ECLI:NL:RBZWB:2023:5425, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 01-08-2023, AWB- 22_5800
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-08-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: GEMWT

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 22/5800 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 augustus 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres] , uit [plaatsnaam 1] , eiseres
    (gemachtigde: mr. P.J.M. Boomaars),
    
    
      en
    
    
  
  
    Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rucphen 
    (gemachtigden: [naam gemachtigde 1] , [naam gemachtigde 2] en mr. T.N. Sanders).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om handhaving.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft dit verzoek met het besluit van 11 maart 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 21 november 2022 op het bezwaar van eiseres heeft het college de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten. 
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 16 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam vertegenwoordiger] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiseres is eigenares van camping [naam camping] aan de [adres] 5 te [plaatsnaam 2] . Op 7 juli 2021 heeft het college eiseres een last onder dwangsom opgelegd vanwege het permanent laten wonen op haar camping. Dit besluit is in bezwaar nagenoeg geheel in stand gebleven. Eiseres heeft tegen het aan haar gerichte handhavingsbesluit beroep ingesteld en om een voorlopige voorziening verzocht. 
    
    
    
      2.1
      Op 5 januari 2022 heeft eiseres verzocht om handhavend op te treden tegen de individuele bewoners van haar camping, die permanent op de camping wonen. Op 11 maart 2022 heeft het college dit verzoek afgewezen. 
      
    
    
      2.2
      De voorzieningenrechter heeft op 27 juni 2022 het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening behandeld en direct beslist in de hoofdzaak. Daarbij is de beslissing op bezwaar vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak van de voorzieningenrechter. 
      
    
    
      2.3
      Op 21 november 2022 heeft het college besloten om de afwijzing van het verzoek om handhaving van 11 maart 2022 in stand te laten. Hiertegen heeft eiseres het voorliggende beroep ingediend. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de of het college op goede gronden heeft afgezien van handhaving zoals door eiseres is verzocht. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1
      De rechtbank is op de hoogte van het geschil tussen partijen over een handhavingsbesluit met betrekking tot dezelfde overtredingen, waarbij het college eiseres een last onder dwangsom heeft opgelegd. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank uitsluitend of het college het handhavingsverzoek van eiseres mocht afwijzen. De rechtbank zal niet (opnieuw) beoordelen of het college eiseres een last op mocht leggen. 
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Inhoudelijke beoordeling
        
      
      
      6. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat het verzoek om handhaving zich richt tegen zowel de permanente bewoners die in de BRP ingeschreven staan als degenen die daarin niet zijn opgenomen. Verder is aangevoerd dat in de Beleidsnotitie wordt uitgegaan van handhavend optreden tegen de individuele overtreders. Dit volgt uit de artikelen 4 en 6 van de Beleidsnotitie. Door middel van toepassing van artikel 6, waarin een hardheidsclausule is opgenomen, kan maatwerk worden verricht. Het argument van het gebrek aan handhavingscapaciteit gaat niet op omdat daarin al in de Beleidsnotitie is voorzien.
      
      7. Het college heeft in beroep aangevoerd dat de afwijzing van het verzoek om handhaving niet in strijd is met het beleid zoals neergelegd in de Beleidsnotitie. Hierin is immers nergens expliciet vermeld tegen wie kan worden opgetreden. Verder heeft het college aangevoerd dat het niet de mankracht heeft om 125 handhavingstrajecten op te starten en te doorlopen. Het college mag in dat geval prioriteiten stellen in het kader van de handhaving. Om die reden heeft het college eiseres aangeschreven om een einde te maken aan de overtreding, en niet de individuele bwoners.
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding? Zijn de bewoners aan te merken als overtreder?
        
      
      
      8. Op de camping is bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ van toepassing. De gronden waarop de camping ligt hebben hierin de bestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’ en (onder andere) de functie-aanduiding ‘kampeerterrein’. Het bestemmingsplan verbiedt permanent wonen op deze gronden. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van recreatieverblijven ten behoeve van permanente bewoning in strijd met het bestemmingsplan is. Verder zijn partijen het er over eens dat er sprake is van een overtreding in geval van permanente bewoning. Ook is niet in geschil dat zeker 125 personen of gezinnen in strijd met het bestemmingsplan permanent op de camping wonen. Ook het college gaat er daarbij van uit dat het gaat om het permanent wonen. Daarvoor is niet noodzakelijk dat de individuele overtreders ingeschreven staan in de Basisregistratie personen (Brp). Ook personen die niet in de Brp staan ingeschreven, maar wel permanent wonen op de camping zijn als overtreders aan te merken.
      De voorzieningenrechter heeft in haar uitspraak van 27 juni 2022 vastgesteld dat eiseres als overtreder kan worden aangemerkt. Dit geldt echter ook voor de bewoners van de recreatieverblijven. Zij wonen immers permanent in verblijven die bedoeld zijn voor recreatie. Dit betekent dat het college op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en onder c, van de Wabo bevoegd is om handhavend op te treden tegen het gebruik van deze 125 recreatiemiddelen, nu daarvoor niet de vereiste omgevingsvergunning is verleend. Daartoe kunnen ook de bewoners worden aangeschreven.
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      
      9. In de jurisprudentie wordt een beginselplicht tot handhaving aangenomen. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan het bestuursorgaan van deze plicht afwijken. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Indien concreet zicht op legalisering bestaat van de begane overtreding, krijgen de belangen van de overtreder (of andere belanghebbenden) bij voortzetting van de bestaande toestand zozeer de overhand dat er geen plaats is voor handhavend optreden. De legalisering moet wel voldoende zeker zijn. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. 
      
      
        
          Is er een concreet zicht op legalisering?
        
      
      
      10. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van (concreet) zicht op legalisering. Het college wil niet meewerken aan een wijziging van het bestemmingsplan en heeft beleid vastgesteld in de beleidsnotitie ‘Handhaving recreatieparken permanente bewoning 2020’ (de Beleidsnotitie) waarin het uitgangspunt is vastgelegd dat binnen de gemeente Rucphen handhaving op onrechtmatig gebruik van woningen met een recreatieve bestemming plaatsvindt.
      
      
      
        
          Mocht het college afzien van handhavend optreden?
        
      
      
      11. De bevoegdheid om handhavend op te treden is een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat het college de ruimte heeft om te beslissen tegen wie handhavend wordt op te treden. Het college heeft deze ruimte ingekaderd door het opstellen van de Beleidsnotitie. Het doel van handhaving is om niet recreatief gebruik van recreatieverblijven zoveel als mogelijk te beperken. Verder is het doel ook om een structurele oplossing te vinden voor personen met de achterliggende hulpvraag die verblijven op een recreatiepark. In de Beleidsnotitie zijn uitgangspunten opgenomen die worden gehanteerd bij het handhavend optreden in deze. In artikel 4 van de Beleidsnotitie wordt uiteengezet welke stappen moeten worden gezet om op te treden tegen bewoners die permanent wonen op een recreatiepark. Verder is in artikel 6 een hardheidsclausule opgenomen die eveneens gericht is op de bewoners van de recreatieverblijven. 
      Evenals de voorzieningenrechter in haar uitspraak van 27 juni 2022 gaat de rechtbank er van uit dat er in de Beleidsnotitie van uit lijkt te worden gegaan dat de individuele bewoners moeten worden aangeschreven om een einde te maken aan de overtreding. Dit sluit overigens niet uit dat ook eigenaren van een recreatiepark kunnen worden aangeschreven voor dat doel. Het verzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen de individuele bewoners is naar het oordeel van de rechtbank in lijn met het beleid zoals dat door het college zelf is opgesteld. Onder deze omstandigheden mag van het college worden verwacht dat voldoende gemotiveerd wordt waarom dan toch van handhaving tegen de individuele bewoners wordt afgezien. Het college wijkt immers af van zijn eigen beleidslijn. Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt deze motivering. Het beroep is gegrond.
      
      12. Aan de afwijzing van het handhavingsverzoek is ook ten grondslag gelegd dat het college niet de mankracht heeft om 125 handhavingstrajecten simultaan op te starten en te doorlopen. Daarom heeft het college ervoor gekozen om eiseres aan te schrijven. In dat geval is slechts een handhavingstraject noodzakelijk. De rechtbank begrijpt dit standpunt aldus dat eiseres hiermee een bijzondere omstandigheid aanvoert waarom van handhaving tegen de individuele bewoners moet worden afgezien. 
      Aan het college kan worden toegegeven dat het in het kader van doelmatige handhaving prioriteiten mag stellen. Hierin is in de Beleidsnotitie echter voorzien. Er is immers voorzien in een regeling tot gefaseerd handhavend optreden. De rechtbank wijst op artikel 4 van de Beleidsnotitie. Het gebrek aan handhavingscapaciteit is daarom geen bijzonder omstandigheid waarom van handhaving kan worden afgezien. Het beroep is gegrond. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      13. Het beroep is gegrond. Er is sprake van een overtreding waartegen het college in beginsel handhavend moet optreden. Het college heeft niet goed uitgelegd waarom hij dat in dit geval niet doet. Gebrek aan handhavingscapaciteit is geen goede reden, omdat volgens de Beleidsnotitie in dergelijke gevallen gefaseerd opgetreden wordt. De rechtbank zal het bestreden besluit dan ook vernietigen. Het college krijgt acht weken maanden de tijd om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen over het handhavingsverzoek van eiseres. 
    
    
    
      13.1
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Dat betekent dat het college aan eiseres € 365,- aan griffierecht moet vergoeden. De proceskostenvergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Deze vergoeding moet het college ook betalen.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    De rechtbank:
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 21 november 2022;
    - draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr.drs. R.J. Wesel, griffier op 1 augustus 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
      De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              Rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht:
      
    
    
    
      Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    
    
    
      Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. 
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo):
      
    
    
    
      Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en onder c, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…) 
    
    
    
      
        Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] :
      
    
    
    
      Op grond van artikel 1.120 van het bestemmingsplan is permanente bewoning: bewoning door een persoon of door groepen van personen van een voor recreatieve bewoning bedoelde ruimte als hoofdverblijf dan wel als vaste woon- of verblijfplaats.
    
    
    
      Op grond van artikel 20.1.1. zijn de voor ‘Recreatie – verblijfsrecreatie’ aangewezen gronden bestemd voor:
      a. ter plaatse van de aanduiding ‘kampeerterrein’: een camping, met inachtneming van het maximum aantal recreatieve standplaatsen zoals bepaald in lid 20.3.1;
      (…)
    
    
    
      Op grond van artikel 39.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan is het verboden in de artikel 3 tot en met 25 bedoelde gronden of bouwwerken te gebruiken en/of te doen en/of te laten gebruiken en/of in gebruik te geven op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, zoals die nader is aangeduid in de bestemmingsomschrijving.
    
    
    
      Op grond van artikel 20.3.2, onder aanhef en onder g, van het bestemmingsplan wordt tot het verboden verbruik in ieder geval gerekend: het gebruik van recreatieverblijven ten hoeve van permanente bewoning.
    
    
  
  
     Voorzieningenrechter Zeeland-West-Brabant, 27 juni 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:4655
  
  
     Artikel 20.3.2 onder g van de planregels