ECLI:NL:RBGEL:2023:5723, Rechtbank Gelderland, 19-10-2023, AWB - 23_6178
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening tegen een opgelegde last onder dwangsom in verband met de aanwezigheid van recreatieverblijven. De voorzieningenrechter schorst het besluit, omdat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een dwangsom met een maximum van € 625.000,- in dit geval niet onevenredig uitpakt.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 23/6178
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van
    
  
  in de zaak tussen
  
    
      
      [verzoekster] , uit [plaas] , verzoekster
    (gemachtigde: mr. M. Gideonse),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Buren 
    (gemachtigde: mr. A. de Zeeuw).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen de aan haar opgelegde last onder dwangsom wegens het in strijd met het bestemmingsplan aanwezig zijn van recreatieverblijven op het recreatiepark [naam 2] zonder een vereist omgevingsvergunning.
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 23 februari 2023 heeft het college deze last onder dwangsom opgelegd. Verzoekster is hiertegen in bezwaar gegaan. Hangende bezwaar heeft zij tevens verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 16 oktober 2023 op zitting behandeld. Namens verzoekster hebben [naam 1]  en mr. Gideonse deelgenomen aan de zitting. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigde. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Op 3 juni 2021 heeft het college aan verzoekster een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van recreatieverblijven op het op het recreatiepark [naam 2] aan de [locatie] in [plaas] (hierna: het perceel). Deze omgevingsvergunning is seizoensgebonden en dat houdt in dat de recreatieverblijven enkel aanwezig mogen zijn in de periode van maart tot oktober. Op 10 oktober en 2 december 2022 heeft het college controles verricht op het perceel en geconstateerd dat de recreatieverblijven aanwezig zijn zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan. Bij besluit van 3 januari 2023 (gewijzigd bij besluit van 5 januari 2023) heeft het college daarom een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat verzoekster alle recreatieverblijven moet verwijderen en tot 1 maart verwijderd moet houden op straffe van een dwangsom van € 25.000,-. Verzoekster is tegen de last onder dwangsom in bezwaar gegaan en heeft hangende bezwaar verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 3 februari 2023heeft de voorzieningenrechter het verzoek afgewezen. Op 16 februari 2023 heeft het college geconstateerd dat de overtreding niet is beëindigd. Omdat verzoekster niet binnen de begunstigingstermijn aan de last heeft voldaan, is het college bij besluit van 30 maart 2023 tot invordering van de dwangsom overgegaan. Ook daar heeft verzoekster bezwaar tegen ingediend.
    
    3.  Bij besluit van 23 februari 2023 (het bestreden besluit) heeft het college  een tweede last onder dwangsom opgelegd. De last onder dwangsom houdt kort gezegd in dat verzoekster 125 recreatiewoningen vóór 1 november 2023 (de begunstigingstermijn) moet verwijderen en tot 1 maart 2024 verwijderd moet houden op straffe van een dwangsom van € 5000,- per recreatiewoning met een maximum van € 625.000,-. Ook moet verzoekster de overtredingen beëindigd laten, in die zin dat de 125 recreatieverblijven jaarlijks tussen 1 november en 1 maart verwijderd moeten zijn. Tegen dat besluit is verzoekster in bezwaar gegaan. Daarnaast heeft zij een verzoek ingediend voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      4. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    
    
      4.1.
      De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn  om het bestreden besluit te schorsen. 
      
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      5. Tussen partijen is niet in geschil en ook de voorzieningenrechter stelt vast dat het zonder omgevingsvergunning plaatsen van recreatiewoningen op het perceel in de periode van 1 oktober tot 1 april in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Er is dus sprake van een overtreding. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie
        
      
      6. Op zitting heeft verzoekster aangegeven dat zij geen legalisatiemogelijkheden ziet. Daarom is niet meer in geschil dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie.
      
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden
        
      
      7. Verzoekster voert aan dat de last niet uitvoerbaar is, omdat het verwijderen (en het in het nieuwe seizoen terugplaatsen) van de recreatieverblijven niet te realiseren is zonder in strijd te handelen met de Wet natuurbescherming (Wnb). Verzoekster heeft een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de Wnb, maar omdat significante negatieve effecten niet op voorhand kunnen worden uitgesloten verwacht verzoekster die vergunning niet te verkrijgen voordat de begunstigingstermijn is verstreken. 
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt dat op 3 juni 2021 een omgevingsvergunning is verleend voor het plaatsen van recreatieverblijven (kenmerk [nummer] ). Deze omgevingsvergunning voor de recreatieverblijven is verleend als seizoensgebonden en geldt alleen van maart tot en met oktober. Voor het jaarlijks verwijderen en het terugplaatsen van de recreatieverblijven is geen (nieuwe) toestemming vereist. Het college verwijst ook naar de eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter.
      
    
    
      7.2.
      Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden om zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Zoals de voorzieningenrechter eerder heeft overwogen, gaat het hier niet om de realisatie van een project, maar om handhavend optreden van het college tegen een illegale situatie. Om die reden is voor de uitvoering van de last onder dwangsom geen Wnb-vergunning nodig op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. De eventuele stikstofuitstoot is immers het directe gevolg van de verleende omgevingsvergunning en niet van de last onder dwangsom, omdat reeds op basis van de omgevingsvergunning de recreatieverblijven (jaarlijks) verwijderd en teruggeplaatst moeten worden. Daar brengt de last onder dwangsom geen verandering in te weeg.
      
    
    
      7.3.
      De voorzieningenrechter gaat er vanuit dat bij de verlening van de omgevingsvergunning voor het plaatsen van de recreatieverblijven van 3 juni 2021 de stikstofuitstoot van het jaarlijks plaatsen en verwijderen van de recreatieverblijven  beoordeeld is dan wel zou moeten zijn beoordeeld. Deze omgevingsvergunning staat echter in rechte vast en kan dan ook niet meer ter discussie worden gesteld. Dat, zoals verzoekster op zitting heeft betoogd, geen rekening is gehouden eventuele extra stikstofuitstoot ten gevolge van het jaarlijks plaatsen en verwijderen van de recreatieverblijven, maakt dit niet anders. Bovendien, indien verzoekster al kan worden gevolgd in haar betoog dat hiervoor een Wnb-vergunning benodigd is, dan had het op de weg van verzoekster gelegen om tijdig ook een Wnb-vergunning aan te vragen. Het betoog van verzoekster slaagt dan ook niet.
      
      
      
        
          Hoogte dwangsom
        
        8. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat de dwangsom onevenredig hoog is. Van belang daarbij is dat de eerder opgelegde dwangsom aanzienlijk lager was.
      
      
    
    
      8.1.
      De voorzieningenrechter overweegt dat het college bij besluit van 3 januari 2023 reeds eerder een last onder dwangsom heeft opgelegd. Die dwangsom was vastgesteld op € 25.000,-. De hoogte van de dwangsom was toen als volgt gemotiveerd:
      
      
        
          ‘ Wij hebben ons bij dit besluit laten leiden door de overtreding ‘Bouwen zonder vergunning: Gebouw > 1.000 m2’. Dit omdat er 58 recreatieverblijven aanwezig zijn. De recreatieverblijven tezamen hebben een oppervlakte groter dan 1.000 m2. Hiervoor geldt een dwangsom van € 25.000,—.’
        
      
      
    
    
      8.2.
      In het bestreden besluit heeft het college van deze benadering afgezien. In het bestreden besluit is over de hoogte van de dwangsom het volgende opgenomen:
      
      
        
          ‘De dwangsom heeft dus onvoldoende prikkel gegeven om de overtreding te beëindigen. Gelet hierop wordt een hogere dwangsom opgelegd. Daarbij komt dat het voor de hand ligt om per recreatieverblijf een dwangsom op te nemen. Hierbij nemen wij in aanmerking dat er verschillende termijnen gelden waarbinnen de recreatieverblijven aanwezig mogen zijn. Het opleggen van een dwangsom per recreatieverblijf brengt met zich mee dat indien een deel van de recreatieverblijven aanwezig is in de periode waarin dit niet is toegestaan, ook een deel van de dwangsom verbeurd wordt (en niet de dwangsom in zijn geheel).
        
      
      
      
        
          Gelet hierop hebben wij ons bij dit besluit laten leiden door de overtreding ‘overtreding bij gebouw < 50 m2’. Hiervoor geldt een dwangsom van € 5.000,— en een begunstigingstermijn van zes weken. In totaal betreft het 125 vergunde recreatieverblijven welke in de periode van 1 november tot 1 maart dan wel 1 april niet aanwezig mogen zijn op het recreatiepark. In totaal komt dit neer op een dwangsom van maximaal € 625.000,—.’
        
      
      
    
    
      8.3.
      Op grond van het in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde evenredigheidbeginsel mogen de voor de verzoekster nadelige gevolgen van de last onder dwangsom niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de last te dienen doelen. Het college heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende gemotiveerd waarom een dwangsom met een maximum van € 625.000,- in dit geval niet onevenredig uitpakt. De enkele berekening van 125 vergunde recreatieverblijven vermenigvuldigd met € 5000,- geeft in ieder geval onvoldoende blijk van een toetsing aan het evenredigheidbeginsel. De voorzieningenrechter is daarnaast van oordeel dat voor het college met betrekking tot het opleggen van deze hoge dwangsom strengere motiveringseisen gelden, omdat in het eerdere besluit een aanmerkelijk lagere dwangsom van € 25.000,- is opgelegd. Het college stelt dan wel dat het voor de hand ligt om nu per recreatieverblijf een dwangsom op te leggen en de voorzieningenrechter kan volgen dat van die dwangsom kennelijk onvoldoende prikkel is uitgegaan om te overtreding te beëindigen maar dit is onvoldoende om een dergelijk groot verschil te rechtvaardigen. Op zitting heeft het college aangegeven dat hij heeft gekeken naar het behaalde voordeel van de overtreding, maar dit is niet neergelegd in het bestreden besluit. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in het bestreden besluit onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom een dwangsom met een maximale hoogte van € 625.000,- niet onevenredig is. Hierbij merkt de voorzieningenrechter nog op dat er voor maximaal 124 recreatiewoningen een vergunning is verleend en dat momenteel een kleiner aantal, te weten 96 volgens verzoekster op het perceel aanwezig is.
      
    
    
      8.4.
      Dit gebrek kan mogelijk in bezwaar nog worden hersteld, maar het is voor de voorzieningenrechter niet op voorhand duidelijk op welke wijze het college dit gaat motiveren. Gelet op de ingrijpende gevolgen van de last onder dwangsom ziet de voorzieningenrechter aanleiding een voorlopige voorziening te treffen en het bestreden besluit te schorsen tot zes weken na de door verweerder te nemen beslissing op bezwaar.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit is geschorst tot zes weken na de beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter ziet aanleiding te bepalen dat het college het griffierecht moet vergoeden en dat verzoekster ook een vergoeding krijgt van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 837,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,-.
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - schorst het bestreden besluit tot zes weken na de beslissing op bezwaar;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan verzoekster moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan verzoekster.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.