ECLI:NL:RVS:2015:1255, Raad van State, 22-04-2015, 201400544/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 oktober 2012 heeft de minister beslist op een door [juridisch adviseur] namens [appellante] ingediend verzoek om openbaarmaking van stukken betreffende een aan haar opgelegde verkeersboete.

201400544/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 december 2013 in zaak nr. 13/3906 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Veiligheid en Justitie.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 oktober 2012 heeft de minister beslist op een door [juridisch adviseur] namens [appellante] ingediend verzoek om openbaarmaking van stukken betreffende een aan haar opgelegde verkeersboete.
    
    Bij besluit van 11 september 2013 heeft de minister het door [juridisch adviseur] namens [appellante] daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 december 2013 heeft de rechtbank het door [juridisch adviseur] namens [appellante] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [juridisch adviseur] namens [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2015, waar de [appellante], vertegenwoordigd door [juridisch adviseur] te Almelo, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.O. Nieuwpoort en C.J. Louisse, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
    
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
    
    Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
    
    Ingevolge het derde lid kan uit de aard van een bevoegdheid voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
    
    Ingevolge artikel 15 vindt artikel 13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
    
    2. Het beroep ging uitsluitend over de vraag of de minister een dwangsom heeft verbeurd wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 17 oktober 2012. [juridisch adviseur] heeft zich namens [appellante] op het standpunt gesteld dat de minister tijdig in gebreke is gesteld, de minister niet tijdig heeft beslist en daarom een dwangsom van € 1.260,00 heeft verbeurd en de minister geen besluit heeft genomen tot vaststelling van de hoogte van de verbeurde dwangsom.
    
    3. De rechtbank heeft als volgt overwogen. [juridisch adviseur] heeft zich gespecialiseerd in het bijstaan van ontvangers van verkeersboetes. Hij heeft daarbij op verzoek van verschillende cliënten administratief beroep ingesteld tegen de opgelegde verkeersboetes en vervolgens een aanzienlijk aantal Wob-verzoeken, ingebrekestellingen en verzoeken om het vaststellen van verbeurde dwangsommen aan de minister verzonden. De brieven van [juridisch adviseur] zijn gestandaardiseerd en zo komt het voor dat identieke ingebrekestellingen op dezelfde dag worden verzonden, waarbij slechts wordt verwezen naar een verzoek gedaan op een eerdere datum. [juridisch adviseur] heeft voor dezelfde verkeersboete regelmatig meer Wob-verzoeken ingediend. De rechtbank heeft verwezen naar de machtiging die [appellante] aan [juridisch adviseur] heeft gegeven en vervolgens naar de uitspraak van de rechtbank van 12 december 2013 in de zaken nrs. 13/2157, 13/3989, 13/4152, 13/4319, 13/4374, 13/5429 en 13/5827. Zij heeft geoordeeld dat thans geen aanleiding bestaat in dit beroep anders te oordelen en heeft geoordeeld dat er misbruik is van recht dan wel procesrecht en daarom het beroep niet-ontvankelijk verklaard.
    
    4. Ter zitting van de Afdeling van 12 maart 2015 heeft [juridisch adviseur] namens [appellante] onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014 in zaak nr. 201400889/1/A3 betoogd dat het verzoek om informatie van 23 juli 2012 dat hij namens haar heeft gedaan en waarop de minister bij besluit van 17 oktober 2012 heeft beslist, bij nader inzien geen Wob-verzoek was en de minister het namens [appellante] gemaakte bezwaar daarom niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Dat verzoek was vervat in een administratief beroepschrift tegen de opgelegde verkeersboete en was dan ook een verzoek als bedoeld in artikel 7:18 van de Algemene wet bestuursrecht dan wel een verzoek als bedoeld in artikel 11, vierde lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv).
    
    4.1. Anders dan in zaak nr. 201400889/1/A3, heeft [juridisch adviseur] bij het verzoek om documenten verwezen naar de Wob. Verder voert [juridisch adviseur], zoals ook ter zitting van de Afdeling is gebleken, als rechtsbijstandverlener beroepsmatig vele procedures over verkeersboetes, Wob-verzoeken en het niet tijdig nemen van een besluit. Daarom moet ervan worden uitgegaan dat hij in het verzoek om documenten bewust heeft verwezen naar de Wob. Daarnaast heeft [juridisch adviseur] zich in de gehele procedure op het standpunt gesteld dat hij namens [appellante] een Wob-verzoek heeft gedaan en heeft hij verzocht om dwangsommen wegens het niet tijdig nemen van een besluit. Aldus bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de minister het verzoek van 23 juli 2012 ten onrechte als een Wob-verzoek heeft aangemerkt.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte haar beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens misbruik van recht. De rechtbank heeft verwezen naar een uitspraak waarbij zij geen partij was, [juridisch adviseur] niet als gemachtigde van een van de partijen optrad en waarvan ook de overige relevante feiten omstandigheden verschilden. De rechtbank heeft ten onrechte volstaan met slechts te overwegen dat in deze zaak geen reden was om anders te oordelen dan in de zaak waarnaar zij verwees. Verder is zij geschaad in haar verdediging, nu noch de minister, noch de rechtbank mogelijk misbruik van recht in de procedure aan de orde hebben gesteld. Daarmee is gehandeld in strijd met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Verder heeft de rechtbank ten onrechte misbruik van recht aangenomen, nu zij slechts gebruik maakt van de haar toekomende mogelijkheden om verzoeken in te dienen, ingebrekestellingen te verzenden en tegen de besluiten daarover rechtsmiddelen in te stellen, aldus [appellante]. De mate waarin en de wijze waarop zij dat heeft gedaan, levert geen misbruik op. Ook heeft de rechtbank, gelet op onder meer de uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2008 in zaak nr. 200708379/1 ten onrechte de afspraken tussen haar en [juridisch adviseur] over het in rekening brengen van de kosten van rechtsbijstand in het oordeel betrokken, aldus [appellante]. De werkwijze van "no cure no pay", op welke basis [juridisch adviseur] werkt, is niet onaanvaardbaar. Ook het gebruiken van een gestandaardiseerd bezwaarschrift naar een verkeerd postbusnummer en het diverse malen niet vermelden van het juiste kenmerk leveren geen grond op om misbruik van recht aan te nemen, daargelaten dat de rechtbank niet heeft gemotiveerd of en in welke gevallen daarvan in deze zaak sprake is. Verder betoogt [appellante] dat zij niet met [juridisch adviseur] kan worden vereenzelvigd en zijn handelingen in andere zaken haar niet kunnen worden toegerekend. De rechtbank heeft ten onrechte de omstandigheid dat [juridisch adviseur] voor meer dan 100 cliënten in meer dan honderden dossiers Wob-verzoeken heeft ingediend en ingebrekestellingen en verzoeken om vaststelling van verbeurde dwangsommen heeft verzonden meegewogen. Daarmee is de rechtbank eraan voorbij gegaan dat slechts een kleine fractie daarvan namens haar is ingediend, aldus [appellante]. Ook heeft de rechtbank ten onrechte haar belang bij het Wob-verzoek betrokken, nu in het kader van de Wob het belang van de verzoeker niet relevant is. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het niet de bedoeling van de wetgever kan zijn geweest het voeren van een niet te rechtvaardigen handelwijze te belonen met het innen van grote hoeveelheden dwangsommen uit de publieke kas, baseert. De rechtbank heeft niet gemotiveerd waarop zij deze bedoeling van de wetgever baseert. Het gebruik van de haar toekomende rechten en rechtsmiddelen kan niet worden aangemerkt als evidente aanwending zonder redelijk doel dan wel voor een ander doel dan waarvoor die middelen zijn gegeven, zodanig dat zij daarmee blijk heeft gegeven van kwade trouw.
    
    5.1. Anders dan [appellante] betoogt, is de mogelijkheid dat misbruik van recht is gemaakt ter zitting van de rechtbank aan de orde geweest. Volgens het proces-verbaal van die zitting heeft de minister ter zitting opgemerkt dat de handelwijze van [juridisch adviseur] de kant van misbruik neigt op te gaan. Reeds daarom bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft gehandeld in strijd met de door haar genoemde bepalingen uit het EVRM en het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.
    
    5.2. [appellante] betoogt terecht dat de rechtbank voor haar oordeel niet mocht volstaan met verwijzen naar een andere uitspraak waarin zij heeft geoordeeld dat de desbetreffende rechtsbijstandverlener misbruik van recht heeft gemaakt, nu het gaat om een andere rechtsbijstandverlener. Dit leidt gelet op het navolgende niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, maar tot verbetering van de gronden ervan.
    
    5.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 november 2014 in zaak nr. 201400648/1/A3) zijn voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zwaarwichtige gronden vereist, aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Dit geldt temeer wanneer het gaat om een door een burger tegen de overheid ingesteld rechtsmiddel, gelet op de - soms zeer verstrekkende - bevoegdheden waarover de overheid beschikt en welke een burger in de regel niet pleegt te hebben. In het licht daarvan en gelet op artikel 13, tweede lid, van Boek 3 van het BW en de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2003 in zaak nr. 200302497/1 (AB 2004, 9) zijn in geval van een dergelijk rechtsmiddel zwaarwichtige gronden onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Zoals volgt uit de uitspraak in zaak nr. 200302497, levert een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
    
    5.4. [juridisch adviseur] heeft bij fax van 23 juli 2012 bezwaar gemaakt tegen de verkeersboete die [appellante] is opgelegd. In die fax heeft hij tevens verzocht om openbaarmaking van bepaalde documenten. Hij heeft in die fax wel het CJIB-zaaknummer vermeld, te weten [CJIB-nummer], maar niet het CJIB-nummer. De fax heeft een eigen kenmerk van [juridisch adviseur] en bevat daarnaast de datum van de overtreding en de naam van de overtreder.
    
    Bij brief van 30 juli 2012 heeft de minister hem verzocht alsnog het CJIB-nummer te vermelden, hem daar twee weken voor gegeven en vermeld dat zijn verzoek niet zonder het CJIB-nummer kan worden behandeld.
    
    Bij fax van 11 augustus 2011 heeft [juridisch adviseur] de brief van de minister van 30 juli 2012 aan de minister gestuurd en op die brief een aantal opmerkingen gezet. Zo heeft [juridisch adviseur] bij de opmerking van de minister dat bij het verzoek van 23 juli 2012 geen of een onjuist CJIB-nummer is vermeld het volgende opgemerkt: "Nogmaals, dat hoeft niet! Zie uitspraak Procureur Generaal. Dit is de laatste keer dat ik hierop ga reageren."
    
    Bij fax van 21 augustus 2012 heeft [juridisch adviseur] de gronden van het bezwaar tegen de boetebeschikking aangevuld. De fax heeft als onderwerp "Aanvullend bezwaar / gronden van bezwaar CJIB zaaknummer [CJIB-nummer]". Hij verzoekt aan het einde van de fax zijn eerder gedane verzoek voortvarend te behandelen.
    
    Bij fax van 16 oktober 2012 heeft [juridisch adviseur] vervolgens een dwangsom wegens niet tijdig beslissen gevorderd. Bij laatstgenoemde fax heeft [juridisch adviseur] het CJIB-nummer [CJIB-nummer] vermeld.
    
    Bij fax van 21 augustus 2012 heeft [juridisch adviseur] de gronden van het bezwaar tegen de boetebeschikking aangevuld. Hij heeft aan het einde verzocht zijn eerder gedane verzoek voortvarend te behandelen.
    
    Bij fax van 26 november 2012 heeft [juridisch adviseur] namens [appellante] bezwaar gemaakt tegen het besluit van 17 oktober 2012. Bij dat bezwaar is het CJIB-nummer [CJIB-nummer] vermeld.
    
    Bij fax van 7 maart 2013 heeft [juridisch adviseur] verwezen naar zijn fax van 26 november 2012, heeft hij vermeld dat die onder zijn eigen naam is verstuurd en heeft hij daarbij het kenmerk van die fax vermeld. Volgens [juridisch adviseur] heeft de minister niet binnen zes plus zes weken beslist op dat bezwaar en heeft hij de minister verzocht alsnog binnen veertien dagen op dat bezwaar te beslissen.
    
    Bij fax van 2 mei 2013 heeft [juridisch adviseur] een dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op het gemaakte bezwaar gevorderd. Bij die fax heeft hij verwezen naar zijn bezwaar en zijn fax van 7 maart 2013. Hij heeft bij deze fax het CJIB-nummer [CJIB-nummer] vermeld.
    
    5.5. Uit het voorgaande volgt dat [juridisch adviseur] bij het verzoek om openbaarmaking van 23 juli 2012 het CJIB-nummer niet heeft vermeld en dit evenmin, ondanks het verzoek van de minister, heeft verstrekt. In de overige zaken die hierna onder 5.6 zijn genoemd heeft [juridisch adviseur] bij zijn Wob-verzoeken aanvankelijk evenmin dat nummer vermeld, ondanks de omstandigheid dat de minister daarom meermalen heeft verzocht. Eerst bij het invorderen van de dwangsom heeft [juridisch adviseur] het volledige CJIB-nummer vermeld.
    
    De minister had om tijdig te besluiten gegronde redenen om [juridisch adviseur] te verzoeken het CJIB-nummer te vermelden. De minister heeft [juridisch adviseur] te kennen gegeven waarom het CJIB-nummer van belang is, nu zonder dat nummer niet duidelijk is op welke verkeersovertreding het Wob-verzoek ziet en de afhandeling van zo’n verzoek zonder dat nummer ernstige vertraging oploopt. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister hieraan toegevoegd dat het CJIB-zaaknummer, anders dan het CJIB-nummer, geen uniek nummer is en bovendien de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie, die de Wob-verzoeken als deze die zijn ingediend wegens verkeersovertredingen afhandelt, niet over dat nummer beschikt voordat administratief beroep is ingesteld.
    
    5.6. Ter zitting van de Afdeling heeft [juridisch adviseur] desgevraagd te kennen gegeven veel procedures te voeren tegen verkeersboetes, waarbij hij vaak verzoekt om documenten. Die verzoeken zijn, zo is gebleken bij bestudering van deze zaak en de zaken nrs. 201406289/1/A3, 201404953/1/A3, 201404954/1/A3, 201406408/1/A3, 201405989/1/A3, 201405990/1/A3 en 201404971/1/A3, die ter zitting van de Afdeling van 12 maart 2015 zijn of zouden worden behandeld en waarin [juridisch adviseur] als gemachtigde dan wel namens zichzelf optreedt, veelal vervat in een beroepschrift gericht tegen een verkeersboete en houden verband met die verkeersboete. Verder heeft [juridisch adviseur], gelet op de vele procedures die hij voert, ruime kennis en ervaring op het gebied van het bestuursrecht in het algemeen en de Wob en de Wahv in het bijzonder. Daarom moet ervan worden uitgegaan dat [juridisch adviseur] wist dat [appellante] de stukken betreffende de aan haar opgelegde verkeersboete op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen had kunnen verkrijgen en derhalve daartoe geen Wob-verzoek had hoeven doen.
    
    Zoals uiteen is gezet in de eerder genoemde uitspraak in zaak nr. 201400648/1/A3, kan het bestuursorgaan dat niet tijdig op een Wob-verzoek beslist een dwangsom verbeuren indien het niet tijdig op dat verzoek beslist. Daarentegen kan zo’n dwangsom niet worden verbeurd indien niet tijdig stukken beschikbaar worden gesteld op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen. Gelet op de ruime kennis en ervaring van [juridisch adviseur], moet ervan worden uitgegaan dat hij van dit onderscheid op de hoogte was.
    
    5.7. Het niet vermelden van het CJIB-nummer in het Wob-verzoek van 23 juli 2012 kan, gelet op hetgeen hiervoor onder 5.4 tot en met 5.6 is overwogen, niet anders worden begrepen dan bedoeld om de besluitvorming van de minister te vertragen zodat deze een dwangsom verbeurt en om proceskostenvergoedingen te verkrijgen. Hierbij is ook van belang dat [juridisch adviseur] ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd dat hij een "no cure no pay"-praktijk voert, waarbij zijn cliënten geen kosten zijn verschuldigd voor de procedure die hij voert en hij onder meer gerechtigd is namens die cliënten dwangsommen wegens niet tijdig beslissen te ontvangen. Zo’n handelwijze maakt [juridisch adviseur] rechtstreeks gebaat bij het verbeuren van dwangsommen door het bestuursorgaan aan zijn cliënt en bij een veroordeling van het bestuursorgaan tot betaling van een proceskostenvergoeding aan zijn cliënt. Nu [juridisch adviseur] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen heeft gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren, heeft hij die bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve heeft hij misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om de beroepen bij de rechtbank in te stellen, nu die beroepen niet los kunnen worden gezien van het doel waarmee [juridisch adviseur] de Wob heeft gebruikt. Deze handelwijze moet aan [appellante] worden toegerekend, nu [juridisch adviseur] de betrokken handelingen namens haar heeft verricht en zij [juridisch adviseur] daartoe heeft gemachtigd.
    
    5.8. Naar aanleiding van hetgeen [appellante] verder heeft aangevoerd, overweegt de Afdeling dat uit haar uitspraak in zaak nr. 201400648/1/A3 volgt dat het doel van een Wob-verzoek relevant kan zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden. Verder volgt uit die uitspraak dat de wetgever blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb-bepalingen betreffende beslistermijnen en het verbeuren van dwangsommen wegens overschrijding daarvan niet heeft gewild dat door onredelijk gebruik van het recht om aanvragen in te dienen dwangsommen ten laste van de publieke kas kunnen worden geïncasseerd. Ook volgt uit die uitspraak dat de handelingen die een rechtsbijstandsverlener namens de ene cliënt heeft verricht, niet aan de andere cliënt mogen worden toegerekend, maar dat bij de beoordeling of misbruik van recht heeft plaatsgevonden, rekening mag worden gehouden met de handelingen die de rechtsbijstandverlener namens een andere cliënt heeft verricht, aangezien die blijk geven van relevante kennis en ervaring en licht werpen op een algemene werkwijze.
    
    De door [appellante] aangehaalde uitspraak van de Afdeling in zaak nr. 200708379/1 brengt niet met zich dat bij de vraag of misbruik van recht heeft plaatsgevonden, niet de afspraken in aanmerking mogen worden genomen die de betrokkene en zijn gemachtigde hebben gemaakt over de betaling van door de gemachtigde aan hem beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    5.9. Gezien het vorenstaande, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de beroepen misbruik van recht inhouden. Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Reuveny
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2015
    
    622.