ECLI:NL:CBB:2020:48, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28-01-2020, 18/2331
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechtenvaststelling niet in strijd met artikel 1 van het EP. Er is geen sprake van een individuele en buitensporige last. Na de overname van het melkveebedrijf in 2011 heeft appellante ingezet op een forse uitbreiding. Van een noodzaak tot een uitbreiding naar deze dieraantallen is niet gebleken. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de bedrijfscontinuïteit bij geen of een minder grote uitbreiding in gevaar zou komen. Het College acht voorts van belang dat appellante ervoor heeft gekozen de uitbreiding - na de voltooiing van de bouw van de stal eind 2013 - middels eigen aanwas te realiseren. De beoogde uitbreiding was 1,5 jaar later, op 2 juli 2015, slechts deels gerealiseerd. Deze keuze voor gefaseerde groei behoort in beginsel tot het ondernemersrisico van appellante. Ook is het onduidelijk in hoeverre sprake is van causaliteit tussen dit stelsel en de door appellante gestelde onzekerheid omtrent de financiële positie van haar bedrijf. 
        Wetsbepaling: artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2331
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 januari 2020 in de zaak tussen
    maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. J.T. Fuller) 
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: M.J. Dijkstra en C. Zieleman).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 27 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 oktober 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 3] . 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      
        Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Na de overname van het familiebedrijf in 2011 is in 2013 de bestaande ligboxenstal uitgebreid. Op 26 november 2012 is hiervoor een omgevingsvergunning verleend. Verder is op 19 april 2013 een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 133 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee. In januari 2013 is appellante een (gewijzigde) kredietovereenkomst aangegaan voor een financiering van in totaal ongeveer € 470.000,-. Op 17 juni 2015 is appellante een overeenkomst aangegaan voor de aankoop van 2 ha grond voor € 90.000,-. Op 2 juli 2015 hield appellante 92 melk- en kalfkoeien en 81 stuks jongvee. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.765 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Daartoe voert zij aan dat het stelsel de ‘fair balance’ toets niet kan doorstaan, omdat de invoer van het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. Verder is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Zij is vóór de peildatum van 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan en beschikte over de benodigde vergunningen voor uitbreiding, maar kon deze door de fosfaatrechtenvaststelling niet realiseren. Om rendabel te blijven kon appellante de renovatie en uitbreiding van de ligboxenstal, melkstal en de stalinrichting uit bouwjaar 1980 na overname van het bestaande bedrijf in 2011 niet uitstellen. Door bijzondere omstandigheden ontstond echter vertraging in de realisering van de plannen, waardoor de beoogde uitbreiding op 2 juli 2015 nog niet volledig was gerealiseerd.Beide maten zouden meewerken aan de bouw van de stal. In december 2012 heeft [naam 2] echter zijn been gebroken, zodat hij vier maanden geen arbeid kon verrichten en [naam 4] is in april 2013 zeven weken opgenomen in het ziekenhuis, zodat vertraging ontstond bij de bouw van de stal. Bovendien heeft appellante in de jaren 2014 en 2015 te kampen gehad met verschillende dierziekten (salmonella, neospora en BVD), waardoor zij dieren heeft moeten afvoeren en zij op 2 juli 2015 niet het beoogde dierenaantal hield. 
      
    
    
      4.2
      Ter onderbouwing van haar betoog dat er sprake is van een individuele en buitensporige last heeft appellante (reeds in bezwaar) een rapport van 7 juni 2018 overgelegd van DLV Advies, over de gevolgen van de fosfaatrechtenvaststelling voor appellante. In dit rapport zijn de financiële gevolgen van verschillende scenario’s berekend en is voor het scenario waarbij is uitgegaan van het aan appellante toegekende aantal fosfaatrechten geconcludeerd dat de financiële gevolgen onoverkomelijk zijn en het bedrijf van appellante niet levensvatbaar is. Ook voor het scenario waarin appellante fosfaatrechten aankoopt tot het vergunde dierenaantal is geconcludeerd dat dit niet haalbaar is. Alleen zonder het fosfaatrechtenstelsel zou het bedrijf een positief bedrijfsresultaat hebben. 
      
      
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      
        5.	Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Hij stelt zich op het standpunt dat de keuze om - na de verbouwing van de stal - de hoeveelheid dieren te laten groeien met eigen aanwas, geen omstandigheid is die tot een individuele en buitensporige last kan leiden. Dat de stal aan vervanging toe was maakt dit niet anders. In het licht van de voorzienbaarheid van verdere productiebeperkende maatregelen dienen de gevolgen voor uitbreiding door gefaseerde groei met natuurlijke aanwas voor rekening en risico van appellante te blijven. Bovendien heeft appellante vlak vóór de peildatum van 2 juli 2015, op 17 juni 2015, een overeenkomst voor de aankoop van grond getekend om te kunnen voldoen aan de Wet grondgebonden groei melkveehouderij. De aankoop van deze grond dient voor risico van de ondernemer te blijven en houdt geen verband met het fosfaatrechtenstelsel. Ten aanzien van het door appellante overgelegde rapport meent verweerder dat dit op onjuiste gegevens is gebaseerd en niet kan aantonen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. In het rapport wordt uitgegaan van een onjuiste melkprijs die volgens de KWIN-veehouderij € 35,- per 100 kg was op het moment van het opstellen van het rapport, terwijl in het rapport is uitgegaan van € 34,50 per 100 kg. Bovendien levert appellante haar melk aan een coöperatie die een hogere melkprijs uitbetaalt dan de KWIN-normen. Ook is in het rapport uitgegaan van 50 ha cultuurgrond, terwijl appellante volgens de gecombineerde opgave 2018 68,98 ha cultuurgrond in gebruik had. Tot slot heeft appellante op 25 januari 2018 en 15 maart 2018 respectievelijk 150 kg en 300 kg fosfaatrechten aangekocht. Hiermee is geen rekening gehouden in het rapport, terwijl het rapport van na deze aankopen dateert. 
      
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.2
      Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
      
    
    
      6.3
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
      
    
    
      6.4
      Het College stelt vast dat appellante in 2013 heeft ingezet op een forse uitbreiding van ongeveer 70 stuks melk- en kalfkoeien naar 133 melk- en kalfkoeien, waarvoor zij grote investeringen is aangegaan. Van een noodzaak tot een uitbreiding naar deze dieraantallen is het College niet gebleken. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de bedrijfscontinuïteit bij geen of een minder grote uitbreiding in gevaar zou komen. Het College acht voorts van belang dat appellante ervoor heeft gekozen de uitbreiding - na de voltooiing van de bouw van de stal eind 2013 - middels eigen aanwas te realiseren. De beoogde uitbreiding was anderhalf jaar later, op 2 juli 2015, slechts gedeeltelijk gerealiseerd. Deze keuze voor gefaseerde groei behoort in beginsel tot het ondernemersrisico van appellante (zie de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:6). De door appellante aangevoerde bijzondere omstandigheden van ziekte van de maten en dierziekte kunnen niet tot een andere conclusie leiden. Het is onduidelijk in hoeverre deze omstandigheden appellante belemmerden om de uitbreiding eerder, vóór 2 juli 2015, te realiseren en zij behoren tevens (deels) tot haar ondernemersrisico. Het door appellante overgelegde rapport tenslotte bevat geen gegevens over de financiële gang van zaken van het bedrijf van appellante in de jaren voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en biedt daardoor onvoldoende inzicht in de mate waarin appellante wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel. Het is daarom onduidelijk in hoeverre sprake is van causaliteit tussen dit stelsel en de door appellante gestelde onzekerheid omtrent de financiële positie van haar bedrijf. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante vergoedt;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2020. 
    
    
    
    
    
      w.g. I.M. Ludwig 	w.g. L. ten Hove