ECLI:NL:CBB:2019:690, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-12-2019, 18/2348
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechtenvaststelling niet in strijd met artikel 1 van het EP. Er is geen sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante had een forse uitbreiding voor ogen – van 86 melk- en kalfkoeien en 73 stuks jongvee in 2013 naar de vergunde 140 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee – en heeft deze uitbreiding pas later in 2014 ingezet. De vertraging in het vergunningverleningstraject behoort tot haar ondernemersrisico. Bovendien is de afvoer van het aantal dieren vanwege de overbezetting van de bestaande stal niet het gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, maar van het vooruitlopen op het verkrijgen van de benodigde vergunning. 
        Wetsbepaling: artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2348 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2019 in de zaak tussen
    maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 27 augustus 2018 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 oktober 2019. Appellante is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en voor haar zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 3] . 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      
        Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellante wilde de veestapel van haar melkveebedrijf in [plaats] vergroten. Op 3 september 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van de ligboxenstal en op 5 januari 2015 is een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 140 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee. Op 10 oktober 2014 is een overeenkomst gesloten voor een financiering van € 957.000,-. Appellante is in januari 2015 gestart met de uitbreiding van de stal en deze uitbreiding was op 27 november 2015 gereed. Op 2 juli 2015 werden 108 melk- en kalfkoeien en 89 stuks jongvee op het bedrijf van appellante gehouden.
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.244 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 
      2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Er is een generieke korting toegepast van 8,3%.  Verweerder heeft het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Zij is onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan en beschikte over de benodigde vergunningen voor uitbreiding van de veestapel, maar kon deze door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel niet realiseren. Appellante benadrukt dat het gaat om een verantwoorde en noodzakelijke uitbreiding en niet om ongebreidelde groei. Er is vertraging opgetreden bij de verlening van de Nbw-vergunning als gevolg van een behandelstop van de provincie Drenthe. Hierdoor kon appellante pas in 2015 gaan bouwen. Zij had echter in 2014 al extra jongvee aangehouden. Dit heeft in de winter van 2014/2015 geleid tot overbezetting van de bestaande stal. Door de overbezetting ontstonden problemen met de dieren, als gevolg waarvan een aantal dieren uiteindelijk moest worden afgevoerd en de melkproductie daalde van 10.000 liter naar 7.800 liter per koe. 
      
    
    
      4.2
      Ter onderbouwing van haar betoog dat er sprake is van een individuele en buitensporige last heeft zij (reeds in bezwaar) een rapport van 31 januari 2018 overgelegd, opgesteld door [naam 4] Accountants en Adviseurs, waarin de gevolgen van de fosfaatrechtenvaststelling voor appellante zijn vastgesteld. In het rapport is geconcludeerd dat het bedrijf zonder het fosfaatrechtenstelsel een positieve liquiditeitsontwikkeling zou hebben. Met het huidige aan appellante toegekende aantal fosfaatrechten is er een liquiditeitstekort van € 55.959,- en kan appellante niet aan haar verplichtingen voldoen. De levensvatbaarheid van het bedrijf van appellante komt dus in gevaar door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Tevens heeft appellante een verklaring van de [naam 5] van 29 november 2018 overgelegd waarin is verklaard dat extra fosfaatrechten nodig zijn, omdat de huidige omzet van het bedrijf niet toereikend is om aan alle (financiële) verplichtingen te voldoen. Gezien de financiële resultaten en de prijsvorming is de bank echter niet bereid de aankoop of lease van fosfaatrechten te faciliteren. Ter zitting heeft appellante medegedeeld dat zij inmiddels gedwongen is geweest om haar bedrijf te beëindigen. De maten van appellante zijn een nieuw melkveebedrijf gestart in Duitsland.
      
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      
        5.	Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Hij stelt zich op het standpunt dat de vertraging in de vergunningsprocedure voor rekening van appellante dient te blijven. Verweerder plaatst verder kanttekeningen bij het door appellante overgelegde rapport. Bovendien heeft appellante volgens verweerder een groot risico genomen door, in weerwil van de voorzienbaarheid van verdergaande productiebeperkende mogelijkheden, vast te houden aan de voorgenomen forse uitbreiding van 44 melk- en kalfkoeien en 30 stuks jongvee naar 140 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee, zeker gelet op het tijdstip waarop het financieringsvoorstel is ondertekend (op 10 oktober 2014). Er was geen sprake van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding. Bovendien was een deel van de groei op 2 juli 2015 al gerealiseerd en zijn daarvoor fosfaatrechten toegekend. 
      
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.2
      Het College oordeelt dat sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt. 
      
    
    
      6.3
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
      
    
    
      6.4
      In de laatstgenoemde uitspraak is overwogen dat voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing voor mestproductie van rundvee, redelijkerwijs duidelijk zou moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. De melkveehouders dienden zich bij het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen, zeker naarmate het einde van het melkquotum naderde, bewust te zijn van de, gegeven de omstandigheden, meer dan gebruikelijke ondernemersrisico’s (zie onder 6.7.5.4). Dit geldt ook voor appellante. Zij had een forse uitbreiding voor ogen, van 86 melk- en kalfkoeien en 73 stuks jongvee in 2013 naar de vergunde 140 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee. Dat een schaalvergroting van deze omvang noodzakelijk was om het bedrijf op de lange termijn rendabel te laten zijn, is weliswaar gesteld, doch niet verder onderbouwd. Dat appellante de uitbreiding nog niet geheel gerealiseerd had op 2 juli 2015 komt, gegeven voormeld uitgangspunt en het tijdstip waarop appellante is begonnen met de daadwerkelijk realisatie van de stal, te weten januari 2015, en bij het ontbreken van omstandigheden die tot een ander oordeel zouden moeten leiden, voor haar rekening en risico. Anders dan appellante betoogt, behoort ook de vertraging in het vergunningverleningstraject tot haar ondernemersrisico. Verder is de afvoer van het aantal dieren vanwege de overbezetting van de oude stal niet het gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, maar van het vooruitlopen op het verkrijgen van de benodigde vergunning en daarmee in het onderhavige kader niet van belang. Dat appellante zich gedwongen heeft gevoeld het bedrijf in Nederland te beëindigen en in Duitsland een nieuw bedrijf is gestart, houdt verband met deze keuzes en leidt niet tot een ander oordeel. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu, de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellante.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2019.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. I.M. Ludwig	w.g. L. ten Hove