ECLI:NL:CBB:2019:7, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 09-01-2019, 18/1367
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-01-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet: artikelen 21b, eerste lid,  23, derde lid; 
        Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP).
      
      
      Fosfaatrechten; beoordeling van beroep op artikel 1 van het EP. 
      
      
        Geen inbreuk op artikel 1 van het EP aangenomen. Vast staat dat appellante op de peildatum 2 juli 2015 niet beschikte over de vereiste NB-vergunning voor het beoogde aantal melkkoeien en jongvee. Het College is van oordeel dat in gevallen als de onderhavige, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. 
        Dat er in het geval van appellante sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan in dit geval niettemin anders zou moeten worden geoordeeld, is niet gebleken.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1367
    
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 9 januari 2019 in de zaak tussen 
    Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. A.J. Roos),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: mr. J.P. Heinrich, mr. E.H. Pijnacker Hordijk en mr. M.R. Botman).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 
      11.539 kilogram.
    
    
    
      Bij besluit van 11 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 september 2018. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigden mr. J.P. Heinrich en mr. M.R. Botman, bijgestaan door mr. M. Leegsma en mr. J.H. Eleveld. 
      Bij beslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) heeft het College het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heropend.
    
    
    
      In vervolg op de heropeningsbeslissing heeft appellante nadere stukken ingezonden. 
      Verweerder heeft een nader verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 november 2018. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens is voor appellante verschenen [naam 3] , werkzaam bij [naam 4] B.V. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.P. Heinrich en mr. M.R. Botman, bijgestaan door mr. J.H. Eleveld.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    2. De bedrijfssituatie van appellante is als volgt. Appellante heeft een grondgebonden melkveehouderij. Zij wil haar bedrijf doen groeien van 184 stuks melkkoeien en 86 stuks jongvee naar 300 stuks melkkoeien en 200 stuks jongvee. Appellante heeft op 28 april 2015 een omgevingsvergunning verkregen voor de in verband hiermee beoogde uitbreiding van de ligboxenstal. Met de uitbreiding van de stal is een bedrag van € 515.000,- gemoeid, waarvoor in 2014 financiering is verkregen. Op 6 juli 2015 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (NB-vergunning) aangevraagd, die op 5 februari 2016 is verleend. De aannemingsovereenkomst voor de stal dateert van 9 juni 2015. De bouw van de stal was op 2 juli 2015 nog niet voltooid. 
    
    
      
        De beroepsgronden
      
    
    
    
      3.1
      Appellante voert aan dat verweerder bij de vaststelling van haar fosfaatrecht rekening moet houden met haar bijzondere omstandigheden. In haar geval leidt het niet verhogen van haar fosfaatrecht tot een individuele disproportionele last in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Appellante meent dat met het behoud van derogatie geen algemeen belang is gediend. De invoering van het stelsel van fosfaatrechten was ten tijde van haar uitbreidingsbeslissingen niet voorzienbaar. Appellante had dus niet kunnen voorzien dat de door haar voorgestane groei niet mogelijk zou zijn. Voor starters is wel een voorziening getroffen. Die verkeren in feite in dezelfde situatie, maar zij worden, anders dan appellante, wel voor 50% gecompenseerd voor het verlies aan latente ruimte. Er is dan ook sprake van rechtsongelijkheid.
    
    
      3.2
      
        Appellante stelt dat de investeringen en financieringsverplichtingen op de peildatum 
        van 2 juli 2015 onomkeerbaar waren en dat al gestart was met de uitvoering van de uitbreidingsplannen, zodat wijziging niet meer mogelijk was. Verweerder werpt ten onrechte de datum van aanvraag van de NB-vergunning tegen. Appellante heeft in overleg met haar adviseur gewacht op de regelgeving in het kader van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (hierna: het PAS), die vanaf 1 juli 2015 van kracht is. Er was voldoende ruimte beschikbaar, zoals ook blijkt uit de AERIUS-berekeningen. De vergunning is bovendien pas nodig op het moment dat de dieren gehouden worden. Op 2 juli 2015 was de stal nog niet klaar. Door een zienswijze heeft verlening van de NB-vergunning langer geduurd. Voor toepassing van de startersregeling van artikel 72 van de Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) is verlening van de NB-vergunning ook geen voorwaarde. 
      
      
    
    
      3.3
      De investering beloopt volgens appellante in totaal € 880.000,-, inclusief de aankoop van extra grond in februari 2015 en de aanpassing van de melkstal in 2014 met het oog op de uitbreiding. Alternatieve aanwending van bedrijfsmiddelen is niet mogelijk. Appellante heeft ter onderbouwing van de gestelde last een schaderapport van [naam 4] B.V. in het geding gebracht. In dit rapport zijn drie scenario’s doorgerekend. Het gaat daarbij om de situatie waarbij de veestapel wordt gebracht en gehouden op het aantal toegekende fosfaatrechten (scenario 1), de geplande situatie op basis van de verleende NB-vergunning (scenario 2) en de geplande situatie waarbij rekening wordt gehouden met het fosfaatrechtenstelsel en met de aankoop van fosfaatrechten (scenario 3). De conclusie van het rapport is dat het bedrijf van appellante met het fosfaatrechtenstelsel onvoldoende winst realiseert om de jaarlijkse herinvesteringen te doen, dat de groei van het ondernemingsvermogen negatief is en dat er daarnaast elk jaar een groot liquiditeitstekort is. Door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel heeft het bedrijf geen toekomstperspectief meer, vanwege de reeds aangegane financieringsverplichting, aldus het rapport. Ten slotte wijst appellante nog op een haar in het kader van het fosfaatreductieplan opgelegde heffing van € 140.000,-, waarvoor geen liquiditeit beschikbaar is en die de bank niet financiert. 
      
      
        
          Het standpunt van verweerder
        
      
      
    
    
      4.1
      Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last, omdat bijzondere omstandigheden anders dan een financiële last zijn gesteld noch gebleken. 
      
    
    
      4.2
      In het verweerschrift en het nadere verweerschrift heeft verweerder nader gemotiveerd waarom in het geval van appellante geen strijd met artikel 1 van het EP wordt aangenomen. Daarbij is verweerder ingegaan op de door appellante ingediende financiële gegevens en de door haar ingebrachte persoonlijke omstandigheden. Appellante onderscheidt zich volgens verweerder niet van andere ondernemers die al voor de peildatum vergelijkbare investeringen hebben gedaan. Gelet op de voorzienbaarheid behoren de gevolgen van de ondernemersbeslissing om uit te breiden tot het ondernemersrisico. Appellante heeft eerst na de peildatum een NB-vergunning aangevraagd en gekregen. Pas na verlening van de NB-vergunning kon appellante rechtsgeldig starten met de uitbreiding. Appellante was als grondgebonden onderneming niet gedwongen haar oorspronkelijke veestapel in te krimpen naar aanleiding van het fosfaatrechtenstelsel. Verweerder heeft verder kanttekeningen geplaatst bij de overgelegde financiële stukken. Dat de continuïteit van het bedrijf in gevaar zou zijn, heeft verweerder betwist. 
      
      
        
          Bespreking van de beroepsgronden
        
      
      
    
    
      5.1
      Voor de algemene uitgangspunten bij de beoordeling van het beroep van appellante op artikel 1 van het EP verwijst het College naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522).
      
    
    
      5.2
      Bij de beoordeling komt gewicht toe aan alle omstandigheden van het geval, onder meer de omstandigheid dat getroffen bedrijven legaal zijn uitgebreid en investeringen hebben gedaan, op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van een specifiek aantal melkkoeien en jongvee. De waarde van de fosfaatrechten op de markt maakt dat een tekort aan rechten niet eenvoudig kan worden aangevuld. Daarbij zullen, zo heeft het College overwogen, beperkte voorzieningen en het ontbreken van een overgangstermijn sneller kunnen leiden tot de conclusie dat er sprake is van een buitensporige last in het individuele geval. Dat laat onverlet dat, anders dan appellante heeft betoogd, gelet op de (parlementaire) voorgeschiedenis, voor melkveehouders duidelijk kon zijn dat ongeremde groei van de veestapel niet mogelijk zou zijn en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch nog andere maatregelen, waaronder productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Al deze omstandigheden spelen een rol bij de vraag of er sprake is van een onevenredige last. 
      
    
    
      5.3
      Anders dan appellante betoogt, is het behoud van de derogatie in het belang van de melkveesector als geheel. Het College verwijst in dit verband naar overweging 5.6.2 van de heropeningsbeslissing. Dat het bedrijf van appellante grondgebonden is en geen gebruik maakte van derogatie, maakt dit niet anders. De huidige regeling komt aan het belang van appellante tegemoet, nu haar grondgebonden bedrijf buiten de generieke korting op fosfaatrechten valt.
      
    
    
      5.4
      Vast staat dat appellante op de peildatum 2 juli 2015 niet beschikte over de vereiste NB-vergunning voor het beoogde aantal melkkoeien en jongvee. Deze vergunning is op 6 juli 2015 aangevraagd en op 5 februari 2016 verleend. 
      
    
    
      5.5
      
        Het College is van oordeel dat in gevallen als de onderhavige, waarin op de peildatum 
        nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer er, zoals in het geval van appellante, zeer aanzienlijke financiële consequenties zouden kunnen voortvloeien uit het thans geldende stelsel. Dat, zoals appellante heeft betoogd, het beoogde aantal melkkoeien op de peildatum feitelijk nog niet op het bedrijf stond en de NB-vergunning dan ook op die datum nog niet benodigd was, en dat appellante er niet aan twijfelde dat de vergunning zou worden verleend, is naar het oordeel van het College in dezen niet bepalend. Het gaat om de beoogde uitbreiding en al hetgeen met het oog daarop aan vergunningen vereist was. 
      
      
    
    
      5.6
      Dat er in het geval van appellante sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan in dit geval niettemin anders zou moeten worden geoordeeld, is niet gebleken. Als een zodanige bijzondere omstandigheid geldt naar het oordeel van het College niet dat appellante de regelgeving in het kader van het Programma Aanpak Stikstof heeft willen afwachten alvorens een NB-vergunning aan te vragen. Dit geldt ook voor het argument dat in het kader van de startersregeling opgenomen in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit niet de voorwaarde wordt gesteld dat het betrokken bedrijf beschikt over een NB-vergunning. De situatie van appellante als bestaand bedrijf dat uitbreidt, is niet op één lijn te stellen met die van een nieuw gestart bedrijf in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. De startersregeling is nadrukkelijk alleen bedoeld voor nieuw gestarte bedrijven (zie de nota van toelichting bij het Besluit van 20 december 2017 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, Stb. 2017, 521, p. 9). Overigens heeft appellante gezien de betwisting door verweerder ook onvoldoende onderbouwd dat de uitbreidingsplannen onomkeerbaar waren. Hierbij kan er niet aan voorbij worden gezien dat de aannemingsovereenkomst van 9 juni 2015, dat wil zeggen slechts iets meer dan drie weken voor de peildatum, dateert.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      5.7
      
        Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt niet. Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit niet met de in artikel 3:2 van de Awb vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen en in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
        6.	Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze worden, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 1.792,- (1 punt voor het beroepschrift, een halve punt voor de nadere reactie en tweemaal 1 punt voor het verschijnen ter zitting en ter nadere zitting, met een waarde per punt van € 512,-). 
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - draagt verweerder op het griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.792,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, mr. I.M. Ludwig en 
      mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 januari 2019.
    
    
    
    
      w.g. E.R. Eggeraat		 w.g. M.G. Ligthart