ECLI:NL:CBB:2019:370, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-08-2019, 18/1532
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet
        Niet is gebleken dat verweerder de gemiddelde melkproductie per koe in 2015 en het daarop gebaseerde excretieforfait onjuist heeft vastgesteld. Er bestaat geen grond om te concluderen tot een schending van artikel 1 van het EP. Een (in beroep overgelegde) nadere toelichting over de feitelijke gevolgen van het toegekende aantal fosfaatrechten voor het bedrijf van appellant ontbreekt. Uit de in de bezwaarfase door appellant overgelegde liquiditeitsbegroting blijkt een positief bedrijfsresultaat. Onder deze omstandigheden ziet het College geen aanleiding om aan te nemen dat appellant buitensporig is getroffen door het fosfaatrechtenstelsel. 
        Het gebrek in het bestreden besluit (strijd met artikel 7:12 van de Awb) wordt met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd. Verweerder wordt wel veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van appellant in beroep.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1532
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 augustus 2019 in de zaak tussen
    
    
      [naam] , te [plaats] , 
    appellant (gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. S. Loontjens).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 
      23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 
      3.354 kilogram (kg). 
    
    
    
      Bij besluit van 22 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juli 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (https://wetten.overheid.nl/BWBV0001001/1998-11-01) (EP) heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Uit het tweede artikellid volgt dat de voorgaande bepalingen op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
      
    
    
      1.3
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.4
      Het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw wordt ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Besluit van 9 november 2005, houdende regels ter uitvoering van de Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit Msw) verminderd met 8,3% (generieke korting). Grondgebonden bedrijven – dit zijn bedrijven waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is –, zijn uitgezonderd van de generieke korting. Ingevolge het derde lid van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Msw wordt bij toepassing van de generieke korting, het fosfaatrecht slechts verminderd voor zover een gehele uitoefening van het fosfaatrecht de fosfaatruimte in het kalenderjaar 2015 van dat bedrijf te boven gaat. 
      
    
    
      1.5
      Artikel 66, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw bepaalt dat de door melkkoeien in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige melkkoeien en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar, onderscheiden naar de gemiddelde melkproductie per op het bedrijf aanwezige melkkoe. Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet worden, voor zover hier van belang, als forfaitaire productienormen per melkkoe als bedoeld in artikel 66, tweede lid, van het besluit voor de naar de gemiddelde melkproductie onderscheiden melkkoeien vastgesteld de normen die zijn vermeld in bijlage D, tabel II. Het tweede lid van artikel 74 bepaalt dat de gemiddelde melkproductie per melkkoe, bedoeld in artikel 66, tweede lid, van het besluit, wordt bepaald door de hoeveelheid in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf geproduceerde koemelk te delen door het gemiddeld aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden melkkoeien.
      
      
        
          Feiten 
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellant exploiteert een melkveehouderij die aanvankelijk 66 koeien met bijbehorend melkvee hield. Met het oog op de afschaffing van het melkquotum beoogde appellant het bedrijf uit te breiden naar een totaal van 100 koeien met bijbehorend jongvee. Op 5 maart 2012 is een omgevingsvergunning verleend. De start van de bouw was in juni 2013 en in januari 2014 was de stal gereed. Op de peildatum van 2 juli 2015 was de beoogde stalbezetting nog niet compleet.
      
    
    
      2.2
      Bij de berekening van het aan appellant toekomende fosfaatrecht is verweerder onder meer uitgegaan van een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 6.721 kg en van – op de peildatum aanwezige – 70 melk- en kalfkoeien , 17 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 33 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. Verweerder heeft een korting toegepast van 115,7 kg.
      
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      3.1
      Appellant stelt zich op het standpunt dat toekenning van het te lage aantal fosfaatrechten van 3.354 kg een onrechtmatige inbreuk op zijn eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het EP oplevert. Hiertoe voert hij aan dat noch op regelingsniveau noch op individueel niveau sprake is van een fair balance. 
      
      
        3.2.1
        Op regelingsniveau is geen sprake van een fair balance omdat het stelsel van fosfaatrechten niet voorzienbaar was. Daarnaast is het stelsel niet gerechtvaardigd omdat wegens export en verwerking van de mest de werkelijke hoeveelheid geproduceerde fosfaat die ten laste van de Nederlandse bodem is gekomen, veel lager is dan het fosfaatplafond zoals opgenomen in de derogatiebeschikking. 
        
      
      
        3.2.2
        Op individueel niveau is evenmin sprake van een fair balance. Dit omdat het fosfaatrechtenstelsel voor appellant een individuele en buitensporige last vormt. Doordat appellant op de peildatum zijn stal niet volledig bezet had, wordt hij aanzienlijk zwaarder getroffen door het fosfaatrechtenstelsel dan een willekeurige veehouder die op de peildatum zijn stal volledig bezet had. Als gevolg van het te laag aantal vastgestelde fosfaatrechten kan appellant 30% van de in 2014 nieuw gebouwde stal niet benutten. De hoge kosten verbonden aan de voor de bouw aangegane financiering dienen echter wel – met 30% minder dieren – te worden voldaan. De kosten van de bouw bedroegen € 302.846,-. De last die op appellant drukt is zes maal hoger dan de algemene reductie van 5% die nodig is om de fosfaatproductie van de gehele melkveesector onder het fosfaatplafond te brengen. Daarbij heeft verweerder ten onrechte niet in de beoordeling betrokken dat de veestapel in 2015 relatief veel jongvee en eerste kalfskoeien bevatte, vanwege de groeicurve waarin het bedrijf nog zat. Hierdoor werd in 2015 relatief minder melk geproduceerd, waardoor ook minder fosfaatrecht is toegekend. Ook moet verweerder meewegen dat voor de situatie van appellant een knelgevallenregeling ontbreekt. Daarnaast vormt de wegens (gestelde) niet-grondgebondenheid toegepaste korting van 115,70 kg een onrechtmatige regulering van zijn eigendom. Deze korting is dan ook onterecht door verweerder toegepast. 
        
        
          
            Standpunt verweerder
          
        
        
      
    
    
      4.1
      Verweerder stelt dat de gemiddelde melkproductie juist is vastgesteld. Evenmin was verweerder gehouden bij de berekening van het aantal fosfaatrechten de dieraantallen zoals vermeld in de in 2012 verleende omgevingsvergunning tot het gedeeltelijk slopen en uitbreiden van een ligboxenstal tot uitgangspunt te nemen. 
      
    
    
      4.2
      Volgens verweerder is het bestreden besluit niet in strijd met artikel 1 van het EP. Wat betreft de toegepaste korting verwijst verweerder naar de heropeningsbeslissing van het College van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522), waarin is geoordeeld dat de generieke korting voor niet grondgebonden bedrijven niet onevenredig is en dat het verschil tussen grondgebonden en niet grondgebonden bedrijven gerechtvaardigd is. 
      
    
    
      4.3
      
        Uit de jurisprudentie volgt verder dat voor een geslaagd beroep op artikel 1 van het EP in dit verband sprake moet zijn van een bijzondere (individuele) omstandigheid die buiten de invloedssfeer van de ondernemer zelf ligt en die een individuele en buitensporige last tot gevolg heeft. Dat appellant mogelijk in een moeilijke situatie is komen te verkeren door toekenning van onvoldoende fosfaatrechten en kampt met hoge lasten, maakt op zichzelf niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. 
        De gevolgen van de beslissing van appellant zijn bedrijf (gestaag) met eigen aanwas van jongvee uit te breiden en daartoe grote investeringen aan te gaan, behoren, mede gelet op de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel, in beginsel tot het ondernemersrisico. Van de met de uitbreiding gepaard gaande kosten, door appellant gesteld op € 302.846,-, zijn geen facturen en/of financieringsovereenkomsten overgelegd. Dit terwijl het aan appellant is om te onderbouwen dat sprake is van onomkeerbare investeringsverplichtingen. Appellant is hier naar de mening van verweerder dan ook niet in geslaagd. Evenmin is appellant erin geslaagd om met de in de bezwaarfase overgelegde liquiditeitsbegroting aan te tonen dat de continuïteit van het bedrijf in gevaar is. Verweerder heeft daarbij nog opgemerkt dat appellant in 2018 nog de financiële ruimte had om 150 kg (na afroming) fosfaatrechten te verwerven. 
      
      
      
        
          Bespreking van de beroepsgronden 
        
      
      
      
        5.1.1
        Voor zover appellant zijn in bezwaar aangevoerde grond dat de fosfaatproductie te laag is vastgesteld omdat bij de berekening daarvan van een te lage gemiddelde melkproductie per koe in 2015 is uitgegaan in beroep onverkort heeft gehandhaafd, overweegt het College als volgt. 
        
      
      
        5.1.2
        Uit de hiervoor onder 1.5 genoemde wetgeving blijkt dat de forfaitaire productienorm per melkkoe moet worden vastgesteld door de hoeveelheid op het bedrijf geproduceerde koemelk te delen door het gemiddeld aantal gehouden melkkoeien. Nog daargelaten dat appellant op geen enkele wijze heeft geconcretiseerd tot welk resultaat deze beroepsgrond zou moeten leiden, biedt het hiervoor weergegeven wettelijk kader naar het oordeel van het College geen aanknopingspunt voor het standpunt van appellant dat verweerder in een situatie als hier aan de orde, waarin, zoals appellant stelt, een groot deel van het jongvee in 2015 (na de peildatum) heeft afgekalfd en dus in dat jaar relatief weinig melk heeft gegeven, de fosfaatproductie per melkkoe moet worden gebaseerd op die van melkkoeien die twee of meer keer hebben afgekalfd. Niet is gebleken dat verweerder binnen het geldende wettelijk kader de gemiddelde melkproductie per koe in 2015 en het daarop gebaseerde excretieforfait onjuist heeft vastgesteld. 
        
      
      
        5.2.1
        Wat betreft het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel strijd oplevert met artikel 1 van het EP, verwijst het College naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de daarop volgende uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7), waarin het College reeds heeft geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel door het College nader gemotiveerd.
        
      
      
        5.2.2
        
          Ook de gronden gericht tegen de generieke korting heeft het College in voornoemde heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018, waarnaar in de genoemde uitspraken van 
          9 januari 2019 en 23 juli 2019 is verwezen, verworpen. 
        
        
      
      
        5.2.3
        Wat betreft de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel verwijst het College in het bijzonder naar laatstgenoemde uitspraak van 23 juli 2019. Het College is met verweerder van oordeel dat in het geval van appellant niet is gebleken van een individuele en buitensporige last. Dat appellant stelt een groot bedrag te hebben geïnvesteerd en dat de veestapel relatief veel jongvee en eerstekalfskoeien bevatte is daarvoor onvoldoende. Niet gesteld of gebleken is dat de melkproductie niet volgens het wettelijke kader als onder 1.5 is weergegeven is vastgesteld. Appellant heeft een keuze gemaakt voor een gestage uitbreiding, middels eigen aanwas. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:6) heeft overwogen, is er in een dergelijk geval geen grond om, in weerwil van de voorzienbaarheid van maatregelen om de mestproductie te beperken, te concluderen tot een schending van artikel 1 van het EP. Van bijzondere omstandigheden die zouden moeten leiden tot een ander oordeel is niet gebleken. Een (in beroep overgelegde) nadere toelichting over de feitelijke gevolgen van het toegekende aantal fosfaatrechten voor het bedrijf van appellant ontbreekt. Uit de in de bezwaarfase door appellant overgelegde liquiditeitsbegroting blijkt een positief bedrijfsresultaat. Onder deze omstandigheden ziet het College geen aanleiding om aan te nemen dat appellant buitensporig is getroffen door het fosfaatrechtenstelsel. 
        
        6. Nu verweerder eerst in het in onderhavige beroepsfase overgelegde verweerschrift een inhoudelijk oordeel heeft gegeven over het door appellant in bezwaar over de gemiddelde melkproductie en de toegepaste (generieke) korting naar voren gebrachte, is het bestreden besluit pas in beroep voorzien van een toereikende motivering. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit niet met de ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen en in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
        
        
          
            Proceskosten
          
        
        
        7. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 
        1. punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.024,-. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 augustus 2019.
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. J.M. Baars