ECLI:NL:CBB:2020:40, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 21-01-2020, 18/2630
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet
        Artikel 23, zesde lid, van de Meststoffenwet
        Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
      
      
      Fosfaatrechten. Beroep op de knelgevallenregeling faalt. 1 EP. Er dient bij de beoordeling van de individuele en buitensporige last te worden uitgegaan van het aantal dieren dat rechtsgeldig kon worden gehouden en niet van de stalcapaciteit. Gelet op het tijdstip van gedane investeringen in de forse uitbreiding van het bedrijf, had appellante zich moeten realiseren dat deze meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich brachten. Geen sprake van een individuele en buitensporige last.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2630 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 januari 2020 in de zaak tussen
    maatschap [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
    (gemachtigde: mr. S. Tan),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. S.J. E. Loontjes).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 25 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Voorts was voor appellante aanwezig [naam 3] , financieel adviseur. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellante exploiteert een melkveehouderij aan de [adres 1] in [plaats 1] .
      Op 5 februari 2016 is voor deze locatie een vergunning op grond van de Natuurbeschermings-wet 1998 (hierna: Nbw-vergunning) verleend voor 253 melk- en kalfkoeien en 97 stuks jongvee. Op 9 mei 2014 is een tweede locatie gekocht aan de [adres 2] in [plaats 2] voor een bedrag van € 1.830.000,-. De levering heeft plaatsgevonden op 6 mei 2015. Voor de financiering is appellante op 15 september 2014 een lening aangegaan. Op 13 februari 2015 is voor deze locatie een Nbw-vergunning verleend voor het houden van 90 melk- en kalfkoeien en 28 stuks jongvee. Op de peildatum 2 juli 2015, waren op het bedrijf van appellante in totaal 235 melk- en kalfkoeien en 171 stuks jongvee aanwezig.
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 12.710 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Het bezwaar is ongegrond verklaard.
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellante beroept zich op de knelgevallenregeling. Voorts voert zij aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Er is sprake van bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Voor de aankoop van een tweede locatie aan de [adres 2] is appellante in september 2014 omvangrijke onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan. Er was op die locatie nog geen vee aanwezig op 2 juli 2015 omdat de juridische levering pas op 6 mei 2015 heeft plaats gevonden. Appellante heeft niet kunnen anticiperen op de peildatum. Appellante was voornemens - uitgaande van de totale stalcapaciteit op de twee locaties - uit te breiden naar uiteindelijk 376 melk- en kalfkoeien en 162 stuks jongvee. Hiervoor heeft zij 18.607 kg fosfaatrecht nodig. Appellante stelt dat zij als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel zeer diep in de financiële problemen is gekomen en legt ter onderbouwing een Rapportage Individuele disproportionele last (IDL) over van [naam 4] van 4 november 2019. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat bij toepassing van de knelgevallenvoorziening terecht geen rekening is gehouden met gedane investeringen, dan wel niet gerealiseerde groei en verwijst daarbij naar eerdere uitspraken van het College op dit punt. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel voorts niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Het feit dat de levering van de tweede locatie pas heeft plaatsgevonden op 6 mei 2015 is volgens verweerder een omstandigheid die volledig voor rekening en risico van appellante komt. Verweerder acht van belang dat eerst na de peildatum, op 5 februari 2016 een Nbw-vergunning is verleend voor het gewenste aantal dieren op de locatie [adres 1] . Ten aanzien van de door appellante overgelegde financiële rapportage merkt verweerder op dat daarin voor de oorspronkelijke begroting ten onrechte wordt gerekend met de stalcapaciteit in plaats van met de aantallen dieren die waren vergund per de peildatum. Daarnaast wijst verweerder er op dat appellante - ondanks de gestelde moeilijke financiële situatie – mogelijkheid heeft gezien om netto 1.522,25 kg fosfaatrechten aan te kopen.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Appellante heeft zich ter zitting gerefereerd aan het oordeel van het College ter zake artikel 23, zesde lid, van de Msw. Het College is dienaangaande van oordeel dat geen sprake is van een van de in dat artikel genoemde buitengewone omstandigheden die aanleiding kunnen geven voor toepassing van de knelgevallenregeling. Reeds hierom faalt de beroepsgrond.  
      
    
    
      6.2
      In zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) heeft het College geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Het College is verder van oordeel dat in het onderhavige geval sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt. Daartoe is het volgende van belang.
      
    
    
      6.3
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
      
    
    
      6.4
      De investeringen waarop appellante zich beroept betreffen de aanschaf van de tweede locatie aan de [adres 2] . Gelet op de hiermee beoogde forse uitbreiding van het bedrijf - appellante wilde op deze locatie, afgaande op de Nbw-vergunning, 90 melk- en kalfkoeien en 28 stuks jongvee gaan houden - alsmede de tijdstippen van aankoop (mei 2014) en het aangaan van de financiering daarvoor (september 2014) had appellante zich moeten realiseren dat investeringen als de onderhavige meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich brachten. Zoals het College immers al eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.4) had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Dat de levering van de [adres 2] (pas) op 6 mei 2015 plaatsvond komt geheel voor rekening en risico van appellante en dit geldt evenzeer voor het gegeven dat als gevolg daarvan op de peildatum nog geen vee aanwezig was op de nieuwe locatie. De uitspraak van het College van 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:638) geeft - anders dan appellante beoogt te betogen - geen aanknopingspunten om in dit geval anders te oordelen. Het College merkt voorts op dat appellante op de peildatum aan de [adres 2] slechts het in de Nbw-vergunning vermelde aantal dieren rechtsgeldig kon houden. Er is daarom geen aanleiding om, zoals appellante kennelijk voorstaat, bij de beoordeling van de individuele en buitensporige last uit te gaan van de ter plaatse aanwezige maximale stalcapaciteit voor, naar zeggen van appellante, 123 melk- en kalfkoeien (en 65 stuks jongvee). Nu in de door appellante overgelegde financiële rapportage wordt uitgegaan van onjuiste dieraantallen, kan daaraan niet de waarde worden gehecht die appellante hieraan gehecht wenst te zien.
      
    
    
      6.5
      Voorts staat vast dat appellante op 2 juli 2015 niet beschikte over een Nbw-vergunning voor de eveneens beoogde uitbreiding op de locatie aan de [adres 1] . Deze is immers pas verleend op 5 februari 2016. Appellante kon dus op de peildatum nog niet rechtsgeldig het daar beoogde aantal van 253 melk- en kalfkoeien en 97 stuks jongvee houden. Het College ziet in dit kader geen aanleiding om uit te gaan van de datum van de aanvraag van deze vergunning. Nog los van het gegeven dat niet is gebleken van in aanmerking te nemen investeringen op deze locatie van een eerder tijdstip dan januari 2017 -  er vond toen een verbouwing van de stal plaats - is er onder deze omstandigheden in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. Hetgeen appellante heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, laat het College de door appellante overgelegde financiële rapportage verder onbesproken. De beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1050,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 januari 2020. 
    
    
    
    
      w.g. I.M. Ludwig	w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen