ECLI:NL:RBOBR:2023:4812, Rechtbank Oost-Brabant, 05-10-2023, 21/1153
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-10-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete wegens overtreding van de Meststoffenwet. Fictieve mesttransporten. Matiging van de boete (van bijna € 243.000 naar bijna € 220.000) wegens overschrijding van de redelijke termijn (met bijna 22 maanden). Geen vergoeding kosten inschakelen deskundige

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 21/1153 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 5 oktober 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. P.G. Grijpstra),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de bestuurlijke boete van € 242.755,20, opgelegd bij besluit van 10 september 2019, voor overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) en het niet naar waarheid opmaken van transportdocumenten. 
    
    2. Met het bestreden besluit van 28 mei 2021 op het bezwaar van eiseres heeft de minister het besluit van 10 september 2019 herroepen en de hoogte van de boete vastgesteld op  € 241.877,70.
    
    3. Eiseres heeft op 9 juni 2021 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Op 7 juli 2021 heeft eiseres gronden van beroep ingediend.
    
    4. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift op 22 september 2021. 
    
    5. Eiseres heeft een aanvullend beroepschrift ingediend op 19 april 2022.
    
    6. De minister heeft een aanvullend verweerschrift ingediend op 12 januari 2023.
    
    7. Eiseres heeft op 14 juli 2023 een aanvullend beroepschrift ingediend met enkele (slot-) opmerkingen. 
    
    8. De rechtbank heeft het beroep op 26 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister, bijgestaan door J. Luijk, toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    9. Eiseres exploiteert een melkveehouderij. Voor het vervoer van dierlijke meststoffen vanaf haar bedrijfsterrein maakt eiseres gebruik van de diensten van intermediair [naam] B.V. ( [naam] ). In de periode tussen 2015 en 2017 is een strafrechtelijk onderzoek ingesteld naar [naam] vanwege fraude met dierlijke meststoffen. Tijdens dit onderzoek is gebleken dat in 2016 vier vrachten met dierlijke meststoffen in werkelijkheid niet zouden zijn geladen en afgevoerd vanaf het bedrijfsterrein van eiseres. Naar aanleiding van die bevindingen zijn alle mesttransporten van eiseres uit 2016 onderzocht. 
    
    10. Het boeterapport van de NVWA met nummer [nummer] bevat de resultaten van dit onderzoek naar de mesttransporten van eiseres. Volgens de NVWA zijn onderstaande 24 vrachten vaste rundveemest in 2016 niet daadwerkelijk van het bedrijfsterrein van eiseres afgevoerd. Als gevolg hiervan heeft eiseres de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm overschreden, onvoldoende fosfaat verwerkt voor de eigen mestverwerkingsplicht en voor de overgenomen mestverwerkingsplicht en te weinig fosfaat verwerkt voor de verantwoorde groei melkveehouderij (VGM). Ook zijn de Vervoersbewijzen Dierlijke Mest (VDM) bij deze 24 vrachten niet naar waarheid opgemaakt. De minister heeft vervolgens bestuurlijke boetes voor deze overtredingen opgelegd aan eiseres, die zijn gebaseerd op de bevindingen uit dit boeterapport.
    
    
      
        
        
        
        
        
        
        
        
          
            
              
                Vracht
              
            
            
              
                Laaddatum
              
            
            
              
                VDM
              
            
            
              
                Kg vracht
              
            
            
              
                Mestcode
              
            
            
              
                Kg fosfaat
                
              
            
            
              
                Kg stikstof
                
              
            
          
          
            
              21
            
            
              15-02-16
            
            
              9104999282
            
            
              36.550
            
            
              10
            
            
              5,47
            
            
              13,19
            
          
          
            
              22
            
            
              16-02-16
            
            
              9104999304
            
            
              36.325
            
            
              10
            
            
              5,48
            
            
              13,19
            
          
          
            
              23
            
            
              16-02-16
            
            
              9104999312
            
            
              36.275
            
            
              10
            
            
              5,46
            
            
              13,20
            
          
          
            
              24
            
            
              16-02-16
            
            
              9104999320
            
            
              36.450
            
            
              10
            
            
              5,46
            
            
              13,20
            
          
          
            
              26
            
            
              16-02-16
            
            
              9104999339
            
            
              36.380
            
            
              10
            
            
              5,47
            
            
              13,19
            
          
          
            
              28
            
            
              17-02-16
            
            
              9104999428
            
            
              36.280
            
            
              10
            
            
              5,46
            
            
              13,20
            
          
          
            
              33
            
            
              18-02-16
            
            
              1124098844
            
            
              31.580
            
            
              10
            
            
              3,26
            
            
              7,09
            
          
          
            
              51
            
            
              07-09-16
            
            
              9105881340
            
            
              36.000
            
            
              10
            
            
              8,92
            
            
              17,69
            
          
          
            
              52
            
            
              20-09-16
            
            
              9105959837
            
            
              33.200
            
            
              10/13
            
            
              14,79
            
            
              29,61
            
          
          
            
              53
            
            
              21-09-16
            
            
              9105959845
            
            
              33.760
            
            
              10/13
            
            
              14,81
            
            
              29,59
            
          
          
            
              54
            
            
              21-09-16
            
            
              9105959861
            
            
              34.000
            
            
              10/13
            
            
              14,79
            
            
              29,59
            
          
          
            
              56
            
            
              22-09-16
            
            
              9105959888
            
            
              33.040
            
            
              10/13
            
            
              14,80
            
            
              29,60
            
          
          
            
              59
            
            
              31-10-16
            
            
              9106064388
            
            
              32.980
            
            
              13
            
            
              9,79
            
            
              16,89
            
          
          
            
              60
            
            
              31-10-16
            
            
              9106064400
            
            
              32.680
            
            
              13
            
            
              9,79
            
            
              16,89
            
          
          
            
              61
            
            
              01-11-16
            
            
              9106064434
            
            
              33.160
            
            
              13
            
            
              9,80
            
            
              16,89
            
          
          
            
              62
            
            
              02-11-16
            
            
              9106064450
            
            
              33.420
            
            
              13
            
            
              9,81
            
            
              16,91
            
          
          
            
              63
            
            
              02-11-16
            
            
              9106064469
            
            
              33.260
            
            
              13
            
            
              9,80
            
            
              16,90
            
          
          
            
              64
            
            
              03-11-16
            
            
              9106064493
            
            
              33.420
            
            
              13
            
            
              9,81
            
            
              16,91
            
          
          
            
              65
            
            
              09-11-16
            
            
              9106106277
            
            
              34.260
            
            
              13
            
            
              9,81
            
            
              16,90
            
          
          
            
              67
            
            
              09-11-16
            
            
              9106106285
            
            
              32.120
            
            
              13
            
            
              9,81
            
            
              16,91
            
          
          
            
              68
            
            
              09-11-16
            
            
              9106106250
            
            
              31.600
            
            
              13
            
            
              9,81
            
            
              16,90
            
          
          
            
              69
            
            
              09-11-16
            
            
              9106106242
            
            
              32.280
            
            
              13
            
            
              9,79
            
            
              16,91
            
          
          
            
              70
            
            
              10-11-16
            
            
              9106106293
            
            
              31.960
            
            
              13
            
            
              9,79
            
            
              16,90
            
          
          
            
              71
            
            
              10-11-16
            
            
              9106106307
            
            
              33.120
            
            
              13
            
            
              9,81
            
            
              16,91
            
          
        
      
    
    
    11. Eiseres heeft in bezwaar gesteld dat die 24 vrachten wél zijn geladen op haar bedrijfsterrein en vervolgens ook op de aangegeven bestemming in België zijn gelost. Daarbij is gebruik gemaakt van een losse carrier, waardoor de voertuigen van [naam] , anders dan de minister heeft aangenomen, stil konden blijven staan tijdens het laden en lossen en niet hoefden te manoeuvreren. Eiseres heeft haar stellingen onderbouwd met (onder meer) verklaringen van [naam] en de afnemers, facturen, betaalbewijzen en vervoersdocumenten. 
    
    12. De NVWA heeft naar aanleiding hiervan in het boeterapport met nummer [nummer] de overgelegde alternatieve gegevens van eiseres en de door eiseres voorgestelde alternatieve wijze van laden en lossen onderzocht. In dit rapport heeft de NVWA vervolgens uiteengezet waarom volgens haar wel degelijk sprake is van 24 gefingeerde vrachten.
    
    13. In het bestreden besluit heeft de minister de conclusie dat afdoende is komen vast te staan dat de 24 vrachten mest niet daadwerkelijk zijn afgevoerd, gehandhaafd. Volgens de minister heeft eiseres dit niet met het door haar gestelde en aangeleverde bewijsmateriaal ontkracht. 
    
    14. Wel heeft de minister de boete voor overschrijding van de gebruiksnormen, voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht en voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM verlaagd na toepassing van een door eiseres aangeleverde nieuwe bedrijfsspecifieke excretieberekening (BEX-berekening). Ook heeft de minister een matiging van 10% per boete toegepast voor overschrijding van de redelijke beslistermijn in bezwaar, zodat de gematigde boetes voor deze overtredingen neerkomen op (respectievelijk) € 162.164,50, € 68.681,– en € 6.712,20. 
    
    15. Verder heeft de minister de boetes voor het niet naar waarheid opmaken van de VDM’s voor 8 van de 24 vrachten ingetrokken, omdat die overtredingen hebben plaatsgevonden vóór 10 september 2016. Dit betekent dat die overtredingen ten tijde van het besluit van 10 september 2019 al waren verjaard, zodat daarvoor geen boete had mogen worden opgelegd. De minister heeft ook op dit boetebedrag een matiging van 10% toegepast voor overschrijding van de redelijke beslistermijn in bezwaar. De gematigde boete voor het niet naar waarheid opmaken van VDM’s bedraagt daardoor € 4.320,–. De totale boete bedraagt € 241.877,70.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    16. De rechtbank beoordeelt de oplegging van de bestuurlijke boete vanwege de geconstateerde overtredingen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    17. De rechtbank verklaart het beroep gegrond, omdat de redelijke termijn is overschreden en vernietigt het bestreden besluit in zoverre. De rechtbank stelt de hoogte van de boete daarom opnieuw vast. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
    
      
        Wat is het toepasselijke toetsings- en beoordelingskader?
      
    
    
    18. Het is verboden om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen (artikel 7 van de Msw). Dit algehele verbod geldt niet als de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het betreffende jaar binnen de gebruiksnormen blijft voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen (artikel 8 van de Msw). 
    
    19. Het is bovendien verboden om in enig kalenderjaar dierlijke meststoffen te produceren (artikel 33a, eerste lid, van de Msw). Dit verbod geldt niet als (een deel van) het eigen productieoverschot wordt verwerkt of het productieoverschot voor derden (artikel 33a, vijfde lid, van de Msw) wordt verwerkt. Een landbouwer kan aan deze mestverwerkingsplicht voldoen door het (laten) overdragen van de op een bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een verwerkende onderneming, overeenkomstig een op het desbetreffende kalenderjaar betrekking hebbende mestverwerkingsovereenkomst (artikel 33a, derde lid, van de Msw). Een VDM met verwerkingscode 61 is zo’n mestverwerkingsovereenkomst. Tot slot geldt voor melkveehouders een algeheel verbod op de productie van fosfaat (artikel 21, eerste lid, van de Msw), maar dit verbod is niet van toepassing als de melkveehouder het overschot laat verwerken (artikel 21, tweede lid, van de Msw). De mestverwerkingsplicht is ondersteunend aan het stelsel van gebruiksnormen uit artikel 7 en 8 van de Msw en beide stelsels hangen dan ook nauw met elkaar samen.
    
    20. De hoeveelheid meststoffen die een landbouwer in een jaar mag gebruiken, wordt berekend op basis van de productie, aan- en afvoer van dierlijke mest en de voorraad meststoffen op een bedrijf in een kalenderjaar. Bij overtreding van de hiervoor genoemde verboden is de minister bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen op grond van de artikel 51 van de Msw. De hoogte wordt bepaald met inachtneming van de artikelen 57, 58a en 59 van de Msw.
    
    
    
      
        Hoe is de bewijslastverdeling?
      
    
    
    21. De rechtbank moet dus beoordelen of eiseres in 2016 meer mest heeft gebruikt dan de gebruiksnormen toestaan. Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) ligt het op de weg van eiseres om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door haar zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, moet verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, als hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de overtreding is begaan.
    
    22. De rechtbank overweegt verder dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een boeterapport als de controle is verricht en het rapport is opgemaakt en ondertekend door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van de betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Het ligt dan op de weg van degene bij de wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn.
    
    
    
      
        Heeft eiseres aannemelijk gemaakt dat zij artikel 7 van de Msw niet heeft overtreden?
      
    
    
    23. De NVWA heeft de bevindingen in boeterapport met nummer [nummer] onder meer gebaseerd op de dagstaten van de chauffeurs, de vervoersbewegingen van Data2Track en de laad- en losmeldingen. De minister stelt dat, gelet op (onder andere) de gelijktijdigheid van laad- en losmeldingen van de voorwagen en aanhanger, het niet manoeuvreren met de voertuigen op de laad- en loslocatie en de korte tijdspanne tussen het tot stilstand komen van het voertuig en de laad- en losmeldingen, de vrachten fictief zijn en de mest niet daadwerkelijk is afgevoerd. Omdat de mest niet daadwerkelijk is geladen en afgevoerd, heeft eiseres ook onvoldoende fosfaat verwerkt en daardoor niet voldaan aan de verplichtingen voor de mestverwerkingsplicht voor zichzelf en derden en in het kader van de VGM.
    
    24. Eiseres betoogt dat zij met de door haar overgelegde alternatieve gegevens aannemelijk heeft gemaakt dat de 24 vrachten zijn geladen op haar bedrijfsterrein, afgevoerd en vervolgens ook zijn gelost op de bestemming. Hierbij is volgens eiseres van belang dat de gelijktijdigheid van de laad- en losmeldingen, het niet manoeuvreren op de laad- en loslocatie en de korte tijdspanne tussen het tot stilstand komen van de voertuigen en het versturen van de laad- en losmeldingen wordt verklaard door een alternatieve wijze van laden en lossen, waarbij een losse carrier werd gebruikt. Ten aanzien van de eigen mestverwerkingsplicht, voor derden en voor de VGM stelt eiseres dat die vrachten ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten, omdat deze alle zijn geladen met code 11-61. Volgens eiseres betekent dit dat die vrachten zijn afgevoerd naar België en dus zijn verwerkt.
    
    25. De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen uit de boeterapporten en licht dit oordeel als volgt nader toe. Tussen partijen is niet in geschil dat chauffeurs van intermediair [naam] op de laaddata op het bedrijfsterrein van eiseres zijn geweest met de voertuigcombinaties [nummer] (voorwagen) en [nummer] (aanhanger) en [nummer] (voorwagen) en [nummer] (aanhanger). 
    
    26. Uit het rapport van bevindingen bij het boeterapport met nummer [nummer] blijkt dat beide voertuigcombinaties containercombinaties zijn waarmee de lading wordt vervoerd in containerbakken die op de voorwagen en op de aanhanger worden geplaatst met een hydraulische haakarm. Daarmee kan een container worden opgepakt vanaf de grond of op de grond worden gezet. De voorwagen kan met de haakarm een container oppakken en op de voorwagen plaatsen of een container vanaf de voorwagen op de aanhanger plaatsen door de container door te schuiven. De voorwagens van beide voertuigcombinaties zijn voorzien van een kiepvoorziening, maar de beide aanhangers niet. Uit het boeterapport blijkt ook dat de voertuigcombinaties de aanhanger moeten loskoppelen van de voorwagen en moeten manoeuvreren om zowel de container op de voorwagen als de container op de aanhanger te kunnen lossen.
    
    27. De voertuigcombinaties zijn verder uitgerust met een AGR-GPS systeem van Data2Track. Met het AGR-GPS systeem wordt per vervoermiddel (de aanhanger en de voorwagen) een laad- en losbericht verzonden waarin de vervoersgegevens van een vracht dierlijke meststoffen zijn opgenomen, zoals het laad- en lostijdstip en de laad- en loslocatie.
    
    28. De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht is uitgegaan van de AGR/GPS-gegevens van Data2Track, die objectief zijn, en terecht voorbij is gegaan aan de door eiseres overgelegde alternatieve gegevens. Voor zover eiseres heeft gesteld dat de gegevens van Data2Track niet onfeilbaar zijn en het systeem ook te kampen heeft gehad met kinderziektes, volgt de rechtbank eiseres daarin niet. Eiseres heeft die stelling niet met concrete, verifieerbare en objectieve gegevens onderbouwd. Daarbij is ook van belang dat eiseres geen storingen heeft gemeld aan de AGR/GPS-apparatuur in de bewuste periode, terwijl zij daartoe wel verplicht was op grond van artikel 54, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw. Bovendien is eiseres in haar verklaringen voor de gelijktijdige laad- en losmeldingen voor de voorwagen en de aanhanger en het snelle genereren en verzenden van die meldingen na het tot stilstand komen van de voertuigen zelf ook uitgegaan van de locaties en tijdstippen die blijken uit de Data2Track gegevens.
    
    29. Daar komt bij dat de NVWA in het boeterapport met nummer [nummer] zijn eerdere bevindingen heeft afgezet tegen de alternatieve gegevens van eiseres. In dat boeterapport wordt op overtuigende wijze uiteengezet dat ook de gestelde alternatieve wijze van lossen het manoeuvreren met de voertuigcombinaties nog steeds noodzakelijk maakt, terwijl die voertuigbewegingen niet in Data2Track waarneembaar zijn. Eiseres is er bovendien niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat het voor de gestelde alternatieve wijze van lossen niet nodig was om de aanhanger af te koppelen van de voorwagen of dat daadwerkelijk een losse carrier is gebruikt. Gelet op de werking van het Data2Track-systeem kunnen gelijke lostijden voor de voorwagen en aanhanger alleen worden verkregen als de aanhanger is aangekoppeld. Verder heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat de tijdbestekken dat de voertuigcombinaties op de losplaats aanwezig zijn geweest redelijkerwijs te kort waren om de alternatieve wijze van lossen uit te voeren. Dit alles betekent dat de minister de gegevens van Data2Track, in samenhang bezien met de overige beschikbare gegevens, zo mocht interpreteren dat de hiervoor genoemde 24 vrachten niet hebben plaatsgevonden. 
    
    30. Eiseres is er dus niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De minister heeft terecht geconcludeerd dat de 24 vrachten vaste rundveemest in werkelijkheid niet van het bedrijfsterrein van eiseres zijn afgevoerd. Dit betekent dat de minister heeft aangetoond dat eiseres de gebruiksnormen heeft overschreden. Omdat de mest niet daadwerkelijk is geladen en afgevoerd, heeft eiseres ook onvoldoende fosfaat verwerkt en daardoor niet voldaan aan de verplichtingen op grond van de mestverwerkingsplicht voor zichzelf, voor derden en in het kader van de VGM. De minister was dan ook bevoegd om voor al deze overtredingen bestuurlijke boetes op te leggen.
    
    
    
      
        Heeft de minister de begin- en eindvoorraad mest in 2016 juist bepaald?
      
    
    
    31. Eiseres stelt dat de minister voor het bepalen van de beginvoorraad voor 2016 had moeten uitgaan van de gemiddelde gehalten van afgevoerde mest in een deel van het kalenderjaar. Bij het bepalen van de eindvoorraad over 2016 had moeten worden uitgegaan van de tot 30 december 2016 gemiddelde gehalten van alle afgevoerde mest. Dat is ten onrechte niet gebeurd, omdat de minister in plaats daarvan is uitgegaan van fictieve vrachten. Eiseres vindt dat zou moeten worden uitgegaan van de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehaltes in het door haar overgelegde briefrapport van Bergs Advies. Door uit te gaan van verkeerde gegevens bij het bepalen van de begin- en eindvoorraad, is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. 
    
    32. De wijze van berekenen van de voorraden meststoffen op een bedrijf is geregeld in artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Msw. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens (artikel 94, eerste lid van de Uitvoeringsregeling Msw). De aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen is gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen (artikel 94, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw). 
    
    33. Volgens de Toelichting op de Uitvoeringsregeling Mswworden de best beschikbare gegevens verkregen door de gehele voorraad mest te bemonsteren en te analyseren op dezelfde manier als bij de aan- en afvoer van de mest. Als die gegevens niet beschikbaar zijn, kan gebruik worden gemaakt van de berekening van de gemiddelde fosfaat- en stikstofgehalten die eerder bepaald zijn aan de hand van de bemonstering en analyse van de in het desbetreffende jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheden dierlijke meststoffen. Pas als in het betreffende jaar geen afvoer van dierlijke mest heeft plaatsgevonden, kan bij de bepaling van de eindvoorraad dierlijke mest gebruik worden gemaakt van de forfaitaire stikstof- en fosfaatgehalten. 
    
    34. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Msw en de toelichting daarop op de juiste wijze toegepast. De minister is bij het berekenen van de beginvoorraad over 2016 immers uitgegaan van de gemiddelden gehalten van fosfaat en stikstof in de afgevoerde en geanalyseerde mest van dezelfde mestsoort over het gehele kalenderjaar 2015. Die gegevens zijn ontleend aan de opgave Aanvullende gegevens landbouwbedrijven 2015 ( [nummer] van eiseres. Voor het berekenen van de eindvoorraad heeft de minister gerekend met de gemiddelde gehalten fosfaat en stikstof in afgevoerde en bemonsterde mest in 2016 op basis van de gegevens uit de AGL-2016 van eiseres, waarbij 24 vrachten niet als afvoer zijn meegenomen in de berekening.
    
    35. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gegevens uit het briefrapport van Bergs Advies in plaats daarvan de best beschikbare gegevens zijn voor het berekenen van de mestvoorraad. Het rekenen met de gemiddelde gehalten van afgevoerde mest in een deel van het kalenderjaar voor het bepalen van de beginvoorraad, zoals eiseres bepleit, is niet in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever, die juist voor ogen had dat rekening moet worden gehouden met de afvoer gedurende het gehele kalenderjaar. De rechtbank ziet ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de gemiddelde gehalten van de afgevoerde mest, waarvan analysegegevens beschikbaar zijn, niet de best beschikbare gegevens zijn voor de berekening van de eindvoorraad over 2016. Daarbij betrekt de rechtbank dat 24 vrachten niet daadwerkelijk zijn afgevoerd, zodat het briefrapport van Bergs Advies ook daarom niet kan worden gebruikt voor het berekenen van de eindvoorraad. 
    
    
    
      
        Heeft de minister aangetoond dat eiseres de VDM’s niet naar waarheid heeft opgemaakt?
      
    
    
    36. Eiseres stelt dat niet zij, maar de intermediair degene is geweest die de VDM’s heeft ingevuld. De minister heeft niet aangetoond dat sprake is van nauwe en bewuste samenwerking tussen eiseres, [naam] en de afnemer bij het niet naar waarheid opmaken van de VDM’s. Tijdens de zitting heeft eiseres toegelicht dat uit een recente uitspraak van het CBb volgt dat, anders dan de minister heeft gesteld, op eiseres geen eigen verantwoordelijkheid rust voor het opmaken van de VDM’s.
    
    37. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht vastgesteld dat 16 VDM’s niet naar waarheid zijn opgemaakt, omdat de vrachten waarop deze VDM’s betrekking hebben in werkelijkheid niet hebben plaatsgevonden. Blijkens artikel 53, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw maken de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs op. Daarbij dragen de leverancier en de afnemer er ieder voor hun deel en de vervoerder voor het geheel zorg voor dat het vervoersbewijs volledig en naar waarheid wordt ingevuld, met inachtneming van de regels van artikel 54 van het Uitvoeringsbesluit Msw. 
    
    38. Volgens de nota van toelichting bij artikel 53, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw is daarmee uitdrukkelijk bedoeld dat voortaan niet alleen de vervoerder, maar ook de leverancier en de afnemer verantwoordelijk zijn voor het volledig en naar waarheid invullen van het vervoersbewijs. Voor zover de VDM’s al door [naam] zouden zijn opgemaakt, ontslaat dat eiseres nog niet van die op haar rustende wettelijke eigen verantwoordelijkheid voor het naar waarheid opmaken van dat deel van de VDM’s. In dit oordeel ligt besloten dat de rechtbank niet de betekenis toekent aan de uitspraak van het CBb die eiseres daaraan gehecht wenst te zien. 
    
    39. Hierbij is van belang dat de rechtbank niet aannemelijk acht dat [naam] de VDM’s volledig buiten medeweten van eiseres heeft opgemaakt. Eiseres betwist niet dat op de bewuste laaddata voertuigcombinaties van [naam] op haar bedrijfsterrein zijn geweest om, volgens eiseres, mest te laden. Zij wist dus om welke laaddata het ging en eiseres had bijgevolg de mogelijkheid om de gegevens op de VDM’s te bekijken. In het bestreden besluit heeft de minister daarover opgemerkt dat eiseres de VDM’s kon raadplegen in haar digitale dossier op ‘mijn.rvo.nl’. Niet gesteld of gebleken is dat deze mogelijkheid voor eiseres niet bestond. 
    
    40. Dit betekent dat eiseres artikel 53 en 54 van het Uitvoeringsbesluit Msw, gelezen in samenhang met de artikelen 15 en 35 van de Msw heeft overtreden. De minister was bevoegd om daar een bestuurlijke boete voor op te leggen, gelet op artikel 51 van de Msw.
    
    
    
      
        Moest de minister de kosten voor de ingeschakelde deskundige vergoeden?
      
    
    
    41. Eiseres is er na het besluit van 10 september 2019 achter gekomen dat haar BEX-berekening over 2016 onjuist was. In opdracht van eiseres heeft Bergs Advies daarna een nieuwe BEX-berekening opgesteld. Naar aanleiding van die nieuwe BEX-berekening heeft de minister het boetebesluit herroepen en de berekening aangepast. Eiseres stelt dat de kosten voor het inschakelen van de deskundigen in bezwaar ten onrechte niet zijn vergoed en verzoekt de rechtbank om de vergoeding van gemaakte kosten alsnog toe te wijzen. Daartoe stelt eiseres dat het inschakelen van de deskundige redelijk was en ook dat de gemaakte kosten redelijk zijn.
    
    42. Volgens de minister verschilde de nieuwe berekening slechts summier van de oude berekening en heeft hij de door eiseres in de bezwaarfase aangeleverde BEX-berekening alleen uit coulance gebruikt. Het bezwaar is daarom weliswaar gegrond verklaard, maar het besluit is niet herroepen vanwege de, aan de minister te wijten, onrechtmatigheid ervan op dit punt. De kosten voor de ingeschakelde deskundige komen daarom niet voor vergoeding in aanmerking. 
    
    43. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken uitsluitend vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    
    44. De rechtbank moet dus beoordelen of de herroeping van het besluit van 10 september 2019 het gevolg is van de onrechtmatigheid van de primaire beslissing en, als dat het geval is, of het redelijkerwijs noodzakelijk was om de kosten voor de deskundige te maken. In dit geval is sprake van onrechtmatigheid van de primaire beslissing omdat het besluit van 10 september 2019 ook is herroepen, vanwege het intrekken van de acht boetes voor de al verjaarde overtredingen. Omdat die boetes waren opgelegd terwijl dat niet meer kon, is sprake van een aan de minister te wijten onrechtmatigheid. De minister heeft zijn beslissing over de afwijzing van de kosten voor het deskundigenadvies ten onrechte alleen laten afhangen van de vraag of het primaire besluit is herroepen wegens een aan hem te wijten onrechtmatigheid op het punt waarvoor eiseres de kosten heeft gemaakt. 
    
    45. Uit het voorgaande volgt dat eiseres in beginsel aanspraak kan maken op vergoeding van kosten die zij heeft moeten maken voor de behandeling van het bezwaar. De rechtbank wijst de vergoeding van de kosten voor de deskundige echter niet toe, omdat het maken van die kosten redelijkerwijs niet noodzakelijk was. Eiseres is zelf verantwoordelijk voor het aanleveren van de BEX-berekening, waarvan de minister bij de eerste boeteberekening is uitgegaan. Pas na het boetebesluit ontdekte eiseres enkele fouten in de door haar aangeleverde BEX-berekening en heeft zij vervolgens een deskundige ingeschakeld om haar foutieve BEX-berekening te herstellen. Weliswaar heeft de minister de nieuwe BEX-berekening uit coulance gebruikt, maar dit betekent nog niet dat het inschakelen van de deskundige ook redelijkerwijs noodzakelijk was om de fouten te herstellen.
    
    
    
      
        Is de redelijke termijn overschreden?
      
    
    
    46. Eiseres voert ten slotte aan dat de procedure in zijn geheel te lang heeft geduurd. Daarom verzoekt eiseres met een beroep op overschrijding van de redelijke termijn om de boete te matigen. Eiseres vindt een schadevergoeding bestaande uit een matiging met 5% voor elke zes maanden dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van € 2.500,– op zijn plaats.
    
    47. De minister stelt zich op het standpunt dat verdere matiging niet nodig is omdat de boete al is gematigd vanwege overschrijding van de redelijke beslistermijn in de bezwaarfase en bij de beoordeling van de overschrijding van de redelijke termijn rekening moet worden gehouden met de al toegepaste matiging. 
    
    48. De rechtbank overweegt dat in punitieve zaken het uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. Of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, zoals de ingewikkeldheid van de zaak, de manier waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld en de processuele houding van eiseres gedurende de procesgang. 
    
    49. Voor procedures als deze geldt dat de bestuurlijke fase zes maanden mag duren. De rechterlijke fase mag anderhalf jaar in beslag nemen. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. In dit geval is dat op 26 juni 2019 toen aan eiseres het voornemen tot het opleggen van een boete kenbaar is gemaakt. 
    
    50. Naar het oordeel van de rechtbank geeft de processuele houding van eiseres, anders dan de minister heeft gesteld, onvoldoende aanleiding om in dit geval de redelijke termijn te verlengen. Weliswaar heeft eiseres verschillende aanvullingen op het beroepschrift ingediend, maar dit komt ook doordat het lang heeft geduurd voordat het beroep definitief op zitting kon worden behandeld. De redenen hiervoor zijn niet alleen aan eiseres te wijten, die slechts één keer om uitstel van een reeds geplande behandeling heeft verzocht. De redelijke termijn van twee jaar is dus verstreken op 26 juni 2021. 
    
    51. De bestuurlijke fase heeft in dit geval 23 maanden geduurd, waardoor de redelijke termijn in die fase met 17 maanden is overschreden. De minister heeft in het bestreden besluit rekening gehouden met een termijnoverschrijding van zes maanden. Voor de overige 11 maanden is nog geen matiging toegepast. De rechterlijke fase is begonnen op 9 juni 2021 en heeft in totaal bijna 28 maanden geduurd. De termijnoverschrijding in deze fase komt daardoor neer op een overschrijding van 10 maanden. Dit brengt mee dat de redelijke termijn  op het moment van het doen van deze uitspraak met bijna 28 maanden is overschreden, waarvan zes maanden al zijn gecompenseerd. Eiseres heeft daarom nog recht op compensatie voor een termijnoverschrijding van bijna 22 maanden. 
    
    52. Volgens vaste rechtspraak van het CBb wordt de boete bij overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken in beginsel gematigd met 5% per half jaar (naar boven afgerond en met een maximum van € 2.500, –), in dit geval vier maal een half jaar. De rechtbank ziet geen aanleiding om af te wijken van dit uitgangpunt. Dit betekent dat de rechtbank de minister niet volgt in het standpunt om af te zien van verdere matiging, omdat eerder al is gematigd vanwege overschrijding van de redelijke beslistermijn in bezwaar. Voor zover de minister met dit betoog heeft bedoeld om aan te sluiten bij de uitspraak van het CBb van 4 februari 2020, waarin het CBb de omstandigheid dat een dergelijke eerdere matiging van invloed is op de vraag of een verdergaande matiging op grond van overschrijding van de redelijke termijn op zijn plaats is, overweegt de rechtbank dat het in die zaak ging om een overschrijding van de redelijke termijn van minder dan een half jaar (slechts 8 dagen) en dat die situatie dus niet vergelijkbaar is met de situatie die in deze zaak aan de orde is. Om die reden verlaagt de rechtbank de boetes met inachtneming van de hiervoor genoemde uitgangspunten.
    
    53. De rechtbank stelt de hoogte van de boetes als volgt vast:
    
    
      voor het overtreden van de gebruiksnormen:			€ 152.164,50
      voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht:		€   58.681,00 
      voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht (VGM):	€     5.467,13
      voor het niet naar waarheid opmaken van VDM’s:			€     3.518,67
      totaal:								€ 219.831,30
    
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    54. Het beroep is gegrond omdat de redelijke termijn is overschreden. Dit betekent dat de rechtbank de hoogte van het boetebedrag matigt. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit dan ook in zoverre en voorziet, met toepassing van artikel 8:72a van de Awb, zelf in de zaak en bepaalt de hoogte van de boete op € 219.831,30. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 
    
    55. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,–  omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 28 mei 2021 voor wat betreft de hoogte van de boete;
      
      
        stelt de boete vast op € 219.831,30;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
      
      
        bepaalt dat de minister het griffierecht van € 360,–  aan eiseres moet vergoeden; 
      
      
        veroordeelt de minister tot betaling van € 1.674,– aan proceskosten aan eiseres.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.J. Verborg, voorzitter, mr. M.H. Dworakowski-Kelders en mr. R. Grimbergen, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 5 oktober 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
  
  
     Boeterapport van 4 juli 2018 met rapport van bevindingen [nummer] .
  
  
     De overtredingen van de mestverwerkingsplicht zijn gepleegd met betrekking tot 23 vrachten. Het gaat daarbij om de vrachten die met code 61 zijn geladen, rapport van bevindingen [nummer] , p. 88.
  
  
     Per ton.
  
  
     Per ton.
  
  
     Boeterapport van 20 mei 2020.
  
  
     Artikel 5:45, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 322, nr. 3, p. 27.
  
  
     ECLI:NL:CBB:2017:343, overweging 7.2.1.
  
  
     ECLI:NL:CBB:2022:190.
  
  
     Rapport van bevindingen [nummer] , p. 6. 
  
  
     Rapport van bevindingen [nummer] , p. 2 en 4.
  
  
     Boeterapport [nummer] , p. 6 t/m 9 en p. 34.
  
  
     Nota van toelichting, Staatscourant 21 november 2005, nr. 226, p. 59 en 60. 
  
  
     ECLI:NL:CBB:2023:389.
  
  
     Nota van toelichting, Staatsblad 2014, 543.
  
  
    ECLI:NL:CBB:2017:32.
  
  
     ECLI:NL:CBB:2020:60.