ECLI:NL:RVS:2022:1213, Raad van State, 26-04-2022, 202101418/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland geweigerd om RetailPlan B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van het pand aan de Breekweg 10 te Leens als detailhandelsbedrijf in levensmiddelen. RetailPlan B.V. heeft op 5 juli 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het in afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan gebruiken van het bestaande pand op het perceel Breekweg 10 te Leens als supermarkt. Het college heeft geweigerd om de gevraagde omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht te verlenen, omdat het college detailhandel wil concentreren in het huidige winkel-/detailhandelsgebied.

202101418/1/R3.
    Datum uitspraak: 26 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    RetailPlan B.V., gevestigd te Drachten, gemeente Smallingerland,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 22 januari 2021 in zaak nr. 20/506 in het geding tussen:
    RetailPlan B.V.
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 augustus 2019 heeft het college geweigerd om RetailPlan B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van het pand aan de Breekweg 10 te Leens als detailhandelsbedrijf in levensmiddelen.
    Bij besluit van 30 januari 2020 heeft het college het door RetailPlan B.V. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de motivering van het besluit van 29 augustus 2019 gewijzigd.
    Bij tussenuitspraak van 6 juli 2020 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om een nadere onderbouwing te geven dat aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan.
    Bij besluit van 26 augustus 2020 heeft het college het besluit van 30 januari 2020 ingetrokken en een nieuw besluit op bezwaar genomen. Het college heeft het bezwaar van RetailPlan B.V. opnieuw ongegrond verklaard met een nadere motivering.
    Bij uitspraak van 22 januari 2021 heeft de rechtbank het door RetailPlan B.V. ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft RetailPlan B.V. hoger beroep ingesteld. Het hoger beroep richt zich ook tegen de eraan voorafgaande tussenuitspraak.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    RetailPlan B.V. en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 24 februari 2022, waar RetailPlan B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door L. Mous, bijgestaan door mr. M.J.F. Nuijens,  advocaat te Groningen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       RetailPlan B.V. heeft op 5 juli 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het in afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan gebruiken van het bestaande pand op het perceel Breekweg 10 te Leens (hierna: het perceel) als supermarkt. Het college heeft geweigerd om de gevraagde omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht te verlenen, omdat het college detailhandel wil concentreren in het huidige winkel-/detailhandelsgebied.
    2.       In de tussenuitspraak van 6 juli 2020 heeft de rechtbank geoordeeld dat de functie supermarkt in strijd is met het ter plaatse van het perceel geldende bestemmingsplan en dat de planregeling niet in strijd is met artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank heeft ook geoordeeld dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat de planregeling niet evident in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.
    Het college heeft in het besluit op bezwaar van 26 augustus 2020 alsnog onderbouwd waarom de planregeling volgens het college niet evident in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank heeft het beroep van RetailPlan B.V. in de uitspraak van 22 januari 2021 ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft het college voldoende onderbouwd dat de brancheringsregeling noodzakelijk en evenredig is en dat er geen sprake is van evidente strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.
    Het hoger beroep
    Uitleg planregeling
    3.       RetailPlan B.V. betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een supermarkt is toegestaan op grond van de planregeling die geldt ter plaatse van het perceel. Uit de tekst van de planregeling blijkt niet dat een supermarkt in strijd is met de planregels. Vanwege de rechtszekerheid moeten de planregels letterlijk worden uitgelegd. Volgens RetailPlan B.V. beschrijft de begripsbepaling van "perifere detailhandel" alleen dat het gaat om detailhandel waarvoor een groot oppervlak nodig is voor de uitstalling van de producten vanwege de aard of omvang daarvan. Een supermarkt kan hier volgens RetailPlan B.V. onder vallen. Er is geen andere begripsbepaling in de planregels opgenomen waarin een supermarkt wel is gedefinieerd. Omdat het onduidelijk is of een supermarkt onder "perifere detailhandel" valt, is volgens RetailPlan B.V. sprake van evidente strijd met artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn.
    3.1.    Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn luidt:
    "1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
    2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
    a) niet-discriminatoir;
    b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredig met die reden van algemeen belang;
    d) duidelijk en ondubbelzinnig;
    e) objectief;
    f) vooraf openbaar bekendgemaakt;
    g) transparant en toegankelijk."
    3.2.    Ter plaatse van het perceel geldt de beheersverordening "Grote Kernen".
    Artikel 3, onder a, van de beheersverordening luidt:
    "In het verordeningsgebied gelden de volgende regels:
    a. ten aanzien van het gebruik, het bouwen en het uitvoeren van werken en werkzaamheden geldt, ter plaatse van het besluitsubvlak:
    1. ‘Grote Kernen’: de regeling zoals opgenomen in bijlage Bestemmingsplan Grote Kernen - Voorschriften en de daarbij behorende kaarten zoals opgenomen in bijlage Bestemmingsplan Grote Kernen - Plankaarten - met inachtneming van het bepaalde in lid b, c en d;
    […]"
    Uit de bijlage "Bestemmingsplan Grote Kernen - Plankaarten" volgt dat aan het perceel de bestemming "Bedrijven bedrijfscategorie 2" is toegekend.
    Artikel 6, onder b en e, van de in de bijlage "Bestemmingsplan Grote Kernen - Voorschriften" opgenomen planregels luidt:
    "De op de plankaart voor bedrijven aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    b. bedrijven behorende tot de categorieën 1, 2 en 3 (50 m) van de in de bijlage opgenomen Staat van bedrijven, uitsluitend voorzover de gronden op de plankaart zijn aangeduid met "2";
    […]
    e. perifere detailhandel, uitsluitend voorzover de gronden op de plankaart zijn aangeduid met  "2" of "3" en met een maximum bedrijfsvloeroppervlakte van 1.500 m²;"
    Artikel 1, aanhef en onder gg, luidt:
    "In deze voorschriften wordt verstaan onder:
    perifere detailhandel: detailhandel volgens een formule die vanwege de aard en/of omvang van de gevoerde artikelen een groot oppervlak nodig heeft voor de uitstalling, zoals de verkoop van auto's, boten, caravans, tuininrichtingsartikelen, bouwmaterialen, keukens en sanitair, alsmede woninginrichtingsartikelen, waaronder meubelen;"
    3.3.    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat een supermarkt niet is toegestaan op grond van het voor het perceel geldende planologisch regime. Een supermarkt valt niet onder het begrip "perifere detailhandel". De artikelen die worden verkocht in een supermarkt, hebben naar hun aard en omvang geen groot oppervlak nodig voor uitstalling. De rechtbank heeft hierbij terecht verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3269. De begripsomschrijving in artikel 1, onder gg, van de planregels maakt in combinatie met de daar genoemde voorbeelden voldoende duidelijk dat een supermarkt niet onder "perifere detailhandel" valt. De rechtbank heeft - daargelaten of artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn van toepassing is op de planregel - terecht overwogen dat de planregel voldoende duidelijk is en niet leidt tot rechtsonzekerheid.
    Het betoog slaagt niet.
    Artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn
    4.       RetailPlan B.V. betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat sprake is van evidente strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank heeft de door het college ingebrachte detailhandelsvisie van 27 mei 2020 en de memo van 21 augustus 2020 van Broekhuis Rijs & De Gier advisering (hierna: de memo) bij haar oordeel betrokken. Deze stukken zijn niet aan te merken als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Volgens RetailPlan B.V. kunnen deze stukken daarom niet gebruikt worden als motivering dat het gemeentelijk beleid is gericht op versterking van winkelcentrum De Marren. De onderbouwing van de noodzakelijkheid van de brancheringsregel moet volgens RetailPlan B.V. in het beleid dat ten grondslag is gelegd aan de planregeling, zijn vastgelegd.
    Ook betoogt RetailPlan B.V. dat de detailhandelsvisie en de memo alleen de huidige situatie ter plaatse van het winkelcentrum beschrijven. Zij verwoorden niet de noodzaak van concentratie van detailhandel bij winkelcentrum De Marren. Uit deze stukken volgt volgens RetailPlan B.V. alleen dat detailhandel moet plaatsvinden in Leens, in plaats van in andere dorpen, zoals ook volgt uit het MKB Revarapport uit 2005.
    4.1.    Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn luidt:
    "1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
    2.  De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
    a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
    […].
    3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
    b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
    […]".
    4.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen onder 5.2 van de uitspraak van 19 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:520), ligt het in een gerechtelijke procedure als deze op de weg van degene die een beroep doet op de Dienstenrichtlijn om te beargumenteren dat sprake is van een eis die een beperking oplevert. Het ligt op de weg van het college om bij de beslissing over het verlenen van een omgevingsvergunning te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. Dit geldt ook voor de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Het is dus in de eerste plaats aan het college om te onderbouwen waarom de in het plan neergelegde beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen. Daarbij kan het college verwijzen naar de toelichting bij het bestemmingsplan, maar het kan ook, als zo’n toelichting ontbreekt, een nadere onderbouwing geven voor de in de planregels opgenomen beperking.
    4.3.    Zoals de Afdeling onder 5.3 van diezelfde uitspraak heeft overwogen, strekt de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, moet de bestemmingsregeling alleen onverbindend worden geacht of buiten toepassing worden gelaten, als de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zo concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
    Het evidentiecriterium houdt in dit geval in dat alleen als sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn, een planregel onverbindend wordt verklaard of buiten toepassing wordt gelaten. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Als beargumenteerd strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dat artikellid genoemde vereisten is voldaan ontbreekt, dan kan toch geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen, als het college (alsnog) een onderbouwing geeft dat aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. De motiveringsplicht van het college in deze procedure gaat niet zo ver dat het de beperking moet motiveren aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Geeft het college niet alsnog een motivering, dan zal de planregeling buiten toepassing worden gelaten of onverbindend worden verklaard.
    4.4.    De Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat de detailhandelsvisie en de memo niet zijn aan te merken als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, niet betekent dat deze stukken niet kunnen dienen als nadere motivering van de noodzakelijkheid en evenredigheid van de brancheringsregeling. Er bestaat geen verplichting om gemeentelijk beleid in beleidsregels vast te leggen. Ook heeft de rechtbank de detailhandelsvisie en de memo bij haar oordeel mogen betrekken. Dat geen sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn, hoeft niet te blijken uit de plantoelichting. Zoals hiervoor onder 4.3 is overwogen, mag het college een nadere onderbouwing geven voor de in de planregels opgenomen beperking.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college voldoende heeft onderbouwd dat de brancheringsregel noodzakelijk is om een dwingende reden van algemeen belang, namelijk de bescherming van het stedelijk milieu. Om voorzieningen te behouden en leegstand te voorkomen, is het volgens het college van belang om versnippering te voorkomen, zodat het centrum van Leens aantrekkelijk blijft. De detailhandelsvisie en de memo onderschrijven dit. In de detailhandelsvisie en de memo wordt concentratie van winkels binnen Leens zelf aanbevolen, en niet alleen een concentratie van winkels in het dorp Leens in plaats van in andere dorpen in de gemeente. Anders dan RetailPlan B.V. stelt, wordt hierin dus niet alleen de huidige situatie ter plaatse van het winkelcentrum De Marren beschreven.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    De Voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2022
    288-944