ECLI:NL:CBB:2020:38, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 21-01-2020, 18/959
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet
        Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
      
      
      Fosfaatrechten. Geen schending van 1 EP. Dat de knelgevallenregeling voor een dergelijke niet gerealiseerde uitbreiding geen voorziening biedt is op zichzelf geen reden om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Dat appellant een individuele en buitensporige last draagt is onvoldoende aangetoond. Appellant droeg ten tijde van de bedrijfsoverdracht kennis van de situatie van het bedrijf alsmede van de juist in werking getreden regelgeving op het gebied van het fosfaatrechtenstelsel en hij kon dus een inschatting maken van de gevolgen ervan voor de exploitatie van het bedrijf. Het lag op de weg van appellant om hiermee bij de overname rekening te houden.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/959 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 januari 2020 in de zaak tussen
    
      
        
          [naam 1]
        , als rechtsopvolger van Melkveehouderij [naam 2], te [plaats] , appellant
      (gemachtigde: mr. T. van der Weijde),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: M.J. Dijkstra).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 11 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van  appellant kennelijk ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Bij besluit van 16 juli 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het besluit van 11 april 2018 ingetrokken en opnieuw beslissend op het bezwaar van appellant, dit bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft hiertegen nadere gronden van beroep ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellant exploiteert per 1 januari 2018 de melkveehouderij aan de [adres] te [plaats] . Voorheen werd het bedrijf geëxploiteerd door Melkveehouderij [naam 2] . Hierin participeerden vader, moeder en zoon [naam 2] . Op 30 mei 2012 is een omgevingsvergunning (activiteit bouwen) verkregen voor het oprichten van een melkveerundstal met 117 ligboxen. Er was verder een stal voor jongvee met een capaciteit van in totaal 84 plaatsen. Op 6 augustus 2012 is een melding ingevolge het Besluit landbouw milieubeheer voor de inrichting geaccepteerd. Blijkens een aannemingsovereenkomst van 27 augustus 2012 is (in ieder geval) een bedrag van € 457.000,- exclusief BTW geïnvesteerd in de bouw van de nieuwe stal. In oktober 2012 is met de bank een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 1.250.000,-. De stal is in juni 2013 in gebruik genomen. Appellant heeft op 28 november 2014 1 ha cultuurgrond gekocht voor een bedrag van 
      € 57.000,-. Op 29 juni 2015 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verkregen voor 117 melkkoeien en 93 stuks jongvee. Op de peildatum 2 juli 2015 waren op het bedrijf 90 melk- en kalfkoeien en 77 stuks jongvee aanwezig.
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 4.960 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel en de strikte toepassing van de daarin opgenomen knelgevallenvoorziening, het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Er is ook sprake van een individuele en buitensporige last. Het bedrijf wilde uitbreiden van ongeveer 70 melkkoeien naar 117 melk- en kalfkoeien en 93 stuks jongvee. Het was de bedoeling deze groei eerst te realiseren met eigen opfok om na afschaffing van het melkquotum verder te groeien. Nu op de peildatum de beoogde veebezetting nog niet was bereikt, heeft het bedrijf te weinig fosfaatrechten om rendabel te kunnen zijn. De knelgevallenvoorziening is te beperkt omdat daarbij geen rekening wordt gehouden met gevallen als die van appellant waarin is geïnvesteerd in uitbreiding maar de uitbreiding nog niet is gerealiseerd op de peildatum. Ter onderbouwing van het betoog dat sprake is van een individuele en buitensporige last is een rapportage overgelegd van [naam 3] B.V. van 13 juni 2018, aangevuld op 9 september 2018 en geactualiseerd op 1 december 2019. Daarin wordt onder meer gesteld dat er in totaal 5.871 kg nodig is om break-even te draaien. Appellant komt derhalve 911 kg fosfaatrechten tekort.
      
    
    
      4.2
      Appellant bestrijdt dat het fosfaatrechtenstelsel voor hem voorzienbaar was, althans dat de voorzienbaarheid ervan volledig aan hem kan worden tegengeworpen. Al in 2012 is een aanvang gemaakt met de uitbreiding. Appellant beschikte toen over een omgevingsvergunning, een geaccepteerde melding Besluit landbouw milieubeheer en een financieringsovereenkomst. Dit alles dateert van vóór de brief van de staatssecretaris van Economische zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 18 januari 2013 (Kamerstukken II, 2012/2013, 33 322, nr. 8) waarin voor het eerst is gesproken van een stelsel van dierrechten om de derogatie te behouden na afschaffing van het melkquotum. Het feit dat de investeringen zijn gedaan voordat bekend werd dat er mogelijk een stelsel van dierrechten ingevoerd zou worden is volgens appellant aan te merken als individuele bijzondere omstandigheid.
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      
        5.	Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Verweerder stelt onder meer dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was en dat verweerder niet gehouden was om een knelgevallenvoorziening in de regeling op te nemen voor bedrijven die op 2 juli 2015 een uitbreiding van het bedrijf nog niet volledig hebben gerealiseerd. Verder heeft appellant teneinde aan te tonen dat de bedrijfscontinuïteit in gevaar komt alleen bewijsstukken van gedane investeringen, financieringsovereenkomsten en facturen overgelegd. Daaruit blijkt volgens verweerder echter niet de vermogenstoestand in relatie tot het invoeren van het fosfaatrechtenstelsel. Deze blijkt volgens verweerder evenmin uit de door appellant overgelegde financiële rapportage. Voorts stelt verweerder onder verwijzing naar de analyse van zijn financieel deskundige van 26 november 2019 dat de financiële last geen bedreiging vormt voor het continuïteitsperspectief van het bedrijf. Ook wijst hij erop dat appellant op 10 mei 2019 nog 418 kg fosfaatrechten heeft gekocht.  
      
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
      
    
    
      6.2
      Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.3
      Het College oordeelt verder dat sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt. 
      
    
    
      6.4
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
      
    
    
      6.5
      Het fosfaatrechtenstelsel leidt ertoe dat het bedrijf voor minder dieren fosfaatrechten is verleend dan waar de investeringen op zijn gebaseerd en dat het op grond van de verleende vergunningen in de stallen kan houden. Dat de knelgevallenregeling voor een dergelijke niet gerealiseerde uitbreiding geen voorziening biedt is op zichzelf geen reden om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het College wil aannemen dat appellant in zijn bedrijfsvoering wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel. Het [naam 3] -rapport geeft evenwel een onvolledig beeld van alle relevante bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, omdat het rapport geen gegevens bevat omtrent de vermogenspositie van het bedrijf van appellant. Dat appellant een individuele en buitensporige last draagt is dan ook onvoldoende aangetoond. Verder kan er niet aan voorbij gegaan worden dat appellant het bedrijf heeft overgenomen per 1 januari 2018, welke bedrijfsoverdracht bij verweerder op 26 juni 2018 is geregistreerd. Appellant droeg toen kennis van de situatie van het bedrijf alsmede van de juist in werking getreden regelgeving op het gebied van het fosfaatrechtenstelsel en hij kon dus een inschatting maken van de gevolgen ervan voor de exploitatie van het bedrijf. Het lag op de weg van appellant om hiermee bij de overname rekening te houden. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1.
      Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.
      
    
    
      7.2.
      Gelet op hetgeen is overwogen onder 6.1. bestaat aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1). 
      
    
    
      7.3
      Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport een tarief van ten hoogste € 126,47 per uur. Dit betekent dat de door [naam 3] B.V. gedeclareerde kosten tot een bedrag van € 1.897,05 (15 x € 126,47) voor vergoeding in aanmerking komen, exclusief omzetbelasting.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond; 
    - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellant dient te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 2.947,05 (€ 1.050,- plus € 1.897,05).
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 januari 2020.
    
    
    
    
    
      w.g. I.M. Ludwig	w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen