ECLI:NL:CBB:2019:698, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-12-2019, 18/2310
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw en artikel 1 EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College overwogen dat het voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. De financieringsovereenkomst, facturen en orderbevestiging dateren van een tijdstip dat appellante zich ervan bewust had moeten zijn dat productiebeperkende maatregelen konden worden opgelegd. Appellante heeft er echter toch voor gekozen de beoogde, forse uitbreiding door te zetten. Dat hiertoe een bedrijfseconomische noodzaak bestond, is niet gebleken. Het enkele gegeven dat uitbreiding wenselijk was om een inkomen te verwerven voor twee gezinnen, is daartoe onvoldoende. Appellante heeft ook niet inzichtelijk gemaakt welke feitelijke gevolgen het fosfaatrechtenstelsel heeft voor haar bedrijf.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2310 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2019 in de zaak tussen
    V.o.f. Melkveebedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellante
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. G. Meijerink en M.J. Dijkstra).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 12 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 november 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 	
      
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Om te kunnen uitbreiden, is aan appellante op 6 september 2013 een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 158 melk- en kalfkoeien en 101 stuks jongvee. Tot deze datum had zij een milieuvergunning voor het houden van 78 melk- en kalfkoeien, 64 stuks jongvee en 370 vleesvarkens. Daarnaast is op 22 juli 2013 een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van een melkveestal. Op 22 april 2014 is appellante een financieringsovereenkomst met de [naam 4] aangegaan. De financieringsovereenkomst ziet onder meer op een geldlening van € 600.000,- die is bedoeld voor de financiering van de bouw van een nieuwe melkveestal en een melkrobot. In de periode van 23 april 2014 tot en met 11 december 2014 zijn aan appellante meerdere facturen gestuurd voor de (ver)bouw(ing) van de melkveestal. Op 16 mei 2014 is de bestelling van een melkrobot voor een bedrag van € 223.850,- (inclusief BTW) bevestigd. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.246 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren, zijnde 97 melk- en kalfkoeien en 73 stuks jongvee. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Dit besluit is in bezwaar gehandhaafd. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast, omdat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. In 2014 heeft zij haar stal verbouwd en hierdoor was op de peildatum haar stal nog niet volledig gevuld, terwijl zij wel al financiële verplichtingen was aangegaan. Daarnaast was door de bouwwerkzaamheden de melkproductie op het bedrijf aanzienlijk lager dan voor en na deze werkzaamheden. De bouwwerkzaamheden zagen niet op een grote uitbreiding van haar bedrijf, maar op groei van het bedrijf om voldoende financiële middelen te kunnen verwerven om in het levensonderhoud van twee gezinnen te kunnen voorzien. Het aantal toegekende fosfaatrechten is lager vastgesteld, dan zonder de bouwwerkzaamheden het geval was geweest. Hierdoor komt de continuïteit van haar bedrijf in gevaar. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft nagelaten inzicht te geven in de financiële positie van haar bedrijf, waardoor het niet mogelijk is om te beoordelen of sprake is van een individuele en buitensporige last. Van bijzondere omstandigheden is niet gebleken. De bouwwerkzaamheden kunnen niet als zodanig worden beschouwd. De omstandigheid dat een bedrijf niet valt onder de knelgevallenregeling maakt niet dat daarom sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder verwijst onder meer naar een uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:3, onder 5.5). 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1.
      Het College heeft in zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.2
      Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
      
    
    
      6.3
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 
      
    
    
      6.4
      Appellante had op de peildatum nog geen (volledige) uitbreiding naar het aantal vergunde dieren gerealiseerd en heeft daardoor minder fosfaatrechten gekregen dan zij had gekregen indien haar stal wel volledig was gevuld. Dit maakt echter niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. In de hiervoor genoemde uitspraak van 23 juli 2019 heeft het College overwogen dat het voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. De onder 2 genoemde financieringsovereenkomst, facturen en orderbevestiging dateren van een tijdstip dat appellante zich ervan bewust had moeten zijn dat productiebeperkende maatregelen konden worden opgelegd. Appellante heeft er echter toch voor gekozen de beoogde, forse uitbreiding door te zetten. Dat hiertoe een bedrijfseconomische noodzaak bestond, is niet gebleken. Het enkele gegeven dat uitbreiding wenselijk was om een inkomen te verwerven voor twee gezinnen, is daartoe onvoldoende. Appellante had op dat moment een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding en het aangaan van (financiële) verplichtingen in de vorm van investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich bracht (zie voornoemde uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.1 en 6.7.5.4). 
      
    
    
      6.5
      Appellante heeft ook niet inzichtelijk gemaakt welke feitelijke gevolgen het fosfaatrechtenstelsel heeft voor haar bedrijf. Zij heeft geen financiële stukken overgelegd waaruit dit zou moeten blijken. Het door appellante zelf opgestelde overzicht van haar financiële situatie, is hiervoor onvoldoende. Het overzicht biedt immers geen totaaloverzicht van de financiële positie van haar bedrijf, onder meer omdat het geen gegevens bevat omtrent haar vermogenspositie. Ook de omstandigheid dat het niet is gelukt om een volwaardig inkomen uit het bedrijf te genereren voor twee gezinnen, geeft onvoldoende inzicht in de vraag of sprake is van een individuele en buitensporige last. Als gevolg hiervan is onduidelijk in hoeverre sprake is van causaliteit tussen het fosfaatrechtenstelsel en de door appellante gestelde onzekerheid omtrent de voortgang van haar bedrijf. 
      
    
    
      6.6
      Appellante wordt wel gevolgd in haar betoog dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op de in bezwaar gestelde strijd met artikel 1 van het EP. In het bestreden besluit is door verweerder de conclusie getrokken dat van een individuele en buitensporige last geen sprake is, omdat bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, niet zijn gesteld noch gebleken. Pas in het verweerschrift van 31 oktober 2019 is verweerder nader op de gestelde individuele en buitensporige last ingegaan. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      7.1
      Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
      
    
    
      7.2
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.3
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour		De griffier is verhinderd te ondertekenen.