ECLI:NL:CBB:2019:708, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-12-2019, 18/2572
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Nieuw gestart bedrijf. Biologische melkveehouderij. Artikel 1 Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Ten tijde van haar investeringsbeslissingen had appellante zich dan ook moeten realiseren dat haar keuze zich tevens te richten op de melkveetak met een uitbreiding als hier aan de orde voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen waarvan de gevolgen voor haar rekening moeten blijven.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2572 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2019 in de zaak tussen
    
      [naam V.O.F.] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. M.J.J. de Winter),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: M.J. Dijkstra en mr. A.R. Alladin).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 18 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 november 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar vennoten [naam 1] en [naam 2] , en haar gemachtigde. Tevens is voor appellante verschenen [naam 3] , werkzaam bij [naam 5] B.V. ( [naam 5] ). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Aan de zijde van verweerder was tevens aanwezig [naam 4] . 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
      
    
    
      1.2
      Op grond van artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw (de startersregeling). 
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) en in artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest). Zij verzekeren het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tasten op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een biologisch pluimveebedrijf en sinds 2015 tevens een biologisch grondgebonden melkveebedrijf. 
      
    
    
      2.2
      In 2013 is appellante op zoek gegaan naar een nieuwe locatie waar zij het melkveebedrijf kon gaan exploiteren. In 2014 heeft zij een locatie gevonden waar een bestaand rundveebedrijf stond. 
      
    
    
      2.3
      Op de locatie van het melkveebedrijf gold sinds 24 april 1998 een in het kader van de Natuurbeschermingswet (Nbw) vergunde situatie op basis waarvan, voor zover van belang, 71 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee kunnen worden gehouden. Op 14 december 2014 is aan appellante een Nbw‑vergunning verleend voor het uitbreiden en in werking hebben van een biologische melkvee- en pluimveehouderij, op basis waarvan 58 melk- en kalfkoeien en 43 stuks jongvee kunnen worden gehouden op de nieuwe locatie. Op 22 juni 2015 heeft appellante een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning en een melding gedaan als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (melding Activiteitenbesluit) wegens het veranderen van het bedrijf. In deze melding Activiteitenbesluit is een melkveebezetting van 58 melk- en kalfkoeien en 43 stuks jongvee aangegeven. Op 14 augustus 2015 is aan appellante een omgevingsvergunning (beperkte milieutoets) verleend voor het houden van dezelfde dieraantallen als genoemd in de Nbw-vergunning en de melding Activiteitenbesluit. Op 28 oktober 2016 is aan appellante een Nbw-vergunning verleend en op 14 februari 2017 een omgevingsvergunning, waarmee zij 110 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee kan houden.
      
    
    
      2.4
      Na verkrijging van vergunningen en een Skal-certificaat, is op 3 februari 2015 de koopakte getekend. Appellante kocht daarmee onder andere de cultuurgrond, de bedrijfswoning, bedrijfsopstallen en verhardingen en enkele roerende zaken voor een bedrag van € 1.700.000,-. Er is geen melkvee overgenomen. Op 20 maart 2015 heeft appellante een financiering gekregen van de bank van € 3.500.000,-. Op 16 april 2015 heeft de overdracht plaatsgevonden, waarna appellante 40 drachtige pinken en een melkrobot heeft gekocht. 
      
    
    
      2.5
      Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellante 40 pinken. 
      
    
    
      2.6
      Op 18 september 2015 heeft appellante nog 16 drachtige pinken aangeschaft en op 18 november 2015 heeft zij 19 biologische melk- en kalfkoeien overgenomen. Op 13 november 2015 is de eerste melk afgeleverd door appellante.
      
      
        
          Besluiten van verweerder en omvang van het geschil 
        
      
      
    
    
      3.1
      Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 876 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
      
    
    
      3.2
      Tussen partijen is enkel nog in geschil of appellante in aanmerking dient te worden gebracht voor de startersregeling en of sprake is strijd met artikel 1 van het EP en artikel 17 van het Handvest omdat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De overige beroepsgronden heeft appellante ter zitting niet langer gehandhaafd.
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante stelt zich op het standpunt dat zij aanmerking komt voor de startersregeling, omdat zij voldoet aan de voorwaarden van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Zij heeft een melding gedaan als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Er is sprake van een nieuwe gestart bedrijf, omdat appellante een volledig nieuw melkveebedrijf heeft opgezet en zij zelfstandig heeft geïnvesteerd in voorzieningen en vee en daartoe de benodigde vergunningen heeft aangevraagd. Zij heeft een biologische melkveehouderij opgezet met een kenmerkende en eigen structuur. De melkveehouderij van appellante is dan ook geen doorstart of voortzetting van een bestaand bedrijf.
      
    
    
      4.2
      Appellante heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het recht op het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan. Het was niet voorzienbaar en er is dus sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Verder is geen sprake van een gerechtvaardigd algemeen belang. Ook aan het proportionaliteitsvereiste is niet voldaan, omdat niet alle belangen zijn meegewogen. Er ontbreekt een overgangstermijn en een schadevergoedingsregeling in het stelsel. De wet voorziet weliswaar in een startersregeling, maar deze is zeer beperkt. Verder verwijst appellante op de bijzondere positie van biologische grondgebonden bedrijven zoals dat van haar. Zij maken immers geen gebruik van de derogatie. Appellante bevindt zich dus niet in een positie die vergelijkbaar is met die van andere (intensieve) veehouders.
      
    
    
      4.3
      Verder is sprake van een individuele en buitensporige last. Ter onderbouwing hiervan heeft appellante een rapport van [naam 5] van 8 december 2014, een IBL-rapport van [naam 5] , een brief van [naam 5] van 5 juli 2017 over het fosfaatreductieplan en de gevolgen daarvan voor het bedrijf van appellante en een onderzoeksrapport van [naam 6] van 6 maart 2019 (onderzoeksrapport) overgelegd. Appellante heeft fors geïnvesteerd in een biologische grondgebonden melkveehouderij, waarvoor zij onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan van € 3.500.000,-. Zij verkeerde op de peildatum nog in de opstartfase en hield slechts 40 stuks jongvee. Met de toegekende fosfaatrechten van 876 kg is het onmogelijk om een rendabele onderneming te exploiteren. Om te voorkomen dat zij een overtreding van de Wet op de economische delicten begaat, heeft appellante noodgedwongen moeten investeren in de aankoop van fosfaatrechten. Dit heeft zij moeten financieren uit de winstgevende pluimveetak van de onderneming, die hierdoor ook in financieel zwaar weer verkeert. Om een rendabele melkveehouderij te exploiteren heeft appellante 3.511 kg aan fosfaatrechten nodig teneinde 62 melk- en kalfkoeien en 43 stuks jongvee te kunnen houden.
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      
        5.		Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante geen nieuw gestart bedrijf is als bedoeld in de startersregeling, omdat reeds sprake was van een bedrijf voor het houden van melkvee op de locatie van appellante zoals blijkt uit de milieuvergunde situatie van 24 april 1998. Verder acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP en artikel 17 van het Handvest neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. In dat verband wijst hij er onder meer op dat de bedrijfseconomische noodzaak voor appellante om uit te breiden niet is gebleken en dat de financiële rapporten onvoldoende inzicht bieden in de gestelde individuele en buitensporige last.
      
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      De beroepsgrond van appellante dat verweerder haar ten onrechte niet heeft aangemerkt als een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit, faalt. Artikel 72, tweede lid, onder a, van het Uitvoeringsbesluit bepaalt dat een nieuw gestart bedrijf een bedrijf is dat aantoonbaar beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee. Met verweerder is het College van oordeel dat appellante geen nieuw gestart bedrijf voert, omdat zij een bestaande melkveehouderij heeft overgenomen (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:297). Het overgenomen bedrijf beschikte over een vergunning voor het houden van melkvee en ook heeft appellante in de melding Activiteitenbesluit aangegeven dat het gaat om een verandering van het bedrijf en dus niet om de oprichting ervan. Het betoog van appellante dat deze melding Activiteitenbesluit evident moet worden gezien als een oprichtingsmelding omdat zij op dat moment begint met haar werkzaamheden en er op dat moment geen bedrijf meer op de locatie zat, volgt het College dan ook niet. Dat appellante geen melkvee of fosfaatproductierechten heeft overgenomen maakt het voorgaande niet anders (vergelijk de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:301).
      
    
    
      6.2
      Over de beroepsgrond van appellante dat – kort gezegd – het fosfaatrechtenstelsel haar recht op het ongestoord genot van haar eigendom aantast, overweegt het College als volgt. 
      
    
    
      6.3
      Het College heeft eerder overwogen (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.1.5) dat het geen aanwijzingen heeft dat artikel 17 van het Handvest een verdergaande bescherming biedt dan artikel 1 van het EP. Om deze reden zal de beroepsgrond van appellante worden beoordeeld aan de hand van de laatstgenoemde bepaling en de jurisprudentie over die bepaling van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.
      
    
    
      6.4
      Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. In deze uitspraken heeft het College ook overwogen dat het behoud van de derogatie het belang van de melkveesector als geheel dient en dat biologische grondgebonden melkveehouders tegemoetgekomen worden doordat zij zijn vrijgesteld van de generieke korting. Meer in het bijzonder heeft het College in zijn uitspaak van 10 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:394) overwogen dat biologische melkveehouders ook onder het fosfaatrechtenstelsel vallen en aan hen zodoende niet de door appellante bepleite uitzonderingspositie toekomt.
      
    
    
      6.5
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
      
    
    
      6.6
      Het College zal dit beoordelingskader ook hier toepassen. Appellante heeft weliswaar aangevoerd dat in haar geval geen sprake is van een uitbreiding van een bestaand melkveebedrijf, maar van een startersbeslissing en dat het bereiken van de minimale dieraantallen om rendabel te zijn niet kan worden gezien als een uitbreiding. Maar een en ander laat onverlet dat appellante met 0 koeien is begonnen en wilde doorgroeien naar 62 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee en dat in zoverre sprake is van een uitbreiding van haar bedrijf. 
      
    
    
      6.7
      Het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum) leidt ertoe dat aan appellante voor minder melkkoeien en jongvee fosfaatrechten is verleend dan zij in totaal aan (vergunde) stalcapaciteit heeft. Op zichzelf genomen betekent dat niet dat appellante reeds om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Met verweerder moet worden vastgesteld dat appellante met de door haar overgelegde financiële stukken de door haar gestelde financiële last niet precies duidelijk heeft gemaakt. De brief van [naam 5] van 5 juli 2017 ziet op de gevolgen van het fosfaatreductieplan en niet op de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel. Het rapport van [naam 5] van 8 december 2014 betreft een prognose voor het gehele bedrijf dus inclusief cijfers van de pluimveetak bij de aankoop van het melkveebedrijf met 60 melkkoeien en bijbehorend jongvee. Het IBL-rapport van [naam 5] gaat uit van hogere dieraantallen dan vergund op de peildatum en vermeldt dat het break-even point ligt op 62 melkkoeien en 43 stuks jongvee. Het onderzoeksrapport vermeldt dat het rapport van [naam 5] van 8 december 2014 uitgaat van 60 melkkoeien met behorend jongvee en sluit aan bij het break-even point zoals genoemd in het IBL-rapport. Niettemin wil het College wel aannemen dat de invoering van het fosfaatrechtstelsel voor appellante een forse financiële aderlating betekent. Ter zitting heeft appellante verklaard dat zij in de afschaffing van het melkquotum kansen zag om naast de pluimveetak ook melkvee op haar bedrijf te houden; deels uit liefhebberij, terwijl het ook past in plannen voor bedrijfsopvolging. Van een bedrijfseconomische noodzaak om het bedrijf uit te breiden naar melkvee en de daarmee gepaard gaande uitbreiding van 0 naar 60 melkkoeien en bijbehorend jongvee is echter geen sprake. Die uitbreiding en de daarmee gemoeide investeringen zijn ook tamelijk fors. In dat verband acht het College voorts van belang dat, zoals ook is overwogen in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291), voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten, terwijl het ten tijde van het ondertekenen van de koopakte op 3 februari 2015 en het verkrijgen van de financiering op 20 maart 2015 genoegzaam bekend was dat in 2014 de melkveestapel fors was toegenomen en het (sectorale) fosfaatplafond nagenoeg was bereikt en de melkveestapel in 2015 verder groeide. Ten tijde van haar investeringsbeslissingen had appellante zich dan ook moeten realiseren dat haar keuze zich tevens te richten op de melkveetak, met een uitbreiding als hier aan de orde, voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen waarvan de gevolgen voor haar rekening moeten blijven. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval dan ook zwaarder te wegen dan de belangen van appellante. Appellante heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. 
      
    
    
      6.8
      Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond van appellante slaagt dus niet. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2019.
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. M.A.A. Traousis