ECLI:NL:RBSGR:2010:BL7423, Rechtbank 's-Gravenhage, 25-02-2010, AWB 09/12239
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2010-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Ranov / vereiste asielaanvraag / reguliere aanvraag / geen strijd met artikel 26 IVBPR
        De vraag is of het door verweerder gemaakte onderscheid tussen diegenen die vóór 1 april 2001 om toelating als vluchteling hebben verzocht en diegenen die vóór 1 april 2001 om toelating hebben verzocht om een andere reden, in strijd is met artikel 26 van het IVBPR. 
        Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de door de Afdeling in haar uitspraak van 10 november 2008 geschetste redenen voor het relevante onderscheid tevens, dat voor dat onderscheid een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat als bedoeld in de jurisprudentie over artikel 26 van het IVBPR. Van strijd met dat artikel is dus geen sprake. Daar komt bij dat de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft aangevoerd dat er behalve de opvang nog andere redenen waren voor de afwikkeling van de nalatenschap van de oude Vreemdelingenwet op de wijze als vastgelegd in de Regeling, zoals de hoge instroom, achterstanden en maatschappelijke discussies. Uit de parlementaire verslagen (bijvoorbeeld van 30 november 2006, TK 2006-2007 21-1509 e.v.) blijkt dat als redenen voor het generaal pardon onder meer zijn aangedragen: de eindeloos lange procedures, het grote maatschappelijk draagvlak in Nederland om zulks te regelen, de aanwezigheid van dit draagvlak in heel grote mate bij de gemeenten als uitvoerders van onderdelen van het asiel- en uitzettingsbeleid, de noodzaak gelegen in de internationale kritiek die Nederland ten deel was gevallen op de manier waarop het met het terugkeerbeleid van uitgeprocedeerde asielzoekers omging, en dat het gaat om mensen die veelal in buitengewoon schrijnende omstandigheden verwikkeld waren dan wel daarin verwikkeld dreigden te raken. De rechtbank ziet gelet hierop geen reden eiser te volgen in zijn stelling dat voor het onderscheid tussen ex-asielzoekers enerzijds en vreemdelingen die dat niet zijn anderzijds geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. 
        Het beroep van eiser op de uitspraken van de Afdeling van 21 en 29 december 2006 wordt door de rechtbank niet gevolgd. Het betreft uitspraken met betrekking tot vreemdelingen die zich bij (toen) de minister als schrijnend geval hadden aangemeld. De Afdeling heeft een oordeel gegeven over de wijze waarop de minister uitvoering gaf aan de uitoefening van diens discretionaire bevoegdheid ten aanzien van schrijnende gevallen.

RECHTBANK ‘S-GRAVENHAGE 
    
    Vreemdelingenkamer
    
    Nevenzittingsplaats Arnhem
    
    
      Registratienummer: AWB 09/12239
      Datum uitspraak: 25 februari 2010
    
    
    
    Uitspraak
    
    Ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met artikel 71 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)
    
    inzake
    	
    
      [naam eiser],
      geboren op [geboortedatum],
      v-nummer [nummer],
      van Turkse nationaliteit,
      eiser,
      gemachtigde mr. A.C.M. Nederveen,
    
    
    tegen
    
    
      de Staatssecretaris van Justitie,
      Immigratie- en Naturalisatiedienst,
      verweerder.
    
    
    
    Het procesverloop
    
    Bij brief van 6 januari 2009 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de weigering van verweerder om hem een aanbod te doen op grond van de Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet (hierna: de Regeling). 
    
    Bij brief van 24 februari 2009 heeft eiser verweerder verzocht om toezending van een afschrift van de zogenaamde minuut in het kader van de Regeling. Bij brief van 26 februari 2009 heeft verweerder medegedeeld niet aan dat verzoek te kunnen voldoen, nu er geen schriftelijk stuk is opgesteld.
    
    Bij besluit van 1 april 2009 heeft verweerder het (prematuur ingediende) bezwaarschrift ongegrond verklaard. 
    
    Hiertegen heeft eiser op 6 april 2009 beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
    
    De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden ter zitting van 5 november 2009. Eiser is verschenen bij zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. Y.E.A.M. van Hal.
    
    
    De beoordeling
    
    1. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 8:69 van de Awb, dient de rechtbank, afgezien van ambtshalve te beoordelen aspecten, het bestreden besluit — de motivering waarop dit besluit berust daaronder begrepen — te toetsen aan de hand van de tegen dat besluit aangevoerde beroepsgronden.
    
    
      2. Verweerder heeft geweigerd eiser ambtshalve een aanbod te doen op grond van de Regeling en heeft deze beslissing gebaseerd op de navolgende overwegingen. 
      Eiser heeft niet aangetoond en evenmin is gebleken dat hij vóór 1 april 2001 een asielaanvraag heeft ingediend, dan wel dat hij zich reeds vóór 1 april 2001 bij de IND of vreemdelingenpolitie heeft gemeld voor het indienen van een asielaanvraag. Gelet hierop wordt niet voldaan aan de voorwaarden voor het verlenen van een verblijfsvergunning op grond van de Regeling. In de Vw 2000 wordt een strikte scheiding gemaakt tussen asiel- en reguliere procedures. Eiser kan niet worden gevolgd in zijn betoog dat geen sprake is van een relevant onderscheid tussen hem en vreemdelingen die, anders dan hij, vóór 1 april 2001 wel om toelating als vluchteling hebben verzocht. De Nederlandse overheid heeft erkend dat de opvang van vreemdelingen die een asielaanvraag hebben ingediend een taak van de overheid is. Deze taak is inmiddels ook in verband met de Europese Unie erkend (Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van Europese Unie van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten). Een dergelijke verplichting bestaat niet ten aanzien van andere vreemdelingen die geen asielaanvraag hebben ingediend. 
      Verweerder ziet geen aanleiding om toepassing te geven aan artikel 4:84 van de Awb.
      Een beroep op artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) slaagt evenmin, nu deze bepaling buiten het ambtshalve beoordelingskader van de Regeling valt. Indien eiser zich wenst te beroepen op deze bepaling, dient hij op reguliere wijze een daartoe strekkende aanvraag in te dienen. 
    
    
    
      3. Hiermee kan eiser zich niet verenigen en daartoe wordt het volgende aangevoerd. 
      Verweerder maakt ten onrechte onderscheid tussen vreemdelingen die asiel hebben aangevraagd en vreemdelingen die dat niet hebben gedaan. Eiser heeft vóór 1 april 2001 een reguliere aanvraag ingediend. Hij heeft lange tijd in onzekerheid verkeerd over de uitkomst van deze aanvraag en verkeert net als ex-asielzoekers in schrijnende omstandigheden. Er is sprake van willekeur en het maken van een onderscheid dat objectief niet gerechtvaardigd is. Er is ook sprake van willekeur omdat vreemdelingen die de boel hebben opgelicht door asiel aan te vragen vóór 1 april 2001 onder opgave van een onjuiste nationaliteit van een land waar de situatie op dat moment erg onveilig was, wel een vergunning op grond van de Regeling krijgen. De voorwaarde dat sprake moet zijn van een asielaanvraag is in strijd met artikel 94 van de Grondwet (Gw), artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en artikel 8 van het EVRM (recht op privé-leven). 
    
     
    Eiser verwijst naar een uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank, nevenzittingsplaats ’s-Hertogenbosch, van 4 september 2008 (AWB 08/9919). Het toepassingsgebied van artikel 26 van het IVBPR is volgens eiser onbegrensd en heeft een breder bereik dan artikel 1 van de Grondwet. Verwezen wordt naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 26 juni 2001 (JB 2001/184), waarin is geoordeeld dat het gemaakte onderscheid op basis van status niet gerechtvaardigd kon worden geacht. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 10 november 2008 (JV 2009,13) slechts geoordeeld dat het onderscheid niet in strijd is met artikel 1 van de Gw en heeft daarbij veel belang gehecht aan de verplichting van opvang van vreemdelingen. Echter, vele vreemdelingen die nauwelijks dan wel niet zijn opgevangen, zijn in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning op grond van de Regeling, zodat de verplichting van opvang niet als een rechtvaardigingsgrond voor het onderscheid in de zin van artikel 26 van het IVBPR kan gelden. Eiser heeft veel aan te merken op het opvangargument van verweerder en heeft daarbij voorbeelden aangehaald van vreemdelingen van andere nationaliteiten dan de zijne die, hoewel niet of nauwelijks opgevangen, toch in aanmerking kwamen voor een verblijfsvergunning. Naar de mening van eiser toetst verweerder ten onrechte met een restrictieve bril hetgeen in strijd is met de ratio van de Regeling. Eiser wijst erop dat de Regeling bedoeld is om een einde te maken aan de schrijnende omstandigheden waarin langdurig hier te landen verblijvende vreemdelingen verkeren, en dat de term schrijnende omstandigheden voortkomt uit de zogeheten 14-1 procedures. In dit verband zijn volgens eiser twee uitspraken van de Afdeling van belang, van 21 december 2006 (JV 2007/56) en van 29 december 2006 (200608078/1), waaruit volgens eiser blijkt dat een beroep op de discretionaire bevoegdheid wegens schrijnende omstandigheden kon worden gedaan door vreemdelingen die geen ex-asielzoeker waren.
    
    4. De rechtbank overweegt als volgt.
    
    
    De Regeling
    
    
      5. In artikel 14, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vw 2000 is bepaald dat Onze Minister bevoegd is ambtshalve een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd te verlenen. Ingevolge artikel 3.6, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) kunnen bij ministeriële regeling andere beperkingen dan genoemd in het eerste lid van dit artikel worden aangewezen waaronder de verblijfsvergunning ambtshalve kan worden verleend.
      In artikel 3.17a, aanhef en onder b, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000, voor zover hier van belang, is bepaald dat als beperking als bedoeld in artikel 3.6, tweede lid, van het Vb 2000 wordt aangewezen de beperking verband houdende met de afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet. Hiermee wordt gedoeld op de Regeling.
    
    
    
      6. De Regeling is per 1 januari 2009 beëindigd door de inwerkingtreding van Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire 2000 nr.  2008/31. 
      In paragraaf B14/5 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000), zoals deze luidde vóór 1 januari 2009, was het volgende opgenomen:
      “In het Coalitieakkoord van het kabinet Balkenende IV van 7 februari 2007 is besloten om de nalatenschap van de Vw (oud) af te wikkelen. Daartoe is een regeling getroffen waarbij onder voorwaarden een verblijfsvergunning wordt verleend aan vreemdelingen die onder de Vw (oud) een asielaanvraag hebben ingediend en die nog immer in Nederland zijn.
      (…) Op grond van deze regeling wordt een vergunning gegeven aan de vreemdeling: 
      a. wiens eerste asielaanvraag vóór 1 april 2001 is ingediend, dan wel die zich reeds vóór 1 april 2001 bij de IND of vreemdelingenpolitie heeft gemeld voor het indienen van een asielaanvraag; (…).”
    
    
    Artikel 26 van het IVBPR
    
    7. Ingevolge artikel 26 van het IVBPR zijn allen gelijk voor de wet en hebben allen zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale en maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status. 
    
    
    Beoordeling
    
    8. Eiser stelt sinds 1 november 1988 in Nederland te zijn. Niet in geschil is dat eiser geen asielaanvraag heeft ingediend vóór 1 april 2001. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het door verweerder gemaakte onderscheid tussen diegenen die vóór 1 april 2001 om toelating als vluchteling hebben verzocht en diegenen die vóór 1 april 2001 om toelating hebben verzocht om een andere reden, in strijd is met artikel 26 van het IVBPR. 
    
    9. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    10. De rechtbank stelt vast dat General Comment 18 van het VN-Mensenrechten¬comité, aangehaald in de noot onder de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2006 (JV 2006/277), duidelijk maakt dat de vraag of een gemaakt onderscheid discriminatie oplevert, ervan afhangt of ‘‘the criteria for such differentiation are reasonable and objective and if the aim is to achieve a purpose which is legitimate under the Covenant’’. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 31 januari 2006 heeft overwogen verbiedt artikel 26 van het IVBPR niet iedere ongelijke behandeling, maar alleen die welke als discriminatie moeten worden beschouwd omdat een redelijke en objectieve rechtvaardiging ervoor ontbreekt. Dit vloeit ook voort uit de door eiser aangehaalde uitspraak van de CRvB van 26 juni 2001 waarin wordt gesproken van een ‘toereikende rechtvaardiging’. 
    
    11. De Afdeling is in voornoemde uitspraak van 10 november 2008 ingegaan op het onderscheid tussen vreemdelingen die vóór 1 april 2001 een asielaanvraag hebben ingediend en vreemdelingen die op andere gronden verzocht hebben om een verblijfsvergunning. De Afdeling heeft daarbij geoordeeld dat, omdat sprake is van een onderscheid in de verantwoordelijkheden die de overheid heeft voor vreemdelingen die een asielaanvraag hebben ingediend en vreemdelingen die dat niet hebben gedaan en daarnaast ten aanzien van vreemdelingen behorend tot die eerste groep die een asielaanvraag hadden ingediend onder de Vreemdelingenwet (oud) problemen waren ontstaan die samenhingen met de (nood)opvang en het verblijf van die vreemdelingen waarvoor een oplossing moest worden gezocht, niet gezegd kan worden dat geen sprake is van een relevant onderscheid.
    
    12. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de door de Afdeling geschetste redenen voor het relevante onderscheid tevens, dat voor dat onderscheid een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat als bedoeld in de jurisprudentie over artikel 26 van het IVBPR. Van strijd met dat artikel is dus geen sprake. 
    
    13. Daar komt bij dat de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft aangevoerd dat er behalve de opvang nog andere redenen waren voor de afwikkeling van de nalatenschap van de oude Vreemdelingenwet op de wijze als vastgelegd in de Regeling, zoals de hoge instroom, achterstanden en maatschappelijke discussies. Uit de parlementaire verslagen (bijvoorbeeld van 30 november 2006, TK 2006-2007 21-1509 e.v.) blijkt dat als redenen voor het generaal pardon onder meer zijn aangedragen: de eindeloos lange procedures, het grote maatschappelijk draagvlak in Nederland om zulks te regelen, de aanwezigheid van dit draagvlak in heel grote mate bij de gemeenten als uitvoerders van onderdelen van het asiel- en uitzettingsbeleid, de noodzaak gelegen in de internationale kritiek die Nederland ten deel was gevallen op de manier waarop het met het terugkeerbeleid van uitgeprocedeerde asielzoekers omging, en dat het gaat om mensen die veelal in buitengewoon schrijnende omstandigheden verwikkeld waren dan wel daarin verwikkeld dreigden te raken. De rechtbank ziet gelet hierop geen reden eiser te volgen in zijn stelling dat voor het onderscheid tussen ex-asielzoekers enerzijds en vreemdelingen die dat niet zijn anderzijds geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. 
    
    14. Voor zover eiser zich op het standpunt stelt dat het bestreden besluit in strijd is met het recht op privé-leven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM, overweegt de rechtbank dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet wordt getoetst aan artikel 8 van het EVRM bij de beoordeling of een vreemdeling in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op grond van de Regeling. Toetsing of artikel 8 van het EVRM noopt tot het verlenen van een verblijfsvergunning kan desgewenst plaatsvinden naar aanleiding van een reguliere aanvraag tot verblijf voor dat doel. Aldus is de bescherming die deze verdragsbepaling beoogt te bieden gewaarborgd. Dit betekent voorts dat het beroep op artikel 14 van het EVRM niet kan opgaan.
    
    15. Het beroep van eiser op de uitspraken van de Afdeling van 21 en 29 december 2006 wordt door de rechtbank niet gevolgd. Het betreft uitspraken met betrekking tot vreemdelingen die zich bij (toen) de minister als schrijnend geval hadden aangemeld. De Afdeling heeft een oordeel gegeven over de wijze waarop de minister uitvoering gaf aan de uitoefening van diens discretionaire bevoegdheid ten aanzien van schrijnende gevallen. De Afdeling heeft geoordeeld dat de minister enig inzicht diende te geven in de weging van de omstandigheden van het geval teneinde recht te doen aan de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Allereerst leidt de rechtbank uit deze uitspraken niet af dat de Afdeling heeft geoordeeld dat reguliere vreemdelingen gelijk gesteld worden aan ex-asielzoekers. Voorts zien deze uitspraken op een andere situatie dan die waar de Regeling op ziet, waarbij bovendien in de Regeling is omschreven op welke groep vreemdelingen wordt gedoeld. Het beroep op de uitspraak van de voorlopige voorzieningenrechter ’s-Hertogenbosch kan evenmin slagen, nu dat een voorlopig oordeel (hangende bezwaar) betreft. Tot slot kan eiser niet gevolgd worden in zijn beroep op de zaak Andrejeva van het EHRM (JV 2009/165), nu in de Regeling geen onderscheid naar nationaliteit wordt gemaakt.
    
    Art. 4:84 Awb
    
    16. Voor zover eiser een beroep doet op artikel 4:84 van de Awb is de rechtbank van oordeel dat het beleid zoals dat in de Regeling is neergelegd uitzonderingsbeleid betreft dat verweerder naar zijn aard restrictief dient toe te passen. Gelet hierop heeft verweerder in hetgeen door eiser is aangevoerd geen aanleiding hoeven zien om van het beleid af te wijken. Daarbij overweegt de rechtbank nog dat de omstandigheid op grond waarvan eiser niet voor een vergunning op grond van de Regeling in aanmerking komt, niet een omstandigheid is waarmee bij het vaststellen van de Regeling geen rekening is gehouden.
    
     
    Art. 7:2 Awb
    
    
      17. Ten aanzien van het betoog dat in de bezwaarfase ten onrechte niet is gehoord, overweegt de rechtbank het volgende. Met betrekking tot het horen in bezwaar is uitgangspunt de in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb vervatte algemene regel dat er voor het bestuur een hoorplicht bestaat, behoudens de in artikel 7:3 van de Awb genoemde uitzonderingen. Van een kennelijk ongegrond bezwaar als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb kan sprake zijn indien op grond van de inhoud van het bezwaarschrift, bezien in het licht van hetgeen hiervoor is overwogen over de restrictieve strekking van de Regeling en de ruimte voor toepassing van artikel 4:84 van de Awb, naar objectieve maatstaven bezien, op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit.
      Naar het oordeel van de rechtbank deed een dergelijke situatie zich hier voor. Het bezwaarschrift bood geen aanknopingspunten op grond waarvan verweerder had moeten verwachten dat tijdens een hoorzitting nog andere feiten of omstandigheden naar voren gebracht zouden worden die tot gegrondverklaring van het bezwaar hadden kunnen leiden. Verweerder heeft derhalve terecht met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van het horen afgezien.
    
    
    18. Derhalve is het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
    
    De beslissing
    
    De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Ruinaard, rechter, in tegenwoordigheid van mr. D.G. Wessels-Harmsen, griffier.
    
    
    De griffier,
    
    De rechter,
    
    ?
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2010.
    
    
      Rechtsmiddel:
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de verzending van een afschrift hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC ’s-Gravenhage. Het beroepschrift dient een of meer grieven tegen de uitspraak te bevatten. Artikel 6:6 van de Awb is niet van toepassing. Een afschrift van de uitspraak dient overgelegd te worden. Meer informatie treft u aan op de website van de Raad van State (www.raadvanstate.nl).