ECLI:NL:RBSGR:2012:BX4292, Rechtbank 's-Gravenhage, 23-07-2012, AWB 12/5377 BESLU
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2012-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Gebiedsverbod, structurele ernstige overlast door individu.
        Gelet op het patroon en de duur van door verzoeker veroorzaakte ernstige overlast zijn er naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende aanknopingspunten voor het opleggen van een maatregel zoals verweerder heeft gedaan, waarbij tijdelijk meer gewicht wordt gehecht aan het algemeen belang dan aan het belang van verzoeker.
        Gezien de lange periode, de frequentie en de ernst van de overlast, is de voorzieningenrechter met verweerder van oordeel dat het belangrijk is dit patroon te doorbreken. Een duur van drie maanden acht de voorzieningenrechter niet onredelijk lang. 
        Ook ter zake van de reikwijdte van het gebiedsverbod kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden gesproken van een disproportionele maatregel.
        Uit niets is gebleken dat verzoeker zich maar iets van de maatregelen of de geboden hulp heeft aangetrokken in die zin dat hij zijn gedrag ten positieve heeft aangepast, derhalve ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om in dit geval aan te nemen dat met een lichtere maatregel had kunnen volstaan.

VOORZIENINGENRECHTER VAN DE RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    zaaknummer: AWB 12/5377 BESLU
    
    uitspraak ingevolge artikel 8:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op het verzoek om een voorlopige voorziening van
    
    
      [verzoeker], te [plaats],
      (gemachtigde: mr. M. van Stratum),
    
    
    ten aanzien van het besluit van 3 juli 2012 van de burgemeester van Den Haag, verweerder, waarbij aan verzoeker met onmiddellijke ingang een gebiedsverbod is opgelegd voor de duur van drie maanden.
    
    Tegen dit besluit heeft verzoeker bij brief van 5 juli 2012 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. Tevens heeft hij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Bij brief van 6 juli 2012 heeft verweerder medegedeeld het bestreden besluit op te schorten totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan.
    
    
      Het verzoek om voorlopige voorziening is op 16 juli 2012 ter zitting behandeld.
      Verzoeker is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
      Namens verweerder zijn verschenen mr. R. Alkema, mr. C. van den Heuvel en D. Vooijs.
    
    
    
      I Overwegingen
      1.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
    1.2 Voor zover deze toetsing meebrengt dat het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
    
    2.1 Bij brief van 11 juli 2011 is aan verzoeker het voornemen kenbaar gemaakt hem een gebiedsverbod op te leggen omdat uit informatie van de politie Haaglanden is gebleken dat verzoeker reeds geruime tijd ernstige overlast veroorzaakt, met name in de wijken [A] en [B]. De overlast bestaat onder andere uit openbare dronkenschap, het plegen van (zware) mishandelingen, het plegen van vernielingen, het uiten van bedreigingen en het vertonen van agressief gedrag jegens politiefunctionarissen.
    
    2.2 Bij brief van 10 augustus 2011 heeft verweerder aan verzoeker kenbaar gemaakt, naar aanleiding van de door verzoeker ingediende zienswijzen waarin hij aannemelijk heeft gemaakt gebruik te maken van een hulpverleningstraject en het feit dat verzoeker momenteel gedetineerd is, vooralsnog af te zien van het opleggen van een gebiedsverbod. Verzoeker is nadrukkelijk gewaarschuwd dat indien de door hem veroorzaakte overlast na zijn vrijlating niet verminderd verweerder alsnog zal over gaan tot het opleggen van een gebiedsverbod.
    
    
      2.3 Op 12 februari 2012 heeft de wijkagent van de wijk [A] een rapport geschreven waarin hij een sfeerbeeld beschrijft ten aanzien van verzoeker en drie andere personen in de periode van juni 2010 tot heden. De wijkagent beschrijft vele incidenten waarbij verzoeker is betrokken. De wijkagent concludeert zijn rapport met:
      "Gezien de laatste ontwikkelingen omtrent sex tegen betaling in de woning van [C] bij haar thuis en aan [a-straat 1], baart het zorgen dat deze tendens blijft voortzetten. In combinatie van schulden, alcoholisme, prostitutie, geweld, mishandelingen, vernielingen, provocaties, intimiderend gedrag en het feit dat [C] meerdere kinderen onder jeugdzorg heeft, zal een positieve toekomst voor een voorbeeldig huishouden zeker achterwege blijven. Manipulerend gedrag van [verzoeker] waarbij hij geweld niet schuwt is hier mede debet aan. Sinds [verzoeker] uit zijn woning is gezet en woonachtig is aan de [b-straat 1], zijn de politie-inzetten onverminderd. Vanuit de rol van wijkagent is getracht [verzoeker] en [C] alsmede [D] tot andere gedachten te brengen. Het blijft weer een feit dat allen verwikkeld zijn in een eenzelfde negatieve spiraal waarin verwijten naar elkaar over en weer gaan. Dit leidt dan ook tot het continue in stand houden van sociale en strafrechtelijke zorgen. Meerdere hulpverlenende instanties zijn inmiddels betrokken bij [C]. Een behandeling bij de [E] heeft volgens [C] niet geholpen. Overmatig drankgebruik blijft.
      Omstanders, buren en winkeliers zijn het zat. Angst door intimidaties en dreigende houding maakt de mond dood. Hier bedoel ik mee dat men geen aangiftes meer durft te doen. Door zijn drankgebruik wisselt zijn stemming. De ene keer is er best met hem te praten, de andere keer is hij sterk onder invloed van alcohol en/of drugs. Hierdoor is [verzoeker] onberekenbaar en tot alles in staat."
    
    
    
      2.4 Op 9 mei 2012 heeft de politie Haaglanden een rapport opgesteld betreffende verzoeker naar aanleiding van een reeks incidenten. De politie concludeert in het rapport: "Gezien bovenstaande is er vrees dat [verzoeker] zich rondom zijn huidige verblijfplaats als spil in de wijkoverlast zal manifesteren, hij is ook steeds duidelijk aanwezig in de wijk en winkelcentrum [A]. Waar tevens geconstateerd is dat hij frisdrank in zijn hand houdt, maar hier wel alcoholische dranken in mengt. Tevens is te zien in bovenstaand, dat zijn delicten veelal liggen in de wijk [A]. Er zijn berichten binnengekomen op het wijkbureau dat [verzoeker] zich dusdanig dwingend tegenover zijn huidige partner opstelt dat deze de dwang niet kan weerstaan en alles doet wat hij zegt. Vandaar dat hij in haar woning is ingetrokken.
      [verzoeker] is ook al ingebracht in het Veiligheidshuis, hier vanuit is er op diverse gronden hulpverlening toegewezen, eveneens vanuit [F], doch hij komt geen van dezer afspraken na en wil steeds zijn regels opleggen. Deze informatie komt van zijn behandelaars. Tevens is er ook hulp aangeboden vanuit de maatschappelijke hulpverlening vanuit Den Haag op Maat, maar ook deze hulp wil hij niet accepteren.
      Het gebied waar deze feiten zijn gepleegd, is gelegen rondom het GBA adres van [verzoeker]."
    
    
    2.5 Bij brief van 26 mei 2012 heeft verweerder zijn voornemen een gebiedsverbod voor de duur van drie maanden op te leggen aan verzoeker kenbaar gemaakt.
    
    
      2.6 Op 3 juni 2012 en op 16 juni 2012 heeft verzoeker zijn zienswijze aan verweerder kenbaar gemaakt.
      2.7 Op 8 juni 2012 heeft de politie Haaglanden een aanvullende rapport opgesteld betreffende verzoeker. De politie concludeert in dit rapport:
      "Het gebied waar de meeste feiten zijn gepleegd, is gelegen rondom het GBA adres van [C], [b-straat 1] te [plaats]. 
      Herhaling opmerking in vorige aanvulling: Rapporteur merkt hierbij op, dat het zowel voor [verzoeker] als voor [C] van groot belang is dat zij hulp krijgen, die voor hen noodzakelijk is, dit moet voorkomen dat zij verder sociaal teloor gaan. Tot op heden heeft geen enkele behandeling resultaat daar [verzoeker] deze steeds weer afbreekt. Het is eveneens van groot belang dat zij deze hulp gescheiden van elkaar ondergaan. Gezien de negatieve verstreking van elkaars negatieve kanten."
    
    
    2.8 Bij brief van 12 juli 2012 heeft verweerder wederom aanvullende rapportages met betrekking tot verzoeker overgelegd. Het betreffen incidenten op 8 mei 2012, melding van bedreiging, 22 mei 2012, eenvoudige mishandeling, 12 mei 2012, melding van ruzie/twist zonder gevolg, 18 juni 2012, algemene mutatie niet betalen van afgeleverd goed, 26 juni 2012, algemene mutatie, 4 juli 2012, ruzie/twist zonder gevolg en 7 juli 2012 poging moord/doodslag.   
    
    2.9 Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat naar aanleiding van de ontvangen informatie van de politie is geconcludeerd dat reclasseringstoezicht bij verzoeker niet tot enige positieve gedragsverandering heeft geleid. Verweerder deelt de vrees van de politie dat door verzoekers gedrag de openbare orde opnieuw ernstig zal worden verstoord. Verweerder acht dit volstrekt onaanvaardbaar. Minder ingrijpende maatregelen hebben tot op heden geen effect gehad. Het gebiedsverbod voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidariteit voor wat betreft de duur van de maatregel. Voor wat betreft de locatie heeft verweerder naar aanleiding van de zienswijze besloten het gebied te beperken tot de wijk [A]. Volgens het GBA staat verzoeker niet ingeschreven op een adres dat binnen het gebiedsverbod valt. Indien verzoeker zich niet aan het gebiedsverbod houdt riskeert hij een gevangenisstraf of een geldboete.
    
    3 Verzoeker stelt zich op het standpunt dat het gebiedsverbod ten onrechte aan hem is opgelegd. Daarbij voldoet de maatregel niet aan de eisen van disproportionaliteit en subsidariteit voor wat betreft de duur en de rijkwijdte van de maatregel. Verzoeker staat weliswaar niet ingeschreven in het GBA in de wijk [A] maar hij verblijft en slaapt er regelmatig bij vrienden en bekenden, hij doet er zijn inkopen en laat er zijn hond uit. Verzoekers recht op family-life in de zin van artikel 8 EVRM wordt derhalve geschaad. Zijn recht als burger om vrij te gaan en te staan waar hij wil wordt zeer ten onrechte beperkt. Verzoeker betwist dat hij ernstige overlast veroorzaakt. Voorts stelt hij dat deze incidenten niet door verbalisanten zelf zijn waargenomen. Verzoeker wordt niet strafrechtelijk vervolgd. Als er al overlast zou zijn veroorzaakt dan is dat gebeurd door een of meer derden in zijn directe omgeving. Deze personen hebben echter geen gebiedsverbod opgelegd gekregen. Voorts stelt verzoeker dat verweerder ook minder vergaande maatregelen had kunnen opleggen, bijvoorbeeld gebaseerd op de APV. Ten slotte stelt verzoeker dat met de maatregel niet het beoogde doel zal worden bereikt aangezien de door verweerder gestelde overlast zich zal verplaatsen.
    
    4 Ingevolge artikel 172a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gemeentewet, voor zover thans van belang, kan de burgemeester aan een persoon die herhaaldelijk individueel of groepsgewijs de openbare orde heeft verstoord of bij groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde een bevel geven zich niet te bevinden in een of meer bepaalde delen van de gemeente. Ingevolge het vierde lid van dit artikel, voor zover thans van belang, geldt het bevel voor een door de burgemeester vast te stellen periode van ten hoogste drie maanden.
    
    5.1 De voorzieningenrechter stelt voorop dat verweerder een discretionaire bevoegdheid heeft bij het opleggen van een gebiedsverbod, zodat de voorzieningenrechter in dezen slechts een marginale toetsing toekomt. Voorts overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    
    5.2 Ter beantwoording van de vraag of verweerder gebruik heeft kunnen van de bevoegdheid als neergelegd in artikel 172a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gemeentewet ziet de voorzieningenrechter zich allereerst gesteld voor de vraag of uit het dossier voldoende aannemelijk is geworden dat sprake is geweest van het herhaaldelijk verstoren van de openbare orde, alsmede of sprake is van ernstige vrees voor verdere verstoring hiervan, zoals door verweerder is gesteld.
    
    5.3 In dat verband acht de voorzieningenrechter van belang dat uit de Memorie van Toelichting bij artikel 172a van de Gemeentewet (de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast, Kamerstukken II, 31 467, nr. 3, p. 15) blijkt dat in het bevel moet worden vermeld door welke gedragingen en op welke tijdstippen en plaatsen de betrokken persoon herhaaldelijk groepsgewijs de openbare orde heeft verstoord, dan wel op grond van welke gedragingen de burgemeester tot het oordeel is gekomen dat betrokkene daarbij een leidende rol heeft gehad. Voorts blijkt uit de Memorie van Toelichting dat verweerder zich daarbij dient te baseren op een gedocumenteerd dossier. Het dossier dient onder meer inzicht te geven in: het samenstel van gedragingen respectievelijk de aard van de ordeverstoringen (blijkens uit meldingen, mutaties, processen-verbaal, signalen uit de buurt, waarnemingen zoals bekend bij politie, jeugdzorg e.a.) van de betrokken groep en persoon (Kamerstukken II, 31 467, nr. 3, p. 14 en 15). 
    
    5.4 De voorzieningenrechter stelt voorop dat een gebiedsverbod een vergaande maatregel is. Het recht van verzoeker zich vrijelijk te verplaatsen moet in verhouding staan tot het te bereiken doel. Doel van de maatregel is dat het patroon van aanhoudende overlast voor langere periode wordt doorbroken en dat wordt voorkomen dat verzoeker in zijn 'oude gewoonten' terugvalt. Evenwicht dient derhalve te worden gezocht tussen bescherming van het algemeen belang bij het voorkomen van een verstoring van de openbare orde enerzijds en het belang van het respecteren van de grondrechten van verzoeker anderzijds. Dit betekent dat de maatregel waardoor verzoeker beperkt wordt in zijn bewegingsvrijheid, niet langer mag duren dan strikt noodzakelijk en dat het gebied waarop het verbod ziet, zo beperkt mogelijk moet worden gehouden. 
    
    5.5 Ten aanzien van de voorwaarde dat het bevel slechts kan worden opgelegd "bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde" geldt dat de bevoegdheid er blijkens de parlementaire geschiedenis op is gericht een einde te maken aan structurele vormen van (groepsgebonden) overlast. Met andere woorden, de bevoegdheid is niet gegeven voor het beëindigen van één incident, maar voor het beëindigen van een reeks incidenten. 
    
    5.6 De voorzieningenrechter heeft kennis genomen van de op de zaak betrekking hebbende stukken. De voorzieningenrechter is met verweerder van oordeel dat hieruit voldoende aannemelijk is geworden dat sprake is van structurele ernstige overlast. De meldingen na oktober 2011 (nadat verzoeker uit detentie was vrijgelaten) betreffen onder andere huisvredebreuk, vervalsingen, ruzie/twist, eenvoudige mishandeling, overlast prostitutie, diefstal, zware mishandeling. De voorzieningenrechter is van oordeel dat vast staat dat verzoeker structureel voor ernstige overlast zorgt. Gelet op het patroon en de duur van door verzoeker veroorzaakte ernstige overlast zijn er naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende aanknopingspunten voor het opleggen van een maatregel zoals verweerder heeft gedaan, waarbij tijdelijk meer gewicht wordt gehecht aan het algemeen belang dan aan het belang van verzoeker.
    
    5.7 Gelet op het voorgaande komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat is voldaan aan de voorwaarden uit artikel 172a van de Gemeentewet en verweerder gebruik kon maken van zijn in dit artikel neergelegde bevoegdheid
    
    5.8 Vervolgens is ter beoordeling of verweerder in het onderhavige geval op juiste wijze van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid gelden de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit. Indien de openbare orde met minder vergaande maatregelen (jegens betrokkene) kan worden gehandhaafd, dient daarmee te worden volstaan. Bovendien mag de beperking van de bewegingsvrijheid niet verder gaan dan nodig is voor het doel: de voorkoming van verdere verstoring van de openbare orde. 
    
    5.9 Ter uitvoering van zijn bevoegdheid uit artikel 172a van de Gemeentewet hanteert verweerder de Beleidsregel wet maatregelen bestrijding voetbal vandalisme en ernstige overlast. De voorzieningenrechter is voorshands niet van oordeel dat het door verweerder toegepaste beleid onredelijk is. Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat de maatregel al langere tijd wordt gebruikt met betrekking tot voetbal gerelateerde overlast, maar dat sinds een half jaar deze maatregel ook aan individuen wordt opgelegd. In casu is het de eerste maal dat een dergelijk besluit aan de voorzieningenrechter van deze rechtbank wordt voorgelegd. Voorts heeft verweerder ter zitting ook nader toegelicht dat verweerder met deze maatregel een instrument in handen heeft om op te treden indien de openbare orde ernstig wordt bedreigd, ook in die gevallen waarin het strafrecht niet volstaat. 
    
    5.10 Gezien de lange periode, de frequentie en de ernst van de overlast, is de voorzieningenrechter met verweerder van oordeel dat het belangrijk is dit patroon te doorbreken. Een duur van drie maanden acht de voorzieningenrechter niet onredelijk lang. Ter zake van de reikwijdte van het gebiedsverbod overweegt de voorzieningenrechter dat het de wijk betreft waar verzoeker veelal verblijft, zonder dat hij hier een woning heeft en officieel in het GBA staat ingeschreven. De vriendin van verzoeker, waar verzoeker regelmatig verblijft, had ook een woning in dit gebied, echter zij is recent uit haar huis gezet. Vrijwel alle incidenten waarbij verzoeker betrokken is geweest, hebben in dit gebied plaatsgevonden. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden gesproken van een disproportionele maatregel.
    
    5.11 Niet is de voorzieningenrechter gebleken dat verweerder met een minder zware maatregel had kunnen volstaan. Aan verzoeker is in 2011 reeds een winkelverbod opgelegd met betrekking tot het winkelcentrum [A], verzoeker is in 2011 reeds kenbaar gemaakt dat verweerder voornemens was een gebiedsverbod op te nemen en aan verzoeker zijn diverse vormen van hulp aangeboden. Uit niets is gebleken dat verzoeker zich maar iets van de maatregelen of de geboden hulp heeft aangetrokken in die zin dat hij zijn gedrag ten positieve heeft aangepast, derhalve ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om in dit geval aan te nemen dat met een lichtere maatregel had kunnen volstaan.
    
    5.12 Met betrekking tot de stelling van verzoeker dat de maatregel zinloos is omdat de door hem veroorzaakte gestelde overlast zich verplaatst wijst de voorzieningenrechter er op dat verweerder met juistheid heeft betoogd dat nieuwe feiten en omstandigheden altijd aanleiding kunnen geven het gebiedsverbod tussentijds te wijzigen. Voorts is de voorzieningenrechter van oordeel dat de bewoners van [A] nu wel (tijdelijk) zijn gevrijwaard van de door verzoeker veroorzaakte ernstige overlast.
    
    6 Gelet op het vorenstaande acht de voorzieningenrechter het aannemelijk dat het bestreden besluit als zodanig in een eventuele hoofdzaak de rechterlijke toets zou kunnen doorstaan. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt derhalve afgewezen.
    
    7 Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    
      II Beslissing
      De voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage
    
    
    wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
    
    
      De uitspraak is gedaan door mr. K. Schaffels, rechter, in aanwezigheid van 
      mr.drs. C.M.A. Demetriadis, griffier. 
    
    
    De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 juli 2012.
    
    Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan geen hoger beroep worden ingesteld.