ECLI:NL:CBB:2019:557, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 05-11-2019, 18/1541
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last die het gevolg is van het fosfaatrechtenstelsel. De bewijslast daarvoor ligt in beginsel bij appellant. Appellant heeft zijn beroep met onvoldoende stukken onderbouwd. Zo is niet gebleken dat appellant op de peildatum rechtsgeldig het door hem beoogde aantal dieren kon houden en heeft hij ook geen nadere onderbouwing gegeven van de muizenplaag op het bedrijf en over het aantal dieren dat daardoor zou zijn afgevoerd.

uitspraak 	
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1541
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 november 2019 in de zaak tussen
    
    
      
        
          [naam 1] , h.o.d.n. [naam 2] advies, als rechtsopvolger van Maatschap [naam 3] (hierna: de maatschap), te [plaats] , appellant, 
      (gemachtigde: mr. F. Postma),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. Y. Groen en mr. J.H. Eleveld).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23,derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 5.255 kilogram (kg). 
    
    
    
      Bij besluit van 2 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en heeft nadien aanvullende stukken ingediend.
    
    
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 augustus 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Het melkveebedrijf van appellant werd aanvankelijk geëxploiteerd door de maatschap. In 2018 heeft appellant het bedrijf met daaronder begrepen het fosfaatrecht, van de maatschap overgenomen en voortgezet.
      
    
    
      2.2
      Al in 2012 is besloten het bedrijf uit te breiden van de toenmalige 86 melkkoeien met bijbehorend jongvee naar, uiteindelijk, een omvang van 148 melkkoeien en bijbehorend jongvee. Daarbij is gekozen voor grondgebonden groei. Voor de uitbreiding was een nieuwe stal nodig, waarvoor op 28 maart 2014 een omgevingsvergunning is afgegeven. De uitbreidingsplannen zijn in 2015 doorkruist door de gevolgen van een muizenplaag, waardoor dieren moesten worden afgevoerd en de groei van het bedrijf is vertraagd. Op de peildatum van 2 juli 2015 waren op het bedrijf 93 melk- en kalfkoeien, 40 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 47 stuks jongvee van 1 jaar en ouder aanwezig. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      
        3.	Bij de berekening van het aan appellant toekomende fosfaatrecht is verweerder in het primaire besluit uitgegaan van de op de peildatum op het bedrijf aanwezige dieraantallen. Er is in de berekening verder uitgegaan van een melkproductie van 801.740 kg en een excretieforfait van 41,3 kg. Er heeft geen korting op het fosfaatrecht plaatsgevonden, omdat het gaat om een grondgebonden bedrijf. Dit besluit is in bezwaar gehandhaafd.
      
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Het bestreden besluit is volgens appellant in strijd met artikel 1 van het EP, omdat sprake is van een individuele en disproportionele last. Op dit punt leidt het besluit ook aan een motiveringsgebrek. De te laag toegekende hoeveelheid fosfaatrecht leidt tot ernstige problemen in de bedrijfsvoering. Voor de financiering van de stal is medio 2014 een financieringsovereenkomst gesloten met de bank voor € 950.000,-. Ook is geïnvesteerd in extra grond, waarvoor notariële stukken zijn bijgevoegd met betrekking tot een bedrag van € 237.054,60. Bij de berekening van de financiering is ervan uitgegaan dat in 2016 de investeringen zouden kunnen worden terugverdiend, bij een minimale productie van 1,2 miljoen kilo melk. Appellant wijst er in zijn aanvullende brief in beroep op dat door de muizenplaag 2015 een rampjaar voor het bedrijf is geworden, waardoor de groei van het bedrijf sterk is achtergebleven. 
      
    
    
      4.2
      Appellant doet ook een beroep op het gelijkheidsbeginsel, onder verwijzing naar een besluit over fosfaatrechten van verweerder van 20 november 2018, waarin het toegekende fosfaatrecht is berekend aan de hand van de hoeveelheid grond van het bedrijf. Hij wil dat ook in zijn geval het fosfaatrecht wordt gebaseerd op de hoeveelheid grond die bij het bedrijf hoort, in plaats van (alleen) op de dieraantallen. 
      
      
        
          Het standpunt van verweerder
        
      
      
    
    
      5.1
      Volgens verweerder is geen sprake van strijd met artikel 1 van het EP. Er is geen sprake van een individuele disproportionele last, omdat geen bijzondere omstandigheden zijn gebleken anders dan een financiële last. In het verweerschrift is de motivering aangevuld en stelt verweerder dat appellant zijn beroep onvoldoende met stukken heeft onderbouwd. In het licht van de voorzienbaarheid van eventuele productiebeperkende maatregelen heeft hij bovendien zelf een groot risico genomen door vast te houden aan de geplande uitbreiding van bijna een verdubbeling van de capaciteit. De muizenplaag op het bedrijf van appellanten leidt daarom niet tot aanname van een buitensporige last. Ook wijst verweerder er op dat ten behoeve van het bedrijf inmiddels 1.000 kg extra fosfaatrecht is aangekocht. 
      
    
    
      5.2
      Het beroep op het gelijkheidsbeginsel gaat volgens verweerder niet op, omdat in de aangehaalde zaak zeer specifieke, andere omstandigheden dan bij appellant, aan de orde waren.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      6.1
      Het College overweegt over het beroep op artikel 1 van het EP allereerst dat de regeling op algemeen niveau geen strijd oplevert met artikel 1 van het EP. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Voor wat betreft de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel is (onder 6.7.5.4) onder meer overwogen dat de voor melkveehouders onzekere tijd voorafgaand aan 2 juli 2015 noopte tot een zekere mate van voorzichtigheid die voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich mee bracht, waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Bij het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen dienden zij zich daarvan bewust te zijn, zeker naarmate het einde van het melkquotum dichterbij kwam en het besef over de hardnekkigheid en indringendheid van het ontsporend mestoverschot verder doordrong (in ieder geval had moeten doordringen). 
      
    
    
      6.2
      Het College oordeelt dat in dit geval ook sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt. 
      
      
        6.3.1
        Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.8.2). 
        
      
      
        6.3.2
        De bewijslast om aan te tonen dat sprake is van een individuele en buitensporige last ligt in beginsel bij appellant. Met verweerder is het College van oordeel dat appellant zijn beroep met onvoldoende stukken heeft onderbouwd. Zo is ter zitting gesteld dat appellant over een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 beschikt, maar deze is niet overgelegd. Derhalve kan niet worden vastgesteld dat appellant op de peildatum rechtsgeldig de door hem beoogde dieraantallen kon houden. Appellant heeft gezegd dat deze nog kan worden nagezonden, maar het College zal daartoe in dit geval geen gelegenheid bieden, omdat appellant de vergunning zelf al voor de zitting had kunnen en moeten overleggen. Van de financieringsovereenkomst is geen door beide partijen ondertekend exemplaar overgelegd, maar slechts één van de elf pagina’s. Zodoende kan niet worden vastgesteld of de financieringsovereenkomst daadwerkelijk is aangegaan. Verder is wel een omgevingsvergunning overgelegd, maar geen bewijzen, bijvoorbeeld in de vorm van facturen, dat de stal daadwerkelijk is gebouwd. De stukken over de aankoop van de grond zijn beperkt tot een conceptfactuur van de notaris, terwijl ook over de muizenplaag geen nadere onderbouwing is gegeven over het aantal dieren dat daardoor zou zijn afgevoerd. Er zijn verder wel jaarcijfers over 2015 overgelegd, maar geen stukken over de jaren daarna. Een financiële rapportage waarin de actuele impact van het fosfaatrechtenstelsel op het bedrijf is uitgewerkt, waaruit de vermogenspositie van het bedrijf blijkt en waarin ook de aankoop van 1.000 kg fosfaatrecht is verwerkt is evenmin overgelegd. Appellant heeft zelf een berekening opgesteld over het tekort aan fosfaatrecht, maar deze is in het licht van het voorgaande onvoldoende en gaat bovendien, zoals ter zitting door appellant is onderkend, uit van verkeerde getallen. 
        
      
      
        6.3.3
        Appellant geeft in zijn eerder genoemde brief aan dat hij zijn situatie kan bewijzen aan de hand van gezond boerenverstand; er is voor hem, als jonge boer met een gezin, sprake van een extreme werkdruk. Door het tekort aan fosfaatrecht teert hij daarbij langzaam in op zijn vermogen en wordt hij opgezadeld met nog hogere schulden. Voor het door hem berekende tekort van ongeveer 1.300 kg fosfaatrecht is een extra lening nodig van € 225.000,-. Hoewel het College wel aanneemt dat het fosfaatrechtenstelsel een last vormt voor appellant, moet voor de beoordeling of sprake is van een buitensporige last, duidelijk worden wat de precieze omvang van die last is en welke impact dat heeft op het bedrijf. Het is, als gezegd, aan appellant om daar inzicht in te bieden en zijn stellingen zoveel mogelijk met objectief bewijs te onderbouwen. Het College heeft geen reden om te veronderstellen dat dit niet van appellant mag worden verwacht, terwijl dit ook geldt voor andere melkveehouders. Dat betekent dat deze grond van appellant niet slaagt.
        
      
    
    
      6.4
      Het College is verder van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. Uit de wet volgt dat het fosfaatrecht wordt vastgesteld aan de hand van de dierlijke mestproductie (artikel 23, derde lid, van de Msw). Dat is in het geval van appellant ook gebeurd. Verweerder heeft toegelicht dat het geval waar appellant naar heeft verwezen uitzonderlijk is. Het gaat om een boer die op 2 juli 2015 een melkveebedrijf voerde, maar op de dag dat het fosfaatrechtenstelsel in werking trad, 1 januari 2018, al enige tijd zijn melkproductie had gestaakt en geen dieren meer had. Daardoor gold de vraag of hij wel aansprak had op fosfaatrecht. Omdat deze boer wel weer een nieuw melkveebedrijf wilde gaan voeren, is er voor gekozen aan te haken bij de hoeveelheid grond, oftewel de fosfaatruimte, die het bedrijf op 1 januari 2018 had. Er is vervolgens 2.706 kg aan fosfaatrechten toegekend op basis van de fosfaatruimte per 1 januari 2018, in plaats van 4.949 kg op basis van de dieraantallen op de peildatum. Het College acht duidelijk dat dit geval een uitzonderlijke situatie betreft. De situatie van appellant is hier niet mee vergelijkbaar. Appellant beschikte op 1 januari 2018 immers nog wel over een volwaardig melkveebedrijf. Dat betekent dat ook deze grond niet slaagt.
      
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het hiervoor overwogene leidt tot het oordeel dat van strijd met artikel 1 van het EP niet is gebleken. Evenmin is het bestreden besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Verweerder heeft terecht geen ontheffing aan appellant verleend als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw. 
      
    
    
      7.2
      Appellant wordt wel gevolgd in zijn betoog dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Pas in het verweerschrift is het besluit voorzien van een deugdelijke motivering, zodat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      
        8. 	Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de behandeling ter zitting, met een waarde van € 512,- per punt en een wegingsfactor 1). 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep van ongegrond; 
      
      
        draagt verweerder op het griffierecht van € 338,- aan appellant te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van 
      
    
    € 1024,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 november 2019.
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. D. de Vries