ECLI:NL:RVS:2018:4053, Raad van State, 12-12-2018, 201705529/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 november 2015 heeft het college geweigerd [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een brug met landhoofden op het perceel nabij [locatie] te Bodegraven (hierna: het perceel).

201705529/1/A1.
    Datum uitspraak: 12 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Bodegraven,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 juni 2017 in
    zaak nr. 16/8990 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 november 2015 heeft het college geweigerd [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een brug met landhoofden op het perceel nabij [locatie] te Bodegraven (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 23 september 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 mei 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Rijvers, bijgestaan door mr. L.C.J. Dekkers, advocaat te Alphen aan den Rijn, zijn verschenen. Voorts is daar [persoon A] gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] is eigenaar van een perceel landbouwgrond tegenover het perceel [locatie] te Bodegraven. Op het perceel [locatie] is [persoon A] woonachtig. Het perceel landbouwgrond van [appellant] is van de openbare weg gescheiden door de rivier de Meije en voorts ingesloten door andere percelen landbouwgrond.
    
        [appellant] heeft op 10 juli 2015, gewijzigd op 24 augustus 2015, een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteiten bouwen, aanleggen, gebruiken in strijd met het bestemmingsplan en het maken van een uitrit, ten behoeve van het realiseren van een door hem gewenste brug met landhoofden over de Meije, ter hoogte van [locatie]. De voorziene brug heeft een lengte van 12 meter en een breedte van 3,5 meter. De brug is volgens [appellant] bedoeld om het perceel landbouwgrond vanaf de openbare weg te kunnen bereiken, alsmede voor het transport van vee vanaf de openbare weg naar het stuk grond aan de overzijde van de rivier.
    
    2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    3.    Niet in geschil is dat het project in strijd is met het voor het perceel geldende bestemmingsplan "Nieuwkoop Landelijk Gebied", zoals dit gold ten tijde van belang, omdat de brug niet ten behoeve van de aanvullende bestemming "Natuurlijk en landschappelijk waardevolle waterloop" wordt gebouwd. Artikel 24, onder B, van de planregels bepaalt dat bouwwerken geen gebouwen zijnde, alleen mogen worden gebouwd ten behoeve van die bestemming. Ingevolge die bestemming moet de brug dienen voor het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de natuurlijke en landschappelijke waarden van de waterlopen.
    
        Het college heeft geweigerd om met toepassing van artikel 4, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht een omgevingsvergunning te verlenen. Het heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het project leidt tot een onevenredige aantasting van de landschaps- en ruimtelijke waarden ter plaatse. Volgens het college wordt door het maken van twee landhoofden van 6 meter diep tot een oplopende hoogte van 1,50 meter, op een breed gedeelte van de watergang, afbreuk gedaan aan de aanwezige landschappelijke waarden. De brug zal volgens het college de aanwezige openheid en zichtlijnen aantasten. Dit is niet in overeenstemming met de doelstelling van het bestemmingsplan, nu uit de toelichting daarvan blijkt dat nu juist beoogd is om het tracé van de watergang vast te leggen en te beschermen, aldus het college. Het acht daarom het algemeen belang van de ter plaatse voorkomende landschapswaarden groter dan het individuele belang van [appellant] bij het verkrijgen van een brug ter ontsluiting van zijn grond. Het college heeft volgens het besluit verder meegewogen dat het landbouwperceel via naastgelegen percelen reeds is ontsloten. Via het perceel, kadastraal bekend gemeente Nieuwkoop, sectie […], nummer […], in eigendom bij [persoon B], is de openbare weg bereikbaar via een bestaande brug.
    
    Het oordeel van de rechtbank
    
    4.    De rechtbank heeft beoordeeld of het college in redelijkheid medewerking aan het project heeft mogen weigeren. Zij heeft die vraag bevestigend beantwoord en daartoe samengevat overwogen dat het college toereikend heeft gemotiveerd waarom [appellant]s individuele belang niet opweegt tegen het algemene belang van de landschappelijke inpasbaarheid van het project. Hetgeen [appellant] in beroep heeft aangevoerd, onder meer met betrekking tot bestaande privaatrechtelijke belemmeringen die het naar hij stelt onmogelijk maken om zijn gronden te bereiken, heeft de rechtbank niet tot een ander oordeel geleid.
    
    De gronden van het hoger beroep  
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft mogen weigeren. Hij voert daartoe aan dat hem meerdere malen door het college is toegezegd dat hij de vergunning zou krijgen. Daarnaast heeft het college volgens [appellant] voor de rechtbank erkend ervan op de hoogte te zijn dat [appellant] geen zakelijk of persoonlijk recht meer heeft op toegang tot zijn perceel. Desalniettemin heeft het college hier bij het besluit toch rekening mee gehouden. Volgens [appellant] heeft het college voor de rechtbank verder verklaard nog een alternatief te zien voor toegang tot zijn grond. Hoewel hij het college daar uitdrukkelijk om heeft verzocht na ontvangst van de uitspraak van de rechtbank, heeft het college dit alternatief nog niet naar voren gebracht, aldus [appellant].
    
    5.1.    Niet in geschil is dat [appellant] geen eigen toegang heeft vanaf de openbare weg tot zijn perceel. Hij kan het perceel wel over water bereiken. Er bestaat daarnaast een mogelijkheid om het perceel vanaf de openbare weg te bereiken, maar daarvoor moet zoals vermeld gebruik worden gemaakt van een bestaande brug, die eigendom is van [persoon B]. Laatstgenoemde weigert, naar niet in geschil is, [appellant] de toegang tot deze brug. Niet ter discussie staat verder, dat [appellant] voordat [persoon B] een aantal jaren geleden eigenaar werd, van eerdere eigenaren wel privaatrechtelijke toestemming had om de genoemde brug te gebruiken.
    
        Uit de gedingstukken en ter zitting is verder gebleken dat [appellant] zijn perceel beoogt te gebruiken en in het verleden ook heeft gebruikt om er van mei tot november vee van derden op te houden.
    
    5.2.    De rechtbank heeft het college terecht gevolgd in het standpunt dat op de locatie waar [appellant] de brug wenst te realiseren, de natuur- en landschapsbelangen zwaar wegen. De brug is op die plaats voorzien over een breed gedeelte van de natuurlijk en landschappelijk waardevolle waterloop De Meije. Uit de toelichting bij het bestemmingsplan blijkt dat met het bestemmingsplan is beoogd het tracé van De Meije vast te leggen en te beschermen. Het college stelt zich dan ook terecht op het standpunt dat het gaat om een landschappelijk waardevolle locatie en dat realisering van de brug daaraan afbreuk doet.
    
        De rechtbank heeft eveneens terecht geoordeeld dat het college aan het algemene belang bij het behoud van de landschappelijke waarden ter plaatse meer gewicht heeft mogen toekennen dan aan het individuele belang van [appellant] bij het verkrijgen van een brug. Wat betreft het beoogde gebruik van het perceel heeft [appellant] ter zitting toegelicht dat eenmalig per seizoen vee van en naar de weide moet worden gebracht. Daarbij gaat het om vleesvee dat niet gemolken behoeft te worden en in die zin dus geen dagelijkse aanwezigheid van [appellant] op het land vereist. Voor zover [appellant] heeft gesteld dat hij in verband met de aanwezigheid van het vee toch dagelijks het perceel moet bezoeken, is niet in geschil dat hij dit per boot kan doen. De door [appellant] beschreven vorm van gebruik weegt niet op tegen de aantasting van de landschappelijke waarden ter plaatse door realisering van de brug. Daarbij wordt verder in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat het eenmalige jaarlijkse transport van het vee van en naar de weide uitsluitend via een vaste brug kan plaatsvinden.
    
        [appellant] heeft betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte bij het besluit heeft betrokken dat hij zijn gronden wél via de weg kan bereiken, namelijk via de bestaande brug van [persoon B]. Dit kan namelijk nu juist niet, omdat [persoon B] hem dit al jaren niet toestaat, aldus [appellant]. Hoewel dit door [appellant] gestelde blijkens de gedingstukken juist is, betekent dit nog niet dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid mocht weigeren. Anders dan [appellant] hiermee lijkt te veronderstellen, kan het college niet verantwoordelijk worden gehouden voor een oplossing van problemen in de privaatrechtelijke sfeer die hierover kennelijk zijn ontstaan. Om die reden kan ook het betoog van [appellant] dat het aan het college is om een alternatieve oplossing voor de bereikbaarheid van zijn gronden aan te dragen, niet worden gevolgd.
    
        [appellant] heeft voorts een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Hij stelt dat hem door het college verschillende malen de toezegging is gedaan dat hij de omgevingsvergunning zou krijgen.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2675), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
        Van dergelijke concrete en ondubbelzinnige toezeggingen is niet gebleken. De omstandigheid dat het college, zoals [appellant] betoogt en zoals ook uit de gedingstukken blijkt, zich aanvankelijk niet onwelwillend heeft getoond ten aanzien van het realiseren van de gewenste brug en daartoe met [appellant] de mogelijkheden heeft onderzocht, kan niet als zodanig gelden. Dit heeft de rechtbank dan ook terecht niet tot het oordeel geleid dat de omgevingsvergunning niet in redelijkheid kon worden geweigerd. Daarbij is van belang dat de gemeenteraad zich bij het vaststellingsbesluit van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Nieuwkoop" op 3 november 2016 door het unaniem aannemen van een amendement expliciet tegen het opnemen van de mogelijkheid van de brug in het bestemmingsplan heeft uitgesproken. Met het weigeren van de vergunning handelt het college in lijn met het standpunt van de gemeenteraad op dit punt.
    
        Het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat weigering van de vergunning in strijd is met het gelijkheidsbeginsel omdat reeds vele andere bruggen over De Meije aanwezig zijn, slaagt evenmin. De rechtbank heeft hierover terecht overwogen dat [appellant] onvoldoende heeft onderbouwd dat de gestelde andere situaties overeenkomen met zijn situatie. In het geval van [appellant] is een gegronde reden in de vorm van een onevenredige aantasting van de landschappelijke waarden aan de weigering ten grondslag gelegd. Niet is gebleken dat dit ook in de andere situaties het geval is. Daarnaast heeft het college hierover toegelicht dat de bedoelde bestaande bruggen reeds lange tijd aanwezig zijn of zijn gebouwd ter vervanging van reeds lange tijd bestaande bruggen. Dat al lange tijd bestaande bruggen aanwezig zijn, leidt op zichzelf niet tot het oordeel dat een omgevingsvergunning voor een nieuwe brug in redelijkheid niet had kunnen worden geweigerd.
    
        Wat betreft het betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft verzuimd te beoordelen hoe de weigering van het college zich verhoudt tot de bepalingen van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), inzake de bescherming van de eigendom en het gebruik daarvan, wordt het volgende overwogen.
    
        De Afdeling begrijpt dit betoog aldus dat [appellant] zich op het standpunt stelt dat het besluit in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, dat het recht op het ongestoord genot van het eigendom betreft.
    
        Ook dit betoog slaagt niet. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het besluit met die bepaling in strijd is, reeds omdat niet kan worden staande gehouden dat het college [appellant] met dit besluit zijn eigendom ontneemt zoals bedoeld in die bepaling. Voor zover [appellant] stelt dat hij zijn gronden niet ten volle kan benutten door de ontstane situatie met betrekking tot de toegang daartoe, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft bij de weigering een omgevingsvergunning te verlenen het standpunt heeft ingenomen dat in dit geval een afwijking van het bestemmingsplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en dat daarom artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo in de weg staat aan verlening van de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan. Daarbij zijn de belangen van [appellant] afgewogen tegen het algemene belang. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM laat de mogelijkheid van de toepassing van deze wetgeving, die noodzakelijk is om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang, onverlet. Het college heeft bij de procedure van de totstandkoming van het weigeringsbesluit ruimte om de belangen van de eigenaren bij hun eigendomsrecht in de afweging te betrekken. Uit het besluit blijkt dat het college een belangenafweging heeft gemaakt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college de belangen van [appellant] op voldoende evenwichtige wijze meegewogen bij zijn besluitvorming.
    
        Gelet op het voorgaande is de conclusie dat de rechtbank in het in beroep aangevoerde terecht geen grond heeft gevonden voor vernietiging van het besluit van het college van 23 september 2016.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Bolleboom
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018
    
    641.  BIJLAGE
    
    Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    
    Artikel 1. Bescherming van eigendom
    
    Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
    
    De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1
    
    1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
    (…).
    
    Artikel 2.2
    
    1 Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
    
    e. een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen, geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
    
    Artikel 2.12
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    Besluit omgevingsrecht (Bor)
    
    Artikel 2.7.
    
    1. Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
    
    Artikel 4 van bijlage II van het Bor
    
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    3. een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. niet hoger dan 10 m, en
    
    b. de oppervlakte niet meer dan 50 m².
    
    Bestemmingsplan "Nieuwkoop Landelijk Gebied"
    
    Ingevolge het ten tijde van belang geldende bestemmingsplan
    
    "Nieuwkoop Landelijk Gebied" rusten op het perceel waar de brug is voorzien de bestemmingen "Water" en "Natuurlijk en landschappelijk waardevolle waterloop".
    
    Artikel 21 van de planregels
    
    A. De op de kaart voor water aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    1. hoofdwatergangen ten behoeve van de waterhuishouding en het verkeer te water;
    
    alsmede in beperkte mate voor:
    
    2. oeverstroken, kaden en dijken;
    
    3. dagrecreatief medegebruik;
    
    met de daarbij behorende:
    
    4. Bouwwerken, geen gebouwen zijnde, waaronder bruggen, dammen en/of duikers.
    
    Artikel 24
    
    A De op de kaart voor natuurlijk en landschappelijk waardevolle waterloop aangewezen gronden zijn, naast de andere bestemming (basisbestemming) die aan de gronden is gegeven bestemd voor:
    
    1. het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de natuurlijke en landschappelijke waarden van de waterlopen;
    
    met de daarbij behorende:
    
    2. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
    
    B. 1. In afwijking van het bepaalde bij de andere op de kaart aangegeven bestemmingen mogen op of in deze gronden geen gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd, anders dan ten behoeve van de aanvullende bestemming.
    
    C. 1. Het is verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van Burgemeester en Wethouders (aanlegvergunning), de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden uit te voeren, zulks ongeacht het bepaalde in de voorschriften bij de andere op deze gronden van toepassing zijnde bestemmingen:
    
    f. het ophogen en afgraven en/of egaliseren van gronden en waterbodems;
    
    g. het dempen, graven, verleggen, verdiepen en verbreden van watergangen of geulen;
    
    h. het verwijderen en aanbrengen van dammen en overlaten.
    
    3. De in lid C sub 1 genoemde vergunning kan slechts worden verleend met inachtneming van het gesteld in de Beschrijving in Hoofdlijnen, met name het gestelde in artikel 3 lid 2.6, onder a en k, en artikel 3, lid 4, onder G en H.