ECLI:NL:RVS:2020:2363, Raad van State, 07-10-2020, 202000393/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 april 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau het verzoek van [appellante] van 5 maart 2018 om handhavend op te treden tegen de Albert Heijn aan de Kerkstraat 8 te Baarle-Nassau wegens strijd met de wettelijke geluidsvoorschriften, afgewezen. [appellante] exploiteert een damesmodewinkel "[appellante]" aan de [locatie 1] te Baarle-Nassau. Hij is tevens eigenaar van het perceel. Achter de winkel, op het perceel Kerkstraat 8, bevindt zich een filiaal van de supermarkt Albert Heijn. Tussen de panden aan de [locatie 1] en de [locatie 2] loopt een weg naar een parkeerterrein. De weg dient tevens als bevoorradingsroute voor de Albert Heijn. [appellante] heeft meerdere malen bij het college gemeld dat de Albert Heijn de wettelijke voorschriften ten aanzien van geluidhinder niet in acht neemt en heeft meermalen verzocht om handhaving. Het college heeft die verzoeken afgewezen omdat er geen sprake is van een overtreding. [appellante] is het daar niet mee eens.

202000393/1/R4.Datum uitspraak: 7 oktober 2020
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      [appellante], gevestigd te Baarle-Nassau, waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend te [woonplaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante]),
      appellanten,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 december 2019 in zaken nrs. 18/7317, 18/8523 en 19/4249 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellante]
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 12 april 2018 heeft het college het verzoek van [appellante] van 5 maart 2018 om handhavend op te treden tegen de Albert Heijn aan de Kerkstraat 8 te Baarle-Nassau wegens strijd met de wettelijke geluidsvoorschriften, afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 8 november 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij besluit van 20 december 2018 heeft het college de verzoeken van [appellante] van 9 maart 2017 en 1 mei 2018 om handhavend op te treden wederom afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 25 juni 2019, verzonden op 9 juli 2019, heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Op 3 maart 2018 heeft [appellante] het college in gebreke gesteld omdat het college niet tijdig zou hebben beslist op een handhavingsverzoek.
    
    
    
      Op 26 maart 2018 heeft het college aan [appellante] onder meer kenbaar gemaakt dat er geen sprake kan zijn van een ingebrekestelling.
    
    
    
      Bij besluit van 18 september 2018 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en besloten dat er geen dwangsom wegens niet tijdig beslissen verschuldigd is.
    
    
    
      Bij uitspraak van 6 december 2019 heeft de rechtbank het beroep van [appellante] daartegen en zijn beroepen tegen de besluiten van 8 november 2018 en 9 juli 2019 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
    
      [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2020, waar de [appellante], vertegenwoordigd door haar vennoten [vennoot A] en [vennoot B], en het college, vertegenwoordigd door drs. H.L.G. Verouden- van Overdijk en ing. J. Lauf, zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    
      Inleiding
    
    
    1. appellante] exploiteert een damesmodewinkel "[appellante]" aan de [locatie 1] te Baarle-Nassau. Hij is tevens eigenaar van het perceel. Achter de winkel, op het perceel Kerkstraat 8, bevindt zich een filiaal van de supermarkt Albert Heijn. Tussen de panden aan de [locatie 1] en de [locatie 2] loopt een weg naar een parkeerterrein. De weg dient tevens als bevoorradingsroute voor de Albert Heijn.
    
    
          [appellante] heeft meerdere malen bij het college gemeld dat de Albert Heijn de wettelijke voorschriften ten aanzien van geluidhinder niet in acht neemt en heeft meermalen verzocht om handhaving. Het college heeft die verzoeken afgewezen omdat er geen sprake is van een overtreding. [appellante] is het daar niet mee eens. [appellante] stelt zich verder op het standpunt dat het college niet tijdig op zijn handhavingsverzoek van 9 maart 2017 heeft beslist. Hij heeft het college in gebreke gesteld en is van mening dat het college hem een dwangsom is verschuldigd.
    
    
    
      Handhaving
    
    
    2. Het college heeft de handhavingsverzoeken afgewezen omdat er geen sprake is van een overtreding. Volgens het college is het pand van [appellante] aan de [locatie 1] geen geluidsgevoelig gebouw in de zin van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit). Artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit is derhalve niet van toepassing
    
    3.    [ appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat zijn pand geen geluidsgevoelig gebouw is. De rechtbank heeft in haar uitspraak miskend dat op het perceel ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Dorpen", zoals nadien gewijzigd bij bestemmingsplan "Dorpen, 2e correctieve herziening" (hierna: bestemmingsplan) de bestemming "Centrum" rust met, onder andere, de functieaanduiding "maatschappelijke en religieuze voorzieningen" en "wonen". Bovendien heeft de rechtbank [appellante] eerder als belanghebbende aangemerkt in een procedure over geluidhinder door de Albert Heijn.
    
    
      3.1.
      Het voor de bespreking van dit betoog relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
      
    
    
      3.2.    [
      appellante] kan als eigenaar van een nabijgelegen perceel belanghebbende zijn als het gaat om omgevingsvergunningen, dan wel om handhavingskwesties die betrekking hebben op de Albert Heijn. Dit maakt echter nog niet dat hij ten behoeve van zijn pand aanspraak kan maken op bescherming op grond van de geluidsnormen van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. De geluidsnormen uit artikel 2.17, eerste lid, sub a, van het Activiteitenbesluit gelden slechts voor de gevels van ‘gevoelige gebouwen’. Volgens artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit gaat het dan om woningen of andere gebouwen die op grond van artikel 1 van de Wet geluidhinder worden aangemerkt als andere geluidsgevoelige gebouwen. De Afdeling stelt vast dat het pand van [appellante] niet is aan te merken als zo’n ander geluidsgevoelig gebouw. Dat is tussen partijen ook niet in geschil. Tussen partijen is slechts in geschil of het pand van [appellante] (ook) is aan te merken als een woning in de zin van artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit.
      
      
            Een woning is in het Activiteitenbesluit, voor zover hier van belang, gedefinieerd als gebouw of gedeelte van een gebouw waar bewoning is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Het perceel heeft, gelet op het bestemmingsplan de bestemming "Centrum", als omschreven in artikel 9 van de planregels. De als zodanig aangewezen gronden zijn, onder meer, bestemd voor wonen. Wonen is ter plaatse echter alleen toegestaan indien aan de voorwaarden van artikel 9.5.2 van de planregels wordt voldaan. Met artikel 7.3 van bestemmingsplan "Dorpen, 1e (correctieve) herziening" zijn deze voorwaarden gewijzigd. Een van de voorwaarden is nu, kortgezegd, dat wonen op het perceel slechts is toegestaan, indien dat al ten tijde van het ter visie leggen van ontwerpbestemmingsplan "Dorpen, 1e (correctieve) herziening, als zodanig werd gebruikt. Het pand van [appellante] werd op dat moment niet als woning gebruikt, hetgeen [appellante] ook niet betwist. Nu niet aan deze voorwaarde wordt voldaan, is het pand van [appellante], anders dan hij betoogt, geen gebouw waar bewoning is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Het pand is derhalve geen woning, als bedoeld in artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit.
      
      
      
            Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het pand van [appellante] geen geluidsgevoelig gebouw is, als bedoeld in artikel 1.1. van het Activiteitenbesluit, waardoor [appellante] niet de bescherming van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit toekomt. Nu geen sprake is van overtreding van die bepaling, heeft het college zich terecht onbevoegd geacht om handhavend op te treden, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld. Met de rechtbank overweegt de Afdeling dat het college de handhavingsverzoeken in zoverre terecht heeft afgewezen.
      
      
      
            Het betoog faalt.
      
      
      
        4.    [appellante] betoogt verder dat het college het handhavingsverzoek had moeten toewijzen omdat ten aanzien van de omliggende woningen niet aan de geluidsvoorschriften wordt voldaan. De Albert Heijn handelt volgens hem in strijd met artikel 2.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Hij verwijst in dit verband naar een aantal onderzoeken van Agel Adviseurs.
      
      
    
    
      4.1.
      Artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit luidt: "1. Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.
      
      
            Onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in het eerste lid wordt verstaan:
      
      
      
        […]
      
      
      
        f. het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geluidhinder;
      
      
      
        […]"
      
      
    
    
      4.2.
      Uit het in 2017 door Agel Adviseurs uitgevoerde onderzoek, waarnaar [appellante] verwijst, volgt weliswaar dat als gevolg van de bedrijfsactiviteiten van Albert Heijn op dat moment het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau wordt overschreden. Maar aan dit rapport kan, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet de waarde worden toegekend die [appellante] daaraan toegekend wil zien, omdat dit onderzoek uit 2017 betrekking had op twee varianten van een beoogde ruimtelijke ontwikkeling en niet op de bestaande situatie. De in het onderzoek uit 2017 gesignaleerde overschrijding zou namelijk ontstaan ter plaatse van de door [appellante] beoogde woningen op zijn perceel. [appellante] heeft verder aangevoerd dat uit eerdere geluidsonderzoeken is gebleken dat de geluidsvoorschriften ten aanzien van de omliggende woningen worden overtreden, als gevolg van laad- en losactiviteiten na 19.00 uur. Volgens het college is niet gebleken dat bij de Albert Heijn nog steeds laad- en losactiviteiten plaatsvinden na 19.00 uur. In januari 2016 heeft het college aan de Albert Heijn medegedeeld dat laad- en losactiviteiten niet zijn toegestaan na 19.00 uur. Op 26 september 2019 heeft er een controle plaatsgevonden. Gebleken is dat laad- en losactiviteiten 3 keer per dag plaatsvinden namelijk om 11.30 uur, 12.00 uur en om 16.30 uur. Nu ter plaatse geen laad- en losactiviteiten meer plaatsvinden in de avonduren, heeft het college het daarmee samenhangende handhavingsverzoek afgewezen
      
      
            Gelet op het doel en de reikwijdte van eerder uitgevoerde geluidsonderzoeken en nu is gebleken dat er geen laad- en losactiviteiten na 19:00 uur plaatsvinden, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college niet bevoegd was om wegens schending van artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit handhavend op te treden. Het college heeft het handhavingsverzoek dan ook in zoverre terecht afgewezen.
      
      
      
            Het betoog faalt.
      
      
      
        Niet tijdig beslissen
      
      
      5.    [ appellante] heeft het college bij brief van 3 maart 2018 in gebreke gesteld voor het niet tijdig beslissen op zijn handhavingsverzoek van 9 maart 2017. Het college heeft in bezwaar alsnog geweigerd een dwangsom vast te stellen omdat het dat niet verschuldigd zou zijn nu [appellante] het college onredelijk laat in gebreke heeft gesteld. De rechtbank heeft overwogen dat een ingebrekestelling niet aan een vaste termijn is gebonden, maar dat dit niet onredelijk laat mag gebeuren. In dit geval is er een jaar verstreken. De rechtbank heeft dan met het college geoordeeld dat een ingebrekestelling in dit voorliggende geval na een dergelijk tijdverlooponredelijk laat is.
      
      6.    [ appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen dwangsom verschuldigd is. [appellante] zou sinds het verzoek van 9 maart 2017 herhaaldelijk om actie van het college hebben verzocht, maar het college heeft dat telkens weer aangemerkt als een nieuw handhavingsverzoek.
      
    
    
      6.1.
      Artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat geen dwangsom is verschuldigd indien het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld.
      
      
            In de memorie van toelichting op het voorstel van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen staat het volgende:
      
      
      
        "De eerste uitzonderingen op de dwangsomregeling is dat geen dwangsom verschuldigd is als het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld. In de term «onredelijk» zit weliswaar ruimte voor interpretatie, maar men mag toch aannemen dat, omdat de burger daar doorgaans belang bij heeft, zo snel mogelijk nadat de beslistermijn is verlopen, wellicht hooguit enkele weken, het bestuursorgaan in gebreke zal stellen." (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, blz. 5.)
      
      
      
            En verder (blz. 13):
      
      
      
        "Wat onredelijk laat is, kan niet in zijn algemeenheid worden bepaald. Daarvoor is niet zonder meer doorslaggevend wanneer de oorspronkelijke aanvraag of het bezwaar is ingediend. Wel is van belang of en hoe er nadien van gedachten is gewisseld tussen aanvrager en bestuursorgaan."
      
      
    
    
      6.2.
      De Afdeling stelt vast dat tussen het einde van de beslistermijn en de ingebrekestelling bijna een jaar is verstreken. Naar het oordeel van de Afdeling is het college in dit geval onredelijk laat in gebreke gesteld en is het daarom, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geen dwangsommen verschuldigd. De Afdeling betrekt daarbij, zoals ter zitting bij de Afdeling is besproken, dat er in dat jaar wel contact is geweest tussen [appellante] en het college, maar dat dit betrekking had op de realisering van de bouwplannen van [appellante]. Niet is gebleken dat die contacten er op waren gericht om het college te wijzen op het verstrijken van de beslistermijn met betrekking tot het handhavingsverzoek van 9 maart 2017. Ook de inhoud van de ingebrekestelling zelf biedt daarvoor geen aanknopingspunten.
      
      
            Het betoog faalt.
      
      
      7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
      
      8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
      
      
      
        Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    
      
      
      
        De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2020
      
      
      
        712.
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Activiteitenbesluit
    
    
    
      Artikel 1.1., eerste lid,
    
    
    
      […]
    
    
    
      gevoelige gebouwen: woningen en gebouwen die op grond van artikel 1 van de Wet geluidhinder worden aangemerkt als andere geluidsgevoelige gebouwen, met uitzondering van die gebouwen behorende bij de betreffende inrichting;
    
    
    
      […]
    
    
    
      woning: gebouw of gedeelte van een gebouw waar bewoning is toegestaan op grond van het bestemmingsplan, de beheersverordening, bedoeld in artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening, of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van laatstgenoemde wet;
    
    
    
      Artikel 2.17, eerste lid, sub a,
    
    
    1. Voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, geldt dat:
    
    a. de niveaus op de in tabel 2.17a genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
    
    
      Tabel 2.17a
    
    
    
      
        
      
    
    
    
      Wet geluidhinder
    
    
    
      Artikel 1
    
    
    
      ander geluidsgevoelig gebouw: bij algemene maatregel van bestuur als zodanig aangewezen gebouw, niet zijnde een woning, dat vanwege de bestemming daarvan bijzondere bescherming tegen geluid behoeft, waarbij wat betreft de bestemming wordt uitgegaan van het gebruik dat is toegestaan op grond van het bestemmingsplan, de beheersverordening, bedoeld in artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening, of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van laatstgenoemde wet;
    
    
    
      […]
    
    
    
      Besluit geluidhinder
    
    
    
      Artikel 1.2
    
    
    1. Als ander geluidsgevoelig gebouw als bedoeld in artikel 1 van de wet worden aangewezen:
    
    a. een onderwijsgebouw;
    b. een ziekenhuis;
    c. een verpleeghuis;
    d. een verzorgingstehuis;
    e. een psychiatrische inrichting;
    f. een kinderdagverblijf.
    
    2 De aanwijzing als ander geluidsgevoelig gebouw in het eerste lid, onderdelen a tot en met f, geldt niet voor de delen van een gebouw die een andere bestemming hebben dan genoemd in artikel 1.1, onderdeel d.
    
    3 Als geluidsgevoelig terrein als bedoeld in artikel 1 van de wet worden aangewezen:
    
    a. een standplaats als bedoeld in artikel 1, onderdeel j, van de Wet op de huurtoeslag, en
    
    b. een ligplaats in het water, bestemd om door een woonschip te worden ingenomen.
    
    
      Bestemmingsplannen
    
    
    
      Artikel 9.1 van het bestemmingsplan "Dorpen"
    
    
    
      De voor "Centrum" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    
    a. detailhandel […]
    
    n. ter plaatse van de aanduiding sport tevens sportvoorzieningen
    
    o. wonen, waarbij ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden' het aangegeven aantal wooneenheden is toegestaan, met in achtneming van het bepaalde in artikel 9.5.2;
    
    
      Artikel 7.3 van het bestemmingsplan "Dorpen, 1e correctieve herziening"
    
    
    
      Artikel 9, lid 9.5.2 van de planregels van het bestemmingsplan 'Dorpen' wordt gewijzigd en komt als volgt te luiden:
    
    
    
      9.5.2 Gebruik ten behoeve van wonen
    
    
    
      Voor het gebruik voor wonen gelden de volgende regels:
    
    
    a. Wonen is toegestaan in hoofdgebouwen, in de vorm van woningen en appartementen, voor zover - op grond van de gemeentelijke Basisregistraties Adressen en Gebouwen (BAG) en de Basisregistratie Personen (BRP) - aanwezig ten tijde van ter visie legging van het ontwerp van dit bestemmingsplan. Woningvermeerdering is niet toegestaan.
    
    
      […]