ECLI:NL:CBB:2023:443, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 22-08-2023, 21/434
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-08-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat uit de hiervoor genoemde uitspraak van 18 december 2018 volgt dat degene ten aanzien van wie het opleggen van een boete wordt voorgenomen, al in het kader van dat voornemen op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van de marges. de minister heeft naam 2 op 19 oktober 2019, toen hij het voornemen om een bestuurlijke boete op te leggen bekend maakte, inzicht heeft geboden in de door hem gehanteerde (tolerantie-, zekerheids- of handhavings) marges. Daardoor kon hij zich ertegen verweren. Ook is er geen sprake van overschrijding van de redelijke termijn.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/434
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 22 augustus 2023 op het hoger beroep van:
        
      
    
    
      [naam 1] h.o.d.n. Landbouwbedrijf [naam 2] , te [plaats] 
    
      ( [naam 2] ), 
      (gemachtigde: W.C. Bikker),
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 februari 2021, kenmerk AWB 20/7029, in het geding tussen
    
    
    
      [naam 2]
    
    en
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) 
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 2] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (de rechtbank) van 10 februari 2021 (ECLI:NL:RBZWB:2021:557) (de aangevallen uitspraak).
      
        De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. 
    
    
    
      De zitting was op 29 maart 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] , bijgestaan door zijn gemachtigde, en namens de minister zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] , inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      In de periode 2015-2017 is door de politie in samenwerking met de NVWA een strafrechtelijk onderzoek ingesteld naar fraude met dierlijke meststoffen. In dat onderzoek kwam de naam [naam 2] naar voren, gevestigd aan de [adres] te [plaats] . Er hebben bedrijfscontroles plaatsgevonden op 29 december 2017, 26 januari 2018 (administratiekantoor) en 17 mei 2018. De resultaten van het onderzoek zijn vastgelegd in een op ambtsbelofte opgesteld rapport van bevindingen van 21 augustus 2018 van de NVWA. Bij brief van 29 oktober 2019 heeft de minister aan [naam 2] gemeld dat bij die controles is vastgesteld dat hij de fosfaatgebruiksnorm in 2015 heeft overschreden met 2.613 kilogram. De minister heeft daarbij het voornemen kenbaar gemaakt om aan eiser een bestuurlijke boete op te leggen van € 28.743,-. Vervolgens heeft de minister een bestuurlijke boete opgelegd van € 21.918,60. Volgens de minister is de fosfaatgebruiksnorm in 2015 overschreden met 2.214 kilogram. De daarbij behorende boete van € 24.354,- is gematigd met 10%, omdat tussen het NVWA-rapport en het boetebesluit meer dan 26 weken zijn verstreken.
      
    
    
      1.2
      Met het besluit van 27 mei 2020, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.	De rechtbank heeft het beroep van [naam 2] gegrond verklaard, het besluit van      27 mei 2020 vernietigd en de hoogte van de bestuurlijke boete vastgesteld op € 7.029,-. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen:
    
    
    
      “(…)
    
    
    
      
        De uitspraak van het CBb van 18 december 2018
      
    
    
    
      Het CBb heeft in deze uitspraak geoordeeld dat degene ten aanzien van wie het opleggen van een boete wordt voorgenomen, reeds in het kader van dat voornemen op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van de marges. Het CBb acht het echter niet noodzakelijk dat de marges al bekend waren bij de overtreder op het moment dat de overtredingen werden begaan. Verder overweegt het CBb dat het hanteren van geheime marges ontoelaatbaar is en de afwezigheid van openbaarheid van zodanig fundamentele aard dat dit niet meer hersteld kan worden in een later stadium van de procedure (bezwaar, beroep en hoger beroep). (…)
    
    
    
      Vaststaat dat de minister de marges op 15 juni 2018 en 24 december 2018 heeft gepubliceerd op de website www.rvo.nl
    
    
    
      Dit betekent dat op het moment waarop de minister het voornemen om een boete op te leggen bekend maakte aan eiser (op 29 oktober 2019), werd voldaan aan deze door het CBb gestelde voorwaarde.
    
    
    
      (…)
    
    
    
      
        De percelen van [naam 4] en [naam 5]
      
    
    
    
      (…)
    
    
    
      Ten aanzien van het perceel van 3,87 hectare van [naam 5] , heeft eiser niet aangetoond dat hij feitelijk gebruik heeft gemaakt van dit perceel en ten behoeve van dit gebruik 102 ton drijfmest heeft uitgereden op dit perceel. [naam 5] heeft het perceel opgegeven in de eigen Gecombineerde Opgave 2015 en eiser noemt dit perceel niet in zijn Gecombineerde Opgave 2015, Bemestingsplan 2015 of Mestrapport 2015. De beslissing van de minister om aan te nemen dat de 102 ton drijfmest is aangewend ten behoeve van het bedrijf van eiser, acht de rechtbank daarom correct.
    
    
    
      (…)”.
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        “Geheime marges”
      
    
    
    
      3.1
      
        [naam 2] voert aan dat ten tijde van het administreren, het opstellen van het bemestingsplan en de controles door de NVWA de zogenaamde geheime marges nog niet openbaar waren gemaakt door de minister. Dit acht zij in strijd met de uitspraak van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652). [naam 2] heeft niet de mogelijkheid gehad om in 2016 en/of tijdens de controle in december 2017 te anticiperen op het openbaar maken van de geheime marges. 
      
    
    
      3.2
      De minister deelt het in de aangevallen uitspraak gegeven oordeel dat niet in strijd met de uitspraak van het College van 18 december 2018 is gehandeld. Omdat de marges al waren gepubliceerd op de website van de RVO (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland) op het moment waarop de minister het voornemen om een boete op te leggen kenbaar maakte aan [naam 2] (19 oktober 2019), is voldaan aan de door het College in hiervoor genoemde uitspraken gestelde voorwaarde. Hierin ligt bovendien het verschil met de situatie in de aangehaalde uitspraak. 
      
    
    
      3.3
      Het College heeft in zijn in 3.1 en 3.2 genoemde uitspraak van 18 december 2018 onder meer het volgende overwogen: 
      
      
        “5.4	Hoewel het betoog van appellante dat de norm neergelegd in artikel 14 van de Msw strijdigheid oplevert met de onschuldpresumptie, naar hiervoor onder 5.3 is overwogen, op zichzelf bezien niet slaagt, geeft dit betoog, nu appellante daarmee mede de stelling verdedigt dat het hanteren van geheime marges ontoelaatbaar is, wel aanleiding tot het oordeel dat hier degene ten aanzien van wie het opleggen van een boete wordt voorgenomen, reeds in het kader van dat voornemen op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van die marges. De verdachte veehouder heeft naar het oordeel van het College dan nog voordat daadwerkelijk een boete wordt opgelegd een redelijke mogelijkheid om zich tegen het aan de niet-sluitende boekhouding (na correctie met marges) ontleende bewijsvermoeden te verweren door de feiten te betwisten die eraan ten grondslag zijn gelegd (de accuratesse van de forfaits, schattingen en monsterneming en analyse (bijvoorbeeld door het vragen van heranalyse of het doen uitvoeren van een contra-expertise)) en/of andere feiten te stellen - en bij betwisting aannemelijk te maken - die redelijke twijfel wekken aan de juistheid van het vermoeden dat een overtreding van artikel 14 van de Msw is begaan die een, eventueel, waarneembaar gevolg van onregelmatige afvoer of excessief uitrijden weerspiegelt. Het College verwijst hiertoe allereerst naar hetgeen hiervoor onder 5.1.1 tot en met 5.1.13 is overwogen. Daaruit vloeit voort dat niet is uitgesloten dat in geval van het niet sluiten van de mestboekhouding de betrokken veehouder – mogelijk geheel ten onrechte – de verdenking op zich laadt dat hij zich aan onregelmatigheden heeft schuldig gemaakt. Het College verwijst voorts naar de bedenkingen die de raadsheer advocaat-generaal heeft geuit met betrekking tot de onschuldpresumptie (zie zijn beantwoording van vraag 5 in de conclusie onder 10.5). Het College is van oordeel dat het in het kader van het voornemen openbaar zijn van de marges in deze omstandigheden zo fundamenteel van aard is, dat de afwezigheid van die openbaarheid niet meer kan worden hersteld in een later stadium van de procedure (bezwaar, beroep, hoger beroep), in gevallen waarin naar aanleiding van het voornemen of in bezwaar, beroep of hoger beroep een betoog van de veehouder voorligt waarmee deze de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in de mest bestrijdt. Het in de vorige zin overwogene geldt dus ook indien de voornemen-, bezwaar of (hoger)beroepsprocedure reeds aanhangig is op de dag van deze uitspraak, en ook indien de veehouder bedoeld betoog voor het eerst na deze uitspraak voert.”
      
      
    
    
      3.4
      Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat uit de hiervoor genoemde uitspraak van 18 december 2018 volgt dat degene ten aanzien van wie het opleggen van een boete wordt voorgenomen, al in het kader van dat voornemen op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van de marges. Vast staat dat de minister de marges op 15 juni 2018 en 24 december 2018 heeft gepubliceerd op de website www.rvo.nl. Dit betekent dat de minister [naam 2] op 19 oktober 2019, toen hij het voornemen om een bestuurlijke boete op te leggen bekend maakte, inzicht heeft geboden in de door hem gehanteerde (tolerantie-, zekerheids- of handhavings) marges. Daardoor kon hij zich ertegen verweren. Deze hoger beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Perceel [naam 5]
        
      
      
    
    
      4.1
      
        [naam 2] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte niet aannemelijk heeft geacht dat hij het feitelijk gebruik heeft gehad over het perceel [naam 5] van 3,87 hectare en dat ten behoeve van het gebruik van dit perceel drijfmest is uitgereden. Hij heeft in de aanvulling op bezwaar van 1 mei 2020 het gebruik van dat perceel onderbouwd met facturen en agendastukken. Anders dan staat weergegeven in de aangevallen uitspraak heeft hij de aangevoerde meststoffen op het perceel van [naam 5] wel in het mestrapport en het bemestingsplan 2015 opgenomen. Deze documenten zijn tijdens de controle overhandigd. 
      
    
    
      4.2
      De minister is het niet eens met [naam 2] . In de aangevallen uitspraak komt de rechtbank terecht tot de conclusie dat [naam 5] het perceel zelf heeft opgegeven en dat het niet in de administratie van [naam 2] is opgenomen. Dat er door [naam 2] 102 ton mest zou zijn aangewend op de betreffende grond wordt niet ondersteund met voldoende betrouwbaar en verifieerbaar bewijs. Aangezien de betreffende gronden nooit tot zijn bedrijf hebben behoord, hadden er VDM’s  (vervoersbewijzen dierlijke mest) voor eventuele afvoer naar dit perceel opgemaakt moeten worden. Bovendien wijst de minister erop dat een ander perceel van [naam 5] wel voorkomt in de administratie van [naam 2] .
      
    
    
      4.3
      Het College is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [naam 2] niet heeft aangetoond dat hij feitelijk gebruik heeft gemaakt van het perceel van [naam 5] . Zoals de minister terecht opmerkt heeft [naam 5] het betreffende perceel zelf opgegeven in haar gecombineerde opgave 2015 en heeft [naam 2] het perceel niet in zijn administratie opgenomen. Dat er door [naam 2] 102 ton mest zou zijn aangewend op de betreffende grond is ook niet met betrouwbaar en verifieerbaar bewijs onderbouwd. Deze hoger beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      5.1
      
        [naam 2] heeft verzocht om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College overweegt hierover het volgende. 
      
    
    
      5.2
      In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. 
      
    
    
      5.3
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging op 19 oktober 2019. Dit brengt met zich dat op het moment van het doen van deze uitspraak de redelijke termijn van vier jaar niet is overschreden. Het verzoek van [naam 2] om matiging van de boete wordt daarom afgewezen. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
      
      7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
    
  
  
    
      Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. T. Pavićević en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 augustus 2023.
    
    
    
    
    
      w.g. J.H. de Wildt					w.g. T. Kuiper