ECLI:NL:RBGEL:2023:5015, Rechtbank Gelderland, 06-09-2023, AWB – 21 _ 3301
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college heeft een omgevingsvergunning voor het splitsen van een woning in twee appartementen geweigerd omdat niet wordt voldaan aan de parkeernorm uit de beleidsregels. Er is geen sprake van een ‘individual excessive burden’. Er is daarom geen sprake van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Daarnaast bestaat geen aanleiding om de bestemmingsregeling waarin wordt verwezen naar de beleidsregels buiten toepassing te laten.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/3301 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser], uit [woonplaats], en [eiser], uit [woonplaats], eisers
    (gemachtigde: mr. A.M. Smetsers),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen (het college)
      (gemachtigde: mr. P.M. Tummers en mr. N.G. de Jager).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de weigering van een omgevingsvergunning voor het splitsen van een woning in twee appartementen.
    
    
    
      Het college heeft de aanvraag van eisers in het besluit van 6 november 2020 geweigerd. 
      In de beslissing op bezwaar van 31 mei 2021 heeft het college het bezwaarschrift van eisers ongegrond verklaard.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 24 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers met mr. S.C.A. Nuijen, kantoorgenoot van gemachtigde, en namens het college mr. P.M. Tummers.
    
    
    
      De rechtbank heeft op 21 april 2023 besloten het onderzoek te heropenen en de behandeling van de procedure door te verwijzen naar de meervoudige kamer.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 6 juli 2023 opnieuw op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers met mr. S.C.A. Nuijen, kantoorgenoot van gemachtigde, en namens het college mr. P.M. Tummers en mr. N.G. de Jager.
    
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    1. Eisers hebben op 27 september 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het splitsen van een woning in twee appartementen op het perceel [locatie] in [woonplaats], waarbij een uitbouw op de begane grond en een dakterras op de eerste verdieping worden gemaakt.
    Het college heeft de aanvraag geweigerd op grond van het volgende:
    
      
        Het bouwplan is in strijd is met het bestemmingsplan “Nijmegen Oud West 2015”. Dit komt omdat de uitbouw op de begane grond niet voldoet aan de bouwregels. De uitbouw is te diep, de goothoogte te hoog en het dakterras te diep. 
      
      
        De aanvraag is in strijd met het “Facetbestemmingsplan Parkeren” omdat door het bouwplan de parkeerbehoefte met twee parkeerplaatsen toeneemt en deze toename niet op eigen terrein kan worden opgevangen. 
      
    
    
      Het college heeft vervolgens beoordeeld of de omgevingsvergunning met een afwijking van het bestemmingsplan kan worden verleend. Voor de strijdigheid met bestemmingsplan “Nijmegen Oud West 2015” kan volgens het college in beginsel worden afgeweken van het bestemmingsplan met de kruimelgevallenregeling. Het college heeft dit niet gedaan omdat er sprake is van een andere weigeringsgrond. Het college wil namelijk niet afwijken van de planregels van het “Facetbestemmingsplan Parkeren” omdat uit het parkeeronderzoek van Loendersloot van 3 september 2020, dat bij de aanvraag hoort, blijkt dat de toegenomen parkeerbehoefte niet is op te vangen in de openbare ruimte. Inclusief de toename van de parkeerbehoefte ten gevolge van het bouwplan komt de parkeerdruk in de omgeving boven de 85%. Daarom heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd. 
      In de beslissing op bezwaar heeft het college de weigering van de omgevingsvergunning in stand gelaten. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    2. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden. 
    
    
      
        Welke beleidsregels voor parkeren zijn van toepassing?
      
    
    3. Op het moment dat de aanvraag is ingediend waren de Beleidsregels Parkeren Nijmegen Parkeren Auto en Fiets (2016) van toepassing. Op 18 december 2020, dus voor de beslissing op bezwaar, zijn de Beleidsregels Parkeren, Parkeernormen Auto en Fiets (2020) in werking getreden. Gelet op het overgangsrecht in de beleidsregels Parkeren 2020 blijven de oude beleidsregels van toepassing op aanvragen om een omgevingsvergunning die zijn ingediend vóór de datum van inwerkingtreding van onderhavige beleidsregels, behalve daar waar de toepassing van de nieuwe beleidsregels gunstiger is voor de aanvrager van de omgevingsvergunning. In het voorliggende geval zijn de beleidsregels Parkeren 2020 van toepassing omdat de beleidsregels Parkeren 2020 voor eisers leiden tot een gunstiger situatie. Immers in het geval sprake is van verhuur is één parkeerplaats nodig in plaats van twee parkeerplaatsen onder de oude beleidsregels. 
    
    
    
      
        Is sprake van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)?
      
    
    4. Eisers voeren aan dat de beleidsregels een zware inbreuk maken op hun individuele eigendomsrecht. Volgens eisers is dit in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Eisers willen een woning splitsen in twee appartementen. Eisers voeren aan dat die mogelijkheid door de beleidsregels wordt beperkt omdat eisers niet kunnen voldoen aan de parkeernormen. Daarbij wijzen eisers erop dat indien de appartementen in de meest gunstige categorie zouden vallen, zij slechts 0,1 parkeerplaats te kort komen. Dit is volgens eisers een ‘individual excessive burden’. 
    
    
      4.1.
      Het in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM neergelegde recht op ongestoord genot van eigendom kan worden beperkt. Daarvoor is vereist dat (a) de beperking is voorzien bij wet, (b) de beperking het algemeen belang dient en (c) sprake is van een ‘fair balance’ tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu. Dit laatste vereiste brengt mee dat de beperking geen onevenredige last (‘individual excessive burden’) op de betrokken persoon mag leggen. In dat verband kan van belang zijn in hoeverre de beperking voorzienbaar was. 
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt vast dat het beroep van eisers zich uitsluitend toespitst op de vraag of sprake is van een fair balance. 
      
    
    
      4.3.
      
        De rechtbank volgt het betoog van eisers dat geen sprake is van een fair balance omdat sprake is van een individual excessive burden niet. De rechtbank legt hierna uit waarom zij tot dat oordeel komt. 
        Eisers hebben allereerst niet duidelijk gemaakt waarom zij in dit geval individueel onevenredig geraakt worden door de toepassing van de beleidsregels Parkeren 2020. De parkeernormen die zijn opgenomen in de beleidsregels zijn van toepassing op een ieder die dezelfde activiteit als eisers wil verrichten De beleidsregels reguleren de parkeerdruk voor de stadsbewoners, hetgeen onbetwist een ruimtelijk relevant aspect is. Het college heeft daarbij categorieën toegepast waarin staat in welke situatie een bepaald aantal parkeerplaatsen nodig is. Daarmee zijn de beleidsregels voldoende nauwkeurig geformuleerd en voorzienbaar. Niet gebleken is dat de parkeerregels in dit individuele geval onevenredig zijn voor alleen eisers. De beleidsregels ontnemen eisers niet het eigendomsrecht van de woning. Zij kunnen daar gewoon gebruik van maken. Alleen het feit dat eisers de woning niet kunnen splitsen, maakt niet dat dat sprake van een individual excessive burden. De beleidsregels gelden namelijk voor een ieder die op dezelfde wijze als eisers woningen wil toevoegen aan de betreffende omgeving. 
        Ten tweede ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat sprake is van een “excessive burden”. Het betoog van eisers dat zij slechts 0,1 parkeerplaats te weinig hebben om in aanmerking te komen voor een omgevingsvergunning en dat daarom sprake is van een ‘individual excessive burden’ volgt de rechtbank niet. Eisers gaan in hun betoog uit van de volgende berekening. Indien sprake is van twee te realiseren woningen in de categorie “huur, appartement, sociale huur” is twee keer 0,7 parkeerplaats nodig (1,4 parkeerplaats). Met aftrek van de huidige norm voor “koop, rij” van 1,3 parkeerplaats, is de toename van de behoefte aan parkeerplaatsen 0,1 parkeerplaats. 
        De rechtbank stelt vast dat de redenatie van eisers is gebaseerd op een (onjuiste) aanname dat sprake is van twee appartementen in de sociale huur categorie. Het is niet aannemelijk gemaakt dat daarvan sprake zal zijn. In de aanvraag van eisers staat niet of sprake is van realisatie van huur of koopwoningen. Daarom heeft het college twee situaties getoetst, te weten “huur, appartement (middel)duur” waarvoor een norm van 1,1 parkeerplaats van toepassing is en “koop, appartement gemiddeld” waarvoor een norm van 1,3 van toepassing is. Dat betekent dat er respectievelijk 0,9 dan wel 1,3 parkeerplaats nodig is. Dat geen sprake zal zijn van sociale huurwoningen heeft het college gebaseerd op de omgeving waarin de woning ligt en de WOZ-waarde van de woning. De rechtbank acht dit niet onredelijk en het college heeft dan ook een realistische berekening gemaakt van de toename van de behoefte aan parkeerplaatsen ten gevolge van het voorgenomen plan. Eisers hebben het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
        Daarnaast oordeelt de rechtbank dat als wel sprake zou zijn van een parkeerbehoefte van 0,1 parkeerplaats er afgerond nog steeds 1 parkeerplaats vereist is. Dit geldt ook voor anderen in vergelijkbare gevallen. Ook daarom is geen sprake van een ‘individual excessive burden’.
        Eisers hebben ook niet gemotiveerd dat sprake is van een ‘individual excessive burden’ omdat zij onevenredige schade zouden lijden waaronder begrepen de exploitatie. 
        Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat sprake is van een fair balance. Er is daarom geen sprake van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Verzoek onverbindend verklaren beleidsregels
        
        5.	Eisers voeren aan dat de beleidsregels Parkeren 2020 onverbindend moeten worden verklaard dan wel buiten toepassing gelaten moeten worden. Eisers voeren aan dat de beleidsregels Parkeren 2020 in strijd zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zij wijzen erop dat de verdeling en kwalificatie in categorieën woningen plaatsvindt aan de hand van het woningwaarderingssysteem en de Uitvoeringsagenda Wonen, dat deze waardering koppelt aan diverse ruimtelijk irrelevante omstandigheden. De burger moet, immers, indien hij géén parkeerplaats kan realiseren, er zorg voor dragen dat hij door verbouwingen niet in een andere categorie in de beleidsregels Parkeren 2020 terechtkomt. Volgens eisers kan gemanipuleerd worden met de beleidsregels indien aanvragen niet op de juiste manier worden gedaan en vergunde situaties op een later moment worden omgezet in een situatie waarvoor meer parkeerplaatsen nodig zijn. 
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank stelt vast dat eisers verzoeken om toetsing van de beleidsregel. Het gaat dan om exceptieve toetsing. Dit houdt in dat de bestuursrechter de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel toetst aan hogere regelgeving of algemene beginselen.
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank oordeelt dat de beleidsregels niet in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel. Het college heeft aangegeven dat bij de beoordeling van de aanvraag los van de gegevens in de aanvraag aan de van toepassing zijnde normen wordt getoetst. Daarbij wordt beoordeeld of hetgeen in de aanvraag staat aannemelijk is. De gegevens in de aanvraag worden dus niet zo maar overgenomen. Daarom is het niet aannemelijk dat vergelijkbare situaties verschillend zullen worden behandeld. Daarnaast heeft het college opgemerkt dat als sprake is van een verandering van het gebruik van bijvoorbeeld een kantoor naar woonruimte ook een omgevingsvergunning nodig is waarbij de parkeernormen worden toegepast. Eisers hebben geen situaties aangevoerd waarin in een gelijk geval een aanvraag anders wordt behandeld. 
      
      
      
      
        
          Motiveringsbeginsel, zorgvuldigheidsbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel. 
        
      
    
    
      5.3.
      
        De rechtbank oordeelt dat geen sprake is van strijd met het motiveringsbeginsel, het  zorgvuldigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. In artikel 4.1.2., van de planregels staat een dynamische verwijzing naar de toepasselijke beleidsregels. Het college heeft deze beleidsregels vastgesteld en is daarin voor de beoordeling van een aanvraag omgevingsvergunning aangesloten bij de parkeerkencijfers van CROW publicatie 381. Naar het oordeel van de rechtbank is deze wijze van normering ter bepaling van “voldoende parkeergelegenheid” niet rechtsonzeker. Het enkele betoog van eisers dat de CROW-normen niet zouden werken, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat hetgeen in artikel 4.1.2. is opgenomen, het waarborgen van voldoende parkeergelegenheid, illusoir maakt.
        De rechtbank overweegt voorts dat CROW-normen landelijk worden toegepast door vele gemeenten. Het CROW is als landelijk kennisinstituut leidend en er bestaat geen twijfel over de juistheid over de status van de gehanteerde cijfers. Voor wat betreft de bandbreedte van de kencijfers zijn de parkeernormen gebaseerd op kengetallen. In de gemeente Nijmegen is er voor gekozen om de laagste cijfers te hanteren (dus onderaan de bandbreedte). Het college heeft hierover aangegeven dat dit gunstig is voor projectontwikkelaars en bouwers en dus ook voor eisers. Daarnaast is bij de categorisering aangesloten bij de Omgevingsvisie. Verder blijkt uit de beleidsregels dat in de eerste schil, waar de woning van eisers staat, voor dure en gemiddeld dure koopwoningen en voor dure en middel dure huur dezelfde norm geldt. Dat betekent dat als er al door manipulatie zou worden bereikt dat een woning van de ene in de andere prijsklasse komt, dit geen verschil maakt voor het vereiste aantal parkeerplaatsen. Gelet op het voorgaande heeft het college voldoende gemotiveerd hoe de beleidsregels tot stand zijn gekomen. Daarnaast zijn er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de beleidsregels niet zorgvuldig tot stand zijn gekomen. Ook is niet gebleken dat gevoerde procedure bij het vaststellen of publiceren van de beleidsregels niet correct is doorlopen.
      
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank oordeelt op grond van het voorgaande dat er geen aanleiding bestaat om de bestemmingsregeling waarin wordt verwezen naar de beleidsregels buiten toepassing te laten. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        6.	Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat het college de aanvraag mocht weigeren omdat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan “Facetbestemmingsplan Parkeren” en de beleidsregels Parkeren 2020. Reeds daarom is het beroep ongegrond. Nu vaststaat dat het college de omgevingsvergunning mocht weigeren bestaat geen aanleiding om de beroepsgrond van eisers dat de omgevingsvergunning ten onrechte is geweigerd omdat sprake zou zijn van strijd met de bouwverordening, te bespreken. Zelfs als deze beroepsgrond zou slagen, kan dat namelijk niet leiden tot het verlenen van de omgevingsvergunning.
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de weigering van de omgevingsvergunning in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, voorzitter, 
      mr. M. Duifhuizen, rechter en mr. J.A.M. Heijningen, rechter, in aanwezigheid 
      van mr. M.H. Dijkman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     De weigering ziet op de activiteiten “het bouwen van een bouwwerk” en “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan” zoals opgenomen in artikel 2.1., eerste lid, sub a, onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
  
  
     Met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2° van de Wabo in samenhang met artikel 4, eerste lid, bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:470 en 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1614.