ECLI:NL:RVS:2019:809, Raad van State, 13-03-2019, 201805130/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 april 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "HOV baan Dichterswijk" vastgesteld.

201805130/1/R2.
    Datum uitspraak: 13 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Coöperatieve Rabobank U.A. (hierna: Rabobank), gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Utrecht,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 april 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "HOV baan Dichterswijk" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Rabobank beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Rabobank en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 februari 2019, waar Rabobank, vertegenwoordigd door mr. A.R. Klijn, advocaat te Amsterdam, [gemachtigden] en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, drs. C.A. Verbokkem en ir. E.J. Bronda zijn verschenen.
    Overwegingen
    Het toetsingskader
    1.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Het plan
    2.    Het plan voorziet in de aanleg van een zogenoemde vrijliggende Hoogwaardig Openbaar Vervoerbaan (hierna: HOV-baan) tussen de Croeselaan en de Overste den Oudenlaan en verkeerskundige aanpassingen ten behoeve van de doorstroming naar en bereikbaarheid van het stationsgebied.
    Het plan omvat de toekomstige busbaan Dichterswijk, rijstroken voor autoverkeer, langzaam verkeer-infrastructuur en de daarbij behorende aanpassingen in de directe omgeving. Het traject loopt vanaf de kruising Croeselaan-Van Zijstweg via de Van Zijstweg en de Dr. M.A. Tellegenlaan, bijna tot aan de kruising met de Overste den Oudenlaan.
    Het in het plan mogelijk gemaakte traject maakt deel uit van de zogenoemde HOV Zuidradiaal, die loopt van Station Vleuten naar Utrecht Centraal Station.
    Het beroep
    3.    Het hoofdkantoor van Rabobank ligt aan de Croeselaan 18, direct ten noorden van de kruising Croeselaan-Van Zijstweg, op ongeveer 25 meter van de meest noordelijke plangrens van het plan. Rabobank vreest dat het plan zal leiden tot verminderde autobereikbaarheid van haar kantoor ten gevolge van een verminderde verkeersdoorstroming tot op de Croeselaan.
    Wet milieubeheer
    4.    Rabobank betoogt dat in strijd met artikel 7.19 van de Wet milieubeheer geen milieueeffectrapport ten behoeve van het plan is gemaakt. In dat verband voert zij aan dat de door de raad uitgevoerde beoordeling zich ten onrechte heeft beperkt tot het plangebied en de onlosmakelijke samenhang met de HOV-baan als geheel niet integraal is beoordeeld. Ter zitting heeft zij nader toegelicht dat voor haar onvoldoende duidelijk is of de raad alle cumulatieve effecten heeft beoordeeld. In dit verband heeft zij gewezen op alle ontwikkelingen in het stationsgebied.
    4.1.    Het plan voorziet in een reconstructie van de Van Zijstweg door de aanleg van vier rijstroken waarvan twee rijstroken voor het autoverkeer en twee rijstroken voor het busverkeer bestemd zullen zijn. Daarmee ziet het plan op een activiteit als genoemd in categorie 1.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit mer): de wijziging of uitbreiding van een weg bestaande uit vier of meer rijstroken, of verlegging of verbreding van bestaande wegen van twee rijstroken of minder tot wegen met vier of meer rijstroken niet zijnde een autosnelweg of autoweg.
    De Afdeling stelt vast dat het weggedeelte waarop in het plan de HOV-baan wordt voorzien een lengte heeft van ongeveer 600 m en daarmee beneden de drempelwaarde van 5 km blijft die is vervat in categorie 1.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer. Niet is gebleken dat de in het plan mogelijk gemaakte activiteit onderdeel uitmaakt van een activiteit die de drempelwaarde overschrijdt en waarvoor een mer-beoordeling had moeten plaatsvinden.
    Omdat de drempelwaarde van 5 km niet wordt overschreden, is ten behoeve van de vaststelling van het plan krachtens het bepaalde in artikel 2, vijfde lid, van het Besluit mer een zogenoemde vormvrije mer-beoordeling uitgevoerd. De conclusie daarin is dat de activiteit geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Waar Rabobank heeft aangevoerd dat voor haar de gemaakte vormvrije mer-beoordeling onvoldoende kenbaar is en zij niet kan beoordelen of daarin alle relevante aspecten zijn gewogen, stelt de Afdeling vast dat deze in haar geheel in de plantoelichting is opgenomen. Rabobank heeft daarvan dus kennis kunnen nemen en in beroep kunnen aanvoeren op welke onderdelen en waarom die vormvrije mer-beoordeling onjuist is. Rabobank heeft echter niet concreet gemaakt dat en waarom de gemaakte vormvrije mer-beoordeling onjuist is. Wat Rabobank heeft aangevoerd geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet van de juistheid van de vormvrije mer-beoordeling heeft kunnen uitgaan. De raad heeft zich, gezien de conclusie, terecht op het standpunt gesteld dat geen mer-beoordeling en milieueffectrapport behoefden te worden gemaakt.
    Het betoog slaagt niet.
    Doorstroming en bereikbaarheid
    5.    Rabobank betoogt voorts dat de raad bij de keuze voor een middenligging van de in het plan voorziene HOV-baan haar belangen bij een goede autobereikbaarheid van haar hoofdkantoor ten onrechte onvoldoende heeft gewogen dan wel onvoldoende duidelijk heeft gemaakt welk gewicht daaraan is toegekend. Volgens Rabobank had de raad moeten kiezen voor de zuidligging van de HOV-baan, omdat daarmee de doorstroming van het autoverkeer beter is dan bij de gekozen middenligging.
    Rabobank voert voorts aan dat in het rapport "Doorstroming Voorlopig Ontwerp Busbaan Dichterswijk (Van Zijstweg en Dr. M.A. Tellegenlaan)" van Royal Haskoning DHV van 2 januari 2018 (hierna: het rapport Doorstroming 2018), dat de raad aan zijn keuze voor de zogenoemde middenbaan variant ten grondslag heeft gelegd, de gevolgen van het plan voor de doorstroming van het autoverkeer onjuist zijn beoordeeld. Volgens haar zijn onder meer de verkeersbewegingen ten gevolge van evenementen van de Jaarbeurs en parkeren op het Matserterrein ten onrechte niet in de beoordeling meegenomen. Zij wijst in dit verband voorts op de door haar overgelegde rapporten "Verkeerskundige beoordeling vastgesteld voorlopig ontwerp busbaan Dichterswijk" en "Reactienota op ‘Doorstroming Voorlopige Ontwerp Busbaan Dichterswijk (Van Zijstweg en Dr. M.A. Tellegenlaan)’" van Goudappel Coffeng van respectievelijk 2 oktober 2018 (hierna: verkeersrapport Goudappel Coffeng 2018) en 1 februari 2019 (hierna: verkeersrapport Goudappel Coffeng 2019). Volgens Rabobank blijkt uit deze rapporten dat de conclusies in het rapport Doorstroming over de doorstroming van het verkeer ter plaatse van de Van Zijstweg en de Croeselaan onjuist zijn. Volgens Rabobank wordt dit ook bevestigd in het rapport "Doorstroming Voorlopig Ontwerp Busbaan Dichterswijk (Van Zijstweg en Dr. M.A. Tellegenlaan)", van Royal Haskoning DHV van 21 januari 2019 (hierna: het rapport Doorstroming 2019), dat in opdracht van de raad is opgesteld naar aanleiding van het door haar overgelegde verkeersrapport Goudappel Coffeng 2018. De raad heeft zich volgens Rabobank daarom niet op het standpunt kunnen stellen dat de doorstroming voor autoverkeer bij een middenligging van de HOV-baan voldoende is.
    5.1.    De raad heeft aan zijn besluit tot vaststelling van het plan onder meer het mobiliteitsplan "Slimme Routes, Slim Regelen, Slim bestemmen, (hierna: het mobiliteitsplan) en het "Integraal Programma van Eisen en Functioneel Ontwerp van de Busbaan Dichterswijk" (hierna: het programma), vastgesteld door de raad van de gemeente op 6 juli 2017, ten grondslag gelegd.
    Het mobiliteitsplan is het uitgangspunt voor alle verkeersprojecten in de stad en bevat keuzes over de bereikbaarheid en de leefbaarheid van Utrecht en de gezondheid van de Utrechters. Het plangebied valt binnen zone A (binnenstad, Leidsche Rijn Centrum en het centrum van Utrecht Science Park), zoals bedoeld in het mobiliteitsplan. In zone A is verkeersruimte schaars en is verblijfskwaliteit van het grootste belang. Fietser en voetganger zijn hoofdgebruikers en krijgen de prioriteit. Hoogwaardig openbaar vervoer krijgt prioriteit bij kruisend verkeer. In zone A is de auto te gast en rijdt alleen autoverkeer en distributieverkeer met een eindbestemming in deze zone, zo staat in het mobiliteitsplan.
    In het programma zijn de functionele randvoorwaarden en eisen beschreven die van belang zijn bij de in het plan voorziene herinrichting van de Dr. M.A. van Tellegenlaan en de Van Zijstweg. Daarin is het uitgangspunt voor autoverkeer op de Van Zijstweg en de Dr. M.A. Tellegenlaan twee keer één rijstrook zoals in de bestaande situatie. In het programma zijn twee varianten voor de busbaan onderzocht, de middenligging en de zuidligging. In de variant middenligging ligt de busbaan (twee richtingen) tussen twee autorijbanen (elk één richting). Aan beide zijden van de weg liggen fietspaden (tweerichting verkeer). In de variant zuidligging ligt de busbaan aan de zuidzijde van beide autorijbanen.
    In het programma staat dat op basis van de afweging van de criteria verkeersveiligheid en oversteekbaarheid, ruimtelijke inpassing en leefbaarheid en verkeer en doorstroming, een voorkeur bestaat voor de middenligging. Hierbij telt mee dat sprake is van een stedelijke context, waar de ruimte beperkt is en waar de verkeersveiligheid voor kwetsbaar langzaam verkeer prioriteit heeft. Voorts staat in het programma dat de ruimtelijke impact en uitstraling van de middenligging het beste bij de binnenstedelijke context past. In dat verband vermeldt het programma dat bij een middenligging sprake is van één profiel en niet van gescheiden verkeerssystemen voor bus en auto, wat bij de zuidligging wel het geval is. Bij de zuidligging is bovendien ten behoeve van de verkeersveiligheid een afscheiding nodig tussen de rijbaan en de busbaan, hetgeen bij de middenligging niet nodig is. Voorts is de middenligging met name voor kwetsbaar langzaam verkeer verkeerveiliger dan de zuidligging. De verwachte verkeersafwikkeling van auto’s is in de zuidligging bij de ochtendspits beter dan bij de middenligging. Maar de doorstroming is zowel bij de middenligging als de zuidligging voldoende voor een weg in een binnenstedelijke omgeving en past binnen het kader van het mobiliteitsplan, aldus het programma. Voorts is de gemiddelde HOV snelheid voor beide liggingen gelijk.
    5.2.    De gevolgen van het plan voor de verkeersafwikkeling zijn gesimuleerd met een verkeersmodel gebaseerd op VRU 3.3, doorkijk 2030, waarin de meest recente keuzes voor alle ontwikkelingen aan de westzijde van het stationsgebied zijn verwerkt. De resultaten van deze simulatie zijn neergelegd in het rapport Doorstroming 2018.
    In het rapport Doorstroming 2018 staat dat de doorstroming voor auto’s in de avondspits goed is. Verder staat in het rapport Doorstroming 2018 dat zich in de ochtendspits de volgende situatie voordoet. Met een deelconflict in de verkeersregeling bij de Croeselaan voor de bussen is er een wachtrij van auto’s op de Van Zijstweg, maar deze komt niet voorbij de Veilinghavenkade. Er is nog wel een wachtrij van auto’s op de Croeselaan. Vanaf 7.45 uur tot in ieder geval 9.00 uur staat er een wachtrij van auto’s op de Croeselaan-Zuid. De maximale wachtrijlengte loopt op tot ongeveer 600 tot 700 meter.
    In het verkeersrapport Goudappel Coffeng 2018 staat dat de verkeersintensiteiten in het rapport Doorstroming 2018 lager liggen dan de intensiteiten in het VRU 3.3 - 2030 - Plan, Verkeersmodel Regio Utrecht 3.3, d.d. 13 december 2016.
    In reactie op het verkeersrapport Goudappel Coffeng 2018 heeft de raad het rapport Doorstroming 2019 laten opstellen. Daarin zijn gelet op het verkeersrapport Goudappel Coffeng de verkeersintensiteiten met 29% verhoogd.
    In het rapport Doorstroming 2019 staat over de avondspits dat de kruispunten Croeselaan/Van Zijstweg en Van Zijstweg/Beurskwartier het verkeer wel kunnen verwerken, maar dat door kortstondige wachtrijvorming tussen 17.00 en 17.30 uur tussen deze kruispunten voertuigen op de Croeselaan maximaal 1x moeten overstaan, wat betekent dat een voertuig een kruispunt niet kan afrijden na de eerste keer dat het verkeerslicht op groen is gegaan, maar na de tweede keer wel. De doorstroming is dan matig. Buiten de spitsen en in het weekend is de doorstroming goed.
    Over de ochtendspits staat in het rapport Doorstroming 2019 dat van 7.45 uur tot in ieder geval 9.00 uur een wachtrij van auto’s staat op de Croeselaan-Zuid. De maximale wachtlengte loopt op tot maximaal 450 meter. Op dit wegvak is de doorstroming slecht. Op de Van Zijstweg treedt gedurende een korte periode tussen 8.00 uur en 8.30 uur een wachtrij van auto’s op die maximaal terugslaat tot net voorbij de Veilingkade. Dit zorgt niet voor afwikkelingsproblemen op dit kruispunt. Voor het kruispunt met de Croeselaan dient maximaal 1x te worden overgestaan. Hier geldt dat de doorstroom in de ochtendspits matig is, zo staat in het rapport Doorstroming 2019.
    5.3.    Waar Rabobank heeft betoogd dat de raad bij de beoordeling van de verkeersintensiteiten ten onrechte geen rekening heeft gehouden met verkeersbewegingen ten gevolge van evenementen in de Jaarbeurs Utrecht en het Matserterrein, overweegt de Afdeling als volgt.
    De raad heeft onweersproken gesteld dat dergelijke evenementen beperkt zijn tot enkele werkdagen per jaar. Hij stelt dat voor dergelijke evenementen geen infrastructuur moet worden ontworpen omdat dat leidt tot overcapaciteit en een ruimtebeslag dat slechts een beperkt aantal dagen in het jaar zal worden gebruikt. Voorts zal vanaf 2023 het parkeren op de Jaarbeurs worden geconcentreerd op parkeerplaatsen aan het Merwedekanaal, waardoor er ten gevolge van dergelijke evenementen geen extra verkeer meer over de Dr. M.A. Tellegenweg en de Van Zijstweg zal rijden. Wat betreft de verkeersbewegingen ten gevolge van het Matserterrein staat in het verkeersrapport Goudappel Coffeng 2019 dat dit een parkeerterrein betreft met een capaciteit van ongeveer 300 plaatsen ten zuiden van het hoofdkantoor van Rabobank dat wordt ontsloten via de Croeselaan-Zuid. In dat verkeersrapport staat dat het weglaten van dat parkeerterrein uit de berekeningen leidt tot een te rooskleurige voorstelling van de verkeersafwikkeling. Die stelling is in dat verkeersrapport echter niet onderbouwd.
    Het betoog dat bij de beoordeling van de verkeersintensiteiten ten onrechte geen rekening is gehouden met verkeersbewegingen ten gevolge van evenementen in de Jaarbeurs Utrecht en van het Matserterrein geeft de Afdeling gelet op het bovenstaande geen aanleiding voor het oordeel dat de conclusie van het rapport Doorstroming 2018 en het rapport Doorstroming 2019 onjuist zijn.
    5.4.    De raad erkent dat uit het rapport Doorstroming 2019 volgt dat de verkeersdoorstroming in met name de avondspits minder goed is dan waarvan hij in zijn eerdere berekeningen is uitgegaan. Volgens hem betekent dat echter niet dat het plan leidt tot onaanvaardbare verkeershinder. In dit verband wijst hij erop dat de Croeselaan volgens het mobiliteitsplan binnen zone A ligt waar fietsers en voetgangers hoofdgebruikers zijn en hoogwaardig openbaar vervoer prioriteit krijgt bij kruisingen. Verder wijst hij erop dat de Croeselaan geen stedelijke verbindingsweg is. De doorstroming van autoverkeer op de Croeselaan weegt daarom bij de afweging van de betrokken belangen minder zwaar, aldus de raad. Voorts wijst hij erop dat de wachtrijen van auto’s in de ochtend- en avondspits op de Van Zijstweg gedurende korte tijd optreden en beperkt in lengte zijn en de verkeershinder daarom in zowel tijd als ernst daarvan beperkt zijn.
    5.5.    De raad heeft zich met de motivering vermeld onder 5.4 naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat verwezenlijking van het plan niet leidt tot onaanvaardbare verkeershinder voor autoverkeer.
    Uit de in het programma gemaakte vergelijking tussen de middenligging en de zuidligging zoals hiervoor onder 5.1 weergegeven blijkt, anders dan Rabobank stelt, voldoende duidelijk welk gewicht is toegekend aan de in het kader van een goede ruimtelijke ordening in aanmerking te nemen belangen. Daarbij is, anders dan Rabobank stelt, ook het belang van de doorstroming van het autoverkeer, afgewogen. De raad heeft, nu de middenligging op de onderdelen verkeersveiligheid, ruimtelijke inpassing en leefbaarheid beter scoort dan de zuidligging en de doorstroming van het autoverkeer in de middenligging voldoende is voor een weg in een binnenstedelijke omgeving, geen doorslaggevend gewicht hoeven toekennen aan de gestelde omstandigheid dat een zuidligging leidt tot een betere doorstroming van het autoverkeer.
    Het betoog slaagt niet.
    Uitvoerbaarheid
    6.    Rabobank heeft ter zitting betoogd dat het plan niet uitvoerbaar is, omdat sprake is van een privaatrechtelijke belemmering. In dit verband voert zij aan dat zij met de gemeente een recht van opstal is overeengekomen ten behoeve van de busbaan die onder het gebouw van de Rabobank doorloopt. Zij wijst erop dat in artikel 1.3 van de akte van vestiging is bepaald dat de eigenaar bevoegd is het recht van opstal op te zeggen indien de herinrichting van de route Van Zijstweg-Dr. M.A. Tellegenlaan-Anne Frankplein niet zal geschieden zoals de opstaller en de eigenaar voor ogen hadden, te weten een HOV-baan met voor autoverkeer een weg met een verwerkingscapaciteit van 2x2 profiel of een alternatief, zodanig dat de verwerkingscapaciteit van de wegen aantoonbaar een goede bereikbaarheid van het kantoor van de Rabobank waarborgt.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9957, bestaat voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling van een bestemmingsplan in de weg staat, slechts aanleiding wanneer deze belemmering een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om deze vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit, waarbij de bewijslast wordt beheerst door de in die procedure geldende regels.
    De Afdeling stelt vast dat de gronden waarop het recht van opstal is gevestigd geen onderdeel uitmaken van het plangebied en voorts dat het recht van opstal betrekking heeft op de gronden waarop al een bestaande busbaan ligt, onder het kantoor van Rabobank. Alleen al daarom kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden gezegd dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen evidente privaatrechtelijke belemmering aan de verwezenlijking van het plan in de weg staat.
    Het betoog slaagt niet.
    Zienswijze
    7.    Rabobank heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op de zienswijze. Rabobank heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    Conclusie en proceskosten
    8.    Gelet op het voorgaande is het beroep van Rabobank ongegrond.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Taal
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2019
    325-878.