ECLI:NL:RBARN:2012:BW5313, Rechtbank Arnhem, 03-04-2012, 10/4295
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2012-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verlening vrijstelling met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en bouwvergunning voor het realiseren van een speelautomatenhal door middel van een interne verbouwing van een kantoorpand. De gewijzigde bouwvergunning betreft wijzigingen van ondergeschikte aard. Het bouwplan past binnen de provinciale vrijstellingslijst. Ruimtelijke onderbouwing is onvoldoende. Echter na het bestreden besluit heeft verweerder een aanvullende ruimtelijke onderbouwing vastgesteld op grond waarvan de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.

RECHTBANK ARNHEM
      Sector bestuursrecht
    
    
    registratienummer: AWB 10/4295 
    
    uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 3 april 2012.
    
    
      inzak[vestigingsp[vestigingsplaats]sers], eisers,
      beide gevestigd te [vestigingsplaats], vertegenwoordigd door mr. M.A.A. Gockel-Gieskes,
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem, verweerder,
    
    alsmede
    
    
      [Vergunninghoudster], vergunninghoudster, partij ex artikel 8:26 van de Awb,
      gevestigd te [vestigingsplaats], vertegenwoordigd door mr. M.T.C.A. Smets,
    
    
    alsmede 
    
    
      [partij ex artikel 8:26 van de Awb], partij ex artikel 8:26 van de Awb, 
      gevestigd te [vestigingsplaats], vertegenwoordigd door mr. A.R. Klijn.
    
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 19 oktober 2010.
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 maart 2010 heeft verweerder vrijstelling van het bestemmingsplan verleend op grond van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) voor het realiseren van een speelautomatenhal op het perceel [perceel]. Bij besluit van 2 april 2010 heeft verweerder een reguliere bouwvergunning verleend voor het verbouwen van een kantoorgebouw tot speelautomatenhal op voornoemd perceel. 
    
    Bij besluit van 30 augustus 2010 heeft verweerder een gewijzigde bouwvergunning verleend voor het intern verbouwen van een kantoorgebouw tot speelautomatenhal op voornoemd perceel en meegedeeld dat voor het overige het besluit van 2 april 2010 in stand blijft. 
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de besluiten van 31 maart 2010 en 2 april 2010, zoals gewijzigd bij besluit van 30 augustus 2010, ongegrond verklaard, de motivering van het besluit van 31 maart 2010 gewijzigd en de overige besluiten ongewijzigd gehandhaafd. 
    
    Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 29 november 2010 beroep bij de rechtbank ingesteld. 
    
    Bij schrijven van 8 april 2011 heeft [Vergunninghoudster] zich gesteld als partij in het geding.
    
    Bij schrijven van 18 oktober 2011 heeft [partij ex artikel 8:26 van de Awb] zich gesteld als partij in het geding.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 6 maart 2012. Namens eisers zijn aldaar verschenen [namen], bijgestaan door mr. M.A.A. Gockel-Gieskes. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. E. van Noordenburg, A.P.M. Slieker en B. Lagerberg. Namens vergunninghoudster zijn [namen] verschenen, bijgestaan door mr. M.T.C.A. Smets en [naam]. Namens de andere partij ex artikel 8:26 van de Awb is mr. A.R. Klijn verschenen, tezamen met [namen]. 
    
    3. Overwegingen
    
    
      Vergunninghoudster wil een voormalig postkantoor aan de [perceel] verbouwen tot een speelautomatenhal. Het betreffende perceel heeft in het bestemmingsplan “Kronenburg-De Overmaat” (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming “Centrumdoeleinden-B”. De op de plankaart als “Centrumdoeleinden-B”aangewezen gronden zijn bestemd voor: 
      ? maatschappelijke doeleinden 
      ? detailhandel 
      ? publiekgerichte kantoren 
      ? dienstverlenende bedrijven 
      ? horeca (met uitzondering van nachtclubs, discotheken en coffeeshops) 
      ? verblijfsgebieden en straatmeubilair 
      ? de bescherming van de kwaliteit van grondwater ten behoeve van de drinkwatervoorziening. 
    
    
    Binnen deze bestemming is, aldus verweerder, een speelautomatenhal niet toegelaten. Om realisering hiervan toch mogelijk te maken, heeft verweerder vrijstelling van het bestemmingsplan verleend ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO. 
    
    Het verzoek om vrijstelling van het bestemmingsplan dateert van 14 mei 2008 en het besluit daarop van 31 maart 2010. De aanvraag bouwvergunning is van 23 september 2009, de  besluiten daarop van 2 april 2010 en 30 augustus 2010.
    
    
      Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 1 september 2010, LJN: BN5727) is ingevolge artikel 9.1.10, eerste en derde lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening, zoals aangevuld bij artikel 3.6 van de Crisis- en herstelwet, waaraan ingevolge artikel 5.10, eerste lid, van die wet terugwerkende kracht tot 1 juli 2008 toekomt, zowel op het verzoek om vrijstelling als op de aanvraag om bouwvergunning het recht van toepassing zoals dat gold ten tijde van het indienen van het verzoek om vrijstelling.
      De rechtbank overweegt, gelet op het voorgaande, dat, nu het verzoek om vrijstelling vóór inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening op 1 juli 2008 is ingediend, de WRO daarop en op de aanvraag om bouwvergunning van toepassing is.
    
    
    Eisers betogen dat de bij besluit van 30 augustus 2010 aangebrachte wijzigingen in de bouwvergunning niet van ondergeschikte aard zijn, zodat verweerder de betrokken aanvraag ten onrechte niet als een geheel nieuwe aanvraag om een omgevingsvergunning heeft aangemerkt en het bestreden besluit reeds daarom geen stand kan houden. 
    
    Dit betoog slaagt niet. Ten aanzien van de vraag of het besluit van verweerder van 30 augustus 2010 aangemerkt dient te worden als een besluit in de zin van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb overweegt de rechtbank dat uit uitspraken van de Afdeling van onder andere 4 maart 2009, (LJN: BH4648) en 10 september 2008, (LJN: BF0323), volgt dat een gewijzigde bouwvergunning, ook als daar een nieuwe bouwaanvraag aan ten grondslag ligt, onder de toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb kan vallen. Voorwaarde daarvoor is dat het dient te gaan om een wijziging van ondergeschikte aard ten opzichte van het oorspronkelijke bouwplan. De rechtbank stelt vast dat in de gewijzigde bouwaanvraag van 29 april 2010 het volgende is aangevraagd: “gedeeltelijk veranderen gevelaanzichten en indeling binnen. Het maken van een andere indeling, tevens toevoegen extra sparingen in de vloer ten behoeve van installaties en verticaal transport en een wijziging van de functie.” Uit de gedingstukken blijkt dat het ten opzichte van de eerdere aanvraag gaat om grotendeels interne wijzigingen van een bestaand kantoorpand die planologisch geen betekenis hebben. Door de wijzigingen zal de ruimtelijke uitstraling van het pand niet veranderen. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel, dat weliswaar sprake is van een groot aantal wijzigingen, maar dat mede gelet op de omvang van het bouwplan, voornoemde wijzigingen als wijzigingen van ondergeschikte aard moeten worden aangemerkt. Evenmin bestaat aanleiding om deze wijzigingen om redenen van brandveiligheid niet als ondergeschikt aan te merken. Het besluit van verweerder van 30 augustus 2010 is derhalve een besluit in de zin van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb en wordt mede in de beoordeling van het beroep betrokken
    
    Uit hetgeen eisers hebben aangevoerd met betrekking tot het Bouwbesluit is niet af te leiden dat het bouwplan niet voldoet aan de daarin vermelde voorschriften. Het daartoe strekkende betoog treft derhalve geen doel. 
    
    Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO, voor zover hier van belang, kan het college vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de Ruimtelijke Ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge het eerste lid wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
    Bij besluit van 2 november 2005 heeft het college van Gedeputeerde Staten van Gelderland, in overeenstemming met de inspecteur van de Ruimtelijke Ordening, de “Vrijstellingenlijst ex artikel 19, tweede lid, van de WRO” (hierna: de provinciale lijst) vastgesteld. Hierin staat onder “3 Werken” bij de tweede subcategorie waarvoor vrijstelling kan worden verleend als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO vermeld: “(Bouw)projecten voor werkfuncties tot milieucategorie 1 en 2, mits gelegen binnen het rode raamwerk en niet gesitueerd op een bedrijventerrein.” In de provinciale lijst wordt onder werkfuncties verstaan: "bedrijven, detailhandel, horeca en dienstverlening (waaronder kantoren)". 
    
    Eisers betogen dat het bouwplan niet onder de vermelde tweede subcategorie van de provinciale vrijstellingslijst valt. In die subcategorie wordt gesproken over “bedrijf” en volgens eisers is vergunninghoudster geen bedrijf. Zij verwijzen daarbij naar de definitiebepaling van “bedrijf” in een groot aantal Arnhemse bestemmingsplannen. 
    
    Dit betoog slaagt niet. Verweerder heeft zich met juistheid op het standpunt gesteld dat, nu de term bedrijven niet is gedefinieerd in de provinciale lijst, voor de uitleg van die term moet worden aangesloten bij de omschrijving die daaraan in het algemeen spraakgebruik wordt gegeven. In dit verband wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2009, met LJN: BH1844. De definitiebepalingen uit de desbetreffende bestemmingsplannen hebben slechts betekenis bij de uitleg van die bestemmingsplannen en verder niet. De rechtbank zal aldus, nu de term bedrijven in de vrijstellingenlijst niet nader is omschreven, aansluiting zoeken bij de definitie in “Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal”. Gelet op deze definitie en in aanmerking genomen dat in de vermelde subcategorie niet slechts wordt gesproken van bedrijven maar van werkfuncties waaronder ook detailhandel, horeca en dienstverlening wordt verstaan, is de rechtbank van oordeel dat een speelautomatenhal in zoverre als een werkfunctie dient te worden aangemerkt. Verweerder heeft zich dus evenzeer met juistheid op het standpunt gesteld dat het onderhavige geval onder de vermelde categorie van de provinciale lijst valt. Aan het toepassingsvereiste van artikel 19, tweede lid, eerste volzin, van de WRO wordt derhalve voldaan. 
    
    Eisers betogen verder dat geen sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing, in het bijzonder omdat daarin onvoldoende tot uitdrukking komt wat het te verwachten bezoekersaantal is waarvan bij de bepaling van de ruimtelijke effecten van het bouwplan is uitgegaan, en waarop dat bezoekersaantal is gebaseerd. Zij wijzen daarbij op onder meer de verkeersaantrekkende werking van het bouwplan en de benodigde parkeerplaatsen. 
    
    
      Niet betwist is dat in de eerste, aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing onvoldoende op deze aspecten is ingegaan, zodat dat besluit in zoverre dus in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Dit leidt ertoe dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. 
      Nadat het bestreden besluit is genomen, is daaraan evenwel een aanvullende ruimtelijke onderbouwing - “Aanvulling Ruimtelijke Onderbouwing speelautomatenhal Kronenburgsingel 3” van 15 maart 2011 - ten grondslag gelegd, waarmee is beoogd om het gebrek te herstellen. Ten aanzien van de vraag of verweerder daarin is geslaagd en de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven, overweegt de rechtbank het volgende. 
    
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat in de ruimtelijke onderbouwing, zoals aangevuld op 15 maart 2011, thans voldoende duidelijk tot uitdrukking is gebracht en inzichtelijk is gemaakt wat het te verwachten bezoekersaantal is en waarop dat is gebaseerd. Het te verwachten bezoekersaantal is gebaseerd op het aantal spelersplaatsen waarvoor exploitatievergunning is gevraagd, te weten 172. Niet valt in te zien dat niet van dit aantal zou mogen worden uitgegaan. Niettemin is bij de bepaling van de ruimtelijke effecten van de realisering van de speelautomatenhal uitgegaan van een aanmerkelijk hoger aantal spelersplaatsen, te weten 224. Uitgaande van dat aantal is berekend dat het bezoekersaantal op een kleine 2300 per week kan worden gesteld. Daarbij mocht worden uitgegaan van de gehanteerde ervaringscijfers, onder meer wat betreft de bezetting per spelersplaats en het aantal bezoekers in andere vestigingen van vergunninghoudster. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat het berekende aantal zodanig onjuist is, bijvoorbeeld omdat onvoldoende of op onjuiste wijze rekening zou zijn gehouden met de locatie, de bereikbaarheid van de locatie, de eventuele concurrentie in de omgeving, de beschikbaarheid van spelersplaatsen, de verdeling over de ‘single machines’ en ‘meerspelers’, en het eventueel verstrekken van consumpties, dat daarvan niet mocht worden uitgegaan. Met het eerst ter zitting in twijfel roepen van een aantal onderdelen van de berekening hebben eisers dit evenmin aannemelijk gemaakt.  
      Voorts is op inzichtelijke en aanvaardbare wijze gemotiveerd uiteengezet dat het aantal aanwezige bij het centrum behorende (gratis) parkeerplaatsen 1290 bedraagt. De enkele stelling van eisers dat zij op basis van een eigen handmatige telling tot een ander aantal komen doet daaraan niet af. Aangezien - uitgaande van voormeld bezoekersaantal - het te verwachten aantal voor de speelautomatenhal benodigde parkeerplaatsen 30 á 35 per dag is, en de parkeerbehoefte van het winkelcentrum, met toepassing van de daarvoor geldende parkeernormen zoals opgenomen in verweerders parkeernota 2003-2010, op 1175 plaatsen moet worden gesteld, moet worden geconcludeerd dat ruimschoots aan de parkeerbehoefte in verband met de speelautomatenhal wordt voldaan, nog daargelaten dat de parkeerruimte in de directe omgeving niet in de berekening is betrokken. Omdat het vermelde aantal benodigde parkeerplaatsen niet is gebaseerd op een parkeernorm, maar, bij gebreke daarvan, is berekend op basis van het te verwachten bezoekersaantal, is ter nadere onderbouwing voorts inzichtelijk gemaakt dat, ook als aansluiting zou worden gezocht bij met een speelautomatenhal enigszins vergelijkbare functies - zoals een sportschool en een evenementenhal -, geconcludeerd moet worden dat voldoende parkeergelegenheid aanwezig is. 
      Voorts is wat betreft de verkeersaantrekkende werking eveneens op inzichtelijke en aanvaardbare wijze gemotiveerd uiteengezet dat die in het bestaande verkeersbeeld zodanig gering is dat de gevolgen van de aanwezigheid van de speelautomatenhal te verwaarlozen zijn.
      Ten slotte is in de ruimtelijke onderbouwing, zoals aangevuld, voldoende ingegaan op de overige aspecten met betrekking tot de planologische aanvaardbaarheid van de vestiging van de speelautomatenhal ter plaatse. Daarbij mocht verweerder, in aanmerking genomen het maximum aantal toegestane kansspelautomaten, ervan uitgaan dat hier - anders dan eisers stellen - sprake is van bedrijfsverplaatsing, te weten van het centrum van Arnhem Noord naar het centrum van Arnhem Zuid, en dus niet van een bedrijfsuitbreiding. Voorts is verweerder er terecht van uitgegaan dat de vestiging van de speelautomatenhal past in het voor speelautomatenhallen gehanteerde gemeentelijke beleid, en dat ook geen sprake is van strijd met Rijks- of provinciaal beleid. Ten aanzien van de door eisers gestelde nabijheid van onderwijsinstellingen is de rechtbank van oordeel dat voldoende is onderbouwd waarom de speelautomatenhal, voor zover ruimtelijk relevant, aanvaardbaar is. 
    
    
    Eisers hebben verder betoogd dat ten onrechte een bezettingsgraad B2 is aangehouden omdat een deel van het pand een kantoorfunctie heeft, zodat op grond van wetgeving over arbeidsomstandigheden een lagere bezettingsgraad zou moeten worden gehanteerd. De vraag of het kantoorgedeelte van het pand aan de eisen van deze arbeidsomstandighedenwetgeving zal kunnen voldoen is echter thans niet aan de orde, terwijl evenmin aanleiding bestaat voor het oordeel dat de vrijstelling niet kon worden verleend, op de grond dat ernstig moest worden betwijfeld of aan die wetgeving kon worden voldaan. Ook deze grond faalt daarom.
    
    Al hetgeen eisers in verband met het vorenstaande hebben aangevoerd, leidt derhalve niet tot het door hen uiteindelijk beoogde resultaat.
    
    
      Het vorenstaande leidt de rechtbank dan ook tot het oordeel dat het gebrek dat aan de motivering van het bestreden besluit kleefde, is hersteld, zodat in zoverre geen grond is om niet te bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven. 
      Ook overigens is er geen grond om dat niet te bepalen.
    
    
    
      Het betoog dat erop neerkomt dat verweerder onvoldoende acht heeft geslagen op de belangen van eisers en derhalve bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot het verlenen van vrijstelling heeft kunnen besluiten, volgt de rechtbank niet.
      Allereerst is er geen feitelijk aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder de belangen van eisers niet bij de besluitvorming - en de daaraan ten grondslag liggende ruimtelijke afwegingen en keuzen - heeft betrokken. Voorts geldt daarbij, naar vaste jurisprudentie, als uitgangspunt dat aan concurrentievrees in beginsel geen doorslaggevende betekenis toekomt. Slechts in het geval zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal voordoen, zodanig dat sprake is van een in planologisch opzicht onaanvaardbare situatie, is hiervoor plaats. Te verwachten daling van omzet en winst door de komst van een concurrent betekent echter niet dat van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau sprake is. Dat dat in dit geval anders zou zijn, is niet aannemelijk. 
    
    
    De conclusie is dus dat het beroep weliswaar gegrond zal worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd, maar dat, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, zal worden bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven.
    
    Het vorenstaande leidt ertoe dat het betoog van [partij ex artikel 8:26 van de Awb] dat eisers in strijd met de goede procesorde te laat, althans op een moment dat zij daarop niet meer adequaat heeft kunnen reageren, nieuwe gegevens, zoals stukken, cijfers en andere feiten, in de procedure hebben ingebracht, geen nadere bespreking behoeft dan de opmerking dat haar reactie daarop, in aanmerking genomen de inhoud van die gegevens, voldoende adequaat is gebleken.
    
    De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb en verweerder te veroordelen in de door eisers in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 874 aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken. 
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
     
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    verklaart het beroep gegrond;
    
    vernietigt het bestreden besluit; 
    
    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
    
    veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten ten bedrage van € 874;
    
    bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht ten bedrage van € 298 aan hen vergoedt.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Groverman, voorzitter, en mr. L. van Gijn en mr. G.A. van der Straaten, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Dijkman, griffier.
    
    De griffier,	De voorzitter,
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2012.
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: 3 april 2012.