ECLI:NL:RVS:2021:781, Raad van State, 14-04-2021, 202002191/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 27 december 2018 heeft het gemeenschappelijk orgaan openbaar primair onderwijs Noord Groningen een verzoek van [appellante] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur om kennisneming van documenten, deels afgewezen. Bij besluit van 3 juli 2019 heeft de raad van de gemeente Het Hogeland het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. [appellante] heeft op 4 mei 2018 verzoeken om informatie ingediend bij het college van burgemeester en wethouders en/of de gemeenteraad van de gemeente De Marne en bij het college van burgemeester en wethouders en/of de gemeenteraad van de gemeente Winsum. Zij heeft verzocht om de (her)benoemingsbesluiten van de bestuursleden van het algemeen bestuur van de Stichting openbaar primair en voortgezet onderwijs Noord-Groningen en van de leden van het algemeen bestuur van de Schoolbestuur voor primair en voortgezet onderwijs tussen Lauwers en Eems-stichting.

202002191/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Den Andel, gemeente Het Hogeland,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 19 februari 2020 in zaak nr. 19/3208 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de raad van de gemeente Het Hogeland.
    Procesverloop
    Bij brief van 27 december 2018 heeft het gemeenschappelijk orgaan openbaar primair onderwijs Noord Groningen (hierna: het gemeenschappelijk orgaan) een verzoek van [appellante] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) om kennisneming van documenten, deels afgewezen.
    Bij besluit van 3 juli 2019 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 februari 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 juli 2019 vernietigd, het door [appellante] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk overgelegd.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 februari 2021, waar [appellante] en [partij], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Het verzoek
    1.       [appellante] heeft op 4 mei 2018 verzoeken om informatie ingediend bij het college van burgemeester en wethouders en/of de gemeenteraad van de gemeente De Marne en bij het college van burgemeester en wethouders en/of de gemeenteraad van de gemeente Winsum. Zij heeft verzocht om de (her)benoemingsbesluiten van de bestuursleden van het algemeen bestuur van de Stichting openbaar primair en voortgezet onderwijs Noord-Groningen en van de leden van het algemeen bestuur van de Schoolbestuur voor primair en voortgezet onderwijs tussen Lauwers en Eems-stichting. Nadat er binnen de gemeenten De Marne en Winsum was besloten op de verzoeken van [appellante], zijn beide verzoeken voor verdere behandeling doorgezonden naar het gemeenschappelijk orgaan.
    De besluiten van 27 december 2018 en 3 juli 2019
    2.       Het gemeenschappelijk orgaan, dat de beslissing van  27 december 2018 heeft genomen, is ingesteld bij gemeenschappelijke regeling "Gemeenschappelijk orgaan openbaar primair onderwijs Noord Groningen" van de raden van de gemeenten Eemsmond, De Marne en Winsum. Deze gemeenschappelijke regeling, zoals deze luidde ten tijde van belang, is bekendgemaakt door plaatsing in de Staatscourant (Stcrt. 2016, 47188). In de uitspraak van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2964 heeft de Afdeling overwogen dat het gemeenschappelijk orgaan in ieder geval vanaf 1 oktober 2016 heeft bestaan.
    Per 1 januari 2019 zijn de gemeenten Eemsmond, De Marne en Winsum met de gemeente Bedum heringedeeld tot de gemeente Het Hogeland. Met ingang van die datum is de gemeenschappelijke regeling van rechtswege vervallen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de hiervoor vermelde uitspraak van 23 december 2020, berusten de bevoegdheden die het gemeenschappelijk orgaan had, vanaf dat moment bij de raad van de gemeente Het Hogeland. De raad heeft het besluit van 3 juli 2019 genomen.
    2.1.    In de beslissing van 27 december 2018 heeft het gemeenschappelijk orgaan besloten om de benoemingsbesluiten die betrekking hebben op [persoon 1], [persoon 2], [persoon 3] en [persoon 4], openbaar te maken. Het gemeenschappelijk orgaan heeft daarnaast gesteld dat uit onderzoek is gebleken dat de andere benoemingsbesluiten waar [appellante] om heeft gevraagd, niet bestaan. Volgens het gemeenschappelijk orgaan komt dit omdat de vergaderingen van het gemeenschappelijk orgaan altijd werden gehouden in aanwezigheid van de directeur-bestuurder van het schoolbestuur. De besluiten werden mondeling genomen in aanwezigheid van de directeur-bestuurder. Het gemeenschappelijk orgaan heeft het verzoek van [appellante] daarom in zoverre afgewezen.
    In het besluit van 3 juli 2019 heeft de raad het besluit van 27 december 2018 in stand gelaten.
    Oordeel rechtbank
    3.       De rechtbank heeft het gemeenschappelijk orgaan aangemerkt als samenwerkingsverband in de zin van artikel 18a van de Wet op het primair onderwijs (hierna: Wpo). Zij heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1691, overwogen dat een dergelijk orgaan alleen met betrekking tot de toelaatbaarheid van leerlingen tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband of tot het speciaal onderwijs, besluiten kan afgeven in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De verzoeken om informatie van 4 mei 2018 hebben geen betrekking op deze publiekrechtelijke bevoegdheid. Omdat de informatie waar [appellante] om heeft verzocht, niet ziet op een aangelegenheid die betrekking heeft op specifieke, publieke taken die op grond van de Wpo kunnen leiden tot voor bezwaar en beroep vatbare besluiten, kunnen de verzoeken van [appellante] niet worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb en kunnen deze geen Wob-verzoek betreffen. De beslissing van het gemeenschappelijk orgaan van 27 december 2018 is daarom, anders dan de raad in het besluit van 3 juli 2019 heeft aangenomen, geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft het besluit van 3 juli 2019 daarom vernietigd, het door [appellante] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank het gemeenschappelijk orgaan ten onrechte heeft aangemerkt als een samenwerkingsverband in de zin van artikel 18a van de Wpo. Volgens haar is het gemeenschappelijk orgaan een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de beslissing van 27 december 2018, geen besluit is, aldus [appellante].
    4.1.    De gemeenschappelijke regeling "Gemeenschappelijk orgaan openbaar primair onderwijs Noord Groningen" van de raden van de gemeenten Eemsmond, De Marne en Winsum, was een gemeenschappelijke regeling in de zin van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Het gemeenschappelijke orgaan was een orgaan als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van die wet, dat onder meer de in artikel 48 van de Wpo neergelegde bevoegdheden van de raden van de gemeenten Eemsmond, De Marne en Winsum uitoefende. [appellante] betoogt terecht dat het gemeenschappelijk orgaan geen samenwerkingsverband was in de zin van artikel 18a van de Wpo, waaraan de beperkte publiekrechtelijke bevoegdheden toekomen die de rechtbank heeft vermeld. Zij betoogt terecht dat het gemeenschappelijk orgaan een bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. In het verlengde hiervan betoogt zij terecht dat de beslissing van het gemeenschappelijk orgaan van 27 december 2018 een besluit is.
    Het betoog slaagt.
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, met toepassing van artikel 8:116 van de Awb, de gronden van het beroep van [appellante] tegen het besluit van de raad van 3 juli 2019 beoordelen.
    Het beroep
    6.       In beroep voert [appellante] aan dat het gemeenschappelijk orgaan niet had mogen beslissen op haar verzoek, voor zover dit verzoek gaat over de periode vóór 1 oktober 2016. Daarvoor bestond het gemeenschappelijk orgaan namelijk niet. Daarnaast voert [appellante] aan dat het gemeenschappelijk orgaan ten onrechte heeft volstaan met openbaarmaking van de benoemingsbesluiten die betrekking hebben op [persoon 1], [persoon 2], [persoon 3] en [persoon 4]. Volgens haar zouden er meer benoemingsbesluiten moeten bestaan die onder de reikwijdte van haar Wob-verzoek vallen. Dat een deel van de gevraagde benoemingsbesluiten niet bestaat, komt omdat, tegen de regels in, jarenlang geen benoemingsbesluiten zijn genomen. [appellante] voert daarnaast aan dat het gemeenschappelijk orgaan haar verzoek deels had moeten doorsturen naar andere bestuursorganen.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:292), is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust.
    Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1029), bepaalt artikel 4 van de Wob dat een bestuursorgaan een schriftelijk Wob-verzoek, indien dat verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, moet doorzenden naar dat bestuursorgaan. Een redelijke uitleg van deze bepaling brengt met zich dat deze doorzendplicht evenzeer geldt indien het bestuursorgaan waarbij het verzoek is ingediend zelf over documenten beschikt waarop dat verzoek ziet en derhalve zelf een besluit op het verzoek moet nemen, maar weet dat bij een ander bestuursorgaan andere documenten berusten die eveneens onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Het bestuursorgaan waarbij het verzoek is ingediend, moet zich inspannen om te achterhalen onder welk bestuursorgaan nog documenten berusten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen.
    6.2.    Anders dan [appellante] betoogt was het gemeenschappelijk orgaan niet alleen bevoegd te beslissen op het Wob-verzoek, voor zover dat gaat over de periode na 1 oktober 2016. Als benoemingsbesluiten waar [appellante] om heeft verzocht, berusten bij het gemeenschappelijk orgaan, dan moet het gemeenschappelijk orgaan beoordelen of die openbaar gemaakt moeten worden. Of die benoemingsbesluiten dateren van vóór de instelling van het gemeenschappelijk orgaan, is niet relevant.
    De Wob biedt geen oplossing voor de omstandigheid dat er jarenlang geen benoemingsbesluiten zijn genomen. De Wob gaat alleen over de vraag of wèl bestaande documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, die bij een bestuursorgaan berusten of behoren te berusten, openbaar moeten worden gemaakt. In de schriftelijke uiteenzetting heeft de raad toegelicht dat hij, tevergeefs, uitvoerig onderzoek heeft gedaan naar het bestaan van meer benoemingsbesluiten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Dergelijk uitvoerig onderzoek is volgens de raad ook, zonder resultaat, gedaan door andere bestuursorganen waar mogelijk benoemingsbesluiten zouden kunnen berusten. Deze mededeling komt niet ongeloofwaardig voor. [appellante] heeft, ook ter zitting bij de Afdeling, geen feiten of omstandigheden gesteld waaruit aannemelijk wordt dat er meer benoemingsbesluiten zijn die onder de raad berusten. In aanmerking genomen dat andere bestuursorganen al onderzoek hebben gedaan naar het bestaan van benoemingsbesluiten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, was de raad niet gehouden zich verder in te spannen om te achterhalen onder welk bestuursorgaan nog benoemingsbesluiten berusten.
    Het betoog faalt.
    7.       Het beroep is ongegrond.
    8.       De raad moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 19 februari 2020 in zaak nr. 19/3208;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.     veroordeelt de raad van de gemeente Het Hogeland tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 60,43 (zegge: zestig euro en drieënveertig cent);
    V.      bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 (zegge: tweehonderdvijfenzestig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.R. Fernandez, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 14 april 2021
    753.
     
    BIJLAGE
     
    Wet op het primair onderwijs
    Artikel 18a. Samenwerkingsverbanden
    1 Het bevoegd gezag van één of meer scholen is voor elke vestiging van die school of scholen aangesloten bij een samenwerkingsverband als bedoeld in het tweede lid of bij een landelijk samenwerkingsverband als bedoeld in het vijftiende lid.
    2 Een samenwerkingsverband omvat alle binnen een gebied als bedoeld in het derde lid gelegen vestigingen van scholen, scholen voor speciaal onderwijs en scholen voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, voor zover daaraan speciaal onderwijs wordt verzorgd, behorend tot cluster 3 en 4, bedoeld in de Wet op de expertisecentra, met uitzondering van vestigingen waarvoor het bevoegd gezag is aangesloten bij een landelijk samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband stelt zich ten doel een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen de scholen, bedoeld in de vorige volzin, te realiseren en wel zodanig dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doormaken en leerlingen die extra ondersteuning behoeven een zo passend mogelijke plaats in het onderwijs krijgen.
    […]
    6 Het samenwerkingsverband heeft in elk geval tot taak:
    a. het vaststellen van een ondersteuningsplan,
    b. het verdelen en toewijzen van ondersteuningsmiddelen en ondersteuningsvoorzieningen aan de scholen, bedoeld in het tweede lid,
    c. het beoordelen of leerlingen toelaatbaar zijn tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband of tot het speciaal onderwijs, op verzoek van het bevoegd gezag van een school als bedoeld in het tweede lid waar de leerling is aangemeld of ingeschreven, en
    d. het adviseren over de ondersteuningsbehoefte van een leerling op verzoek van het bevoegd gezag van een school als bedoeld in het tweede lid waar de leerling is aangemeld of ingeschreven.
    […]
    12 Het samenwerkingsverband stelt een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht in, die adviseert over bezwaarschriften betreffende besluiten van het samenwerkingsverband over de toelaatbaarheid van leerlingen tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband of tot het speciaal onderwijs.
    […]