ECLI:NL:CBB:2019:564, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 05-11-2019, 18/2261
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Appellante exploiteert een jongvee-opfokbedrijf voor de melkproductie. Daarnaast exploiteert een van de vennoten een makelaardij. De bedrijfsvoering is tijdelijk onderbroken geweest, om onderdak te bieden aan het jongvee van de buren, in verband met stormschade aan hun stal, door een storm in oktober 2013. Appellante doet een beroep op de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Zij stelt dat de tekst van de wet en de wetsgeschiedenis zich er niet tegen verzetten dat ook de vernieling van een veestal van een ander bedrijf dan dat van appellante zelf onder de regeling valt. Verweerder wordt gevolgd in diens betoog dat deze regeling niet ziet op de bouwwerkzaamheden aan stallen die niet bij het eigen bedrijf van de melkveehouder horen. Appellante kan zelf geen geslaagd beroep op de regeling doen. Haar bedrijf is niet direct geraakt door de verbouwingen, maar slechts indirect. 
        Wat betreft het beroep op artikel 1 van het EP wordt verweerder niet gevolgd in zijn stelling dat het feit dat voorzienbaar was dat fosfaatproductiebeperkende maatregelen konden worden genomen appellante kan worden tegengeworpen. Appellante heeft haar standaardbedrijfsvoering slechts tijdelijk onderbroken en heeft haar veestapel niet uitgebreid. Hoewel zij kon voorzien dat de overheid maatregelen zou treffen vanwege de afschaffing van het melkquotum, kon zij niet voorzien dat de door haar geboden hulp, en daardoor tijdelijk geringere omvang van haar eigen veestapel, zou leiden tot een nadeligere behandeling van haar, dan van andere melkveehouders. Dit maakt echter niet dat het beroep op artikel 1 van het EP slaagt. Daartoe is van belang dat voor het inkomen van de vennoten van appellante, naast het opfokbedrijf ook een makelaardij wordt gevoerd. Desgevraagd is verklaard dat het opfokbedrijf geen wezenlijk bestanddeel van het inkomen van de vennoten genereert. Die omstandigheid leidt tot het oordeel dat het belang van appellante niet zwaarder dient te wegen dan de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn).
        Geoordeeld wordt dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb. Verweerder wordt veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten in beroep aan appellante.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2261
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 november 2019 in de zaak tussen
    
    
      [naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. C.A. van Kooten-de Jong),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: M.J. Dijkstra en mr. K.M.A. Snijders).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 
      23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 
      329 kilogram (kg). 
    
    
    
      Bij besluit van 27 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 september 2019. Appellante is ter zitting vertegenwoordigd door haar vennoten [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover de landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt. 
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een jongvee-opfokbedrijf voor de melkproductie. Daarnaast exploiteert een van de vennoten een makelaardij. De bedrijfsvoering van het opfokbedrijf is zo ingericht dat de kalveren meermalen per jaar in aantallen van 4 tot 8 worden aangekocht. Na circa 2 jaar worden ze verkocht als drachtige vaars. In 2013 hield appellante gemiddeld 54 dieren op haar bedrijf. Van mei 2014 tot en met februari 2015 is de bedrijfsvoering onderbroken, om onderdak te bieden aan het jongvee van de buren, in verband met stormschade aan hun stal, door een storm in oktober 2013. Om ruimte te maken voor het jongvee van de buren is een periode geen jongvee meer ingekocht. Vanaf februari 2015 is die aankoop weer opgestart. Op de peildatum 2 juli 2015 was het bedrijf nog niet op de oude sterkte: op dat moment waren er 16 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 8 stuks jongvee van 1 jaar en ouder aanwezig op het bedrijf. 
      
    
    
      2.2
      Bij de toekenning aan appellante van 329 kg fosfaatrecht is verweerder in zijn besluitvorming van deze aantallen uitgegaan.
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      3.1
      Appellante doet een beroep op de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Zij stelt dat de tekst van de wet en de wetsgeschiedenis zich er niet tegen verzetten dat ook de bouwwerkzaamheden aan een veestal van een ander bedrijf dan dat van appellante zelf onder de regeling valt. De causaliteit is gegeven en de schade voor appellante is navenant. Appellante heeft uit goed nabuurschap noodopvang geboden. Als de noodopvang niet was geboden hadden de buren zelf minder vee kunnen houden op de peildatum. 
      
    
    
      3.2
      Appellante stelt subsidiair dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP, omdat op haar een individuele disproportionele last rust. Het bedrijf kan niet voortbestaan zonder extra rechten. Voor meer dan de helft van de gangbare veestapel is geen fosfaatrecht verleend. Appellante wijst daarbij op de dieraantallen die zij eerder hield, met name die van 2013 (54). Ter onderbouwing is een financiële rapportage overgelegd waaruit volgt dat appellante 54 dieren moet kunnen houden om break even te draaien. Daarvoor is volgens appellante in totaal 700,8 kg fosfaatrecht nodig.
      
    
    
      3.3
      Appellante wenst dat het tekort aan fosfaatrecht alsnog door verweerder wordt toegekend. Zij verzoekt subsidiair om ontheffing van het verbod om fosfaat met melkvee te produceren en doet een verzoek om schadevergoeding.
      
      
        
          Het standpunt van verweerder
        
      
      
    
    
      4.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een knelgeval. Met ‘veestallen’ wordt in de knelgevallenregeling bedoeld de veestallen op het eigen bedrijf, niet dat van een ander bedrijf. Verweerder wijst daarbij op de samenhang tussen het zesde en het derde lid van artikel 23 van de Msw, de beperkte uitleg die aan het zesde lid moet worden gegeven en het feit dat het hier geen omstandigheid betreft die buiten de invloedssfeer van appellante was gelegen. 
      
    
    
      4.2
      Er is ook geen strijd met artikel 1 van het EP volgens verweerder. In de door appellante aangevoerde omstandigheden ziet verweerder geen reden om aan te nemen dat appellante een individuele en buitensporige last draagt. De gevolgen van de keuze van appellante om het bedrijf uit te breiden behoren, mede gezien de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel, tot het ondernemersrisico. In het verweerschrift is de motivering aangevuld. Appellante heeft bewust gekozen om tegen vergoeding hulp te bieden en haar veestapel te verkopen. Zij heeft hiervoor gekozen in weerwil van voorzienbare, naderende productiebeperkende maatregelen. Daarom dienen de gevolgen voor haar eigen rekening te blijven. Voorts is de gestelde last financieel onvoldoende onderbouwd.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      5.1
      Wat betreft het beroep op toepassing van de in het zesde lid van artikel 23 van de Msw neergelegde knelgevallenregeling volgt het College verweerder in diens betoog dat deze regeling niet ziet op de bouwwerkzaamheden aan stallen die niet bij het eigen bedrijf van de melkveehouder horen. In het derde lid van artikel 23 van de Msw, waaraan de knelgevallenregeling van het zesde lid derogeert, is voor de toekenning van fosfaatrecht het eigen bedrijf van de melkveehouder als uitgangspunt genomen. In de wetsgeschiedenis is omschreven dat de categorie ‘bouwwerkzaamheden op het bedrijf’ aan de knelgevallenregeling wordt toegevoegd (Kamerstukken I 2016/17, 34 532, nr. E). Voorts blijkt uit de wetsgeschiedenis dat een knelgevallenregeling is beoogd die naar zijn aard beperkt is (Kamerstukken II 2016/17, 34 532, nr. 7). Daarmee kan worden aangenomen dat beoogd is de regeling te doen gelden voor de bijzondere omstandigheden die in artikel 23, zesde lid, van de Msw worden genoemd, die een melkveehouder direct raken en derhalve op het eigen bedrijf plaatsvinden, en niet op dat van anderman. Appellante kan daarom zelf geen geslaagd beroep op de regeling doen. Haar bedrijf is niet direct geraakt door de verbouwingen, maar slechts indirect. Het College zal de situatie van appellante wel betrekken in de beoordeling van artikel 1 van het EP.
      
      
        5.2.1
        Het College heeft in de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd.
        
      
      
        5.2.2
        In de hiervoor aangehaalde uitspraak van het College van 23 juli 2019 heeft het College wat betreft de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken (melk)veehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele (melk)veehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. 
        
      
      
        5.2.3
        In dit geval stelt het College vast dat appellante haar standaard bedrijfsvoering heeft onderbroken, om reden van de klemmende situatie bij de buren. Na afloop van die klemmende situatie is de veestapel weer aangegroeid, maar deze had op de peildatum nog niet de helft van de omvang die daarvoor gangbaar was, zoals ook door verweerder is erkend. Het College gaat daarbij uit van een gangbare bedrijfsomvang van gemiddeld 54 stuks jongvee, zoals in 2013 werd gehouden. Het College volgt verweerder niet in zijn stelling dat het feit dat voorzienbaar was dat fosfaatproductiebeperkende maatregelen konden worden genomen appellante kan worden tegengeworpen. Appellante heeft haar standaardbedrijfsvoering slechts tijdelijk onderbroken en heeft haar veestapel niet uitgebreid. Hoewel zij kon voorzien dat de overheid maatregelen zou treffen vanwege de afschaffing van het melkquotum, kon zij niet voorzien dat de door haar geboden hulp, en daardoor tijdelijk geringere omvang van haar eigen veestapel, zou leiden tot een nadeligere behandeling van haar, dan van andere melkveehouders (vergelijk de uitspraak van 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:341, r.o. 5.5). 
        
      
      
        5.2.4
        Deze vaststelling leidt echter niet tot het oordeel dat sprake is van een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het EP. Daartoe is van belang dat voor het inkomen van de vennoten van appellante, naast het opfokbedrijf ook een makelaardij wordt gevoerd. Een overzicht van de wijze waarop de vennoten van appellante in hun inkomen worden geraakt, dus inclusief de makelaardij, is niet overgelegd. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat het opfokbedrijf soms winst en soms verlies oplevert. Gemiddeld genereert het zoveel inkomen dat het zichzelf in stand kan houden. Feitelijk wordt dus geleefd van het inkomen uit de makelaardij. Het College is van oordeel dat onder deze omstandigheden, waarbij het opfokbedrijf geen wezenlijk bestanddeel van het inkomen van de vennoten genereert, het belang van appellante niet zwaarder dient te wegen dan de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn). De vaststelling van het fosfaatrecht is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP.
        
      
    
    
      5.3
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
      
        6. 	Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is. Verweerder heeft de hoeveelheid fosfaatrecht correct vastgesteld en terecht geen ontheffing verleend van het verbod om fosfaat te produceren met melkvee dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Het verzoek om schadevergoeding dient te worden afgewezen. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1024,-.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 november 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. J.M. Baars