ECLI:NL:RVS:2018:3125, Raad van State, 26-09-2018, 201705694/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 april 2016 heeft het college [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gelast zo spoedig mogelijk doch uiterlijk 1 juli 2016 het gebruik van de woning op het perceel [locatie 1] te Beekbergen voor bedrijfsmatige exploitatie als vakantiewoning te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 per maand, waarbij een deel van de maand ook als maand geldt, met een maximum van € 150.000,00.

201705694/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn,
    2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 juni 2017 in zaak nr. 16/6008 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 april 2016 heeft het college [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gelast zo spoedig mogelijk doch uiterlijk 1 juli 2016 het gebruik van de woning op het perceel [locatie 1] te Beekbergen voor bedrijfsmatige exploitatie als vakantiewoning te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 per maand, waarbij een deel van de maand ook als maand geldt, met een maximum van € 150.000,00.
    
    Bij besluit van 1 september 2016 heeft het college het door [appellant sub 2A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover ingediend door [appellant sub 2B], het beroep voor zover ingediend door [appellant sub 2A] gegrond verklaard, het besluit van 1 september 2016 vernietigd, het besluit van 20 april 2016 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], [partij A] en [partij B] (hierna tezamen in enkelvoud: [partij]) en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant sub 2A] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. W.M. van der Zedde, en [appellant sub 2A], bijgestaan door mr. S. Levelt, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.     [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn de eigenaren van de woning op het perceel. Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Veluwe" de bestemming "Wonen". Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de woning in strijd met deze woonbestemming wordt gebruikt voor bedrijfsmatige exploitatie als vakantiewoning en dat daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend.
    
    Ontvankelijkheid [appellant sub 2B]
    
    2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant sub 2B] niet ontvankelijk is in haar beroep, nu zij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 20 april 2016. Volgens hen is mede namens [appellant sub 2B] bezwaar gemaakt.
    
    2.1.    Ter zitting is komen vast te staan dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gehuwd zijn. Het besluit van 20 april 2016 waartegen het bezwaar zich richt, is gericht aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]. Hoewel het bezwaar is ondertekend door [appellant sub 2A] en deels in de "ik-vorm" is opgesteld, kan uit de tekst van het bezwaarschrift worden afgeleid dat de woning gezamenlijk eigendom betreft en dat [appellant sub 2A] ook namens [appellant sub 2B] spreekt, gelet op de "wij-vorm" die ook in het bezwaarschrift wordt gebruikt. Onder deze omstandigheden moet het bezwaar worden geacht mede te zijn ingediend namens [appellant sub 2B]. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat [appellant sub 2B] niet ontvankelijk is in haar beroep.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Belanghebbendheid [partij]
    
    3.    [appellant sub 2A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [partij] belanghebbende is in deze procedure. Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de situatie met betrekking tot zijn perceel en dat van [partij] gelijkgesteld kan worden met de situatie dat het om direct aangrenzende percelen gaat. [partij] ondervindt geen gevolgen van enige betekenis door het gebruik van de woning, aldus [appellant sub 2A].
    
    3.1.    [partij] is de eigenaar van het perceel [locatie 2] en heeft het verzoek om handhaving gedaan dat aan het besluit van 20 april 2016 ten grondslag ligt. De percelen van [appellant sub 2A] en [partij] zijn gescheiden door een openbare weg. Dit betreft een relatief smalle bosweg. Anders dan [appellant sub 2A] betoogt, is er geen sprake van een dusdanige ruimtelijke afscheiding tussen de percelen van [appellant sub 2A] en [partij] dat de situatie niet gelijkgesteld kan worden met die van direct aangrenzende percelen. [partij] is reeds daarom als belanghebbende aan te merken.
    
        Het betoog faalt.
    
    Last onder dwangsom
    
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat het college ter zitting heeft bevestigd dat incidenteel verhuren van de woning als vakantiewoning op zichzelf in de huidige tijd niet ongebruikelijk is en past binnen de bestemming "Wonen", maar dat volgens het college sprake is van meer dan incidentele verhuur die niet past binnen het bestemmingsplan. De rechtbank heeft voorts overwogen dat zij de uitleg van het college van het bestemmingsplan volgt, hetgeen betekent dat [appellant sub 2A] de planregels overtreedt wanneer hij de woning meer dan incidenteel verhuurt.
    
        De rechtbank heeft overwogen dat het college ter zitting heeft bevestigd dat de vaststelling dat sprake is van een overtreding enkel is gebaseerd op het feit dat de woning via de website www.micazu.nl te huur wordt aangeboden. Op basis van overgelegde uitdraaien van deze website kan volgens de rechtbank echter alleen worden vastgesteld dat de woning wordt verhuurd maar de frequentie van de verhuur is onduidelijk. Uit overgelegde huurovereenkomsten kan volgens de rechtbank worden afgeleid dat in de periode van half april 2012 tot en met eind juli 2012 zeer frequente verhuur plaatsvond, maar huurovereenkomsten van na die periode bevinden zich niet in het dossier. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant sub 2A] ter zitting evenmin duidelijkheid heeft kunnen of willen verschaffen over de frequentie van de verhuur, anders dan dat deze per jaar verschilt en dat de woning in weekenden en schoolvakanties wordt verhuurd aan derden, al maakt ook de familie van [appellant sub 2A] dan gebruik van de woning.
    
        De rechtbank heeft geoordeeld dat het college met de door hem overgelegde stukken niet aan de bewijslast heeft voldaan dan [appellant sub 2A] de regels van het bestemmingsplan overtreedt en het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant sub 2A] de planregels heeft overtreden. Om die reden heeft de rechtbank het besluit van 1 september 2016 vernietigd en het besluit van 20 april 2016 herroepen.
    
    5.    [appellant sub 2A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan wanneer de woning meer dan incidenteel wordt verhuurd. De rechtbank is ten onrechte niet ingegaan op zijn betoog dat het bestemmingsplan meer dan incidentele verhuur niet verbiedt, althans dit gebruik onder het overgangsrecht mag worden voortgezet. De rechtbank heeft het college voorts ten onrechte niet gelast het begrip "incidentele verhuur" concreet te maken. De last onder dwangsom is volgens [appellant sub 2A] in strijd met de rechtszekerheid.
    
        Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet heeft voldaan aan de bewijslast om de overtreding van de planregels aan te tonen. Het college wijst er op dat de woning op het perceel voor recreatieve verhuur wordt aangeboden op de website www.micazu.nl en dat door [appellant sub 2A] niet wordt ontkend dat hij de woning op die manier verhuurt, hetgeen reeds maakt dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Het college wijst voorts op de verschillende recensies op voormelde website waaruit blijkt dat de woning in de afgelopen jaren maandelijks is verhuurd. Verder is proefondervindelijk vastgesteld dat de woning gedurende het hele jaar op veel verschillende momenten gehuurd kon worden.
    
    5.1.    Artikel 17.1 van de regels van het bestemmingsplan "Veluwe" luidt:
    
    "De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. wonen, waaronder begrepen begeleid wonen;
    
    b. dependances, ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van wonen - dependance’;
    
    c. beroepsuitoefening aan huis;
    
    d. niet-publieksgerichte bedrijfsmatige activiteiten aan huis;
    
    e. tuin en/of erf;
    
    f. natuur- en parkbeheer, ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van natuur-natuur en parkbeheer’;
    
    g. nutsvoorzieningen;
    
    h. bescherming van het (grond)watersysteem;
    
    i. voor zover aangeduid gelden tevens de regels voor gebiedsaanduidingen van hoofdstuk 3;
    
    met de daarbij behorende bouwwerken en voorzieningen."
    
        Artikel 39.1 luidt:
    
    "Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet."
    
        Artikel 39.4 luidt:
    
    "Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
    
    5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling is het verhuren van de woning voor recreatieve doeleinden in strijd met het bestemmingsplan. [appellant sub 2A] wordt niet gevolgd in het standpunt dat nu in het bestemmingsplan wel een verbod is opgenomen met betrekking tot het gebruik van een recreatiewoning voor permanente bewoning en geen verbod is opgenomen voor de omgekeerde situatie, dit laatste gebruik in overeenstemming is met het bestemmingplan. De gronden met de bestemming "Wonen" zijn bedoeld voor wonen. Het begrip "wonen" is niet gedefinieerd in het bestemmingsplan. In de Van Dale is wonen gedefinieerd als "zijn wo¬ning heb¬ben, ver¬blijf hou¬den, ge¬huis¬vest zijn". Het bestemmingsplan maakt een duidelijk onderscheid tussen wonen en recreatief verblijf, nu het naast de bestemming "Wonen" verschillende recreatiebestemmingen zoals "Recreatie-recreatiewoning" en "Recreatie-recreatieverblijf" kent. Het gebruik van een woning op een woonbestemming als vakantiewoning is niet expliciet toegestaan in de planvoorschriften. Gelet op het voorgaande, is het verhuren van de woning als vakantiewoning in strijd met het bestemmingsplan.
    
        Voor het oordeel dat de verhuur van de woning als vakantiewoning onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Veluwe" valt bestaat geen grond. Hoewel [appellant sub 2A] aannemelijk heeft gemaakt dat op de peildatum, te weten 31 augustus 2012, sprake was van gebruik van de woning voor de verhuur als vakantiewoning, met name met de door hem overgelegde huurovereenkomsten, staat artikel 39.4 van de planregels in de weg aan een geslaagd beroep op het overgangsrecht. Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Berg en Dal" had het perceel de bestemming "Natuurgebied". Het onderhavige gebruik van het perceel is daarmee in strijd. Voor zover [appellant sub 2A] betoogt dat de woning in dit bestemmingsplan ten onrechte is wegbestemd, dat de aan het perceel toegekende natuurbestemming onverbindend is en aansluiting moet worden gezocht bij de meest passende bestemming die voorkomt in het bestemmingsplan "Berg en Dal", wordt overwogen dat bij de uitleg van het overgangsrecht geen plaats is voor een exceptieve toetsing van het voorheen geldende bestemmingsplan. Voorts is niet gebleken dat het gebruik onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Berg en Dal" viel.
    
        Het college heeft aannemelijk gemaakt dat er meerdere overtredingen hebben plaatsgevonden. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, het college zich niet op het standpunt heeft gesteld dat incidentele verhuur niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft blijkens het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank te kennen gegeven niet op te treden tegen incidentele verhuur. Ter zitting bij de Afdeling heeft college aangegeven niet actief op zoek te gaan naar gevallen van incidentele verhuur en deze te gedogen zolang het gebruik de woonbestemming geen geweld aandoet. Uit de door [appellant sub 2A] overgelegde huurovereenkomsten blijkt dat de woning voorafgaand aan de inwerkingtreding van het huidige bestemmingsplan "Veluwe" in het jaar 2012 in de periodes van 18 tot en met 20 april, 27 april tot en met 4 mei, 11 mei tot en met 14 mei, 16 mei tot en met 21 mei, 1 juni tot en met 4 juni en 17 juli tot en met 30 juli, is verhuurd als vakantiewoning. Het college heeft gewezen op recensies op de website www.micazu.nl waaruit blijkt dat deze verhuur nadien niet is gestopt. [appellant sub 2A] heeft bovendien erkend dat de woning nadien ook nog is verhuurd als vakantiewoning. Onder deze omstandigheden was niet noodzakelijk dat er ook inspecties ter plaatse plaatsvonden om de overtreding vast te stellen.
    
        Uit het voorgaande volgt dat nu sprake was van een overtreding van het bestemmingsplan het college bevoegd was om handhavend op te treden.
    
    5.3.     Zoals hiervoor onder 5.2 is overwogen heeft het college zich bij de rechtbank op het standpunt gesteld niet op te treden tegen incidentele verhuur en zich ter zitting bij de Afdeling op het standpunt gesteld dat het niet actief op zoek gaat naar gevallen van incidentele verhuur van woningen voor recreatieve doeleinden en deze gevallen gedoogt zolang het gebruik de woonbestemming geen geweld aandoet. In de last onder dwangsom is niet aangegeven wanneer sprake is van incidentele verhuur van de woning voor recreatieve doeleinden die wordt gedoogd. Ook heeft het college, zoals het ter zitting heeft bevestigd, geen beleid op dit punt. Gelet hierop is de last in strijd met de rechtszekerheid. Het college zal zijn beleid om niet op te treden tegen incidentele verhuur in algemeen beleid dan wel in de last zelf voldoende moeten concretiseren.
    
    5.4.    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank het besluit van 1 september 2016 terecht heeft vernietigd, zij het op andere gronden.
    
        De betogen slagen.
    
    6.    De hoger beroepen van [appellant sub 2A] en het college zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij het door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk is verklaard voor zover ingediend door [appellant sub 2B], het besluit van 20 april 2016 is herroepen en is bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De aangevallen uitspraak dient voor het overige, met verbetering van gronden, bevestigd te worden.
    
    7.    Het college dient opnieuw een besluit op bezwaar te nemen. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen dit door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    8.    De vernietiging van de aangevallen uitspraak heeft tot gevolg dat de bij besluit van 20 april 2016 opgelegde last onder dwangsom per direct weer geldt. Het heeft tevens tot gevolg dat, nu de begunstigingstermijn inmiddels is verstreken, de dwangsommen onmiddellijk zijn verbeurd. Ter voorkoming van dit gevolg zal de Afdeling daarom met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bepalen dat het dwangsombesluit met terugwerkende kracht wordt geschorst tot zes weken na het nieuw te nemen besluit op bezwaar.
    
    9.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 juni 2017 in zaak nr. 16/6008, voor zover daarbij het door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen het besluit van 1 september ingestelde beroep niet-ontvankelijk is verklaard voor zover ingediend door [appellant sub 2B], en voor zover daarbij het besluit van 20 april 2016 is herroepen en is bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit
    
    III.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    IV.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    V.    bepaalt dat het besluit van 20 april 2016 met terugwerkende kracht wordt geschorst tot zes weken na het nieuw te nemen besluit op bezwaar;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2018
    
    580.