ECLI:NL:CBB:2019:434, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-09-2019, 18/1496
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wetsbepaling: Artikel 1 van het (Eerste) Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
        Inhoud: Fosfaatrecht. Geen sprake van een individuele en buitensporige last. Hoewel appellant heeft aangegeven in de afschaffing van het melkquotum kans te hebben gezien om zijn bedrijf fors uit te breiden, had hij ten tijde van de investeringen juist een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een door hem beoogde uitbreiding van 119 naar 211 melkkoeien voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1496
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 september 2019 in de zaak tussen
    
    
      [naam] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. K.M.A. Snijders en mr. J.H. Eleveld).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 
      6.014 kilogram. 
    
    
    
      Bij besluit van 27 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht vastgesteld op 6.167 kilogram. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juni 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 72b, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3 procent (generieke korting), tenzij op een bedrijf de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is (grondgebondenheid).
      
    
    
      2.1
      Appellant heeft een melkveebedrijf waar hij aanvankelijk 119 melkkoeien met bijbehorend jongvee hield. Appellant heeft zijn bedrijf willen uitbreiden met het oog op het houden van 211 melk- en kalfkoeien (categorie 100), 30 stuks jongvee jonger dan één jaar (categorie 101) en 30 stuks jongvee van één jaar en ouder (categorie 102). De daartoe benodigde omgevingsvergunning en vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 zijn op respectievelijk 24 september 2012 en 13 november 2012 verleend. In 2014 is een staluitbreiding met 110 ligplekken gerealiseerd. Met de uitbreiding wilde appellant na de afschaffing van de melkquota met eigen opfok geleidelijk groeien tot het gewenste dieraantal. 
      
    
    
      2.2
      Vanwege die keuze voor geleidelijke groei van de veestapel was op de peildatum 2 juli 2015 (nog) niet het aantal dieren aanwezig dat door appellant was beoogd. Op die datum bevonden zich op het bedrijf namelijk 119 melk- en kalfkoeien, 52 stuks jongvee jonger dan één jaar en 68 stuks jongvee van één jaar en ouder. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant berekend aan de hand van die dieraantallen. Het bedrijf van appellant is niet grondgebonden. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant daarom verminderd met de generieke korting.
      
    
    
      3.1
      Appellant heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het (Eerste) Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Door geen fosfaatrechten toe te kennen voor de gerealiseerde, maar nog niet benutte productieruimte is sprake van een onaanvaardbare inbreuk op, dan wel inmenging in het ongestoord genot van zijn eigendom. Zowel op het niveau van regelgeving als op individueel niveau is geen sprake van een ‘fair balance’. 
      
    
    
      3.2
      Ten aanzien van de fair balance op het niveau van regelgeving voert appellant aan dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. Het fosfaatrechtenstelsel is bovendien niet gerechtvaardigd omdat het fosfaatplafond zoals opgenomen in de derogatie niet is overschreden. Een aanzienlijk deel van de mest is namelijk geëxporteerd en is dus niet ten laste gekomen van de Nederlandse bodem. Ten slotte is de generieke korting volgens appellant in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
      
    
    
      3.3
      Op individueel niveau is volgens appellant geen sprake van een fair balance, omdat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. De keuze voor geleidelijk groei met eigen opfok van jongvee is verantwoord en begrijpelijk omdat men daarmee eigen foklijnen behoudt en de insleep van dierziekte wordt voorkomen. Appellant wordt onevenredig getroffen door het fosfaatrechtenstelsel ten opzichte van een willekeurige melkveehouder die zijn stal op de peildatum wel volledig bezet had. Hij kan 36% van zijn bedrijf niet gebruiken. Dat is disproportioneel omdat het ruim zeven maal hoger is dan de algemene reductie van 5% die nodig is om de fosfaatproductie van de gehele melkveesector onder het fosfaatplafond te brengen. De gebouwde stal kan niet voor andere doeleinden worden gebruikt en de kosten van de staluitbreiding, € 373.000,-, heeft appellant gefinancierd met een lening. Met de melkopbrengst van de koeien die appellant wel kan houden, kan hij niet aan zijn financiële verplichtingen voldoen. De toekomst van het bedrijf staat op het spel. Ter onderbouwing hiervan heeft appellant een liquiditeitsbegroting overgelegd.
    
    
      4.1
      In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat wel sprake is van een fair balance, zowel op het niveau van regelgeving als op individueel niveau. Het financiële belang van appellant weegt niet op tegen het algemene belang om de productie van dierlijke meststoffen te beheersen. Verweerder verwijst naar de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag van 31 oktober 2017 (ECLI:NL:GHDHA:2017:3067). Appellant heeft er bewust voor gekozen om uit te breiden en daartoe investeringen te doen, terwijl nog niet zeker was hoe de in voorbereiding zijnde overheidsmaatregelen zouden uitwerken. Daarmee heeft hij een risico genomen dat voor zijn rekening komt. Voor het aannemen van een individuele en buitensporige last moet sprake zijn van een zeer nijpende situatie in vergelijking met andere melkveehouders en van bijzondere omstandigheden die meebrengen dat appellant onevenredig wordt getroffen. Bijzondere omstandigheden, buiten de financiële last, heeft appellant niet gesteld. 
      
    
    
      4.2
      Verweerder heeft in beroep onder verwijzing naar de uitspraken van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) naar voren gebracht dat zowel op het niveau van regelgeving als in dit individuele geval wel sprake is van een fair balance, dat de generieke korting gerechtvaardigd is en dat een schending van artikel 1 van het EP dus niet aan de orde is. Bijzondere omstandigheden of een bijzondere financiële last doen zich in dit geval niet voor. 
      
    
    
      5.1
      Artikel 1 van het EP bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
      
    
    
      5.2
      Wat betreft het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, moet worden geoordeeld dat dit betoog faalt. Het College verwijst naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd.
      
    
    
      5.3
      In de hiervoor aangehaalde de uitspraak van het College van 23 juli 2019 heeft het College wat betreft de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, heeft het College verder van belang geacht of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. 
      
    
    
      5.4
      Naar het oordeel van het College heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
      
    
    
      5.5
      Appellant stelt in 2014 € 373.000,- te hebben geïnvesteerd in de bouw van een stal om zijn veestapel van gemiddeld 119 melkkoeien naar 211 melkkoeien te kunnen uitbreiden. De aan hem verstrekte vergunningen waaruit de aanvankelijke en de nieuwe vergunde dieraantallen blijken heeft appellant niet overgelegd. Voor zover al moet worden uitgegaan van die aantallen, leidt het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum en de generieke korting van 8,3%) ertoe dat voor een groot aantal melkkoeien en bijbehorend jongvee van appellant geen fosfaatrecht is verleend. Het verschil tussen het vergunde aantal melkkoeien en het aantal melkkoeien waarvoor wel fosfaatrecht is verleend leidt niet tot de conclusie dat appellant om die reden een individuele en buitensporige last draagt. De door appellant overgelegde liquiditeitsbegroting geeft onvoldoende inzicht in de mate waarin hij wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel en in hoeverre sprake is van causaliteit tussen dit stelsel en de door appellant gestelde onzekerheid omtrent de voortgang van zijn bedrijf.  Voorts acht het College van belang dat, zoals ook is overwogen in zijn uitspraak van 23 juli 2019, voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Hoewel appellant heeft aangegeven in de afschaffing van het melkquotum kans te hebben gezien om zijn bedrijf fors uit te breiden, had hij ten tijde van de investeringen juist een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een door hem beoogde uitbreiding van 119 naar 211 melkkoeien voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellant. 
      
    
    
      5.6
      Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. 
      
      6. Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering, is het in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. 
      
      7. Het vorenstaande brengt met zich dat het beroep ongegrond is. 
      
      8. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.024,-;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht ter hoogte van € 338,- aan appellant vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. P.B. van Onzenoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 september 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. P.B. van Onzenoort