ECLI:NL:CBB:2019:618, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-11-2019, 18/2471
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Er is geen sprake van strijd met artikel 1 van het EP, er is ook geen sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft met de uitbreiding naar 250 melk- en kalfkoeien een groot risico genomen. Ondanks de voorzienbaarheid van productiebegrenzende maatregelen heeft zij haar uitbreidingsplannen doorgezet. De gevolgen komen voor haar rekening.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2471
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 november 2019 in de zaak tussen
    V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. T. van der Weijde),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: R. Kuiper).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 5 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en heeft nadien aanvullende stukken ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2019. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door mr. E.U.H. van de Schepop, als waarnemer van haar gemachtigde. Voor appellante is tevens verschenen [naam 3] van [naam 4] ( [naam 4] ). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 5] . 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] met aanvankelijk, op 2 juli 2012, 155 melk- en kalfkoeien en 141 stuks jongvee. 
      
    
    
      2.2
      In 2012 heeft appellante besloten de oude ligboxenstal te renoveren en de veestapel uit te breiden naar 250 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. In 2013 heeft appellante geïnvesteerd in extra grond. In 2014 zijn de bouwwerkzaamheden gestart en in februari 2015 was de stal gereed en is deze in gebruik genomen. 
      
    
    
      2.3
      Op 2 juli 2015 hield appellante 227 melk- en kalfkoeien en in totaal 164 stuks jongvee.
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 12.152 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat het niet voorzienbaar was en er tegenover de inmenging in het eigendomsrecht geen schadevergoeding staat. Verder is er sprake van een individuele en buitensporige last. Daartoe voert appellante aan dat de nieuwe stal volledig met vreemd vermogen is gefinancierd. Appellante heeft ook vier melkrobots aangeschaft. Dit aantal is afgestemd op de beoogde 250 melk- en kalfkoeien. Volgens appellante houdt het fosfaatrechtenstelsel ten onrechte geen rekening met melkveehouders die voor de peildatum hebben geïnvesteerd in uitbreiding van hun bedrijf, maar de uitbreiding op de peildatum nog niet volledig hebben gerealiseerd. Dit getuigt van willekeur. Appellante wordt mede door de keuze voor peildatum 2 juli 2015 onevenredig benadeeld. De gevolgen kunnen daarom niet zonder meer tot het ondernemersrisico worden gerekend. Het is voor appellante niet mogelijk financiering te krijgen voor de aankoop van extra fosfaatrechten. Het is voor de vennoten van appellante ook niet mogelijk om (extra) buitenshuis te gaan werken, omdat dan arbeidskrachten moeten worden ingehuurd. Appellante heeft nu te weinig inkomsten. Zij verzoekt daarom om verhoging van het fosfaatrecht dan wel ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Appellante heeft ter onderbouwing van haar betoog een rapportage van [naam 4] overgelegd van 28 mei 2018 en een aanvulling daarop van 18 september 2019. In dat laatste rapport wordt geconcludeerd dat de individuele en buitengewone last voor de komende 5 jaar € 198.840,- bedraagt. Hiertoe is een vergelijking gemaakt tussen liquiditeitsbegrotingen behorend bij plan 1, waarin de huidige bedrijfssituatie (206 melkkoeien met 143 stuks jongvee en het toegekende aantal fosfaatrechten van 12.151 kg) wordt voortgezet met de uitgevoerde investeringen, en plan 2, het plan dat ten grondslag lag aan de investeringen in grond en gebouwen met 250 melkkoeien en 75 stuks jongvee. 
      
      
        
          Het standpunt van verweerder 
        
      
      
      5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust, omdat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last. Volgens verweerder heeft appellante niet aangetoond dat zij op de peildatum over de benodigde vergunningen voor de uitbreiding beschikte. Verder zijn de rapportages over de gestelde individuele en buitensporige last niet met onderliggende stukken, zoals jaarrekeningen, onderbouwd. Verweerder plaats verder verschillende kanttekeningen bij het rapport en betwijfelt, gelet op de oorspronkelijke verwachte ondermaatse reserveringscapaciteit, of ten tijde van de investeringsbeslissingen sprake is geweest van voldoende toekomstperspectief. Volgens verweerder is niet aannemelijk gemaakt dat de knellende financiële situatie van appellante het gevolg is van het fosfaatrechtenstelsel. Appellante is in weerwil van productiebegrenzende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei, terwijl niet is gebleken van een noodzaak daartoe. De gevolgen hiervan komen voor haar rekening. Dat appellante niet in aanmerking komt voor de knelgevallenregeling, maakt evenmin dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Er is dan ook geen aanleiding het fosfaatrecht van appellante te verhogen of haar ontheffing te verlenen op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel, waaronder de keuze voor de peildatum van 2 juli 2015 en de beperkte knelgevallenregeling, op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.2
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
      
    
    
      6.3
      Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
      
    
    
      6.4
      Het College stelt vast dat appellante, zoals zij ter zitting heeft verklaard, heeft willen groeien naar 250 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. Op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting kan echter niet worden vastgesteld of appellante op de peildatum rechtsgeldig deze door haar beoogde dieraantallen kon houden, omdat appellante daartoe geen vergunningen heeft overgelegd. Voor zover er al van moet worden uitgegaan dat zij die aantallen op die peildatum rechtsgeldig mocht houden, stelt het College vast dat het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum en de generieke korting van 8,3%) ertoe leidt dat aan appellante voor minder melkkoeien fosfaatrechten is verleend dan zij op grond van haar vergunningen in haar stal kan houden. In het rapport van 18 september 2019 wordt geconcludeerd dat de individuele en buitengewone last voor de komende 5 jaar € 198.840,- bedraagt. Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting vraagtekens geplaatst bij uitgangspunten van de door appellante overgelegde rapporten. Verweerder stelt ten aanzien van plan 2 terecht dat het volledig voorbij gaat aan de invoer van het fosfaatrechtstelsel en daarom realiteitswaarde mist (vergelijk de uitspraak van het College van 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:380), zodat ook aan de conclusie van het rapport niet de waarde kan worden toegekend die appellante daaraan gehecht wenst te zien. Het College wil wel aannemen dat de invoering van het fosfaatrechtstelsel voor appellante een forse financiële aderlating betekent, maar dat betekent niet zonder meer dat sprake is van een individuele en buitensporige last. In dat verband is van belang dat de uitbreiding van 155 naar 250 melk- en kalfkoeien fors is. Weliswaar heeft appellante al in 2012 het plan opgevat voor die uitbreiding, maar de bouwwerkzaamheden voor de nieuwe stal zijn pas in 2014 gestart, terwijl appellante geen inzicht heeft gegeven in het moment waarop zij onomkeerbare financieringsverplichtingen is aangegaan. Zoals het College in zijn eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019 onder 6.7.5.4 heeft overwogen had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Appellante had daarom ten tijde van haar investeringsbeslissingen een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Daar komt bij dat niet is gebleken dat een uitbreiding van deze omvang om bedrijfseconomische of andere redenen noodzakelijk was. In dit verband acht het College verder nog van belang dat appellante voor een deel van de groei, tot 227 melk- en kalfkoeien, wel fosfaatrechten toegekend heeft gekregen De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder dan ook zwaarder te wegen dan de belangen van appellante. 
      
    
    
      6.5
      Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport een tarief van ten hoogste € 126,47 per uur. Dit betekent dat de door [naam 4] gedeclareerde kosten, voor zover deze volgens de specificatie betrekking hebben op het in deze zaak overgelegde rapport ter onderbouwing van het beroep op artikel 1 van het EP, tot een bedrag van € 1.960,29 (15,5 uur x € 126,47) voor vergoeding in aanmerking komen. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 2.984,29.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 november 2019.
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. D. de Vries