ECLI:NL:RBSGR:2008:BC6681, Rechtbank 's-Gravenhage, 12-02-2008, AWB 06/5535 AW
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2008-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: ontslag wegens ongeschiktheid of onbekwaamheid anders dan wegens ziekte; geen verplichting tot herplaatsingsonderzoek

Rechtbank ‘s-Gravenhage
      sector bestuursrecht
      derde afdeling, meervoudige kamer 
    
    
    Reg. nr. AWB 06/5535 AW
    
    
    
      UITSPRAAK
      als bedoeld in artikel 8:77
      van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen
    
    [eiser], wonende te [woonplaats],
    
    en
    
    de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder.
    
    
    I.   Ontstaan en loop van het geding
    
    Bij besluit van 12 december 2005 heeft verweerder onder intrekking van een besluit van 14 november 2005 eiser ontslag verleend per 1 januari 2006 op grond van artikel 98, eerste lid aanhef en onder g van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (hierna: ARAR).
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 23 januari 2006 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
    
    Bij besluit van 18 mei 2006 heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 29 juni 2006 beroep ingesteld. Bij brief van 2 augustus 2006 zijn de gronden van het beroep aangevuld.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
    
    Eiser heeft aanvullende stukken overgelegd.
    
    
      De zaak is op 7 februari 2008 ter zitting behandeld.
      Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. J. Jaab. 
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [gemachtigde A.], [gemachtigde 2] en [gemachtigde 3] 
    
    
    
    II.  Motivering
    
    1.1.  Eiser was werkzaam bij het Directoraat Generaal Personenvervoer (hierna: DGP) van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat
    
    1.2. Eiser is aanvankelijk per 1 mei 2001 aangesteld in tijdelijke dienst bij DGP in de functie van senior beleidsmedewerker in schaal 12. Na een positieve beoordeling is eiser met ingang van 1 april 2002 aangesteld in algemene vaste dienst bij DGP in de functie van senior beleidsmedewerker, hoofd- en niveaugroep Vd, en bevorderd naar schaal 13. 
    
    1.3. Naar aanleiding van een organisatieverandering binnen DGP is eiser met ingang van 1 juli 2002 geplaatst in de functie beleidsmedewerker, schaal 13, hoofd- en niveaugroep Vd. In het plaatsingsbesluit van 26 september 2002 is neergelegd dat de basis van de aanstelling ligt in het functieprofiel. Tevens is bepaald dat eiser inzetbaar is binnen heel DGP. 
    
    1.4. Op 30 januari 2003 is een evaluatiegesprek met eiser gehouden over zijn functioneren. In dit gesprek heeft verweerder geconstateerd dat het takenpakket van eiser van financieel economisch meer beleidsmatig van aard is geworden en dat zulks een andere werkwijze van eiser vraagt. In daarop volgende gesprekken van 1 april 2003 en 17 maart 2004 heeft verweerder geconstateerd dat het functioneren van eiser op een aantal punten tekort schoot. Er is een werkplan opgesteld met een planning van periodieke voortgangsgesprekken en benoeming van specifieke verbeterpunten. In een gesprek van 22 juni 2004 is aan de orde geweest dat er geen sprake was van een verbetering van het functioneren. Tijdens dit gesprek is een personele beoordeling aangekondigd en is de mogelijkheid van een ontslagprocedure genoemd indien de uitkomst van de beoordeling negatief zou zijn. Op 19 augustus 2004 heeft een vervolggesprek plaatsgevonden. In dit gesprek is aangegeven dat het functioneringstraject wordt voortgezet. Eiser heeft in dat gesprek verklaard dat hij wil inzetten op een verbetertraject. In een functioneringsgesprek van 28 januari 2005 is wederom vastgesteld dat er sprake was van onvoldoende verbetering, ondanks dat er intensieve begeleiding van eiser had plaatsgevonden. Vervolgens is bij besluit van 28 september 2005 een negatieve beoordeling over de periode van 1 januari 2004 tot 1 mei 2005 vastgesteld. Hierop is de ontslagprocedure in gang gezet. 
    
    
      1.5. Het bij besluit van 14 november 2005 verleende ontslag is gebaseerd op de volgende gronden van onvoldoende functioneren:
      • het niet kunnen vertalen van de bestuurlijke wensen;
      • door het ontbreken van een heldere structuur zijn de plannen van aanpak onvoldoende effectief;
      • onvoldoende effectief communiceren;
      • door een schriftelijke uitdrukkingsvaardigheid van onvoldoende niveau missen de beleidsnotities een voldoende structuur.
    
    
    1.6. Bij besluit van 12 december 2005 is het besluit van 14 november 2005 ingetrokken, omdat het onbevoegd was genomen. Het wel bevoegde orgaan heeft besloten tot hetzelfde ontslag per 1 januari 2006.
     
    1.7. Bij besluit van 27 april 2006 heeft verweerder naar aanleiding van het bezwaar van eiser het beoordelingsbesluit van 28 september 2005 op grond van procedurele gebreken ingetrokken en de beoordeling vervallen verklaard.
     
    1.8. Bij het thans bestreden besluit van 18 mei 2006 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het ontslagbesluit, in afwijking van het advies van de Hoorcommissie, ongegrond verklaard.
    
    1.9. In deze procedure vordert eiser dat het bestreden besluit en het primaire ontslagbesluit worden vernietigd. Voorts verzoekt eiser te bepalen dat eiser nog steeds in dienst is bij verweerder, en deze te bevelen eiser met onmiddellijke ingang te werk te stellen in een voor hem passende functie. Tenslotte vordert eiser vergoeding van de door hem geleden schade, begroot op € 15.000.
    
    2. Artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR bepaalt, voor zover hier van belang, dat de ambtnaar kan worden ontslagen op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken.
    
    3.1. Naar aanleiding van hetgeen eiser in beroep heeft aangevoerd overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    
      3.2. Eiser heeft betoogd dat het bestreden besluit reeds niet in stand kan blijven gezien de onzorgvuldige wijze van voorbereiding daarvan. Het besluit is aanvankelijk onbevoegd genomen door de Directeur Marktontwikkeling en Decentraal Vervoer. Vervolgens heeft het wel bevoegde orgaan, de Directeur Generaal Personenvervoer, eiser niet gehoord, en het oorspronkelijke ontslagbesluit integraal overgenomen.  
      De rechtbank overweegt hierover dat, voor zover er al een gebrek zou hebben gekleefd aan de wijze van voorbereiding van het ontslag, dit gebrek is hersteld bij de door het wel bevoegde gezag genomen beslissing op bezwaar.  
    
    
    3.3. Eiser heeft betwist dat er sprake is van ongeschiktheid of onbekwaamheid. Eiser heeft in dit verband aangevoerd dat de negatieve beoordeling van 28 september 2005 is ingetrokken, en dat de enige andere beoordeling in eisers dossier dateert uit 2002 en positief was. Er hebben geen formele beoordelings- of functioneringsgesprekken plaatsgevonden. De gehouden werkbesprekingen kunnen naar de mening van eiser niet als zodanig gekwalificeerd worden. Voorts zijn de door verweerder overgelegde gespreksverslagen op één na niet door eiser ondertekend. Het ongeschiktheidsoordeel is bovendien niet met concrete en specifieke voorbeelden onderbouwd, en mist derhalve een feitelijke grondslag. Uit de door eiser overgelegde stukken blijkt integendeel juist dat eisers functioneren goed was. Eiser heeft in 2003 en 2004 periodieke salarisverhogingen ontvangen. Tenslotte bestrijdt eiser dat de functie-eisen zijn veranderd sinds de eerste beoordeling van eiser in 2002. De rechtbank overweegt terzake als volgt.
    
    
      3.4. Ter beantwoording van de vraag of verweerder de bevoegdheid toekwam om tot ontslag over te gaan op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR dient te worden beoordeeld of bij eiser sprake was van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn functie, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. 
      Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) moet ongeschiktheid zoals hier aan de orde zich uiten in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn. Het bestaan van ongeschiktheid dient te worden aangetoond aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Verder moet de ambtenaar tijdig met zijn tekortkomingen zijn geconfronteerd en in de gelegenheid zijn gesteld om zijn functioneren te verbeteren. Voor zover nodig dient hem daarbij begeleiding te zijn geboden.
    
    
    3.5. Anders dan eiser heeft betoogd betekent het feit dat de beoordeling van 28 september 2005 is ingetrokken niet, dat daarmee de feitelijke grondslag aan het ongeschiktheidsoordeel is komen te ontvallen. Weliswaar kan de beoordeling, nu deze is ingetrokken, niet meer rechtstreeks als grondslag voor het ontslag worden gebruikt, maar dat neemt niet weg, dat de aan het ontslag ten grondslag gelegde ongeschiktheid ook uit andere feiten en omstandigheden kan blijken dan uit een overeenkomstig de terzake geldende regelgeving vastgestelde beoordeling ( CRvB 1 februari 2007, LJN: AZ8841). Ook het ontbreken van formele functioneringsgesprekken behoeft naar vaste rechtspraak niet tot de conclusie te leiden dat er sprake is van een onvoldoende feitelijke grondslag voor een ongeschiktheidsontslag, mits verweerder anderszins voor betrokkene en de rechter inzichtelijk maakt dat er voldoende grondslag voor een ongeschiktheidsontslag aanwezig is (zie onder meer CRvB 19 oktober 2006, AB 2007, 75). 
    
    3.6. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de verslagen van de gesprekken van 30 januari 2003, 1 april 2003, 17 maart 2004, 22 juni 2004, 19 augustus 2004 en 28 januari 2005 en de e-mail van [gemachtigde 2] aan eiser van 14 juni 2004 dat eiser niet voldeed aan de eisen die blijkens het functieprofiel Beleidsmedewerker Vd, schaal 13 aan het functioneren van eiser werden gesteld. Daaraan doet niet af dat deze verslagen -op één na- niet door eiser zijn ondertekend. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze verslagen een onjuiste weergave zouden behelzen van hetgeen in de betreffende gesprekken aan de orde is gesteld. Dat eiser het niet eens is met de inhoud van hetgeen tijdens die gesprekken is besproken, is iets anders. De kritiek op eisers functioneren is in de verslagen in voldoende mate onderbouwd met concrete en specifieke voorbeelden, toegespitst op de bij eiser in behandeling zijnde dossiers. 
    
    3.7. Dat eiser in 2002 positief is beoordeeld maakt dit niet anders. Het functioneren van een ambtenaar kan in de loop der jaren immers evolueren, en bovendien heeft verweerder aannemelijk gemaakt dat na deze eerste beoordeling een wijziging is opgetreden in het takenpakket van DGP en  daarmee in het takenpakket van eiser. Naar verweerder heeft toegelicht heeft DGP zich ontwikkeld tot een algemene bestuursdienst en richt DGP zich thans meer dan voorheen op het maken van beleid en het organiseren en regisseren van het beleidsproces. In lijn hiermee heeft de functie van eiser, evenals de andere beleidsfuncties binnen DGP, zich ontwikkeld van een specialistische functie naar een meer generalistische, algemene beleidsfunctie binnen een bestuursdienst, waarbij het vooral gaat om inzicht in werkprocessen, het organiseren en het structureren van het beleidsproces, het communiceren met opdrachtgevers en de buitenwereld en het betrekken van de omgeving bij het totstandkomen van het beleid. Verweerder heeft voldoende inzichtelijk gemaakt dat de nieuwe, meer beleidsmatige, werkwijze binnen DGP een andere wijze van formuleren en van structureren van de door eiser op te stellen stukken vereiste, en ook een andere inhoudelijke aanpak vergde in die zin dat het in deze stukken niet zozeer diende te gaan om de presentatie van de keuze die eiser zelf voor ogen stond, maar juist om het presenteren van diverse scenario’s met de daarbij behorende voor- en nadelen, en dat eiser nu juist op deze punten tekort schoot. Dat eiser niet op de hoogte was van de gewijzigde functie-inhoud acht de rechtbank, mede in het licht van de bovengenoemde gespreksverslagen, niet aannemelijk. 
    
    3.8. Eiser heeft ter ondersteuning van zijn stelling dat hij wel goed functioneerde door hem opgestelde stukken overgelegd waarop een compliment staat, alsmede stukken waaruit blijkt dat de visie van eiser uiteindelijk is gevolgd. Verweerder heeft evenwel aannemelijk gemaakt dat de door eiser geproduceerde stukken tot stand zijn gekomen met de hulp van derden, die eisers stukken herschreven en herstructureerden. De complimenten betreffen het eindresultaat, terwijl verweerders kritiek op eisers functioneren nu juist het wordingsproces van de betreffende stukken betreft. Dat in een aantal gevallen eisers visie uiteindelijk is gevolgd is in deze niet doorslaggevend; zoals gezegd gaat het in eisers functie nu juist om het beschrijven van verschillende visies en scenario’s en niet, althans veel minder, om de vraag welke visie eiser zelf heeft en of deze visie de juiste is.
    
    3.9. Naar aanleiding van eisers stelling dat het niet goed functioneren te wijten is aan de slechte communicatie met de heer [A.] en verschil van inzicht tussen hen beiden overweegt de rechtbank dat van een functionaris op het niveau van schaal 13 verwacht mag worden dat deze met visieverschillen kan omgaan, en dat bovendien niet alle kritiekpunten die verweerder aan het ontslagbesluit ten grondslag heeft gelegd zijn terug te voeren op visieverschillen.
    
    3.10. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat het functioneren van eiser niet voldeed aan de daaraan te stellen eisen. Uit de onder 3.6 genoemde  verslagen blijkt, dat eiser expliciet is geconfronteerd met de kritiek op zijn functioneren, en dat hem de gelegenheid tot verbetering is geboden. Daarbij is hem ook begeleiding geboden in de vorm van een werkplan in combinatie met regelmatig terugkerende werkbesprekingen hierover. Ook is eiser in de gelegenheid gesteld de cursussen “Persoonlijke Effectiviteit” en “Managen van complexe beleidsprocessen” te volgen teneinde zijn functioneren te verbeteren, en om op kosten van verweerder een externe coach in te schakelen.
    
    3.11. Dat eiser in de jaren 2003 en 2004 periodieke salarisverhogingen zijn toegekend betekent niet dat verweerder eisers functioneren gedurende die jaren voldoende heeft gevonden. Naar verweerder ter zitting heeft toegelicht dient aan het niet toekennen van een periodieke salarisverhoging een formele (negatieve) beoordeling ten grondslag dient te liggen, hetgeen in 2003 en 2004 niet het geval was, en is het bovendien vast beleid van verweerder dat de periodieke verhogingen zolang er een verbetertraject loopt worden toegekend. Gezien de kritiek op eisers functioneren die in de diverse gesprekken is geuit heeft eiser aan deze periodieke salarisverhogingen niet het vertrouwen kunnen ontlenen dat verweerder zijn functioneren voldoende achtte. 
    
    3.12. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht eiser ongeschikt dan wel onbekwaam voor zijn functie heeft geacht. Verweerder was derhalve bevoegd eiser wegens ongeschiktheid te ontslaan. 
    
    3.13. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. 
    
    3.14. Eiser stelt zich, op de voet van het advies van de Hoorcommissie, op het standpunt dat verweerder voorafgaand aan het ontslagbesluit een Verkeer en Waterstaat breed herplaatsingsonderzoek, ook naar andere dan beleidsfuncties, had dienen uit te voeren. Nu dat niet is gebeurd is het ontslagbesluit naar de mening van eiser onevenredig. 
    
    
      3.15. De rechtbank stelt voorop dat verweerder niet op grond van enige wettelijke bepaling verplicht was een herplaatsingsonderzoek te verrichten alvorens over te gaan tot ontslag wegens ongeschiktheid. Naar vaste rechtspraak kunnen zich evenwel bijzondere omstandigheden voordoen die aanleiding geven om desalniettemin op zorgvuldigheidsgronden een verplichting tot het ondernemen van herplaatsingspogingen aan te nemen. Eiser heeft evenwel geen bijzondere omstandigheden gesteld die zouden moeten leiden tot het oordeel dat in dit geval de zorgvuldigheid een herplaatsingsonderzoek vereiste. Eisers staat van dienst kan niet als een zodanige omstandigheid worden aangemerkt, gezien de relatief korte duur van het dienstverband en het feit dat reeds in januari 2003 tekortkomingen in het functioneren van eiser zijn geconstateerd. Ook de wijziging van de inhoud van eisers functie vormt niet een dermate bijzondere omstandigheid dat deze leidt tot de verplichting om een herplaatsingsonderzoek uit te voeren. De rechtbank overweegt in dit verband dat het niet om een wezenlijk andere functie-inhoud gaat, maar veeleer om een accentverschuiving binnen de bestaande functie van eiser. Van een ambtenaar als eiser die functioneert op een niveau van schaal 13 mag worden verwacht dat hij zich aan dergelijke wijzigingen in de functie-inhoud kan aanpassen, zeker als hem daarbij, zoals in dit geval, begeleiding is geboden. 
      De rechtbank is derhalve van oordeel dat verweerder niet op grond van de zorgvuldigheid gehouden was tot het doen van een herplaatsingsonderzoek. 
    
    
    
      3.16. Zoals uit de stukken blijkt en ter zitting nader is toegelicht heeft verweerder desalniettemin in overweging genomen of er  herplaatsingsmogelijkheden waren. Nu verweerder hiertoe niet verplicht was, heeft verweerder zich in redelijkheid kunnen beperken tot beleidsfuncties binnen DGP en de bestuurskern van het departement. Daarbij heeft verweerder in redelijkheid de conclusie kunnen trekken dat nu de beleidsfuncties binnen DGP alle een gewijzigde inhoud hebben gekregen de kritiekpunten op eisers functioneren zich bij elke beleidsfunctie binnen DGP en de bestuurskern zullen voordoen, en dat plaatsing in een andere beleidsfunctie derhalve geen optie was. Verweerder heeft voorts in redelijkheid andere dan beleidsfuncties buiten beschouwing kunnen laten, 
      gezien de aard en het niveau van eisers functie en de beperkte aanwezigheid van niet-beleidsfuncties op het niveau van schaal 13. Ten aanzien van de door eiser genoemde functie van projectmanager overweegt de rechtbank dat verweerder daarvan heeft kunnen oordelen dat ook in deze functie de kritiekpunten op eisers functioneren zich zullen voordoen en dat een dergelijke functie derhalve niet als passend kan worden beschouwd. 
    
    
    3.17. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    III.  Beslissing
    
    De Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    Verklaart het beroep ongegrond.
    
    Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
    
     
    
    Aldus gegeven door mr. B. Meijer, mr. M.D.J. van Reenen-Stroebel en mr. C.C. Dedel-van Walbeek, en in het openbaar uitgesproken op 12 februari 2008, in tegenwoordigheid van de griffier C.M.A. Demetriadis.