ECLI:NL:CBB:2019:677, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-12-2019, 18/2017
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw. Fosfaatrechten. Grondgebondenheid. De Grensboerregeling omvat slechts een uitzondering op de verplichting tot weging en bemonstering van dierlijke meststoffen als die worden afgevoerd naar grenspercelen die tot 25 kilometer in België liggen en die in het kader van normale bedrijfsvoering bij hetzelfde bedrijf in gebruik zijn. Onder meer voor de bepaling van de mate van grondgebondenheid geldt dat de Msw buiten Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond uitsluit. De grenspercelen van appellante in België tellen dan ook niet mee voor haar grondgebondenheid (fosfaatruimte). De uitbreidingsvergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 heeft appellante pas na 2 juli 2015 verkregen en zij mocht toen (dus) niet meer dan 251 melkkoeien houden. Voor zover zij verder heeft uitgebreid dan voor dat aantal melkkoeien, is zij met dat deel van haar investeringen vooruitgelopen op de vereiste uitbreidingsvergunning. Zoals het College eerder heeft overwogen, is dan (hier: in zoverre) in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2017
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2019 in de zaak tussen
    
    maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 8.844 kg.
    
    
    
      Bij besluit van 8 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en bij brief van 15 augustus 2019 antwoord gegeven op haar door het College gestelde vragen.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 november 2019. Appellante is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Appellante exploiteert een melkveebedrijf aan de grens met 40 ha landbouwgrond in Nederland en 30 ha in België. Vanaf 2010 ontwikkelde appellante uitbreidingsplannen; het was haar bedoeling om met eigen opfok te groeien naar (naar haar eigen opgave in het bezwaarschrift en het beroepschrift:) 251 melkkoeien en 170 stuks jongvee. Op 9 september 2010 kreeg appellante een vergunning op grond van de Wet milieubeheer voor het houden van 251 melkkoeien en 170 stuks jongvee. Op haar aanvraag van 24 december 2014 is op 23 mei 2016 een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 261 melkkoeien en 170 stuks jongvee. In 2011 heeft zij een nieuwe stal gebouwd (met een capaciteit voor 261 melkkoeien). In de periode 2011 tot 2013 vond op het bedrijf van appellante een uitbraak plaats van de dierziekte Bovine Virus Diarree (BVD). Op 2 juli 2015 hield appellante 182 melkkoeien en 136 stuks jongvee. Verweerder is bij de vaststelling van het fosfaatrecht van deze aantallen uitgegaan. 
    
    
    
      2.1.1
      Appellante stelt dat zij grondgebonden is. Verweerder had haar Belgische landbouwgrond in de fosfaatruimte moeten meetellen, omdat zij deelneemt aan de “Grensboerregeling”. De generieke korting moet daarom achterwege blijven.
      
    
    
      2.1.2
      Het beroep op artikel 23, zesde lid, van de Msw heeft appellante laten varen.
      
    
    
      2.1.3
      Appellante volhardt wel dat het bestreden besluit een onaanvaardbare inbreuk maakt op haar eigendomsrecht en daarom in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau mist een ‘fair balance’. Over de fair balance op regelingsniveau voert appellante, onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis, aan dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. 
      
    
    
      2.1.4
      
        Daarnaast legt het fosfaatrechtenstelsel op haar een individuele en buitensporige last. Doordat appellante de nieuwe stal op de peildatum nog niet volledig had gevuld, wordt zij door het stelsel zwaar getroffen. De melkopbrengst van het aantal koeien dat appellante mag houden, is niet voldoende om de vaste lasten te voldoen. De toekomst van het bedrijf staat op het spel. Appellante beroept zich ter onderbouwing op een door ( [naam 2] , manager rundvee bij) [naam 3] ( [naam 3] ) opgesteld rapport van 8 juni 2018 waarin drie scenario’s zijn uitgewerkt:
        1)	uitgaande van de toegekende fosfaatrechten;
        2)	opschaling naar 261 melkkoeien alsof het fosfaatrechtstelsel niet bestaat;
        3)	hetzelfde als 2 met aankoop van 4.430 kg fosfaatrecht á € 180/kg, af te lossen in vijf jaar.
      
      
    
    
      2.2
      Verweerder betwist dat de Belgische landbouwgrond meetelt in de fosfaatruimte. Het is weliswaar juist dat appellante meedoet aan de Grensboerregeling en om die reden mest kan uitrijden aan de andere kant van de grens, maar de definitie van artikel 1, eerste lid, van de Msw sluit buiten Nederland gelegen gronden uit. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
      
      
        
          Grondgebondenheid
        
      
    
    
      3.1
      Een bedrijf is grondgebonden als de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is. Er wordt dan geen generieke korting toegepast op het fosfaatrecht.
      
    
    
      3.2
      Fosfaatruimte is de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, van de Msw mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel ll, onder 1, van de Msw). Die fosfaatgebruiksnorm gaat, ingevolge artikel 21a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (het Uitvoeringsbesluit), uit van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. 
      
    
    
      3.3
      Artikel 68 van het Uitvoeringsbesluit regelt de wijze waarop de hoeveelheden dierlijke meststoffen die op een bedrijf worden aan- en afgevoerd, moeten worden meegerekend bij de hoeveelheid meststoffen die op een bedrijf aanwezig is. Dat gebeurt op basis van geanalyseerde gehalten, namelijk het gewicht of het volume en het stikstof- en fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen. Artikel 70, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit biedt de mogelijkheid om bij ministeriële regeling hiervan af te wijken en gevallen aan te wijzen waarbij gebruik wordt gemaakt van forfaitaire stikstof- en fosfaatgehalten en de artikelen 84 tot en met 91 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) geven daaraan toepassing. Volgens artikel 87 van de Uitvoeringsregeling worden de hoeveelheden dierlijke meststoffen, die van een bedrijf in Nederland worden afgevoerd naar de eigen (grens-) percelen in Duitsland of België, bepaald op basis van forfaitaire stikstof- en fosfaatgehalten (de Grensboerregeling). 
      
    
    
      3.4
      Deze Grensboerregeling maakt het voor een veehouderij op de landsgrens mogelijk haar grensoverschrijdende grond te bemesten met eigen mest. Landbouwers die als grensboer geregistreerd zijn, kunnen eenvoudig hun eigen gronden (tot 25 km) over de grens met dierlijke mest, geproduceerd op hun eigen bedrijf, bemesten. 
      
    
    
      3.5
      De Grensboerregeling omvat slechts een uitzondering op de verplichting tot weging en bemonstering van dierlijke meststoffen als die worden afgevoerd naar grenspercelen die tot 25 kilometer in België liggen en die in het kader van normale bedrijfsvoering bij hetzelfde bedrijf in gebruik zijn. Voor het overige – waaronder de bepaling van de mate van grondgebondenheid – geldt onverkort de definitie in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw van het begrip “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond”, welke definitie uitsluit buiten Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond. 
      
    
    
      3.6
      Dat betekent dat, anders dan appellante voorstaat, voor de grondgebondenheid (fosfaatruimte) haar grenspercelen in België niet meetellen. Deze beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Eigendomsrecht
        
      
    
    
      4.1
      Artikel 1 van het EP bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
      
    
    
      4.2
      Het College heeft de algemene uitgangspunten voor de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP uiteengezet in zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7) en 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). Het College heeft daarin geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van het EP. In wat appellante hierover heeft aangevoerd, ziet het College gaan aanleiding voor een ander oordeel. Het beroep slaagt in zoverre niet.
      
    
    
      4.3
      Bij de beoordeling of een last in het geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals in de uitspraak van 23 juli 2019 onder 6.8.2 is overwogen is in dat verband vooral relevant in welke mate de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is verder van belang of en zo ja, op welk moment en met welke motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en of daarvoor onomkeerbare investeringen zijn gedaan.
      
    
    
      4.4
      De uitbreidingsvergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 heeft appellante pas na 2 juli 2015 verkregen en zij mocht toen (dus) niet meer dan 251 melkkoeien houden. Voor zover zij verder heeft uitgebreid dan voor dat aantal melkkoeien, is zij met dat deel van haar investeringen vooruitgelopen op de vereiste uitbreidingsvergunning. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7), is dan (hier: in zoverre) in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Wat appellante heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Dat klemt overigens te meer waar appellante naar haar eigen stellingen tot 251 (en niet 261) melkkoeien wilde uitbreiden.
      
    
    
      4.5
      De scenariovergelijkingen in het [naam 3] -advies gaan uit van doorgroei naar 261 melkkoeien. Reeds om die reden bieden deze financiële doorrekeningen geen inzicht in de hier van belang zijnde financiële last. Bovendien gaat scenario 2 eraan voorbij dat het fosfaatrechtstelsel alle niet grondgebonden melkveehouders financieel treft. Scenario 3 gaat verder uit van de aankoop van fosfaatrechten tegen een aanzienlijk hogere dan de actuele koers, de aankoop van fosfaatrecht om 261 melkkoeien (in plaats van 251) te houden en een aflossing over een kortere periode dan de afschrijvingstermijn en is ook om die redenen niet bruikbaar. 
      
    
    
      4.6
      Ook deze beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      5. Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering, is het in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dat betekent dat het beroep ongegrond is. 
      
      6. In overweging 5 ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 512,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Tevens ziet het College aanleiding om de voor het rapport van 8 juni gemaakte kosten te vergoeden. Voor de vraag of het inroepen van een niet-juridisch deskundige redelijk was, is de maatstaf of een betrokkene, ten tijde van die inroeping, ervan uit mocht gaan dat de deskundige een bijdrage zou leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijke relevante vraag. Gelet op die maatstaf ziet het College geen aanleiding de kosten van het rapport van [naam 3] -Advies niet in de proceskostenveroordeling te betrekken. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van dit deskundigenrapport een maximum uurtarief van € 126,47, zodat de vergoeding € 2.782,34 (22 x € 126,47) bedraagt. Daarin is niet de omzetbelasting begrepen, omdat dit voor appellante een fiscale verrekenpost is. Het totaal van de kostenvergoeding bedraagt € 3.294,34. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - draagt verweerder op het griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.294,34.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. E.D.H. Nanninga