ECLI:NL:RVS:2020:1567, Raad van State, 09-07-2020, 202001814/2/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 16 juli 2019 heeft het College sanering zorginstellingen de stichting meegedeeld dat voor de vervreemding van zorg- en verblijflocatie De Amerhorst goedkeuring aan het College sanering zorginstellingen moet worden gevraagd. De Amerhorst is een locatie in Amersfoort waar de stichting zorg en verblijf aanbiedt voor bewoners met een verblijfsindicatie. De stichting is eigenaar van De Amerhorst en werkt wat vastgoed betreft al geruime tijd samen met Habion, een woningcorporatie die is gespecialiseerd in ouderenhuisvesting. De stichting en Habion zijn van plan de opstallen op De Amerhorst te slopen en nieuwbouw te realiseren. De stichting zal de nieuwbouw van Habion gaan huren. Bij brief van 29 mei 2019 heeft de stichting het college gevraagd toestemming te verlenen om met Habion hierover tot een transactie te komen. Het college heeft deze brief aangemerkt als een melding en bepaald dat de transactie niet zonder zijn goedkeuring mag plaatsvinden.

202001814/2/A2.
    Datum uitspraak: 9 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht, hierna: de Awb) in het geding tussen:
    de Stichting Amaris Zorggroep (hierna: de stichting),
    gevestigd te Naarden,
    verzoekster,
    en
    het College sanering zorginstellingen (hierna: het college),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij brief van 16 juli 2019 heeft het college de stichting meegedeeld dat voor de vervreemding van zorg- en verblijflocatie De Amerhorst goedkeuring aan het college moet worden gevraagd.
    Bij besluit van 6 februari 2020 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
    De stichting heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Het college heeft hierop gereageerd. De stichting heeft een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 25 juni 2020, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. K.D. Meersma, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag, bijgestaan door mr. D.I. van Weerden, drs. D. van Gulik en ing. E. Kruisheer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Aanleiding voor het verzoek
    1.    De Amerhorst is een locatie in Amersfoort waar de stichting zorg en verblijf aanbiedt voor bewoners met een verblijfsindicatie. De stichting is eigenaar van De Amerhorst en werkt wat vastgoed betreft al geruime tijd samen met Habion, een woningcorporatie die is gespecialiseerd in ouderenhuisvesting. De stichting en Habion zijn van plan de opstallen op De Amerhorst te slopen en nieuwbouw te realiseren. De eigendom hiervan zal in een vennootschap onder firma worden ingebracht en de stichting zal de nieuwbouw van Habion gaan huren.
    Bij brief van 29 mei 2019 heeft de stichting het college gevraagd toestemming te verlenen om met Habion hierover tot een transactie te komen (hierna: een-op-een transactie). Het college heeft deze brief aangemerkt als een melding als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: de WTZi) en bepaald dat de transactie niet zonder zijn goedkeuring mag plaatsvinden. Ook staat in de brief van 16 juli 2019 dat de stichting de gewenste een-op-een transactie nader dient toe te lichten. De stichting heeft bij brief van 9 oktober 2019 een nadere toelichting gegeven. Bij het besluit van 6 februari 2020 heeft het college het tegen de brief van 16 juli 2019 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij brief van 26 februari 2020 heeft het college de stichting laten weten niet in te stemmen met het verzoek om een-op-een met Habion te mogen onderhandelen.
    De stichting is het niet eens met de meldplicht, het goedkeuringsvereiste en de afwijzing van haar verzoek. Zij heeft hiertegen dan ook bezwaar gemaakt en beroep ingesteld.
    Het verzoek
    2.    De stichting heeft de voorzieningenrechter verzocht het besluit van 6 februari 2020 en het door haar als zodanig aangemerkte besluit van 26 februari 2020 te schorsen. De eerste omdat daarin ten onrechte is bepaald dat voor de vervreemding een meldplicht geldt, goedkeuring is vereist en voor zover daarin besloten ligt dat zij De Amerhorst moet verkopen via een open en transparant proces. De tweede omdat het college niet instemt met het verzoek om een-op-een met Habion te onderhandelen.
    3.     Zij verzoekt om een voorlopige voorziening die haar in staat stelt om bij de vervreemding van De Amerhorst met Habion tot een zaak te komen.
    Regelgeving
    4.    Artikel 18 van de WTZi luidt als volgt:
    "1. Het bestuur van een instelling, met uitzondering van een academisch ziekenhuis als bedoeld in artikel 1.13 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, dat voornemens is om gebouwen of terreinen, of delen daarvan, blijvend niet meer voor de instelling te gebruiken, doet hiervan onverwijld mededeling aan het College sanering.
    2. Het College sanering beslist binnen acht weken na ontvangst van de mededeling of het bestuur van de instelling de gebouwen of terreinen kan verhuren, vervreemden of aan enig beperkt recht kan onderwerpen zonder zijn goedkeuring. Bij de goedkeuring kan het College sanering bepalen dat bij verkoop een meeropbrengst ten opzichte van de boekwaarde wordt gestort in het Fonds langdurige zorg.
    3. Een rechtshandeling die is verricht in strijd met dit artikel, is vernietigbaar. De vernietigbaarheid kan worden ingeroepen door het College sanering."
    Artikel 5 van de Beleidsregel vervreemding onroerende zaken (hierna: de Beleidsregel) luidt:
    "Er dient bij het vervreemden een marktconforme opbrengst te worden behaald."
    Artikel 6 luidt:
    "1. Vervreemden dient plaats te vinden door middel van een open en transparant proces. Alvorens de instelling over gaat tot handelingen die betrekking hebben op het vervreemden van de onroerende zaak, dient de keuze voor de vormgeving van het proces vanwege de wijze van de vervreemding vooraf met de gemachtigde te worden besproken en door deze te worden bevestigd. Dit laat onverlet de bevoegdheid van het College sanering om geen goedkeuring te verlenen vanwege de wijze van vervreemding. De keuze voor de vervreemding hangt onder meer af van het type onroerende zaak en de marktomstandigheden. De meest geëigende methoden om tot vervreemding te komen zijn:
    a. via een tenderprocedure;
    b. via een makelaar;
    c. via een inschrijving bij een notaris;
    d. via het benaderen van tenminste drie gerede partijen.
    2. Aan de wijze van vervreemden, als genoemd in het eerste lid, dient tenminste één taxatie, opgemaakt door een onafhankelijke taxateur, ten grondslag te liggen.
    3. De opdracht voor de taxatie aan de onafhankelijke taxateur dient door de instelling te worden gegeven. De opdrachtbrief dient vooraf te worden getoetst door de gemachtigde."
    Artikel 7 luidt:
    "De instelling mag geen onomkeerbare besluiten nemen (bijvoorbeeld het gaan onderhandelen met een bieder of het afsluiten van een overeenkomst) ten aanzien van de onroerende zaken die een open en transparant proces met meerdere biedingen in de weg staan, zonder voorafgaande instemming van het College sanering."
    Artikel 8 luidt:
    "Mocht de instelling van mening zijn dat een afwijking van het open en transparante proces, zoals genoemd in artikel 6, eerste lid, van deze beleidsregel aan de orde is, dan zal de instelling dit, voordat er onomkeerbare besluiten ten aanzien van de onroerende zaken worden genomen, gemotiveerd aan het College sanering voorleggen."
    Beoordeling van het verzoek
    5.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    6.    Het belang van de stichting bij het treffen van een voorlopige voorziening is daarin gelegen dat zij met Habion een-op-een verder wil onderhandelen om met haar tot een transactie te komen over de sloop en nieuwbouw van De Amerhorst. De brief van 16 juli 2019 is volgens haar een besluit omdat het college heeft bepaald dat voor de vervreemding van De Amerhorst goedkeuring is vereist en voor zover daarin besloten ligt dat De Amerhorst via een open en transparant proces vervreemd moet worden. De stichting acht dit laatste een ongeoorloofde beperking van haar vrijheid om over haar eigendommen te beschikken omdat daarvoor een wettelijke basis ontbreekt. Ook de brief van het college van 26 februari 2020 waarin staat dat het college niet instemt om tot een-op-een onderhandeling met Habion over te gaan is volgens de stichting een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    7.    Het college heeft benadrukt dat de stichting geen concrete transactie ter goedkeuring heeft voorgelegd. Zij heeft daarom het voornemen van de stichting opgevat als een melding als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de WTZi en de stichting erop gewezen dat voor de vervreemding van De Amerhorst zijn goedkeuring is vereist. Er is nog geen inhoudelijke beslissing genomen. De door de stichting bestreden beleidsregel dat vervreemding plaats moet vinden via een open en transparant proces valt buiten de reikwijdte van de procedure. Het college heeft het verzoek van de stichting om een-op-een met Habion te mogen onderhandelen niet ingewilligd omdat het de door de stichting gegeven toelichting daarvoor onvoldoende acht.
    8.     De voorzieningenrechter is van oordeel dat de rechtsvragen die in deze zaak aan de orde zijn in de bodemprocedure beantwoord zullen moeten worden. De voorlopige voorzieningenprocedure is daarvoor niet geschikt.
    9.    Op de zitting bij de voorzieningenrechter is duidelijk geworden dat een een-op-een transactie niet is uitgesloten. Hieraan moet echter wel een deugdelijk gemotiveerd verzoek ten grondslag liggen. Dit uitgangspunt is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter gezien de toezichthoudende taak van het college niet onredelijk. Het college heeft toegelicht dat het zijn taak is er op toe te zien dat er bij vervreemding een marktconforme opbrengst wordt behaald. De door de stichting gegeven toelichting, die zij in haar brief van 9 oktober 2019 heeft herhaald, is onvoldoende omdat deze vooral ziet op haar voorkeur voor Habion en de succesvolle samenwerking met Habion in het verleden.
    10.    Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is er bij deze stand van zaken geen aanleiding om een voorziening te treffen zoals door de stichting is verzocht. De gevraagde voorziening leidt mogelijk tot een onomkeerbaar resultaat omdat de voorziening in essentie strekt tot vervangende goedkeuring voor een transactie, die nog niet is gesloten en waarvan op dit moment alleen de contouren duidelijk zijn. Of die te sluiten transactie tot een marktconforme vervreemding van De Amerhorst leidt kan evenmin, bij gebrek aan gegevens, beoordeeld worden. Het is aan de stichting om het college ervan te overtuigen, dat vervreemding van De Amershorst aan Habion, gelet op de belangen waar het college voor heeft te waken, de beste optie is. De stichting is daar tot op heden onvoldoende in geslaagd. Zo heeft de stichting bijvoorbeeld niet inzichtelijk gemaakt in hoeverre een eventuele transactie met Habion bijdraagt aan het behalen van een marktconforme opbrengst van De Amerhorst.
    11.    Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek van de stichting om het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening af te wijzen.
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2020
    85.