ECLI:NL:RVS:2022:1363, Raad van State, 11-05-2022, 202104239/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 september 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Montferland een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant] is eigenaar van het perceel plaatselijk bekend [locatie 1]. Op het perceel staat de woning waarin [appellant] woont. Hij heeft gevraagd om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het op 3 januari 2013 in werking getreden bestemmingsplan "Zeddam, Oude Doetinchemseweg". Volgens [appellant] leidt dit bestemmingsplan door de wijziging van bestemmingen op nabij gelegen percelen tot waardedaling van zijn perceel, waardoor hij schade lijdt. [appellant] kon van het voorheen toegestane bedrijfsmatige gebruik van de westelijke en zuidelijke aangrenzende percelen aantasting van zijn privacy en verkeers-, geluid-, licht, geur- en stofhinder ondervinden.

202104239/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zeddam, gemeente Montferland,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 25 mei 2021 in zaak nr. 19/3641 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Montferland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 september 2018 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 12 juni 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 februari 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.B. de Jong, en het college, vertegenwoordigd door W. van Beek, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel plaatselijk bekend [locatie 1] (hierna ook: het perceel). Op het perceel staat de woning waarin [appellant] woont. Hij heeft gevraagd om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het op 3 januari 2013 in werking getreden bestemmingsplan "Zeddam, Oude Doetinchemseweg" (hierna ook: het nieuwe bestemmingsplan). Volgens [appellant] leidt dit bestemmingsplan door de wijziging van bestemmingen op nabij gelegen percelen tot waardedaling van zijn perceel, waardoor hij schade lijdt.
    De besluitvorming van het college
    2.       Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 11 september 2018 een door Thorbecke B.V. opgesteld advies van 2 augustus 2018 ten grondslag gelegd. Thorbecke heeft het nieuwe bestemmingplan vergeleken met het op 5 juni 2008 vastgestelde en op 9 december 2009 onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Kom Zeddam, herziening 2007" (hierna ook: het oude bestemmingsplan).
    In het oude bestemmingsplan waren de aangrenzende percelen ten westen en ten zuiden van het perceel van [appellant], plaatselijke bekend [locatie 2], bestemd voor "Bedrijven". Op de aangrenzende percelen ten westen waren op een afstand van ongeveer 10 m gebouwen van maximaal 6 m hoog en op grotere afstand gebouwen van maximaal 10 m hoog toegestaan. Op de aangrenzende percelen direct ten zuiden waren andere bouwwerken van maximaal 2 m hoog, zoals terreinafscheidingen, en op een afstand van ongeveer 26 m bouwwerken van 18 m hoog, zoals silo’s toegestaan. Deze aangrenzende percelen en een strook grond met voorheen de bestemming "Detailhandel" zijn in het nieuwe bestemmingsplan bestemd voor "Detailhandel". Op het aangrenzende westelijke perceel mogen volgens het nieuwe bestemmingsplan, eveneens op ongeveer 10 m afstand, gebouwen van maximaal 7 m hoog en op grotere afstand gebouwen van 10 m en 14 m hoog worden gebouwd. Op de aangrenzende zuidelijke percelen zijn op grond van het nieuwe bestemmingsplan bedrijfsgebouwen met een maximale hoogte van 5 m toegestaan. Percelen verder ten zuiden en zuidwesten van het perceel van [appellant], plaatselijk bekend als locatie De Vinkhof, met voorheen hoofdzakelijk de bestemming "Tuinen" en voor een gedeelte de bestemming "Wonen", zijn in het nieuwe bestemmingsplan hoofdzakelijk bestemd voor "Wonen" en gedeeltelijk voor "Tuin". Op de percelen met de woonbestemming mogen woningen met een maximale goot- en bouwhoogte van 6 m en 11 m met bijbehorende voorzieningen worden gebouwd. De gronden die voorheen waren bestemd voor "Verblijfsdoeleinden" zijn in het nieuwe plan bestemd voor "Verkeer - Verblijfsgebied".
    [appellant] kon van het voorheen toegestane bedrijfsmatige gebruik van de westelijke en zuidelijke aangrenzende percelen aantasting van zijn privacy en verkeers-, geluid-, licht, geur- en stofhinder ondervinden. Op grond van het nieuwe bestemmingsplan is op de aangrenzende percelen alleen detailhandel en een bedrijfswoning toegestaan, met daarbij in 20% van de bedrijfsbebouwing een beroeps- of bedrijfsactiviteit. Van dit gebruik valt minder hinder te verwachten dan van het voorheen toegestane gebruik. Van de nieuwe bedrijfsbebouwing van 5 m hoog op het zuidelijke aangrenzende perceel en de zuidelijk daarvan op ongeveer 40 m afstand toegestane nieuwe woonbebouwing valt zeer beperkte inkijk op het perceel van [appellant] te verwachten. De planologische verandering leidt verder niet tot een toename van verkeers- en parkeerhinder. Op de zuidelijke percelen met de nieuwe woonbestemming zijn de bebouwingsmogelijkheden toegenomen, waardoor het perceel van [appellant] meer ingebouwd kan komen te liggen dan op grond van het oude bestemmingsplan mogelijk was. Dit leidt tot een geringe verslechtering van de situeringswaarde van het perceel. Daar staat tegenover dat de situeringswaarde ook gedeeltelijk is verbeterd, omdat zware bedrijvigheid op de aangrenzende percelen niet meer is toegestaan. Per saldo is er een beperkt planologisch nadeel door aantasting van de situeringswaarde.
    Thorbecke komt tot de conclusie dat [appellant] van het nieuwe bestemmingsplan een beperkt planologisch nadeel lijdt van € 13.000,00.
    Volgens Thorbecke was de nieuwe woonbebouwing op locatie De Vinkhof voor [appellant] ten tijde van de koop van zijn perceel op 27 augustus 2001 voorzienbaar op grond van de toelichting bij het op 4 maart 1993 vastgestelde bestemmingsplan "Oud Zeddam" en een op 27 april 2000 door de gemeente Bergh vastgestelde Nota Volkshuisvesting. In die toelichting was vermeld dat op de locatie Vinkhof woningbouw zou worden ontwikkeld. Het plangebied van het nieuwe bestemmingsplan valt binnen één van de vermelde uitbreidingslocaties in de toelichting. In de Nota Volkshuisvesting was vermeld dat op locatie De Vinkhof ongeveer 22 nieuwe woningen werden voorzien.
    Volgens Thorbecke is het planologisch nadeel van € 13.000,00 voor 60% het gevolg van de nieuwe woningbouw en voor 40% van de nieuwe bestemming "detailhandel" op de aangrenzende percelen. De bestemmingswijziging op de aangrenzende percelen leid tot een planologisch nadeel van € 5.200,00. Dit planologisch nadeel valt geheel binnen het forfaitair normaal maatschappelijk risico van 2%, in dit geval € 8.760,00. Thorbecke heeft daarom geadviseerd de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade af te wijzen.
    3.       [appellant] heeft in de bezwaarfase een door mr. T.A.P. Langhout opgestelde contra-expertise van 13 december 2018 ingediend. Thorbecke is hierop ingegaan in een reactie van 23 januari 2019. [appellant] heeft een reactie van Langhout van 6 maart 2019 ingediend. Thorbecke heeft een nadere reactie van 26 maart 2019 op het bezwaarschrift gegeven.
    [appellant] heeft bij de rechtbank een door Langhout opgestelde aangepaste contra-expertise van 6 augustus 2019 ingediend. Thorbecke is in een reactie van 11 mei 2020 ingegaan op het door [appellant] ingestelde beroep bij de rechtbank. [appellant] heeft bij de rechtbank een reactie van Langhout van 28 mei 2020 ingediend.
    De uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college voor de planvergelijking en de daarop gebaseerde waardevermindering van € 13.000,00 op de adviezen van Thorbecke mocht afgaan.
    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat uit de contra-expertise en reacties van Langhout niet volgt dat vanuit de nieuwe woningen op de locatie Vinkhof geen zicht bestaat op het perceel van [appellant], zoals in de adviezen van Thorbecke is vermeld. Volgens de rechtbank is Thorbecke er terecht van uitgegaan dat de nieuwe woningbouw die op grond van het nieuwe bestemmingsplan is toegestaan tot planologisch nadeel leidt door extra aantasting van privacy. De rechtbank heeft daarom het standpunt van [appellant] dat hij ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan alleen planologisch nadeel lijdt door de veranderde planologische mogelijkheden op het aangrenzende perceel [locatie 2] niet gevolgd. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de adviezen van Langhout geen aanleiding vormen om de door Thorbecke aangehouden verdeling van het planologisch nadeel, waarbij 60% van het planologisch nadeel het gevolg is van de nieuwe woningbouw en 40% van de planologische veranderingen op de aangrenzende percelen, niet te volgen. Het college mocht ook op dit punt op de adviezen van Thorbecke afgaan.
    Maatstaf
    5.       Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 onder 8.3, ECLI:NL:RVS:2016:2582.
    Het hoger beroep
    6.       Ter zitting heeft [appellant] gezegd dat hij in hoger beroep alleen een beroepsgrond heeft aangevoerd over de toerekening van het planologisch nadeel voor 60% aan de nieuwe woningbouw en voor 40% aan de planologische veranderingen op naastgelegen percelen.
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op basis van de advisering van Thorbecke terecht op het standpunt heeft gesteld dat het vastgestelde planologische nadeel voor 60% valt toe te rekenen aan de nieuwe woningbouw op locatie De Vinkhof en voor 40% aan de gewijzigde bestemming op het aangrenzende perceel [locatie 2]. Volgens [appellant] is het planologische nadeel uitsluitend het gevolg van de planologische verandering op perceel [locatie 2]. Hij voert aan dat Thorbecke er ten onrechte vanuit is gegaan dat vanuit de nieuwe woningen op locatie De Vinkhof zicht bestaat op zijn perceel, waardoor zijn privacy wordt aangetast. Volgens [appellant] heeft Langhout dit standpunt uitgebreid gemotiveerd in zijn contra-expertise van 6 maart 2019. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat Langhout in zijn eerdere contra-expertise van 13 december 2018 ten onrechte geen rekening had gehouden met de silo’s van 18 m hoog die op grond van het oude bestemmingsplan op ongeveer 26 m afstand van zijn perceel mochten worden gerealiseerd. Als daarmee wel rekening wordt gehouden, zoals Langhout volgens [appellant] in de contra-expertise van 6 augustus 2019 en zijn nadere reactie van 28 mei 2020 heeft gedaan, dan leidt de planologische mogelijkheid om op de locatie Vinkhof nieuwe woningen te bouwen niet tot planologisch nadeel.
    [appellant] voert verder aan dat Thorbecke bij het bepalen van de toerekening van het planologische nadeel ten onrechte het verrekenen van voordelige en nadelige planologische ontwikkelingen op het aansluitende perceel [locatie 2] heeft betrokken. Volgens [appellant] is deze verrekening voor de toerekening niet relevant.
    7.1.    [appellant] heeft terecht aangevoerd dat Thorbecke in het advies van 2 augustus 2018 niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de door hem vastgestelde planschade van € 13.000,00 voor 60% moet worden toegerekend aan de nieuwe woonbebouwing op 40 m afstand van het perceel van [appellant] en voor 40% aan de planologische veranderingen op de aangrenzende percelen ten westen en zuiden van dat perceel. Thorbecke heeft dit standpunt ook in zijn reacties van 23 januari 2019 en 26 maart 2019 op het bezwaar van [appellant] en van 11 mei 2020 op het beroep van [appellant] niet toereikend gemotiveerd. Zonder nadere motivering acht de Afdeling dit standpunt niet begrijpelijk. Aannemelijk is namelijk dat een nadelige planologische verandering op naastgelegen percelen doorgaans tot meer planschade leidt dan een nadelige planologische verandering op een afstand van ongeveer veertig meter. Daar komt bij dat Thorbecke in zijn adviezen heeft vermeld dat de nieuwe woningbouw nauwelijks tot planologisch nadeel leidt.  Verder heeft Thorbecke bij de toerekening van de schade ook de planologische voordelen op de naastgelegen percelen betrokken. Dit is niet terecht want deze planologische voordelen waren al betrokken bij het bepalen van de omvang van de planschade.
    7.2.    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep gegrond verklaren en het besluit van het college van 25 mei 2021 vernietigen omdat dat besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd.
    Definitieve beslechting van het geschil
    9.       In artikel 8:41a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zo veel mogelijk definitief beslecht. De Afdeling acht definitieve beslechting van het geschil in deze zaak mogelijk en ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling overweegt hierover het volgende.
    10.     [appellant] is in hoger beroep niet meer opgekomen tegen de door Thorbecke vastgestelde omvang van de planschade van € 13.000,00, zodat van dat bedrag kan worden uitgegaan.
    Langhout heeft zich in zijn contra-expertise van 6 augustus 2019, zoals nader toegelicht in zijn reactie van 28 mei 2020, gemotiveerd op het standpunt gesteld dat dit planologisch nadeel geheel moet worden toegerekend aan de planologische veranderingen op de aangrenzende percelen ten westen en zuiden van het perceel van [appellant]. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt, ook niet met de reactie van Thorbecke van 11 mei 2020, dat de contra-expertise op dit punt niet gevolgd kan worden. Van dit standpunt van Langhout zal daarom worden uitgegaan.
    In de advisering van Thorbecke is niet ingegaan op de hoogte van het normaal maatschappelijk risico. Omdat Thorbecke bij het bepalen van de hoogte van de tegemoetkoming slechts 40% van de vastgestelde planschade in aanmerking heeft genomen, bleef de schade  onder het forfaitair normaal maatschappelijk risico van 2%. Ook het college is anderszins niet ingegaan op de omvang van het normaal maatschappelijk risico.
    11.     Gelet op artikel 8.41a van de Awb, mede gelet op de omstandigheid dat de kosten van een bestuurlijke lus voor beide partijen niet opwegen tegen de verwachte hoogte van de tegemoetkoming in planschade van [appellant], zal de Afdeling de hoogte van de tegemoetkoming zelf vaststellen.
    Zoals hiervoor is overwogen, lijdt [appellant] als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan een planschade van € 13.000,00 en valt deze schade geheel toe te rekenen aan de planologische veranderingen op de aangrenzende percelen. Hiervan uitgaande stelt de Afdeling de hoogte van de tegemoetkoming in planschade van [appellant] ex aequo et bono vast op € 2.500,00. Het college moet dit bedrag, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 28 december 2017 tot aan de dag van betaling, aan [appellant] betalen.
    De Afdeling zal verder het besluit van het college van 11 september 2018 herroepen, omdat dat besluit in strijd met artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening is genomen. Deze uitspraak komt in de plaats van het vernietigde besluit van 25 mei 2021. Het college hoeft dus geen nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar te nemen.
    Proceskosten
    12.     Het college moet proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 25 mei 2021 in zaak nr. 19/3641;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Montferland van 12 juni 2019, kenmerk 19uit10964;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Montferland van 11 september 2018, kenmerk 18UIT03701;
    VI.      bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Montferland aan [appellant] moet betalen een tegemoetkoming in planschade van € 2.500,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 28 december 2017 tot aan de dag van algehele vergoeding;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Montferland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen kosten tot een bedrag van € 3.282,69, waarvan € 1.082,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Montferland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5.461,75, waarvan € 3.036,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Montferland aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 444,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels, en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen        
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2022
    507