ECLI:NL:RVS:2021:861, Raad van State, 21-04-2021, 202001582/1/R1 en 202003428/1R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: [appellant] oefent op het perceel een paardenhouderij uit. De paardenhouderij is gericht op het fokken en africhten van tuigpaarden. Op het perceel staat een bedrijfswoning met aangebouwde bedrijfsruimte, een stal en een loods. De bedrijfswoning dateert uit de jaren zestig van de twintigste eeuw. [appellant] heeft op 26 april 2015 een omgevingsvergunning gevraagd voor het uitbreiden van de bestaande bedrijfswoning op het perceel. Deze uitbreiding was toen al gerealiseerd. De uitbreiding is gesitueerd aan de zuidgevel van de woning en voorziet in een slaapkamer en sanitaire voorzieningen op de begane grond. De aanbouw heeft een breedte van 5,5 meter en een lengte van 11,5 meter. De afstand van de aanbouw tot de zuidelijke perceelgrens bedraagt 7,5 meter. Aan de zuidzijde van het perceel is een varkenshouderij gevestigd op het naastgelegen perceel locatie B]. Deze varkenshouderij is van [partij]. Op 20 augustus 2015 heeft het college  de gevraagde omgevingsvergunning verleend.

202001582/1/R1 en 202003428/1R1.
    Datum uitspraak: 21 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Haghorst, gemeente Hilvarenbeek,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek,
    verweerder.
    Procesverloop
    Zaaknummer 202001582/1/R1
    Bij besluit van 20 augustus 2015 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van de woning op het perceel [locatie A] te Haghorst (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 28 januari 2020 heeft het college het door [partij] tegen het besluit van 20 augustus 2015 gemaakte bezwaar alsnog gegrond verklaard en het besluit van 20 augustus 2015 ingetrokken.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Zaaknummer 202003428/1/R1
    Bij besluit van 7 april 2020 heeft het college geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van de bestaande woning op het perceel.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Beide zaaknummers
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 8 januari 2021, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde], bijgestaan door mr. Th.A.G. Vermeulen, advocaat te Rosmalen, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Gielen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vergezeld door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] oefent op het perceel een paardenhouderij uit. De paardenhouderij is gericht op het fokken en africhten van tuigpaarden. Op het perceel staat een bedrijfswoning met aangebouwde bedrijfsruimte, een stal en een loods. De bedrijfswoning dateert uit de jaren zestig van de twintigste eeuw. [appellant] heeft op 26 april 2015 een omgevingsvergunning gevraagd voor het uitbreiden van de bestaande bedrijfswoning op het perceel. Deze uitbreiding was toen al gerealiseerd. De uitbreiding is gesitueerd aan de zuidgevel van de woning en voorziet in een slaapkamer en sanitaire voorzieningen op de begane grond. De aanbouw heeft een breedte van 5,5 meter en een lengte van 11,5 meter. De afstand van de aanbouw tot de zuidelijke perceelgrens bedraagt 7,5 meter. Aan de zuidzijde van het perceel is een varkenshouderij gevestigd op het naastgelegen perceel locatie B]. Deze varkenshouderij is van [partij]. Op 20 augustus 2015 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar is ongegrond verklaard bij besluit van 5 april 2016. Bij uitspraak van 6 februari 2017 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    2.       Bij uitspraak van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:662, heeft de Afdeling het door [partij] tegen de uitspraak van 6 februari 2017 ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 april 2016 vernietigd en bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld. Kort gezegd, heeft de Afdeling het besluit van 5 april 2016 vernietigd omdat het college heeft miskend dat uitbreiding van de bedrijfswoning in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2014".
    Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling heeft het college bij besluit van 28 januari 2020 de door [partij] tegen het besluit van 20 augustus 2015 gemaakte bezwaren gegrond verklaard en het besluit van 20 augustus 2015 herroepen. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het niet bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning te verlenen. Hierdoor moet er volgens het college een nieuw besluit op de aanvraag worden genomen met toepassing van een andere, uitgebreide, voorbereidingsprocedure. Het college heeft de uitgebreide voorbereidingsprocedure vervolgens toegepast en heeft bij besluit van 7 april 2020 omgevingsvergunning voor de aanbouw geweigerd, omdat, kort gezegd, het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied 2014" en het geen medewerking wil verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan omdat het uitbreiden van de bedrijfswoning volgens het college in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Het beroep tegen het besluit van 28 januari 2020 tot intrekking van de omgevingsvergunning
    3.       [appellant] betoogt dat het college de bij besluit van 20 augustus 2015 verleende omgevingsvergunning niet mocht intrekken, omdat er zich geen strijd met het geldende bestemmingsplan voordeed. Hij voert daartoe aan dat het bouwplan niet in strijd is met het ten tijde van de aanvraag om omgevingsvergunning van 26 april 2015 en het besluit van 20 augustus 2015 geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2014". Op dat moment had het perceel nog de aanduiding "intensieve veehouderij" en de aangevraagde uitbreiding van de bedrijfswoning past in deze bestemming, aldus [appellant]. Daarom stelt hij onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2066, dat het college bij het nemen van het besluit op bezwaar van 28 januari 2020 aan het planologische regime had moeten toetsen zoals dat gold ten tijde van de aanvraag en het besluit op de aanvraag.
    3.1.    Het bestemmingsplan "Buitengebied 2014" is vastgesteld op 13 maart 2014. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 28 februari 2018 heeft vastgesteld, bevatte het bestemmingsplan voor het perceel ten tijde van het besluit van 20 augustus 2015 de aanduiding "intensieve veehouderij". Bij de uitspraak van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:641, heeft de Afdeling die aanduiding naar aanleiding van het door [appellant] daartegen gerichte beroep vernietigd. Ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar van 28 januari 2020 was de bestemming van het perceel dus "Agrarisch" zonder aanduiding en ten tijde van de aanvraag van 26 april 2015 was de bestemming van het perceel "Agrarisch" met de aanduiding "intensieve veehouderij".
    In de door [appellant] genoemde uitspraak van 26 januari 2011 heeft de Afdeling overwogen dat bij het nemen van een besluit op bezwaar in beginsel het recht dient te worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Bij wijze van uitzondering mag het college het ten tijde van het indienen van een aanvraag om een omgevingsvergunning nog wél, maar ten tijde van het besluit daarop, dan wel ten tijde van de heroverweging in bezwaar daarvan, niet meer geldende bestemmingsplan toepassen, maar alleen als ten tijde van het indienen van de aanvraag het desbetreffende bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was, dan wel een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan in strijd was.
    In dit geval was het bouwplan in strijd met het ten tijde van het indienen van de aanvraag geldende bestemmingsplan, omdat een paardenhouderij geen intensieve veehouderij is. In de eerdergenoemde uitspraak van 28 februari 2018 heeft de Afdeling vastgesteld dat tussen partijen ook niet in geschil is dat de paardenhouderij van [appellant] geen intensieve veehouderij is. Gelet hierop doet de hiervoor genoemde uitzondering waarbij het college een voorheen geldend planologisch regime mag toepassen zich niet voor. Dit betekent dat het college terecht het bestemmingsplan "Buitengebied 2014" als toetsingskader heeft gehanteerd, zoals dat bij het nemen van het besluit van 28 januari 2020 gold, inhoudende dat de bestemming van het perceel "Agrarisch" is zonder aanduiding.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       Vaststaat dat het bouwplan in strijd is met het ten tijde van het besluit van 28 januari 2020 geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2014".
    5.       [appellant] betoogt verder dat het college de verleende omgevingsvergunning in redelijkheid niet mocht intrekken omdat het mogelijk is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) omgevingsvergunning voor de afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Hij voert daartoe aan dat het om een beperkte uitbreiding van het hoofdgebouw gaat, die niet hoger is dan 5 m en met een oppervlakte van niet meer dan 150 m2.
    5.1.    Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen."
    Artikel 4 van bijlage II van het Bor, luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
    […];"
    Artikel 1, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor, luidt:
    "In deze bijlage wordt verstaan onder:
    […];
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    […];
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    […]."
    5.2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang bezien met artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor, omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college staat op het perceel geen hoofdgebouw zoals bedoeld in artikel 1, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor en kan er daarom ook geen sprake zijn van een bijbehorend bouwwerk. Het college geeft hiervoor als motivering dat de bedrijfswoning op het perceel niet noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende bestemming "Agrarisch" omdat de nadere aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - overige veehouderijen" ontbreekt. Hierdoor wordt niet voldaan aan de definitie van het begrip "hoofdgebouw".
    Op het perceel rustte de bestemming "Agrarisch". De op het perceel aanwezige bouwwerken zijn niet noodzakelijk voor de verwezenlijking van de agrarische bestemming. Gelet hierop heeft het college zich in zoverre terecht op het standpunt gesteld dat door het ontbreken van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - overige veehouderijen" voor de paardenhouderij er ter plaatse geen sprake is van een gebouw dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende bestemming, zoals bedoeld in de definitie van "hoofdgebouw" in artikel 1, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor.
    Het college heeft echter niet onderkend dat een gebouw volgens de definitie van het begrip "hoofdgebouw" ook een hoofdgebouw kan zijn als dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de toekomstige bestemming van een perceel. Het college heeft van 13 december 2019 tot en met 24 januari 2020 het ontwerpbestemmingsplan "Reparatieplan Buitengebied Hilvarenbeek 2019" ter inzage gelegd. In het ontwerpbestemmingsplan is aan het perceel van [appellant] de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - overige agrarische bedrijven" toegekend. Op grond van artikel 3.1 van de regels van het ontwerpbestemmingsplan was ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - overige agrarische bedrijven" een productiegebonden paardenhouderij toegestaan. Dit betekent dat de paardenhouderij van [appellant] in overeenstemming was met de in het ontwerpbestemmingsplan aan het perceel gegeven bestemming.
    Naar het oordeel van de Afdeling kan het ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan in dit geval bepalend worden geacht voor de toekomstige bestemming als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor. De terinzagelegging daarvan biedt concrete aanwijzingen dat het planologische regime binnen afzienbare tijd zal worden aangepast. Daarnaast biedt de inhoud van het ontwerp concrete aanwijzingen over de toekomstige bestemming die, na deze aanpassing, voor het perceel zal gaan gelden. Het college heeft het besluit tot intrekking van de omgevingsvergunning genomen op 28 januari 2020. Op dat moment waren er dus concrete aanwijzingen in de hiervoor bedoelde zin, omdat dit besluit vier dagen na het einde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan is genomen.
    Verder is naar het oordeel van de Afdeling de stal die wordt gebruikt voor de huisvesting van de paarden het hoofdgebouw op het perceel. De stal is immers noodzakelijk voor de verwezenlijking van de toekomstige agrarische bestemming als productiegebonden paardenhouderij, omdat de stal gelet op de bestemming het belangrijkste gebouw is dat op het perceel aanwezig is. Het gebruik van de op het perceel aanwezige bedrijfswoning is in planologisch opzicht gerelateerd aan het gebruik van de stal, omdat de bedrijfswoning mogelijk maakt dat er permanent toezicht op de paarden kan worden gehouden en de paarden verzorgd kunnen worden. Dit betekent dat de bedrijfswoning functioneel is verbonden met het op het perceel aanwezige hoofdgebouw. Hierdoor is de bedrijfswoning een bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 1, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor. Dit betekent dat de uitbreiding van de bedrijfswoning als uitbreiding van een bijbehorend bouwwerk is aan te merken, zoals bedoeld in onderdeel 1 van artikel 4 van bijlage II van het Bor.
    Gelet hierop heeft het college niet onderkend dat het bouwplan binnen de reikwijdte van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, van de Wabo valt en dat het bevoegd was om met toepassing van artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning te verlenen, omdat aan de in dit artikelonderdeel genoemde hoogte- en oppervlakte-eisen wordt voldaan.
    5.3.    Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat, ook als het bevoegd zou zijn om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang bezien met artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor, omgevingsvergunning te verlenen, het niet bereid is daaraan medewerking te verlenen. De uitbreiding is volgens het college in strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat niet wordt voldaan aan de afstandseisen voor geur en de gebruiksmogelijkheden van de naastgelegen varkenshouderij van [partij] worden beperkt.
    De Afdeling is van oordeel dat het college dit standpunt niet deugdelijk heeft gemotiveerd, omdat de uitbreiding van de bedrijfswoning in overeenstemming is met de regels van het ontwerpbestemmingsplan, zoals dit luidde ten tijde van het besluit van 28 januari 2020. De in het ontwerpbestemmingsplan voorziene toekomstige bestemming stond dus niet aan realisering van het bouwplan in de weg. Dit is een omstandigheid die het college in zijn motivering had moeten betrekken. Nu het college dit heeft nagelaten, kon het zich niet in redelijkheid op het standpunt stellen dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Dit betekent dat aan het besluit van 28 januari 2020 een ontoereikende motivering ten grondslag ligt, zodat dit besluit moet worden vernietigd.
    Het betoog slaagt.
    6.       Zoals hiervoor onder 5.2 is overwogen, valt het bouwplan binnen de reikwijdte van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo. Dit betekent dat de reguliere voorbereidingsprocedure als bedoeld in artikel 3.9 van de Wabo op de aanvraag van toepassing is en niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Omdat het besluit van 7 april 2020 is voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure komt ook dit besluit voor vernietiging in aanmerking. Aan bespreking van de overige gronden van de beroepen van [appellant] komt de Afdeling niet toe.
    6.1.    Omdat tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Reparatieplan Buitengebied Hilvarenbeek 2019" ook door andere partijen dan [partij] beroep is ingesteld, kan de Afdeling de hier aan de orde zijnde geschillen niet definitief beslechten.
    Ten overvloede merkt de Afdeling nog wel het volgende op. Na het besluit van 28 januari 2020 is het bestemmingsplan "Reparatieplan Buitengebied Hilvarenbeek 2019" gewijzigd vastgesteld ten opzichte van het ontwerpbestemmingsplan. Daarbij is aan de zuidelijke strook op het perceel, naast de in het ontwerpbestemmingsplan opgenomen aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - overige agrarische bedrijven", de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - geen erf" toegekend. Op grond van artikel 3.4.2 van de regels van het bestemmingsplan "Reparatieplan Buitengebied Hilvarenbeek 2019" mogen gronden met deze aanduiding niet worden ingericht als erf als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor. De Afdeling merkt op dat de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - geen erf" niet zonder meer aan uitbreiding van de bedrijfswoning op de desbetreffende strook in de weg hoeft te staan. Bovendien heeft het college toegelicht dat het bouwplan, anders dan ten tijde van de besluitvorming werd verondersteld, voldoet aan de op grond van artikel 3.2.4, aanhef en onder e, van de regels van het bestemmingsplan "Reparatieplan Buitengebied Hilvarenbeek 2019" geldende maximaal toegestane inhoud van 750 m3 voor een bedrijfswoning, inclusief aangebouwde bijgebouwen.
    Conclusie
    7.       De beroepen zijn gegrond. De besluiten van 28 januari 2020 en 7 april 2020 dienen te worden vernietigd. Het college moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar nemen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen. Bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar moet het college de aanvraag toetsen aan het bestemmingsplan "Reparatieplan Buitengebied Hilvarenbeek 2019", tenzij dat plan wordt geschorst. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       Het college moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek van 28 januari 2020, zaaknummer 14499, zonder kenmerk, en het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek van 7 april 2020, zaaknummer 14499, kenmerk 20uit00589;
    III.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van [partij] tegen het besluit van 20 augustus 2015 te beslissen;
    IV.     bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.109,27 (zegge: duizendhonderdnegen euro en zevenentwintig cent);
    VI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 443,00 (zegge: vierhonderddrieënveertig euro) voor de behandeling van de beroepen vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2021
    414-855.