ECLI:NL:RVS:2020:2611, Raad van State, 04-11-2020, 202001763/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 september 2012 heeft het college van burgemeester en wethouders van Landerd geweigerd aan Pebe Landbouwbeheer een reguliere bouwvergunning eerste fase te verlenen voor de bouw van een ligboxenstal voor 900 melkkoeien op het perceel Duifhuisstraat 5 te Schaijk. Pebe Landbouwbeheer exploiteert op het perceel een rundvee- en geitenhouderij. Het bouwplan voorziet in de bouw van een ligboxenstal met een oppervlakte van 6.380 m² voor 900 melkkoeien op het perceel. Het bestemmingsplan waaraan de aanvraag is getoetst, is het bestemmingsplan "Buitengebied 1996". Op grond van dat plan rust op het perceel de bestemming "Agrarische bedrijfsdoeleinden - A -", met de aanduiding "grondgebonden - (gr)". Ingevolge artikel 1, onder 4, van de planvoorschriften wordt onder een grondgebonden agrarisch bedrijf verstaan een agrarisch bedrijf waarvan de productie geheel of overwegend afhankelijk is van het voortbrengingsvermogen van de grond.

202001763/1/R3.
    Datum uitspraak: 4 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Pebe Landbouwbeheer B.V., gevestigd te Schaijk, gemeente Landerd,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Landerd,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 september 2012 heeft het college geweigerd aan Pebe Landbouwbeheer een reguliere bouwvergunning eerste fase te verlenen voor de bouw van een ligboxenstal voor 900 melkkoeien op het perceel Duifhuisstraat 5 te Schaijk (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 26 juni 2018 heeft het college het door Pebe Landbouwbeheer tegen het besluit van 18 september 2012 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1241, heeft de Afdeling het beroep van Pebe Landbouwbeheer gegrond verklaard, het besluit van 26 juni 2018 vernietigd en bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Bij besluit van 30 januari 2020 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van Pebe Landbouwbeheer tegen het besluit van 18 september 2012, dat bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 18 september 2012 herroepen en een bouwvergunning eerste fase onder voorwaarde verleend voor de bouw van een ligboxenstal voor 900 melkkoeien op het perceel.
    Tegen dit besluit heeft Pebe Landbouwbeheer beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Pebe Landbouwbeheer heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op 11 juni 2020 ter zitting behandeld, waar Pebe Landbouwbeheer, vertegenwoordigd [gemachtigde] en mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door H.J.M. Marcus en mr. P. Goumans, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft na het sluiten van het onderzoek een nader stuk ontvangen van het college. De Afdeling heeft hierin aanleiding gezien het onderzoek ter zitting te heropenen. Het nadere stuk is aan Pebe Landbouwbeheer toegezonden. Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting.
        Overwegingen
    Inleiding
    1.    Pebe Landbouwbeheer exploiteert op het perceel een rundvee- en geitenhouderij. Het bouwplan voorziet in de bouw van een ligboxenstal met een oppervlakte van 6.380 m² voor 900 melkkoeien op het perceel.
    2.    Het bestemmingsplan waaraan de aanvraag is getoetst, is het bestemmingsplan "Buitengebied 1996". Op grond van dat plan rust op het perceel de bestemming "Agrarische bedrijfsdoeleinden - A -", met de aanduiding "grondgebonden - (gr)". Ingevolge artikel 1, onder 4, van de planvoorschriften wordt onder een grondgebonden agrarisch bedrijf verstaan een agrarisch bedrijf waarvan de productie geheel of overwegend afhankelijk is van het voortbrengingsvermogen van de grond.
    Het besluit van 26 juni 2018
    3.    In het besluit van 26 juni 2018 heeft het college zijn besluit van 18 september 2012, waarbij het heeft geweigerd de gevraagde bouwvergunning te verlenen, gehandhaafd. Het heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het bedrijf van Pebe Landbouwbeheer geen grondgebonden agrarisch bedrijf is dat op grond van het bestemmingsplan op het perceel is toegestaan. Om een bedrijf als een grondgebonden bedrijf aan te merken, moet volgens het college 75% van het benodigde totaalvoer op het eigen bedrijf worden geproduceerd. Pebe Landbouwbeheer produceert op de aan haar ter beschikking staande gronden ruwvoer. Er wordt 50,6% van het benodigde totaalvoer op het eigen bedrijf geproduceerd, aldus het college.
    De uitspraak van 17 april 2019
    4.    In de uitspraak van 17 april 2019 heeft de Afdeling overwogen dat zij er bij de beoordeling van het beroep van uitgaat dat Pebe Landbouwbeheer voor de voerproductie de beschikking zal hebben over 213,88 hectare grond, zoals aan het besluit van 26 juni 2018 ten grondslag lag. De Afdeling heeft verder overwogen dat het college niet heeft gemotiveerd waarom het bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf in de zin van artikel 1, onder 4, van de planvoorschriften het beleid hanteert dat een bedrijf ten minste in 75% van de voerproductie kan voorzien. De Afdeling heeft voorts overwogen dat het college niet de eis heeft mogen stellen dat Pebe Landbouwbeheer, om als grondgebonden agrarisch bedrijf te kunnen worden aangemerkt, over voldoende grond moet beschikken om in de productie van zowel ruwvoer als krachtvoer te voorzien.
        De Afdeling heeft het beroep van Pebe Landbouwbeheer tegen het besluit van 26 juni 2018 gegrond verklaard en overwogen dat het college met inachtneming van deze uitspraak opnieuw dient te beslissen op het door Pebe Landbouwbeheer tegen het besluit van 18 september 2012 gemaakte bezwaar. De Afdeling heeft in dit verband overwogen dat in haar eerdere uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1281, die ging over een eerder besluit op bezwaar van 31 maart 2015 van het college, is overwogen dat Pebe Landbouwbeheer kan beschikken over 213,88 hectare grond voor de voerproductie. Het college mag volgens de Afdeling bij het nieuw te nemen besluit uitsluitend eventuele wijzigingen in de grondpositie van Pebe Landbouwbeheer betrekken die zich hebben voorgedaan na het besluit van 31 maart 2015. Bij de beoordeling van de vraag of Pebe Landbouwbeheer in overwegende mate kan voorzien in de voerproductie van de koeien, in de zin van het bestemmingsplan "Buitengebied 1996" moet het college alleen uitgaan van de ruwvoerproductie, aldus de Afdeling in de uitspraak van 17 april 2019.
    Het besluit van 30 januari 2020
    5.    Na de uitspraak van 17 april 2019 heeft het college Pebe Landbouwbeheer verzocht inzicht te verschaffen in haar grondpositie. Daarnaast heeft tussen partijen overleg plaatsgevonden.
        Het college heeft bij besluit van 30 januari 2020 de gevraagde bouwvergunning verleend. Het heeft aan het besluit de volgende voorwaarde verbonden:
        "PEBE Landbouwbeheer B.V. dient ieder jaar, middels de gecombineerde opgave, aan te tonen dat per saldo (ten minste) 217,6267 hectare in gebruik is genomen voor de ruwvoerproductie voor de melkkoeien op het bedrijf aan de Duifhuisstraat 5 te Schaijk. Hiertoe dient zij jaarlijks uiterlijk op 31 mei van dat betreffende jaar, de gecombineerde opgave te overleggen, derhalve voor het eerst op 31 mei 2020".
    6.    In deze procedure is niet in geschil dat een voorwaarde aan de vergunning mag worden verbonden waarmee de grondgebondenheid van het agrarische bedrijf wordt geborgd. Het beroep richt zich alleen tegen de formulering van die voorwaarde.
    Beoordeling van het beroep
    7.    Pebe Landbouwbeheer betoogt dat het college ten onrechte de voorwaarde aan het besluit heeft verbonden dat zij jaarlijks moet aantonen dat zij per saldo (ten minste) 271,6267 hectare grond in gebruik heeft genomen voor de ruwvoerproductie van het melkrundveebedrijf en dat die verantwoording al geldt vanaf 31 mei 2020. Zij voert daarover aan dat het college geen uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019. In die uitspraak staat dat het college moet motiveren waarom pas als op het bedrijf ten minste 75% van het benodigde voer wordt geproduceerd sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf. Het college heeft dat niet gedaan, aldus Pebe Landbouwbeheer. In de aan de vergunning verbonden voorwaarde staat dat een omvang van ten minste 217,6267 hectare grond voor de voerproductie in gebruik moet zijn. Dat is 76,32% inclusief stro, dan wel 86,30% exclusief stro. Dat is zelfs meer dan een percentage van 75% waarover de Afdeling in haar uitspraak heeft overwogen dat dit niet zonder nadere motivering kan worden aanvaard, aldus Pebe Landbouwbeheer. Volgens Pebe Landbouwbeheer kan ook bij een lager percentage, bijvoorbeeld 60%, gesproken worden van een grondgebonden agrarisch bedrijf. Zij voert ook aan dat, door in de voorwaarde de verplichting op te nemen om jaarlijks ten minste 217,6267 hectare grond in gebruik te hebben, er geen rekening wordt gehouden met het daadwerkelijk aantal gehouden stuk melkrundvee en de mogelijkheid dat een grotere opbrengst per hectare wordt behaald. Pebe Landbouwbeheer voert verder aan dat het niet aanvaardbaar is dat er in de voorwaarde vier cijfers achter de komma zijn opgenomen. Verder voert Pebe Landbouwbeheer aan dat niet op 31 mei van een kalenderjaar, maar pas aan het einde van het kalenderjaar kan worden vastgesteld hoeveel melkrundvee daadwerkelijk is gehouden en hoeveel ruwvoer is geproduceerd. Tot slot voert zij aan dat de voorwaarde zo moet worden geformuleerd dat de grondgebondenheid pas voor het eerst moet worden aangetoond in het jaar dat er daadwerkelijk melkrundvee wordt gehouden.
    7.1.    Het college heeft in het besluit van 30 januari 2020 aan de hand van de hoeveelheid aan Pebe Landbouwbeheer ter beschikking staande grond, de hoeveelheid ruwvoer die daarop kan worden geproduceerd en de ruwvoerbehoefte van 900 melkkoeien, berekend in welke mate op de Pebe Landbouwbeheer ter beschikking staande gronden wordt voorzien in de voerbehoefte van de koeien. Er zijn twee berekeningen gemaakt: één waarbij stro deel uitmaakt van de totale ruwvoerbehoefte en één waarbij stro buiten beschouwing is gelaten. Het college komt tot de conclusie dat voor 76,32% in de eigen ruwvoerbehoefte (indien ook stro wordt gevoerd) dan wel 86,30% (indien geen stro wordt gevoerd) kan worden voorzien. Het college stelt zich op het standpunt dat met een feitelijke ruwvoerproductie van 76,32% of 86,30% van de totale ruwvoerbehoefte op het eigen bedrijf, in ieder geval sprake is van een 'agrarisch bedrijf waarvan de productie geheel of overwegend afhankelijk is van het voortbrengingsvermogen van de grond'. Indien Pebe Landbouwbeheer feitelijk op ten minste 217,6267 hectare grond ruwvoer produceert voor de 900 melkkoeien waarop de aanvraag slaat, is sprake van een grondgebonden agrarisch bedrijf en bestaat er geen strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied 1996", aldus het college. Om te borgen dat het bouwwerk wordt opgericht met het oog op een gebruik dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan, heeft het college aan de vergunning de hiervoor in overweging 5 vermelde voorwaarde verbonden.
    7.2.    In zijn verweerschrift heeft het college opgemerkt dat tegemoet kan worden gekomen aan de bezwaren van Pebe Landbouwbeheer over de vier cijfers achter de komma en het moment waarop voor het eerst de grondgebondenheid van het bedrijf moet worden aangetoond. Dit heeft het college ter zitting bij de Afdeling herhaald.
    7.3.    Naar aanleiding van wat ter zitting is besproken, heeft de Afdeling Pebe Landbouwbeheer en het college in de gelegenheid gesteld om overleg te voeren over de vraag of overeenstemming kan worden bereikt over de formulering van de voorwaarde. Het college heeft de Afdeling bij brief van 3 september 2020 laten weten dat na het gevoerde overleg het college aan Pebe Landbouwbeheer de volgende voorwaarde heeft voorgesteld:
        "vergunninghouder dient ieder jaar aan te tonen dat per op het bedrijf Duifhuisstraat 5 te Schaijk gehouden stuks melkvee (artikel 1 lid 1 sub kk Meststoffenwet) 0,2418 ha beschikbaar is om te kunnen voorzien in de productie van ruwvoer (gras en maïs). Hiertoe dient vergunninghouder uiterlijk 31 mei van dat jaar de gecombineerde opgave (Landbouwtelling) te overleggen en per 31 december de rundveestaten waaruit de feitelijke dierbezetting van dat jaar blijkt, zulks voor het eerst in het jaar dat de vergunde stal wordt bevoIkt".
        Uit de brief van het college en de brief van Pebe Landbouwbeheer van 18 september 2020 blijkt dat partijen het eens zijn over de formulering van de voorwaarde, met uitzondering van het uitgangspunt dat per op het bedrijf gehouden stuks melkvee 0,2418 ha beschikbaar is om te kunnen voorzien in de productie van ruwvoer. Hiermee gaat het college er volgens Pebe Landbouwbeheer van uit dat pas bij een percentage van 75% sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf. Zij is het, zoals zij in beroep heeft aangevoerd, met dat percentage niet eens.
    7.4.    Het college is met de gewijzigde formulering van de voorwaarde tegemoet gekomen aan de bezwaren van Pebe Landbouwbeheer over de vier cijfers achter de komma, het moment in het jaar waarop de grondgebondenheid moet worden aangetoond en het moment waarop dat voor het eerst moet worden gedaan. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding nog in te gaan op de bezwaren van Pebe Landbouwbeheer hierover. Het betoog van Pebe Landbouwbeheer slaagt in zoverre.
    7.5.    De Afdeling zal hierna dus alleen ingaan op de vraag of het college in het besluit voldoende heeft gemotiveerd waarom sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf als bedoeld in het bestemmingsplan.
    7.6.    Zoals hiervoor is uiteengezet, heeft de Afdeling in de uitspraak van 17 april 2019 onder meer overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf het beleid hanteert dat een bedrijf ten minste in 75% van de voerproductie moet voorzien. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college in het besluit van 30 januari 2020 die motivering niet alsnog gegeven. Het heeft zich in dat besluit immers alleen op het standpunt gesteld dat met een feitelijke ruwvoerproductie van 76,32% of 86,30%, gebaseerd op de op dat moment aan Pebe Landbouwbeheer ter beschikking staande grond, in ieder geval sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf. Dat het college, zoals is vermeld in zijn verweerschrift, hierbij is uitgegaan van de opmerking van Pebe Landbouwbeheer dat zij over die hoeveelheid gronden kan beschikken, betekent niet dat het college de in de uitspraak van 17 april 2019 gevergde motivering niet hoefde te geven. Het besluit van 30 januari 2020 is daarom onvoldoende gemotiveerd. Ook in zoverre slaagt het betoog.
    Conclusie
    8.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 30 januari 2020 moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het college moet met inachtneming van deze uitspraak opnieuw beslissen op het door Pebe Landbouwbeheer tegen het besluit het besluit van 18 september 2012 gemaakte bezwaar. Het moet bij het formuleren van de voorwaarde in het nieuw te nemen besluit in ieder geval uitgaan van de aspecten waarover partijen het eens zijn. Het dient daarnaast te motiveren wanneer sprake is van een bedrijf waarvan de productie in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengingsvermogen van de grond, als bedoeld in artikel 1, onder 4, van de planvoorschriften. Het college kan daarbij niet volstaan met een taalkundige uitleg van het begrip 'overwegend' of met een verwijzing naar het huidige gemeentelijke en provinciale beleid. Het kan bij de beoordeling indien gewenst betrekken welke eisen werden gesteld aan de grondgebondenheid van bedrijven ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan.
    Judiciële lus
    9.    Met het oog op een efficiënte en spoedige afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Landerd van 30 januari 2020, kenmerk 100594;
    III.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Landerd te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Landerd tot vergoeding van bij Pebe Landbouwbeheer B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.094,41 (zegge: duizendvierennegentig euro en eenenveertig cent), waarvan € 1.050,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Landerd aan Pebe Landbouwbeheer B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,00 (zegge: driehonderdvierenvijftig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
    473.