ECLI:NL:RVS:2018:3711, Raad van State, 14-11-2018, 201709039/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 februari 2017 heeft de raad de aanvraag van Buitenplaats Groot Swaluwe B.V. om een bestemmingsplan vast te stellen voor Landgoed Groot Swaluwe afgewezen.

201709039/1/R2.
    Datum uitspraak: 14 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Buitenplaats Groot Swaluwe B.V., gevestigd te Made,
    gemeente Drimmelen,
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Drimmelen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 februari 2017 heeft de raad de aanvraag van Buitenplaats Groot Swaluwe B.V. om een bestemmingsplan vast te stellen voor Landgoed Groot Swaluwe afgewezen.
    
    Bij besluit van 12 oktober 2017 heeft de raad van de gemeente Drimmelen het door Buitenplaats Groot Swaluwe B.V. hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Buitenplaats Groot Swaluwe B.V. beroep ingesteld.
    
    De raad van de gemeente Drimmelen heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 september 2018, waar Buitenplaats Groot Swaluwe B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, en de raad van de gemeente Drimmelen, vertegenwoordigd door mr. S.A. Keij en ing. N. Stremme-van Pelt, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Buitenplaats Groot Swaluwe B.V. (hierna: Groot Swaluwe) wil in Lage Zwaluwe een landgoed met daarop drie landhuizen ontwikkelen. Dit voornemen past niet in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied", omdat een deel van de betrokken gronden is bestemd als "Agrarisch - 1" en een ander deel als "Natuur". Daarom heeft Groot Swaluwe de raad verzocht het bestemmingsplan voor de betrokken gronden zo te wijzigen dat daar een landgoed kan worden ontwikkeld. Op 2 februari 2017 heeft de raad besloten hieraan niet mee te werken. Die weigering is in bezwaar gehandhaafd.
    
        De gronden waarop het landgoed is beoogd, liggen tussen de Molenweg en de Vierendeelseweg in Lage Zwaluwe. Een bestaand natuurgebied, de Domeinenput, maakt deel uit van de gronden. Binnen het gewenste landgoed is een westelijk deel en een oostelijk deel te onderscheiden. Het westelijke deel omvat ongeveer 20 ha en Groot Swaluwe wil hier de drie landhuizen realiseren. Het oostelijke deel omvat ongeveer 5 ha en is door Groot Swaluwe bedoeld voor de uitbreiding van het, naastgelegen, Broekbos. Via het oostelijke deel en het Broekbos is aansluiting op bestaande wandel- en fietsroutes. Tussen het westelijke en oostelijke deel ligt een perceel dat niet in eigendom is van Groot Swaluwe.
    
    Toetsingskader
    
    2.    Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
    
    Verordening ruimte Noord-Brabant 2014
    
    3.    De raad stelt zich op het standpunt dat het verzoek tot vaststelling van een nieuw bestemmingsplan moet worden afgewezen omdat het door Groot Swaluwe gepresenteerde plan voor een landgoed in strijd is met de regels uit de Verordening ruimte Noord-Brabant 2014 (hierna: Verordening 2014). Volgens de raad is er door de bestaande scheiding tussen de gronden en het daardoor ontbreken van een ruimtelijk-functionele eenheid, geen sprake van een landgoed in de zin van artikel 1.51 van de Verordening 2014. De in het plan ingetekende verbindingsroute naar het perceel dat aan het Broekbos grenst, kan deze eenheid volgens de raad niet geven.
    
        Volgens de raad is evenmin feitelijk en juridisch verzekerd dat de voorzieningen op het landgoed openbaar toegankelijk zijn, zoals is vereist op grond van artikel 7.9, tweede lid, aanhef en onder g, van de Verordening 2014. De raad wijst er daartoe op dat bedoelde verbindingsroute niet in eigendom is van Groot Swaluwe en de genoemde erfdienstbaarheid op die route niet ziet op het voor het landgoed benodigde gebruik. Daarbij heeft de eigenaar van het met de erfdienstbaarheid belaste perceel te kennen gegeven geen medewerking te willen verlenen aan het plan. De door Groot Swaluwe aangedragen alternatieven zijn volgens de raad evenmin feitelijk en juridisch verzekerd. Nu een verbindingsroute niet feitelijk en juridisch is verzekerd, is evenmin verzekerd dat het landgoed in zijn geheel als ruimtelijk-functionele eenheid wordt aangelegd en als zodanig duurzaam in stand wordt gehouden, als bedoeld in artikel 7.9, tweede lid, aanhef en onder h, van de Verordening 2014, aldus de raad.
    
    3.1.    Groot Swaluwe betoogt primair dat de raad ten onrechte oordeelt dat er geen sprake is van een directe verbinding met het perceel dat aan het Broekbos grenst. Volgens haar is de directe verbinding op drie manieren juridisch gewaarborgd. Ten eerste ziet de bij notariële akte vastgelegde erfdienstbaarheid op het onbeperkt gebruik van een strook grond van 6 m ten behoeve van landbouwvoertuigen en zal het gebruik voor het landgoed veel lichter zijn waardoor dit afwijkend gebruik moet worden toegestaan. Ten tweede stelt Groot Swaluwe dat er tussen haar en de eigenaar van de gronden overeenstemming is bereikt over grondruil, zodat de strook grond waarop de erfdienstbaarheid rust, in eigendom komt van Groot Swaluwe. Ten derde stelt Groot Swaluwe dat het Waterschap Brabantse Delta mee wil werken aan de aanleg van een duiker over een sloot waardoor er een directe verbinding tussen de percelen komt.
    
        Subsidiair betoogt Groot Swaluwe dat ook zonder directe verbinding is voldaan aan de Verordening 2014. Groot Swaluwe voert daartoe aan dat, ook wanneer het Broekbos door het ontbreken van een directe verbinding niet als onderdeel van het landgoed wordt aangemerkt, is voldaan aan artikel 7.9, tweede lid, onder a en c, van de Verordening 2014. Volgens Groot Swaluwe is het voorgenomen landgoed daarmee aan te merken als een ruimtelijk-functionele eenheid. Voorts is volgens Groot Swaluwe ook zonder directe verbinding voldaan aan artikel 7.9, tweede lid, aanhef en onder g en h, van de Verordening 2014. Zij voert daartoe aan dat alternatieve routes, zoals de Vierendeelseweg, de Molenweg en het fietspad langs de Zwaluwse Haven, een openbare toegang naar het Broekbos verzekeren.
    
    3.2.    Ingevolge artikel 7.9, eerste lid, van de Verordening 2014 kan, in afwijking van het verbod op nieuwvestiging, een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied, niet zijnde een vestigingsgebied glastuinbouw, voorzien in de aanwijzing van een landgoed.
    
        Ingevolge artikel 1.51 is een landgoed een ruimtelijk-functionele eenheid bestaande uit bos of overige natuur, al dan niet in combinatie met agrarische gronden, met daarin een geconcentreerde vorm van karakteristieke (woon)bebouwing.
    
    3.3.    De Afdeling stelt vast dat de betrokken gronden, met uitzondering van de Domeinenput, volgens de kaarten behorende bij de Verordening 2014 zijn gelegen in gemengd landelijk gebied, niet zijnde een vestigingsgebied glastuinbouw. Artikel 7.9 van de Verordening 2014 is dan ook van toepassing op de gronden waar het landgoed is beoogd, met uitzondering van de Domeinenput. In artikel 7.9 van de Verordening 2014 is een uitzondering op het verbod van nieuwvestiging opgenomen waarvan alléén gebruik gemaakt kan worden als sprake is van een landgoed als bedoeld in artikel 1.51 van die verordening. De raad heeft op goede gronden gesteld dat de door Groot Swaluwe gewenste ontwikkeling niet een dergelijk landgoed betreft. Daartoe is van belang dat tussen het oostelijk en westelijk deel van de gronden van Groot Swaluwe een agrarisch perceel is gelegen dat niet bij de gewenste ontwikkeling betrokken is. De voor het landgoed bedoelde gronden zijn derhalve niet aaneengesloten en niet als één geheel te gebruiken. De raad heeft dan ook terecht gesteld dat de gronden van Groot Swaluwe geen ruimtelijk-functionele eenheid zijn. De stellingen van Groot Swaluwe over de erfdienstbaarheid ten behoeve van agrarisch gebruik op bedoeld perceel en de mogelijkheid dat in de toekomst eventueel tot grondruil of aanleg van een duiker kan worden overgegaan, maken dat niet anders. Daarmee wordt immers niet bereikt dat de gronden van Groot Swaluwe een ruimtelijk-functionele eenheid zijn. Dit geldt eveneens voor de door Groot Swaluwe aangeduide alternatieve routes.
    
        De betogen falen.
    
    3.4.    Nu de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de ontwikkeling geen landgoed in de zin van artikel 1.51 van de Verordening 2014 is, heeft hij eveneens terecht gesteld dat geen gebruik kan worden gemaakt van de uitzondering van het verbod op nieuwvestiging uit artikel 7.9 van de Verordening 2014. Het toestaan van de gewenste ontwikkeling zou dan ook in strijd zijn met de Verordening 2014. De raad heeft reeds hierom kunnen weigeren het plan voor de gewenste ontwikkeling van het landgoed Groot Swaluwe vast te stellen. Hetgeen Groot Swaluwe voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    4.    Het beroep is ongegrond.
    
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Vogel-Carprieaux, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Vogel-Carprieaux
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
    
    458-881.