ECLI:NL:CBB:2020:800, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 05-11-2020, 18/51, 18/706, 18/1027 en 18/1622
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Heropeningsbeslissing. Bestuurlijke boetes wegens overtredingen van artikel 7 van de Meststoffenwet. Uitspraken College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652, 653 en 654). Vraag of minister heeft gehandeld in strijd met willekeurverbod.

beslissing
    
    
      
        COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
      
    
    
    
      zaaknummers: 18/51, 18/706, 18/1027 en 18/1622
    
    
    
      
        beslissing tot heropening van het onderzoek in de hoger beroepen van:
        
      
    
  
  
    
      1 [naam 1] , te [plaats 1] , appellant sub 1,
    (gemachtigde: J.A. Rietveld)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 november 2017, kenmerken SGR 17/1268 en SGR 17/1271, in de gedingen tussen
    
    
    
      appellante sub 1
      en
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (voorheen de staatssecretaris van Economische Zaken; hierna ook de minister of de staatssecretaris)
      (gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. A.H. Spriensma-Heringa),
    
    
  
  
    
      2Maatschap [naam 2] , te [plaats 2] , appellante sub 2,
    (gemachtigde: ing. P.J. Houtsma)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 maart 2018, kenmerk AWB 16/5110, in het geding tussen
    
    
    
      appellante sub 2
      en
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (voorheen de staatssecretaris van Economische Zaken)
      (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa),
    
    
  
  
    
      3Maatschap [naam 5] en [naam 6] , te [plaats 3] , appellante sub 3,
    (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 30 april 2018, kenmerk LEE 15/4552, in het geding tussen
    
    
    
      appellante sub 3
      en
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (voorheen de staatssecretaris van Economische Zaken)
      (gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. A.H. Spriensma-Heringa),
    
    
  
  
    
      4 [naam 7] V.O.F., te [plaats 4] , appellante sub 4,
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 juni 2018, kenmerk BRE 17/6613 WET, in het geding tussen
    
    
    
      appellante sub 4
      en
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (voorheen de staatssecretaris van Economische Zaken)
      (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa), 
    
    
    
      appellanten sub 1, sub 2, sub 3 en sub 4 hierna ook gezamenlijk te noemen: appellanten.
    
    
    
      
        Procesverloop 
      
    
    
    
      
        18/51
      
      Appellant sub 1 heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 november 2017 (ECLI:NL:RBDHA:2017:14124).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Op 22 oktober 2019 heeft het College een regiezitting gehouden, waarbij naast deze zaak ook elf andere zaken aan de orde zijn gesteld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van de minister is tevens verschenen mr. H.J. Kram.
    
    
    
      De minister heeft een aanvullende reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juni 2020. 
    
    
    
      Appellant sub 1 is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
      
        18/706
      
      Appellante sub 2 heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 maart 2018 (niet gepubliceerd). 
    
    
    
      Op 22 oktober 2019 heeft het College een regiezitting gehouden, waarbij naast deze zaak ook elf andere zaken aan de orde zijn gesteld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van de minister is tevens verschenen mr. H.J. Kram.
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Op 18 april 2019 heeft de minister een herziene beslissing op bezwaar genomen.
    
    
    
      Appellante sub 2 heeft op 1 juli 2019, 18 september 2019, 23 oktober 2019 en 12 juli 2020 aanvullende gronden ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 juni 2020. 
    
    
    
      Namens appellante sub 2 zijn verschenen [naam 3] en [naam 4] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
      
        18/1027
      
      Appellante sub 3 heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 30 april 2018 (niet gepubliceerd). 
    
    
    
      De minister heeft op 6 mei 2019 een herziene beslissing op het bezwaarschrift genomen.
    
    
    
      Op 22 oktober 2019 heeft het College een regiezitting gehouden, waarbij naast deze zaak ook elf andere zaken aan de orde zijn gesteld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van de minister is tevens verschenen mr. H.J. Kram.
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juni 2020. 
    
    
    
      Namens appellante sub 3 is verschenen [naam 6] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Tevens is aan de zijde van appellante sub 3 verschenen [naam 10] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
      
        18/1622
      
      Appellante sub 4 heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 juni 2018 (ECLI:NL:RBZWB:2018:3700).
    
    
    
      Op 22 oktober 2019 heeft het College een regiezitting gehouden, waarbij naast deze zaak ook elf andere zaken aan de orde zijn gesteld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van de minister is tevens verschenen mr. H.J. Kram.
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 juni 2020. 
    
    
    
      Namens appellante sub 4 zijn verschenen [naam 8] en [naam 9] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan de zijde van de minister is tevens verschenen [naam 11] , inspecteur bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
      
        18/51, 18/706, 18/1027 en 18/1622
      
      Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
    
    
    
      
        Overwegingen 
      
    
    
    1. Het College is tot het oordeel gekomen dat het onderzoek niet volledig is geweest en heropent daarom het onderzoek.
    
    2. De minister heeft appellanten boetes (hierna ook: de boetes) opgelegd wegens overtreding van (voor zover hier van belang) artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw). De hoogte van de boetes bedraagt (thans nog):
    - € 11.246,67 ( controlejaar 2013) en € 2.229,41 (controlejaar 2014) (appellant sub 1);
    - € 37.341,50 ( appellante sub 2);
    - € 91.517,50 ( appellante sub 3);
    - € 9.218,47 ( appellante sub 4).
    
    3. Appellanten hebben zich beroepen op de uitspraken van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652, 653 en 654) (hierna: de uitspraken van 18 december 2018). Het College heeft in de uitspraak die is gepubliceerd met het ECLI-nummer ECLI:NL:CBB:2018:653 voor zover hier van belang als volgt overwogen (waarbij voor “verweerder” moet worden gelezen: de minister):
    
    
      5.3
      Zowel bij de toepassing van artikel 14 als bij die van artikel 7, gelezen in samenhang met artikel 8, van de Msw speelt de bepaling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in mest een rol bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een beboetbare overtreding en wat de omvang daarvan is. Dit brengt mee dat hetgeen over de bepaling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in mest is overwogen in de uitspraak van het College van heden in de zaak 15/382 onder 5.1.1 tot en met 5.1.13 (ECLI:NL:CBB:2018:652) evenzeer van betekenis is voor de onderhavige zaak. Voorts is het College van oordeel dat ook bij de artikelen 7 en 8 van de Msw voldoende voorzienbaar is welk gedrag tot beboeting leidt, en dat ten aanzien van de artikelen 7 en 8 van de Msw op zichzelf geen sprake is van strijdigheid met de onschuldpresumptie. Het College verwijst naar hetgeen in de zojuist genoemde uitspraak ten aanzien van artikel 14 van de Msw onder 5.2.1 tot en met 5.3 is overwogen. 
      
    
    
      5.4
      Appellant heeft, ook nu het hier gaat om een bestuurlijke boete wegens een gestelde overtreding van de artikelen 7 en 8 van de Msw, in lijn met het in de onder 5.3 genoemde uitspraak onder 5.4 en 5.5 overwogene, aanspraak erop dat ook hij vanaf het moment dat hem wordt medegedeeld dat ten aanzien van hem het opleggen van een boete wordt voorgenomen, reeds in het kader van dat voornemen op de hoogte wordt gesteld van de inhoud van de (tolerantie-, zekerheids- of handhavings)marges (hierna: marges). De verdachte veehouder heeft naar het oordeel van het College dan nog voordat daadwerkelijk een boete wordt opgelegd een redelijke mogelijkheid om zich tegen het vermoeden van onregelmatige afvoer te verweren door de feiten te betwisten die eraan ten grondslag zijn gelegd (de accuratesse van de forfaits, schattingen, en monsterneming en analyse (bijvoorbeeld door het vragen van heranalyse of het doen uitvoeren van een contra-expertise)) en/of andere feiten te stellen - en bij betwisting aannemelijk te maken - die redelijke twijfel wekken aan de juistheid van dat vermoeden. Het College is van oordeel dat het in het kader van het voornemen openbaar zijn van de marges in deze omstandigheden zo fundamenteel van aard is, dat de afwezigheid van die openbaarheid niet meer kan worden hersteld in een later stadium van de procedure (bezwaar, beroep, hoger beroep), in gevallen waarin naar aanleiding van het voornemen of in bezwaar, beroep of hoger beroep een betoog van de veehouder voorligt waarmee deze de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in de mest bestrijdt. Het in de vorige zin overwogene geldt dus ook indien de voornemen-, bezwaar of (hoger)beroepsprocedure reeds aanhangig is op de dag van deze uitspraak, en ook indien de veehouder bedoeld betoog voor het eerst na deze uitspraak voert. 
      
    
    
      5.5
      Voor zover verweerder ook in deze zaak, mutatis mutandis, het verweer heeft opgeworpen dat de door hem gehanteerde marges niet zien op het wegnemen van onzekerheid die uit de norm zelf zou voortvloeien maar op het bewijs van de naleving van, hier, de artikelen 7 en 8 van de Msw, kan hem dat ook hier niet baten, reeds omdat de afwezigheid (in het kader van het voornemen tot het opleggen van een boete) van inzicht in de omvang en toepassing van deze marges, hoe ook bedoeld, betrokkene de kans ontneemt om de ter zake aangevoerde gronden toereikend en nog voordat het tot een daadwerkelijke boeteoplegging komt, te toetsen.
      
    
    
      4.1
      De minister stelt zich op het standpunt dat de uitspraken van 18 december 2018 onverlet laten dat hij bevoegd is tot het opleggen van de boetes voor zover deze zijn tot stand gekomen zonder toepassing van geheime marges (hierna ook: de marges). Het College onderscheidt de door de minister in dit verband gevoerde verweren als volgt.
      
      
        Verweer i): met betrekking tot gevallen waarin bij de berekening van het gebruik van meststoffen in het kader van één of meer gebruiksnormen geen marge is toegepast en die gebruiksnorm(en) is/zijn overschreden: de boetes wegens overtreding van artikel 7 van de Msw kunnen gehandhaafd blijven voor zover deze betrekking hebben op de overschrijding van die gebruiksnorm(en) waarbij het gebruik is berekend zonder toepassing van een marge.
      
      
      
        Verweer ii): met betrekking tot gevallen waarin bij de berekening van het gebruik van meststoffen in het kader van een gebruiksnorm een marge is toegepast, maar die gebruiksnorm niet is overschreden: de boetes wegens overtreding van artikel 7 van de Msw kunnen gehandhaafd blijven omdat de toepassing van de marge niet heeft bijgedragen aan de oplegging van de boete.
      
      
      
        Verweer iii): met betrekking tot gevallen waarin bij de berekening van het gebruik van meststoffen in het kader van een gebruiksnorm een marge is toegepast en die gebruiksnorm is overschreden: de boetes wegens overtreding van artikel 7 van de Msw kunnen gehandhaafd blijven omdat de overschrijding van de gebruiksnorm bij de berekening waarvan de marge is toegepast uit de boeteberekening is gehaald.
      
      
    
    
      4.2
      De minister voert in het hoger beroep van appellant sub 1 de verweren i), ii) en iii), in het hoger beroep van appellanten sub 2 en sub 3 de verweren i) en iii) en in het hoger beroep van appellante sub 4 de verweren i) en ii).
      
    
    
      5.1
      De minister heeft de Tweede Kamer bij brief van 15 november 2019 (Kamerstukken II 2019/20, 33 037, nr. 366) laten weten dat als gevolg van de uitspraken van het College van 18 december 2018 in 2019 138 boetebesluiten waartegen bezwaar liep, geheel of gedeeltelijk moesten worden ingetrokken.
      
    
    
      5.2
      Ter zitting heeft appellant sub 1 zich, in reactie op de door de minister gevoerde verweren, erop beroepen dat de minister heeft gehandeld in strijd met het verbod van willekeur, omdat het, kort gezegd, door het intrekken van zoveel boetes van toevalligheden afhankelijk is geworden wie er wel of niet is beboet en waarvoor. Het College heeft vervolgens de minister ook in de overige zaken deze vraag voorgehouden.
      
    
    
      5.3
      De minister heeft ter zitting voor zover hier van belang verklaard als volgt. Naar aanleiding van de uitspraken van het College van 18 december 2018 heeft de minister alle opgelegde boetes wegens overtreding van de artikelen 7 en 14 van de Msw opnieuw beoordeeld. Uitgangspunt daarbij was dat de veehouder geen financieel nadeel mag hebben van de toepassing van de marges. Deze herbeoordeling heeft ertoe geleid dat ongeveer 80% van het aantal opgelegde boetes is vervallen. Welke boetes zijn vervallen en welke niet, hangt af van de omstandigheden van het geval. Indien bijvoorbeeld alleen een marge is toegepast op de afvoer van mest, komt de gehele boete te vervallen omdat het schrappen van de post “afvoer” leidt tot verhoging van de overschrijding van de gebruiksnormen. Indien een veehouder alleen meststoffen aanvoert en ter zake van de aanvoer is een marge gehanteerd, dan vervalt de betrokken aanvoerpost. Als de boete alleen is opgelegd ter zake van die aanvoerpost, vervalt de gehele boete. Vooral boetes die waren opgelegd aan pluimvee- en varkenshouders die niet forfaitair afvoeren, zijn vervallen. In andere zaken is alleen een aantal posten komen te vervallen, waardoor de opgelegde boetes zijn verlaagd. Waar alleen een voornemen was, is dat ingetrokken en is er een nieuw voornemen gekomen na openbaarmaking van de marges.
      
    
    
      5.4
      Zoals het College eerder heeft geoordeeld (ECLI:NL:CBB:2018:145), dient een bestuursorgaan bij de uitoefening van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen. Zoals het College eveneens al eerder heeft geoordeeld (ECLI:NL:CBB:2018:401), strekt het gelijkheidsbeginsel in het kader van het opleggen van bestuurlijke boetes niet zover dat de bevoegdheid tot het opleggen ervan onrechtmatig is uitgeoefend alleen omdat een eventuele andere overtreder niet is beboet. Dat kan anders komen te liggen als sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen die duidt op willekeur in de handhavingspraktijk van het bevoegde bestuursorgaan. Om dit te kunnen toetsen, dient de minister inzichtelijk te maken waarom hij in het ene geval wel en in het andere geval geen gebruik heeft gemaakt van zijn boetebevoegdheid (ECLI:NL:CBB:2016:104). Ter beoordeling staat dus of de minister op een zodanig consistente wijze gebruik heeft gemaakt van de hem toekomende handhavingsbevoegdheid dat hij niet in strijd met het verbod van willekeur heeft gehandeld. 
      
    
    
      5.5
      De onder 5.3 weergegeven verklaringen van de minister ter zitting over de herbeoordeling naar aanleiding van de uitspraken van 18 december 2018 van boetes die waren opgelegd wegens overtreding van de artikelen 7 en 14 van de Msw doen vermoeden dat het al dan niet (gedeeltelijk) handhaven van deze boetes (grotendeels) afhangt van min of meer toevallige factoren, zoals of een veehouder (alleen) mest aanvoert, dan wel (alleen) mest afvoert, en in het laatste geval, of de afvoer van mest al dan niet forfaitair plaatsvond. Er ontstaan dus verschillen in handhavingsregime tussen veehouders die alleen afvoeren maar niet aanvoeren, veehouders die alleen aanvoeren, veehouders die zowel aan- als afvoeren, veehouders die forfaitair afvoeren en veehouders die niet forfaitair afvoeren. Daardoor rijst de vraag of sprake is van een rechtens onaanvaardbare verscheidenheid die meebrengt dat de minister heeft gehandeld in strijd met het verbod van willekeur. Deze verschillen in uitvoeringspraktijk zijn immers kennelijk niet de bedoeling van de wetgever geweest bij het tot stand brengen van het handhavingsregime en daarom kan ook niet op grond van de aan dat regime ten grondslag liggende overwegingen van de wetgever worden beoordeeld of er een rechtvaardiging bestaat voor deze verschillen. Met name wijst het College erop dat het niet de bedoeling van de wetgever kan zijn geweest dat alleen boetes zouden worden opgelegd wanneer aan de hand van de mestaanvoer onregelmatigheden zijn geconstateerd, maar niet als die aan de hand van de afvoergegevens worden geconstateerd. Het College betrekt hierbij nog dat, in samenhang met de hierboven geconstateerde verschillen, het gegeven dat al (ongeveer) 80% van de boetes is herroepen of anderszins vervallen twijfel oproept of bij de veehouders die nog wel beboet zijn dat als uitkomst van een consistent uitvoeringsbeleid van het door de wetgever in het leven geroepen handhavingsregime gezien kan worden.
      
    
    
      5.6
      Gelet op de hiervoor weergegeven overwegingen in de uitspraak van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:653) en de drie hiervoor genoemde verweren die verweerder heeft ontwikkeld om te motiveren waarom een deel van de opgelegde boetes naar zijn mening toch stand kan houden vraagt het College de minister zo mogelijk ook nog het volgende bij zijn beantwoording te betrekken. Het is mogelijk dat alle drie de verweren falen, in welk geval geen enkele boete waarop deze verweren betrekking hebben stand kan houden. Het is ook mogelijk dat zij alle drie slagen, in welk geval het College nog steeds moet beoordelen of sprake is van willekeur. En het is mogelijk dat deze verweren deels wel en deels niet slagen, waardoor nog meer boetes niet in stand kunnen blijven. Kan de minister bij benadering aangeven hoeveel procent van de boetes nog gehandhaafd blijft als slechts één of twee van deze verweren doel zou treffen en kan de minister ook voor die situaties aangeven of, en zo ja, waarom hij meent dat ook dan nog steeds sprake is van een consistente handhaving?
      6. Om te kunnen beoordelen of het handhaven van nog ongeveer 20% van de oorspronkelijk voorgenomen en opgelegde boetes zich verdraagt met het verbod van willekeur, geeft het College de minister de gelegenheid gemotiveerd in te gaan op de hiervoor in 5.5 en 5.6 besproken punten in te gaan en uiteen te zetten of, en zo ja, waarom nog sprake is van een consistent handhavingsregime in zaken voorafgaand aan de volledige openbaarmaking van de gehanteerde marges.
      7. Het College zal de minister verzoeken zijn beantwoording binnen zes weken na de datum van deze beslissing aan het College te doen toekomen. Na ontvangst van de beantwoording van de minister zal appellanten worden verzocht daarop te reageren. Iedere verdere beslissing zal worden aangehouden. 
      
      8. Aangezien de ter zitting door appellant sub 1 opgeworpen rechtsvraag alle zaken betreft, worden ook de andere zaken om deze reden heropend.
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        Het College 
      
      
      - heropent het onderzoek;
      
      - verzoekt de minister binnen zes weken na de datum van deze beslissing zijn beantwoording op de onder 6 opgenomen vraagstelling aan het College te doen toekomen;
      
      - houdt iedere verdere beslissing aan.
      
      
        Aldus genomen door mr. H.L. van der Beek, mr. J.H. de Wildt en mr. J.L. Verbeek, in tegenwoordigheid van mr. D. de Vries, griffier, op 5 november 2020.
      
      
      
      
      
        De voorzitter is verhinderd		De griffier is verhinderd
        de beslissing te ondertekenen.	de beslissing te ondertekenen.