ECLI:NL:CBB:2022:96, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 08-03-2022, 21/729
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-03-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: TLTO. Appellante heeft een deel van haar aardappelen als gevolg van de coronacrisis niet kunnen verkopen aan de aardappelverwerkende industrie. Zij heeft niet het exacte aantal vernietigde aardappelen onderbouwd, maar komt naar het oordeel van het College toch in aanmerking voor een deel van de tegemoetkoming. Beroep gegrond. Het College voorziet zelf in de zaak.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/729 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 8 maart 2022 in de zaak tussen
    
      [naam 1] V.O.F., te [woonplaats] , appellante,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M.W. Schilperoort).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 december 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de tegemoetkoming op grond van de Regeling tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19 (TLTO) vastgesteld op nihil en het aan appellante betaalde voorschot van € 2.808,27 teruggevorderd.
    
    
    
      Bij besluit van 25 mei 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 november 2021. Namens appellante is verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    1. De overheidsmaatregelen als gevolg van de coronacrisis hebben voor appellante als teler van fritesaardappelen nadelige financiële consequenties gehad. De aardappelen die appellante normaal gesproken zou verkopen aan de aardappelverwerkende voedingsmiddelenindustrie of aan de groothandel of detailhandel heeft zij, als gevolg van de verminderde vraag door de overheidsmaatregelen, in het jaar 2020 maar gedeeltelijk kunnen verkopen. Voor het andere deel had appellante geen afnemer. Omdat er inmiddels scheuten op de aardappelen zaten die giftig zijn voor vee, was het ook geen optie om de aardappelen te verkopen als veevoer. Daarom heeft appellante besloten de aardappelen te vernietigen door ze onder te werken op het eigen land.
    
    2. In de TLTO heeft de overheid voor ondernemingen zoals appellante een regeling opgesteld. Een belangrijke voorwaarde om de tegemoetkoming te kunnen krijgen is dat wordt onderbouwd hoeveel fritesaardappelen zijn afgeleverd bij een andere bestemming dan de aardappelverwerkende voedingsmiddelenindustrie of aan de groothandel of detailhandel (artikel 11 van de TLTO).
    
    3. Appellante heeft op 15 mei 2020 een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming. In eerste instantie is deze aanvraag toegewezen voor een bedrag van € 9.360,90. Appellante heeft een voorschot ontvangen van 30% van de tegemoetkoming (€ 2.808,27). Op 21 augustus 2020 heeft appellante een verzoek ingediend om over te gaan tot vaststelling van de verstrekte tegemoetkoming. Vervolgens heeft verweerder de tegemoetkoming in het primaire besluit vastgesteld op nihil. In het besluit staat dat een bewijsstuk (een taxatierapport of een vergelijkbaar document) waaruit blijkt hoeveel aardappelen zijn vernietigd ontbreekt. Ook is vermeld dat het betaalde voorschot zal worden teruggevorderd. In de beslissing op bezwaar blijft verweerder bij zijn standpunt. Volgens verweerder had appellante bewijs moeten leveren van het aantal vernietigde aardappelen door middel van CMR-vrachtbrieven, weegbonnen, facturen of een ander door de Minister geaccepteerd document. Met dat laatste wordt, zoals blijkt uit de toelichting bij artikel 11 van de TLTO, bedoeld een taxatierapport (of een vergelijkbaar document). Omdat een  taxatierapport of vergelijkbaar document ontbreekt, kan niet worden beoordeeld hoeveel aardappelen zijn vernietigd, zodat de subsidie terecht op nihil is vastgesteld.
    
    
      
        Standpunt appellante in beroep
      
    
    4. Volgens appellante heeft zij wel voldoende onderbouwd hoeveel fritesaardappelen zijn vernietigd. Zij heeft een factuur van 22 maart 2020 overgelegd van een levering van 150.453 kg consumptie-aardappelen aan [naam 3] NV, een pagina uit de Gecombineerde opgave 2019 waarin is vermeld dat appellante over 6,81 hectare grond voor aardappelteelt beschikt, een (zelf opgesteld) overzicht waarin is opgenomen dat het oogstjaar 2019 306.450 kg aardappelen heeft opgeleverd en dat dus na de levering van 22 maart 2020 afgerond 156.000 kg resteerde, cijfers van de KWIN waaruit volgt dat de door appellante gerealiseerde productie op 6.81 hectare in lijn is met de gemiddelde opbrengstcijfers, informatie over het verbod van de Europese Commissie op gebruik van de kiemremmer CIPC (waarmee de bewaartijd verlengd wordt) vanaf 1 juli 2020, CMR-vrachtbrieven, foto’s van het onderwerken van de aardappelen op het land op 8 mei 2020 en tenslotte een factuur van accountantskantoor [naam 4] voor, onder meer, het opstellen van de jaarrekening 2019 en het aanvragen van de tegemoetkoming TLTO. Appellante heeft nergens gelezen dat een taxatierapport een voorwaarde was. Uit de Boerderij en informatie van [naam 5] (onderneming voor onder andere advies op het gebied van aardappelteelt) bleek dat dit alleen een verplichting als de aardappelen als veevoer werden gebruikt. Het leveren van de aardappelen als veevoer was vanwege de ontkieming van de aardappelen geen optie. Er zat daarom niks anders op dan de aardappelen te vernietigen op het eigen land. Dat heeft ook voor de oogst van 2020 gevolgen gehad, omdat de ondergewerkte aardappelen zijn gaan groeien en de tarwe-oogst op die percelen daardoor achter is gebleven bij wat normaal is.
    
    
      
        Standpunt verweerder in beroep
      
    
    5. Volgens verweerder zijn de door appellante overgelegde bewijsstukken niet voldoende.  Allereerst heeft verweerder ter zitting vrachtbrieven overgelegd die zijn ingediend bij het aanvullende vaststellingsverzoek van 30 november 2020. Verweerder hecht aan deze vrachtbrieven geen waarde, omdat ze door appellant zelf zijn ingevuld en niet door een vervoerder lijken te zijn ondertekend, zeker als je ze vergelijkt met de vrachtbrieven die door appellant in beroep zijn ingebracht. Wat daar ook van zij, bij de CMR-vrachtbrieven zijn geen weegbonnen en facturen gevoegd, wat op grond van artikel 11 van de TLTO wel is vereist. De cijfers van het KWIN kunnen niet als bewijs worden geaccepteerd, omdat de TLTO daarvoor geen grondslag biedt. Volgens verweerder kan appellant in alle redelijkheid niet stellen dat in het geval van het onderwerken van aardappelen op het land, geen taxatie vereist is. De toelichting vermeldt twee gevallen waarin dat wordt gevraagd: bij gebruik als veevoer in het eigen bedrijf of bij verkoop als veevoer aan nabijgelegen bedrijven, omdat er in die situaties geen weegbonnen, vrachtbrieven en/of facturen aanwezig zullen zijn. Dat zal in dit geval ook zo zijn. 
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    6. Tot 12 juni 2020 (en ten tijde van de indiening van de aanvraag door appellante) luidde de tekst van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a, van de TLTO als volgt: “Uiterlijk op 15 september 2020 dient de gedupeerde teler met behulp van een door de minister beschikbaar gesteld middel een verzoek tot definitieve vaststelling van de tegemoetkoming bij de minister in door indiening van de volgende bewijsstukken: a. het bewijs waaruit blijkt hoeveel fritesaardappelen in 2020 zijn afgeleverd bij een andere bestemming dan de aardappelverwerkende voedingsmiddelenindustrie voor de productie van diepgevroren of koelverse aardappelproducten of aan de groothandel of detailhandel (in kleinverpakking) door middel van CMR-vrachtbrieven, weegbonnen en facturen”. 
    
      In de toelichting was opgenomen: “In artikel 11 staan de vereiste bewijsstukken die dienen om het definitieve bedrag van de tegemoetkoming te laten vaststellen en verrekenen met het voorschot. Het bewijs waaruit blijkt hoeveel fritesaardappelen in 2020 zijn afgeleverd bij een andere bestemming dan de aardappelverwerkende voedingsmiddelenindustrie voor de productie van diepgevroren en/of koel-verse aardappelproducten of aan groothandel of detailhandel (in kleinverpakking) wordt geleverd door middel van CMR-vrachtbrieven, weegbonnen en facturen.” 
      Met ingang van 12 juni 2020 is sub a, met terugwerkende kracht tot en met 7 mei 2020, gewijzigd en als volgt geformuleerd: “a. het bewijs waaruit blijkt hoeveel fritesaardappelen in 2020 zijn afgeleverd bij een andere bestemming dan de aardappelverwerkende voedingsmiddelenindustrie voor de productie van diepgevroren of koelverse aardappelproducten of aan de groothandel of detailhandel (in kleinverpakking) door middel van CMR-vrachtbrieven, weegbonnen, facturen of een door de Minister geaccepteerd ander document.” In de toelichting bij deze wijziging is het volgende opgenomen: “In voorkomende gevallen waarbij fritesaardappelen die niet meer worden gebruikt voor de productie van diepgevroren of koelverse aardappelproducten of aan de groothandel of detailhandel (in kleinverpakking) in het eigen gemengde bedrijf worden gebruikt als veevoer, of worden verkocht aan nabijgelegen bedrijven om als veevoer te dienen, zullen er geen weegbonnen, vrachtbrieven en/of facturen zijn (artikel 11, eerste lid, onderdeel a). In deze gevallen dient de afzet te worden aangetoond met behulp van andere, door de Minister geaccepteerde, documenten. In de bedoelde situaties dient een teler de voorraad te laten taxeren door een erkende taxateur. Het taxatierapport kan dan dienen als bewijsstuk. In geval van levering aan een nabijgelegen bedrijf dient ook een door beide partijen ondertekende verklaring te worden ingediend.”.
    
    
    
      
        Beoordeling door het College 
      
    
    7. Het College stelt allereerst vast dat uit de wettekst niet blijkt dat CMR-vrachtbrieven pas als bewijs van de hoeveelheid aardappels met een alternatieve bestemming kunnen dienen als deze vergezeld gaan van weegbonnen en facturen. De wettekst spreekt van CMR-vrachtbrieven, weegbonnen, facturen of een door de Minister geaccepteerd ander document. Het College stelt vast dat uit het gebruik van het woord “of” in de opsomming in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a, van de TLTO volgt dat sprake is van een alternatieve opsomming (zie aanwijzing 3.12, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving). De uitleg van verweerder, die erop neerkomt dat zowel vrachtbrieven, weegbonnen als facturen moeten worden overgelegd en, wanneer dit niet mogelijk is, het bewijs moet worden geleverd door een ander door de Minister geaccepteerd document, volgt het College dan ook niet. Uit de wettekst volgt evenmin dat in alle gevallen waarin aardappelen een alternatieve bestemming hebben gekregen en geen CMR-vrachtbrieven, weegbonnen en facturen kunnen worden overgelegd, een taxatierapport of een daarmee vergelijkbaar document vereist is. Dat er in de toelichting twee voorbeelden worden genoemd (bij gebruik als veevoer in het eigen bedrijf of bij verkoop als veevoer aan nabijgelegen bedrijven) waarin die eis wel wordt gesteld, wat daar ook van zij, maakt dat niet anders. Gekeken naar de wettekst is het aan verweerder om het bewijsmateriaal dat wordt overgelegd ter onderbouwing van de hoeveelheid aardappels te wegen, en te beoordelen of met dat bewijs voldoende is onderbouwd welke hoeveelheid aardappels een alternatieve bestemming heeft gekregen. Die weging en beoordeling heeft verweerder in dit geval niet gedaan, zodat de motivering van het bestreden besluit tekort schiet. In zoverre slaagt het betoog van appellante. 
    
    8. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond en zal het bestreden besluit worden vernietigd. Het College zal vervolgens beoordelen of het mogelijk is om zelf in de zaak te voorzien, zoals bedoeld in artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb. Daarvoor is het volgende van belang.
    
    9. Verweerder heeft niet bestreden dat appellante aardappelen heeft geteeld die niet konden worden geleverd aan de aardappelverwerkende voedingsmiddelenindustrie of aan de groothandel of detailhandel en dat de aardappelen daarom zijn vernietigd. Ook het College twijfelt er niet aan dat een deel van de door haar geteelde en geoogste aardappelen niet konden worden verkocht als gevolg van de coronacrisis en dat zij daardoor inkomensverlies heeft geleden. Dit blijkt uit hetgeen zij naar voren heeft gebracht, de factuur van 22 maart 2020, de overgelegde foto’s en de CMR-vrachtbrieven. Aan de hand van informatie die appellante heeft overgelegd, met name de door [naam 6] ingevulde en door zijn zoon getekende CMR-vrachtbrieven, kan verder een schatting van het aantal vernietigde aardappels worden gemaakt. Het overgelegde bewijs is echter onvoldoende om de precieze hoeveelheid vernietigde aardappelen te kunnen berekenen. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat de CMR-vrachtbrieven door appellante zelf zijn ingevuld en daardoor minder bewijskracht hebben dan wanneer ze door een externe vervoerder zouden zijn ingevuld. Daar komt bij dat appellante twee verschillende versies heeft overgelegd (de ene versie is volgens verweerder bij een aanvullend verzoek om vaststelling ingediend op 30 november 2020, de andere versie bij het indienen van het beroepschrift op 29 juni 2021) en dat op basis van de overgelegde foto’s niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat de aardappelen op 8 mei 2020 zijn vernietigd. In de omstandigheden van deze zaak is het College echter van oordeel dat verweerder, ondanks dat de hoeveelheid aardappelen niet met sluitend bewijs is onderbouwd, de subsidie niet op nihil vast kan stellen. Dat appellante een deel van de aardappelen niet heeft kunnen verkopen is het gevolg van overheidsmaatregelen in het algemene belang, waar appellante als ondernemer geen enkel effect op kon uitoefenen. Zij maakt daarmee onderdeel uit van een groep land- en tuinbouwondernemers die als gevolg van de coronacrisis forse financiële schade heeft geleden. Het College ziet daarom aanleiding om aan appellante, nu de hoeveelheid vernietigde aardappelen niet met zekerheid kan worden vastgesteld, naar redelijkheid en billijkheid een tegemoetkoming toe te kennen van € 4.500,-. 
    
    
      
        Conclusie
      
    
    10. Het beroep is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit. Het College zal zelf in de zaak te voorzien, door de tegemoetkoming vast te stellen op  € 4.500,-. 
    
    11. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door appellante gemaakte reiskosten vast op € 35,96 (op basis van openbaar vervoer, tweede klas). De vergoeding voor verletkosten stelt het College vast op € 28,- (4 x € 7,-). Daarbij wordt het laagste tarief  gehanteerd (zoals vermeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel e, van het Bpb) omdat appellante de verletkosten niet heeft gespecificeerd. Het College wijst het verzoek om vergoeding van portokosten en kosten voor drukwerk af. Alleen kosten die zijn genoemd in artikel 1 van het Bpb komen voor vergoeding in aanmerking. Portokosten en kosten voor drukwerk zijn daarin niet genoemd.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit, bepaalt dat de tegemoetkoming wordt toegekend tot een bedrag van € 4.500,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan appellante te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 63,96.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. M. van Duuren en mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 maart 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter en de griffier zijn verhinderd om de uitspraak te ondertekenen.