ECLI:NL:CBB:2019:721, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-12-2019, 18/1444
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw. Artikel 1 EP EVRM. Fosfaatrechten. Geen knelgeval. Verweerder is bij de toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw uiteindelijk uitgegaan van de melkproductie in 2014 en de dieraantallen op 1 mei 2015. Daarmee bestaat tussen partijen alleen nog discussie over het aantal dieren dat in de diercategorie 101 aanwezig was op 1 mei 2015. Verweerder is uitgegaan van 39 stuks jongvee en heeft toegelicht dat het aantal in het primaire besluit (41 stuks jongvee) een vergissing betreft. Appellante heeft dat laatste niet betwist en om die reden gaat het College ervan uit dat appellante op 1 mei 2015 39 stuks jongvee hield. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het valt te begrijpen dat appellante haar 40 jaar oude stal wilde renoveren en de uitbraak van dierziektes lieten de uitbreidingsplannen van appellante anders lopen, maar dat laat onverlet dat uit het financieel rapport blijkt dat ieder beschreven scenario, ook dat zonder het fosfaatrechtenstelsel, leidt tot een structureel verlieslatende exploitatie. In dit verband volgt het College verweerder in zijn standpunt dat appellante jarenlang te weinig heeft gereserveerd voor de vervanging van de verouderde stal. Aan het financieel rapport komt zodoende niet de betekenis toe die appellante daaraan gehecht wenst te zien.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1444
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2019 in de zaak tussen
    maatschap Melkveebedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. F.M.C. Boesberg),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. K.R. van Welsum en mr. G. Meijerink).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing.
    
    
    
      Bij besluit van 19 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft een aanvullend beroepschrift ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 november 2019. Namens appellante is haar maat [naam 2] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Tevens is [naam 3] voor appellante verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 4] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw (de knelgevallen regeling) verhoogt verweerder, voor zover van belang, het fosfaatrecht indien het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager uitvalt door diergezondheidsproblemen (de 5%-drempel). 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
      
      
        
          Feiten
        
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een melkveebedrijf met aanvankelijk circa 100 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. In 2014 heeft zij haar ligboxenstal uitgebreid en een melkrobotsysteem aangeschaft. Zij beoogde te groeien naar 150 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee. Voor dit aantal dieren is aan appellante op 18 september 2014 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend. De omgevingsvergunning voor de uitbreiding heeft appellante op 14 oktober 2014 verkregen. Op 20 november 2014 is zij een financieringsovereenkomst aangegaan met de [naam 5] voor € 90.000. De bouw van de uitbreiding van de stal is in december 2014 gestart. Op 16 april 2015 heeft appellante een tweede financieringsovereenkomst gesloten met de [naam 5] voor € 278.300. Medio april 2015 is de stal opgeleverd.
      
    
    
      2.2
      Vanaf 1 mei 2015 kampte appellante met een uitbraak van Bovine Virale Diarree en het Schmallenbergvirus op haar bedrijf. Hierdoor heeft zij dieren moet afvoeren en haar melkproductie is door de dierziektes gedaald. Op de peildatum bevonden zich op het bedrijf 108 melk- en kalfkoeien en 86 stuks jongvee. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
        3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.309 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden betrokken en het aantal fosfaatrechten gehandhaafd. Hij heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
      
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
    
    
      4.1
      Appellante voert allereerst aan dat verweerder door de beslissing op de melding bijzondere omstandigheden mee te nemen in het bestreden besluit, in strijd met artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) en artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR), haar een rechtsmiddel onthoudt. 
      
    
    
      4.2
      Daarnaast stelt appellante dat haar fosfaatrecht op de peildatum minimaal 5% lager is dan waarover zij zonder de dierziekte(n) zou hebben beschikt en zij verzoekt om haar fosfaatrecht met toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw te verhogen. Verweerder heeft die wetsbepaling verkeerd toegepast. Hij is terecht uitgegaan van 1 mei 2015 als alternatieve peildatum, maar hanteert een te laag aantal stuks jongvee.
      
    
    
      4.3
      Voorts voert appellante aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. De gevolgen van het intreden van de dierziekte(n) moeten meewegen bij de vraag of sprake is van een individuele en buitensporige last. In 2014 was appellante genoodzaakt uit te breiden, omdat de bestaande melkstal na 40 jaar moest worden vervangen. Hiermee onderscheidt zij zich van melkveehouders die uitsluitend hebben geïnvesteerd in een uitbreiding. Appellante kon het vergunde aantal dieren nog niet houden op de peildatum, omdat zij half april pas klaar was met bouwen en daarna dierziektes op haar bedrijf uitbraken. Hierdoor kan zij haar investeringen in de uitbreiding niet terugverdienen. Het bedrijf heeft geen toekomstperspectief. Ter onderbouwing van haar financiële last heeft appellante een schaderapport van [naam 6] ( [naam 6] ) van 30 mei 2018 overgelegd waaruit volgt het fosfaatrechtenstelsel een negatief effect heeft op haar bedrijf in vergelijking met haar oorspronkelijke uitbreidingsplan.
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
    
    
      5.1
      Naar aanleiding van het beroepschrift berekent verweerder bij de toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw het fosfaatrecht (zonder korting) thans per 1 mei 2015 op 6.065,7 kg en per 2 juli 2015 op 5.788,5 kg. Dit betreft een daling van 4,57%. Appellante voldoet daarom niet aan de 5%-drempel. 
      
    
    
      5.2
      Verder acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het recht op eigendom. Hij betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De diergezondheidsproblemen leiden niet tot een individuele en buitensporige last, omdat deze omstandigheid bij de beoordeling van het knelgeval al is afgewezen vanwege het niet behalen van de 5%-drempel. Volgens verweerder speelt hier mee dat appellante is gaan uitbreiden. Ook de uitbreiding is geen bijzondere omstandigheid. Appellante onderscheidt zich niet van andere melkveehouders die er bewust voor hebben gekozen om uit te breiden op het moment dat voorzienbaar was dat er productiebeperkende maatregelen zouden worden ingevoerd. Er is geen noodzaak voor de uitbreiding gebleken. Het door appellante overgelegde rapport biedt geen inzicht in het causale verband tussen het fosfaatrechtenstelsel en de vermogenspositie van appellante, nu het bedrijf ook zonder het fosfaatrechtenstelsel geen sluitende exploitatie en continuïteitsperspectief had. Zo blijkt uit het rapport dat appellante jarenlang zeer weinig heeft gereserveerd voor het vervangen of renoveren van de stal, omdat de exploitatie altijd verlieslatend is geweest en dat komt voor eigen rekening en risico van appellante. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      6. Het College is van oordeel dat appellante bij het beroep tegen het uitblijven van een beslissing geen belang meer heeft, omdat inmiddels alsnog is beslist en verweerder erkent dat hij een dwangsom is verschuldigd. Het College zal het beroep tegen het uitblijven van een beslissing niet-ontvankelijk verklaren. 
      
      7. Het beroep heeft, gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Awb mede betrekking op het bestreden besluit. 
      
      
        8.1.1
        Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 14 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:429) maakt de melding bijzondere omstandigheden deel uit van de besluitvorming op bezwaar wanneer de melding lopende het bezwaar is gedaan. Het College stelt vast dat de melding lopende het bezwaar is gedaan en dat verweerder deze heeft meegenomen bij het bestreden besluit. Appellante is geen rechtsmiddel onthouden en reeds daarom faalt deze beroepsgrond.
        
      
      
        8.1.2
        Verweerder is bij de toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw uiteindelijk uitgegaan van de melkproductie in 2014 en de dieraantallen op 1 mei 2015. Daarmee bestaat tussen partijen alleen nog discussie over het aantal dieren dat in de diercategorie 101 aanwezig was op 1 mei 2015. Verweerder is uitgegaan van 39 stuks jongvee en heeft toegelicht dat het aantal in het primaire besluit (41 stuks jongvee) een vergissing betreft. Appellante heeft dat laatste niet betwist en om die reden gaat het College ervan uit dat appellante op 1 mei 2015 39 stuks jongvee hield. Deze beroepsgrond faalt.
        
      
    
    
      8.2
      Het betoog dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
      
        8.3.1
        Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
        
      
      
        8.3.2
        Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
        
      
      
        8.3.3
        Het valt te begrijpen dat appellante haar 40 jaar oude stal wilde renoveren en de uitbraak van dierziektes lieten de uitbreidingsplannen van appellante anders lopen, maar dat laat onverlet dat uit het [naam 6] -rapport blijkt dat ieder beschreven scenario, ook dat zonder het fosfaatrechtenstelsel, leidt tot een structureel verlieslatende exploitatie. In dit verband volgt het College verweerder in zijn standpunt dat appellante jarenlang te weinig heeft gereserveerd voor de vervanging van de verouderde stal. Aan het [naam 6] -rapport, dat overigens geheel voorbij gaat aan de generieke korting die iedere niet grondgebonden veehouder treft, komt zodoende niet de betekenis toe die appellante daaraan gehecht wenst te zien. 
        
        
          
            Slotsom 
          
        
      
    
    
      9.1
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      9.2
      
        Gelet op voorgaande en gezien het door appellante ingestelde beroep tegen het uitblijven van een beslissing ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op 
        € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College
    
    
    - verklaart het beroep tegen het uitblijven van een beslissing niet-ontvankelijk; 
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond; 
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. E.D.H. Nanninga