ECLI:NL:RBGEL:2023:6160, Rechtbank Gelderland, 10-11-2023, ARN 21_4628
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vestiging voorkeursrecht. Wet voorkeursrecht gemeenten. Evenredigheid. Financieel belang. Bedrijf overdragen op dochter. Strijd met goede procesorde. Ontwikkeling voldoende duidelijk.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/4628 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 november 2023
     10 
  
  in de zaak tussen
  
    
      
      [Eiser A] , uit [plaats B] , eiser
    (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij)
    
    
      en
    
    
  
  
    de raad van de gemeente Ede, de raad 
    (gemachtigden: mr. H. Zeilmaker, mr. J.L.G. Niederer en J.M. Brilman).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de beslissing op bezwaar van 9 september 2021. Met deze beslissing heeft de raad het besluit van 21 januari 2021 in stand gelaten. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 2 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. J.H.D. Elings als waarnemer van de gemachtigde van eiser en de gemachtigden J.L.G. Niederer en J.M. Brilman van de raad. 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      1.	Eiser is eigenaar van het perceel, kadastraal bekend als gemeente Ede, sectie F, nummer 8129 (het perceel). Het perceel is gelegen in het gebied Kernhem-Noord en heeft een omvang van 51.015 m².
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 27 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede besloten om op grond van artikel 6 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) een deel van het perceel (41.314 m²) voor de duur van drie maanden aan te wijzen als grond waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van de Wvg van toepassing zijn. 
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 21 januari 2021 heeft de raad overeenkomstig het voorstel van het college dit gedeelte van het perceel op grond van artikel 2 en 5 van de Wvg aangewezen als grond waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van de Wvg van toepassing zijn.
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 9 september 2021 (beslissing op bezwaar) heeft de raad het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het besluit van 21 januari 2021 in stand gelaten.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep van eiser ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Is de planologische ontwikkeling voldoende duidelijk voor het vestigen van een voorkeursrecht?
      
    
    4. Eiser voert aan dat de beoogde planologische ontwikkelingen onvoldoende duidelijk zijn om een voorkeursrecht te mogen vestigen. De raad heeft namelijk nog geen zicht op wanneer de bewuste gronden betrokken zullen worden in de ontwikkeling van de beoogde woningbouw. Eiser stelt dat sprake moet zijn van een verder uitgekristalliseerde richting die vervat moet zijn in bepaalde besluitvorming. Omdat dit niet het geval is, kan het voorkeursrecht geen toepassing vinden. 
    
    
      4.1.
      Op grond van artikel 5, eerste lid, komen, in afwijking van de artikelen 3, eerste lid, en 4, eerste lid, van de Wvg voor aanwijzing ook gronden in aanmerking die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, inpassingsplan, of structuurvisie , maar waarbij in het besluit tot aanwijzing aan de betrokken gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming. In het besluit tot aanwijzing wordt aangegeven of nadien nog zal worden overgegaan tot het vaststellen van een structuurvisie.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank overweegt dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) meermalen heeft overwogen dat de systematiek van de Wvg meebrengt dat op het moment dat het voorkeursrecht kan en dient te worden aangewend, veelal onzeker zal zijn of de geplande (her)ontwikkeling feitelijk zal kunnen worden gerealiseerd. Gelet op het doel van de Wvg, het verschaffen van voorrang aan gemeenten bij aankoop van gronden benodigd voor het realiseren van toekomstige planologische ontwikkelingen, staat de gestelde onzekerheid niet in de weg aan het gebruik van de bij de wet gegeven bevoegdheid tot het vestigen van een voorkeursrecht. Dit geldt temeer bij toepassing van artikel 5 van de Wvg, welke bepaling ertoe strekt dat de raad reeds voor aanvang van de procedure tot vaststelling van een bestemmingsplan, projectbesluit of structuurvisie een voorkeursrecht kan vestigen op gronden waaraan een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht die afwijkt van het huidige gebruik. Daardoor kan de raad in een vroeg stadium slagvaardig optreden om te voorkomen dat de verwezenlijking van de toegedachte bestemming wordt belemmerd. Inherent aan de toepassing van artikel 5 van de Wvg is dat van de toekomstige bestemming nog slechts een globaal beeld bestaat.
      
    
    
      4.3
      
        In het besluit van de raad van 21 januari 2021 heeft de raad het volgende opgenomen met betrekking tot de woningmarkt in [plaats B] : ‘De druk op de woningmarkt van [plaats B] en de regio Foodvalley is bijzonder hoog door een aanzienlijke demografische groei, het feit dat we een sterk economisch gebied zijn en er een nadrukkelijke overloop vanuit de Randstad te zien is. Volgens Primos 2019 groeit het aantal huishoudens in [plaats B] de komende 10 jaar nog met bijna 5000 huishoudens. Primos 2019 benoemt de Regio Foodvalley als een ‘‘zeer overspannen woningmarkt’’, waarmee [plaats B] in dezelfde categorie valt als [plaats C] , [plaats D] en [plaats E] . Op basis van recent onderzoek blijkt een nog grotere huishoudensgroei, namelijk van 7000 huishoudens tot 2030 en daarna nog eens ruim 5000 huishoudens tot 2040.
        
          In dit onderzoek wordt deze huishoudensgroei vervolgens afgezet tegen het huidige tekort aan woningen en de toekomstige woningbehoefte. (…).’
        
      
      
    
    
      4.4
      De rechtbank oordeelt dat de voorgestelde planologische ontwikkelingen voldoende duidelijk zijn om het betreffende voorkeursrecht te mogen vestigen. In de beslissing op bezwaar is gemotiveerd dat de gemeente het gebied Kernhem-Noord ziet als potentieel gebied voor gemengde woningbouw en gemengd overgangsgebied voor woningbouw. In dit kader is het betreffende gedeelte van het perceel aangewezen. Uit de hierboven beschreven rechtspraak volgt dat een voorkeursrecht ook kan worden gevestigd als er nog onzekerheid bestaat over de realisatie van het (woningbouw)plan. De gestelde onduidelijkheid van de planologische ontwikkelingen staat daarom niet in de weg aan de vestiging van dit voorkeursrecht. Het voorgaande zou wellicht anders zijn als vast zou staan dat in de [plaats B] in het geheel geen behoefte aan woningen bestaat. Daarvan is geen sprake. De raad heeft met de verwijzing naar het rapport van Primos 2019 voldoende onderbouwd dat een woningbouwbouwbehoefte bestaat in [plaats B] . De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Is de beslissing op bezwaar onevenredig?
        
        5.	 Eiser voert aan dat de beslissing op bezwaar in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Eiser onderbouwt deze stelling met de volgende argumenten. Door het gevestigde voorkeursrecht is verkoop aan derden niet meer mogelijk, ook als deze een aanzienlijk hogere prijs wensen te betalen. Daarnaast kan eiser door het gevestigde voorkeursrecht zijn bedrijf niet overdragen aan zijn dochter in de gewenste juridische entiteit zoals een besloten vennootschap. Tot slot stelt eiser ook dat het doel van het vestigen van het voorkeursrecht, namelijk het verwerven van het betreffende gedeelte van het perceel, bewerkstelligd kon worden door in overleg met eiser te treden. 
      
      
    
    
      5.1.
      De vestiging van een voorkeursrecht betreft een discretionaire bevoegdheid van de raad. De raad komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de raad toegekende bevoegdheid een voorkeursrecht te vestigen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet geldt het evenredigheidsbeginsel voor alle besluiten waarbij het bestuursorgaan beleidsruimte heeft. Het evenredigheidsbeginsel kent vervolgens twee zogenoemde ijkpunten, aan de ene kant het met het besluit beoogde doel en aan de andere kant de (nadelige) gevolgen van het besluit. Waarbij het doel van het evenredigheidsbeginsel niet het tegengaan van nadelige gevolgen van een besluit is, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen.  De bestuursrechter moet vervolgens de vraag beantwoorden of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dit besluit te dienen doelen.
      
    
    
      5.2.
      Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wvg blijkt dat de wetgever met de invoering van deze wet heeft beoogd de positie van gemeenten bij de grondverwerving voor de verwezenlijking van het ruimtelijke beleid te versterken door de raad een middel te geven waarmee speculatie kan worden tegengegaan en de regie bij de verwezenlijking van de voorgestane ruimtelijke ontwikkelingen kan worden behouden.
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank oordeelt dat de beslissing op bezwaar niet onevenredig is. Wat betreft het gestelde financiële belang van eiser, is door de Afdeling al meerdere malen overwogen dat de wetgever bij de totstandkoming van de Wvg het met het vestigen van een voorkeursrecht te dienen algemene belang reeds heeft afgewogen tegen het individuele financiële belang van de betrokken grondeigenaren, zodat het financiële belang niet meer afzonderlijk in de afweging behoeft te worden betrokken. Over het gestelde argument over het niet meer vrijelijk kunnen overdragen van het bedrijf heeft de Afdeling al eerder overwogen dat het vestigen van een voorkeursrecht slechts een betrekkelijk beperkte inbreuk op het eigendomsrecht is, waarbij niet kan worden gezegd dat in de Wvg niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door de wet nagestreefde algemene belang en de rechten van de eigenaar. De vestiging van het voorkeursrecht heeft immers niet tot gevolg dat eiser als eigenaar van het perceel niet langer het hem toekomende eigendomsrecht zou kunnen uitoefenen, maar uitsluitend dat hij bij het overgaan tot vervreemding eerst de gemeente in de gelegenheid moet stellen de grond te kopen. Hierbij neemt de rechtbank in acht dat de Wvg wel een regeling kent om het perceel aan zijn dochter als natuurlijke persoon over te dragen. Het door eiser aangevoerde geschikter middel, namelijk het door de gemeente verwerven van het perceel middels overleg, gaat niet op. Het doel van het vestigen van het voorkeursrecht, het tegengaan van speculatie en het voeren van regie bij de verwezenlijking van de voorgestane ruimtelijke ontwikkeling, zou niet op een geschiktere manier via overleg kunnen worden bereikt. Immers, in de vorm van overleg, heeft de eigenaar van de grond nog de mogelijkheid, in tegenstelling tot de situatie dat een voorkeursrecht is gevestigd, om zijn perceel vrijelijk te vervreemden, zodat de gemeente hierdoor niet de regie kan voeren over de voorgestane ruimtelijke ontwikkelingen in het gebied. Gelet op het voorgaande bestaat er geen onevenredigheid tussen de nadelige gevolgen van het besluit voor eiser in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Goede procesorde
        
        6.	Eiser voert op zitting aan dat op pagina 3 van het raadsvoorstel van 15 december 2020 is opgenomen dat het gebied Kernhem-Noord als overgangsgebied wordt bestempeld en dat hierdoor het perceel van eiser alsnog een agrarische bestemming kan worden toebedacht. Dit is volgens eiser in strijd met de Wvg omdat met de vestiging van een voorkeursrecht een niet-agrarische bestemming moet worden toebedacht aan de betrokken gronden.
      
      
    
    
      6.1.
      Behalve in geschillen waarin de wet het niet toestaat, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), nieuwe gronden worden ingediend. Deze mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. De goede procesorde laat het indienen van een nieuwe beroepsgrond niet toe als andere partijen onvoldoende op die beroepsgrond kunnen reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd. Dat is in dit geval aan de orde. Eiser heeft deze beroepsgrond voor het eerst ter zitting naar voren gebracht en daardoor was het voor de raad niet mogelijk om op adequate wijze op deze beroepsgrond te reageren. Het beroepschrift dateert van 13 oktober 2021 en is nadien door eiser aangevuld op 18 april 2023. Eiser heeft desgevraagd geen reden kunnen geven waarom deze beroepsgrond pas op zitting is aangevoerd. Niet gebleken is dat eiser deze beroepsgrond niet in een eerder stadium van de procedure naar voren heeft kunnen brengen. De gemachtigde van de raad heeft ter zitting meegedeeld dat hij niet adequaat ter zitting op deze nieuwe beroepsgrond kan reageren. Gelet hierop is het eerst ter zitting aanvoeren van deze beroepsgrond in dit geval in strijd met een goede procesorde. De rechtbank laat deze beroepsgrond daarom buiten beschouwing. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de beslissing op bezwaar in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 november 2023
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
      
        Artikel 3:4
      
      2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
  
  
    Artikel 6:6
    Het bezwaar of beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien:
    a. niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep, of
    b. het bezwaar- of beroepschrift geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15,
    mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn. 
    
    
      
        Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)
      
      
        Artikel 2
      
      De gemeenteraad kan gronden aanwijzen waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van toepassing zijn.
    
    
  
  
    Artikel 5
    1. In afwijking van de artikelen 3, eerste lid, en 4, eerste lid, komen voor aanwijzing ook in aanmerking gronden die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, inpassingsplan, of structuurvisie, maar waarbij in het besluit tot aanwijzing aan de betrokken gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming. In het besluit tot aanwijzing wordt aangegeven of nadien nog zal worden overgegaan tot het vaststellen van een structuurvisie.
    2. Artikel 3, tweede en derde lid, is van toepassing.
    
  
  
    Artikel 6
    1. Burgemeester en wethouders kunnen gronden voorlopig aanwijzen, mits bij het hiertoe strekkend besluit aan die gronden een niet-agrarische bestemming is toegedacht en het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming. Het besluit vervalt van rechtswege drie maanden na dagtekening of zoveel eerder als een besluit van de gemeenteraad tot aanwijzing ingevolge artikel 3, 4 of 5 in werking treedt.
    2. De artikelen 3, tweede en derde lid, 10 tot en met 15, 24 en 26 zijn van overeenkomstige toepassing.
    3. Indien bezwaar of beroep aanhangig is tegen een besluit tot voorlopige aanwijzing en dit besluit vervalt omdat een besluit van de gemeenteraad tot aanwijzing in werking is getreden, wordt het bezwaar of beroep mede geacht te zijn gericht tegen het besluit van de gemeenteraad.
    
  
  
    Artikel 10
    1. Een vervreemder kan eerst tot vervreemding overgaan nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld het desbetreffende goed te verkrijgen.
    2. Het bepaalde in het vorige lid geldt niet ingeval de vervreemding geschiedt ingevolge
    a. een overeenkomst tussen bloed- of aanverwanten in de rechte lijn of in de zijlijn tot in de tweede graad of met een pleegkind. (…). 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1638, r.o. 5.1.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3786, r.o. 4.3.
  
  
     Zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3786, r.o 5 en Uitspraak van de Afdeling van 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3871, r.o. 2.3.1
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7.3.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7.4.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:607, 3.1.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1156, r.o. 5.1.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018 ECLI:NL:RVS:2018:2332, r.o. 2.2 en Uitspraak van de Afdeling van 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3871, r.o. 2.3.1.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3871, r.o. 2.3.1.
  
  
     Vergelijk Uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1989, r.o. 4
  
  
     Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wvg. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 9 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3053, r.o. 9.1