ECLI:NL:CBB:2019:586, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 19-11-2019, 18/1862
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrecht, grond behorend tot het bedrijf, generieke korting, grondgebondenheid, knelgevallenregeling, excretiewaarden 2014 en 2015.
        Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de 26 ha grond in 2015 tot haar bedrijf behoorden. Uit de verklaring van de eigenaar blijkt dat hij destijds welbewust de beschikkingsmacht over zijn eigen grond heeft behouden, om de gemaakte afspraken terug te kunnen draaien op een door hem gewenst ogenblik, afhankelijk van eventuele nieuwe regelgeving. Appellante heeft deze gronden ook niet opgegeven in haar Gecombineerde opgave 2015. 
        De excretienorm van 2014 is niet van toepassing bij de toetsing aan de knelgevallenregeling. Op het moment dat verweerder het fosfaatrecht voor appellante vaststelde golden de nieuwe, verlaagde excretienormen. Dat verweerder voor de toepassing van de knelgevallenregeling voor de dieraantallen terugkijkt naar de begindatum van de calamiteit in 2014, maakt niet dat verweerder ook moet teruggrijpen op de excretienormen die toen golden. Dat volgt niet uit de wet- of regelgeving en de excretienorm van 2015 is voor de wetgever zelf de referentie geweest bij het vaststellen van de regels die zien op de vaststelling van het fosfaatrecht per 1 januari 2018. Toepassing van de oude excretienorm kan bovendien leiden tot een door de wetgever niet voorzien en ongerechtvaardigd verschil met melkveehouders die geen beroep doen op de knelgevallenregeling.

uitspraak 	
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1862
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 november 2019 in de zaak tussen
    
    Firma [naam 1] en Zn., te [plaats] , appellante
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. J.H. Eleveld en mr. A.R. Alladin).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 
      23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 
      7.977 kilogram (kg).  
    
    
    
      Bij besluit van 20 juli 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 juli 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar vennoot [naam 2] , vergezeld door [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
    
      Bij beslissing van 6 augustus 2019 heeft het College het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heropend.
    
    
    
      Bij brief van 20 augustus 2019 heeft verweerder een nader standpunt ingenomen en appellante heeft bij brief van 2 september 2019 hierop gereageerd en stukken ingebracht.
    
    
    
      Geen van de partijen heeft, nadat zij zijn gewezen op hun recht op een nadere zitting te worden gehoord, binnen de daartoe door het College gestelde termijn van twee weken, verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht. Daarop heeft het College bepaald dat het nadere onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft het College het onderzoek gesloten.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    1. De voor deze zaak relevante regelgeving is weergegeven in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    2. Appellante voert een melkveebedrijf. In de jaren 2011 tot en met 2014 is het bedrijf getroffen door dierziekte, te weten para-tbc vanaf 2011 en BVD in 2014. In deze periode zijn 39 koeien afgevoerd. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante 154 melk- en kalfkoeien, 52 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 84 stuks jongvee van 1 jaar en ouder op haar bedrijf.
    
    
      
        De besluiten van verweerder
      
    
    
    3. Bij de vaststelling van het fosfaatrecht is verweerder in het primaire besluit uitgegaan van de voornoemde dieraantallen. De generieke korting van 8,3% is toegepast, omdat verweerder het bedrijf van appellante niet grondgebonden acht. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Het beroep op de knelgevallenregeling heeft verweerder afgewezen, omdat appellante niet voldoet aan de zogenoemde 5% norm. Daarbij is verweerder uitgegaan van de dieraantallen op de door appellante opgegeven datum, 23 juli 2014, waarop de dierziekte zich nog niet voordeed. Dit waren volgens het bestreden besluit 164 melk- en kalfkoeien, 78 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 63 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. Verweerder is verder uitgegaan van de gemiddelde melkproductie van 2014, met het excretieforfait 39,8 kg.
    
    
      
        De beroepsgronden 
      
    
    
    
      4.1
      Appellante stelt dat haar bedrijf op de peildatum grondgebonden was, zodat de generieke korting niet moet worden toegepast. Zij heeft jarenlang, zo ook in 2015, 26 hectare grond van een andere landbouwer in gebruik gehad, waarop zij haar mest uitreed en grasgewassen vanaf haalde. Zij had daarin volledige vrijheid. Zij heeft dit onderbouwd met een schriftelijke verklaring van de eigenaar. Verweerder had deze grond mee moeten meetellen bij de fosfaatruimte van het bedrijf. In haar reactie na de heropeningsbeslissing heeft appellante  haar standpunt gehandhaafd en heeft zij een Vervoersbewijs dierlijke meststoffen overgelegd.
      
    
    
      4.2
      
        Appellante stelt verder dat zij aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling voldoet. Volgens appellante moeten de 39 wegens ziekte van het bedrijf afgevoerde koeien alsnog bij de berekening worden betrokken en dat leidt tot een verschil aan fosfaatrechten van 13,3%. Subsidiair stelt appellante dat als van de dieraantallen van 23 juli 2014 uit moet worden gegaan, de juiste dieraantallen 167, 80 en 62 zijn. Zij stelt dat daarbij moet worden uitgegaan van de gemiddelde melkproductie in 2015 en derhalve van het excretieforfait 
        41,3 kg, omdat in 2014 nog de dierziekte heerste en 2015 dus meer representatief is voor de normale melkgift op het bedrijf. Ter zitting heeft appellante er op gewezen dat de forfaitaire excretienormen per 1 januari 2015 zijn gewijzigd. Zij heeft betoogd dat bij de peildatum van 23 juli 2014, en uitgaande van de gemiddelde melkproductie in 2014, moet worden uitgegaan van het excretieforfait dat in 2014 gold: 42,6 kg. In dat geval wordt de 5% norm wel gehaald. 
      
      
      
        
          Het standpunt van verweerder
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder stelt dat de door appellante genoemde 26 hectare grond niet tot het bedrijf van appellante hoort. Er is een pachtovereenkomst, noch een gebruiksovereenkomst en de verklaring van de eigenaar is tardief en biedt onvoldoende grondslag om aan te nemen dat de grond tot het bedrijf hoort. De eigenaar en niet appellante heeft deze grond in zijn gecombineerde opgave van 2015 opgegeven.
      
    
    
      5.2
      Verder heeft verweerder over de knelgevallenregeling in het verweerschrift erkend dat appellante in haar beroep uitgaat van de juiste dieraantallen op 23 juli 2014 en dat die in het bestreden besluit onjuist zijn. Naar aanleiding van de uitspraak van 17 oktober 2018 van het College (ECLI:NL:CBB:2018:523) houdt verweerder alsnog rekening met het melkvee dat op 23 juli 2015 op enig moment op het bedrijf aanwezig was. Ook gaat verweerder in het verweerschrift alsnog uit van de gemiddelde melkproductie van 2015, omdat die periode meer representatief is. Met die bijstellingen is het verschil ten opzichte van 2 juli 2015 evenwel nog steeds minder dan 5%. Verweerder hanteert daarbij de forfaitaire excretienormen, zoals die gelden vanaf 1 januari 2015. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      6.1
      Om te kunnen vaststellen dat de door appellante genoemde 26 hectare bij de fosfaatruimte van het bedrijf van appellante moet worden geteld, dient appellante aan te tonen dat deze gronden in 2015 tot haar bedrijf behoorden. Daarvoor is onder meer bepalend of appellante de feitelijke beschikkingsmacht over deze gronden had, in die zin dat zij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren (zie de uitspraak van het College van 24 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:454).  
      
    
    
      6.2
      In de door appellante overgelegde verklaring van de eigenaar van 15 maart 2018 staat dat appellante vanaf 2014 zijn 26 hectare landbouwgrond van mest heeft voorzien en gras heeft geoogst. Appellante paste boer-tot-boer transport toe en RMO, waarbij zij betaalde voor de mestafvoer en het grasgewas. Door alle onzekerheden en nieuwe regelgevingen heeft de eigenaar het niet aangedurfd zijn land officieel te verpachten aan appellante of een gebruiksverklaring af te geven. Naar het oordeel van het College blijkt uit deze verklaring dat de eigenaar destijds welbewust de beschikkingsmacht over zijn eigen grond heeft behouden, om de gemaakte afspraken terug te kunnen draaien op een door hem gewenst ogenblik, afhankelijk van eventuele nieuwe regelgeving. Appellante heeft deze gronden ook niet opgegeven in haar Gecombineerde opgave 2015. De eigenaar heeft dat wel gedaan en heeft de gronden, blijkens de onbestreden toelichting van verweerder, opgegeven in het kader van de basisbetalingsregeling, waarop door verweerder positief is beslist. Onder deze omstandigheden moet worden geoordeeld dat de feitelijke beschikkingsmacht over de gronden bij de eigenaar is gebleven. Hetgeen appellante na de heropeningsbeslissing van het College hierover nog heeft aangevoerd geeft, daargelaten dat de nadere vraagstelling van het College hier niet over ging, geen aanleiding voor een ander oordeel.
      
    
    
      6.3
      Over de toepassing van de knelgevallenregeling oordeelt het College als volgt. In zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4) heeft het College over artikel 23, zesde lid, van de Msw geoordeeld dat, ook in het geval van een uitbreidend bedrijf, een vergelijking tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum van 2 juli 2015 moet plaatsvinden. Dat dit tot gevolg kan hebben dat de stagnatie in de groei ten gevolge van de buitengewone omstandigheid niet meer kan worden gecompenseerd, heeft het College in die uitspraak onder ogen gezien en aanvaard. Dit oordeel, dat bij toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening wordt gehouden met niet gerealiseerde uitbreidingen op 2 juli 2015 is – voorzien van een nadere toelichting – bevestigd in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232). Bij de beoordeling of het fosfaatrecht van appellante minimaal 5% lager is door de dierziekte op het bedrijf, is verweerder dus terecht uitgegaan van de dieraantallen op 23 juli 2014. 
      
    
    
      6.4
      Partijen zijn het er inmiddels over eens dat moet worden uitgegaan van de gemiddelde melkproductie van 2015. 
      
    
    
      6.5
      Uit het bovenstaande volgt dat in het bestreden besluit uit is gegaan van onjuiste dieraantallen en een onjuiste melkproductie. Dat leidt echter niet tot het door appellante beoogde resultaat, omdat de bijstellingen in de berekening er niet toe leiden dat alsnog de 5% norm wordt behaald, zoals appellante in haar beroepschrift ook al heeft erkend. 
      
    
    
      6.6
      De forfaitaire excretienormen voor rundvee in de tabellen I, IIA en IIB van Bijlage D van de Uitvoeringsregeling zijn per 1 januari 2015 verlaagd. Bij de vaststelling van het fosfaatrecht levert de norm van 2014 dus meer fosfaatrecht op dan de huidige norm. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat voor de berekening uit moet worden gegaan van de normen zoals deze gelden vanaf 1 januari 2015. Deze golden op het moment van inwerkingtreding van het fosfaatrechtenstelsel en ook nu nog, en ze sluiten beter aan bij de feitelijke fosfaatproductie op een bedrijf. Appellante stelt dat de norm van 2014 moet worden aangehouden, omdat, zo begrijpt het College haar reactie, ook van de dieraantallen van 2014 en van de melkproductie in 2014 wordt uitgegaan.
      
    
    
      6.7
      
        Het College is met verweerder van oordeel dat de excretienorm van 2014 hier niet van toepassing is. Wanneer een bestuursorgaan een besluit neemt moet het de op dat moment geldende wettelijke regels toepassen (de hoofdregel), tenzij uit die regels iets anders volgt. Op het moment dat verweerder het fosfaatrecht voor appellante vaststelde golden de nieuwe, verlaagde excretienormen. Dat verweerder voor de toepassing van de knelgevallenregeling voor de dieraantallen terugkijkt naar de begindatum van de calamiteit in 2014, maakt niet dat verweerder ook moet teruggrijpen op de excretienormen die toen golden. Dat volgt niet uit de wet- of regelgeving en de excretienorm van 2015 is voor de wetgever zelf de referentie geweest bij het vaststellen van de regels die zien op de vaststelling van het fosfaatrecht per 
        1 januari 2018. Dat geldt evenzeer wanneer bij toepassing van de knelgevallenregeling voor de dieraantallen wordt teruggegrepen op een datum in het verleden. Toepassing van de oude excretienorm kan bovendien leiden tot een door de wetgever niet voorzien en ongerechtvaardigd verschil met melkveehouders die geen beroep doen op de knelgevallenregeling. Er is daarom geen reden van de hoofdregel af te wijken. Het feit, door appellante naar voren gebracht, dat er naar verwachting in 2020 nieuwe excretieforfaits worden vastgesteld, maakt dat niet anders. 
      
      
    
    
      6.8
      Appellante kon, anders dan zij meent, aan verweerders uitlatingen op de zitting van 31 juli 2019 niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat hij zou uitgaan van de norm van 2014. Daarvoor heeft zijn gemachtigde er ter zitting te zeer van doen blijken te zijn overvallen door het door appellante aangevoerde. Dit standpunt is ook pas op zitting door appellante uiteengezet. Juist daarom zijn partijen na de zitting in de gelegenheid gesteld op dit standpunt in te gaan. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      7.1
      Verweerder heeft het bedrijf van appellante terecht niet aangemerkt als grondgebonden en heeft het fosfaatrecht terecht niet verhoogd op grond van de knelgevallenregeling. 
      
    
    
      7.2
      Gelet op hetgeen is overwogen onder 5.2 is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.  
      
    
    
      7.3
      Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. L.N. Nijhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 november 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. L.N. Nijhuis
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Relevante regelgeving
      
    
    
    1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder m, van de Msw is tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.
    
    2. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid, voor zover hier van belang, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door diergezondheidsproblemen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover de landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt. 
    
    3. Het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw wordt ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Besluit van 9 november 2005, houdende regels ter uitvoering van de Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verminderd met 8,3%. (generieke korting). Grondgebonden bedrijven – dit zijn bedrijven waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is –, zijn uitgezonderd van de generieke korting. 
    
    4. Ingevolge artikel 21, onder a, vierde lid, van de Msw wordt de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee vastgesteld overeenkomstig de regels, bedoeld in artikel 35.
    
    5. Ingevolge artikel 35, tweede lid, aanhef en onder a, van de Msw kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur mede regels worden gesteld omtrent gevallen waarin, de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de hoeveelheid geproduceerde dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof of fosfaat, wordt bepaald op basis van bij of krachtens de maatregel vastgestelde forfaitaire productienormen, onderscheiden naar diersoort, diercategorie en bedrijfssysteem en uitgedrukt in kilogrammen stikstof, onderscheidenlijk fosfaat, per dier per jaar.
    
    6. Ingevolge artikel 66, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt de door melkkoeien in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige melkkoeien en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar, onderscheiden naar de gemiddelde melkproductie per op het bedrijf aanwezige melkkoe en, voor zover het stikstof betreft, het gemiddelde ureumgehalte van de geproduceerde koemelk. 
    
    7. Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet worden als forfaitaire productienormen per melkkoe als bedoeld in artikel 66, tweede lid, van het besluit voor de naar de gemiddelde melkproductie en naar het gemiddelde ureumgehalte in de geproduceerde melk onderscheiden melkkoeien vastgesteld de normen die zijn vermeld in bijlage B, tabel II.