ECLI:NL:CBB:2019:668, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-12-2019, 18/2332
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw. Artikel 1 EP. Geen sprake van een individuele en buitensporige last. Forse uitbreiding van het melkveebedrijf op een moment dat bekend was dat het stelsel van melkquotering zou worden afgeschaft en redelijkerwijs duidelijk had moten zijn dat een ongeremde groei van het melkveebedrijf niet meer mogelijk was.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 18/2332 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 december 2019 in de zaak tussen
    Stille maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. E. Wijnne-Oosterhoff),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. S.J.E. Loontjens).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 27 augustus 2018 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellante heeft een nadere reactie en aanvullende stukken in het geding gebracht.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2019. Namens appellante is verschenen [naam 1] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellante voert een melkveebedrijf. In 2013 zijn met het oog op bedrijfsopvolging plannen ontwikkeld voor bedrijfsuitbreiding. Op 26 september 2014 is daartoe aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend, voor het houden van 134 melkkoeien en 92 stuks jongvee. Voor de uitbreiding hield appellante ongeveer 65 melkkoeien met bijbehorend jongvee. Op 6 oktober 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van de ligboxenstal. In februari 2015 is een financieringsovereenkomst aangegaan met de bank voor € 1.060.000,-, onder meer voor de bouw van de stal, stalinrichting, robots, en investering in vee. In maart 2015 is met de bouw aangevangen en half september 2015 was de stal gereed. Op de peildatum van 2 juli 2015 was de beoogde uitbreiding nog niet gerealiseerd. Op die dag waren op het bedrijf van appellante 72 melk- en kalfkoeien en 51 stuks jongvee aanwezig. Na de toekenning van het fosfaatrecht heeft appellante nog 1.400 kilogram (kg) fosfaatrecht aangekocht.
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.562 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. De hoeveelheid fosfaatrechten is in bezwaar gehandhaafd. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Op dit punt is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. Verweerder heeft in haar afweging onvoldoende betrokken dat appellante al voor de peildatum vergunningen had en investeringen heeft gedaan voor de uitbreiding van haar veestapel. Deze investeringen zijn gedaan om het, door de gezondheidstoestand van de boer verouderde bedrijf, toekomstbestendig te maken voor overname door de kinderen. De bouw is uitgesteld tot in maart 2015, omdat appellante niet bleek te kunnen volstaan met een verbouwing van de oude stal, vanwege de ligging van een gasleiding. De bouw op de nieuwe locatie is vervolgens  vertraagd door het faillissement van de aannemer. De financiële gevolgen voor appellante zijn buitensporig. Door het fosfaatrechtenstelsel kunnen de lasten van de investeringen niet worden terugverdiend en is de continuïteit van het bedrijf in gevaar. Appellante wijst ter onderbouwing op de ‘Rapportage individuele disproportionele last (IDL) – stelsel van fosfaatrechten’ van Flynth adviseurs en accountants (het rapport). 
      
      
        
          Het standpunt van verweerder 
        
      
      
      5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. In het verweerschrift en ter zitting is de motivering aangevuld. Over het rapport stelt verweerder dat de onderbouwende stukken daarbij ontbreken. Verweerder wijst er verder op dat appellante in staat is geweest 1.400 kg fosfaatrecht aan te kopen, ondanks dat eerder werd gesteld dat daar geen ruimte voor was. Ook is onduidelijk of alternatieven voor de bedrijfsvoering zijn onderzocht. Bedrijfsopvolging ziet verweerder niet als een bedrijfseconomisch noodzakelijke reden om uit te breiden. De vertragingen in de bouw ten slotte vanwege de aanwezige gasleiding en het faillissement van de aannemer, moeten voor het eigen risico van appellante blijven. Appellante heeft haar plannen doorgezet op een moment dat productiebeperkende maatregelen voorzienbaar waren. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.2
      Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
    
    
      6.3
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.8.2).
      
    
    
      6.4
      Het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum en de generieke korting van 8,3%) leidt ertoe dat aan appellante voor aanzienlijk minder koeien fosfaatrecht is verleend dan zij op grond van haar vergunningen mocht houden. Daarbij stelt het College evenwel vast dat de investeringen van appellante zijn gericht op een forse uitbreiding van haar bedrijf, waarbij zij aanvankelijk 65 koeien hield en wilde uitbreiden naar een aantal van 134. Voor appellante had vanaf het moment dat bekend werd dat het stelsel van melkquotering zou worden afgeschaft, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was, en dat in verband met die afschaffing andere beperkende maatregelen te verwachten waren (zie voornoemde uitspraak van 23 juli 2019, r.o. 6.7.5.1 en 6.7.5.4). Meer in het bijzonder was begin 2015, de periode waarin appellante de financieringsovereenkomst met de bank sloot, al meermalen vanuit de markt en de overheid gesignaleerd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen. Appellante heeft, nadat de problematiek rond de gasleiding was opgelost en de uitbreiding eindelijk kon starten, haar plannen opnieuw kunnen beoordelen naar de omstandigheden van dat moment. Zij kon daarbij rekening houden met extra kosten vanwege de voornoemde productiebeperkende maatregelen. Hoewel het College begrijpt dat appellante de uitbreiding is aangegaan met het oog op het toekomstbestendig maken van het bedrijf en zij de uitbreiding gereed wilde hebben voor de overname door de kinderen, neemt dit niet weg dat zij met het doorzetten van haar plannen een groot risico heeft genomen. Daar komt bij dat niet is gebleken dat een uitbreiding van deze omvang om bedrijfseconomische redenen noodzakelijk was. 
      
    
    
      6.5
      Onder deze omstandigheden komt aan het rapport niet de waarde toe die appellante daaraan gehecht wenst te zien. Overigens valt in dit rapport op dat niet is gerekend met de werkelijke leningsvoorwaarden, maar met ongunstiger voorwaarden. Ook is gerekend met veel hogere melkproductie dan in het peiljaar 2015. Daardoor ontstaat geen goed beeld over de last die op appellante rust ten opzichte van andere melkveehouders. Die veehouders hebben immers ook geen fosfaatrecht voor hun verhoogde melkproductie gekregen. 
      
    
    
      6.6
      Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellante. De beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het College concludeert dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP en dat verweerder terecht geen ontheffing heeft verleend als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw. 
      
    
    
      7.2
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.3
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Het College zal tevens bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht aan haar vergoedt.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante vergoedt;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1024,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. L.N. Nijhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 december 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. L.N. Nijhuis