ECLI:NL:CBB:2019:681, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-12-2019, 18/2339
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw. Fosfaatrechten. Knelgevallenregeling. Grondgebondenheid. Zoals het College eerder heeft overwogen wordt bij toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met niet gerealiseerde uitbreidingen op 2 juli 2015. Dit betekent dat de stagnatie in de groei als gevolg van de bouwwerkzaamheden niet hoeft te worden gecompenseerd. Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat appellante, Landbouwbedrijf …. en maatschap …. ieder een zelfstandig bedrijf exploiteren en dat de landbouwgronden van de laatste bedrijven niet meetellen in de fosfaatruimte van appellante. Dat de maten van appellante ieder in de drie bedrijven participeren en zodoende nauwe banden bestaan tussen de bedrijven, doet daar naar het oordeel van het College niet aan af.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2339
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2019 in de zaak tussen
    maatschap Melkveehouderijbedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellante
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. G. Meijerink).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 29 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 november 2019. Namens appellante is haar maat [naam 2] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw (de knelgevallenregeling) verhoogt verweerder, voor zover van belang, het fosfaatrecht indien het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager uitvalt door bouwwerkzaamheden (de 5%-drempel). 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3%. Het tweede lid van deze bepaling bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is. In dat geval is sprake van grondgebondenheid.
      
    
    
      1.3
      Een bedrijf is het geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Msw). Tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw).
      
    
    
      1.4
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Het bedrijf van appellante is een melkveehouderij. De twee maten van appellante participeren naast de melkveehouderij samen nog in de commanditaire vennootschap Landbouwbedrijf [naam 1] en de maatschap [naam 1] . In mei 2015 is op de melkveehouderij een nieuwe stal in gebruik genomen. Vanaf 7 mei 2015 tot en met 15 juni 2015 is de melkveestapel gegroeid door aankoop van 270 melk- en kalfkoeien. Deze dieren zijn samen met de op 6 mei 2015 aanwezige veestapel van 168 melk- en kalfkoeien gehuisvest in de nieuwe stal. Hierdoor ontstond ruimte in de oude melkveestal die appellante wilde opvullen met de aankoop van 90 stuks jongvee. Appellante heeft op 16 mei 2015 daartoe 16 stuks jongvee aangekocht, maar verdere aankoop stagneerde, doordat appellante eerst gebreken aan de oude melkveestal moest herstellen in de periode van 16 mei 2015 tot en met 25 augustus 2015 (de bouwwerkzaamheden). Op 2 juli 2015 waren op het bedrijf van appellante aanwezig 438 melk- en kalfkoeien, 76 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 79 stuks jongvee van 1 jaar en ouder.
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante, na een generieke korting van 8,3%, vastgesteld op 20.009 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren en de gemiddelde melkproductie in 2015 van 9.327 kg. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante voert aan dat haar fosfaatrecht op 2 juli 2015 minimaal 5% lager is dan waarover zij zonder de bouwwerkzaamheden zou hebben beschikt en verzoekt om haar fosfaatrecht met toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw te verhogen. Door de bouwwerkzaamheden heeft zij haar uitbreiding niet kunnen vertalen in een groei van de veestapel en zij vraagt hiermee rekening te houden bij de beoordeling van het knelgeval. Daarnaast is haar melkproductie in 2015 flink gedaald als gevolg van de bouwwerkzaamheden. Doordat de oude stal nog niet in gebruik kon worden genomen, werd al het melkvee bij elkaar gezet in de nieuwe stal. Dat veroorzaakte onrust die heeft geleid tot een daling van de melkgift van haar melkvee in vergelijking tot die voor de calamiteit. Verweerder moet daarom rekenen met de melkproductiecijfers van 2016, toen haar melkproductie met circa 11.000 kg weer op peil was. 
      
    
    
      4.2
      Daarnaast voert appellante aan dat het fosfaatrechtenstelsel heeft geleid tot een ongeoorloofde inbreuk op haar eigendomsrecht. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat geen sprake is van voorzienbaarheid en het legt op haar een individuele en buitensporige last, doordat de stal op de peildatum nog niet volledig was bezet, terwijl zij wel tijdig onomkeerbare investeringen heeft gedaan in de uitbreiding van haar bedrijf die nu niet worden terugverdiend. Dit brengt haar bedrijfsvoering ernstig in gevaar.
      
    
    
      4.3
      Tot slot voert appellante aan dat haar bedrijf grondgebonden is en dat geen generieke korting moet worden toegepast. De maten van appellante participeren in alle drie de bedrijven en onderhouden nauwe banden, zodat verweerder de gronden van deze bedrijven moet meerekenen bij de vaststelling van haar fosfaatruimte. Dan is haar fosfaatruimte groter dan haar fosfaatproductie. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      
        5.	Volgens verweerder was het aantal fosfaatrechten van appellante op 2 juli 2015 niet lager door de bouwwerkzaamheden. Op die datum was haar veestapel door groei van haar bedrijf fors groter dan op 16 mei 2015. Appellante voldoet daarom niet aan de 5%-drempel. Hierbij blijft de niet gerealiseerde groei buiten aanmerking. De aangeleverde melkproductiecijfers hebben geen betrekking op een situatie vlak voordat sprake was van de verbouwing van de stal. Verder acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het recht op eigendom. Hij betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust, omdat appellante de door haar gestelde last onvoldoende heeft onderbouwd. De gronden van Landbouwbedrijf [naam 1] en maatschap [naam 1] tellen niet mee voor de fosfaatruimte van appellante. Gelet op de definitie van bedrijf in de zin van artikel 1, eerste lid, onder i, van de Msw is sprake van drie afzonderlijke bedrijven, die afzonderlijk van elkaar opereren in het maatschappelijk verkeer met een eigen (mest)administratie en registratienummers. Bovendien zijn de gronden van de bedrijven op aparte Gecombineerde Opgaven opgegeven, zodat appellante op 15 mei 2015 deze gronden niet in het kader van een normale bedrijfsvoering in gebruik had in de zin van artikel 1, eerste lid, onder m, van de Msw.
      
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
      
        6.1.1
        Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) wordt bij toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met niet gerealiseerde uitbreidingen op 2 juli 2015. Dit betekent dat de stagnatie in de groei als gevolg van de bouwwerkzaamheden niet hoeft te worden gecompenseerd. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:246) heeft de wetgever bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenregeling. Dit betekent dat verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling voor wat betreft de dieraantallen. De beroepsgrond faalt.
        
      
      
        6.1.2
        Zoals volgt uit de uitspraak van 13 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:355) verzet de wet zich er niet tegen dat wordt gerekend met de gemiddelde melkproductie van een jaar volgend op het jaar waarin zich de bijzondere omstandigheid heeft voorgedaan, mits het om een voor het bedrijf representatieve periode gaat en aansluit bij de gestelde bijzondere omstandigheden. Niet in geschil is dat de bouwwerkzaamheden onrust bij de koeien van appellante hebben veroorzaakt waardoor de melkproductie in 2015 negatief is beïnvloed. Hierdoor is de melkproductie over 2015 niet representatief. Het College is met appellante van oordeel dat in dit geval de gemiddelde melkproductie in 2016, zo nodig gecorrigeerd voor de gemiddelde productiviteitsverbetering in de sector sinds 2015, wel representatief is. Deze beroepsgrond treft doel. 
        
      
    
    
      6.2
      Voor zover appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt het beroep. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Wat betreft de stelling van appellante dat zij een individuele en buitensporige last draagt, is het College van oordeel dat zij deze onvoldoende heeft uitgewerkt. Deze beroepsgrond faalt.
      
    
    
      6.3
      Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat appellante, Landbouwbedrijf [naam 1] en maatschap [naam 1] ieder een zelfstandig bedrijf exploiteren en dat de landbouwgronden van de laatste bedrijven niet meetellen in de fosfaatruimte van appellante. Grond geldt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Dat betekent onder meer dat de exploitant over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. Daarvan is niets gesteld noch gebleken. Integendeel, de drie samenwerkingsverbanden hebben hun gronden afzonderlijk opgegeven in de (drie) Gecombineerde Opgaven 2015. Dat de maten van appellante ieder in de drie bedrijven participeren en zodoende nauwe banden bestaan tussen de bedrijven, doet daar naar het oordeel van het College niet aan af (vergelijk de uitspraak van het College van 30 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:318). De beroepsgrond faalt. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het beroep is gelet op 6.1.2 gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 23, zesde lid, van de Msw. Het College zal verweerder opdragen binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
    
    
      7.2
      Het College ziet geen reden voor een proceskostenveroordeling.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. E.D.H. Nanninga