ECLI:NL:CBB:2019:445, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-09-2019, 18/1990
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten, artikel 23, derde lid, Msw, artikel 1 van het EP. Geen individuele buitensporige last. Nbw vergunning afgegeven na de peildatum. Voorzienbaarheid, eigen risico. Financiële rapportage heeft onvoldoende draagkracht om als onderbouwing van de gestelde last te kunnen dienen.

uitspraak 	
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1990
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 september 2019 in de zaak tussen
    
    
      
        maatschap [naam 1] en [naam 2], te [woonplaats] , appellante
      (gemachtigde: mr. R. Verkoijen),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. J.H. Eleveld en mr. S.J.E. Loontjens).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 
      23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 
      5.621 kilogram (kg). 
    
    
    
      Bij besluit van 6 augustus 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 augustus 2019. Partijen zijn  – met bericht – niet verschenen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante houdt een melkveebedrijf. In 2013 is de bedrijfscapaciteit uitgebreid naar 146 melkkoeien en 84 stuks jongvee. Appellante heeft in januari 2013 een financieringsvoorstel getekend met de Rabobank voor een totale bedrijfsfinanciering van € 1.440.000,-, in verband met overname van de financiering door ABN-AMRO en investering in een melkveestal. Op 13 april 2013 is de aanneemovereenkomst getekend voor de bouw van een ligboxenstal voor € 305.573,81. Verder bevat het dossier een orderbevestiging voor een stalinrichting voor een bedrag van € 67.329,- en een prijsaanbod voor de bouw van stallen voor een bedrag van € 75.381,25. Op 30 juli 2015 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verkregen, voor 144 melk- en kalfkoeien en 152 stuks jongvee. Doordat voor opfok van eigen aanwas is gekozen was de uitbreiding op de peildatum van 2 juli 2015 nog niet voltooid.  
      
    
    
      2.2
      Bij de berekening van het aan appellante toekomende fosfaatrecht is verweerder uitgegaan van – de op de peildatum aanwezige – 107 melk- en kalfkoeien, 51 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 45 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. 
      
      
        
          Standpunten partijen
        
      
      
      
        3.1.1
        Appellante stelt dat het bestreden besluit een ontoelaatbare inbreuk op haar eigendomsrecht vormt en daarom in strijd is met artikel 1 van het EP. Op haar rust een individuele buitensporige last. Op de peildatum was het fosfaatrechtenstelsel voor appellante nog niet voorzienbaar. Hooguit is sprake geweest van gedeeltelijke voorzienbaarheid, zoals in bijvoorbeeld planschadezaken wordt aangenomen. Door de minister is verwijtbaar gehandeld doordat hij heeft nagelaten tussen 2008 en april 2015 tijdig een nieuwe regeling ter vervanging in het fosfaatrechtenstelsel bekend te maken.  
        
      
      
        3.1.2
        De individuele buitensporige last blijkt uit de door appellante overgelegde documenten en omstandigheden van het geval, zoals de vermogenspositie van appellante. Appellante kan met de hoeveelheid toegekende fosfaatrechten de gedane investeringen niet terugverdienen. Zij heeft al in de bezwaarfase een financiële onderbouwing van de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel overgelegd, opgesteld door DLV advies op 2 juli 2018. Appellante exploiteert geen nevenactiviteiten en er zijn geen mogelijkheden om bedrijfsmiddelen op andere wijze in te zetten. Als de hoeveelheid fosfaatrecht niet wordt aangevuld kan het bedrijf niet worden voortgezet. Appellante wijst ter verdere onderbouwing op het arrest van de Hoge Raad van 2 september 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BQ5098, het arrest Lohuis). Verweerder heeft verder nagelaten deugdelijk te motiveren waarom aan appellante geen ontheffing van het verbod om fosfaatrecht te produceren wordt verleend op  grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Appellante wenst een verhoging van het aantal toegekende fosfaatrechten tot 7.083 kg of een financiële compensatie waarmee die rechten kunnen worden aangekocht. 
        
      
    
    
      3.2
      Volgens verweerder komt de beslissing van appellante om uit te breiden voor haar eigen risico, omdat zij heeft kunnen voorzien dat na de afschaffing van het quotumstelsel andere productiebeperkende maatregelen konden worden genomen. Van bijzondere omstandigheden om toch een disproportionele last aan te nemen is verweerder niet gebleken.  In het verweerschrift is verweerder nader ingegaan op de specifieke omstandigheden van appellante. Verweerder heeft daarbij onder meer gesteld dat de uitbreiding te meer voor het eigen risico van appellante komt, omdat zij op de peildatum nog niet over de voor de uitbreiding vereiste Nbw-vergunning beschikte. Van een noodzaak om uit te breiden is verweerder niet gebleken. Voorts is verweerder alsnog ingegaan op de door appellante overgelegde financiële rapportage.
      
      
        
          Bespreking van de beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Wat betreft het betoog van appellante over de rechtmatigheid van het fosfaatrechtenstelsel, verwijst het College naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de daarop volgende uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7), waarin het College reeds heeft geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel, waaronder het punt van de voorzienbaarheid, nader door het College gemotiveerd. 
      
      
        4.2.1
        In de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 heeft het College ten aanzien van de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt (zie de uitspraak van 15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:149). Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. 
        
      
      
        4.2.2
        Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
        
      
      
        4.2.3
        Vastgesteld moet worden dat appellante pas na 2 juli 2015 over de vereiste Nbw-vergunning beschikte voor de door haar gewenste dieraantallen. Deze vergunning is op 30 juli 2015 verleend. Appellante is dus met de door haar gedane investeringen vooruitgelopen op de voor de volledige uitbreiding benodigde vergunning. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) is er dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dit geldt te meer nu op de peildatum een aantal dieren werd gehouden dat op dat moment niet rechtsgeldig was toegestaan. Verder is niet inzichtelijk gemaakt wat de aanvankelijk omvang van het bedrijf was en welke motieven aan de uitbreiding ten grondslag hebben gelegen. Derhalve kan niet worden beoordeeld in hoeverre appellante, in weerwil van de ook voor haar geldende voorzienbaarheid van eventuele productiebeperkende maatregelen, redenen heeft gehad om voor uitbreiding te kiezen zonder dat de gevolgen daarvan voor haar eigen risico moeten komen. 
        
      
      
        4.2.4
        Met betrekking tot de door appellante ingebrachte financiële rapportage heeft verweerder er voorts op gewezen dat gerekend is met een melkprijs van 0,345 per liter melk, terwijl de werkelijke prijs hoger lag. De garantieprijs in 2018 lag gemiddeld op ruim 36 cent per liter. Voorts gaat de rapportage uit van drie verschillende scenario’s waarbij in alle drie wordt gerekend met € 600,- aan arbeidskosten. Daarmee kan echter in scenario 2 en 3 niet worden volstaan, omdat het aantal dieren in die scenario’s hoger is. Een hoger aantal dieren veronderstelt een hogere en dus duurdere inzet van arbeid. Verder is in het rapport gerekend met € 85.400,- aan afschrijvingen die de begroting drukken, waar mogelijk ook gekozen had kunnen worden voor een afschrijving over meer jaren waardoor een positievere balans ontstaat. Verweerder meent verder dat uit de rapportage onvoldoende blijkt wat de feitelijke situatie was in 2018 en in het huidige jaar. Het rapport is niet geactualiseerd. Appellante heeft noch op zitting noch anderszins de stellingen van verweerder weersproken, terwijl niet is gebleken dat appellante daartoe onvoldoende in de gelegenheid is geweest. Nu deze stellingen het College op voorhand niet onjuist voorkomen is het College met verweerder van oordeel dat het financiële rapport onvoldoende draagkracht heeft om als onderbouwing van de gestelde last te kunnen dienen. 
        
      
      
        4.2.5
        De verwijzing naar het arrest Lohuis kan appellante niet baten, nu, alleen al gelet op bovenstaande overwegingen, geen sprake is van omstandigheden die gelijk of op één lijn zijn te stellen met de omstandigheden in dat arrest.
        
        
          
            Slotsom 
          
        
        
      
    
    
      5.1
      Het hiervoor overwogene leidt tot het oordeel dat van strijd met artikel 1 van het EP niet is gebleken. Verweerder heeft terecht geen ontheffing aan appellante verleend als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw.
      
    
    
      5.2
      Appellante wordt wel gevolgd in haar betoog dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Pas in het verweerschrift is het besluit voorzien van een deugdelijke motivering, zodat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      
        6. 	Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 512,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        draagt verweerder op het griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van 
      
    
    € 512,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. A.G.J. Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 september 2019.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	de griffier is verhinderd te tekenen