ECLI:NL:CBB:2019:263, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-07-2019, 18/1021 en 18/1024
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: AMVB grondgebondenheid

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 18/1021 en 18/1024
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juli 2019 in de zaken tussen
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellant
    
    
      [naam 2] B.V., te [plaats] , appellante 
    (gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma en mr. H.J. Kram).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      
        16/1080
      
      Op 14 januari 2016 heeft appellant zich door middel van een digitaal formulier met bijlage bij verweerder gemeld met de wens vrijgesteld te worden van het, op 1 januari 2016 in werking getreden, Besluit van 26 september 2015, tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet ten behoeve van een verantwoorde groei van de melkveehouderij, Stb. 2015, 344 (AMvB grondgebondenheid). 
    
    
    
      Bij brief van 20 mei 2016 (de primaire beslissing) heeft verweerder appellant  medegedeeld dat zijn verzoek om vrijstelling is afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 13 oktober 2016 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 16/1080.
    
    
    
      Verweerder heeft bij besluit van 11 april 2018 (het bestreden besluit 2) het bestreden besluit ingetrokken en het bezwaar van appellant naar aanleiding van de uitspraak van het College  van 28 september 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:319) niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      
        18/1021
      
      Bij besluit van 25 november 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van appellant om ontheffing van de grondgebondenheidsvereisten van artikel 70a, eerste lid, van het Uitvoeringbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringbesluit) op grond van artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet (Msw) afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 12 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 18/1021.
    
    
    
      
        16/1081
      
      Op 13 januari 2016 heeft appellante zich door middel van een digitaal formulier met bijlage bij verweerder gemeld met de wens vrijgesteld te worden van de AMvB grondgebondenheid. 
    
    
    
      Bij brief van 19 mei 2016 (de primaire beslissing) heeft verweerder appellante medegedeeld dat haar verzoek om vrijstelling is afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 20 oktober 2016 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 16/1081.
    
    
    
      Verweerder heeft bij besluit van 11 april 2018 (het bestreden besluit 2) het bestreden besluit ingetrokken en het bezwaar van appellante naar aanleiding van de uitspraak van het College  van 28 september 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:319) niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      
        18/1024
      
      Bij besluit van 25 november 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van appellante om ontheffing van de grondgebondenheidsvereisten van artikel 70a, eerste lid, van het Uitvoeringbesluit op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 12 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 18/1024.
    
    
    
      
        16/1080, 16/1081, 18/1021 en 18/1024
      
      Verweerder heeft in alle zaken één verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 februari 2019, waar de beroepen met de nummers 16/1080, 16/1081, 18/1021 en 18/1024 gevoegd zijn behandeld.
      Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Appellante en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Appellant is algemeen directeur en enig aandeelhouder van appellante. Appellant bezit een jongvee-opfokbedrijf, zodra het jongvee volwassen is, worden de koeien verkocht aan appellante. Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Gezien de sterke verwevenheid behandelt het College de beroepen van appellant en appellante gevoegd en wordt in deze uitspraak verder gesproken van de beroepen met nummers 16/1080, 16/1081, 18/1021 en 18/1024 van appellanten.
      
    
    
      1.2
      Appellanten hebben de beroepen in de zaken 16/1080 en 16/1081, die zich gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede richten tegen de besluiten van 11 april 2018, ter zitting ingetrokken. Ter beoordeling staan dus uitsluitend de beroepen in de zaken 18/1021 en 18/1024.
      
    
    
      2.1
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder dd, van de Msw wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder het verwerken van dierlijke meststoffen verstaan het behandelen van dierlijke meststoffen tot een eindproduct dat voldoet aan de bij regeling van Onze Minister vast te stellen specificaties of het exporteren van dierlijke meststoffen. 
      
      
        Artikel 38, tweede lid, van de Msw bepaalt dat Onze Minister ontheffing kan verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 
      
      
    
    
      2.2
      Artikel 70a van het Uitvoeringsbesluit luidde als volgt:
      
      
        ‘1.	Het melkveefosfaatoverschot dat in enig jaar voor mestverwerking als bedoeld in artikel 21, tweede lid, onderdeel d, van de wet in aanmerking komt is het melkveefosfaatoverschot dat in het jaar 2014 is ontstaan, vermeerderd met: 
        	a.	ten hoogste 100% van het aantal additionele kilogrammen fosfaat dat in dat jaar ten opzichte van het jaar 2014 met melkvee wordt geproduceerd indien het overschot per hectare lager is dan 20 kg/ha;
        	b.	ten hoogste 75% van het aantal additionele kilogrammen fosfaat dat in dat jaar ten opzichte van het jaar 2014 met melkvee wordt geproduceerd indien het overschot per hectare gelijk is aan of hoger is dan 20kg/ha en gelijk is aan of lager is dan 50 kg/ha;
        c.	ten hoogste 50% van het aantal additionele kilogrammen fosfaat dat in dat jaar ten opzichte van het jaar 2014 met melkvee wordt geproduceerd indien het overschot per hectare hoger is dan 50 kg/ha.
        2.	Het overschot per hectare, bedoeld in het eerste lid wordt berekend door de productie van dierlijke meststoffen door melkvee op een bedrijf in kilogrammen fosfaat in het voorgaande kalenderjaar, verminderd met de fosfaatruimte van het bedrijf in het voorgaande kalenderjaar te delen door het aantal hectaren tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in het voorgaande kalenderjaar.
        3.	Het eerste lid is niet van toepassing op een bedrijf dat:
        a.	voor 1 februari 2016 aantoont dat het voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen is aangegaan ten einde het gehele melkveefosfaatoverschot te laten verwerken, waardoor naleving van het eerste lid leidt tot disproportionele financiële last en
        b.	het bedrijf binnen drie maanden na afloop van elk kalenderjaar aantoont dat het melkveefosfaatoverschot is verwerkt door degene met wie de financiële verplichtingen, bedoeld in onderdeel a, is aangegaan.’
      
      
    
    
      2.3
      Per 1 januari 2018 is artikel 70a van het Uitvoeringsbesluit omgezet in artikel 21, derde tot en met vijfde lid, van de Msw.
      
    
    
      2.4
      Artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) luidt:
      
      
        “Bescherming van eigendom
        Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
        De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
      
      
    
    
      2.5
      In een brief van de staatssecretaris van Economische Zaken (de staatssecretaris) aan de Tweede Kamer van 12 december 2013 (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 037, nr. 80) is het voorgenomen stelsel van regulering als volgt beschreven: 
      
      
        “B. Melkveehouderij
        De melkveehouderij onderscheidt zich van de varkens- en pluimveehouderij. Zo heeft de melkveehouderij van oudsher een grondgebonden karakter, waardoor een groot deel van de mest op eigen grond kan worden geplaatst en dus niet drukt op de nationale mestmarkt. En de productie wordt sinds het midden van de jaren tachtig begrensd door het Europese stelsel van melkquotering in plaats van door het nationale stelsel van dierrechten. Dit stelsel vervalt onherroepelijk op 1 april 2015.
        (…)
        De groeiende vraag in de wereld naar zuivelproducten biedt voor de Nederlandse zuivelsector kansen om na beëindiging van de melkquotering te groeien. Die groei moet in lijn zijn met duurzaamheidsdoelen voor de sector. Deze doelen hebben betrekking op weidegang (tenminste behoud van het huidige niveau), diergezondheid en dierenwelzijn (onder ander verlengen van de levensduur van koeien en vermindering van antibioticagebruik), klimaat en energie (onder andere reductie van broeikasgassen, duurzame energie en energie-efficiëntie) en milieu en biodiversiteit (onder andere duurzame soja en fosfaat- en ammoniakreductie).
        (…)
        Ondernemers die willen groeien, kunnen kiezen uit twee strategieën: grondgebondenheid door verwerving van extra grond of door extra mestverwerking. Of natuurlijk een combinatie van die twee. Daarnaast kunnen ondernemers de fosfaatproductie beperken door het nemen van voermaatregelen. 
      
      
      
        De inzet op grotere grondgebondenheid ligt voor ons voor de hand. Grondgebondenheid heeft evidente voordelen voor de ondernemer en de omgeving en komt ten goede aan de omgevingskwaliteit (natuur, milieukwaliteit) en het leefgenot in het buitengebied. Bovendien sluit het aan bij andere ambities, bijvoorbeeld op het terrein van welzijn en de gezondheid van gehouden dieren. Maar ook op het terrein van weidegang.”
      
      
    
    
      2.6
      In een brief van de staatssecretaris aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 17 oktober 2014 ( Kamerstukken II, 2014-2015, 33 979, nr. 11) is onder andere het volgende opgenomen: 
      
      
        “Op 15 oktober heb ik uw Kamer de nota naar aanleiding van het verslag van het voorstel van wet tot wijziging van de Meststoffenwet (Wet verantwoorde groei melkveehouderij) aangeboden ( Kamerstuk 33 979, nr.10) Ik heb daarbij toegezegd uw Kamer te informeren over het overleg dat ik voer met vertegenwoordigers uit de sector en maatschappelijke organisaties over de aangekondigde actiegerichte aanpak die ik heb  aangekondigd om de grondgebondenheid in de melkveehouderij en weidegang te behouden en te versterken. 
        (...)
        Ik heb op 15 oktober gesproken met diverse vertegenwoordigers uit de zuivelketen en maatschappelijke organisaties gesproken over de ontwikkeling in de melkveesector. Ik constateer dat er consensus is over een toekomstbestendige ontwikkelingsrichting voor de melkveesector. Partijen zijn het met elkaar eens dat de sector het grondgebonden karakter zou moeten behouden en zelfs versterken. Het kabinet onderschrijft dat. Daarom heb ik, ook aan uw Kamer, aangekondigd een actiegerichte aanpak te willen uitwerken waarin vergaande afspraken worden gemaakt over concrete stappen die de verschillende partijen, overheid en bedrijfsleven in de zuivelketen gaan nemen om te zorgen dat het grondgebonden karakter wordt behouden en versterkt.”
      
      
    
    
      2.7
      In de nota van wijziging bij de Wet verantwoorde groei melkveehouderij van 11 november 2014 (Kamerstukken II, 2014-2015, 33979, nr. 17) is onder andere opgenomen:
      
      
        “Van belang is om via de Meststoffenwet te borgen dat de extra fosfaatproductie die het gevolg is van de uitbreiding van de productie op een melkveebedrijf niet resulteert in een extra belasting van het stelsel van gebruiksnormen en daarmee niet drukt op de milieudoelen die volgen uit de Nitraatrichtlijn. Ik onderschrijf het belang van het grondgebonden karakter van de melkveehouderij (…). Daarom heb ik, ook aan uw Kamer, aangekondigd een actiegerichte aanpak te willen uitwerken waarin vergaande afspraken worden gemaakt over concrete stappen die de verschillende partijen, overheid en bedrijfsleven in de zuivelketen gaan nemen om te zorgen dat het grondgebonden karakter wordt behouden en versterkt. 
        Mocht dit overleg aanleiding geven om grondgebondenheid wettelijk te verankeren, dan biedt de nota van wijziging de basis om een dergelijke voorziening bij algemene maatregel van bestuur te treffen. Een mogelijk invulling is het beperken van de mogelijkheid om de uitbreiding van de fosfaatproductie te rechtvaardigen met uitsluitend mestverwerking. Dit kan door de rechtvaardigingsgrond uit artikel 21, tweede lid, onderdeel d, te beperken tot maximaal een nader vast te stellen percentage van de fosfaatruimte op het bedrijf.” 
      
      
    
    
      2.8
      Met de AMvB grondgebondenheid is in het Uitvoeringsbesluit na artikel 70 een hoofdstuk ingevoegd, luidende: “Hoofdstuk Xa. Verantwoorde groei melkveehouderij” en daaronder het onder 1.6 opgenomen artikel 70a. In de nota van toelichting staat onder andere het volgende:
      
      
        “Met ingang van 1 januari 2015 is het stelsel van verantwoorde groei melkveehouderij van kracht geworden. Dit stelsel geeft bedrijven met melkvee de mogelijkheid om te groeien binnen de milieukaders van richtlijn nr.91/676/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG L 375) (hierna: de Nitraatrichtlijn). Daartoe moet de toename van het fosfaatoverschot van melkvee op het bedrijf ten opzichte van het referentiejaar 2013, het zogenaamde melkveefosfaatoverschot, gecompenseerd worden met extra grond, 100% mestverwerking of een combinatie van beide. 
        (…)
        Volledig grondloze groei is een ongewenste ontwikkeling voor de melkveehouderij. Om die reden heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, per brief van 12 december 2013 (Kamerstukken II 2013/14, 33 037, nr. 80 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33037-80.html)) de ambitie uitgesproken het grondgebonden karakter van de melkveehouderij ook in de toekomst te willen behouden en versterken. Dat is ook de ambitie van de sector en de partijen in de zuivelketen. (…)
        Met het stelsel verantwoorde groei melkveehouderij is invulling gegeven aan het beleidsvoornemen uit voornoemde brief van 12 december 2013; melkveehouders die in productie willen groeien ten opzichte van het referentiejaar 2013 moeten een eventuele groei in fosfaatproductie op hun bedrijf verantwoorden met extra grond, 100% mestverwerking of een combinatie van beide. 
        (…)
        Onderhavige voorstel bevat voor bedrijven met melkvee dan ook de verplichting de groei van de fosfaatproductie die plaatsvindt en heeft plaatsgevonden na 2014 deels te verantwoorden met een uitbreiding van de hoeveelheid grond die bij het bedrijf in gebruik is.  (…)
      
      
    
    
      3.4
      
        
          Uitzondering voor bedrijven die hebben geïnvesteerd in mestverwerking 
        
        Tijdens de behandeling van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij is door de Staatssecretaris van Economische Zaken de toezegging gedaan dat ondernemers die, vóór zij konden weten dat nadere voorwaarden gesteld zouden worden om grondloze groei te voorkomen, financiële verplichtingen zijn aangegaan om de toename van fosfaatproductie in zijn geheel te verwerken, ontzien zullen worden. Bedrijven die kunnen aantonen dat zij voor 30 maart 2015 – het moment waarop het ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet ten behoeve van een verantwoorde groei van de melkveehouderij werd bekendgemaakt in verband met de voorhang in beide Kamers der Staten-Generaal (Kamerstukken II 2014/2015, 33 979, nr. 73 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33979-73.html)) – financiële verplichtingen zijn aangegaan voor het laten verwerken van hun gehele melkveefosfaatoverschot, mogen hun melkveefosfaatoverschot voor 100% laten verwerken. Als voorwaarde is aan deze voorziening de verplichting verbonden dat betreffende ondernemer uiterlijk voor 1 februari 2016 het bewijs bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) – op een door RVO aangegeven wijze – aanlevert dat hij een dergelijke financiële verplichting is aangegaan alsmede de duur van deze financiële verplichting.”
      
      
    
    
      3.1
      Bij de primaire besluiten heeft verweerder de verzoeken van appellanten om ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw afgewezen, omdat er in het geval van appellanten geen sprake is van mestverwerking als bedoeld in de Msw. De belangen van appellanten bij het verlenen van een ontheffing zien op de gedane investeringen voor het realiseren van mestbewerking en/of de omstandigheid dat zij zonder ontheffing moeten investeren in landbouwgrond. Deze individuele (financiële) belangen bij het verlenen van een ontheffing zijn niet zodanig zwaarwegend dat deze prevaleren boven het algemeen belang van verantwoorde groei van de melkveehouderij op basis van grond, aldus verweerder.
      
    
    
      3.2.
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. 
      
    
    
      4.1
      Appellanten stellen in aanmerking te komen voor een vrijstelling of een ontheffing  van de AMvB grondgebondenheid  op grond van artikel 38 van de Meststoffenwet. Zij voeren hiertoe aan dat de mestscheidingsinstallatie tevens de rol van mestfabriek en mestverwerker vervult, dat er geen mest op Nederlandse landbouwgrond terecht komt. en dat zij tijdig een investeringsverplichting aan zijn gegaan. Appellanten stellen dat hun situatie tenminste vergelijkbaar is met melkveehouders die wel ontheffing hebben gekregen. Daarbij voeren appellanten aan dat er door verweerder in strijd wordt gehandeld met artikel 1 van het EP.  In de situatie van appellanten is de investering van 1,5 miljoen euro in de mestscheidingsinstallatie waardeloos geworden door de invoering van de AMvB grondgebondenheid. De suggestie van verweerder dat de investering in de mestscheidingsinstallatie ook op andere wijze te benutten is, door bijvoorbeeld mest van andere landbouwers te verwerken, is niet realiseerbaar.
    
    
      4.2
      
        Ter zitting hebben appellanten er op gewezen dat zij voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen zijn aangegaan om een hoeveelheid fosfaat te kunnen verwerken die gelijk staat aan ten minste het gehele melkveefosfaatoverschot van het te realiseren melkveebedrijf. Drijfmest wordt daarbij verwerkt tot een rulle (exportwaardige fractie), een mineralenconcentraat en water. De betreffende investering kan slechts zien op een doel: het verwerken van de niet op het bedrijf plaatsbare hoeveelheid mest om daarmee invulling te kunnen geven aan de groei van het bedrijf. Verweerder hanteert hierbij een te beperkte uitleg van het begrip ‘mestverwerking’.
        Daarbij hebben appellanten nog gewezen op het feit dat de overeenkomst tussen hen en MTOF Milieutechniek dateert van 14 mei 2014. Appellanten betwisten dan ook de stelling van verweerder dat de grondgebondenheidseisen voorzienbaar waren en dat zij er niet vanuit mochten gaan dat de aanvullende maatregelen alleen maar op mestverwerking gericht zouden zijn.   
      
      
    
    
      5.1
      In dit geschil staat centraal de vraag of verweerder in redelijkheid tot afwijzing van de verzoeken om ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw heeft kunnen komen.
      
    
    
      5.2
      Verweerder heeft op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw de bevoegdheid om ontheffing te verlenen. Deze ontheffing dient te worden verleend indien appellanten, hetzij voldoen aan de uitzonderingsgrond van artikel 21, vijfde lid, van de Msw, hetzij anderszins aannemelijk maken dat de gevolgen van toepassing van de grondgebondenheidseis zo zwaarwegend voor hen zijn dat deze niet opwegen tegen het algemeen belang dat is gediend met de grondgebondenheidseis. Daarbij geldt dat artikel 38, tweede lid, van de Msw is bedoeld voor uitzonderlijke individuele situaties zie de uitspraak van het College van 7 maart 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:53).
      
    
    
      5.3
      Op grond van artikel 21, vijfde lid, van de Msw, is het derde lid van dat artikel niet van toepassing op een bedrijf dat voor 1 februari 2016 aantoont dat het voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen is aangegaan ten einde het gehele melkveefosfaatoverschot te laten verwerken, waardoor naleving van het eerste lid zou leiden tot een disproportionele financiële last. Appellanten hebben op 14 mei 2014 een opdrachtbevestiging van MTOF milieutechniek voor de levering van een mestscheidingsinstallatie inclusief de nodige stappen om de mest te hygiëniseren getekend. De mestscheidingsinstallatie met bijbehorende voorzieningen zijn naar appellanten stellen gericht op de volledige verwerking van mest. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de investeringskosten van appellante niet kunnen worden aangemerkt als zijnde financiële verplichtingen in de zin van artikel 70a, derde lid, onder a, van het Uitvoeringsbesluit (thans artikel 21, vijfde lid, van de Msw). In het verweerschrift heeft verweerder tenslotte nog opgemerkt dat het gebruik van de mestscheider en/of hygiëniseerder leidt tot mestbewerking en niet tot mestverwerking als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder dd, van de Msw. Van het daadwerkelijk exporteren van de bewerkte mest zijn geen bewijsstukken overgelegd door appellanten.    
      
    
    
      5.4
      Dit laatste is door appellanten niet weersproken. Nu voorts niet is gebleken dat (wel) sprake zou zijn van export van (al dan niet door appellanten bewerkte) dierlijke meststoffen en van daartoe aangegane financiële verplichtingen, volgt het College verweerder in het oordeel dat appellanten niet voldoen aan de voorwaarde dat zij voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen zijn aangegaan teneinde hun gehele melkveefosfaatoverschot te laten verwerken. Verweerder heeft daarom terecht geoordeeld dat appellanten niet binnen de reikwijdte van artikel 21, vijfde lid, van de Msw vallen.  
      
      
        5.5.1
        Ten aanzien van de stelling van appellante dat de regelgeving omtrent de grondgebondenheid strijdig is met artikel 1 van het EP, omdat de genomen maatregel een fair balance ontbeert en niet voorzienbaar was, overweegt het College als volgt. Uit de uitspraak van het College van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149, met name rechtsoverweging 5.2), vloeit voort dat het stelsel van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm), met daaronder begrepen de AMvB grondgebondenheid (oud) ingrijpt op, oftewel reguleert, het eigendom van de melkveehouders. De rechtvaardiging voor het reguleren van de eigendom is gelegen in het algemeen doel, oftewel belang dat het stelsel dient. Het stelsel heeft namelijk ten doel het milieu te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn (zie rechtsoverweging 5.4 uit de eerder genoemde uitspraak).  Bij de keuze van de middelen om het algemeen belang te dienen, komt de wetgever een ruime margin of appreciation toe (zie eerder genoemde uitspraak, rechtsoverweging 5.5.1). Naar het oordeel van het College is sprake van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet worden ingevoerd. Daartoe overweegt het College dat de nagestreefde doelstellingen dermate zwaarwegend zijn, dat het in beginsel aan de wetgever is om te beoordelen welke maatregelen ter bereiking van dergelijke doelstellingen noodzakelijk en aanvaardbaar zijn en dat niet met vrucht gezegd kan worden dat de wetgever met de bestreden maatregelen is getreden buiten de hem ter zake toekomende 'wide margin of appreciation' (zie rechtsoverweging 5.5.3 van eerder genoemde uitspraak).Ten aanzien van de voorzienbaarheid van de AMVB grondgebondenheid in het bijzonder wijst het College op de nota van wijziging bij de Wvgm van 11 november 2014 (zie onder 2.7), daarbij werd duidelijk dat aan de mogelijkheid van 100% mestverwerking beperkingen zouden worden gesteld (en dat daarmee bij uitbreiding, grondverwerving nodig zou worden). Naar het oordeel van het College mag er vanuit worden gegaan dat de melkveehouder als professionele ondernemer in de als dynamisch bekend staande melkveehouderijsector vanaf 11 november 2014 de regeling in deze vorm (en daarmee beperking van de mestverwerkingsmogelijkheid) kon voorzien. 
        
      
      
        5.5.2
        Appellanten hebben aangevoerd dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP, omdat op hen een individuele en buitensporige last drukt als zij aan het grondgebondenheidsvereiste worden gehouden. Het College overweegt dat de bewijslast daarvoor bij appellanten ligt. Appellanten moeten aantonen dat zij geconfronteerd worden met feiten en omstandigheden die niet voor (alle) andere melkveehouders gelden en die meebrengen dat zij in bijzondere mate worden getroffen door de maatregel. Daarvoor is inzicht nodig in alle bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, zoals de vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten, eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden, etc. Daarbij dient dan te worden aangegeven waar en hoe deze gegevens leiden tot de slotsom dat sprake is van een individuele en buitensporige last, zie ook de uitspraak van het College van 11 september 2018, ECLI:NL:CBB:2018:480. 
        
      
      
        5.5.3
        Met verweerder is het College van oordeel dat uit de door appellanten overgelegde stukken zoals de opdrachtbevestiging voor de levering van een mestscheidingsinstallatie, de aanneemovereenkomst met bouwbedrijf Altez NV voor het bouwen van een rundveecomplex  en de opdrachtbevestiging aan R&R Duurzaam BV voor de aanschaf en installatie van zonnepanelen niet blijkt dat er sprake is van een buitensporige last als gevolg van de onderhavige maatregel. Deze stukken zien immers niet op financiële verplichtingen die zijn aangegaan met het oog op het voldoen aan het grondgebondenheidsvereiste. Daarbij is van belang, dat appellanten geen objectieve gegevens over hun bedrijfsvoering hebben overgelegd en dat ter zitting bleek dat de installatie niet is gebouwd. De enkele stelling van appellanten dat het voor hen financieel niet mogelijk was om aan de voorwaarden van grondgebondenheid te voldoen en dat zij anderszins financiële verplichtingen zijn aangegaan die niet ongedaan kunnen worden gemaakt kan niet tot een ander oordeel leiden.    
        
      
      
        5.5.4
        Dat betekent dat niet is gebleken dat het stelsel van de Wvgm, inclusief het grondgebondenheidsvereiste zoals dit volgt uit artikel 21, derde en vierde lid, van de Msw, leidt tot een buitensporige last voor appellanten. Hun beroepsgrond dat het stelsel in strijd is met artikel 1 van het EP slaagt niet.
        
        
          6.	Gelet op het bovenstaande zal het College het beroep van appellanten ongegrond verklaren. Appellanten kunnen geen aanspraak maken op toepassing van artikel 21, vijfde lid, van de Msw, noch is gebleken van strijd met artikel 1 van het EP. Verweerder heeft daarom in redelijkheid kunnen weigeren aan appellanten een ontheffing te verlenen als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. I.M. Ludwig en mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. W.M.J.A. Duret, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juli 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren	w.g. W.M.J.A. Duret