ECLI:NL:RBALK:2012:BY1794, Rechtbank Alkmaar, 27-09-2012, 12/513
Rechtbank Alkmaar — Uitspraak 
Datum: 2012-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Terugvordering van € 2.257.800,00 inzake de Wet participatiebudget (Wpb). De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich, bezien vanuit de wetssystematiek, op het standpunt heeft kunnen stellen dat, indien sprake is van financiël onzekerheid, dit tot gevolg heeft dat de besteding niet althans niet met zekerheid kan worden verantwoord, zodat sprake is van een onrechtmatige besteding. Verweerder was gelet op het dwingendrechtelijk geformuleerde artikel 4, tweede lid, van de Wpb gehouden over te gaan tot terugvordering ter hoogte van het onrechtmatig bestede deel.

RECHTBANK ALKMAAR
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: AWB 12/513 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 27 september 2012 in de zaak tussen
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Helder, te Den Helder, eiser (gemachtigden: mr. Th. A.J. Koning, [naam 1] en [naam 2]),
    
    en
    
    
      de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder 
      (gemachtigden: mr. H.P.M. Schenkels en [naam 3]).
    
    
    
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 28 juni 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder een bedrag van 
      € 2.257.800,00 van eiser teruggevorderd. 
    
    
    Bij besluit van 24 januari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.   
      
    Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. 
     
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 augustus 2012, waar eiser is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd. 
    
    Overwegingen
    
    
      1.	De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. 
      Op 4 mei 2010 heeft accountantskantoor Ernst & Young Accountants LLP (hierna: de accountant) verslag van bevindingen betreffende de jaarrekening 2009 uitgebracht aan de gemeenteraad van de gemeente Den Helder (hierna: de raad). Bij de jaarrekening is een bijlage opgenomen. 
      In het rapport heeft de accountant in paragraaf 3.6.1 ‘Participatiebudget’ onder het kopje ‘Participatiebudget, WWB Werkdeel, ID banen’ het volgende gerapporteerd: “In de lasten van het participatiebudget is een bedrag ad € 3,1 miljoen opgenomen inzake lasten ID banen. Voor een bedrag ad € 764.800 met betrekking tot de ID banen heeft de gemeente Den Helder nog niet de rechtmatigheid van deze lasten kunnen vaststellen. Dit wordt veroorzaakt doordat de subsidieontvanger de benodigde controleinformatie niet tijdig heeft aangeleverd aan de gemeente Den Helder. Wij hebben dit bedrag als onzekerheid meegenomen in het kader van de getrouwheid en de rechtmatigheid.” 
      Onder het kopje ‘WWB Werkdeel, lasten re-integratie’ is in diezelfde paragraaf het volgende gerapporteerd: “In de lasten WWB Werkdeel zijn lasten re-integratie opgenomen. Deze lasten hebben voornamelijk betrekking op ingekochte trajecten bij het ROC, stichting Herstelling, Stichting Oranjerie en Stichting Vrijwillig Landschapsbeheer. In de door de gemeente met deze instellingen afgesloten overeenkomsten, zijn geen afspraken opgenomen inzake de afrekening van de kosten op basis van werkelijk bezette plekken. In feite worden gegarandeerde gelden ter beschikking gesteld om de capaciteit in stand te houden. 
      Tijdens de controle is vastgesteld dat (…) het feitelijk gebruik van de ingekochte trajecten door WWB c.q. doelgroep cliënten lager is dan voorgecalculeerd. Het gevolg van de lage benutting van de capaciteit door doelgroep cliënten is uiteraard dat de trajecten duurder uitvallen dan bij het vastleggen van de capaciteit verwacht. Gegeven de ondoelmatigheid van deze constructie, adviseren wij u de bestaande afspraken te heroverwegen. Vooralsnog is het voor ons onzeker in hoeverre de hogere nacalculatorische kosten per traject op basis van de voor 2009 geldende regelgeving ten laste van particpatiebudget mogen worden gebracht. Wij hebben dit bedrag ad € 1.493.000 als onzekerheid meegenomen in het kader van de getrouwheid en de rechtmatigheid.” In de zogeheten Single Information en Single audit (SiSa)-bijlage zijn onder de nummers 82 en onder de kopjes ‘Participatiebudget – Onderdeel werkdeel’ de voornoemde onzekerheden eveneens beschreven.
      De accountant heeft op 5 juli 2010 een tweetal rapporten van feitelijke bevindingen inzake additionele werkzaamheden SISA-regeling 82 Participatiebudget over het jaar 2009, onderdelen Inkoop en ID banen opgesteld en aan de raad en verweerder doen toekomen. 
      Op 16 december 2010 heeft de accountant het rapport “Assurance rapport en rapport van bevindingen bij de herziene ‘SISA-verantwoording 2009 regelingen 74 en 82’ van de gemeente Den Helder” opgesteld. Dit rapport is op 6 januari 2011 aan verweerder toegestuurd. In dit rapport heeft de accountant geconcludeerd dat de bestedingen hebben plaatsgevonden binnen de geldende wet- en regelgeving en dat de onzekerheid inzake regeling 82 “Participatiebudget” van € 2.257.800,00 is weggenomen. 
      Verweerder heeft vervolgens op 28 juni 2011 het primaire besluit genomen. 
    
    
    2.	Voor de beoordeling is de volgende regelgeving van belang. 
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet participatiebudget (Wpb) verstrekt Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan het college een uitkering ten behoeve van de kosten van participatievoorzieningen, niet zijnde uitvoeringskosten, voor de doelgroep alsmede voor de voorzieningen, bedoeld in artikel 3, tweede lid.
    
    
      Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wpb legt het college verantwoording af aan Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de uitvoering van deze wet, op de wijze, bedoeld in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet.
      Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Wpb wordt, indien uit de verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet, blijkt dat de uitkering, bedoeld in artikel 2, niet volledig of onrechtmatig is besteed, de uitkering ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel door Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid teruggevorderd. Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid doet binnen een jaar na ontvangst van de verantwoordingsinformatie mededeling van de terugvordering aan het college.
    
    
    
      Ingevolge artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet, zenden gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders de informatie ten behoeve van de verantwoording over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering uiterlijk 
      15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in de vorm van:
      a. de jaarrekening en het jaarverslag, bedoeld in artikel 202, eerste lid, van de Provinciewet, onderscheidenlijk artikel 198, eerste lid, van de Gemeentewet, en
      b. de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 217, derde en vierde lid, van de Provinciewet, onderscheidenlijk artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.
    
    
    3.	Niet in geschil is dat de informatie ten behoeve van de verantwoording als bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet door eiser op zichzelf tijdig, dat wil zeggen voor 15 juli 2010, aan verweerder is toegezonden met het rapport van 4 mei 2010. 
    
    4.1	Eiser betoogt allereerst dat met de op 5 juli 2010 aan verweerder toegezonden rapporten van feitelijke bevindingen alsnog voor 15 juli 2010 de rechtmatigheid van de bestedingen inzake de ID-banen (€ 764.800,00) en re-integratie (€ 1.493.000,00) is aangetoond en vastgesteld, zodat er geen grond was tot terugvordering van die bedragen over te gaan. 
    
    
      4.2	De rechtbank stelt vast dat in die rapporten geen verklaring is opgenomen van eisers accountant als bedoeld in artikel 17a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Financiële-verhoudingswet. De accountant van eiser heeft in de rapporten ook overigens niet expliciet gesteld dat de onzekerheden uit het rapport van 4 mei 2010 inmiddels zijn weggenomen en dat de rechtmatigheid van de in dat rapport als onzeker aangemerkte bestedingen alsnog is aangetoond en vastgelegd. De rechtbank stelt voorts vast dat de rapporten evenmin zijn voorzien van een verslag van bevindingen en van een herziene SiSa-bijlage.  
      De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat met de rapporten van feitelijke bevindingen de eerdere accountantsverklaring, behorende bij het rapport van 4 mei 2010, niet is ingetrokken of vervangen. Dit betekent dat de onzekerheid ten aanzien van het bedrag van € 2.257.800,00 in ieder geval voor 15 juli 2010 niet is weggenomen en de rechtmatigheid van de besteding van dat bedrag niet alsnog voor die datum door eiser is aangetoond en vastgelegd. Het betoog van eiser faalt. 
    
    
    
      5.1	Eiser betoogt verder dat verweerder het onder 1 genoemde rapport van 
      16 december 2010 ten onrechte niet bij de beoordeling (in bezwaar) heeft betrokken, terwijl de onzekerheden als geschetst in de jaarrekening van 4 mei 2010 blijkens dat rapport inmiddels waren opgeheven.
    
    
    5.2	Verweerder heeft in dit verband aangevoerd dat eiser in jaar t + 1 uiterlijk op 15 juli (in dit geval: 15 juli 2010) verantwoording dient af te leggen over het in jaar t (in dit geval: 2009) bestede geld. Volgens verweerder kan, indien de rechtmatigheid van een besteding niet voor 15 juli 2010 wordt verantwoord, die rechtmatigheidsfout niet na ommekomst van 15 juli 2010 worden hersteld gelet op de vastgelegde jaarlijkse financierings- en verantwoordingssystematiek. Om die reden heeft verweerder het door eiser op 6 januari 2011 ingediende rapport van 16 december 2010 niet bij de beoordeling (in bezwaar) betrokken.  
    
    
      5.3	De rechtbank is van oordeel dat de wetsgeschiedenis aanknopingspunten biedt voor een strikte benadering van de jaarlijkse verantwoording zoals door verweerder voorgestaan. Verweerder heeft een gerechtvaardigd belang bij het verbinden van consequenties aan het niet tijdig (dat wil zeggen vóór 15 juli van het jaar t + 1) naleven van de verplichting om tijdig en gecertificeerd een financiële verantwoording van gedane uitgaven aan te leveren. Het bieden van een herstelmogelijkheid om de rechtmatigheid van de gedane uitgaven op een later moment alsnog te verantwoorden staat haaks op het uitgangspunt van het systeem van jaarlijkse verantwoording waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond. 
      Verder acht de rechtbank van belang dat verweerder ter zitting heeft aangegeven dat correcties op een ingediende verantwoording slechts in het geval van een gemaakte SiSa-fout zo snel mogelijk, maar uiterlijk tot het moment van verwerking van de aangeleverde gegevens op 1 oktober van het betreffende jaar, kunnen worden doorgegeven. Nog daargelaten de vraag of die hersteltermijn in het geval van eiser van toepassing is, overweegt de rechtbank dat eiser eerst na 1 oktober 2010 het rapport van 16 december 2010 bij verweerder heeft ingediend, namelijk op 6 januari 2011. 
      De rechtbank acht voorts van betekenis dat ter zitting is komen vast te staan dat eiser verweerder niet om uitstel voor het aanleveren van de jaarstukken heeft gevraagd.
    
    
    
      5.4	Eiser heeft ter onderbouwing van zijn stelling dat verweerder het rapport van 
      16 december 2010 bij de beoordeling (in bezwaar) had dienen te betrekken nog een beroep gedaan op de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 
      23 november 2011 (LJN: BU5412). Dat beroep kan eiser naar het oordeel van de rechtbank niet baten, nu de casus die ten grondslag ligt aan die uitspraak niet vergelijkbaar is met die van eiser. In de zaak van de uitspraak van 23 november 2011 had de gemeente gegevens in de bijlage bij de jaarrekening in een verkeerde rubriek geplaatst, wat in bezwaar was hersteld. Eiser heeft in de voorliggende situatie in 2010 een hersteloperatie laten uitvoeren, teneinde de rechtmatigheid van de gedane uitgaven die in het rapport van 4 mei 2010 als onzeker waren aangemerkt alsnog te kunnen verantwoorden. Dat verdraagt zich naar het oordeel van de rechtbank niet met het uitgangspunt van het systeem van jaarlijkse verantwoording als voornoemd.   
    
    
    5.5	Gelet op het voorgaande heeft verweerder het rapport van 16 december 2010 noch ten tijde van het primaire besluit noch ten tijde van het bestreden besluit bij zijn beoordeling hoeven te betrekken. Verweerder heeft het rapport van 4 mei 2010 en de daarin als onzeker aangemerkte bestedingen ten bedrage van € 2.257.800,00, anders dan eiser heeft betoogd, terecht tot uitgangspunt genomen bij zijn beoordeling.
    
    6.1	Eiser betoogt dat, indien het rapport van 4 mei 2010 als uitgangspunt van de beoordeling heeft te gelden, het bestreden besluit in strijd is met artikel 4, tweede lid, van de Wpb. Volgens eiser biedt de genoemde bepaling uitsluitend een grondslag voor het terugvorderen van het niet of onrechtmatig bestede deel van op grond van de Wpb verstrekte middelen. In de bepaling wordt, aldus eiser, niet gesproken over onzekerheden omtrent rechtmatigheid, waarvan blijkens het rapport van 4 mei 2010 in de voorliggende situatie sprake is.
    
    
      6.2	Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij terecht een bedrag van € 2.257.800,00 van eiser heeft teruggevorderd op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wpb. Uit het door eiser overgelegde rapport van 4 mei 2010 blijkt dat de accountant van € 764.800,00 de rechtmatigheid van de bestedingen betreffende ID-banen niet heeft kunnen vaststellen, evenals € 1.493.000,00 van bij ROC’s ingekochte trajecten. De accountant heeft beide bedragen als onzeker aangemerkt, zodat volgens verweerder de rechtmatige besteding van de aan eiser beschikbaar gestelde gelden ter hoogte van die bedragen in het verantwoordingsjaar niet is aangetoond en deze bedragen daarom niet ten laste van het participatiebudget kunnen worden gebracht.
      6.3	Anders dan eiser is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich, bezien vanuit de wetssystematiek, op het standpunt heeft kunnen stellen dat, indien sprake is van financiële onzekerheid, dit tot gevolg heeft dat de besteding niet althans niet met zekerheid kan worden verantwoord, zodat sprake is van een onrechtmatige besteding. De rechtbank heeft voor deze conclusie aanknopingspunten gevonden in de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 6 juli 2010 (LJN: BN1242) en 17 juli 2012 (LJN: BX2112). Hoewel de genoemde uitspraken zijn gedaan onder de Wet werk en bijstand (WWB) en betrekking hebben op artikel 70 van die wet, brengt dit naar het oordeel van de rechtbank niet met zich dat die rechtspraak onder de Wpb niet kan worden voortgezet. De rechtbank overweegt hiertoe dat artikel 70 van de WWB het equivalent is van artikel 4, tweede lid, van de Wpb. 
    
     
    6.4	Artikel 4, tweede lid, van de Wpb is dwingendrechtelijk geformuleerd. Dit betekent dat indien de omstandigheden als bedoeld in deze bepaling zich voordoen, verweerder is gehouden over te gaan tot terugvordering ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel. Voor een afweging van de bij terugvordering betrokken belangen laat de bepaling geen ruimte. Verweerder was gelet op het voorgaande gehouden over te gaan tot terugvordering van het meergenoemde bedrag van € 2.257.800,00. 
    
    7.	Het beroep is ongegrond.
    
    8.	Hetgeen eiser overigens heeft aangevoerd kan niet tot een ander oordeel leiden. 
    
    9.	Artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht geeft de rechtbank alleen bij een gegrond beroep de mogelijkheid een partij te veroordelen tot betaling van schadevergoeding. Omdat het beroep ongegrond is, wijst de rechtbank het verzoek van eiser om schadevergoeding dan ook af. 
    
    10.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
    Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      - verklaart het beroep ongegrond;
      - wijst het verzoek om schadevergoeding af. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Zijp, voorzitter, mr. W.B. Klaus en 
      mr. drs. M.M. Kaajan, leden, in aanwezigheid van mr.W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 september 2012.
    
    
    
    griffier					voorzitter
    
    
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.