ECLI:NL:CBB:2019:530, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-10-2019, 18/2256
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Van strijd met artikel 1 van het EP is niet gebleken. De mate waarin appellante daadwerkelijk financieel wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel is niet inzichtelijk gemaakt. Evenmin kan worden vastgesteld in hoeverre sprake is van causaliteit tussen dat stelsel en de door appellante – bij het niet kunnen realiseren van de beoogde uitbreiding – gestelde onzekerheid omtrent de toekomst van het bedrijf. Daarbij heeft appellante, door fors uit te breiden en daartoe grote investeringen aan te gaan, een (groot) risico genomen, terwijl voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Appellante heeft in een laat stadium, in april 2015, nog besloten de bouw van de stal door te zetten, met de financiële verplichtingen van dien. Zij draagt zelf de verantwoordelijkheid voor de risico’s die zij daarmee heeft genomen. Van een noodzaak om tot uitbreiding over te gaan, is niet gebleken. 
        Geoordeeld wordt dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb. Verweerder wordt veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten in beroep aan appellante.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2256
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 oktober 2019 in de zaak tussen
    
    
      
        Maatschap [naam 1] en [naam 2] en [naam 3], te [plaats] , appellante 
      (gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. A.R. Alladin en K.M.A. Snijders).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 
      23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 
      5.443 kilogram (kg). 
    
    
    
      Bij besluit van 30 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 september 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten 
        
      
      
    
    
      2.1
      
        Appellante exploiteert een melkveehouderij die aanvankelijk gemiddeld 
        88 melkkoeien met 60 stuks bijbehorend jongvee hield. In oktober 2013 heeft appellante in verband met de beoogde uitbreiding van het bedrijf naar 190 melkkoeien, 80 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 80 stuks jongvee van 1 jaar en ouder, een nieuwe locatie aangekocht. De nieuwe locatie is in april 2014 betrokken. Bij besluit van 21 april 2015 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor onder meer de bouw van een ligboxenstal. De nieuwbouw was gereed in oktober 2015. Op de peildatum van 2 juli 2015 was de beoogde stalbezetting derhalve nog niet gerealiseerd. Het met de uitbreiding gemoeide investeringsbedrag is door appellante gesteld op € 1.289.017,10, exclusief BTW. 
      
      
    
    
      2.2
      
        Bij het aan appellante toegekende fosfaatrecht van 5.443 kg is verweerder ervan uitgegaan dat op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig waren: 
        106 melk- en kalfkoeien, 54 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 53 stuks jongvee van 
        1 jaar en ouder. Het bedrijf van appellante is als grondgebonden aangemerkt. 
      
      
    
    
      2.3
      Appellante heeft – naast de aan haar in het primaire besluit toegekende aantal fosfaatrechten – in 2018 nog 1.926,52 kg (extra) fosfaatrechten verworven. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
      
        3.1.1
        Appellante stelt zich op het standpunt dat toekenning van het te lage aantal fosfaatrechten van 5.443 kg een onrechtmatige inbreuk op haar eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het EP oplevert. Dit omdat als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel op appellante een individuele en buitensporige last is komen te rusten. Hiertoe voert appellante het volgende aan. 
        
      
      
        3.1.2
        Doordat appellante op de peildatum haar stal niet volledig bezet had wordt zij aanzienlijk zwaarder getroffen door het fosfaatrechtenstelsel dan een willekeurige veehouder die op die datum zijn stal wel volledig bezet had. Door het te laag aantal vastgestelde fosfaatrechten kan appellante 42% van de aanwezige stalruimte niet benutten. De hoge kosten verbonden aan de voor de beoogde uitbreiding aangegane financiering dienen echter wel – met 42% minder dieren – te worden voldaan. De melkopbrengst van het aantal koeien dat wel gehouden mag worden is onvoldoende om de vaste lasten te voldoen. Hierdoor loopt de continuering van het bedrijf gevaar. De last van appellante is bijna acht maal hoger dan de algemene reductie van 5% die nodig is om de fosfaatproductie van de gehele melkveesector onder het fosfaatplafond te brengen. De schade die appellante lijdt door het fosfaatrechtenstelsel komt uit boven het normaal maatschappelijk risico, zonder dat daar enige vorm van compensatie – in de vorm van verhoging van het aantal fosfaatrechten dan wel door middel van het verlenen van een ontheffing – tegenover staat.
        
        
        
        
          
            Standpunt verweerder
          
        
        
        
          4.	In de door appellante aangevoerde omstandigheden ziet verweerder geen reden om schending van artikel 1 van het EP aan te nemen. Een individuele en buitensporige last doet zich pas voor indien een melkveehouder in vergelijking met andere melkveehouders als gevolg van het aan hem toegekende aantal fosfaatrechten wordt geconfronteerd met een zeer nijpende situatie en er tevens bijzondere omstandigheden zijn die meebrengen dat hij onevenredig wordt getroffen. Daarvan is in het geval van appellante geen sprake. De situatie van appellante is individueel niet afwijkend ten opzichte van andere melkveehouders die in het zicht van het aflopen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden maar de beoogde uitbreiding op 2 juli 2015 nog niet (volledig) hadden gerealiseerd. Daarnaast is door appellante niet aangetoond dat de uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was en ontbreekt een financiële onderbouwing van de gestelde buitensporige last. 
        
        
        
          
            Beoordeling
          
        
        
      
    
    
      5.1
      Het College stelt voorop dat in de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en in de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) reeds is geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel verder gemotiveerd. Tevens heeft het College in laatstgenoemde uitspraak (in r.o. 6.8.2) overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. 
      
      
        5.2.1
        
          Gezien de door appellante overgelegde stukken acht het College het door appellante gestelde – en door verweerder niet betwiste – investeringsbedrag van circa € 1.289.000,- (exclusief BTW) dat gemoeid is met de uitbreiding niet onaannemelijk. Deze investeringen zagen op een veestapel van 190 melkkoeien met bijbehorend jongvee, terwijl voor 
          106 melkkoeien en 107 stuks jongvee fosfaatrecht is verleend. Dit verschil leidt er evenwel niet toe dat gebleken is van een individuele en buitensporige last. Daarbij is van belang dat de mate waarin appellante daadwerkelijk financieel wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel niet inzichtelijk is gemaakt. Evenmin kan worden vastgesteld in hoeverre sprake is van causaliteit tussen dat stelsel en de door appellante – bij het niet kunnen realiseren van de beoogde uitbreiding – gestelde onzekerheid omtrent de toekomst van het bedrijf.
        
        
      
      
        5.2.2
        Daarbij heeft appellante, door fors uit te breiden en daartoe grote investeringen aan te gaan, een (groot) risico genomen, terwijl, zoals het College in de genoemde uitspraak van 23 juli 2019 heeft overwogen, voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Bij het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen dienden zij zich daarvan bewust te zijn, zeker naarmate het einde van het melkquotum dichterbij kwam en het besef over de hardnekkigheid en indringendheid van het ontsporend mestoverschot verder doordrong (in ieder geval had moeten doordringen), zie voornoemde uitspraak van 23 juli 2019, r.o. 6.7.5.4. Appellante heeft in dat licht in een laat stadium, in april 2015, nog besloten de bouw van de stal door te zetten, met de financiële verplichtingen van dien. Zij draagt zelf de verantwoordelijkheid voor de risico’s die zij daarmee heeft genomen. Van een noodzaak om tot uitbreiding over te gaan, is het College niet gebleken. 
        
      
    
    
      5.3
      Het hiervoor overwogene leidt tot het oordeel dat van strijd met artikel 1 van het EP niet is gebleken. 
      
    
    
      6.1
      De bezwaargrond van appellante dat het stelsel van fosfaatrechten voor haar een individuele en buitensporige last vormt, heeft verweerder, met als enig argument dat van bijzondere omstandigheden anders dan een financiële last niet is gebleken, in het bestreden besluit verworpen. Eerst in het in onderhavige beroepsprocedure overgelegde verweerschrift is verweerder nader op de gestelde individuele en buitensporige last ingegaan. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
    
    
      6.2
      Gelet op het voorgaande ziet het College evenwel aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 oktober 2019.
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. J.M. Baars