ECLI:NL:CBB:2019:638, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-11-2019, 18/2286
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet
        Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
      
      
      Fosfaatrechten. De gevolgen van de keuze voor uitbreiding en vervolgens gefaseerde groei met eigen aanwas dient voor rekening en risico van appellante te blijven. Niet is aannemelijk gemaakt dat de gekozen, risicovolle, weg van uitbreiding naar twee locaties de enige weg was om het bedrijf overeind te houden. Geen sprake van een individuele en buitensporige last.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2286 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 november 2019 in de zaak tussen
    
      
        de vennootschap onder firma [naam 1], te [plaats] , appellante
      (gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. Y. Groen en mr. M. Leegsma). 
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.  
    
    
    
      Bij besluit van 4 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij brief van 23 september 2019 heeft appellante haar beroep op een individuele en disproportionele last nader onderbouwd.
    
    
    
      Verweerder hierop gereageerd bij fax van 9 oktober 2019.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar vennoot, D.J. Bosch, die is vergezeld door zijn zoon, [naam 2] , en bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vergezeld door [naam 3] . 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het  verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellante exploiteert een melkveebedrijf. In 2006 heeft appellante haar bedrijf verplaatst van de [adres 1] in [plaats] , naar de voor € 1.025.000,-aangekochte locatie aan de [adres 2] in [plaats] . Appellante heeft daarbij de locatie aan de [adres 1] te koop gezet voor de vraagprijs van € 990.000,-. Op 2 september 2014 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verkregen voor het in werking hebben van een melkveebedrijf aan de [adres 2] en de [adres 1] met in totaal 219 melk- en kalfkoeien en 170 stuks jongvee (135 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee aan de [adres 2] en 84 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee aan de [adres 1] ). In het voorjaar van 2015 heeft appellante de locatie aan de [adres 1] weer in gebruik genomen en daartoe de stallen gerenoveerd, een melkrobot en een melkkoeltank geplaatst en grond aangekocht. Sinds voorjaar 2015 melkte appellante op zowel de [adres 2] als de [adres 1] . Op 2 juli 2015 hield appellante in totaal op beide locaties 95 melk- en kalfkoeien en 106 stuks jongvee.
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.562 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3%  toegepast. Verweerder heeft het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het bij het bestreden besluit aan haar toegekende fosfaatrecht maakt het haar onmogelijk om te voldoen aan de onomkeerbare financiële verplichtingen die zij is aangegaan waardoor nu de continuïteit van haar bedrijf op het spel staat. Door haar situatie te vergelijken met die van andere melkveehouders die een forse investeringsverplichting en daarbij gaande financiële last zijn aangegaan, gaat verweerder volgens appellante uit van een onjuiste maatstaf.
      
    
    
      4.2
      
        Appellante stelt dat er in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last, omdat het appellante –  door geplande bouw van varkensflats in de nabijheid en door de economische situatie – niet lukte de locatie aan de [adres 1] te verkopen. Appellante heeft uiteindelijk na overleg met de bank en haar financieel adviseur de locatie aan de [adres 1] in 2015 weer in gebruik genomen. Zij benadrukt dat deze keuze bedrijfseconomisch noodzakelijk was en de enige optie was voor haar bedrijf om te overleven. Andere keuzes –  zoals bijvoorbeeld genoegen nemen met een veel lagere opbrengt voor de bedrijfslocatie aan de [adres 1] in de orde van grootte van destijds 
        € 350.000,- – zouden, gelet op de omvang van de financiële lasten van het bedrijf, onvermijdelijk hebben geleid tot het omvallen ervan. Voor dit opnieuw in gebruik nemen heeft appellante in 2014 en 2015 met de financiële hulp van familie ruim € 408.000,- geïnvesteerd. Door gebrek aan verdere financiële middelen was appellante vervolgens gedwongen de veestapel te laten groeien door middel van natuurlijke aanwas en niet door aankopen. Met de komst van het fosfaatrechtenstelsel wordt appellante, gelet op de problematische situatie waarin zij zich al bevond, dan ook extra hard geraakt en komt haar voortbestaan in gevaar. Zij verwijst ter onderbouwing naar de in bezwaar overgelegde deskundigenrapportage van Countus accountants + adviseurs van 28 juni 2018 en de in beroep overgelegde notitie van PH Agro Advies van 20 september 2019. Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte in het bestreden besluit niet is ingegaan op de door haar aangevoerde en onderbouwde bijzondere omstandigheden. 
      
      
    
    
      4.3
      
        Appellante wijst er op dat zij de onomkeerbare financiële verplichtingen voor het in gebruik nemen van de bedrijfslocatie aan de [adres 1] is aangegaan vóór 
        2 juli 2015 en dat aan haar voorts vóór 2 juli 2015, namelijk al op 2 september 2014 een Nbw-vergunning is verleend voor uitbreiding van haar veestapel. Appellante stelt bovendien dat voor haar niet voorzienbaar was dat de door haar in gang gezette uitbreiding niet mogelijk was of in de nabije toekomst beperkt zou worden. Zowel de bank als haar financieel adviseur gingen er bij hun advisering aan appellante vanuit dat na afschaffing van het melkquotum uitgebreid kon worden zonder beperkingen.
      
      
    
    
      4.4
      
        Voorts dient volgens appellante betrokken te worden dat vennoot D.J. Bosch in de periode vóór 2 juli 2015 te maken had met gezondheidsklachten die van invloed waren op zijn inzetbaarheid op het bedrijf. Appellante verwijst ter onderbouwing hiervan naar een brief van de huisarts van 23 november 2018. Deze grond dient, zoals appellante ter zitting heeft bevestigd, niet te worden gezien in het licht van de knelgevallenregeling, maar in het kader van de door haar gestelde individuele en buitensporige last. 
        
          Het standpunt van verweerder 
        
        5.	Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. 
        Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante een groot risico heeft genomen door vast te houden aan de geplande uitbreiding en het uitoefenen van een melkveebedrijf op twee locaties, terwijl appellante juist ten tijde van deze uitbreidingsbeslissingen een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich had moeten realiseren dat dergelijke plannen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zouden brengen. Verweerder stelt op grond van de door appellante verstrekte stukken vast dat de continuïteit van haar bedrijf is gevaar is, maar dat ook zonder beperking van fosfaatrechten al sprake is van een tekort in de betalingscapaciteit en dat niet aan alle verplichtingen kan worden voldaan. Verweerder stelt dat dit het gevolg is van de ontwikkelingen op de onroerendgoedmarkt en dat derhalve causaal verband ontbreekt tussen de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en de ontstane financieringslast als gevolg van het niet kunnen verkopen van het oorspronkelijke bedrijf.
        
          Beoordeling  
        
      
      
        6.1.1
        In zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) heeft het College geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 
      
      
        6.1.2
        In de hiervoor aangehaalde uitspraak van het College van 23 juli 2019 heeft het College wat betreft de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf – zoals naar oordeel van het College in dit geval de ingebruikname van de tweede locatie feitelijk moet worden aangemerkt – heeft het College verder van belang geacht of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. 
      
      
        6.1.3
        Uit hetgeen appellante heeft aangevoerd volgt dat zij heeft beoogd de problemen die zijn ontstaan doordat de locatie op de Werkmanstraat niet werd verkocht, aan te pakken door haar bedrijf opnieuw actief te laten worden op die locatie. Er was daarbij geen sprake van slechts een verplaatsing van vee, maar van een uitbreidingsplan gericht op een bedrijfsvoering op twee locaties en op vergroting van de veestapel. Gelet op de Nbw-vergunning die appellante op 2 november 2014 heeft verkregen, ging het bovendien om een zeer ambitieuze uitbreiding van het aantal dieren naar (uiteindelijk) 219 melk- en kalfkoeien en 170 stuks jongvee. Zoals eerder is overwogen (bijvoorbeeld in eerdergenoemde uitspraak van 23 juli 2019) is het College met betrekking tot het fosfaatrechtenstelsel in het algemeen van oordeel dat voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Dit geldt zeker in het voorjaar van 2015, toen appellante de locatie op de [adres 1] opnieuw in gebruik nam en de daartoe benodigde investeringen pleegde. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de daarmee beoogde forse uitbreiding van de veestapel voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat – zoals blijkt uit de notitie van PH Agro Advies van 20 september 2019 – appellante, haar financieel adviseur én de bank ervan uitgingen dat er na het quotumtijdperk uitgebreid kon worden zonder beperkingen, is dan ook een misvatting die men niet had mogen hebben. De gevolgen van de keuze voor uitbreiding en vervolgens gefaseerde groei met eigen aanwas dienen dan ook voor rekening en risico van appellante blijven. 
      
      
        6.1.4
        Daarbij is voorts van belang dat appellante naar het oordeel van het College niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gekozen, risicovolle, weg de enige manier was om het bedrijf overeind te houden. Appellante heeft weliswaar in dat verband gesteld dat de bank niet akkoord ging met een lagere verkoopprijs voor de locatie aan de [adres 1] , maar heeft dit niet met stukken onderbouwd. Daarmee is naar het oordeel van het College niet aangetoond dat de verkoop van de locatie aan de [adres 1] compleet was uitgesloten. Appellante heeft ter zitting aangeboden om haar accountant nog een nadere toelichting te laten geven op haar financiële situatie. Het College ziet geen aanleiding appellante hiervoor de gelegenheid te bieden. Daartoe is van belang dat het College appellante reeds in de uitnodigingsbrief voor de zitting uitdrukkelijk de gelegenheid heeft geboden om een nadere toelichting te geven op een eventuele individuele en buitensporige last. Appellante heeft hierop de notitie van PH Agro Advies ingebracht. 
      
      
        6.1.5
        De situatie van appellante, hoewel appellante dat begrijpelijkerwijs anders ervaart, verschilt gelet op hetgeen hiervoor is overwogen dan ook niet van andere melkveehouders die op 2 juli 2015 hun stal niet volledig hadden gevuld. Van het hanteren van een onjuiste maatstaf door verweerder op dit punt is het College dan ook niet gebleken. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        6.1.6
        Voor zover appellante de stelling handhaaft dat sprake was van een nieuw gestart bedrijf, volgt het College deze niet. Er was slechts sprake van een opnieuw in gebruik nemen van de locatie aan de Werkmanstraat. 
      
      
        6.1.7
        Tenslotte komt ook aan hetgeen is gebleken omtrent de gezondheidsklachten van D.J. Horst in het licht van het voorgaande geen overwegende betekenis toe. 
      
    
    
      6.2
      
        Het College volgt appellante evenwel in haar betoog dat verweerder in het bestreden besluit niet gemotiveerd is ingegaan op de door haar in bezwaar aangevoerde bijzondere omstandigheden. Het College stelt vast dat verweerder daar eerst in de onderhavige beroepsprocedure gemotiveerd op is ingegaan. De beroepsgrond slaagt.
        
          Slotsom
        
      
    
    
      7.1
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Voor vergoeding van de proceskosten in de bezwaarprocedure, zoals appellante heeft verzocht, bestaat geen aanleiding nu het beroep ongegrond zal worden verklaard. 
      
    
  
  
    Beslissing
    Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 november 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. I.M. Ludwig	w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen