ECLI:NL:RVS:2021:107, Raad van State, 20-01-2021, 202000041/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Almere een verzoek van [appellant] tot verwijdering van zijn persoonsgegevens en tot vergoeding van schade wegens onrechtmatige gegevensverwerking, afgewezen.  Tussen partijen is niet in geschil dat het college op 19 augustus 2013 gemeenten, waarin staat dat [appellant] een verzoek heeft ingediend op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, dat betrekking heeft op de in 2012 uitgekeerde dwangsommen. In de e-mail staat dat het college het vermoeden heeft dat dit Wob-verzoek is ingediend om dwangsommen te innen. Het college heeft in de e-mail gevraagd of [appellant] vergelijkbare aanvragen heeft ingediend in andere gemeenten. In de e-mail staat de naam, het geslacht en het adres van [appellant].  Aan zijn verzoek heeft [appellant] ten grondslag gelegd dat de verwerkingen van zijn persoonsgegeven in de e-mail van 19 augustus 2013 en op het VNG-Forum, onrechtmatig zijn.

202000041/1/A3.
    Datum uitspraak: 20 januari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 15 november 2019 in zaak nr. 19/2351 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Almere.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 november 2018 heeft het college een verzoek van [appellant] tot verwijdering van zijn persoonsgegevens en tot vergoeding van schade wegens onrechtmatige gegevensverwerking, afgewezen.
    Bij besluit van 13 mei 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het college het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding ongegrond heeft verklaard, het bezwaar in zoverre niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.W. Huizenga en ing. M.M. de Boer-de Wit, is verschenen.
    Overwegingen
    1.       De voor deze zaak relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Tussen partijen is niet in geschil dat het college op 19 augustus 2013 gemeenten, waarin staat dat [appellant] een verzoek heeft ingediend op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), dat betrekking heeft op de in 2012 uitgekeerde dwangsommen. In de e-mail staat dat het college het vermoeden heeft dat dit Wob-verzoek is ingediend om dwangsommen te innen. Het college heeft in de e-mail gevraagd of [appellant] vergelijkbare aanvragen heeft ingediend in andere gemeenten. In de e-mail staat de naam, het geslacht en het adres van [appellant].
             Tussen partijen is verder niet in geschil dat een ambtenaar van de gemeente Almere in augustus 2017 op het VNG-Forum twee berichten heeft geplaatst die gaan over [appellant]. Het VNG-Forum is een digitaal platform, opgericht door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, dat bedoeld is om gemeenten in staat te stellen met elkaar te overleggen. In geen van de berichten van het college wordt de naam of het adres van [appellant] vermeld. In het eerste bericht, dat een reactie is op een bericht van een ambtenaar van een andere gemeente, staat dat 'verzoeker' een verzoek heeft ingediend op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) en dat hij een e-mailadres heeft aangemaakt speciaal ten behoeve van dit verzoek. Daarnaast staat in dat bericht dat de naam van 'verzoeker' is verwerkt in dit e-mailadres. [appellant] stelt dat het college dit e-mailadres op het VNG-Forum heeft geplaatst. Het college ontkent dit. Het tweede bericht, dat ook een reactie is op een bericht van een andere ambtenaar, luidt: 'Het zou mij niet verbazen wanneer verzoeker gelijkluidende verzoeken toestuurt die op details van elkaar afwijken'.
    Het verzoek tot verwijdering en schadevergoeding
    3.       Aan zijn verzoek heeft [appellant] ten grondslag gelegd dat de verwerkingen van zijn persoonsgegeven in de e-mail van 19 augustus 2013 en op het VNG-Forum, onrechtmatig zijn. Hij heeft het college daarom op grond van artikel 17, eerste lid, aanhef en onder d, van Verordening 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie (de Algemene Verordening Gegevensbescherming, hierna: de AVG) verzocht zijn persoonsgegevens te verwijderen. Daarnaast heeft hij verzocht om schadevergoeding op grond van artikel 82 van de AVG.
    Het besluit van 13 mei 2019
    4.       Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de vraag of de door [appellant] bedoelde gegevensverwerkingen onrechtmatig zijn, moet worden beantwoord aan de hand van de Wbp. Deze wet was namelijk van toepassing op het moment dat die gegevensverwerkingen plaatsvonden. Volgens het college mocht het de gegevens van [appellant] verwerken op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Wbp. Het college heeft de persoonsgegevens van [appellant] namelijk verwerkt in het kader van de beoordeling van verschillende verzoeken die [appellant] heeft ingediend in de periode tussen 26 maart 2013 en 26 juli 2017. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college toegelicht dat [appellant] in deze periode zes Wob-verzoeken en een inzageverzoek heeft ingediend. Bij het beslissen op die verzoeken was het vermoeden gerezen dat [appellant] deze had ingediend om dwangsommen te innen bij het niet tijdig nemen van een beslissing. Het verwerken van persoonsgegevens van [appellant] in de e-mail en op het VNG-Forum, was volgens het college noodzakelijk om een juiste beoordeling van de verzoeken te kunnen verzekeren en misbruik omwille van dwangsommen te voorkomen. Omdat de gegevens van [appellant] rechtmatig zijn verwerkt, is het college niet gehouden de persoonsgegevens van [appellant] te verwijderen en is het ook niet gehouden om een schadevergoeding toe te kennen, aldus het college.
    Het oordeel van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat het college de rechtmatigheid van de door [appellant] bedoelde gegevensverwerkingen op goede gronden heeft beoordeeld aan de hand van de Wbp. Volgens de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het verwerken van persoonsgegevens van [appellant] in de e-mail en op het VNG-Forum noodzakelijk was om een goede uitvoering van de Wob te verzekeren en te voorkomen dat de Wob wordt misbruikt. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college zich bij het verwerken van de persoonsgegevens heeft gehouden aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Het heeft namelijk alleen de naam, het geslacht, het adres en de woonplaats van [appellant] verwerkt. De gegevensverwerkingen waren dus rechtmatig, en het college was dan ook niet op grond van artikel 17, eerste lid, aanhef en onder d, van de AVG verplicht de gegevens van [appellant] te wissen. De rechtbank heeft daarnaast overwogen dat de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 82 van de AVG, geen besluit is, en dat [appellant] zijn vordering tot schadevergoeding daarom bij de civiele rechter moet indienen.
    Hoger beroep
    6.       In hoger beroep reageert [appellant] niet op het oordeel van de rechtbank, dat de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding geen besluit is. Hij bestrijdt uitsluitend het oordeel van de rechtbank, dat de gegevensverwerkingen rechtmatig zijn geweest.
    Welk recht is van toepassing?
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de rechtmatigheid van de gegevensverwerkingen ten onrechte heeft beoordeeld aan de hand van artikel 8, aanhef en onder e, van de Wbp. Volgens [appellant] had het college de rechtmatigheid moeten beoordelen aan de hand van de AVG, aangezien het de beslissing op bezwaar heeft genomen nadat de AVG van toepassing is geworden. Dat de gegevensverwerkingen hebben plaatsgevonden vóór de datum waarop de AVG van toepassing is geworden, doet hieraan niet af, aldus [appellant].
    7.1.    Bij de beoordeling van het betoog van [appellant] moet onderscheid worden gemaakt tussen zijn verzoek om zijn gegevens te wissen enerzijds en zijn verzoek om schadevergoeding anderzijds.
             Voor zover het gaat om zijn verzoek om schadevergoeding, moet de rechtmatigheid van de verwerkingen worden beoordeeld aan de hand van het recht dat van toepassing was op het moment van die verwerkingen (zie rechtsoverweging 3 van de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:900). Op de momenten waar het in deze zaak om gaat was de Wbp van toepassing. Voor zover het gaat om zijn verzoek om zijn gegevens te wissen, moet de rechtmatigheid van de verwerkingen echter worden beoordeeld aan de hand van het recht dat van toepassing was op het moment dat het college het besluit op bezwaar heeft genomen, in dit geval 13 mei 2019. Op dat moment was de AVG al in werking getreden. [appellant] klaagt terecht dat het oordeel van de rechtbank in zoverre onjuist is. De Afdeling ziet hierin echter geen grond om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen. Zoals [appellant] in zijn hogerberoepschrift heeft erkend, maakt het in zijn geval namelijk geen verschil of de rechtmatigheid van de verwerkingen wordt beoordeeld aan de hand van de AVG of de Wbp. Artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de AVG biedt namelijk, net als artikel 8, aanhef en onder e, van de Wbp, een grondslag om gegevens te verwerken indien dit noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak (vergelijk rechtsoverweging 31 van de hiervoor vermelde uitspraak van de Afdeling van 1 april 2020).
             Het betoog faalt.
    Waren de verwerkingen rechtmatig?
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de verwerkingen van zijn persoonsgegevens noodzakelijk waren om een goede uitvoering van de Wob te verzekeren en te voorkomen dat de Wob wordt misbruikt om dwangsommen te innen. Hiertoe voert hij allereerst aan dat het VNG-topic waarin het college berichten heeft geplaatst, niet ging over een Wob-verzoek, maar over een inzageverzoek. Daarnaast voert [appellant] aan dat er op het moment van de gegevensverwerkingen geen aanleiding bestond om onderzoek te doen naar misbruik van de Wob. Met de verwerkingen is het college bovendien verder gegaan dan noodzakelijk was om misbruik van de Wob te voorkomen. Het college had namelijk bij hem zelf kunnen navragen bij hoeveel gemeenten hij Wob-verzoeken had ingediend. Als het al nodig was om zijn persoonsgegevens met andere gemeenten te delen, dan had het college zich moeten beperken tot het delen van een pseudoniem of zijn woonplaats, aldus [appellant].
    8.1.    Partijen zijn het erover eens dat het college in de e-mail van 19 augustus 2013 de naam, het geslacht en het adres van [appellant] heeft vermeld.
             Partijen verschillen wel van mening over de vraag of het college het e-mailadres van [appellant], waarin zijn naam voorkomt, herkenbaar op het VNG-Forum heeft vermeld. In zijn hogerberoepschrift stelt [appellant] dat het college dit wel heeft gedaan. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college dit ontkend. Daarbij heeft het college aangegeven dat het vanaf 1 april 2017 niet meer mogelijk was om persoonsgegevens te plaatsen op het VNG-Forum. Bovendien komt het e-mailadres dat [appellant] in zijn hogerberoepschrift vermeldt, niet overeen met het e-mailadres dat bij het college bekend was. Ter zitting is gebleken dat de afdruk van het betreffende VNG-forumbericht dat zich in het dossier bevindt, zeer slecht leesbaar is. Een betere afdruk is niet (meer) te verkrijgen. Nader onderzoek acht de Afdeling dan ook niet zinvol. De Afdeling is bovendien van oordeel dat bij de beantwoording van de vraag of de gegevensverwerkingen rechtmatig zijn geweest, in dit geval niet van doorslaggevend belang is of het college het e-mailadres wel of niet op het VNG-Forum heeft geplaatst. Bij de beoordeling van het betoog van [appellant] gaat de Afdeling er veronderstellenderwijs van uit dat het college dit wel heeft gedaan.
    8.2.    Het vermelden van de naam, het geslacht en het adres van [appellant] in de e-mail van 19 augustus 2013 had, zoals blijkt uit de tekst van deze e-mail, tot doel een goede uitvoering van de Wob te verzekeren en te voorkomen dat de Wob wordt misbruikt om dwangsommen te innen bij het niet tijdig nemen van een beslissing op een verzoek. De Afdeling heeft eerder overwogen dat dit doel in overeenstemming is met artikel 8, onder e van de Wbp en artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de AVG (zie rechtsoverweging 31 van de hiervoor vermelde uitspraak van de Afdeling van 1 april 2020).
             Het op verzoek van een andere gemeente vermelden van het e-mailadres van [appellant] op het VNG-Forum had, blijkens de tekst van de door het college geplaatste berichten, tot doel een goede uitvoering van de Wbp te verzekeren en te voorkomen dat de Wbp wordt misbruikt om dwangsommen te innen bij het niet tijdig nemen van een beslissing op een verzoek. In het licht hiervan klaagt [appellant] terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de berichten op het VNG-Forum tot doel hadden misbruik van de Wob te voorkomen. Dit doet echter niet af aan de juistheid van de conclusie waartoe de rechtbank is gekomen. Ook het voorkomen dat de Wbp wordt misbruikt, is namelijk een legitiem doel in de zin van artikel 8, onder e van de Wbp en artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de AVG.
    8.3.    Er is geen grond voor het oordeel dat de gegevensverwerkingen niet in overeenstemming zijn met de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit.
             Anders dan [appellant] betoogt, bestond er voor het college aanleiding om onderzoek te doen naar mogelijk misbruik van de Wob en de Wbp. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de eerder vermelde uitspraak van 1 april 2020, is de uitvoering van de Wob een publiekrechtelijke taak van het college. Voor het goed functioneren van de Wob is van belang dat onderzoek wordt gedaan naar misbruik van de Wob en dat eventueel misbruik wordt vastgesteld. Wat de Afdeling in zoverre heeft overwogen, geldt ook voor de Wbp.
             Voor het uitvoeren van dit onderzoek mocht het college met andere gemeenten informatie uitwisselen over eventueel ingediende Wob- of Wbp-verzoeken. Hiervoor bestond in het geval van [appellant] voldoende aanleiding, gelet op het aantal verzoeken dat hij in een relatief korte periode heeft ingediend en in aanmerking genomen dat deze gingen over uiteenlopende onderwerpen en onduidelijk waren geformuleerd. Het college was niet gehouden aan [appellant] zelf te vragen of hij Wob- of Wbp-verzoeken had ingediend bij andere gemeenten. Het vermelden van de naam, het geslacht en het adres van [appellant] in de e-mail van 19 augustus 2013 was noodzakelijk, omdat alleen op die manier een volledig en juist beeld kon worden verkregen van eventuele Wob-verzoeken die door [appellant], of door personen waarmee hij in verband kan worden gebracht, in andere gemeenten waren ingediend. Het delen van het e-mailadres van [appellant] op het VNG-Forum was nodig om in kaart te brengen in welke gemeenten [appellant] Wbp-verzoeken had ingediend, en hoe [appellant] hierbij procedureel te werk ging. Deze informatie was nodig om eventueel misbruik van de Wob of de Wbp vast te kunnen stellen. Dit doel staat in verhouding tot de inmenging in de privacy van [appellant] en kon in dit geval niet met minder ingrijpende middelen worden bereikt.
    8.4.    Het betoog van [appellant] faalt.
    9.       Wat [appellant] heeft aangevoerd doet geen twijfels rijzen over de uitleg van het Unierecht, zodat geen aanleiding bestaat tot het stellen van de door hem voorgestelde prejudiciële vragen (arrest van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16).
    Slotsom
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    11.     Er is geen aanleiding om het college in de proceskosten te veroordelen. Ook is er geen aanleiding om [appellant] in de proceskosten te veroordelen, zoals het college heeft verzocht. Op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb kan een natuurlijk persoon slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Niet is gebleken dat hiervan sprake is in het geval van [appellant]. Dat hij een van de berichten die het college op het VNG-Forum heeft geplaatst, in zijn hogerberoepschrift heeft aangepast met het doel zichzelf in een betere positie te brengen, zoals het college heeft gesteld, is niet vast komen te staan.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.R. Fernandez, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2021
    753.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene Verordening Gegevensbescherming
    Artikel 6 - Rechtmatigheid van de verwerking
    1. De verwerking is alleen rechtmatig indien en voor zover aan ten minste een van de onderstaande voorwaarden is voldaan:
    […]
    e) de verwerking is noodzakelijk voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen;
    […]
    Artikel 17 - Recht op gegevenswissing ("recht op vergetelheid")
    1. De betrokkene heeft het recht van de verwerkingsverantwoordelijke zonder onredelijke vertraging wissing van hem betreffende persoonsgegevens te verkrijgen en de verwerkingsverantwoordelijke is verplicht persoonsgegevens zonder onredelijke vertraging te wissen wanneer een van de volgende gevallen van toepassing is:
    […]
    d) de persoonsgegevens zijn onrechtmatig verwerkt;
    […]
    Wet bescherming persoonsgegevens
    Artikel 8
    Persoonsgegevens mogen slechts worden verwerkt indien:
    […]
    e. de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak door het desbetreffende bestuursorgaan dan wel het bestuursorgaan waaraan de gegevens worden verstrekt, of
    […]