ECLI:NL:RBMNE:2022:4788, Rechtbank Midden-Nederland, 22-11-2022, UTR 22/1052
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-11-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 8 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeewolde eiser gelast om de permante bewoning van zijn recreatiewoning vóór 1 april 2021 te beëindigen en beëindigd te houden. Hier heeft eiser niet aan voldaan. Het college heeft daarom op 25 juni 2021 de verbeurde dwangsommen ingevorderd. Eiser vindt dat het kortstondig verblijf in zijn recreatiewoning niet als permanente bewoning kan worden aangemerkt. Ook vindt hij dat handhaving vanwege de coronapandemie onredelijk is.
        De rechtbank is van oordeel dat er wel sprake is van permanente bewoning omdat de tijdsduur die in de recreatiewoning wordt verbleven niet doorslaggevend is voor het aanmerken van een recreatiewoning als hoofdverblijf. Dat eiser door overmacht niet in staat is geweest binnen de begunstigingstermijn de overtreding te beëindigen, is volgens de rechtbank niet komen vast te staan.
        Het bezwaar van eiser is daarom terecht ongegrond verklaard.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/1052 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 november 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. E.D. van Tellingen),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeewolde, verweerder
    (gemachtigde: mr. P.H.J. de Jonge).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      
        Waar de zaak over gaat
      
    
    1. Eiser is eigenaar van de recreatiewoning, gelegen aan de [adres] te [plaats] (de recreatiewoning). Op 13 juli 2020 heeft hij zich, onder de noemer ‘woonadres’, op dat adres ingeschreven. Hij heeft op het inschrijfformulier, onder wijze van bewoning, vermeld dat hij de woning tijdelijk zelfstandig gaat bewonen omdat hij door de coronapandemie niet in staat is naar Spanje te emigreren. 
    
    2. Bij brief van 2 september 2020 heeft verweerder de inschrijving bevestigd onder vermelding van het feit dat hij de inschrijving niet kan weigeren. Verweerder heeft eiser er wel op gewezen dat het (semi-)permanent wonen dan wel verblijven in een recreatiewoning volgens het bestemmingsplan niet is toegestaan. Eiser is gewaarschuwd dat mogelijk handhavend zal worden opgetreden als hij dat toch doet.
    
    3. Bij besluit van 8 oktober 2020 heeft verweerder eiser gelast om de permante bewoning van de recreatiewoning vóór 1 april 2021 te beëindigen en beëindigd te houden. Als eiser daar niet tijdig gevolg aan geeft, verbeurt hij een dwangsom van € 5.000,- voor elke maand of deel van de maand dat de overtreding voortduurt, met een maximum van
    € 25.000,-. Dit besluit is onherroepelijk.
    
    4. De toezichthouders van verweerder hebben op 11 en 28 mei 2021 controles bij de recreatiewoning uitgevoerd. Op 11 mei hebben zij eiser en een vriendin in de recreatiewoning aangetroffen. Uit het controlerapport van 11 mei 2021 blijkt dat eiser tegenover de toezichthouders heeft verklaard dat hij daar woont. Hij heeft aangegeven naar Spanje te willen emigreren maar door corona daartoe niet in staat te zijn. Hij heeft ook verklaard verdere lasten in de rechtbank te zullen aanvechten als dat nodig is. Ook op 28 mei hebben de toezichthouders eiser in de recreatiewoning aangetroffen.
    In het controlerapport van 28 mei 2021, opgemaakt op 31 mei 2021, is opgenomen dat eiser verklaard heeft dat hij geen ander huis heeft en daarom in de recreatiewoning woont. Eiser heeft aangegeven dat hij naar Spanje zal vertrekken als de reisbeperkingen zijn opgeheven. 
    
    5. Bij brief van 4 juni 2021 heeft verweerder eiser medegedeeld dat hij de permanente bewoning van de recreatiewoning niet (tijdig) heeft gestaakt dan wel gestaakt heeft gehouden en dat daarom voor de maanden april en mei 2021 dwangsommen zijn verbeurd. Verweerder heeft eiser laten weten dat hij voornemens is om een invorderingsbesluit te nemen. Aan dit besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat:
    
      
        eiser eigenaar is van de recreatiewoning; 
      
      
        hij vanaf 19 augustus 2020 in de Basisregistratie personen (Brp) onder de noemer ‘woonadres’ op het adres van de recreatiewoning ingeschreven staat; en
      
      
        hij op 11 mei en 28 mei 2021 in de woning is aangetroffen en verklaard heeft dat hij in de recreatiewoning woont.
      
    
    Eiser heeft op 15 juni 2021 een zienswijze ingediend.
    
    6. Bij besluit van 25 juni 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder de verbeurde dwangsommen over de maanden april en mei 2021 ingevorderd.
    Bij besluit van 28 januari 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    7. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld. 
    Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    8. De rechtbank heeft het beroep op 20 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder. 
    
    
      
        Het geschil
      
    
    
      9.1.
      Eiser stelt, samengevat weergegeven, dat hij niet permanent in de recreatiewoning heeft gewoond en dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit wel het geval is geweest. Het enkele feit dat hij op dat adres stond ingeschreven en daar tweemaal is aangetroffen betekent niet dat hij daar (permanent) heeft gewoond. Dat daarvan sprake is geweest volgt volgens hem ook niet uit de controlerapporten. Hij wijst op het feit dat er slechts twee controles zijn uitgevoerd. De toezichthouders hebben daarnaast ten onrechte uit zijn verklaringen opgemaakt dat er sprake is geweest van permanente bewoning. Ze hebben nagelaten nader navraag te doen naar de wijze en duur van de bewoning. Hij stelt dat hij nimmer de bedoeling heeft gehad om de recreatiewoning permanent te bewonen. Vanuit het besef dat het niet is toegestaan heeft hij in die periode een zwervend bestaan geleid. Hij heeft bij verschillende mensen verbleven en/of geslapen. De recreatiewoning gebruikte hij om te recreëren en kortstondig te verblijven. 
      
    
    
      9.2.
      
        Eiser voert aan dat, voor zover er wordt vastgesteld dat er wel sprake is geweest van permanente bewoning, het handhavend optreden daartegen onevenredig is. 
        Hij stelt dat er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving had moeten afzien. Door de coronapandemie, die veel langer heeft geduurd dan iedereen had verwacht, kon hij na de verkoop van zijn woning niet naar Spanje emigreren. 
        Hij moest noodgedwongen in Nederland blijven. Van hem kon niet worden verlangd dat hij op korte termijn een ander woonadres zou vinden omdat hij niet lang genoeg stond ingeschreven om voor een woning in aanmerking te komen. 
        Ook beschikte hij over onvoldoende financiële middelen om op de particuliere markt een woning te huren. 
        Hij stelt daarnaast dat de begunstigingstermijn met het oog op de coronapandemie te kort was. Verweerder had volgens hem de begunstigingstermijn moeten verlengen dan wel met hem in overleg moeten treden om een termijn af te spreken waarbinnen hij de gelegenheid zou krijgen om naar Spanje te verhuizen. 
      
      
    
    
      9.3.
      Eiser stelt tenslotte dat hij financieel niet in staat is om de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen omdat hij van een uitkering op grond van de Algemene Ouderdomswet (AOW) moet rondkomen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Is er sprake geweest van permanente bewoning?
      
    
    
    
      
        Het toetsingskader
      
    
    
      10.1.
      
        De rechtbank moet beoordelen of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiser in de maanden april en mei 2021 de recreatiewoning permanent heeft bewoond. 
        Het ligt op de weg van verweerder om aannemelijk te maken dat een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan permanent wordt bewoond. Als hij daarin slaagt, is het vervolgens aan eiser om dit vermoeden te ontkrachten. Als eiser daar niet in slaagt, moet de rechter in principe van de juistheid van het vermoeden van verweerder uitgaan.
      
      
    
    
      10.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat in de maanden april en mei 2021 sprake is geweest van permanente bewoning. De onderbouwing die verweerder daarvoor geeft is ten eerste het feit dat eiser in die periode op het adres van de recreatiewoning in de Brp stond ingeschreven. Ten tweede heeft eiser meermalen verklaard in die periode in de recreatiewoning te hebben gewoond. Ten derde is hij eigenaar van de recreatiewoning. Daarmee staat volgens verweerder vast dat er sprake is geweest van met het bestemmingsplan strijdige permanente bewoning. 
      
      
        
          De beoordeling
        
      
    
    
      11.1.
      Niet in geschil is dat het volgens het geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied 2016’ (het bestemmingsplan), niet is toegestaan om een recreatiewoning permanent te bewonen. Uit artikel 1.82 van het bestemmingsplan volgt dat van permanente bewoning sprake is als het recreatieverblijf als hoofdverblijf wordt gebruikt, daaronder mede begrepen de tijdelijke bewoning. Uit dat artikel vloeit voort dat de aard van het gebruik van de recreatiewoning en niet de tijdsduur die in de recreatiewoning wordt verbleven, doorslaggevend is voor het aanmerken van een recreatiewoning als hoofdverblijf.
      
    
    
      11.2.
      
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat eiser de recreatiewoning als hoofdverblijf heeft gebruikt en legt dat hierna uit.  
        Niet in geschil is dat eiser in de periode in geding, namelijk de maanden april en mei 2021,  op het adres van de recreatiewoning stond ingeschreven. Vaste rechtspraak is dat een inschrijving in de Brp een aanwijzing oplevert dat iemand zijn hoofdverblijf heeft op het adres waarop hij is ingeschreven. Dat eiser weliswaar op dat adres stond ingeschreven maar, zoals hij stelt, een zwervend bestaan heeft geleid en (telkens) ergens anders heeft verbleven, is niet aannemelijk gemaakt. Eiser heeft geen bewijs overgelegd waaruit dit blijkt, zoals bijvoorbeeld verklaringen van de personen waar hij heeft verbleven. Eiser is daarnaast bij de controles die op 11 en 28 mei 2021 zijn uitgevoerd, door de toezichthouders in de recreatiewoning aangetroffen. Hij heeft desgevraagd beide keren verklaard in de woning woonachtig te zijn en heeft als reden opgegeven dat hij niet naar Spanje kon emigreren. De rechtbank is het niet met eiser eens dat verweerder uit die omstandigheden niet heeft mogen afleiden dat hij de woning als hoofdverblijf heeft gebruikt en dus permanent heeft bewoond. Vooral ook omdat uit de gedingstukken blijkt dat eiser met die bedoeling de recreatiewoning heeft gekocht. Daar komt bij dat eiser de tegenover de toezichthouders afgelegde verklaring ook in de zienswijze en het beroepschrift heeft herhaald. In de zienswijze heeft hij aangegeven dat ‘hij snel voor onderdak moest zorgen en daarom het chalet op het recreatiepark heeft gekocht’. In het beroepschrift heeft hij vermeld dat hij ‘slechts voor korte duur de woning zou gaan bewonen’. Ook heeft hij op de zitting verklaard dat hij in die periode gemiddeld vier nachten per week in de recreatiewoning heeft verbleven. Daaruit volgt dat het gebruik van de recreatiewoning niet zuiver recreatief van aard is geweest. Dat de permanente bewoning van (relatief) korte duur is geweest maakt niet dat er geen sprake is van permanente bewoning, omdat in artikel 1.82 van het bestemmingsplan nadrukkelijk is opgenomen dat ook dit niet is toegestaan. Verweerder heeft dan ook terecht vastgesteld dat eiser in de maanden april en mei 2021 de recreatiewoning als hoofdverblijf heeft gebruikt en dus permanent heeft bewoond. 
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Is handhaving onevenredig?
        
      
    
    
      12.1.
      Vaste rechtspraak is dat in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, vanwege het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan het geval zijn als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
    
    
      12.2.
      
        De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving had moeten afzien. Verweerder heeft zowel in zijn besluitvorming als ook op de zitting toegelicht dat hij in de gebieden die binnen zijn gemeente voor recreatie zijn aangewezen geen enkele andere vorm van gebruik wil toestaan. Hij heeft aangegeven dat hij het permanent bewonen van recreatiewoningen ook tijdens de coronapandemie niet gedoogt en dat er ook dan handhavend wordt opgetreden.  
        Het is naar het oordeel van de rechtbank noch onjuist noch onredelijk te achten dat verweerder in gevallen als het onderhavige, in het belang van de handhaving van wettelijke voorschriften en het voorkomen van precedentwerking tot handhaving overgaat. 
        Op grond van artikel 5:32a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is verweerder verplicht een termijn te stellen voor het beëindigen van de overtreding. Die termijn hoeft niet langer te zijn dan noodzakelijk om de overtreding ongedaan te maken. 
        Uit de gedingstukken volgt dat eiser al langere tijd op de hoogte was van het feit dat permanente bewoning van de recreatiewoning niet is toegestaan. Dit is hem bij de inschrijving op dat adres door verweerder al meegedeeld. Ook heeft verweerder hem erop gewezen dat tegen permanente bewoning handhavend zal worden opgetreden. 
        Dit heeft eiser er niet van weerhouden om de recreatiewoning toch permanent te gaan bewonen. Zelfs nadat verweerder een voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom naar hem heeft gestuurd en de last onder dwangsom heeft opgelegd, is de overtreding niet beëindigd. 
        Dat eiser door overmacht niet in staat is geweest binnen de begunstigingstermijn de overtreding te beëindigen, is niet komen vast te staan. Niet gebleken is dat het voor hem feitelijk onmogelijk was om te emigreren. Ook heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat hij (in Nederland) pogingen heeft ondernomen om vervangende woonruimte te vinden. De enkele stelling van eiser dat dit het geval is geweest, is onvoldoende. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat handhaving in dit geval evenredig is. 
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Is invordering onevenredig?
        
      
    
    
      13.1.
      Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. 
      
    
    
      13.2.
      Eiser stelt dat hij van een AOW-uitkering moet rondkomen en daarom niet in staat is om de verbeurde dwangsommen te betalen. De rechtbank moet beoordelen of dat als bijzondere omstandigheid kan worden aangemerkt.
      
    
    
      13.3.
      
        Vaste rechtspraak is dat verweerder bij invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening hoeft te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet aannemelijk maken dat dit het geval is.
        Hij moet daarvoor informatie verstrekken waaruit blijkt dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
        Gezien het feit dat eiser geen inzicht heeft gegeven in zijn financiële situatie en dus niet aannemelijk heeft gemaakt dat het evident is dat hij niet in staat is om de verbeurde dwangsommen te betalen, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht overwogen dat niet gebleken is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan hij had moeten afzien van invordering van de verbeurde dwangsommen. 
        Daar komt bij dat verweerder in het bestreden besluit en op de zitting heeft aangegeven dat een betalingsregeling kan worden vastgesteld die voorziet in gespreide betaling van het verschuldigde bedrag. 
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      14. De beroepsgronden slagen niet. De rechtbank verklaart het beroep van eiser ongegrond. 
      
      15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C. Hooker, rechter, in aanwezigheid van mr.  K.E. Pruntel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 november 2022.
    
    
    
    
      
        De griffier is niet in staat
      
      
        de uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 24 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:626) en 3 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1179).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van ABRvS van 17 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:327)
  
  
     ABRvS 17 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:327).
  
  
     Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115.
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van ABRvS van 8 juni 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1613).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van ABRvS van 6 februari 2019, (ECLI:NL:RVS:2019:333)