ECLI:NL:RVS:2018:2781, Raad van State, 22-08-2018, 201709672/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft het college het wijzigingsplan "[locatie 1]-[locatie 2] Heemskerk" vastgesteld.

201709672/1/R1.
    Datum uitspraak: 22 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante A] en [appellante B] (hierna: [appellante A]), gevestigd te Heemskerk,
    appellante,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft het college het wijzigingsplan "[locatie 1]-[locatie 2] Heemskerk" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante A] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [belanghebbende] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juli 2018, waar [appellante A], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. T.H.M.J. van der Geest-Beentjes en mr. M.S. De Jonge, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde C], bijgestaan door mr. E.F. Boschma, rechtsbijstandverlener te Spierdijk, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
        Inleiding
    
    1.    Het wijzigingsplan vindt zijn grondslag in het door de raad bij besluit van 17 november 2015 vastgestelde bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015". Het wijzigingsplan ziet op het gedeeltelijk wijzigen van twee percelen naar de bestemming "Tuinderswoningen". Het wijzigingsplan voorziet in twee woningen. Het beroep richt zich tegen beide woningen en daarmee ook het gehele wijzigingsplangebied. De eerste woning ([locatie 2]) was oorspronkelijk een agrarische bedrijfswoning en de tweede woning ([locatie 1]) een schuur. De gronden van deze woningen hadden hiervoor de bestemming "Agrarisch-Tuindersgebied". De wijziging vindt plaats in verband met het beëindigen van het agrarisch bedrijf op de percelen. Het perceel en de woning op [locatie 2] zijn eigendom van [belanghebbende]. [belanghebbende] is tevens initiatiefnemer van dit project.     
    
        [appellante A] beschikt over landerijen en bedrijfsgebouwen in de onmiddellijke omgeving van het plangebied. Zij kan zich niet verenigen met het bestreden wijzigingsplan, omdat zij vreest dat het plan zal leiden tot beperking van haar uitbreidingsmogelijkheden.
    
    Ontvankelijkheid van het beroep
    
    2.    [belanghebbende] betoogt dat [appellante A] erop uit is de betrokken percelen van haar te kopen en bij de gronden van het bedrijf van [appellante A] te voegen. Volgens [belanghebbende] gebruikt [appellante A] de beroepsprocedure oneigenlijk om in dit opzicht druk op haar te kunnen uitoefenen. Naar de mening van [belanghebbende] dient het beroep dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard wegens misbruik van recht dan wel het ontbreken van belanghebbendheid.
    
    2.1.    Artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    
    "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
    
        Artikel 1:2 luidt:
    
    "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    
        Uit de stukken blijkt dat de vennoten van [appellante A] op ongeveer 250 m zuidwaarts van het plangebied wonen. Bij de behandeling van het beroep is echter gebleken dat [appellante A] landerijen heeft aangrenzend aan het plangebied. Reeds daarom is zij belanghebbende. Voor het oordeel dat sprake is van misbruik van recht, bestaat gelet op de criteria die daarvoor zijn aangelegd in de jurisprudentie van de Afdeling, zoals de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, evenmin grond.
    
        Het beroep is ontvankelijk.
    
    Toetsingskader
    
    3.    Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college van burgemeester en wethouders onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
    
    Inhoudelijk
    
    4.    [appellante A] betoogt dat het besluit van het college niet voldoet aan de wijzigingsvoorwaarde uit artikel 4, lid 4.6.2, aanhef en onder g en h, van het bestemmingsplan "Heemskerk buitengebied 2015". Artikel 4, lid 4.6.2, aanhef en onder g, van de bestemmingsplanregels maakt het slechts mogelijk dat gronden met een maximum-oppervlakte van 1.000 m² per tuinderswoning wordt omgezet naar de bestemming "Tuinderswoningen". Volgens [appellante A] is hier niet aan voldaan. Voorts vereist artikel 4, lid 4.6.2, aanhef en onder h, van de bestemmingsplanregels dat agrarische bedrijfsvoering niet meer mogelijk is. [appellante A] acht een dergelijke bedrijfsvoering wel mogelijk, namelijk door [appellante A] zelf. Ter zitting heeft [appellante A] hieraan toegevoegd dat de verkoop van de gronden van [belanghebbende] aan een particuliere derde niet kan worden gekwalificeerd als een omstandigheid waardoor hergebruik van de gronden ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering redelijkerwijs niet langer mogelijk is. Zij stelt dat in het bestemmingsplan de toets van hergebruik niet wordt afgebakend. De gemeente dient derhalve deze norm in de meest ruime zin van het woord op te vatten, aldus [appellante A].
    
        Voorts stelt [appellante A] dat ten onrechte niet is ingegaan op het redelijke bod dat zij op de gronden heeft gedaan. Haars inziens heeft zij uit hoofde van noodzakelijke toekomstige bedrijfsontwikkeling door haarzelf een meer dan marktconform aanbod gedaan.     
    
        [appellante A] stelt daarnaast dat het college ten onrechte ervan uitgaat dat een bedrijfswoning niet nodig is op het betrokken perceel. [appellante A] acht dat juist wel noodzakelijk in het kader van een efficiënte bedrijfsvoering. Bovendien is er perspectief nodig voor kleinere tuinbouwbedrijven, die zich met (sierteelt)producten bezighouden. De gemeente Heemskerk is hierbij gebaat, aldus [appellante A]. Tevens is er, volgens [appellante A], in dit kader sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en met een goede ruimtelijke ordening.
    
        Ter zitting heeft [appellante A] nog hieraan toegevoegd dat het college geen rekening heeft gehouden met de belangen van de agrarische branche.
    
    5.    Het college stelt dat de bedrijfsvoering is gestaakt op die delen van de agrarische gronden op [locatie 1]-[locatie 2] waarop een bedrijfswoning met erf is gesitueerd. Een bedrijfswoning op het desbetreffende perceel is volgens het college niet (langer) noodzakelijk. Het bewonen van een bedrijfswoning is ook niet toegestaan zonder dat er een bedrijf aan is gekoppeld. Voor de gronden achter de woning met een agrarische bestemming geldt dit niet. Daarom zijn die buiten het wijzigingsplan gelaten.
    
        Voorts wijst het college erop dat de aan-/en verkoopvoorwaarden van onroerend goed tussen private partijen, waaronder de koopsom, ruimtelijk niet relevant zijn.
    
        Daarnaast stelt het college dat de gemeente in beginsel positief staat ten opzichte van de omzetting van bedrijfswoningen naar zogenoemde tuinderswoningen. Daarbij acht het college van belang dat bedrijfsonderdelen die buiten de kavel van de om te zetten woning vallen, in dat geval kunnen dienen als uitbreidingsmogelijkheid van actieve tuinders. Daarnaast wordt met de omzetting aan rustende tuinders tegemoet gekomen doordat zij na bedrijfsbeëindiging in het gebied kunnen blijven wonen en door middel van de waardestijging van hun woning in hun oude dag kunnen voorzien, aldus het college. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de beperking in de regels van het bestemmingsplan van 1.000 m² dient ter tegemoetkoming van de omliggende tuinders.
    
    6.    Artikel 4, lid 4.6.2, aanhef en onder a, van de bestemmingsplanregels luidt:
    
    "Burgemeester en Wethouders zijn bevoegd deze bestemming te wijzigen in de bestemming Tuinderswoningen, met dien verstande dat:
    
    a. wonen slechts is toegestaan voor zover het de voormalige agrarische bedrijfswoning betreft;"
    
        Artikel 4, lid 4.6.2, aanhef en onder g, luidt:
    
    "Burgemeester en Wethouders zijn bevoegd deze bestemming te wijzigen in de bestemming Tuinderswoningen, met dien verstande dat: […] g. maximaal 1.000 m² van de gronden behorende tot het voormalige agrarische bouwperceel in aanmerking komen voor wijziging; of zoveel anders indien dat landschappelijk en/of stedenbouwkundig wenselijk is; […]."
    
        Artikel 4, lid 4.6.2, aanhef en onder h, luidt:
    
        "Burgemeester en Wethouders zijn bevoegd deze bestemming te wijzigen in de bestemming Tuinderswoningen, met dien verstande dat: […] h. hergebruik van de gronden ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering redelijkerwijs niet langer mogelijk is."
    
    6.1.    De Afdeling overweegt dat een bod dan wel koopsom op zichzelf geen onderdeel kan uitmaken van dit geschil, aangezien dit een privaatrechtelijke aangelegenheid betreft. De Afdeling zal hierop derhalve niet verder ingaan.
    
    6.2.    De betrokken bestemmingsplanregels zijn op zichzelf niet van toepassing op perceel [locatie 1], nu zich op dat perceel geen agrarische bedrijfswoning bevond als bedoeld in artikel 4, lid 4.6.2, onder a, van de bestemmingsplanregels. Het college heeft evenwel toegelicht dat al langere tijd het voornemen bestond om, naar aanleiding van eerdere uitspraken van de Afdeling, een woonbestemming te leggen op dit perceel. De Afdeling acht het onder deze omstandigheid niet onredelijk dat het college ook perceel [locatie 1] heeft betrokken in het wijzigingsplan.
    
    6.3.    De Afdeling volgt het standpunt van het college dat er geen sprake is van het onjuist toepassen van artikel 4, lid 4.6.2, aanhef en onder h, van de bestemmingsplanregels. Volgens de toelichting bij het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015" zijn tuinderswoningen "[…] geen agrarische (bedrijfs)woningen maar burger-woonhuizen. En omdat deze burgerwoonhuizen gelegen zijn in een bijzonder gebied, namelijk het tuinbouwconcentratiegebied, wordt aan deze woningen enkele extra functies geboden. […] Hierbij moet worden gedacht aan extra bouw- en gebruiksmogelijkheden, zoals de mogelijkheid van een Bed & Breakfast (hierna: B&B), caravanstalling in bestaande bijgebouwen (niet zijnde kassen), kamperen bij de boer, uitbreidingsmogelijkheden in het kader van levensbestendig wonen op de begane grond en een vergrote inhoudsmaat voor het hoofdgebouw (de woning) door het niet langer meetellen van kelders in de berekening van de maximaal toegestane inhoudsmaat van 600 m3. Deze mogelijkheden zijn niet opgenomen in de reguliere woonbestemming. Let wel op!! Deze extra mogelijkheden worden niet rechtstreeks mogelijk gemaakt middels dit bestemmingsplan, maar enkel middels een binnenplanse afwijkingsprocedure." De Afdeling concludeert dat een tuinderswoning derhalve wordt gezien als een burgerwoonhuis met de extra mogelijkheid om door middel van een binnenplanse afwijkingsvergunning gebruik te maken van diverse mogelijkheden. Ter zitting heeft het college toegelicht dat een tuinderswoning door ‘gewone burgers’ mag worden gebruikt. Het is dus niet zo dat alleen (oud)tuinders zich in een tuinderswoning mogen vestigen.
    
        Het college heeft ter zitting betoogd dat hergebruik van de agrarische gronden in dit geval niet mogelijk was gezien de omstandigheid dat Goossens heeft aangegeven te willen stoppen met haar agrarisch bedrijf. De Afdeling is mede gelet op de aard van de figuur "Tuinderswoning" van oordeel dat het college hiermee geen onjuiste uitleg heeft gegeven aan het begrip "redelijkerwijs niet langer mogelijk" uit artikel 4, lid 4.6.2, onder h, van de bestemmingsplanregels. De enkele omstandigheid dat bij die uitleg vrijwel altijd zal worden voldaan aan artikel 4, lid 4.6.2, onder h, wanneer de rechthebbende van de grond verzoekt om omzetting naar de bestemming "Tuinderswoning", maakt dit niet anders.
    
    6.4.    Voorts volgt de Afdeling het standpunt van het college dat er geen sprake is van het onjuist toepassen van artikel 4, lid 4.6.2, aanhef en onder g, van de bestemmingsplanregels. Daarbij is van belang dat er voor de beperking tot maximaal 1.000 m² van de gronden een uitzondering bestaat, namelijk de daarop volgende zinsnede "of zoveel anders indien dat landschappelijk en/of stedenbouwkundig wenselijk is". Het college heeft tot de conclusie mogen komen dat afwijking in dit geval landschappelijk en/of stedenbouwkundig wenselijk is nu de achtertuinen van de woningen, gelet op de situering van die woningen ten opzichte van de rijweg, anders aan de krappe kant zouden zijn en die oppervlakte van 1.000 m² slechts in geringe mate wordt overschreden. Het college heeft, gelet op het voorgaande, tot de conclusie mogen komen dat de omzetting van de bestemming "Agrarisch-Tuindersgebied" naar de bestemming "Tuinderswoningen" in het onderhavige geval geen strijd oplevert met artikel 4, lid 4.6.2, van de bestemmingsplanregels.
    
    6.5.    Onder voorgenoemde omstandigheden mocht het college er tevens van uitgaan dat een bedrijfswoning, gelet op het staken van de bedrijfsactiviteiten, niet nodig is op de desbetreffende percelen. Voorts bestaat geen grond voor de conclusie dat zich strijd voordoet met het beginsel van rechtszekerheid en/of een goede ruimtelijke ordening. Dit wordt overigens door [appellante A] ook niet onderbouwd.
    
        De betogen falen.
    
    Conclusie
    
    7.    Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    
    w.g. Michiels    w.g. Sparreboom
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018
    
    195-879.