ECLI:NL:CBB:2019:274, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 09-07-2019, 18/2771
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 23, zesde lid, Msw (knelgevallenregeling).

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2771 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juli 2019 in de zaak tussen
    Melkveehouderij [naam] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. E. Kort-Schenk),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. J.G. Biesheuvel).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.603 kilogram (kg). 
    
    
    
      Op 13 februari 2018 heeft verweerder van appellante een melding bijzondere omstandigheden (de melding) ontvangen. 
    
    
    
      Op 8 juni 2018 heeft verweerder deze melding “afgewezen”. Het daartegen gerichte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 12 oktober 2018 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard. 
    
    
  
  
    Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.  
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 april 2019. Appellante en haar gemachtigde zijn met bericht niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Bij de berekening van het fosfaatrecht is verweerder uitgegaan van de op de peildatum  2 juli 2015 (de peildatum) aanwezige 67 melk- en kalfkoeien, 34 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 47 stuks jongvee van 1 jaar en ouder en heeft hij rekening gehouden met een melkproductie per koe van 7.342 kg (wat een excretieforfait oplevert van 38,4). Het bij deze gegevens horende fosfaatrecht bedraagt 3.928,5 kg. Bij de toekenning van het fosfaatrecht aan appellante is voorts een generieke korting van 8,3% toegepast. Het fosfaatrecht is vastgesteld op 3.603 kg. 
    
    
    
      2.1
      Appellante voert aan dat de tekst van artikel 23, zesde lid, van de Msw verweerder de ruimte biedt om in het geval van bijzondere omstandigheden uit te gaan van een theoretisch referentieaantal. De Msw verplicht immers niet tot het kiezen van een bepaalde peildatum ter vergelijking met de bedrijfssituatie op 2 juli 2015. Appellante heeft ingezet op een uitbreiding van haar bedrijf en zonder ziekte van de heer [naam] en het overlijden van de vader van de heer [naam] zou zij deze uitbreiding ook hebben gerealiseerd op de peildatum. Appellante zou over 87 stuks melkvee hebben beschikt zonder de bijzondere omstandigheden in plaats van 67 stuks waarmee verweerder het fosfaatrecht heeft vastgesteld. Indien met 87 dieren wordt gerekend, wordt voldaan aan de voorwaarde dat het fosfaatrecht op de peildatum minimaal vijf procent lager is dan het geval zou zijn zonder de bijzondere omstandigheid (5%-drempel). Voorts betoogt appellante dat verweerder ten onrechte niet heeft onderzocht en daarmee onzorgvuldig heeft gehandeld, of op de alternatieve peildatum van 3 februari 2015, zijnde de datum waarop de vader van de heer [naam] is overleden, wel wordt voldaan aan de voorwaarde dat het fosfaatrecht op de peildatum minimaal vijf procent lager is dan op de alternatieve peildatum. 
      
    
    
      2.2
      Verweerder heeft de gegevens op de peildatum vergeleken met de gegevens op 1 januari 2014 omdat appellante heeft gesteld dat de heer [naam] in 2014 ziek is geworden en zij deze datum heeft aangegeven op de melding bijzondere omstandigheden. Op basis van deze vergelijking wordt niet voldaan aan de 5%-drempel zodat aan appellante geen extra fosfaatrechten kunnen worden toegekend. In aanvulling hierop heeft verweerder in beroep naar voren gebracht dat de knelgevallenregeling niet bedoeld is voor groei naar de omvang van het aantal vergunde dieren. Dat zou niet in overeenstemming zijn met de bedoeling van de wetgever. Bij de knelgevalleregeling wordt teruggekeken naar het verleden en daarmee wordt een vergelijking gemaakt met de situatie op de peildatum. Verweerder is het niet eens met appellante dat sprake is van onzorgvuldige besluitvorming nu hij niet heeft onderzocht of op 3 februari 2015, de dag van het overlijden van de vader van de heer [naam] , wel zou zijn voldaan aan de 5%-drempel. Aangezien het overlijden ligt tussen de alternatieve peildatum en de wettelijke peildatum is deze bijzondere omstandigheid verdisconteerd in de berekening zoals opgenomen in het bestreden besluit. Ten overvloede heeft verweerder de tweede alternatieve peildatum van 2 februari 2015, zijnde de dag voor het overlijden, getoetst aan de knelgevallenregeling. Uit deze beoordeling volgt dat evenmin wordt voldaan aan de 5%-drempel. Verweerder verzoekt het College de beroepsgrond om de bezwaargronden te herhalen en in te lassen, ongegrond te verklaren. 
      
      3. Het gaat bij de toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw om een besliscomponent die verweerder in zijn beslissing op bezwaar behoort te betrekken (zie de uitspraak van 14 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:429). Bij besluit van 3 januari 2018 heeft verweerder het op het bedrijf van appellante rustende fosfaatrecht vastgesteld. Verweerders voorlichting heeft de indruk gewekt dat appellante geen actie behoefde te nemen tegen de vaststelling van he fosfaatrecht en in de plaats daarvan een melding bijzondere omstandigheden moest doen. De melding vormt een bezwaarschrift tegen dat besluit. Verweerder had het bezwaar moeten opvatten als gericht tegen het besluit van 3 januari 2018 en dat besluit moeten heroverwegen. Materieel heeft verweerder dat ook gedaan.
      
      4. Appellante heeft opgemerkt dat de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd. Omdat zij daarbij niet heeft onderbouwd in welk opzicht, in haar visie, de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was, is deze opmerking echter onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar het College op dient in te gaan (zie ook de uitspraak van het College van 4 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:391). Het College gaat daar dan ook aan voorbij.
      
    
    
      5.1
      Vervolgens staat de vraag centraal of verweerder terecht en op goede gronden het beroep op de knelgevallenregeling heeft afgewezen. Het College overweegt hieromtrent als volgt. Vaststaat dat ziekte van de ondernemer en overlijden van een familielid buitengewone omstandigheden zijn als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw. In gevallen als het onderhavige waar een bedrijfsgroei (tijdelijk) stagneert ten gevolge van een dergelijke buitengewone omstandigheid, is het de vraag in hoeverre het hanteren van een referentiedatum (alternatieve peildatum) voor de bepaling van de situatie “die voor een bedrijf in redelijkheid mocht worden verwacht” liggend vóór de peildatum, aangewezen is. Immers, een bedrijf in uitbreiding zal veelal niet voldoen aan de 5%-eis als het na een dip ten gevolge van een buitengewone omstandigheid de ingezette groei weer voortzet en dus een stijgende lijn laat zien in plaats van de min of meer horizontale lijn die bedrijven met een stabiel aantal dieren karakteriseert. 
      
    
    
      5.2
      In zijn uitspraak van 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232 heeft het College geoordeeld dat voor de invulling van de 5%-drempel van de knelgevallenregeling, niet gerealiseerde uitbreidingen op of na 2 juli 2015 niet worden betrokken. Het College heeft in deze uitspraak daartoe het volgende overwogen. 
      
      
        “In zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4) heeft het College over artikel 23, zesde lid, van de Msw geoordeeld dat ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen, een vergelijking tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum moet plaatsvinden. Dat dit tot gevolg kan hebben dat de stagnatie in de groei ten gevolge van de buitengewone omstandigheid, niet meer kan worden gecompenseerd, heeft het College in die uitspraak onder ogen gezien en aanvaard. Het College heeft hiermee aangesloten bij de uitdrukkelijke wens van de wetgever om niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen bij de vaststelling van het fosfaatrecht (zie de door verweerder aangehaalde Kamerstukken II, 2015-2016, 34532, nr.3, p. 40 “De knelgevallenvoorziening die in het wetsvoorstel is opgenomen betrekt bewust niet wat in de toekomst met de op 2 juli 2015 beschikbare productiemiddelen mogelijk zou zijn, maar kijkt naar het verleden…” en Kamerstukken II, 2016-2017, 34532, nr.7, p.47…” Het gaat er nadrukkelijk niet om een vergelijking met de toekomst te maken. Ondernemers die voornemens waren hun bedrijf uit te breiden maar die uitbreiding nog niet hadden gerealiseerd, komen niet in aanmerking voor de knelgevallenregeling”). Dat verweerder dit uitgangspunt niet alleen hanteert voor (beoogde en gerealiseerde) uitbreidingen na 2 juli 2015, maar ook van toepassing acht op niet gerealiseerde uitbreidingen op de peildatum, heeft het College in die uitspraak in lijn geacht met de bedoeling van de wetgever in het kader van de vaststelling van de situatie die in redelijkheid op het bedrijf mocht worden verwacht. De wetgever zag geen plaats om toekomstige ontwikkelingen te betrekken, teneinde verhoging van het fosfaatrecht door (nog niet verwezenlijkte) uitbreidingsplannen te voorkomen.”
      
      
    
    
      5.3
      Het College ziet geen aanleiding om in deze zaak anders te oordelen. Dit betekent dat verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling en dat de beroepsgrond die hierop betrekking heeft, niet slaagt. Voor de niet gerealiseerde uitbreiding staat wel beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) open. In dit geval heeft appellante niet betoogd dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het College ziet derhalve evenmin aanleiding voor een toetsing aan artikel 1 EP.
      
      
        6.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juli 2019.
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren	w.g. F. Willems