ECLI:NL:CBB:2019:208, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 21-05-2019, 15/849 en 15/840
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep inzake een bestuurlijke boete op grond van overtreding van artikel 7 van de Msw. De uitspraak wordt vernietigd en het boetebesluit wordt herroepen met verwijzing naar de uitspraken van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652, ECLI:NL:CBB:2018:653 en ECLI:NL:CBB:2018:654).

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 15/849 en 15/850
    
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 21 mei 2019 op de hoger beroepen van:
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (voorheen de staatssecretaris van Economische Zaken, appellant; hierna: de minister of de staatssecretaris) (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
      en
    
    
    de Maatschap [naam] , te [plaats] , appellante (hierna: de maatschap)
    (gemachtigde mr. M.J. Smaling)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank van Zeeland-West-Brabant van 17 september 2015, kenmerk 14/4912, in het geding tussen de maatschap en de minister. 
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De staatssecretaris en de maatschap hebben hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 september 2015 (hierna: de aangevallen uitspraak). 
    
    
    
      De staatssecretaris en de maatschap hebben een reactie op elkaars hogerberoepschriften ingediend. 
    
    
    
      Op 24 november 2016 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. 
    
    
    
      De uitspraak is in verband met de behandeling van een drietal andere zaken aangehouden. Bij brief van 1 maart 2018 heeft de president van het College mr. P.J. Wattel (de raadsheer advocaat-generaal) in deze drie zaken, 15/382, 15/430 en 15/692, verzocht om een conclusie als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht. 
    
    
    
      De raadsheer advocaat-generaal heeft op 22 mei 2018 een conclusie genomen (ECLI:NL:CBB:2018:187). 
    
    
    
      Het College heeft op 18 december 2018 uitspraak gedaan in de genoemde zaken (ECLI:NL:CBB:2018:652, ECLI:NL:CBB:2018:653 en ECLI:NL:CBB:2018:654).
    
    
    
      Bij griffiersbrief van 17 april 2019 is partijen medegedeeld dat vanwege het defungeren van twee van de raadsheren die de zaak ter zitting hebben behandeld twee nieuwe leden van de meervoudige kamer zijn aangewezen voor het doen van de uitspraak, zijn partijen in de gelegenheid gesteld voor 1 mei 2019 kenbaar te maken of zij om die reden een nieuwe behandeling ter zitting wensen, is partijen medegedeeld dat indien zij niet binnen deze termijn reageren het College ervan uitgaat dat dit niet het geval is en dat dan uitspraak zal worden gedaan op uiterlijk 21 mei 2019. Van partijen is binnen de gestelde termijn geen reactie ontvangen.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil 
    
    
      1.1
      De maatschap exploiteert een varkenshouderij met fokzeugen en vleesvarkens en een beperkt areaal grond waarop gewassen worden geteeld. De Dienst Regelingen heeft op 21 oktober 2011 aan de maatschap verzocht gegevens aan te leveren over het jaar 2010 in het kader van een onderzoek naar de gebruiksruimte en de hoeveelheid meststoffen die zij heeft gebruikt. Op 1 november 2011 heeft de maatschap de formulieren “Meer informatie varkens 2010” en “Meer informatie graasdieren 2010” ingevuld geretourneerd. Bij brief van 22 mei 2012 heeft de staatssecretaris het voornemen geuit aan de maatschap een boete op te leggen van in totaal € 78.957,50 wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2010. Bij besluit van 23 januari 2014 heeft de staatssecretaris, naar aanleiding van de zienswijze van de maatschap en aanvullende informatie omtrent onder meer de bezinklaag in één van de opslagen van de maatschap, een boete opgelegd van € 21.504,-. Voor de hoogte van de boete is de staatssecretaris uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 2.583 kilogram en overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 978 kilogram. 
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 3 juli 2014 heeft de staatssecretaris het bezwaar van de maatschap ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft de maatschap beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.3
      
        Bij brief van 22 oktober 2014 heeft de staatssecretaris naar aanleiding van het door de maatschap ingestelde beroep een verweerschrift ingezonden met daarbij een herberekening van de begin- en de eindvoorraad en een daaruit volgende verlaging van de boete naar 
        € 15.100,50. Ter zitting van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 februari 2015 heeft de staatssecretaris opnieuw een herberekening overgelegd waarin wordt geconcludeerd dat de boete moet worden vastgesteld op € 14.285,-.
      
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft in de aangevallen uitspraak het beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 juli 2014 vernietigd voor wat betreft de hoogte van de boete, de hoogte van de boete bepaald op € 8.319,50, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 3 juli 2014, de staatssecretaris opgedragen het betaalde griffierecht aan de maatschap te vergoeden en de staatssecretaris veroordeeld in de door de maatschap in beroep gemaakte proceskosten. 
      
    
    
      2.2
      De rechtbank heeft gelet op de herberekening van de boete in beroep geconstateerd dat het beroep reeds daarom gegrond is. Bij het zelf vaststellen van de boete overweegt de rechtbank allereerst, in het kader van de vaststelling van de omvang van het geding, dat hoewel feitelijk sprake is van een en dezelfde gedraging het systeem van de Msw leidt tot overtreding van een drietal normstellingen die ieder afzonderlijk worden beboet. In het primaire besluit, zoals dat bij het bestreden besluit is gehandhaafd, zijn boetes opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen alsmede voor de overschrijding van de stikstofgebruiksnorm. De in beroep overgelegde berekeningen gaan echter tevens uit van een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm die eveneens beboet wordt. Aangezien daarvoor niet eerder een boete is opgelegd, valt dit volgens de rechtbank buiten de omvang van het voorgelegde geschil (overweging 5). Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris wel terecht boetes kunnen opleggen wegens overtreding van de Msw. De stellingen van eiseres dat er sprake is van normoverschrijdingen op papier, en dat voor zover deze overschrijdingen moeten worden aangenomen deze eiseres niet kunnen worden verweten dan wel dat de boete dient te worden gematigd, worden door de rechtbank niet gevolgd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris terecht geconcludeerd dat de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm zijn overschreden. De stelling van de maatschap dat de productie onjuist is berekend, slaagt niet. De verwijzing naar de gemiddelde mestproductiegegevens van het CBS is onvoldoende om op basis daarvan aan te nemen dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. De beroepsgrond ten aanzien van weging, monsterneming en monsteranalyse slaagt naar het oordeel van de rechtbank evenmin, nu niet aannemelijk is gemaakt dat de resultaten waarvan uitgegaan is onvoldoende betrouwbaar zijn. Wel stelt de rechtbank vast dat, zoals de staatssecretaris ter zitting heeft erkend, bij de berekening van het stikstofgat niet van de juiste cijfers is uitgegaan. Rekening houdend met de bijstelling van het stikstofgat stelt de rechtbank de boete vast op een bedrag van € 8.319,50. 
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1
      Voor een overzicht van de van belang zijnde regelgeving verwijst het College in de eerste plaats naar de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal. Het College volstaat hier met het volgende.
      
      
        De Msw luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt. 
      
      
      
        “Artikel 7
        Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. 
      
      
      
        Artikel 8
      
      
      
        Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: 
        a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; 
        b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
        c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
      
      
      
        Artikel 12
        1. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof.
        2 Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel b, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het eerste lid, met dien verstande dat niet alleen dierlijke meststoffen maar ook andere meststoffen in aanmerking worden genomen.
        (…)
      
      
      
        Artikel 57
      
      
      
        1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
        a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
      
      
      
        b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
        c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
        2 Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.”
      
      
    
    
      3.2
      Het hoger beroep van de staatssecretaris richt zich tegen overweging 5 van de aangevallen uitspraak. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van het overtreden van een drietal normstellingen. De (totale) boete is opgelegd voor overtreding van artikel 7 van de Msw en is zowel in bezwaar als in beroep verlaagd. Van reformatio in peius is derhalve geen sprake. Op grond van artikel 57 van de Msw dient voor de hoogte van de boete ook rekening gehouden te worden gehouden met de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm. De bijstelling van het stikstofgat wordt niet betwist. De rechtbank had daarom de boete dienen vast te stellen op € 12.895,50.
      
    
    
      3.3
      Het hoger beroep van de maatschap richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat sprake is van overtreding van artikel 7 van de Msw. De maatschap wijst daarbij op het eerder ingenomen standpunt dat uitgaande van de mestproductiecijfers zoals die door het CBS, Agrovision en het KWIN worden gehanteerd de maatschap aannemelijk heeft gemaakt dat alle geproduceerde mest is afgevoerd, dan wel is opgeslagen dan wel op eigen grond is gebracht met inachtneming van de gebruiksruimte. Op grond van de excretienormen in Tabel 4 (Diergebonden normen) komt de staatssecretaris uit op 20% meer mestproductie dan wanneer de normen die het CBS, Agrovision en het KWIN gebruiken worden gehanteerd, dit terwijl de staatssecretaris zelf heeft gesteld dat juist die cijfers als brongegeven worden gebruikt voor de controle. Er zijn verder vele factoren die kunnen verklaren waarom, ondanks het feit dat aannemelijk is gemaakt dat alle geproduceerde mest is verantwoord, toch de mineralenbalans niet in orde is: bovenforfaitaire vervluchtiging van stikstof, hogere bezinklaag, hogere vastlegging in dieren op bedrijven die brijvoer toepassen en meet- en bepalingsfouten. De maatschap stelt zich op het standpunt dat zij in de veronderstelling mocht verkeren onder de gebruiksnormen te zijn gebleven, nu alle geproduceerde mest in tonnen is afgevoerd, opgeslagen en binnen de gebruiksruimte is gebruikt. Er is in ieder geval geen sprake van een bewuste overtreding. 
      
    
    
      3.4
      Naar aanleiding van het hoger beroep van de staatssecretaris overweegt het College als volgt. Het College volgt de staatssecretaris in zijn stelling dat sprake is van één algemeen verbod, neergelegd in artikel 7 van de Msw. Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van het College (grote kamer) van 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343) onder 7.2.1), blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de veehouder die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Indien onder de gebruiksnormen van artikel 8 van de Msw wordt gebleven, geldt het verbod van artikel 7 van de Msw niet. Van afzonderlijke normstellingen is geen sprake. Het hoger beroep van de staatssecretaris, dat erop neerkomt dat de rechtbank een hogere boete had dienen vast te stellen voor overtreding van artikel 7 van de Msw, slaagt echter gelet op het hierna overwogene niet.
      
    
    
      3.5
      Naar aanleiding van het hoger beroep van de maatschap verwijst het College in de eerste plaats naar de overwegingen onder 5.1.1 tot en met 5.1.13 in zijn uitspraak van 18 december 2018 in de zaak 15/382 (ECLI:NL:CBB:2018:652) en de overwegingen onder 5.3 tot en met 5.5 van zijn uitspraak van 18 december 2018 in de zaak 15/430 (ECLI:NL:CBB:2018:653), waarin het College nader is ingegaan op de in artikel 14 van de Msw en artikel 7, gelezen in samenhang met artikel 8 van de Msw, neergelegde normen en de toepassing daarvan door de minister/staatssecretaris in de praktijk. Daarin wordt onder meer het volgende overwogen. Het systeem van de Msw berust op de veronderstelling dat als de mestboekhouding niet sluit of niet strookt met het beschikbare aantal hectares, onregelmatig mest is afgevoerd respectievelijk boven de norm is uitgereden. Doordat de mineralenhoeveelheid forfaitair wordt bepaald (productie) of wordt geschat (de mestput), en de afvoerbemonstering een foutmarge heeft, wijken de werkelijke hoeveelheden fosfaat en stikstof in meststoffen af van de hoeveelheden op papier, hetgeen leidt tot discrepanties tussen het werkelijke en het papieren gebruik of tot een verantwoordingsgat in de afvoer. Het College acht een stapeling van (goeddeels buiten zijn directe invloedssfeer vallende) factoren denkbaar die een veehouder in de positie plaatst waardoor hij het plegen van de genoemde overtredingen maar moeilijk zal kunnen ontgaan, zelfs als hij zich materieel aan de (overige) geboden en verboden op dit terrein houdt. Voorts verwijst het College naar de overwegingen onder 5.3 in de zojuist genoemde uitspraak van 18 december 2018 in de zaak 15/430. Daarin heeft het College kort gezegd overwogen dat ook bij de artikelen 7 en 8 van de Msw voldoende voorzienbaar is welk gedrag tot beboeting leidt, en dat ten aanzien van de artikelen 7 en 8 van de Msw op zichzelf geen sprake is van strijdigheid met de onschuldpresumptie. 
      
    
    
      3.6
      Het College heeft daarnaast in zijn onder 3.5 genoemde uitspraak van 18 december 2018 in de zaak 15/430 met verwijzing naar zijn uitspraak van dezelfde datum in de zaak 15/382 het volgende overwogen: 
      
      
        “5.4 Appellant heeft, ook nu het hier gaat om een bestuurlijke boete wegens een gestelde overtreding van de artikelen 7 en 8 van de Msw, in lijn met het in de onder 5.3 genoemde uitspraak onder 5.4 en 5.5 overwogene, aanspraak erop dat ook hij vanaf het moment dat hem wordt medegedeeld dat ten aanzien van hem het opleggen van een boete wordt voorgenomen, reeds in het kader van dat voornemen op de hoogte wordt gesteld van de inhoud van de (tolerantie-, zekerheids- of handhavings)marges (hierna: marges). De verdachte veehouder heeft naar het oordeel van het College dan nog voordat daadwerkelijk een boete wordt opgelegd een redelijke mogelijkheid om zich tegen het vermoeden van onregelmatige afvoer te verweren door de feiten te betwisten die eraan ten grondslag zijn gelegd (de accuratesse van de forfaits, schattingen, en monsterneming en analyse (bijvoorbeeld door het vragen van heranalyse of het doen uitvoeren van een contra-expertise)) en/of andere feiten te stellen - en bij betwisting aannemelijk te maken - die redelijke twijfel wekken aan de juistheid van dat vermoeden. Het College is van oordeel dat het in het kader van het voornemen openbaar zijn van de marges in deze omstandigheden zo fundamenteel van aard is, dat de afwezigheid van die openbaarheid niet meer kan worden hersteld in een later stadium van de procedure (bezwaar, beroep, hoger beroep), in gevallen waarin naar aanleiding van het voornemen of in bezwaar, beroep of hoger beroep een betoog van de veehouder voorligt waarmee deze de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in de mest bestrijdt. Het in de vorige zin overwogene geldt dus ook indien de voornemen-, bezwaar of (hoger)beroepsprocedure reeds aanhangig is op de dag van deze uitspraak, en ook indien de veehouder bedoeld betoog voor het eerst na deze uitspraak voert.” 
      
      
    
    
      3.7
      Gelet op de onder 3.6 geciteerde overwegingen oordeelt het College dat het hoger beroep van de maatschap gegrond is en het hoger beroep van de minister/staatssecretaris dus ongegrond, nu de minister/staatssecretaris in deze zaak evenmin tijdig inzicht heeft geboden in de door hem gehanteerde (tolerantie-, zekerheids- of handhavings)marges, terwijl in bezwaar, beroep en hoger beroep een betoog van de maatschap voorlag waarmee deze de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid fosfaat en stikstof in de mest heeft bestreden. Het College zal de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, vernietigen, het besluit van 3 juli 2014 vernietigen, het besluit van 23 januari 2014 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 
      
      
        4.	 Het College zal de minister veroordelen in de door de maatschap gemaakte proceskosten in hoger beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, 1 punt voor het indienen van de reactie op het hogerberoepschrift van de staatssecretaris en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 512,- waarbij het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald). De hoger beroepen worden daarbij aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak van de rechtbank van 17 september 2015, voor zover aangevochten, vernietigt het besluit van 3 juli 2014 en herroept het besluit van 23 januari 2014;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 3 juli 2014;
    - draagt de minister op het door de maatschap voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 497,- te vergoeden;
    - veroordeelt de minister in de door de maatschap in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.536,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. R.W.L. Koopmans en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 mei 2019.
    
    
    
    
      w.g. R.R. Winter                                                w.g. A.G.J. van Ouwerkerk