ECLI:NL:RVS:2023:1934, Raad van State, 17-05-2023, 202201279/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 december 2021 heeft de raad van de gemeente Texel het bestemmingsplan "Tweede Reparatieplan Den Hoorn" vastgesteld. Het landbouwbedrijf en anderen exploiteerden sinds 2014 een zogeheten pluktuin op het perceel kadastraal bekend gemeente Texel, sectie P, nummer 804. Dat houdt in dat bezoekers bloemen mochten plukken en vanaf het perceel foto’s van het landschap mochten maken. Daarnaast werden bezoekers geïnformeerd over de geschiedenis van de omgeving. Voor dit perceel geldt op grond van het bestemmingsplan "Den Hoorn", vastgesteld door de raad op 12 juli 2016, de bestemming "Agrarisch met waarden". Om de pluktuin op het perceel toe te staan hebben het landbouwbedrijf en anderen het college van burgemeester en wethouders verzocht toepassing te geven aan de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 5.4 uit het moederplan.

202201279/1/R1.
    Datum uitspraak: 17 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Vennootschap onder firma Landbouwbedrijf "Den Hoorn", gevestigd te Den Hoorn, gemeente Texel (hierna: het landbouwbedrijf), en anderen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Texel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 december 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Tweede Reparatieplan Den Hoorn" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft het landbouwbedrijf beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Het landbouwbedrijf heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2023, waar het landbouwbedrijf en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P. Thole, advocaat te Alkmaar, en de raad, vertegenwoordigd door E. Sickman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het landbouwbedrijf en anderen exploiteerden sinds 2014 een zogeheten pluktuin op het perceel kadastraal bekend gemeente Texel, sectie P, nummer 804. Dat houdt in dat bezoekers bloemen mochten plukken en vanaf het perceel foto’s van het landschap mochten maken. Daarnaast werden bezoekers geïnformeerd over de geschiedenis van de omgeving. Voor dit perceel geldt op grond van het bestemmingsplan "Den Hoorn", vastgesteld door de raad op 12 juli 2016 (hierna: het moederplan), de bestemming "Agrarisch met waarden". Om de pluktuin op het perceel toe te staan hebben het landbouwbedrijf en anderen het college van burgemeester en wethouders verzocht toepassing te geven aan de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 5.4 uit het moederplan. Op grond van die bepaling kon op de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden" door middel van een omgevingsvergunning worden voorzien in ondergeschikt extensief dagrecreatief medegebruik en extensief educatief medegebruik. Tot op heden heeft het landbouwbedrijf, ondanks aanvragen daartoe en verschillende procedures, geen onherroepelijke omgevingsvergunning voor de pluktuin gekregen.
    Met het voorliggende bestemmingsplan is artikel 5.4 echter geschrapt uit het moederplan. Hierdoor kan het college geen binnenplanse toestemming meer geven voor nieuw extensief dagrecreatief medegebruik en extensief educatief medegebruik op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden".
    2.       De regels die van toepassing zijn en die in deze uitspraak worden genoemd, zijn opgenomen in de van deze uitspraak deel uitmakende bijlage.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Gronden van het beroep
    Bevoegdheid schrappen afwijkingsbevoegdheid
    4.       Het landbouwbedrijf betoogt dat de raad het besluit in strijd met het motiveringsbeginsel en de goede ruimtelijke ordening heeft vastgesteld. Zo is onduidelijk wat de raad met verrommeling bedoelt.
    Verder heeft de raad onvoldoende gemotiveerd waarom hij eerder medegebruik aanmoedigde en nu juist wil verbieden. De verwijzing naar de Erfgoednota "Texel is de Reede", door de raad vastgesteld op 19 juli 2017, kan de raad niet baten, nu daarin juist medegebruik als wenselijk wordt bestempeld. Ook in het dorpsontwikkelingsplan "Loodsen door het Landschap" wordt medegebruik zoals dat plaatsvindt in de pluktuin juist aangemoedigd.
    De op 14 april 2021 door de raad aangenomen motie getiteld "Beschermen Dorpsgezicht Den Hoorn" kan evenmin ten grondslag worden gelegd aan de koerswijziging, omdat daarin staat dat bestaand gebruik moet worden vastgelegd. Dat is nu juist niet gebeurd.
    Ten slotte betoogt het landbouwbedrijf dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat daarin niet is uitgelegd waarom andere vormen van gebruik die voor verrommeling zorgen, niet bij dit bestemmingsplan zijn verboden. Het landbouwbedrijf wijst onder meer naar wekelijkse evenementen op andere agrarische percelen in het beschermd dorpsgezicht.
    4.1.    Naar het oordeel van de Afdeling kon de raad de afwijkingsbevoegdheid schrappen en is het besluit voldoende gemotiveerd.
    Het is voldoende duidelijk wat de raad bedoelt met verrommeling. Bovendien heeft de raad als voorbeeld in het verweer gewezen naar de kraam die eerder bij de pluktuin is geplaatst. Als andere voorbeelden van verrommeling noemt de raad nog reclameborden, bewegwijzering en het parkeren van auto’s en fietsen.
    In de toelichting op het bestemmingsplan noemt de raad als aanleiding voor het bestemmingsplan de brief van omwonenden waarin expliciet wordt gevraagd om de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het algemeen te schrappen. Dat de brief van omwonenden niet is geschreven naar aanleiding van onvrede over de pluktuin, doet niet aan de algemene strekking van die brief af. Naar aanleiding van die brief is de motie door de raad aangenomen. Dat wat het landbouwbedrijf heeft aangevoerd, leidt de Afdeling niet tot de conclusie dat de motie niet aan het besluit ten grondslag kon worden gelegd.
    Verder heeft de raad toegelicht dat de Erfgoednota inhoudt dat juist al eerder tot bescherming van het beschermd dorpsgezicht had moeten worden overgegaan. De Erfgoednota ondersteunt het bestemmingsplan dus juist, aldus de raad. Op de zitting heeft de raad nog toegelicht dat extensief medegebruik in het plangebied het uitzicht vanaf het beschermd dorpsgezicht aantast en dat mede daarom verrommeling moet worden tegengegaan. De Afdeling stelt vast dat in de Erfgoednota niet staat dat extensief medegebruik op agrarische percelen in alle gevallen moet worden behouden. Verder komt het dorpsontwikkelingsplan uit 2006 en het is daarna niet geëvalueerd of geactualiseerd. Daarom heeft het niet ten grondslag gelegen aan het voorliggende bestemmingsplan, aldus de raad. Ook de Erfgoednota en het dorpsontwikkelingsplan staan, gelet op het voorgaande, naar het oordeel van de Afdeling niet aan het besluit in de weg.
    Wat betreft de andere vormen van gebruik die de raad wel toe zou staan, heeft de raad toegelicht dat het college sinds de inwerkingtreding van het moederplan slechts één vergunning op grond van artikel 5.4 van de planregels heeft verleend. De Afdeling ziet geen reden om daaraan te twijfelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Belangenafweging
    5.       Het landbouwbedrijf betoogt dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen door de afwijkingsbevoegdheid te schrappen en niet bijvoorbeeld een uitzondering voor zijn perceel op te nemen. Met het schrappen is het onmogelijk geworden een vergunning voor de pluktuin te krijgen, terwijl de pluktuin al sinds 2014 in gebruik was.
    Volgens het landbouwbedrijf was het gebruik van het perceel als pluktuin in 2014 vergunningvrij volgens het destijds geldende bestemmingsplan "Den Hoorn Beschermd Dorpsgezicht". Dat heeft een gemeenteambtenaar Lap destijds verteld, aldus het landbouwbedrijf.
    In het moederplan heeft de raad destijds ten onrechte geen uitzondering opgenomen voor de pluktuin van het landbouwbedrijf en met de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid een vergunningstelsel in de planregels opgenomen. Door deze afwijkingsbevoegdheid nu te schrappen, gaat de raad nog een stap verder in het ten onrechte wegbestemmen van de pluktuin van het landbouwbedrijf.
    5.1.    De Afdeling stelt voorop dat in deze zaak alleen gaat om het bestemmingsplan en het schrappen van de afwijkingsbevoegdheid. Niet aan de orde is of het college met gebruikmaking van de afwijkingsbevoegdheid in het moederplan een omgevingsvergunning had moeten verlenen voor de pluktuin. En in deze zaak is ook niet aan de orde of de raad in het vorige bestemmingsplan wel of geen vergunningstelsel voor extensief medegebruik kon opnemen.
    5.2.    Ten tijde van het bestemmingsplan "Den Hoorn Beschermd Dorpsgezicht", door de raad vastgesteld op 9 mei 1989, had het perceel de bestemming "Agrarisch gebied van landschappelijke, kultuurhistorische en natuurlijke waarde". Artikel 7 van dit bestemmingsplan bevatte de bestemmingsplanomschrijving. Naar het oordeel van de Afdeling valt onder deze omschrijving niet extensief medegebruik zoals de pluktuin van het landbouwbedrijf. Evenmin is het gebruik als pluktuin toegestaan onder het moederplan. Daarvoor is immers een omgevingsvergunning vereist.
    Verder stelt de Afdeling vast dat er voor het gebruik van het perceel als pluktuin nooit een onherroepelijke omgevingsvergunning is verleend. Bij de omgevingsvergunning die het landbouwbedrijf en anderen als nader stuk hebben ingediend, is de pluktuin als zodanig niet vergund.
    Daarmee is het gebruik van het perceel als pluktuin geen legaal gebruik waarmee de raad bij het vaststellen van het bestemmingsplan rekening had moeten houden. Hierna beoordeelt de Afdeling in hoeverre de raad desondanks rekening had moeten houden met de belangen van het landbedrijf bij het in stand laten van de afwijkingsbevoegdheid.
    5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat de nadelige gevolgen van het schrappen van de afwijkingsbevoegdheid evenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Bij dat oordeel betrekt de Afdeling dat het landbouwbedrijf op de zitting heeft aangegeven niet financieel afhankelijk te zijn van de pluktuin. Ook acht de Afdeling van belang dat niet is uitgesloten dat het landbouwbedrijf de pluktuin op een van haar andere percelen kan exploiteren daar waar een ander bestemmingsplan geldt. Ook heeft de raad aan de hand van foto's inzichtelijk gemaakt dat het gebruik van het perceel als pluktuin kan leiden tot verrommeling van het landschap.
    Ten slotte is de stelling dat in 2014 door een gemeenteambtenaar een toezegging zou zijn gedaan, onvoldoende onderbouwd.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Helvoort
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2023
    361-1008
     
    Bijlage
     
    Bestemmingsplan "Tweede Reparatieplan Den Hoorn"
    Artikel 2 van de planregels luidt:
    "[…] Artikel 5.4 Afwijking van de gebruiksregels wordt geheel geschrapt"
    Bestemmingsplan "Den Hoorn"
    Artikel 5.1 van de planregels luidt:
    "De voor "Agrarisch met waarden" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. agrarisch grondgebruik;
    b. cultuurgrond;
    c. het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische waarden, alsmede de openheid in relatie tot het waardevol zicht op het dorp;
    met daaraan ondergeschikt:
    d. een bijenstal ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch - bijenstal’;
    e. nutsvoorzieningen;
    f. water;
    met de daarbijbehorende:
    g. andere bouwwerken."
    Artikel 5.3 van de planregels luidt:
    "Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
    […]
    g. het gebruik van de gronden en bouwwerken ten behoeve van dagrecreatieve, educatieve en verblijfsrecreatieve doeleinden;
    […]"
    Artikel 5.4 van de planregels luidde:
    "a. Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in lid 5.3 onder g in die zin dat de gronden worden gebruikt ten behoeve van ondergeschikt extensief dagrecreatief medegebruik en extensief educatief medegebruik, mits:
    1. er geen bouwwerken worden opgericht anders dan genoemd in lid 5.2.3;
    2. er geen reclame-uitingen aanwezig zijn;
    3. [geschrapt]
    4. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het beschermd dorpsgezicht, de landschappelijke waarden, de woonsituatie en de gebruiksmogelijkheden van de omliggende gronden;
    b. Burgemeester en wethouders kunnen aan deze omgevingsvergunning voorwaarden verbinden ter bescherming van het in 5.4 a onder 4 genoemde, ten aanzien van:
    1. het maximum aantal personen dat tegelijkertijd of per tijdseenheid aanwezig is;
    2. de periode waarin het afwijkende gebruik is toegestaan;
    c. Burgemeester en wethouders kunnen nadere eisen stellen ter bescherming van de waarden zoals genoemd onder 5.4 a onder 4."
    Bestemmingsplan "Den Hoorn Beschermd Dorpsgezicht"
    Artikel 7 van de planregels luidde:
    "1. De op de kaart voor gebied van landschappelijke, kultuur-historische en natuurlijke waarden met agrarisch gebruik aangewezen gronden zijn bestemd voor de instandhouding, het herstel en de uitbouw van de aan de gronden eigen waarden en voor de agrarische bedrijfsvoering met de daarbij behorende andere bouwwerken en andere werken.
    […]"