ECLI:NL:RVS:2020:527, Raad van State, 19-02-2020, 201902019/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2018 heeft de raad van de gemeente Schouwen-Duiveland het bestemmingsplan "Verkeersmaatregelen N57 - N59" vastgesteld.

201902019/1/R2.
    Datum uitspraak: 19 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante A] en [appellant B], respectievelijk gevestigd en wonend te Burgh-Haamstede, gemeente Schouwen-Duiveland,
    en
    de raad van de gemeente Schouwen-Duiveland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 december 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Verkeersmaatregelen N57 - N59" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellante A] en [appellant B] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Rijkswaterstaat heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2019, waar [appellante A] en [appellant B], vertegenwoordigd door [appellant B], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.A.Y. Schenk-Syswerda en ing. J.J. van Gastel-Ernest, zijn verschenen.
    Tevens is ter zitting Rijkswaterstaat, vertegenwoordigd door ir. S.M. Hoven, C.D. Hus en J. Heijdeman, gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het plan voorziet in een planologische regeling voor een aantal verkeersmaatregelen aan de rijkswegen N57 en N59. Het plangebied bestaat uit drie deelgebieden, waaronder het deelgebied kruising rijksweg N59/Zwaardweg.
        [appellante A], een grondverzetbedrijf waarvan [appellant B] bestuurder en enig aandeelhouder is, is eigenaar van het perceel [locatie] in Kerkwerve. Het beroep richt zich tegen het deelgebied kruising rijksweg N59/Zwaardweg. [appellante A] en [appellant B] kunnen zich niet verenigen met het plan, voor zover het voorziet in de aanleg van een rotonde, die gedeeltelijk is beoogd op een deel van het perceel [locatie]. 
    Wettelijk kader
    2.    De relevante wettelijke voorschriften zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    Ontvankelijkheid
    3.    De raad voert aan dat [appellante A] en [appellant B] geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren hebben gebracht, zodat hun beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
    3.1.    Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.
         Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door een belanghebbende die over het ontwerpplan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
    3.2.    Het ontwerpplan is blijkens de kennisgeving met ingang van 13 augustus 2018 voor de duur van zes weken ter inzage gelegd.
        De termijn voor het naar voren brengen van een zienswijze duurde tot en met 24 september 2018.
        Op 24 september 2018 hebben [appellante A] en [appellant B] de koopovereenkomst gesloten.
        Vaststaat dat [appellante A] en [appellant B] geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren hebben gebracht bij de raad.
    3.3.    Het beroep van [appellante A] en [appellant B] steunt niet op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze. De Afdeling stelt vast dat [appellante A] en [appellant B] eerst op de laatste dag van de termijn waarbinnen zienswijzen tegen het ontwerpplan konden worden ingediend, eigenaar van perceel [locatie] zijn geworden. De Afdeling overweegt dat onder deze omstandigheden in redelijkheid niet van [appellante A] en [appellant B] kon worden verwacht dat zij hun zienswijze binnen de daartoe gestelde termijn konden indienen. Gelet hierop hebben [appellante A] en [appellant B] naar het oordeel van de Afdeling verschoonbaar geen zienswijze over het ontwerpplan ingediend. Het beroep van [appellante A] en [appellant B] is ontvankelijk.
    Inhoudelijk
    Locatie 
    4.    [appellante A] en [appellant B] betogen dat de raad het nut en de noodzaak van de gekozen locatie onvoldoende heeft onderbouwd. Zij stellen hiertoe dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de rotonde juist op hun perceel wordt gerealiseerd.
    4.1.    Het plangebied bestaat uit drie deelgebieden, te weten deelgebied N57/Kraaijensteinweg, deelgebied N57/N59 bij Serooskerke en deelgebied kruising N59/Zwaardweg.
    4.2.    In de plantoelichting is ingegaan op het nut en de noodzaak van de gekozen locaties. Daarbij is verwezen naar het European Road Assessment Programme (hierna: EuroRAP). Het EuroRAP is een Europees programma gericht op het terugdringen van het aantal dodelijke en ernstige verkeersongevallen in Europa door middel van veiligere wegen. Aan de hand van het EuroRAP is de verkeersveiligheid van de provinciale wegen in Nederland in kaart gebracht. De plantoelichting vermeldt dat daaruit is voortgekomen dat in de gemeente Schouwen-Duiveland drie kruispunten op de rijkswegen N57 en N59 slecht scoren. Voor deze kruispunten is in opdracht van Rijkswaterstaat een variantenstudie uitgevoerd, waarvan de resultaten zijn opgenomen in het "Adviesrapport Voorkeursvariant, Planuitwerking EuroRAP N57-59". Dit heeft geresulteerd in een voorkeursvariant voor de ter plaatse van de drie kruispunten te nemen verkeersmaatregelen. Op een aantal onderdelen past de ruimtelijke invulling van de voorkeursvariant niet binnen het geldende bestemmingsplan. Daarom heeft Rijkswaterstaat de gemeente verzocht om een bestemmingswijziging ten behoeve van de uitvoering van de benodigde verkeersmaatregelen ter plaatse van evenbedoelde drie kruispunten aan de rijkswegen N57 en N59, zo staat in de plantoelichting.
         Voorts heeft de raad in het verweerschrift aangegeven dat bij de afweging van de exacte positionering van de rotonde ter plaatse van de rijksweg N59/ Zwaardweg/Boogerdweg, behalve de omstandigheid dat de rotonde op deze locatie de beste verkeersmaatregel is gebleken om de verkeersveiligheid te verhogen, ook de omstandigheid dat de weg grenst aan een Natura 2000-gebied een belangrijke rol heeft gespeeld. De raad wijst erop dat drie van de vier percelen, die aan het kruispunt grenzen, bestemd zijn voor natuur en deel uitmaken van het Natura 2000-gebied Oosterschelde. Het perceel van [appellante A] en [appellant B] heeft een agrarische bestemming. Met de gekozen variant, waarbij de rotonde gedeeltelijk op het perceel van [appellante A] en [appellant B] is voorzien, wordt de impact van de verkeersmaatregelen op het Natura 2000-gebied zoveel mogelijk beperkt.
         Mede gelet op deze omstandigheden heeft de raad ervoor gekozen om aan het perceel van [appellante A] en [appellant B] ter plaatse van de benodigde gronden de bestemming "Verkeer" toe te kennen en de bestemming "Natuur" op de overige drie aangrenzende percelen te behouden. De raad heeft hierbij mede betrokken dat het perceel van [appellante A] en [appellant B] een groot oppervlak beslaat en dat voor de aanleg van de rotonde slechts een klein deel van de gronden van [appellante A] en [appellant B] benodigd is.
         In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de voorbereiding van het plan het nut en de noodzaak van de gekozen locatie onvoldoende heeft gemotiveerd. Gelet op het vorenstaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling bij het vaststellen van het plan het belang bij de aanleg van de rotonde op de beoogde locatie in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het door [appellante A] en [appellant B] gestelde belang. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de raad bij de afweging van belangen aan het door [appellante A] en [appellant B] gestelde belang een groter gewicht had moeten toekennen.
         Het betoog faalt.
    Geluid    
    5.    [appellante A] en [appellant B] betogen dat bij de planvoorbereiding ten onrechte het aspect geluid onvoldoende is onderzocht. Zij voeren hiertoe aan dat bij het akoestisch onderzoek ten onrechte niet de geluidbelasting als gevolg van het optrekken en het afremmen op de wegen en wegvakken op het onderliggende wegennet is meegewogen. Het plan is volgens hen daarom niet uitvoerbaar.
    5.1.    Bij de voorbereiding van het plan is in opdracht van Rijkswaterstaat een akoestisch onderzoek uitgevoerd. De resultaten hiervan zijn opgenomen in het rapport "Planuitwerking EuroRAP, Fase II, Akoestisch onderzoek PROD 19-2" (hierna: rapport akoestisch onderzoek) van 16 juni 2017, opgesteld door Witteveen+Bos Raadgevende ingenieurs B.V., dat als bijlage 6 bij de plantoelichting is gevoegd.
    In hoofdstuk 2 en 3 is de geluidbelasting als gevolg van het plan op het hoofdwegennet onderzocht. Daarnaast is in hoofdstuk 4 en 5 ook de geluidbelasting als gevolg van het plan op het onderliggende wegennet onderzocht. Het rapport akoestisch onderzoek vermeldt dat voor het deelgebied kruising N59/Zwaardweg het onderliggend wegennet uit de Zwaardweg en de Boogerdweg tot aan de rotonde bestaat. Binnen de geluidzone van de Boogerdweg liggen geen geluidgevoelige bestemmingen. Binnen de geluidzone van de Zwaardweg ligt één geluidgevoelige bestemming, te weten een woning. In het kader van een goede ruimtelijk ordening is onder meer de geluidbelasting vanwege het wegverkeer op deze woning onderzocht. Hierbij is ook rekening gehouden met de geluidbelasting als gevolg van de wijziging van snelheden en optrekkend en afremmend wegverkeer. Uit het rapport akoestisch onderzoek volgt dat, wat betreft de geluidbelasting als gevolg van de beoogde rotonde, voor de woning geen sprake is van een wezenlijke toename van de geluidbelasting ten opzichte van de huidige situatie. De geluidbelasting blijft ook in de nieuwe situatie ruim onder de voorkeursgrenswaarde van 48 dB.
         Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat bij de voorbereiding van het plan het aspect geluid onvoldoende is onderzocht of dat het plan in zoverre niet uitvoerbaar is.
         Het betoog faalt.
    Luchtkwaliteit 
    6.    [appellante A] en [appellant B] betogen dat bij de voorbereiding van het plan ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit. Zij wijzen er in dit verband op dat er mensen verblijven in de omgeving van de beoogde rotonde, zodat de luchtkwaliteit bij de woningen in de omgeving van de rotonde onderzocht had moet worden.
    6.1.    Bij de voorbereiding van het plan zijn de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit in de omgeving onderzocht. De resultaten van dit onderzoek zijn opgenomen in het rapport "Planuitwerking EuroRAP, Fase II, Luchtkwaliteit PROD 20-2" (hierna: rapport onderzoek luchtkwaliteit) van 10 februari 2017, opgesteld door Witteveen+Bos Raadgevende ingenieurs B.V., dat als bijlage 5 bij de plantoelichting is gevoegd.
    Hierbij is aan de hand van actuele verkeersgegevens onderzocht of de beoogde ontwikkeling voldoet aan de luchtkwaliteitseisen, als bedoeld in artikel 5.16 van de Wet milieubeheer. Bij het onderzoek is de luchtkwaliteit berekend bij de woningen, die binnen een straal van één kilometer van het plangebied liggen. Uit het onderzoek volgt dat er als gevolg van het plan geen wezenlijke wijzigingen van de luchtkwaliteit ter hoogte van deze woningen zijn te verwachten. Hierbij is onder meer rekening gehouden met actuele verkeersgegevens, achtergrondconcentraties en emissiefactoren. Volgens het rapport onderzoek luchtkwaliteit liggen in de bestaande situatie, alsook in de referentiesituatie in 2030, de jaargemiddelde concentraties van stikstofdioxide en fijn stof ruim onder de grenswaarden voor luchtkwaliteit. In het rapport onderzoek luchtkwaliteit wordt geconcludeerd dat de beoogde ontwikkeling hiermee voldoet aan artikel 5.16. van de Wm en daarom niet in strijd is met de wet- en regelgeving voor luchtkwaliteit.
         Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat bij de voorbereiding van het plan de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit niet of onvoldoende zijn onderzocht.
         Het betoog faalt.
    Bodem en archeologie
    7.    [appellante A] en [appellant B] voeren aan dat onduidelijk is of bij de voorbereiding van het plan voldoende bodemonderzoek heeft plaatsgevonden. [appellante A] en [appellant B] hebben deze beroepsgrond niet nader onderbouwd. Het betoog faalt reeds daarom.
    Soortenbescherming
    8.    [appellante A] en [appellant B] betogen dat bij de voorbereiding van het plan onvoldoende onderzoek in het kader van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) is gedaan naar de effecten van het plan op de in de omgeving voorkomende flora en fauna. Volgens [appellante A] en [appellant B] heeft ten onrechte geen nader onderzoek in het kader van de Wnb plaatsgevonden.
    8.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het onderzoek naar mogelijk voorkomende flora en fauna op de juiste wijze is uitgevoerd en voldoende informatie geeft om te kunnen beoordelen of de Wnb in de weg staat aan de uitvoering van het plan.
    8.2.    De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid heeft moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    8.3.    Bij de voorbereiding van het plan heeft de raad onderzoek verricht naar de aanwezigheid van beschermde dier- en plantensoorten in het plangebied. De resultaten hiervan zijn, voor zover thans van belang, opgenomen in het rapport "Planuitwerking EuroRAP, Fase II, Natuurtoets Reconstructie N59 Zwaardweg PROD17" (hierna: de natuurtoets) van 15 juni 2017, opgesteld door Witteveen+Bos Raadgevende ingenieurs B.V.. De natuurtoets is als bijlage 14 bij de plantoelichting opgenomen.
    In de natuurtoets zijn de gevolgen van het plan beschreven in het kader van de Wnb. Ingegaan is op de mogelijke gevolgen van het plan op de natuurwaarden binnen en in de directe omgeving van het deelplangebied kruising N59/Zwaardweg, waarbij de relevante aspecten zijn beoordeeld. Op basis daarvan is geconcludeerd dat naar verwachting geen strijd met de Wnb zal optreden en dat het verrichten van nader onderzoek niet nodig is. [appellante A] en [appellant B] hebben deze natuurtoets niet inhoudelijk bestreden dan wel aannemelijk gemaakt dat de natuurtoets zodanige gebreken of leemten in kennis bevat dat de raad deze niet aan het plan ten grondslag heeft kunnen leggen. De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich op basis van deze natuurtoets niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de Wnb niet op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
        Het betoog faalt.
    Financiële uitvoerbaarheid
    9.    [appellante A] en [appellant B] betogen dat het plan niet uitvoerbaar is vanwege de met de aanleg van de rotonde gemoeide hoge kosten.
    9.1.    In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder de financiële uitvoerbaarheid, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de financiële aspecten van het plan aan de uitvoerbaarheid ervan in de weg staan.
         In de plantoelichting staat dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan voldoende is aangetoond. Het plan is een initiatief van Rijkswaterstaat. De plantoelichting vermeldt dat door de provincie Zeeland en de gemeente Schouwen-Duiveland een financiële bijdrage is toegezegd om de ruimtelijke ontwikkeling mogelijk te maken. Verder liggen de uitvoeringsrisico's bij de initiatiefnemer. Tussen de initiatiefnemer en de gemeente Schouwen-Duiveland zijn afspraken gemaakt, onder meer over eventuele planschade. Daarnaast is het Waterschap bereid om een deel van de Stoofweg na realisatie van het plan over te nemen.
         Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat er geen onvoorziene of zo hoge kosten bij de verwezenlijking van het plan zijn, dat het plan financieel niet uitvoerbaar is.
         Het betoog faalt.
    Relativiteit
    10.    Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat een beroepsgrond faalt, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of artikel 8:69a van de Awb van toepassing is.
    Conclusie en proceskosten
    11.    Het beroep is ongegrond.
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.S.D. Ramrattansing, griffier.
    w.g. Van Ravels    w.g. Ramrattansing
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2020
    408.
     
    BIJLAGE
     
    ALGEMENE WET BESTUURSRECHT
    Artikel 3:11
    1.    Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
    2.     Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur is van overeenkomstige toepassing. Indien op grond daarvan bepaalde stukken niet ter inzage worden gelegd, wordt daarvan mededeling gedaan.
    3.    Tegen vergoeding van ten hoogste de kosten verstrekt het bestuursorgaan afschrift van de ter inzage gelegde stukken.
    4.    De stukken liggen ter inzage gedurende de in artikel 3:16, eerste lid, bedoelde termijn.
    Artikel 3:15
    1.    Belanghebbenden kunnen bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen.
    2.    Bij wettelijk voorschrift of door het bestuursorgaan kan worden bepaald dat ook aan anderen de gelegenheid moet worden geboden hun zienswijze naar voren te brengen.
    3.    Indien het een besluit op aanvraag betreft, stelt het bestuursorgaan de aanvrager zo nodig in de gelegenheid te reageren op de naar voren gebrachte zienswijzen.
    4.    Indien het een besluit tot wijziging of intrekking van een besluit betreft, stelt het bestuursorgaan degene tot wie het te wijzigen of in te trekken besluit is gericht zo nodig in de gelegenheid te reageren op de naar voren gebrachte zienswijzen.
    Artikel 3:16
    1.    De termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen en het uitbrengen van adviezen als bedoeld in afdeling 3.3, bedraagt zes weken, tenzij bij wettelijk voorschrift een langere termijn is bepaald.
    2.    De termijn vangt aan met ingang van de dag waarop het ontwerp ter inzage is gelegd.
    3.    Op schriftelijk naar voren gebrachte zienswijzen zijn de artikelen 6:9, 6:10 en 6:15 van overeenkomstige toepassing.
    Artikel 6:13
    Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
    Artikel 8:1
    Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.