ECLI:NL:RVS:2018:2980, Raad van State, 12-09-2018, 201706918/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 oktober 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast alle werkzaamheden in het kader van het verbouwen van een kamer tot een woning op het perceel [locatie] (hierna: het perceel) te Groningen stil te leggen.

201706918/1/A1.
    Datum uitspraak: 12 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Groningen,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 18 juli 2017 in zaken nrs. 17/1818 en 17/1762 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 oktober 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast alle werkzaamheden in het kader van het verbouwen van een kamer tot een woning op het perceel [locatie] (hierna: het perceel) te Groningen stil te leggen.
    
    Bij besluit van 5 april 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 juli 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 juli 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Arends, en het college, vertegenwoordigd door mr. H. Blokzijl en A. Blauw, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Tijdens een controle op 27 oktober 2016 hebben toezichthouders geconstateerd dat in een ruimte op de begane grond van het pand op het perceel een woonruimte wordt gerealiseerd met keuken, een badkamer en een aparte slaapkamer. Volgens het college is de verbouwing in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en artikel 5.1, onder a, van het bestemmingsplan "Vishoek, Hoekstraat en Muurstraat", omdat de te realiseren woonstudio een kleinere gebruiksoppervlakte heeft dan 50 m2. Het college heeft bij besluit van 27 oktober 2016 [appellant] gelast met onmiddellijke ingang alle werkzaamheden te staken en gestaakt te houden. De werkzaamheden moeten volgens het besluit worden gestaakt om te voorkomen dat de strijdige situatie verder in ernst en omvang toeneemt en om gevaar en/of hinder, voortvloeiende uit de werkzaamheden te voorkomen dan wel te beperken. Indien [appellant] toch werkzaamheden uitvoert of laat uitvoeren gericht op het realiseren van een woning (woonstudio) verbeurt [appellant] een bedrag van € 15.000,00.
    
    2.    Artikel 5.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Vishoek, Hoekstraat en Muurstraat" luidt:
    
    "Artikel 5 Gemengd
    
    5.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor 'Gemengd' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a.  woningen, met dien verstande dat de gebruiksoppervlakte van een woning, met uitzondering van een meergeneratiewoning, tenminste 50 m2 dient te bedragen, of, indien de gebruiksoppervlakte van een bestaande woning minder bedraagt, de bestaande gebruiksoppervlakte;
    
    b. bestaande kamerverhuur;."
    
    Artikel 5.4 luidt:
    
    "Afwijken van de bouwregels
    
    Burgemeester en wethouders kunnen bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in:
    
    a. lid 5.1, onder a, en sublid 5.2.1, voor een afwijking van de gebruiksoppervlakte van een woning tot minimaal 40 m2;
    
    […];"
    
    Hoger beroep [appellant]
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte onmiddellijk uitspraak heeft gedaan in de hoofdzaak. Hij voert daartoe aan dat het college onvoldoende bewijs heeft gegeven over de feitelijke en formele situatie voorafgaand aan de werkzaamheden en een deugdelijke rapportage van daartoe bevoegde ambtenaren van de aangetroffen situatie ontbreekt. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college het verslag van bevindingen gedateerd 19 januari 2017, vermeldt als 29 december 2016 niet aan het besluit ten grondslag heeft kunnen leggen en dat hij eerst in juni 2017 bekend is geworden met de inhoud van het verslag van bevindingen.
    
    3.1.    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS3217, overweegt de Afdeling dat met toepassing van artikel 8:86 onmiddellijk uitspraak kan worden gedaan in de hoofdzaak indien de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Het gaat erom of de informatie die schriftelijk en ter zitting is verkregen van dien aard is dat mag worden aangenomen dat het verrichten van nader onderzoek in dat opzicht geen relevante nieuwe gegevens zou opleveren. Daarbij mag van partijen, die in de uitnodiging voor de zitting uitdrukkelijk op deze bevoegdheid moeten zijn gewezen - aan welk voorschrift hier, gelet op de bij brief van 2 juni 2017 verzonden uitnodiging, is voldaan - , worden verwacht dat zij zich hebben voorbereid op eventuele afdoening van de hoofdzaak. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de voorzieningenrechter op basis van de hem ter beschikking staande gegevens en het resultaat van het ter zitting gehouden onderzoek geen uitspraak heeft kunnen doen in de hoofdzaak. Weliswaar ontbreekt een origineel verslag van bevindingen en is op een later moment een summier verslag toegestuurd aan [appellant], maar dit betekent niet dat de rechtbank geen uitspraak heeft kunnen doen in de hoofdzaak. Het betoog faalt derhalve.
    
    4.    Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bij besluit van 27 oktober 2016 opgelegde last ten onrechte ziet op de stillegging van alle werkzaamheden, faalt dit betoog. In het besluit staat dat, wanneer het college constateert dat [appellant] toch werkzaamheden uitvoert of laat uitvoeren aan het pand gericht op het realiseren van een woning (woonstudio) een dwangsom wordt verbeurd van € 15.000,00 ineens. De last ziet derhalve, anders dan [appellant] betoogt, alleen op het staken van werkzaamheden waarmee een zelfstandige wooneenheid wordt gerealiseerd.
    
    5.    Verder betoogt [appellant] dat het college op basis van de inhoud van het verslag niet tot de conclusie heeft kunnen komen dat sprake is van realisering van een nieuwe zelfstandige wooneenheid. Hiertoe voert hij aan dat  altijd een zelfstandige wooneenheid aanwezig was op de benedenverdieping, maar dat de huurster vanwege problemen met de riolering van de wc op de benedenverdieping gebruik diende te maken van een wc op de bovenverdieping. Daarnaast blijkt volgens [appellant] uit het controleverslag niet hoe de toezichthouder tot de conclusie is gekomen dat sprake is van werkzaamheden ten behoeve van vergunningsplichtig onderhoud of verbouwing met statuswijziging. Dat de toezichthouders hebben geconstateerd dat een keuken werd geplaatst, dat de badkamer nagenoeg klaar was, dat de slaapkamer en deur naar de trap niet klaar zijn en dat het plafond op sommige plaatsen open is betekent volgens [appellant], anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet dat de werkzaamheden zijn gericht op het realiseren van een woning.
    
    5.1.    Het ligt op de weg van het college om aannemelijk te maken dat [appellant] overtreder is van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo en de daartoe vereiste feiten te stellen. Het is vervolgens aan [appellant] om die feiten, indien daartoe aanleiding bestaat, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de rechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan.
    
    5.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich in het besluit van 27 oktober 2016 terecht op het standpunt heeft gesteld dat gelet op de geconstateerde omvangrijke werkzaamheden, bestaande uit het realiseren van een keuken, badkamer en een slaapkamer, op de benedenverdieping van het pand op het perceel een zelfstandige woonruimte werd gerealiseerd. Hetgeen door [appellant] terzake is aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat de benedenverdieping reeds in gebruik was als zelfstandige wooneenheid ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Vishoek, Hoekstraat en Muurstraat" en dat slechts sprake is van vervangende bouwwerkzaamheden. Daarbij is van belang dat in het verleden een onttrekkingsvergunning is verleend waarmee kamerverhuur in het pand werd mogelijk gemaakt en uit de door [appellant] overgelegde verklaring van de voormalige huurster van de benedenverdieping van het pand niet valt af te leiden dat sprake was een zelfstandige wooneenheid op de benedenverdieping. De voormalige huursters heeft immers verklaard dat zij tevens gebruik maakte van een wc op de bovenverdieping. Daarnaast heeft [appellant] ter zitting van de rechtbank verklaard dat de wc op de bovenverdieping niet uitsluitend werd gebruikt door de voormalige huurster van de benedenverdieping, zodat niet aannemelijk is gemaakt door [appellant] dat voorafgaand aan de bouwwerkzaamheden reeds sprake was van een zelfstandige wooneenheid op de benedenverdieping van het pand op het perceel. Met de geconstateerde werkzaamheden heeft [appellant] beoogd alleen de benedenverdieping geschikt te maken om als een zelfstandige wooneenheid te kunnen worden gebruikt en om die reden was het college bevoegd daartegen handhavend op te treden. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat uit bouwtekeningen behorende bij een eerder door [appellant] ingediende aanvraag om omgevingsvergunning voor het aanpassen van de gevel van het pand niet valt op te maken dat op de benedenverdieping reeds sprake was van een zelfstandige wooneenheid. Dat deze aanvraag geen betrekking heeft op het gebruik van de benedenverdieping, maakt anders dan [appellant] betoogt, niet dat deze aanvraag en daarbij ingediende tekening als bewijs voor het al dan niet bestaan van een zelfstandige wooneenheid zou kunnen dienen.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen zijn de uitgevoerde werkzaamheden in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo en is het college bevoegd daartegen handhavend op te treden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat, omdat het college geen vergunning zal verlenen tot het omzetten van een kamer naar een zelfstandige woonruimte. Hiertoe voert [appellant] aan dat slechts in geringe mate wordt afgeweken van artikel 5.1 van de planregels, te weten 49 m2 in plaats van 50 m2 en dat de benedenverdieping reeds enige tijd in gebruik is voor zelfstandige bewoning.
    
    7.1.    In beginsel volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Weliswaar is in artikel 5.4 van de planregels de mogelijkheid opgenomen af te wijken van de planregels, maar dit betekent niet dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het geen gebruik wenst te maken van deze bevoegdheid. Daarbij heeft het college van belang kunnen achten dat het alleen medewerking wenst te verlenen indien een bestaand casco niet groot genoeg zou zijn om een zelfstandige woning van minimaal 50 m2 te vormen. Voorts heeft het college bij zijn oordeel kunnen betrekken dat er in beginsel voldoende ruimte aanwezig is in het pand om delen van het pand die thans deels worden gebruikt voor kamerverhuur geschikt te maken voor zelfstandige bewoning.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slot en conclusie
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Vermeulen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2018
    
    700.