ECLI:NL:RVS:2020:489, Raad van State, 19-02-2020, 201901184/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2017 heeft de burgemeester van Valkenburg aan de Geul besloten het pand aan de  [locatie A] te Valkenburg met ingang van 7 juli 2017 te sluiten voor de duur van drie maanden. [appellant] is eigenaar van het pand aan de [locatie A] en [locatie B] te Valkenburg. Hij verhuurde dit pand. Op 3 mei 2017 is de politie het pand binnengetreden. In het door de politie opgemaakte politierapport van 23 mei 2017 staat dat in het pand op de begane grond, met nummer [locatie A], 568 hennepplanten en diverse materialen ten behoeve van een hennepkwekerij zijn aangetroffen. De burgemeester heeft hierin aanleiding gezien de begane grond van het pand voor drie maanden te sluiten, conform het Damoclesbeleid.

201901184/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 16 januari 2019 in zaak
    nr. 18/526 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Valkenburg aan de Geul.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 juni 2017 heeft de burgemeester besloten het pand aan de  [locatie A] te Valkenburg met ingang van 7 juli 2017 te sluiten voor de duur van drie maanden.
    Bij besluit van 30 januari 2018 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 januari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 januari 2018 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 november 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.J.J. Kreutzkamp, advocaat te Valkenburg, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C.J.A.G. Bronzwaer en E. Mobers, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    [appellant] is eigenaar van het pand aan de [locatie A] en [locatie B] te Valkenburg. Hij verhuurde dit pand. Op 3 mei 2017 is de politie het pand binnengetreden. In het door de politie opgemaakte politierapport van 23 mei 2017 staat dat in het pand op de begane grond, met nummer [locatie A], 568 hennepplanten en diverse materialen ten behoeve van een hennepkwekerij zijn aangetroffen. De burgemeester heeft hierin aanleiding gezien de begane grond van het pand op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet voor drie maanden te sluiten, conform de 4e wijziging Damoclesbeleid lokalen en woningen artikel 13b Opiumwet (hierna: het Damoclesbeleid). In de bezwaarfase heeft de politie nog een proces-verbaal en verschillende foto’s aan de burgemeester toegestuurd. Deze heeft de burgemeester betrokken bij het besluit van 30 januari 2018.
    2.    Waar in de uitspraak wordt gesproken over het pand, wordt bedoeld de begane grond, met nummer [locatie A].
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om het pand te sluiten. De aanwezigheid van een hennepkwekerij met 568 hennepplanten volgt uit zowel het politierapport als het proces-verbaal. De burgemeester heeft in redelijkheid kunnen concluderen dat niet op regelmatige basis bedrijfsactiviteiten werden uitgevoerd in de ruimte aan de achterkant van het pand, die [appellant] bedrijfsruimte noemt, en heeft ook die ruimte mogen sluiten. De burgemeester heeft echter volgens de rechtbank geen juiste belangenafweging gemaakt, omdat hij niet heeft meegewogen dat volgens [appellant] verwijtbaarheid ontbreekt. Omdat de burgemeester hier niet op in is gegaan, heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard. Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat de rechtsgevolgen van het besluit in stand kunnen blijven. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij het gebruik van het pand heeft gecontroleerd en kan daarom verantwoordelijk gehouden worden voor de gang van zaken in het pand, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    Was de burgemeester bevoegd?
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om het pand te sluiten. Het politierapport is niet op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt, waardoor in beginsel niet mag worden uitgegaan van de inhoud van het politierapport. De foto’s zijn pas na de hoorzitting opgedoken. Of de foto’s bij de processen-verbaal horen, staat niet vast. Bovendien zijn de foto’s niet duidelijk, waardoor er niet uit kan worden opgemaakt of ze in het pand zijn gemaakt. De enkele mededeling in het politierapport dat er 568 hennepplanten in het pand zijn aangetroffen, is niet voldoende om daarvan uit te mogen gaan, aldus [appellant].
    4.1.    Aan het besluit van 30 januari 2018 liggen de volgende stukken ten grondslag:
    - een politierapport van 23 mei 2017,
    - een verslag van binnentreden, op ambtsbelofte opgemaakt op 3 mei 2017,
    - een proces-verbaal van bevindingen met als bijlage een fotomap met bij iedere foto een toelichting, zonder foto’s van hennepplanten, op ambtsbelofte opgemaakt op 9 mei 2017,
    - een serie kleurenfoto’s, met foto’s van hennepplanten, zonder toelichting,
    - een proces-verbaal van bevindingen met als bijlage een fotomap met bij iedere foto een toelichting, met foto’s van hennepplanten, op ambtsbelofte opgemaakt op 29 september 2017.
    4.2.    De burgemeester heeft een aantal van deze stukken pas in de bezwaarfase aan het besluit ten grondslag gelegd, maar dat maakt niet dat hij ze niet bij zijn besluit op bezwaar mocht betrekken. In een besluit op bezwaar dient de burgemeester een volledige heroverweging te maken en daarbij mag hij ook aanvullende stukken betrekken. Bovendien heeft [appellant] na de hoorzitting een reactie op de stukken kunnen geven en heeft de commissie voor de bezwaarschriften de stukken en de reactie betrokken in haar advies.
    4.3.    De burgemeester mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
        Het proces-verbaal dat is opgemaakt op 9 mei 2017 bevat de eigen waarnemingen van de opsteller. Er staat dat op de begane grond een hennepkwekerij is aangetroffen, bestaande uit een losse kweektent met daarin 9 hennepplanten en een ruimte met daarin 559 oogstrijpe hennepplanten. Er is beschreven wat op de foto’s in de fotomap in de bijlage te zien is en deze beschrijving komt overeen met deze foto’s. De politie heeft zowel op de begane grond als op de eerste verdieping van het pand foto’s gemaakt. Er zitten geen foto’s tussen van de hennepplanten, maar hieruit kan niet de conclusie worden getrokken dat er geen hennepplanten waren. De foto’s zijn een aanvulling op het proces-verbaal, en daarin staat expliciet dat er 568 hennepplanten zijn gevonden.
        Aan het politierapport komt minder bewijskracht toe, omdat dat niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, maar dat maakt niet dat het zonder betekenis is. Zie de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:390. In het politierapport is de indeling van het pand beschreven en er staat dat op de begane grond in twee ruimtes een in werking zijnde hennepkwekerij is aangetroffen. In één ruimte stond een kweektent met 9 hennepplanten en in de andere ruimte was een grote hennepkwekerij met daarin 559 nagenoeg oogstrijpe hennepplanten. Verder staat er dat er meerdere indicatoren werden aangetroffen die duidden op eerdere oogsten, met een beschrijving van die indicatoren, en staat er een beschrijving van de goederen die in beslag zijn genomen. De informatie in het politierapport is gelijk aan de informatie in het proces-verbaal.
        Deze informatie wordt daarnaast ondersteund door de foto’s van onder meer hennepplanten die in de bezwaarfase zijn toegevoegd. De fotomap is als bijlage bij een op 29 september 2017 opgemaakt proces-verbaal gevoegd. Op de fotomap staat hetzelfde proces-verbaalnummer als op het proces-verbaal. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de fotomap die zich in het dossier bevindt niet de fotomap is die als bijlage bij het proces-verbaal hoort.
        De burgemeester heeft gelet op de stukken ervan uit mogen gaan dat in het pand 568 hennepplanten aanwezig waren en was bevoegd om het pand te sluiten.
    4.4.    Het betoog faalt.
    Verwijtbaarheid
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij verantwoordelijk gehouden kan worden voor de gang van zaken in zijn pand. Hij heeft zich namelijk geïnformeerd over het gebruik van het pand. Hij heeft het pand regelmatig bezocht en aan de buren gevraagd of er een toeloop naar het pand was en of zij overlast ervaarden, wat niet het geval was. Ook heeft Enexis kort voor de vondst van de hennepplantage onderhoud gepleegd aan de meterkast en zijn door KPN en Vodafone in maart en april kabels gelegd naar de ruimte aan de achterkant van het pand, door hem bedrijfsruimte genoemd, om die ruimte te voorzien van een internet- en telefoonverbinding. Hier was hij bij. Ten slotte heeft hij in januari 2017 met politieagenten het hele pand gecontroleerd, nadat hij van de bank een brief had gekregen dat er een hennepplantage in het pand zou zitten, aldus [appellant].
    5.1.    Ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht mag een bestuursorgaan niet overeenkomstig een beleidsregel handelen, indien dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het ontbreken van iedere betrokkenheid bij de overtreding kan afzonderlijk of tezamen met andere omstandigheden maken dat de burgemeester niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Zo kan bijvoorbeeld de betrokkene geen verwijt van de overtreding worden gemaakt, als hij niet op de hoogte was en evenmin redelijkerwijs op de hoogte kon zijn van de aanwezigheid van de aangetroffen drugs in zijn pand. Van degene die een pand verhuurt, wordt verwacht dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het pand wordt gemaakt. Het is niet genoeg als hij het pand alleen maar bezoekt. Hij moet ook controles uitvoeren die zijn gericht op het gebruik van het pand. Zie de uitspraken van de Afdeling van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2462 en 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912.
    5.2.     [appellant] heeft ter onderbouwing van het leggen van de kabels een rekening overgelegd van Vodafone. Hierop staat een groot aantal posten, maar er valt niet met zekerheid uit op te maken of en wanneer monteurs in het pand zijn geweest. Indien zou worden aangenomen dat er monteurs in maart en/of april 2017 in het pand zijn geweest, dan is nog niet vast te stellen dat zij in het hele pand zijn geweest en dat hen niets vreemds is opgevallen. [appellant] heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat hij het pand regelmatig heeft bezocht, dat hij de buren om informatie heeft gevraagd, dat Enexis onderhoud heeft gepleegd aan de meterkast en dat hij in januari met politieagenten het pand heeft gecontroleerd. De enkele stelling dat hij dat heeft gedaan dan wel dat dat is gebeurd, is daarvoor niet voldoende. Omdat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij controles heeft uitgevoerd die waren gericht op het gebruik van het pand, kan niet worden aangenomen dat verwijtbaarheid geheel ontbreekt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen sprake is van een bijzondere omstandigheid die maakt dat de burgemeester niet in redelijkheid het pand kon sluiten.
    5.3.    Het betoog faalt.
    Gedeeltelijke sluiting
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen bedrijfsruimte is op de begane grond en dat deze ruimte niet zou beschikken over een eigen ingang. In de bedrijfsruimte is een kantoorinventaris opgeslagen en er staan kluizen en een server ten behoeve van bedrijfsactiviteiten. Die server zorgt voor het kunnen ontplooien van de bedrijfsactiviteiten en de ruimte waarin deze staat moet altijd kunnen worden betreden, zeker bij calamiteiten, zoals bijvoorbeeld een storing. [appellant] bezocht en bezoekt zeker eenmaal per veertien dagen de bedrijfsruimte, onder andere om de server te updaten. De bedrijfsruimte is bovendien apart afsluitbaar en kan betreden worden via de achterzijde van het pand. De burgemeester had de bedrijfsruimte niet mogen sluiten, aldus [appellant].
    6.1.    De burgemeester stelt zich op het standpunt dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de ruimte aan de achterkant van het pand als bedrijfsruimte gebruikt. De kantoorinventaris is erin opgeslagen, wat een aanwijzing is dat de ruimte niet in gebruik is als bedrijfsruimte. Uit de enkele aanwezigheid van een server volgt niet dat de ruimte een bedrijfsruimte is. Ter zitting heeft de burgemeester nog toegelicht dat hij, als hij een pand sluit, dat pand in beginsel in zijn geheel sluit, omdat de sluiting anders moeilijk handhaafbaar zou zijn. De ruimte aan de achterkant van de begane grond van het pand heeft, anders dan de eerste verdieping van het pand, geen eigen huisnummer en deze ruimte heeft ook geen deur die direct naar buiten leidt. De burgemeester heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de ruimte onlosmakelijk is verbonden met de begane grond. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht en op goede gronden geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen besluiten ook deze ruimte te sluiten.
        Het betoog faalt.
    Slotsom
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd voor zover aangevallen.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    w.g. Slump    w.g. Neuwahl
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2020
    280-851.