ECLI:NL:RBHAA:2012:BZ8800, Rechtbank Haarlem, 12-12-2012, 188516 / HA ZA 12-19
Rechtbank Haarlem — Uitspraak 
Datum: 2012-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Sedert een tiental jaren wordt op een recreatiepark in beginsel in strijd met bestemmingsplanvoorschriften permanent gewoond. Om het park te bereiken gaan de bewoners over een brug. De brug is eigendom van de buurvrouw, die voor het gebruik van de brug en een weg daar naartoe recht van overpad heeft verleend. De buurman heeft bij de gemeente aangedrongen op handhaving van het verbod tot permanente bewoning. Bewoners van het park hebben de buurvrouw overlast bezorgd. In dit geding vordert de buurvrouw een verklaring voor recht dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door onvoldoende adequaat en voortvarend tegen illegale situaties op het recreatiepark op te treden, waardoor haar woning in waarde zou zijn verminderd en zij immateriële schade zou hebben geleden. Voor zover de vordering is gegrond op (niet)handelen en besluiten van de gemeente waartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat, stuit de vordering af op het beginsel van formele rechtskracht. Voor het overige geldt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is handhavend op te treden, in de regel van die bevoegdheid gebruik moet maken. Bij de uitoefening van die bevoegdheid komt de gemeente beleids- en beoordelingsvrijheid toe, die meebrengen dat de rechter de uitoefening daarvan slechts terughoudend kan toetsen. De uitoefening van die bevoegdheden kan in dit geval niet als onrechtmatig worden aangemerkt.

vonnis
      RECHTBANK HAARLEM
    
    
    Sector civiel recht
    
    zaaknummer / rolnummer: 188516 / HA ZA 12-19
    
    Vonnis van 12 december 2012
    
    in de zaak van
    
    
      [eiseres],
      wonende te [woonplaats],
      eiseres,
      advocaat mr. F.R. Duijn te Zaandam,
    
    
    tegen
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      GEMEENTE WORMERLAND,
      zetelend te Wormer, gemeente Wormerland,
      gedaagde,
      advocaat mr. C.B. Vreede te Den Haag.
    
    
    Partijen zullen hierna [eiseres] en de gemeente genoemd worden.
     
    1.	De procedure
    
    
      1.1.	Het verloop van de procedure blijkt uit:
      -	het tussenvonnis van 11 april 2012
      -	het proces-verbaal van comparitie van 25 oktober 2012.
    
    
    1.2.	Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    2.	De feiten
    
    2.1.	[eiseres] is sedert 28 augustus 2000 samen met haar echtgenoot, haar zoon en diens echtgenote (hierna tezamen ook [eiseres] c.s. te noemen), eigenaar en bewoner van een stolpboerderij met tuin en grond aan de [straatnaam] in Wijdewormer. 
    
    2.2.	Voordien vormde de stolpboerderij met daarnaast en daarachter gelegen grond een geheel dat als kampeerterrein werd geëxploiteerd. Op het kampeerterrein waren 39 kampeerplaatsen. De stolpboerderij fungeerde als beheerderswoning.
    
    2.3.	De toenmalige eigenaar van het kampeerterrein heeft behalve de stolpboerderij aan [eiseres] c.s. in of omstreeks 2000/2001 het kampeerterrein in 39 afzonderlijke kavels verkocht. Op die kavels zijn – zonder bouwvergunning - 39 chalets gebouwd. Het terrein zal verder worden aangeduid als chaletpark.
    
    2.4.	Ten behoeve van de eigenaren (en de gebruikers) van het chaletpark hebben [eiseres] c.s. bij de onder 2.1 bedoelde koopovereenkomst een recht van overpad verleend over een hen toebehorende brug en hun erf, waarvan de kosten van onderhoud, instandhouding en vernieuwing voor hun rekening komen. In de leveringsakte verplichten [eiseres] c.s. zich - onder meer – tot het dulden van de exploitatie in de ruimste zin van het woord van het chaletpark.
    
    2.5.	Op 2 augustus 2000 had de gemeente aan de toenmalige eigenaar van het chaletpark laten weten dat op dat park volgens het vigerende bestemmingsplan maximaal 39 chalets van maximaal 70 m² mochten worden gerealiseerd, dat daarvoor geen bouwvergunningen vereist waren en dat in te sluiten koopovereenkomsten uitdrukkelijk het verbod op permanente bewoning moest worden opgenomen.
    
    2.6.	Naar aanleiding van een klacht die [eiseres] eind 2002 heeft ingediend bij de inspectie van het (toenmalige) ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijk Ordening en Milieubeheer (hierna: de inspectie), heeft de gemeente geconcludeerd dat voor het bouwen van de chalets wel een bouwvergunning was vereist. De inspectie had de gemeente ook meegedeeld te vermoeden dat de chalets niet alleen recreatief in gebruik waren maar dat er in strijd met de geldende regels in chalets permanent werd gewoond. Voorts bleek de gemeente dat er op het chaletpark in de nabijheid van de stolpboerderij in strijd met wettelijke voorschriften een gastank stond.
    
    2.7.	De gemeente heeft in mei 2003 aan alle eigenaren/bewoners van het chaletpark het standpunt van de inspectie meegedeeld dat er voor de bouw van de chalets wel een bouwvergunning was vereist en dat de gemeente er van uitging dat de chalets niet permanent werden bewoond.
    
    2.8.	De gemeente heeft in 2004 besloten bestuursdwang toe te passen ter zake van de gastank. Het daartegen door de eigenaar ingestelde rechtsmiddel heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij uitspraak van 20 juli 2005 ongegrond verklaard.
    
    2.9.	In augustus 2004 heeft de gemeente aan eigenaren van drie chalets die groter waren dan 70 m², kennisgegeven van haar voornemen handhavend op te treden in verband met permanente bewoning en het ontbreken van een bouwvergunning. Tegen dit voornemen hebben de eigenaren/bewoners bezwaar gemaakt.
    
    2.10.	Aan de andere bewoners heeft de gemeente verzocht mee te werken aan legalisatie van de zonder vergunning gebouwde chalets, waarbij de gemeente als voorwaarde stelde dat de bewoners van het chaletpark moesten aantonen elders hun hoofdverblijf te hebben.
    
    2.11.	In 2007 is een nieuw bestemmingsplan tot stand gekomen voor het gebied waarin het chaletpark en de stolpboerderij zijn gelegen. De bestemming van de gronden waarop het chaletpark is gelegen, is door het nieuwe plan niet gewijzigd. Nog steeds kunnen 39 chalets voor recreatief gebruik worden gerealiseerd, terwijl de bewoners op het park niet hun hoofdverblijf mogen hebben. De bestemming van de stolpboerderij is gewijzigd van bestemming beheerderswoning in (gewone) woonbestemming.
    
    2.12.	In 2006 had [eiseres] de gemeente verzocht handhavend op te treden tegen de bebouwing zonder vergunning en tegen het permanente gebruik van de chalets op het chaletpark. De gemeente heeft dat verzoek aanvankelijk aangehouden in afwachting van haar besluitvorming over legalisatie van (36 van de 39) zonder vergunning gebouwde chalets. De bestuursrechter in deze rechtbank heeft de gemeente op 2 oktober 2007 opgedragen alsnog op het handhavingsverzoek van [eiseres] te beslissen. In november 2007 heeft de gemeente besloten af te zien van handhaving in verband met het ontbreken van een bouwvergunning jegens die 36 chalets wegens een concreet zicht op legalisatie. Die legalisatiebouwvergunningen zijn uiteindelijk op 21 juli 2009 en 10 juni 2010 verleend.
    
    2.13.	 Het verzoek om handhavend optreden tegen het permanente gebruik van de woningen heeft de gemeente in november 2007 nog verder aangehouden. Nadat de bestuursrechter de gemeente op 21 februari 2008 had opgedragen ook op dat (deel van het) verzoek van [eiseres] om handhaving te beslissen, heeft de gemeente op 18 maart 2008 besloten met betrekking tot 32 chalets de formele handhavingsprocedure inzake vermoedelijke permanente bewoning te starten. Ten aanzien van de 7 andere chalets heeft de gemeente geen reden gezien aan te nemen dat de gebruiksvoorschriften uit het bestemmingsplan omtrent de bewoning worden overtreden. 
    
    2.14.	 Na een vooraanschrijving van het voornemen tot handhaving ontving de gemeente van een aantal chaletbewoners aanvragen tot het verlenen van een persoonsgebonden vrijstelling voor permanente bewoning van recreatiewoningen. Op die verzoeken heeft de gemeente afwijzend beslist in maart en april 2009. 
    
    2.15.	Op 13 augustus 2010 heeft de gemeente lasten onder dwangsom opgelegd tot het staken en gestaakt houden van het permanent bewoond houden van chalets. Op daartegen ingediende bezwaren is nog niet beslist in afwachting van de procedures tegen de weigering persoonsgebonden vrijstellingen voor permanente bewoning te verlenen.
    
    2.16.	 Bij uitspraak van 12 september 2011 heeft de bestuursrechter in deze rechtbank beroepen tegen de onder 2.14 bedoelde besluiten over de verzoeken tot persoonsgebonden vrijstelling voor permanente bewoning gegrond verklaard en de gemeente opgedragen opnieuw te beslissen. De bestuursrechter overwoog onder meer dat de gemeente ten onrechte persoonlijke (financiële) belangen van de chaleteigenaren/bewoners niet in de beschouwing had betrokken. De gemeente had ten tijde van de comparitie in onderhavige zaak nog niet opnieuw beslist.
    
    2.17.	[eiseres] heeft in november 2009 bij de gemeente een verzoek ingediend om een tegemoetkoming wegens door haar gestelde planschade in verband met het onder 2.11 bedoelde nieuwe bestemmingsplan. In navolging van een advies van de Stichting adviesbureau onroerende zaken heeft de gemeente dat verzoek afgewezen, kort samengevat omdat de bouwmogelijkheden op en rond de stolpboerderij niet in voor [eiseres] nadelige zin zijn gewijzigd en de gebruiksmogelijkheden van het chaletpark niet zijn gewijzigd. Het besluit is onherroepelijk geworden.
    
    2.18.	Een of meer chaletparkbewoners hebben – in het verleden - handelingen verricht jegens [eiseres] die als pesterijen kunnen worden gekenschetst, zoals onder meer het te koop zetten van de stolpboerderij, op naam van [eiseres] goederen bestellen en bij haar doen afleveren, de toegang tot de stolpboerderij blokkeren en vuil storten op haar terrein.
    
    3.	Het geschil
    
    3.1.	[eiseres] vordert   samengevat – een verklaring voor recht dat de gemeente jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld, dat zij als gevolg daarvan schade heeft geleden en lijdt, en dat de gemeente gehouden is om die schade te vergoeden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, vermeerderd met wettelijke rente en een proceskostenveroordeling.
    
    3.2.	De gemeente voert verweer en concludeert tot niet-ontvankelijkverklaring, althans afwijzing, en veroordeling van [eiseres] in de proceskosten. 
    
    3.3.	Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
    
    4.	De beoordeling
    
    4.1.	[eiseres] stelt zich op het standpunt dat de gemeente onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld. Zij voert daartoe aan dat de gemeente - in strijd met haar verplichting om handhavend op te treden - de afgelopen tien jaar heeft nagelaten om voldoende adequaat en voortvarend op te treden tegen illegale situaties op het chaletpark, waaronder de permanente bewoning van de chalets. [eiseres] heeft ten gevolge daarvan niet alleen rechtstreeks overlast ervaren, maar doordat de gemeente niet adequaat handhavend optrad, was [eiseres] genoodzaakt om misstanden op het park zelf aan de kaak te stellen. Dat laatste heeft vervolgens geleid tot bedreigingen en acties van verschillende chaletparkbewoners tegen [eiseres] (zie 2.18). De gemeente heeft ook wat dit betreft nagelaten om afdoende op te treden: zij heeft onvoldoende ondernomen om [eiseres] te beschermen. [eiseres] stelt dat zij door het hiervoor beschreven onrechtmatig handelen van de gemeente schade heeft geleden, bestaande uit een vermindering van de waarde van haar woning en immateriële schade.
    
    4.2.	Voor zover het door [eiseres] gestelde onrechtmatige handelen ziet op het optreden van (bestuursorganen van) de gemeente in hun hoedanigheid als toezichthouder op naleving van en handhaver van publieke regels van ruimtelijke ordening, dient het volgende kader tot uitgangspunt. Zoals de gemeente terecht aanvoert, moet de burgerlijke rechter zich van een oordeel over de rechtmatigheid van die handelingen onthouden – en stuit de vordering van [eiseres] af op formele rechtskracht – voor zover de door [eiseres] aan haar vordering ten grondslag gelegde handelingen (en besluitvorming) onderdeel uitmaken van bestuursrechtelijke besluitvorming waartegen een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat. Datzelfde geldt voor handelingen (of nalaten) van (bestuursorganen van) de gemeente die samenhangen met de totstandkoming van die besluiten en die in die rechtsgang kunnen worden getoetst. Dat neemt niet weg dat er daarnaast sprake kan zijn van handelen (of talmen of nalaten) dat geheel los van bedoelde besluitvorming wel in onderhavige procedure op rechtmatigheid kan worden beoordeeld, als dat handelen niet in die bestuursrechtelijke rechtsgang kan worden getoetst. Als er sprake is van dergelijk handelen is voor de beoordeling van de rechtmatigheid wel van belang dat het gaat om het uitoefenen van toezichtbevoegdheden en om bestuurlijke handhaving.
    
    4.3.	Dit kader brengt voor de beoordeling in deze zaak het volgende mee. Voor zover de vorderingen van [eiseres] gestoeld zijn op de stelling dat de gemeente ten onrechte niet handhavend optreedt tegen de permanente bewoning op het chaletpark, stuiten haar vorderingen af op het beginsel van de formele rechtskracht en het feit dat de rechtmatigheid van die besluitvorming ter toetsing aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. De besluitvorming over dat al dan niet handhavend optreden is – zo blijkt uit de vaststaande feiten - immers nog gaande en is afhankelijk van de besluitvorming op de verzoeken om vrijstelling, in welke procedures [eiseres] overigens ook als derde-partij betrokken is. In onderhavige procedure moet daarom (vooralsnog) van de rechtmatigheid van die besluitvorming over al dan niet handhaving worden uitgegaan. 
    
    
      4.4.	Voor zover [eiseres] bedoelt aan haar vorderingen ten grondslag te leggen dat de gemeente, los van de besluitvorming over handhavend optreden tegen het permanent bewonen van chalets, sedert 2000 onvoldoende adequaat en voortvarend van haar toezichts- en handhavingsbevoegdheden gebruik heeft gemaakt, geldt het volgende. Er is voor de burgerlijke rechter – anders dat de gemeente heeft aangevoerd - geen grond anders dan de bestuursrechter te oordelen over de vraag of en zo ja in welke mate een bestuursorgaan gehouden is tot handhaving over te gaan. Dat betekent dat een bestuursorgaan dat bevoegd is handhavend op te treden, in de regel van die bevoegdheid gebruik moet maken, maar dat die verplichting wordt beperkt door redelijk te achten handhavingsbeleid. Daarnaast kunnen er bijzondere omstandigheden zijn die meebrengen dat het bestuursorgaan toch van handhaving moet afzien, bijvoorbeeld als er een concreet zicht op legalisatie van de illegale situatie bestaat of dat handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee gediende belangen dat in de concrete situatie van handhaving moet worden afgezien. Aan de (verantwoordelijke bestuursorganen van de) gemeente komt bij het uitoefenen van de handhavingsbevoegdheid derhalve beleids- en beoordelingsvrijheid toe. Die vrijheden brengen mee dat de (burgerlijke) rechter de al dan niet uitoefening van die bevoegdheden slechts terughoudend kan toetsen. 
      Gelet op dit beoordelingskader is het enkele feit dat het handhavingstraject tot heden geruime tijd heeft genomen, anders dan [eiseres] aanvoert, onvoldoende voor de conclusie dat de uitoefening van die bevoegdheid de toetsing in rechte niet kan doorstaan. De gemeente heeft voorts in het licht van de vaststaande feiten voldoende gemotiveerd aangevoerd dat zij van meet af de eigenaar/eigenaren van het chaletpark er op heeft gewezen dat permanente bewoning niet was toegestaan en dat zij verschillende handhavingstrajecten – waaronder het optreden tegen de gastank en het bouwen zonder vergunning – met prioritering naar aard van de geschonden voorschriften heeft aangepakt. [eiseres] heeft daartegenover geen feiten of omstandigheden gesteld die meebrengen dat bij marginale toetsing (vgl. Hoge Raad 13 oktober 2006, LJN AW 2077) de (bestuursorganen van de) gemeente niet in redelijkheid tot het inzetten van handhavingstrajecten is/zijn overgegaan op de wijze zoals zij dat feitelijk heeft/hebben gedaan. Dat betekent dat ter zake ook geen sprake is van tot aansprakelijkheid leidend onrechtmatig handelen.
    
    
    4.5.	 Voor zover [eiseres] haar vorderingen baseert op de stelling dat de gemeente haar had moeten beschermen tegen pesterijen, dreigementen en geweld van de zijde van (een of meer) chaletbewoners, stuiten de vorderingen af op het feit dat [eiseres] tegenover de gemotiveerde betwisting van de zijde van de gemeente, die inhoudt dat zij weldegelijk allerlei maatregelen heeft genomen om dergelijke pesterijen tegen te gaan, onvoldoende heeft gesteld om de conclusie te rechtvaardigen dat de gemeente in een ter zake bestaande zorgplicht tekort zou zijn geschoten, nog daargelaten dat het meer op de weg van de politie en justitie dan van de gemeente ligt om daartegen op te treden. Het enkele feit dat die overlast veroorzakende handelingen er zijn geweest en dat het handhaven op grond van regels van ruimtelijke ordening reeds lange tijd heeft genomen, zijn onvoldoende om ter zake tot onrechtmatig handelen en aansprakelijkheid van de gemeente te concluderen. Daar doet niet aan af dat die overlast het gevolg lijkt te zijn geweest van de (bestuursrechtelijke) stappen die [eiseres] noodzakelijkerwijs heeft moeten nemen om de gemeente tot actie te dwingen. 
    
    4.6.	Het vorenoverwogene leidt tot de conclusie dat er geen grond is voor toewijzing van de gevorderde verklaringen voor recht, zodat die moeten worden afgewezen.
    
    4.7.	 Ten overvloede merkt de rechtbank nog het volgende op. Uit de toelichting van partijen ter zitting is de rechtbank gebleken dat het een fait accompli lijkt te zijn dat van het chaletpark, zij het recreatief, intensief gebruik kan worden gemaakt, hetgeen meebrengt dat er veel verkeersbewegingen van en naar het chaletpark en de openbare weg zijn. De feitelijke situatie is thans dat er zeer intensief verkeer is over de aan [eiseres] c.s. toebehorende brug en hun erf, veel meer dan in het verleden het geval was. [eiseres] c.s. mogen het door hun bewoonde erf door de ligging van de brug niet afsluiten waardoor zij de confrontatie met de bewoners van het chaletpark niet kunnen vermijden. Uit het dossier blijkt dat de situatie rond het chaletpark – waaronder de wens van ook de gemeente om permanente bewoning tegen te gaan en op te treden tegen overtreding van dat verbod – grote spanningen tussen (een deel van de) bewoners van het chaletpark en onder meer [eiseres] c.s. meebrengt. De rechtbank acht aannemelijk dat (een deel van) de gevolgen daarvan kunnen worden weggenomen of voorkomen door vanaf de openbare weg een eigen toegang (en brug) naar het terrein van het chaletpark te realiseren waardoor de bewoners van het chaletpark niet meer zijn aangewezen om over het erf van [eiseres] te gaan en zij haar erf kan afsluiten. Er lijkt daarom een duidelijke rol weggelegd voor de gemeente om (al dan niet in samenwerking met [eiseres] c.s. en de bewoners en de exploitant van het chaletpark) alsnog een dergelijke alternatieve toegang te (doen) realiseren. Aan te nemen valt dat de (ongetwijfeld kostbare) handhavingsperikelen en (politie)interventies daarmee tot normale proporties kunnen worden teruggebracht. 
    
    
      4.8.	[eiseres] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de gemeente worden begroot op:
      - griffierecht	€	575,00
      - salaris advocaat	904,00 (2 punt × tarief € 452)
      Totaal	€ 	1.479,00
      De nakosten en wettelijke rente in verband met de proceskostenveroordeling die de gemeente heeft meegevorderd, zijn als volgt toewijsbaar. 
    
     
    
      5.	De beslissing
      De rechtbank
    
    
    5.1.	wijst de vorderingen af,
    
    5.2.	veroordeelt [eiseres] in de proceskosten, aan de zijde van de gemeente tot op heden begroot op € 1.479, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 van het Burgerlijk Wetboek (BW) over dit bedrag met ingang van de veertiende dag na betekening van dit vonnis tot de dag van volledige betaling,
    
    5.3.	veroordeelt [eiseres] in de na dit vonnis ontstane kosten, begroot op € 131,00 aan salaris advocaat, te vermeerderen, onder de voorwaarde dat [eiseres] niet binnen 14 dagen na aanschrijving aan het vonnis heeft voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden, met een bedrag van € 68,00 aan salaris advocaat en de explootkosten van betekening van de uitspraak, en te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over deze nakosten met ingang van veertien dagen na de betekening van dit vonnis tot aan de voldoening,
    
    5.4.	verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordelingen uitvoerbaar bij voorraad.
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. Th.S. Röell, mr. R.H.M. Bruin en mr. H.J.M. Burg en in het openbaar uitgesproken op 12 december 2012.?