ECLI:NL:CBB:2019:574, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-11-2019, 18/1051
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrecht. Knelgevallenregeling. De knelgevallenregeling is niet van toepassing op niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Verwijzing naar ECLI:NL:CBB:2019:232. Geen individuele en buitensporige last. De kritiek van verweerder op het accountantsrapport, in het bijzonder over de te lage melkprijs, de arbeidsbezetting en de stijging van de privé-uitgaven, heeft materiële betekenis. Appellante heeft die kritiek niet weersproken. Terecht wijst verweerder er verder op dat het accountantsrapport een statistisch karakter heeft en (mogelijke en onmogelijke) aanpassingen in de bedrijfsvoering onbesproken laat. Een zuivere vergelijking (om de individuele gevolgen inzichtelijk te maken) vergt dat de generieke korting (die immers iedere niet grondgebonden melkveehouder treft) en het voor de (autonoom) stijgende melkgift benodigde fosfaatrecht uit de vergelijking worden gehaald. Dat is niet gebeurd. Hier wreekt zich dat niet helder is wat het accountantsrapport tracht te bewijzen. Scenario 1 gaat uit van 50 melkkoeien, terwijl appellante, uitgaande van de historische melkgift, ruimte heeft om circa 56 melkkoeien te houden. Opvallend is dat een andere veebezetting niet leidt tot de aanpassing van de grondpositie. Verweerder signaleert dat de grondpositie bij het groter aantal dieren niet toereikend is om te voldoen aan de wettelijke eisen (voor verantwoorde groei). Uitbreiding van grondposities onder scenario 2 (en 3), met de daaraan verbonden extra lasten, drukt uiteraard op de winstgevendheid in die scenario’s. Het accountantsrapport verwerkt ook investeringen (van materiële betekenis) die zich tot na 2 juli 2015 uitstrekken. Dat alles doet ernstig afbreuk aan de bewijswaarde van het rapport. De gemachtigde van appellante heeft (zelf) meegewerkt aan het accountantsrapport dat is opgesteld door het accountantskantoor waaraan zij is verbonden. Voor afzonderlijke vergoeding van de aan het opstellen van het accountantsrapport verbonden werkzaamheden bestaat geen aanleiding, nu deze werkzaamheden hier overlappen met het verlenen van rechtsbijstand.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1051
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 november 2019 in de zaak tussen
    
    maatschap [naam] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: C.M.H. Cohen),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. S.J.E. Loontjens en M.J. Verploegen).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.702 kg.
    
    
    
      Bij besluit van 25 april 2018, nader gemotiveerd op 22 augustus 2019, (het bestreden besluit) heeft verweerder naar aanleiding van het bezwaar van appellante het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht verhoogd naar 2.735 kg.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 september 2019. Appellante is niet verschenen en namens verweerder zijn verschenen zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Appellante exploiteert een melkveehouderij. Appellante heeft plannen ontwikkeld voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal, met de bedoeling het bedrijf toekomstbestendig te maken in verband met de opvolging door de dochter (van de vennoot/vennoten). Op 17 september 2013 verleende het provinciebestuur haar een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 139 melkkoeien en 45 stuks jongvee. Op 14 november 2012 verkreeg appellante een omgevingsvergunning voor de bouw van een ligboxenstal. Op 6 mei 2014 kreeg zij een banklening en in mei 2014 startte zij met de bouw van de stal. De oplevering vond plaats in november 2014. Vanaf 1 januari 2015 kampte appellante met ziekte onder haar veestapel als gevolg waarvan 10 kalveren overleden. Op 2 juli 2015 hield appellante 57 melk- en kalfkoeien, 31 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 19 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. 
    
    
      1.2
      Verweerder heeft het fosfaatrecht verhoogd, omdat hij aanvankelijk was uitgegaan van een te lage gemiddelde melkproductie per koe. Uiteindelijk gaat verweerder, in overeenstemming met appellante, uit van een gemiddelde melkgift per koe van 7.758 kg (excretieforfait 39,8).
      
    
    
      2.1
      Appellante betoogt dat verweerder met toepassing artikel 23, zesde lid, van de Msw haar fosfaatrecht (verder) moet verhogen en in dat verband ook de niet gerealiseerde (maar al ingezette) groei van de veestapel in aanmerking moet nemen. Voorts betoogt appellante dat haar eigendomsrecht wordt aangetast doordat het fosfaatrechtenstelsel voor haar een individuele en buitensporige last vormt. Als bewijs verwijst appellante naar een rapport, dat op haar verzoek (mede door haar gemachtigde) is opgesteld door het accountantskantoor waaraan haar gemachtigde is verbonden (het accountantsrapport).
      
    
    
      2.2
      Verweerder stelt dat hij het verzoek om verdere verhoging terecht heeft afgewezen, omdat op 2 juli 2015 de productie van fosfaat van melkvee als gevolg van de dierziekte niet minimaal 5% lager was. Verder meent verweerder dat de invoering van het stelsel van fosfaatrechten niet in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor de uitbreiding bestond geen bedrijfseconomisch noodzaak. Verweerder stelt gemotiveerd dat het accountantsrapport rekent met een te lage melkprijs en minder fosfaatrecht dan werkelijk is toegekend. Ook gaat het uit van te lage kosten voor de afvoer van mest. Hoewel het rapport 3 VAK (volwaardige arbeidskracht) arbeidsbezetting tot uitgangspunt neemt, rekent het met 2 VAK. Het gaat uit van een stijging van privé-uitgaven van ruim € 15.000 naar € 28.000 zonder dat (de noodzaak van) die stijging is verklaard. Bovendien besteedt het rapport geen aandacht aan het gegeven dat appellante door aankoop op 27 juni 2019 over ruim 3.228 kg fosfaatrecht beschikt. In 2015 ontstond, mogelijk door de kalversterfte, al een liquiditeitstekort en werd niet meer (ten volle) voldaan aan de verplichtingen naar de bank. Voorts is niet bezien of het bedrijf rendabel zou kunnen worden gemaakt door het te verkleinen of deels af te stoten dan wel te verkopen. 
      
    
    
      3.1
      Artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt dat verweerder het fosfaatrecht verhoogt indien een landbouwer aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager is door, voor zover van belang, dierziekte. 
      
    
    
      3.2
      Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) is deze knelgevallenregeling niet van toepassing op een op 2 juli 2015 niet gerealiseerde bedrijfsuitbreiding. Dat dit tot gevolg kan hebben dat de stagnatie in de groei ten gevolge van de buitengewone omstandigheid niet meer kan worden gecompenseerd, heeft het College onder ogen gezien en aanvaard. Het College heeft hiermee aangesloten bij de uitdrukkelijke wens van de wetgever om niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Verweerder maakt dus een juiste vergelijking als hij geen rekening houdt met niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Deze beroepsgrond faalt.
      
    
    
      4.1
      Artikel 1 van het EP bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
      
    
    
      4.2
      Het College verwijst allereerst naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd. In wat appellante hierover heeft aangevoerd, ziet het College gaan aanleiding voor een ander oordeel. 
      
    
    
      4.3
      Bij de beoordeling of een last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals in de uitspraak van 23 juli 2019 onder 6.8.2 is overwogen, is in dat verband vooral relevant in welke mate het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder treft. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is verder van belang of en zo ja, op welk moment en met welke motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en of daarvoor onomkeerbare investeringen zijn gedaan.
      
      
        4.4.1
        Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last draagt door het fosfaatrechtenstelsel. Het door haar overgelegde accountantsrapport biedt daarvoor niet het bewijs. Daartoe overweegt het College het volgende.
        
      
      
        4.4.2
        Het accountantsrapport bespreekt en vergelijkt drie scenario’s:
        1. op basis van het toegekende fosfaatrecht (50 melkkoeien en 36 stuks jongvee);
        2. op basis van uitbreiding naar 79 melkkoeien en 56 stuks jongvee;
        3. als 2, maar met aankoop van 1.577 fosfaatrechten.
        
      
      
        4.4.3
        De bespiegelingen over het leerstuk van nadeelcompensatie op basis van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) missen hier iedere betekenis. Het gaat hier immers om de toepassing van dwingendrechtelijke bepalingen.
        
      
      
        4.4.4
        De kritiek van verweerder op het accountantsrapport, in het bijzonder over de te lage melkprijs, de arbeidsbezetting en de stijging van de privé-uitgaven, heeft materiële betekenis voor de becijferingen in het accountantsrapport. Appellante heeft die kritiek niet weersproken. Terecht wijst verweerder er verder op dat het accountantsrapport een statistisch karakter heeft en (mogelijke en onmogelijke) aanpassingen in de bedrijfsvoering onbesproken laat. 
        
      
      
        4.4.5
        Het accountantsrapport abstraheert niet van de generieke korting en de voor een stijgende gemiddelde melkgift (van 7.758 kg in 2015 naar 8.850 kg in de scenario’s) benodigde extra fosfaatrechten. Om de individuele gevolgen inzichtelijk te maken, vergt een zuivere vergelijking dat de generieke korting - die immers iedere niet grondgebonden melkveehouder treft - en het voor de (autonoom) stijgende melkgift benodigde fosfaatrecht, uit de vergelijking worden gehaald. Dat is niet gebeurd. Hier wreekt zich dat niet helder is wat het accountantsrapport tracht te bewijzen. 
        
      
      
        4.4.6
        Scenario 1 gaat uit van 50 melkkoeien (en 34 stuks jongvee). Appellante kan echter meer dieren houden. Uitgaande van de historische melkgift bestaat er ruimte voor het houden van circa 56 melkkoeien en als de aangekochte fosfaatrechten worden meegeteld zelfs 65 melkkoeien. Het aantal dieren in scenario 2 (en 3) is minder dan het vergunde aantal. Opvallend is dat een andere veebezetting niet leidt tot de aanpassing van de grondpositie. Verweerder signaleert dat de grondpositie bij het groter aantal dieren niet toereikend is om te voldoen aan de wettelijke eisen voor verantwoorde groei. Uitbreiding van grondposities onder scenario 2 (en 3), met de daaraan verbonden extra lasten, drukt uiteraard op de winstgevendheid in die scenario’s. Het accountantsrapport verwerkt ten onrechte ook investeringen die zich tot na 2 juli 2015 uitstrekken. 
        
        5. Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van  een voldoende draagkrachtige motivering,  is dit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.
        
        6. Het beroep is ongegrond. Verweerder heeft geen verplichting om het fosfaatrecht van appellante te verhogen of haar andere compensatie te bieden. 
        
        7. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze bedragen op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde verleende rechtsbijstand € 1.536,- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting, en 1 punt voor het beroepschrift, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Voor de vergoeding van meer of andere kosten biedt het Besluit proceskosten bestuursrecht in dit geval geen basis. Voor afzonderlijke vergoeding van de aan het opstellen van het accountantsrapport verbonden werkzaamheden bestaat geen aanleiding, nu deze werkzaamheden hier overlappen met het verlenen van rechtsbijstand. 
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.536,-;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. L.N. Nijhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 november 2019.