ECLI:NL:RVS:2023:3287, Raad van State, 06-09-2023, 202304314/1/R4 en 202304314/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 augustus 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel aan [verzoeker] een aantal lasten onder dwangsom opgelegd. De lasten houden in dat hij diverse bouwwerken op zijn perceel tegenover de [locatie 1] in Hedel moet verwijderen en verwijderd houden. [verzoeker] is eigenaar van het perceel tegenover de [locatie 1] in Hedel . Het perceel ligt binnen het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2016". Het perceel heeft de enkelbestemming "Agrarisch met waarden", en de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - uiterwaard". Op het perceel staan onder meer een hok, een glazen kas, twee tunnelfolie kassen en waterbakken. [verzoeker] gebruikt deze bouwwerken voor het hobbymatig telen van groenten en fruit en het houden van kippen. [verzoeker] woont ongeveer 400 m verderop, aan de [locatie 2] in Hedel. Het college heeft [verzoeker] gelast om deze bouwwerken te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden. Het heeft daaraan ten grondslag gelegd dat [verzoeker] in strijd handelt met het verbod in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op het in stand laten van bouwwerken die zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd.

202304314/1/R4 en 202304314/2/R4.
    Datum uitspraak: 6 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna de Awb), en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [verzoeker], wonend in Hedel, gemeente Maasdriel,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 juni 2023 in zaak nr. 22/1415 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 augustus 2021 heeft het college aan [verzoeker] een aantal lasten onder dwangsom opgelegd. De lasten houden in dat hij diverse bouwwerken op zijn perceel tegenover de [locatie 1] in Hedel moet verwijderen en verwijderd houden.
    Bij besluit van 15 februari 2022 heeft het college, naar aanleiding van het bezwaar van [verzoeker], het besluit van 5 augustus 2021 in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 16 juni 2023 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld.
    Ook heeft [verzoeker] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 9 augustus 2023, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. T.G. Cornel, advocaat in Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. D.H.M. de Rouw, zijn verschenen. Ook is op de zitting [partij] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Uitspraak in de bodemzaak
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Waar gaat het over?
    2.       [verzoeker] is eigenaar van het perceel tegenover de [locatie 1] in Hedel (hierna: het perceel). Het perceel ligt binnen het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2016". Het perceel heeft de enkelbestemming "Agrarisch met waarden", en de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - uiterwaard". Op het perceel staan onder meer een hok, een glazen kas, twee tunnelfolie kassen en waterbakken. [verzoeker] gebruikt deze bouwwerken voor het hobbymatig telen van groenten en fruit en het houden van kippen. [verzoeker] woont ongeveer 400 m verderop, aan de [locatie 2] in Hedel.
    Het college heeft [verzoeker] gelast om deze bouwwerken te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden. Het heeft daaraan ten grondslag gelegd dat [verzoeker] in strijd handelt met het verbod in artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) op het in stand laten van bouwwerken die zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd. Daarnaast zijn de bouwwerken volgens het college in strijd met artikel 4.2.2 en 4.2.3 van de planregels, omdat zij niet in een bouwvlak zijn gebouwd. [verzoeker] handelt dus tevens in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, aldus het college.
    Is er een overtreding?
    3.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het kleinschalige agrarische gebruik van het perceel in overeenstemming is met de bestemmingsomschrijving in artikel 4.1, aanhef en onder m, van de planregels. Hieruit volgt dat hobbymatig agrarisch gebruik aansluitend aan de woonbestemming is toegestaan. [verzoeker] wijst erop dat aan de overkant van de Molendijk een perceel met woonbestemming ligt. Verder is het gebruik volgens hem tevens in overeenstemming met artikel 4.1, aanhef en onder i en j, van de planregels, omdat het hobbymatige agrarische gebruik bijdraagt aan versterking van de landschaps- en natuurwaarden en openheid en rust binnen het gebied. Daarom is er volgens hem geen overtreding.
    3.1.    Tussen partijen is niet in geschil en ook de voorzieningenrechter stelt vast dat voor de bouwwerken geen omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is verleend, terwijl de bouwwerken niet vergunningvrij zijn op grond van artikel 2 of 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. De bouwwerken zijn daarom in strijd met artikel 2.3a van de Wabo. Ook niet in geschil is dat de glazen kas en de twee tunnelfolie kassen in strijd met artikel 4.2.2, onder a, van de planregels niet in een bouwvlak zijn gebouwd. Daarom zijn die bouwwerken in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    De planregels waar [verzoeker] op wijst, gaan over welk gebruik van het perceel is toegestaan. Volgens hem volgt daaruit dat het hobbymatige agrarisch gebruik in overeenstemming is met de bestemmingsomschrijving. De voorzieningenrechter merkt op dat de lasten zijn opgelegd omdat de bouwwerken in strijd met artikel 2.3a van de Wabo zonder omgevingsvergunning in stand worden gelaten en omdat zij niet in een bouwvlak zijn gebouwd. De lasten houden in dat [verzoeker] de bouwwerken moet verwijderen. De lasten zijn dus niet opgelegd om hobbymatig agrarisch gebruik te doen beëindigen. Ook als [verzoeker] het perceel mag gebruiken voor hobbymatige agrarische activiteiten, betekent dat niet dat de bouwwerken zonder omgevingsvergunning en buiten een bouwvlak in stand mogen worden gelaten. Het betoog van [verzoeker] - en overigens ook het oordeel van de rechtbank - gaan dus voorbij aan de grondslag en inhoud van de lasten onder dwangsom. De voorzieningenrechter laat daarom in het midden of het gebruik van het perceel voor hobbymatig agrarisch gebruik is toegestaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Overgangsrecht
    4.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van het perceel voor hobbymatig agrarisch gebruik onder het gebruiksovergangsrecht valt, zoals bedoeld in artikel 45.2 van de planregels. Hij voert daartoe aan dat het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitendijks gebied 2006" dat gebruik toestond.
    4.1.    Zoals hiervoor is overwogen, houden de lasten in dat [verzoeker] de bouwwerken moet verwijderen en niet dat hij het gebruik van het perceel voor hobbymatig agrarisch gebruik moet staken. Daarom kan, nog daargelaten de vraag of het hobbymatige agrarische gebruik is toegestaan, in het midden blijven of het gebruiksovergangsrecht het gebruik van het perceel voor hobbymatig agrarisch gebruik beschermt.
    Voor zover [verzoeker] een beroep beoogt te doen op het bouwovergangsrecht als bedoeld in artikel 45.1 van de planregels, kan dat hem naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet baten. Een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht voor een bouwwerk verschaft namelijk geen bouwvergunning vervangende titel en daardoor wordt het bouwwerk evenmin anderszins gelegaliseerd (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2753). Ook al zou worden aangenomen dat het bouwovergangsrecht in het bestemmingsplan op de bouwwerken van toepassing is, blijft een omgevingsvergunning voor bouwen vereist.
    Het betoog slaagt niet.
    Tussenconclusie bevoegdheid om handhavend op te treden
    5.       Gelet op wat hiervoor is overwogen is de rechtbank terecht - zij het op andere gronden - tot de conclusie gekomen dat er sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Het college is dus bevoegd om handhavend op te treden.
    6.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Concreet zicht op legalisatie hok en waterbakken
    7.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er concreet zicht op legalisatie van het hok en de waterbakken bestaat. Daartoe voert hij aan dat deze bouwwerken op grond van artikel 35.2, onder b, van de planregels zijn toegestaan. Ter zitting heeft hij hieraan toegevoegd dat als de bouwwerken in overeenstemming zijn met deze planregel, het er niet toe doet of de bouwwerken tevens in overeenstemming zijn met de bouwregels die horen bij de andere bestemmingen die op het perceel gelden. Dit volgt uit de tekst van artikel 35.2, onder b, van de planregels, aldus [verzoeker]. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is volgens [verzoeker] dus niet van belang of het hok en de waterbakken dienstbaar zijn aan de enkelbestemming.
    7.1.    Het perceel heeft - naast de enkelbestemming "Agrarisch met waarden" - onder meer de dubbelbestemming "Waterstaat - Stroomvoerend deel rivierbed". In artikel 35.2 van de planregels zijn de bouwregels voor deze dubbelbestemming opgenomen. Deze bepaling luidt voor zover hier van belang:
    "a. In of op de voor stroomvoerend regime bestemde gronden mag uitsluitend ten behoeve van riviergebonden en niet-riviergebonden activiteiten worden gebouwd, mits:
    1. De andere aan deze gronden gegeven bestemmingen dit toelaten;
    [...]
    4. Er sprake is van een zodanige situering en uitvoering van de activiteit dat het veilig functioneren van het waterstaatwerk gewaarborgd blijft;
    5. Er geen sprake is van een feitelijke belemmering voor vergroting van de afvoercapaciteit;
    6. Er sprake is van een zodanige situering en uitvoering van de activiteit dat de waterstandsverhoging of de afname van het bergend vermogen zo gering mogelijk is;
    b. In afwijking van het bepaalde in lid 35.2 sub a is een aantal kleine, tijdelijke of voor het rivierbeheer noodzakelijke activiteiten toegestaan. Deze betreffen:
    1. Omgevingsvergunningvrije activiteiten;
    2. Een eenmalige uitbreiding van ten hoogste 10% van de bestaande bebouwing;
    3. Overige activiteiten van, vanuit rivierkundig opzicht, ondergeschikt belang;
    4. Activiteiten ten behoeve van rivierbeheer- of -verruiming;
    5. Tijdelijke activiteiten, een en ander mits voldaan wordt aan het bepaalde in lid 35.2 sub a onder punt 4 tot en met 6."
    Artikel 44.2, sub a, van de planregels luidt:
    "Waar een enkelbestemming uit dit plan samenvalt met een dubbelbestemming geldt primair het bepaalde ten aanzien van de dubbelbestemming"
    7.2.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat niet kan worden toegekomen aan de vraag of het hok en de waterbakken in overeenstemming zijn met artikel 35.2, onder b, van de planregels, omdat zij niet dienstbaar zijn aan de enkelbestemming "Agrarisch met waarden". Weliswaar staat in artikel 35.2, onder a, van de planregels dat uitsluitend mag worden gebouwd mits de andere aan deze gronden gegeven bestemmingen dit toelaten, maar in artikel 35.2, onder b, van de planregels wordt daarop een uitzondering gemaakt voor (onder meer) bepaalde kleine (bouw)activiteiten. Uit de tekst van deze planregel volgt dat als wordt voldaan aan de daarin opgenomen voorwaarden, het niet van belang is of de betreffende bouwwerken in overeenstemming zijn met de bouw- of gebruiksregels van de overige bestemmingen. Uit artikel 44.2, onder a, van de planregels volgt dat het bepaalde ten aanzien van de dubbelbestemming voorrang heeft boven de enkelbestemming. Dat het hok en de waterbakken niet dienstbaar zijn aan de enkelbestemming "Agrarisch met waarden" betekent daarom niet dat deze bouwwerken in strijd zijn met het bestemmingsplan.
    Het college heeft niet beoordeeld of het hok en de waterbakken voldoen aan de voorwaarden van artikel 35.2, onder b, van de planregels. Gelet op wat hiervoor is overwogen, dient het college dat alsnog te doen en een nader standpunt in te nemen over de vraag of er concreet zicht op legalisatie is. De voorzieningenrechter merkt daarbij op dat - anders dan het college in het besluit op bezwaar veronderstelt - artikel 35.2, onder b, van de planregels geen binnenplanse afwijkingsbevoegdheid is als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder c, van de Wet ruimtelijke ordening. Indien het hok en de waterbakken in overeenstemming zijn met artikel 35.2, onder b, van de planregels, zijn de bouwwerken in zoverre toegestaan en is dus uitsluitend nog een omgevingsvergunning voor bouwen vereist om de bouwwerken te legaliseren.
    Het betoog slaagt.
    Evenredigheid
    8.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden onevenredig is. Hij voert daartoe aan dat de overtredingen van geringe aard en ernst zijn. Niemand heeft volgens hem last van zijn gebruik. [verzoeker] ziet niet in welk gevaar of risico van enige betekenis voor het stroomvoerend vermogen van het rivierbed, zoals bedoeld in artikel 35.1 van de planregels, schuilt achter de bouwwerken. Verder voert hij aan dat hij het perceel in 2014 samen met zijn vrouw in eigendom heeft verkregen en sindsdien gebruikt voor hobbymatige agrarische activiteiten. Afgelopen jaar is zijn vrouw overleden. Nu zou [verzoeker] niet alleen van zijn vrouw, maar ook van hun gezamenlijk in de jaren opgebouwde hobbymatige agrarische activiteiten afscheid moeten nemen.
    8.1.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, volgt dat de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid een rol kunnen spelen bij de toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Dat de lasten onder dwangsom noodzakelijk en geschikt zijn, is niet bestreden. De voorzieningenrechter zal zich daarom beperken tot de vraag of de lasten evenwichtig zijn.
    Gelet op wat onder 7.2 is overwogen, beperkt de volgende overweging zich tot de glazen kas en de tunnelfolie kassen.
    8.2.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de overtreding niet van geringe aard of ernst. De overtreding houdt namelijk in dat bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan niet in een bouwvlak zijn gebouwd en dat deze bouwwerken in stand worden gelaten zonder omgevingsvergunning voor bouwen. [verzoeker] heeft gesteld dat niemand last heeft van de overtredingen, maar dat wordt betwist door [partij], die zicht heeft op de bouwwerken en wiens woon- en leefklimaat volgens hem door de bouwwerken negatief wordt beïnvloed. Ook als de aanwezigheid van de bouwwerken geen risico voor de doorstroming vormt, maakt dat niet het college niet mocht handhaven.
    Dat [verzoeker] de bouwwerken al lange tijd gebruikt, maakt op zichzelf niet dat handhaving onevenwichtig is. Het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur ervan, is namelijk geen bijzondere omstandigheid in verband waarmee van handhavend optreden dient te worden afgezien. Het feit dat [verzoeker] zijn vrouw heeft verloren en afscheid moet nemen van het door hun in de loop der jaren opgebouwde project, is bedroevend voor [verzoeker], maar maakt evenmin dat handhaving onevenwichtig is. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat [verzoeker] niet wordt gelast om te stoppen met het gebruik van het perceel voor hobbymatig agrarisch gebruik. De voorzieningenrechter concludeert daarom dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat handhavend optreden niet onevenredig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
    10.     Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de voorzieningenrechter het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaren en het besluit op bezwaar van 15 februari 2022 vernietigen, voor zover daarin last 1 en 4, die zien op het hok en de waterbakken, in stand zijn gelaten. De voorzieningenrechter zal bepalen dat het college in zoverre een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De voorzieningenrechter ziet ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te bepalen dat het besluit van 5 augustus 2021 tot oplegging van de last onder dwangsom wordt geschorst wat betreft last 1 en 4, tot zes weken na bekendmaking van het te nemen nieuwe besluit op bezwaar. Voor het overige blijven de lasten in stand, [verzoeker] moet dus nog steeds de glazen kas en de tunnelfolie kassen verwijderen. Het verzoek om voorlopige voorziening wordt afgewezen.
    11.     Op de zitting is gesproken over de begunstigingstermijn waarbinnen [verzoeker] aan de lasten moet voldoen. Deze termijn loopt tot twee weken na verzending van deze uitspraak. Partijen zijn het erover eens dat het onwenselijk is als de oogst in de kassen van [verzoeker] verloren gaat. De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te bepalen dat het besluit van 5 augustus 2021, voor zover dat ziet op de glazen kas en de tunnelfolie kassen (last 2 en 3), wordt geschorst tot 25 december 2023.
    12.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de voorzieningenrechter aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    13.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 juni 2023, in zaak nr. 22/1415;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel van 15 februari 2022, kenmerk 229910, voor zover daarin last 1 en 4, die zien op het hok en de waterbakken, in stand zijn gelaten;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel op om een nieuw besluit te nemen op het door [verzoeker] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 5 augustus 2021, kenmerk ODR21H00225, wat betreft last 1 en 4;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 5 augustus 2021, kenmerk ODR21H00225, wat betreft last 1 en 4 wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van het te nemen nieuwe besluit op bezwaar;
    VIII.    treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 5 augustus 2021, kenmerk ODR21H00225 voor het overige wordt geschorst tot 25 december 2023;
    IX.      wijst het verzoek af;
    X.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het beroep, het hoger beroep, en het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.185,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel aan [verzoeker] het door hem voor de behandeling van het beroep, het hoger beroep, en het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 732,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Venema
    voorzieningenrechter
    w.g. Veldwijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2023
    912-1005