ECLI:NL:CBB:2019:527, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-10-2019, 18/2221
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het beroep op de knelgevallenregeling zoals neergelegd in het zesde lid van artikel 23 van de Msw slaagt niet.. Bij de beoordeling of het fosfaatrecht van appellante minimaal vijf procent lager is door ziekte op het bedrijf, is verweerder dus terecht uitgegaan van de dieraantallen op 
        10 maart 2015 (zijnde het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid), en niet, zoals door appellante bepleit, van de dieraantallen die zij anders bij het uitblijven van de buitengewone omstandigheid op 2 juli 2015 zou hebben gehad.
        Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt niet; appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat op haar een individuele en buitensporige last rust. Vastgesteld wordt dat de investeringen die appellante is aangegaan zien op een bedrijfsomvang van 150 melkkoeien, terwijl zij beschikt over een Nbw-vergunning voor het houden van 120 melkkoeien en ook de verleende omgevingsvergunning daarvan uitgaat. Appellante is met de door haar gedane investeringen vooruitgelopen op een voor de volledige uitbreiding benodigde vergunning. Eerder is in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) overwogen dat dan in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Verder wordt overwogen dat appellante met het oog op de te verwachten productiebeperkende maatregelen een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de beoogde uitbreiding van 75 naar 150 melkkoeien en het doen van investeringen die – zoals appellante zelf stelt – het gemiddelde investeringsniveau van de reguliere bedrijfsontwikkeling overstijgen, voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Van een bedrijfseconomische noodzaak tot de door appellante voorgestane (omvang van) uitbreiding is niet gebleken. aan het door appellante ter onderbouwing van de gestelde last overgelegde rapport komt niet de waarde toe die appellante daaraan gehecht wil zien. In dit rapport wordt gerekend met een dieraantal (136 melkkoeien) dat niet was vergund. 
        Van de door appellante gestelde schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel is het College niet gebleken.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2221
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 oktober 2019 in de zaak tussen
    
    Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. A.R. Alladin en M.J. Dijkstra).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 
      23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 
      5.639 kilogram (kg). 
    
    
    
      Bij besluit van 29 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 september 2019. Namens appellante zijn 
      verschenen [naam 2] en [naam 3] , maten van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
      
    
    
      1.2
      
        Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 
        1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover de landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt. 
      
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten 
        
      
      
    
    
      2.1
      
        Bij besluit van 5 december 2012 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het houden van 
        120 melkkoeien en 70 stuks jongvee. Bij besluit van 2 januari 2013 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van een ligboxenstal. De vergunning maakt melding van een veebezetting van 120 melkkoeien en 70 stuks jongvee. In 2012/2013 is een ligboxenstal gebouwd, met een stalcapaciteit voor 150 koeien en 60 stuks jongvee.
      
      
    
    
      2.3
      Bij de berekening van het aan appellante toekomende fosfaatrecht is verweerder onder meer uitgegaan van – de op de peildatum van 2 juli 2015 aanwezige – 106 melk- en kalfkoeien, 36 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 35 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. Het bedrijf van appellante is als grondgebonden aangemerkt. 
      
    
    
      2.4
      Op 15 februari 2018 heeft appellante een ‘Melding bijzondere omstandigheden’ bij verweerder ingediend. Hierin heeft zij aangegeven dat als gevolg van ziekte van een van de maten per 10 maart 2015, op de peildatum van 2 juli 2015 30 koeien minder op het bedrijf aanwezig waren dan als de ziekte zich niet zou hebben voorgedaan. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      3.1
      Appellante voert primair aan dat verweerder bij toepassing van de knelgevallenregeling van het zesde lid van artikel 23 van de Msw de feitelijke bedrijfssituatie op 2 juli 2015 dient te vergelijken met de bedrijfssituatie zoals deze zou zijn geweest indien de ziekte zich niet had voorgedaan. Appellante verzoekt verweerder daarom bij de berekening van het aantal fosfaatrechten rekening te houden met de 30 (extra) melkkoeien, waarvan de levering die zou plaatsvinden in de eerste week van april 2015 wegens de ziekte van een van de maten is geannuleerd. 
      
    
    
      3.2
      Subsidiair stelt appellante zich op het standpunt dat op haar een individuele en buitensporige last rust als bedoeld in artikel 1 van het EP. Dit, omdat de investeringen en de daarmee gepaard gaande onomkeerbare financieringsverplichtingen het gemiddelde investeringsniveau van een reguliere bedrijfsontwikkeling overstijgen. De investeringen zien op de ingezette groei van het bedrijf, welke groei door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel niet (verder) te realiseren is. Ter zitting heeft appellante aangevuld dat in maart 2013 een tweede melkrobot is geplaatst. Om deze efficiënt te kunnen benutten zijn meer dieren nodig. Aldus stapelen de schulden zich op. Het bedrijf is nu zwaar gefinancierd en beschikt over veel pachtgrond, dus relatief weinig eigen vermogen, waardoor het fosfaatrechtenstelsel waarschijnlijk de genadeklap voor het bedrijf betekent. Ter onderbouwing van de gestelde last heeft appellante een door [naam 4] op 12 februari 2019 opgestelde rapportage (hierna: [naam 4] -rapport) overgelegd. Hierin wordt geconcludeerd dat sprake is van een individuele en buitensporige last en dat zonder een correctie op het aantal toegekende fosfaatrechten het voortbestaan van het melkveebedrijf onvoldoende gewaarborgd is. 
      
    
    
      3.3
      Tot slot voert appellante aan dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel is genomen. 
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
      
    
    
      4.1
      Wat betreft het beroep van appellante op de knelgevallenregeling acht verweerder weliswaar aannemelijk dat sprake was van ziekte op het bedrijf, echter, niet wordt voldaan aan de in het zesde lid van artikel 23 van de Msw genoemde vijf procent voorwaarde. Verweerder heeft de gegevens op de peildatum van 2 juli 2015 vergeleken met de gegevens en dieraantallen op 10 maart 2015, zijnde de datum waarop appellante te maken kreeg met de ziekte van haar maat. Op 2 juli 2015 is het fosfaatrecht berekend op 5.638,3 kg, terwijl op basis van de gegevens op 10 maart 2015 – uitgaande van 100 melk- en kalfkoeien en 76 stuks jongvee – het fosfaatrecht op 5.479,3 kg, en dus lager zou uitkomen.
      
    
    
      4.2
      De door appellante gestelde individuele en buitensporige last acht verweerder niet aanwezig. In weerwil van de op de peildatum aangekondigde productiebeperkende maatregelen is appellante – nadat de (uitbreiding van de) stal in 2013 was gerealiseerd – blijven vasthouden aan de geplande groei. Uit de jurisprudentie van het College volgt dat (gelet op de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel) vergeefse investeringen als gevolg van de uitbreiding voor rekening en risico van de melkveehouder komen. Appellante heeft onvoldoende onderbouwd dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voor haar een buitengewone financiële last oplevert. Aan het in dit verband overgelegde [naam 4] -rapport kan niet de waarde ontleend worden die appellante daaraan ontleend zou willen zien. Zo wordt in dat rapport gerekend met dieraantallen (onder andere 136 melkkoeien), waarvoor geen vergunning is verleend en zijn geen jaarrekeningen aangeleverd waaruit de juistheid van de cijfers in de exploitatiebegroting zou kunnen blijken. 
      
    
    
      4.3
      De door appellante gestelde strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel acht verweerder niet aanwezig. In het primaire besluit is weliswaar niet ingegaan op een mogelijk knelgeval dan wel op de situatie van een individuele en buitensporige last, maar in het bestreden besluit heeft verweerder de gemelde bijzondere omstandigheid van ziekte van een van de maten van appellante bij de beoordeling van het bezwaar betrokken. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        5.1.1
        Wat betreft het beroep op toepassing van de in het zesde lid van artikel 23 van de Msw neergelegde knelgevallenregeling overweegt het College als volgt. 
        
      
      
        5.1.2
        
          In zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4) heeft het College over artikel 23, zesde lid, van de Msw geoordeeld dat ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen, een vergelijking tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum van 
          2 juli 2015 moet plaatsvinden. Dat dit tot gevolg kan hebben dat de stagnatie in de groei ten gevolge van de buitengewone omstandigheid niet meer kan worden gecompenseerd, heeft het College in die uitspraak onder ogen gezien en aanvaard. Dit oordeel, dat bij toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening wordt gehouden met niet gerealiseerde uitbreidingen op 
          2 juli 2015 is – voorzien van een nadere toelichting – bevestigd in de uitspraak van 
          11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232). 
        
        
      
      
        5.1.3
        Bij de beoordeling of het fosfaatrecht van appellante minimaal vijf procent lager is door de ziekte van de maat van appellante, is verweerder dus terecht uitgegaan van de dieraantallen op 10 maart 2015 (zijnde het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid), en niet, zoals door appellante bepleit, van de dieraantallen die zij anders bij het uitblijven van de buitengewone omstandigheid op 2 juli 2015 zou hebben gehad. Deze beroepsgrond kan daarom niet slagen. Gelet op het gestelde in het beroepschrift zal voornoemde buitengewone omstandigheid tevens worden betrokken bij de beoordeling van de vraag of op appellante een individuele en buitensporige last rust als bedoeld in artikel 1 van het EP.
        
      
      
        5.2.1
        In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291), heeft het College wat betreft de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, heeft het College verder van belang geacht of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. 
        
      
      
        5.2.2
        
          Het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum) betekent voor appellante dat voor een aantal melkkoeien van de door haar beoogde uitbreiding geen fosfaatrecht is verleend. Appellante stelt met name voor 30 melkkoeien fosfaatrecht te missen. Dit verschil tussen het beoogde aantal melkkoeien en het aantal melkkoeien waarvoor wel fosfaatrecht is verleend, leidt niet tot de conclusie dat appellante om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Het College stelt daartoe eerst vast dat de investeringen die appellante is aangegaan zien op een bedrijfsomvang van 150 melkkoeien, terwijl zij beschikt over een Nbw-vergunning voor het houden van 120 melkkoeien en ook de verleende omgevingsvergunning uitgaat van een veebezetting van 120 melkkoeien. Appellante is met de door haar gedane investeringen dus vooruitgelopen op een voor de volledige uitbreiding benodigde vergunning. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 
          9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP.
        
        
      
      
        5.2.3
        Verder stelt het College vast dat het tekort aan fosfaatrechten is te herleiden tot de keuze van appellante om in het zicht van de afschaffing van het melkquotum te investeren in een forse uitbreiding van het melkvee. Zoals het College in de hiervoor genoemde uitspraak van 23 juli 2019 heeft overwogen, had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de beoogde uitbreiding van 75 naar 150 melkkoeien en het doen van investeringen die – zoals appellante zelf stelt – het gemiddelde investeringsniveau van de reguliere bedrijfsontwikkeling overstijgen, voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Van een bedrijfseconomische noodzaak tot de door appellante voorgestane (omvang van) uitbreiding is niet gebleken. De enkele stelling van appellante dat meer inkomsten uit het bedrijf moeten komen met het oog op de toekomstige bedrijfsopvolgster is daartoe op zichzelf onvoldoende. 
        
        
      
      
        5.2.4
        In het licht van het bovenstaande komt aan het door appellante overgelegde [naam 4] -rapport niet de waarde toe die appellante daaraan gehecht wil zien. In dit rapport wordt gerekend met een dieraantal (136 melkkoeien) dat niet was vergund. Ook zijn de kredietovereenkomsten waarnaar wordt verwezen niet overgelegd; niet duidelijk is onder welke voorwaarden de kredieten zijn verleend en welk deel daarvan op welk moment is aangewend voor de gestelde uitbreidingsinvesteringen. Aldus is onvoldoende inzicht geboden in de mate waarin appellante wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel en in hoeverre sprake is van causaliteit tussen dit stelsel en de door appellante gestelde buitensporige last. Tot slot acht het College van belang dat aan appellante voor een deel van de beoogde uitbreiding (106−75) wel fosfaatrechten zijn toegekend en haar in totaal 5.639 kg fosfaatrecht met de daaraan verbonden economische waarde is toegekend. 
        
      
      
        5.2.5
        Het hiervoor overwogene leidt tot het oordeel dat van strijd met artikel 1 van het EP niet is gebleken. 
        
      
    
    
      5.3
      Van de door appellante gestelde schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel is het College niet gebleken. Hierbij wordt overwogen dat het bezwaarschrift geen grond bevat gericht tegen schending van artikel 1 van het EP. Ook de door appellante op 15 februari 2018 ingediende ‘Melding bijzondere omstandigheden’, welke melding door verweerder bij de beoordeling van het bezwaar is betrokken, biedt geen aanknopingspunten om aan te nemen dat appellante daarmee beoogde een beroep op artikel 1 van het EP te doen. Het College ziet dan ook geen aanleiding om te oordelen dat het bestreden besluit in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur tot stand is gekomen. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
      
        6. 	Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 oktober 2019.
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. J.M. Baars