ECLI:NL:RBNHO:2022:9266, Rechtbank Noord-Holland, 21-10-2022, 21/1579
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2022-10-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep voor zover gericht tegen de weigering om toepassing te geven aan artikel 20 Bevi is niet ontvankelijk, omdat artikel 20 Bevi alleen een instructienorm voor het bevoegd gezag bevat. Rechtsgevolgen ontstaan pas als vervolgbesluiten worden genomen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 21/1579 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 21 oktober 2022 in de zaak tussen
  
    
      Kwekerij De Wieringermeer C.V., uit Middenmeer, (de Kwekerij)
    
      
        ACV Greenhouse Vastgoed B.V., gevestigd te Maasland, 
      
        HW37 Vastgoed B.V., gevestigd te Maasland, 
      
        
          [naam 2] Vastgoed B.V., gevestigd te Maasland, 
      
        
          [naam 3] Vastgoed B.V., gevestigd te Maasland, 
      tezamen te noemen: eisers
      (gemachtigde mr. L.C.A.C. Hoogewerf),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde Staten van Noord-Holland, (verweerder)
    (gemachtigden: mr. A.M.C. Polman en mr. W.J.M. Ebskamp).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: 
      
        N.V. Nederlandse Gasunie, gevestigd te Groningen (Gasunie)
      (gemachtigden: E.A. Veld en G. Renkema). 
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van verweerder om niet handhavend op te treden tegen Gasunie.
    
    
    
      Tegen de afwijzing van hun handhavingsverzoek is door eisers bezwaar gemaakt. Daarbij is verweerder verzocht om er mee in te stemmen dat het bezwaarschrift zal worden doorgezonden aan de bevoegde bestuursrechter, met het verzoek dit als rechtstreeks beroep te behandelen. Verweerder heeft hiermee ingestemd en het bezwaarschrift als verzocht doorgestuurd. De rechtbank heeft het bezwaarschrift als beroepschrift in behandeling genomen.
    
    
    
      De meervoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep op 30 augustus 2022 op zitting behandeld, tegelijkertijd met de beroepen in de zaken tussen partijen met zaaknummers HAA 20/6664  en HAA 22/1583. Op laatstgenoemde beroepen zal de rechtbank vandaag bij afzonderlijke uitspraak beslissen. 
    
    
    
      Aan de zitting hebben deelgenomen namens eisers: [naam 1] (van de Kwekerij) en de gemachtigde van eisers, namens verweerder: [naam 4] (toezichthouder bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied), [naam 5] (adviseur externe veiligheid bij de Omgevingsdienst), [naam 6] (vergunningverlener bij de Omgevingsdienst) en voornoemde gemachtigden en namens Gasunie: voornoemde gemachtigden.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Feiten
      
      1.	Aan de Koggenrandweg 4 te Middenmeer wordt door Gasunie een gascompressor- en mengstation (het compressor- en mengstation) geëxploiteerd. Voor deze inrichting is door verweerder op 25 september 2013 een algehele revisievergunning in de zin van de Wet Milieubeheer verleend. Aan deze vergunning is onder meer het volgende voorschrift verbonden:
    
    
      3.1
      
        QRA (Kwantitatieve risico analyse)
      
      
        3.1.1
        
          Vergunninghoudster moet bij een aanpassing van de rekenmethodiek Bevi (…) binnen zes maanden opnieuw risicoberekeningen uitvoeren (….) 
        
      
      
        3.1.2
        
          De risicoberekeningen als bedoeld in voorschrift 3.1.1 moeten uitgevoerd worden met Safeti-NL (….) en binnen drie maanden na uitvoering aan het bevoegd gezag worden overgelegd.
        
        
        2. In de nabijheid van het compressor- en mengstation zijn diverse bedrijven gevestigd, waaronder de Kwekerij. De Kwekerij is één van de eisers, de overige eisers zijn (deels) eigenaar van de Kwekerij. De gronden van de Kwekerij grenzen aan de gronden van het perceel waarop het compressor- en mengstation wordt geëxploiteerd.
        
        
          
            Het handhavingsverzoek van 29 juni 2020
          
        
        3. In het handhavingsverzoek is door eisers aangegeven dat sprake is van een met het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) strijdige situatie omdat de Kwekerij, nadat de regels voor berekening van de risicocontour 10-6 voor plaatsgebonden risico (PR) per 1 juli 2015 zijn gewijzigd, deels binnen genoemde risicocontour is komen te liggen. Eisers hebben verweerder daarom verzocht om handhavend op te treden. Verweerder dient in de eerste plaats te voldoen aan de saneringsplicht als bedoeld in artikel 20, eerste lid, van het Bevi, waarmee de strijdige situatie wordt opgeheven.. Daarnaast hebben eisers verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen het feit dat Gasunie de uit vergunningvoorschrift 3.1 voortvloeiende verplichting, om binnen de daartoe gestelde termijn nieuwe risicoberekeningen te maken en te overleggen, niet is nagekomen.
        
        
          
            Het bestreden besluit
          
        
      
    
    
      4.1
      In het bestreden besluit heeft verweerder - kort samengevat - overwogen dat vergunningvoorschrift 3.1 aanvankelijk door Gasunie is overtreden, omdat Gasunie niet binnen zes maanden na 1 juli 2015 (datum wijziging berekeningsregels risicocontour 10-6) nieuwe risicoberekeningen heeft gemaakt en deze berekeningen ook niet binnen drie maanden daarna aan het bevoegd gezag heeft overgelegd. Verweerder ziet hierin echter nu geen aanleiding (meer) om handhavend op te treden, omdat de voorgeschreven risicoberekeningen in 2017 alsnog zijn gemaakt en aan het bevoegd gezag zijn overgelegd. Daarmee was ten tijde van de bestreden beslissing de overtreding ongedaan gemaakt.
      
    
    
      4.2
      Voor wat betreft naleving van artikel 20 van het Bevi overweegt verweerder dat de wijziging van de rekenregels in juli 2015 een vergroting van de risicocontour van het compressor- en mengstation tot gevolg heeft gehad, waardoor een aantal kwetsbare objecten binnen de risicocontour 10-6 zijn komen te liggen. Gelet op het bepaalde in artikel 20 van het Bevi was verweerder verplicht ervoor te zorgen dat aan deze situatie binnen 5 jaar (en dus vóór 1 juli 2020) een einde komt. Er is echter binnen de saneringstermijn van 5 jaar een gewijzigde situatie ontstaan door  wijziging van de rekenregels per 1 april 2020. Door deze wijziging is sprake van een weer gewijzigde risicocontour 10-6 en binnen deze gewijzigde contour bevinden zich geen (al dan niet geprojecteerde) kwetsbare objecten. De verplichting tot sanering is hiermee daarom volgens verweerder weer komen te vervallen. Verweerder heeft daarom besloten om geen toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 20 van het Bevi.
      
      
        
          Standpunt van eisers in beroep
        
      
    
    
      5.1
      Eisers stellen dat verweerder handhavend had moeten optreden tegen Gasunie, omdat de vergunningvoorschriften en het bepaalde in artikel 20 van het Bevi zijn overtreden. Daarbij hebben eisers erop gewezen dat de relevante risicocontour deels over het perceel van de Kwekerij komt te liggen. De binnen de contouren op het terrein van de Kwekerij liggende objecten (kassen) zijn nu vanwege aard van gebruik van die objecten en de omvang van die objecten weliswaar aangemerkt als beperkt kwetsbare objecten, maar ter plaatse staat het bestemmingsplan meer toe dan alleen het gebruik als kas. Zo is bijvoorbeeld ook gebruik voor de functies kantoren, kantines en logiesgebouwen toegestaan. Dat zou nu, gelet op de nieuw berekende risicocontour, niet meer mogelijk zijn. Er is bovendien sprake van rechtsonzekerheid. De Kwekerij weet niet of zij bij verandering van teelt en/of uitbreiding van het personeelsbestand in de ogen van verweerder (nog) een beperkt kwetsbaar object is en wanneer niet meer. Ook weten eisers niet of het gehele bedrijf meegaat in een eventuele overgang van beperkt kwetsbaar naar kwetsbaar object of dat dit per kas/gebouw wordt bekeken. 
      
    
    
      5.2
      Daarnaast zetten eisers vraagtekens bij de juridische status van de berekende risicocontouren. Er is geen sprake van een officiële vastlegging van die contouren, volgens verweerder omdat de verplichting daartoe niet zou bestaan. Eisers stellen echter dat met de verleende omgevingsvergunning in feite wel een risicocontour is vastgesteld, en dat als dit niet het geval is, verweerder dit alsnog moet doen. Eisers hebben behoefte aan duidelijkheid en rechtszekerheid. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder in beroep
        
      
      6. In het verweerschrift is uitvoerig gereageerd op de standpunten van eisers.
      Kort samengevat heeft verweerder het standpunt gehandhaafd dat geen aanleiding is voor handhavend optreden in verband met het niet naleven van de vergunningsvoorschriften, omdat die overtreding al ongedaan is gemaakt. Daarnaast handhaaft verweerder het standpunt dat er geen grond (meer) is om toepassing te geven aan artikel 20 van het Bevi, omdat er geen sprake (meer) is van de in dat artikel omschreven situatie. Daarbij heeft verweerder uitvoerig uiteengezet waarom het kassencomplex van de Kwekerij (inclusief kantoren, sorteercentrum en kantines) niet als kwetsbaar object is aangemerkt, maar als beperkt kwetsbaar object. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      7. De rechtbank beoordeelt of verweerder in het verzoek om handhavend tegen Gasunie op te treden terecht geen aanleiding heeft gezien om handhavend op te treden. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
      
    
    
      8.1
      De stelling dat verweerder gelet op het bepaalde in artikel 20 van het Bevi handhavend had moeten optreden volgt de rechtbank niet. Redengevend hiervoor is het volgende.
      
    
    
      8.2
      Artikel 20 van het Bevi luidt als volgt:
      
        
          
            Indien op grond van een gewijzigd inzicht met betrekking tot het plaatsgebonden risico blijkt dat het door een inrichting als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdelen a tot en met h, veroorzaakte plaatsgebonden risico voor een al dan niet geprojecteerd kwetsbaar object hoger is dan 10-6 per jaar en dat inzicht leidt tot bij regeling van Onze Minister te stellen nadere regels met betrekking tot de vaststelling van dat risico, draagt het bevoegd gezag, bedoeld in de artikelen 4 en 5, ervoor zorg dat, in afwijking van artikel 18, binnen vijf jaar na het tijdstip van inwerkingtreding van die regels, het plaatsgebonden risico de desbetreffende grenswaarde niet meer overschrijdt.
          
        
        
          
            Artikel 10, eerste lid, is van overeenkomstige toepassing op de grenswaarden, genoemd in het eerste lid.
          
        
      
      
    
    
      8.3
      De rechtbank stelt vast dat het bepaalde in artikel 20, eerste lid, van het Bevi geen norm bevat die door een derde overtreden kan worden. Artikel 20, eerste lid, van het Bevi bevat slechts een niet nader geconcretiseerde instructienorm voor het bevoegd gezag, inhoudende dat, als sprake is van overschrijding van het maximaal toegestane plaatsgebonden risico, het bevoegd gezag moet zorgen dat aan die situatie een einde komt. Het beroep van eisers op het bepaalde in artikel 20, eerste lid, van het Bevi is daarom naar het oordeel van de rechtbank niet een verzoek om handhavend op te treden, maar een verzoek aan verweerder om toepassing te geven aan de aan hem gerichte instructienorm. 
      
    
    
      8.4
      Een besluit op zo’n verzoek levert naar het oordeel van de rechtbank geen besluit op dat gericht is op extern rechtsgevolg. Daarvan zal pas sprake zijn als vervolgbesluiten worden genomen, zoals bijvoorbeeld een besluit tot het (al dan niet op aanvraag) wijzigen of intrekken van de revisievergunning van Gasunie of een afwijzend besluit op de aanvraag daarvan, of een besluit tot het (al dan niet op aanvraag) wijzigen van het ter plaatse geldende bestemmingsplan of een afwijzend besluit op de aanvraag daarvan.
      
    
    
      8.5
      Omdat de afwijzing van het verzoek om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 20, eerste lid, van het Bevi op zichzelf dus niet op rechtsgevolg is gericht, is het als beroep behandelde bezwaar tegen de afwijzing van dat verzoek niet-ontvankelijk. Dat eisers zekerheid willen over de risicocontouren en eventuele daarmee samenhangende beperkingen van hun gebruiks- en uitbreidingsmogelijkheden is zeer begrijpelijk, maar die zekerheid kan, gezien het karakter van de norm in artikel 20 van het Bevi, niet in deze procedure worden verkregen. 
      
    
    
      9.1
      Voor zover het handhavingsverzoek ziet op de vergunningvoorschriften 3.1.1. en 3.1.2  van de op 25 september 2013 verleende revisievergunning is de afwijzing daarvan wel een besluit, waartegen bezwaar kon worden gemaakt. 
      
    
    
      9.2
      Vast staat dat de in de voorschriften genoemde rekenmethodiek per 1 juli 2015 is gewijzigd en vast staat dat Gasunie niet binnen de in de voorschriften genoemde termijnen aan de daarin genoemde verplichtingen heeft voldaan. 
      
    
    
      9.3
      Niet in geschil is dat Gasunie in 2017, dus voorafgaande aan eisers handhavingsverzoek van 29 juni 2020, alsnog aan de vergunningvoorschriften 3.1.1 en 3.1.2 heeft voldaan door opnieuw risicoberekeningen uit te voeren en aan verweerder te overleggen. Ten tijde van de indiening van het handhavingsverzoek was dus geen sprake meer van een overtreding.
      
    
    
      9.4
      Verweerder heeft het handhavingsverzoek op dit punt daarom naar het oordeel van de rechtbank terecht afgewezen. Het als beroep behandelde bezwaar is in zoverre ongegrond.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.1
      Het beroep is deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond. Gevolg hiervan is dat het bestreden besluit in stand blijft en verweerder in het verzoek om handhaving van eisers geen aanleiding heeft hoeven zien om handhavend op te treden.
      
    
    
      10.2
      Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank 
    
    
      
        verklaart het beroep voor zover dat is gericht tegen de afwijzing om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 20 van het Bevi niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep voor zover dat is gericht tegen de afwijzing van het handhaven van de vergunningvoorschriften 3.1.2 en 3.1.2 van de revisievergunning van 25 september 2013 ongegrond.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, voorzitter, mr.drs. J.H.A.C. Everaerts en 
      mr. R. Brouwer, leden, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2022.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.