ECLI:NL:RVS:2023:3225, Raad van State, 23-08-2023, 202104662/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ermelo afwijzend beslist op het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor kunstgrasvelden van voetbalvereniging DVS’33 aan de Sportlaan 27 te Ermelo. Op de locatie is een sportcomplex gevestigd met diverse voetbalvelden. De gemeente Ermelo en InterActie - Sportbedrijf Ermelo B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: de gemeente) zijn eigenaar respectievelijk beheerder/onderhouder van dit sportcomplex. De voetbalvereniging is gebruiker. Op de locatie bevinden zich drie kunstgrasvelden, waaronder een zogenoemd pannaveld. Het hoofd- en trainingsveld zijn in 2010 aangelegd en in 2020 gerenoveerd; het pannaveld is in 2015 aangelegd. Bij deze velden is gebruikgemaakt van rubbergranulaat als "infill-materiaal".

202104662/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Stichting InStrepitus, gevestigd te Leeuwarden,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ermelo,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 december 2020 heeft het college afwijzend beslist op het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor kunstgrasvelden van voetbalvereniging DVS’33 aan de Sportlaan 27 te Ermelo (hierna: de locatie).
    Bij besluit van 7 juni 2021 heeft het college het door de Stichting gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft de Stichting beroep ingesteld.
    Bij besluit van 23 juli 2021 heeft het college opnieuw op het bezwaar besloten. Het heeft daarbij het bezwaar ongegrond verklaard, onder gelijktijdige intrekking van het besluit op bezwaar van 7 juni 2021.
    De Stichting heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een reactie op het besluit van 23 juli 2021 ingediend.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 mei 2023, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door L. Zukanovic, bijgestaan door mr. R.A. Oosterveer, advocaat te Apeldoorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op de locatie is een sportcomplex gevestigd met diverse voetbalvelden. De gemeente Ermelo en InterActie - Sportbedrijf Ermelo B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: de gemeente) zijn eigenaar respectievelijk beheerder/onderhouder van dit sportcomplex. De voetbalvereniging is gebruiker. Op de locatie bevinden zich drie kunstgrasvelden, waaronder een zogenoemd pannaveld. Het hoofd- en trainingsveld zijn in 2010 aangelegd en in 2020 gerenoveerd; het pannaveld is in 2015 aangelegd. Bij deze velden is gebruikgemaakt van rubbergranulaat als "infill-materiaal".
    2.       De Stichting heeft het college op 8 juli 2020 verzocht om handhavend op te treden wegens het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor de voornoemde velden op de locatie. Volgens haar wordt met dit gebruik artikel 13 Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) overtreden, omdat - kort samengevat - uit diverse onderzoeken van RIVM, STOWA en SGS INTRON volgt dat rubbergranulaat uit bodemverontreinigende stoffen bestaat die (kunnen) uitlogen en daarmee een gevaar voor de bodem onder en rondom een kunstgrasveld vormen. De als bijlage bij het verzoek gevoegde Q&A "Antwoorden van ir. Theo Edelman op vragen over het toepassen van rubbergranulaat in de bodem" van Bodemkundig Adviesbureau Edelman van 25 april 2019, bevestigt dit. De Stichting heeft, kort gezegd, aangegeven dat het college alle denkbare maatregelen dient te nemen om (nieuwe) bodemverontreinigingen/-aantastingen te voorkomen en/of reeds veroorzaakte bodemverontreinigingen/-aantastingen en de directe gevolgen daarvan te beperken en ongedaan te maken.
    3.       Naar aanleiding van het handhavingsverzoek is door een toezichthouder en een juridisch medewerker van de Omgevingsdienst Noord-Veluwe op 2 november 2020 een controle uitgevoerd bij de locatie. Uit het controlerapport volgt dat daarbij is geconstateerd dat bij de bestaande aangelegde kunstgrasvelden kantplanken en uitlooproosters aanwezig zijn en deze bij het pannaveld ontbreken. Op de verharde en onverharde bodem rondom de kunstgrasvelden en het pannaveld zijn rubbergranulaatkorrels aangetroffen.
    4.       Bij besluit van 17 december 2020 heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen en de afwijzing na bezwaar bij besluit van 7 juni 2021 in stand gelaten. De Stichting kan zich hier niet mee verenigen.
    5.       Bij besluit van 23 juli 2021 heeft het college opnieuw op het bezwaar besloten. Het college heeft daarin, met een nadere onderbouwing, de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten en het besluit op bezwaar van 7 juni 2021 ingetrokken. De Stichting heeft laten weten dat zij zich hier niet mee kan verenigen.
    Beroep van rechtswege
    6.       De Afdeling merkt het besluit van 23 juli 2021 aan als een vervangend besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), dat in de plaats komt van het besluit van 7 juni 2021.
    6.1.    Met het besluit van 23 juli 2021 wordt niet tegemoetgekomen aan het beroep van de Stichting. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van de Stichting daarom van rechtswege mede betrekking op het besluit van 23 juli 2021.
    6.2.    De Afdeling zal eerst het beroep, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 23 juli 2021 beoordelen en daarna bezien of de Stichting belang heeft bij een beoordeling van haar beroep, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 7 juni 2021.
    Het beroep tegen het besluit van 23 juli 2021
    7.       De Stichting staat op het standpunt dat het college haar verzoek om handhaving in het licht van artikel 13 van de Wbb ten onrechte heeft afgewezen. Zij voert, samengevat weergegeven, aan dat het college in het bestreden besluit uitgaat van een te beperkte uitleg van het preventieve deel van dat artikel. Daartoe stelt de Stichting allereerst, onder verwijzing naar diverse rapporten van het RIVM, STOWA en SGS INTRON, dat rubbergranulaat een bodemvreemde materie is die uit veel verontreinigende stoffen bestaat en dat deze stoffen (kunnen) uitlogen. Omdat het rubbergranulaat op de velden blijft liggen, steeds wordt aangevuld, door verwaaien en uitlopen buiten de velden terecht kan komen en naar lagen onder de velden dan wel, via het drainagesysteem, naar andere locaties kan uitspoelen, acht de Stichting het niet uitgesloten dat de in het rubbergranulaat aanwezige schadelijke stoffen uitlogen naar de zand- en bodemlagen onder en rondom de kunstgrasvelden met verontreiniging/aantasting tot gevolg. Daarnaast verspreiden zich niet of nauwelijks zichtbare schilfers/microplastics afkomstig van het rubbergranulaat. Het voorgaande geldt volgens de Stichting temeer nu zich onder de sportvelden geen vloeistofdichte voorziening bevindt. De door het college aanbevolen maatregelen op basis van het zorgplichtdocument 2020, dat is vastgesteld door de branchevereniging Sport en Cultuurtechniek, (hierna: zorgplichtdocument 2020) zijn volgens de Stichting ontoereikend ter voorkoming van bodemverontreiniging/aantasting. De Stichting heeft, onder verwijzing naar het bij wijze van "contra-expertise" overgelegde rapport "Rubbergranulaat en bodemverontreiniging" door Bodemkundig Adviesbureau Edelman van 14 juni 2021, gewezen op diverse onvolkomenheden in dat zorgplichtdocument. Volgens de Stichting heeft het college ten onrechte niet alle denkbare maatregelen genomen. Zij heeft daarbij gewezen op de mogelijkheid van het geheel en permanent verwijderen van het rubbergranulaat van de kunstgrasvelden op de locatie. Daarnaast betoogt de Stichting dat het repressieve deel van artikel 13 van de Wbb wordt overtreden. Daartoe heeft zij, eerst ter zitting, aangevoerd dat uit het bodemrapport "DVS’33 Sportlaan 27 Ermelo" van 21 juni 2021 (hierna: het bodemrapport van 21 juni 2021) volgt dat op de locatie sprake is van een bodemverontreiniging als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal", terwijl door het college niet wordt overgegaan tot het beperken en ongedaan maken ervan.
    7.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden onder voorwaarden voldoet aan de zorgplicht van artikel 13 van de Wbb. Weliswaar brengt het gebruik van rubbergranulaat met zich mee dat de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, maar met het toepassen van de aanbevelingen uit het zorgplichtdocument 2020 worden alle maatregelen getroffen die redelijkerwijs van de gemeente kunnen worden gevergd om die verontreiniging of aantasting te voorkomen.
    7.2.    Artikel 13 van de Wbb luidt:
    "Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen."
    7.3.    De Afdeling stelt vast dat de aanleg en het houden van een kunstgrasveld met gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" zoals hier het geval, kan worden aangemerkt als een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb. Dit betekent dat de zorgplicht van artikel 13 van de Wbb van toepassing is en dat de eigenaar en/of beheerder/onderhouder van de locatie, in dit geval de gemeente, op die grondslag als mogelijke overtreder kan worden aangeschreven.
    7.4.    De Afdeling stelt verder vast dat de gemeente ten tijde van belang wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat de bodem door gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden op de locatie kan worden verontreinigd of aangetast. Daarbij betrekt zij dat al op 25 februari 2009 door vereniging VACO een zorgplichtdocument is vastgesteld, waarin op basis van reeds eerder uitgevoerde bodemonderzoeken terzake onder meer criteria worden benoemd voor de invulling van de zorgplicht teneinde milieurisico’s bij gebruikmaking van rubbergranulaat te voorkomen. De Afdeling acht in dit verband niet doorslaggevend of de in het rubbergranulaat aanwezige stoffen al dan niet als schadelijk zouden moeten worden aangemerkt. Niet in geschil is immers dat het op de velden gebruikte rubbergranulaat verontreinigende, bodemvreemde stoffen bevat en dat wanneer dit op of in de bodem zou geraken de bodem zou worden verontreinigd of aangetast. Omdat de gemeente het materiaal niettemin gebruikt, is op dit punt sprake van kennis of een vermoeden als bedoeld in artikel 13 van de Wbb.
    7.5.    De in artikel 13 van de Wbb vervatte zorgplicht is mede gericht op het voorkomen van verontreiniging of aantasting van de bodem. Dit betekent dat de gemeente op grond van artikel 13 van de Wbb in zoverre verplicht is om alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om een verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen.
    7.5.1. In de uitspraak van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2944, heeft de Afdeling overwogen dat de zogenoemde opeenvolgende zorgplichtdocumenten (2009, 2014, 2017 en 2020) worden beschouwd als "stand der techniek" conform de meest recente inzichten, gebaseerd op (bodem)onderzoeken, in relatie tot het gebruik van rubbergranulaat op kunstgrasvelden. In wat de Stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om daar in dit geval anders over te oordelen. Daarnaast is niet gebleken dat het aanleggen en in stand houden van kunstgrasvelden op de locatie met gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" niet mogelijk is zonder dat dit op voorhand zal leiden tot een zodanige aard en mate van verontreiniging of aantasting van de bodem, dat het aanleggen en in stand houden in dit geval op zichzelf in strijd is met de in artikel 13 van de Wbb neergelegde preventieve zorgplicht. Het voorgaande leidt naar het oordeel van de Afdeling tot de conclusie dat de gemeente aan de in artikel 13 van de Wbb neergelegde preventieve zorgplicht voldoet ingeval de ten tijde van de realisering van de kunstgrasvelden op de locatie geldende zorgplichtdocumenten worden nageleefd en nadien het zorgplichtdocument 2020 wordt toegepast. Dit brengt niet de noodzaak met zich mee de kunstgrasvelden en/of de drainagesystemen opnieuw aan te leggen. Er wordt dus niet pas aan de preventieve zorgplicht van artikel 13 van de Wbb voldaan als het toegepaste rubbergranulaat geheel en permanent is verwijderd.
    7.5.2. Niet in geschil is dat de gemeente ten tijde van belang op het hoofd- en trainingsveld alle maatregelen had genomen die redelijkerwijs konden worden gevergd om verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen als bedoeld in artikel 13 van de Wbb. Met betrekking tot het zogenoemde pannaveld staat evenwel vast dat destijds kantplanken en uitlooproosters ontbraken en de gemeente in zoverre niet alle maatregelen in overeenstemming met zorgplichtdocument 2020 had getroffen. Daarover heeft het college ter zitting te kennen gegeven dat het pannaveld inmiddels niet meer als zodanig wordt gebruikt en het aldaar aanwezige rubbergranulaat ook is verwijderd. De Afdeling overweegt dat daarmee echter niet is uitgesloten dat ten tijde van belang geen gebruik (meer) werd gemaakt van rubbergranulaat als "infill-materiaal". Het college heeft dit desgevraagd ter zitting ook niet nader kunnen toelichten. Aan de (waarschuwings)brief van het college van 26 augustus 2021 aan de gemeente - waarin wordt aanbevolen opvolging te geven aan het zorgplichtdocument 2020 - komt niet de door het college beoogde betekenis toe, alleen al omdat deze pas na het bestreden besluit is gestuurd. Overigens staat in deze brief ook niets in bijzondere zin vermeld over het pannaveld in relatie tot het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal".
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat in dit geval, waar het gaat om het pannaveld, wordt voldaan aan de preventieve zorgplicht van artikel 13 van de Wbb.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    7.6.    Naast de preventieve zorgplicht bevat artikel 13 ook een repressieve zorgplicht. Daartoe is van belang of zich in deze gevallen een verontreiniging of aantasting van de bodem als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voordoet. Daarover overweegt de Afdeling het volgende.
    7.6.1. Bij de velden op de locatie is, in opdracht van de gemeente, in mei/juni 2021 een verkennend bodemonderzoek uitgevoerd door PJ Milieu B.V. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het bodemrapport van 21 juni 2021. Hieruit volgt, resumerend, dat diverse parameters (waaronder olie en zink) in de bodemlagen van 0,0 tot 0,1 m-mv en 0,1 tot 0,3 m-mv licht verhoogd zijn aangetoond.
    Het college heeft, gelet op de stukken en het verhandelde op de zitting, toegelicht dat uit het bodemrapport van 21 juni 2021 volgt dat er weliswaar bodemvreemde stoffen zijn aangetroffen, maar het onderzoek duidelijk maakt dat er geen significante verontreiniging is vastgesteld als gevolg van het toegepaste rubbergranulaat. Daarmee is volgens het college geen sprake van een overtreding door de gemeente van de repressieve zorgplicht van artikel 13 van de Wbb.
    De Afdeling overweegt dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het niet (handhavend) heeft opgetreden. Anders dan het college kennelijk meent, speelt bij artikel 13 van de Wbb geen rol of sprake is van een significante bodemverontreiniging. Indien zich een verontreiniging of aantasting van de bodem voordoet als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de betreffende kunstgrasvelden, is de gemeente verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd teneinde die verontreiniging of aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Niet in geschil is dat op de locatie een (deels lichte) bodemverontreiniging is vastgesteld (mogelijk) als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de velden.
    Het betoog slaagt ook in zoverre.
    Conclusie
    8.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 23 juli 2021 moet wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb worden vernietigd. Dit betekent dat het college met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar moet nemen.
    9.       Ingevolge artikel 6:19, zesde lid, van de Awb staat intrekking of vervanging van een besluit niet in de weg aan vernietiging van dat besluit als de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de Stichting geen belang meer bij een oordeel over de rechtmatigheid van het besluit van 7 juni 2021. Weliswaar wordt het besluit van 23 juli 2021 vernietigd, maar nu ter vervanging daarvan een nieuw besluit moet worden genomen bestaat in dit geval toch geen belang meer bij een inhoudelijke behandeling van het beroep tegen het besluit van 7 juni 2021. Het beroep is in zoverre daarom niet-ontvankelijk.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    De Stichting heeft verzocht om een vergoeding van de reiskosten. Deze kosten komen voor vergoeding in aanmerking. De Afdeling stelt, uitgaande van één zittingsdag en op basis van reizen per openbaar vervoer, de totale hoogte van de reiskosten vast op € 64,99. Dat komt per behandelde zaak op deze zitting die tot een gegrond beroep dan wel anderszins tot een proceskostenveroordeling heeft geleid, namelijk 6 zaken, neer op € 10,83 per zaak. Omdat het in het onderhavige om één zaak gaat, wordt een bedrag aan reiskosten van € 10,83 toegekend.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ermelo van 7 juni 2021, kenmerk 02330000088558, niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ermelo van 23 juli 2021, kenmerk 02330000093178, gegrond;
    III.      vernietigt het onder II bedoelde besluit;
    IV.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Ermelo op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ermelo tot vergoeding van bij Stichting InStreptius in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.684,83, waarvan € 1.674,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Ermelo aan Stichting InStreptius het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Lammers, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lammers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2023
    890