ECLI:NL:CBB:2019:575, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-11-2019, 18/2136
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrecht. Artikel 1 van het EP. Individuele buitensporige last.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2136 
    
    
    uitspraak van enkelvoudige kamer van 12 november 2019 in de zaak tussen
    Maatschap Boerderij [naam 1] , te [plaats] , appellante,
    (gemachtigde: mr. M.J. Jager)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. J.G. Biesheuvel en mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4044 kilogram (kg). 
    
    
    
      Op 29 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden ontvangen.
    
    
    
      Bij besluit van 23 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante deels gegrond verklaard en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.173 kg.  Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 september 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante is tevens verschenen [naam 2] , maat van appellante. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert sinds 2004 een biologisch melkvee pachtbedrijf op aanvankelijk drie locaties ( [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] ) met circa 50 ha grond. In 2010 is besloten een van de drie locaties af te stoten. Ook is toen een van de drie maten uitgetreden en zijn bijna alle melkkoeien verkocht. 
      
    
    
      2.2
      In de jaren 2012 en 2013 is een nieuw bedrijfsplan opgezet (doorstart) en werden de stallen geschikt gemaakt voor ongeveer 100 melkkoeien. Bij het opzetten van het bedrijfsplan is uitgegaan van exploitatie van een biologische melkveehouderij in combinatie met natuurbeheer van in totaal 110 ha aan pachtgronden. 
      
    
    
      2.3
      Op 18 februari 2014 is aan appellante een NB-vergunning verleend voor het houden van in totaal 122 melkkoeien en 99 stuks jongvee. 
      
    
    
      2.4
      Op 6 augustus 2014 heeft appellante een perceel aan de [adres 2] met opstallen van circa 0.11.00 ha gepacht voor de periode 1 augustus 2014 tot 31 juli 2020. 
      
    
    
      2.5
      Appellant heeft ná 2 juli 2015 een viertal pachtovereenkomsten afgesloten met drie verpachters voor de pacht van in totaal circa 60 ha grond.   
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      
        3.	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.044 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren, te weten 81 melk- en kalfkoeien (categorie 100), 36 stuks jongvee jonger dan één jaar (categorie 101) en 49 stuks jongvee één jaar en ouder (categorie 102). Verweerder heeft geen korting toegepast, omdat appellante grondgebonden is. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Aan de door appellante aangevoerde grond betreffende haar melkproductie wordt gedeeltelijk tegemoetgekomen en is het aantal fosfaatrechten opnieuw vastgesteld op 4.173 kg. Het beroep op artikel 1 van het EP is verworpen met de stelling dat bijzondere omstandigheden, zijnde andere omstandigheden dan een financiële last, de biologische bedrijfsvoering en natuur inclusieve landbouwtechniek, door appellante niet zijn gesteld noch gebleken, zodat er geen sprake is van een individuele disproportionele last. Volgens het bestreden besluit onderscheidt appellante zich niet van andere melkveehouders die (forse) onomkeerbare financiële verplichtingen zijn aangegaan dan wel van andere biologische melkveehouders.
      
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante betoogt - samengevat weergegeven - dat het toepassen van het fosfaatrechtenstelsel een schending oplevert van artikel 1 van het EP, omdat in haar geval sprake is van een individuele buitensporige last. Volgens appellante heeft verweerder bij het hanteren van de datum 2 juli 2015 geen rekening gehouden met de bij haar op die datum nog beschikbare uitbreidingsruimte op grond van verkregen rechten en de daarmee gepaarde investeringen. Het fosfaatrechtenstelsel heeft tot gevolg dat appellante de nog onbenutte vergunde ruimte niet meer kan benutten. De gepleegde investeringen kunnen door appellante als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel niet meer worden terugverdiend, daardoor is immers vereist dat zij de vergunde en gefinancierde uitbreiding ook daadwerkelijk realiseert. 
      
    
    
      4.2
      Verweerder heeft ten onrechte volstaan met de stelling dat uitbreiden tot het ondernemingsrisico behoort. Het feit dat appellante reeds voor de peildatum vergunningen heeft verkregen en (financiële) verplichtingen is aangegaan, is een van de bijzondere omstandigheden die volgens appellante moet worden meegenomen bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een individuele disproportionele last. Daarnaast maakt appellante gebruik van biologische bedrijfsvoering. Om aan de voorwaarden van biologische bedrijfsvoering te voldoen, dient appellante het aantal dieren nauwkeurig af te stemmen op de bij haar in gebruik zijn de gronden. Nu appellante reeds de beschikking had over 110 ha pachtgrond was het noodzakelijk om de veestapel uit te breiden zodat een biologische en economische rendabel bedrijf zou kunnen worden uitgebaat. Appellante heeft ter onderbouwing van de door haar gestelde individuele en buitensporige last een rapport van [naam 3] Adviseurs overgelegd waarin een financiële vergelijking wordt gemaakt van drie scenario’s. Het eerste scenario gaat uit van het niet toepassen van het fosfaatrechtenstelsel, het tweede scenario gaat uit van de situatie dat het stelsel wel van toepassing is en het derde gaat uit van de aankoop van rechten om de begrote stalcapaciteit volledig te benutten (122 melkkoeien en 99 stuks jongvee). De conclusie van het rapport is dat appellante zwaar wordt getroffen door invoering van het fosfaatrechtenstelsel en sprake is van een disproportionele last die de toekomstige bedrijfsvoering in gevaar brengt. 
      
      
        
          Het standpunt van verweerder
        
      
      
      
        5.	Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Daartoe voert verweerder - samengevat weergegeven - aan dat een deel van haar pachtovereenkomsten na de peildatum 2 juli 2015 is aangegaan. Dat pas na de peildatum extra grond is gepacht, waardoor het nu lastig is om aan de betalingsverplichtingen te voldoen, is volgens uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECL:NL:2019:291) een omstandigheid die voor rekening en risico van appellante dient te blijven. De omstandigheid dat appellante een biologische bedrijfsvoering voert is geen bijzondere omstandigheid die een beroep op IDL rechtvaardigt. Ook het rapport van [naam 3] Adviseurs maakt volgens verweerder niet dat in het geval van appellante gesproken kan worden van een bijzondere omstandigheid waardoor sprake is van een buitensporige individuele last. Uit de geschetste scenario’s zou blijken dat handhaving van het aantal fosfaatrechten een negatieve invloed op de winst heeft, maar dit maakt nog niet dat sprake is van een onevenredige last. Bovendien zijn de door appellante overgelegde jaarrekeningen niet van recente jaren en bieden deze daarom geen inzage in de situatie na inwerkingtreding van het stelsel fosfaatrechten. Daarnaast is niet aangetoond dat er een bedrijfseconomische noodzaak was voor het uitbreiden van het bedrijf van appellante. Verweerder voert tot slot aan dat appellante in weerwil van de naderende/aangekondigde productiebeperkende maatregelen is blijven vasthouden aan de geplande groei. Derhalve dienen vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen voor rekening en risico van appellante te komen. Ook het beroep dat appellante voor een gefaseerde groei heeft gekozen, maakt nog niet dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. Deze wijze van groei is een ondernemingskeuze en komt hiermee voor rekening en risico van appellante. 
      
      
      
        
          Bespreking van de beroepsgronden
        
      
      
    
    
      6.1
      Het College heeft de algemene uitgangspunten voor de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP uiteengezet in zijn uitspraken van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7), en de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:5). Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouders bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie ECLI:NL:CBB:2019:291, r.o. 6.8.2)
      
    
    
      6.2
      Het fosfaatrechtenstelsel betekent voor appellante dat voor 41 melkkoeien (122-81) en 14 stuks jongvee (99-85) geen fosfaatrecht is verleend. Appellante wordt daarmee fors geraakt door het fosfaatrechtenstelsel. Vanwege de keuze om na de doorstart van het bedrijf in 2012 te groeien met eigen aanwas, waren de dieraantallen nog niet op sterkte op de peildatum. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:6) heeft geoordeeld, levert de keuze voor gefaseerde groei op zichzelf geen buitensporige last op. De omstandigheid dat appellante een biologisch bedrijf voert, leidt niet tot een andere benadering; zoals het College eerder heeft geoordeeld, geldt het stelsel van fosfaatrechten voor de gehele sector (zie laatstelijk ECLI:NL:CBB:2019:200). De stelling van appellante  dat er een bedrijfseconomische noodzaak was om uit te breiden omdat de biologische bedrijfsvoering met zich brengt dat het aantal dieren nauwkeurig moet worden afgestemd op de grond, kan naar het oordeel van het College, wat er ook van zij, niet leiden tot een uitzondering op het wettelijke uitgangspunt dat het fosfaatrecht wordt vastgesteld aan de hand van het aantal dieren dat aanwezig is op het bedrijf op de peildatum.
      
    
    
      6.3
      Het door appellante overgelegde rapport van [naam 3] Adviseurs kan niet leiden tot het oordeel dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor zover appellante heeft betoogt dat de financiële druk op het bedrijf (te) groot is, overweegt het College dat dat in ieder geval voor zover het gaat om de grondpachtovereenkomsten die zijn aangegaan na 2 juli 2015, een ondernemersbeslissing is die voor risico van appellante moet blijven. Voor melkveehouders die na 2 juli 2015 verplichtingen in de vorm van investeringen zijn aangegaan die de beoogde uitbreiding mogelijk maken, was het fosfaatrechtenstelsel kenbaar en het behoorde (toen en nu) tot hun verantwoordelijkheid daarmee rekening te houden bij het aangaan van die verplichtingen (zie r.o. 6.7.5.5 van voornoemde uitspraak van 23 juli 2019). Voor zover die druk (mede) wordt veroorzaakt door de bedrijfslocatie die in augustus 2014 is gepacht met het oog op uitbreiding, geldt dat appellante op dat moment in de tijd een zekere voorzichtigheid had moeten betrachten en zich had moeten realiseren dat een dergelijke verplichting voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Het College is voorts van oordeel dat appellante met het rapport van [naam 3] Adviseurs niet heeft aangetoond dat de financiële last (toch) dermate zwaar is dat die, zoals appellante stelt, de continuïteit van het bedrijf in gevaar brengt. Er ontbreken jaarrekeningen over de boekjaren 2017 en 2018, zodat onvoldoende inzicht is geboden in de financiële situatie. Hierbij komt nog dat appellante de gestelde investeringen in mechanisatie niet met stukken heeft onderbouwd. Voorts acht het College van belang dat appellante voor de op 9 maart 2016 gesloten pachtovereenkomst met een jaarlijkse pachtprijs van € 43.850,03 een beheersovereenkomst rust op grond waarvan zij een subsidiebedrag ontvangt dat gelijk is aan de pachtprijs en dat de maat van appellante [naam 2] ter zitting bij het College heeft verklaard dat appellante een financiering van € 80.000-, heeft verkregen en dat appellante hierdoor voorlopig verder kan. 	
      
    
    
      6.4
      Het hiervoor overwogene leidt tot het oordeel dat van strijd met artikel 1 van het EP niet is gebleken.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. A. El Markai. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 november 2019.
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren	w.g. A. El Markai