ECLI:NL:CBB:2019:430, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-09-2019, 18/1663
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw, artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit, knelgevallenregeling en artikel 1 van het EP. 
      
      Appellante is geen starter als bedoeld in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit en ook haar beroep op de knelgevallenregeling slaagt niet omdat geen sprake is van een daling in referentiegegevens ten opzichte van het jaar 2014 (het moment voordat de bouwwerkzaamheden zijn gestart). Ook heeft appellante naar het oordeel van het College, niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Een nadere toelichting over de daadwerkelijke gevolgen van het toegekende aantal fosfaatrechten voor appellantes bedrijf ontbreekt.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1663 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 september 2019 in de zaak tussen
    V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: P.J. Houtsma),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. J.H. Eleveld en mr. M.J. Dijkstra).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.287 kilogram (kg). 
    
    
    
      Bij besluit van 5 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit voor dat deel herroepen en het fosfaatrecht vastgesteld op 7.401 kg.  
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij besluit van 31 juli 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht vastgesteld op 7.552 kg. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 augustus 2019.
      Appellante en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    1. Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
    
    
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
    
    
    
      Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt door Onze Minister het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover een landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt indien deze landbouwer voor een datum die bij ministeriële regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen.
    
    
    
      Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw (het Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf. Die verhoging bedraagt ingevolge artikel 72, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit 50 procent van het verschil tussen het aantal kilogrammen fosfaat dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw is vastgesteld en het aantal kilogrammen fosfaat dat redelijkerwijs in een kalenderjaar met op 2 juli 2015 aanwezige stalcapaciteit voor melkvee geproduceerd had kunnen worden. 
    
    
    
      Artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit definieert een nieuw gestart bedrijf als een bedrijf dat aantoonbaar:
    
    a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
    b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
    c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
    d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;
    e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet. Per 22 september 2018 is een zesde lid toegevoegd, dat luidt: ‘Een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, wordt in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf. In afwijking van het vijfde lid, wordt het verzoek door een landbouwer op grond van dit artikellid ingediend voor 15 oktober 2018.
    
    
      Ingevolge artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Uit de tweede alinea volgt dat de voorgaande bepalingen op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    2. Het College gaat uit van de volgende, in dit geding van belang zijnde, feiten en omstandigheden. Op 1 januari 2014 is [naam 2] (hierna: [naam 2] ) toegetreden tot het bedrijf van haar echtgenoot [naam 3] en zijn zij samen een vennootschap gestart.  Bij de berekening van het fosfaatrecht gaat verweerder thans uit van de op 2 juli 2015 (de peildatum) aanwezige 192 melkkoeien, 9 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 10 stuks jongvee van 1 jaar en ouder en heeft hij rekening gehouden met een gemiddelde melkjaarproductie per koe van 8.266 kg (wat een excretieforfait oplevert van 41,3). Bij de toekenning van het fosfaatrecht aan appellante is voorts een generieke korting van 8,3% (generieke korting) toegepast. Het fosfaatrecht is thans vastgesteld op 7.552 kg. 
    
    
      
        Omvang van het geding
      
    
    
    3. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij een beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
    
    
      
        De beroepsgronden
      
    
    
    4. Appellante voert thans nog, samengevat weergegeven, aan dat verweerder ten onrechte haar beroep op de startersregeling van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Msw (het Uitvoeringsbesluit) en de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw niet heeft gehonoreerd. Appellante betoogt voorts dat sprake is van een individuele en buitensporige last als bedoeld in artikel 1 van het EP omdat zij onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan voor huisvesting, dieren en extra grond. Ter zitting heeft appellante daaraan toegevoegd dat sprake is van strijd met het in artikel 1 van de Grondwet verankerde gelijkheidsbeginsel doordat twee categorieën van investeerders in dezelfde marktomstandigheden, anders worden beoordeeld. Zij stelt dat de situatie van [naam 2] gelijk is aan de situatie van een starter die net zijn ICT-bedrijf heeft verkocht en besluit om een melkveebedrijf te starten. 
    
    
      
        Standpunt van verweerder 
      
    
    
    5. Verweerder blijft bij zijn standpunt dat appellante niet in aanmerking komt voor de startersregeling en de knelgevallenregeling omdat zij niet aan de voorwaarden voldoet van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit en artikel 23, zesde lid, van de Msw. Voorts betoogt verweerder dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Er is geen sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft een groot risico genomen door uit te breiden en daarvoor (forse) investeringen aan te gaan ondanks dat het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was. De investeringen komen dan ook voor rekening en risico van appellante. Appellante heeft onvoldoende aangetoond dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zij beschikte in ieder geval over voldoende financiële middelen om in totaal 600 kg fosfaatrechten te verwerven, waardoor de financiële schade minder groot is dan appellante doet voorkomen. 
    
    
    
      
        Bespreking van de beroepsgronden
      
    
    
    
      6.1
      Appellante stelt dat verweerder haar ten onrechte niet in aanmerking heeft gebracht voor de startersregeling en betoogt dat [naam 2] niet tot het melkveebedrijf van haar echtgenoot zou zijn toegetreden met de kennis die zij nu heeft. Zij zou dan ervoor hebben gekozen om een eigen melkveebedrijf te starten met gebruikmaking van de nieuwe stal. Deze keuze maakte voor haar inkomensmogelijkheden in de jaren 2013/2014 geen verschil. 
      
    
    
      6.2
      Niet (meer) in geschil is en ook het College stelt vast dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit. Zij komt dan ook niet in aanmerking voor de startersregeling, als bedoeld in artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit. Dat [naam 2] ten tijde van de toetreding tot het bedrijf van haar echtgenoot een andere keuze had kunnen maken waardoor zij (mogelijk) wel zou hebben voldaan aan de voorwaarden van voornoemd artikel, maakt dit niet anders. Ook de stelling van appellante dat sprake is van strijd met het in artikel 1 van de Grondwet verankerde gelijkheidsbeginsel kan niet leiden tot een ander oordeel. Het door appellante aangehaalde geval is niet gelijk aan het voorliggende geval nu [naam 2] samen met haar echtgenoot een vennootschap is gestart en aldus is toegetreden tot het in de VOF ingebrachte bedrijf. De beroepsgrond slaagt niet.     
      
      
        7.	Ten aanzien van het beroep op de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw overweegt het College als volgt. In zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) heeft het College gewezen op zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4) waarin over artikel 23, zesde lid, van de Msw is geoordeeld dat ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen, een vergelijking tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op 2 juli 2015 (de peildatum) moet plaatsvinden. Verweerder heeft gemotiveerd gesteld dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat het fosfaatrecht op de peildatum minimaal 5% lager is dan het fosfaatrecht kort voordat de buitengewone omstandigheden zijn ingetreden. Ten opzichte van het jaar 2014, voordat de bouwwerkzaamheden zijn gestart, is geen sprake van een daling in referentiegegevens, aldus verweerder. Appellante heeft dit niet heeft betwist. Verweerder heeft het beroep van appellante op de knelgevallenregeling terecht niet gehonoreerd. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
    
      8.1
      Voor de algemene uitgangspunten bij de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP verwijst het College naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522), de daarop volgende uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) en de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). In laatstgenoemde uitspraak heeft het College ten aanzien van de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven, de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. 
      
    
    
      8.2
      Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Van bijzondere omstandigheden die zouden moeten leiden tot een ander oordeel is niet gebleken. Een nadere toelichting over de daadwerkelijke gevolgen van het toegekende aantal fosfaatrechten voor appellantes bedrijf ontbreekt. Uit de door appellante in bezwaar en in beroep overgelegde stukken blijkt niet dat de continuïteit van haar bedrijf in gevaar is bij het aantal fosfaatrechten dat thans aan haar is toegekend, hetgeen ter zitting ook door appellantes gemachtigde is bevestigd. Onder deze omstandigheden ziet het College geen aanleiding om aan te nemen dat appellante buitensporig is getroffen door het fosfaatrechtenstelsel.
      
      
        9.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover gericht tegen het bestreden besluit;
    - verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 september 2019.
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren	w.g. F. Willems