ECLI:NL:CBB:2019:260, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-07-2019, 18/463
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet
        Geen verhoging van het aantal fosfaatrechten op grond van artikel 23, vijfde lid, van de Meststoffenwet (in- en uitscharen). Beroep op art. 1 van het EP onvoldoende onderbouwd. Nemen van een herzieningsbesluit in de beroepsfase vormt reden voor een proceskostenveroordeling en vergoeding van het griffierecht.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 18/463
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juli 2019 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: M.A. van der Kruijt-Bos),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    
      (gemachtigden: mr. J.H. Eleveld, mr. M. Leegsma, mr. Y. Groen en 
      mr. J.G. Biesheuvel).
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 
      23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 
      6.368 kilogram (kg). 
    
    
    
      Bij besluit van 28 februari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 29 april 2019 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder onder intrekking van het bestreden besluit het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.750 kg. 
    
    
    
      Appellante heeft naar aanleiding van het herzieningsbesluit haar beroep aangevuld. 
    
    
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 mei 2019. Namens appellante zijn verschenen haar maten [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      
        Indien een landbouwer voor 1 april 2018 heeft gemeld en aangetoond dat hij op 
        2 juli 2015 melkvee had uitgeschaard, wordt ingevolge het vijfde lid van artikel 23 van de Msw juncto artikel 127a van de Uitvoeringsregeling Msw, het fosfaatrecht, bedoeld in het derde lid, verhoogd en wordt het fosfaatrecht van de landbouwer die dat melkvee op die datum had ingeschaard, met diens instemming verlaagd. 
      
      
      
        
          Feiten 
        
      
    
    
      2.1
      Bij brief van 30 maart 2018 heeft appellante verzocht het aan haar toegekende fosfaatrecht te verhogen met het fosfaatrecht behorende bij de door haar op 2 juli 2015 uitgeschaarde 20 pinken en 19 vaarzen. 
      
    
    
      2.2
      Bij de berekening van het aan appellante toekomende fosfaatrecht is verweerder in het herzieningsbesluit uitgegaan van – de op 2 juli 2015 aanwezige – 184 melkkoeien en 59 stuks jongvee. Voor de 39 uitgeschaarde dieren zijn geen fosfaatrechten toegekend. 
      
      
        
          Omvang geding
        
        3.	Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het herzieningsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het herzieningsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
      
      
      
        
          Partijstandpunten
        
      
    
    
      4.1
      
        Appellante voert thans nog aan dat verweerder haar fosfaatrecht had moeten verhogen met het fosfaatrecht behorende bij het op 2 juli 2015 uitgeschaarde vee. Dat de inschaarder geen fosfaatrechten toegekend heeft gekregen voor de 39 stuks jongvee is volgens appellante mogelijk het gevolg van het feit dat het bedrijf van de inschaarder voor 1 januari 2018 is gestopt. Appellante acht het evenwel onredelijk dat dit ertoe zou leiden dat het bij het jongvee behorende fosfaatrecht, te weten 608 kg, zou komen te vervallen. Een reden om de fosfaatrechten niet alsnog aan haar toe te kennen ontbreekt hier volgens appellante. 
        Wat betreft het ontbreken van een door de inschaarder ondertekende instemmingsverklaring, stelt appellante dat, nog daargelaten dat uit de wet niet volgt dat voor de verhoging van het fosfaatrecht van de uitschaarder expliciet de instemming van de inschaarder is vereist, dit in deze specifieke situatie niet zinvol is. Voor de uitleg van het vijfde lid van artikel 23 moet verweerder aansluiten bij het bepaalde in artikel 11 van de Regeling fosfaatreductieplan 2017. Uit dat artikel volgt dat enkel wanneer de inschaarder onder de werking van het fosfaatreductieplan valt, zijn instemming nodig is. Nu in deze zaak aan de inschaarder geen fosfaatrechten zijn toegekend, zal een instemmingsverklaring van de inschaarder van geen betekenis zijn. 
      
      
    
    
      4.2
      Voorts voert appellante aan dat verweerder door het aan appellante toegekende fosfaatrecht, ondanks een verzoek daartoe, niet te verhogen met de fosfaatrechten behorende bij het op 2 juli 2015 uitgeschaarde vee, handelt in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) en/of artikel 3:4 van de Awb. 
      
    
    
      5.1
      Verweerder heeft zich – voor zover hier van belang – op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan alle, vier cumulatieve voorwaarden die artikel 23, vijfde lid, van de Mws verbindt aan de verhoging van het fosfaatrecht:
      
        
          de landbouwer moet voor 1 april 2018 bij verweerder een melding in- en uitscharen hebben ingediend;
        
        
          de landbouwer moet kunnen aantonen dat de dieren op 2 juli 2015 waren uitgeschaard;
        
        
          de inschaarder moet instemmen met een verlaging van zijn fosfaatrecht;
        
        
          de hoeveelheid fosfaatrechten is niet groter dan het aantal fosfaatrechten dat toegekend is aan de inschaarder en is maximaal het aantal kilogram fosfaat dat overeenkomt met de forfaitaire productie van het aantal stuks melkvee dat is in- en uitgeschaard. 
        
      
      In dit geval zijn geen fosfaatrechten aan de inschaarder zijn toegekend. Daarnaast ontbreekt een instemmingsverklaring van de inschaarder. Dit betekent dat niet aan alle vereiste voorwaarden is voldaan. Om die reden wordt het fosfaatrecht van appellante niet verhoogd voor de op 2 juli 2015 uitgeschaarde dieren. 
      
    
    
      5.2
      De civiele rechter is bij uitsluiting bevoegd om de inhoud van de (civiele) in- en uitscharingsovereenkomst te duiden en daar eventuele consequenties aan te verbinden. Voor het alsnog verkrijgen van instemming voor het verlagen van het fosfaatrecht van de inschaarder is volgens verweerder een procedure bij de civiele rechter dan ook de aangewezen weg
      
      
        
          Bespreking van de beroepsgronden
        
      
    
    
      6.1
      Het College stelt vast dat het vijfde lid van artikel 23 van de Msw in de wet is gevoegd als gevolg van een amendement tot wijziging van het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van fosfaatrechten' (hierna: het wetsvoorstel), dat de indieners, voor zover hier van belang, als volgt hebben toegelicht (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 532, nr. 68):
      
      
        “Dit amendement regelt dat de boeren die gezamenlijk overeenkomen dat zij de fosfaatrechten willen herverdelen vanwege uitgeschaard vee, daartoe gefaciliteerd worden. Dit kan eenvoudigweg via een formulier bij RvO.
      
      
      
        Van belang is dat bij deze incidentele overdracht van fosfaatrechten geen afroming plaatsvindt. Dit is in dit amendement als volgt geregeld. Het fosfaatrecht van de landbouwer die melkvee had uitgeschaard bij toekenning wordt verhoogd. Om te voorkomen dat dit leidt tot toekenning van teveel fosfaatrechten, wordt tegelijkertijd het fosfaat van de inscharende landbouwer verlaagd.”
      
      
    
    
      6.2
      In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is onder meer het volgende opgenomen (Kamerstukken II, 2015-2016, 34 532, nr. 3, p. 19) : 
      
      
        “Bedrijven krijgen een hoeveelheid fosfaatrechten toegekend die volgt uit het aantal gehouden stuks melkvee op 2 juli 2015 (…) en de op de gemiddelde melkproductie per koe gebaseerde forfaitaire fosfaatexcretie en de forfaitaire fosfaatexcretie voor jongvee (...). 
      
      
      
        Wat betreft het begrip “houden van dieren” (…) gaat het om het feitelijke houderschap, zoals de Hoge Raad in zijn arrest van 2 juni 1998 (NJ 1998/714) heeft uitgemaakt met betrekking tot het destijds van kracht zijnde stelsel van productierechten. Het is van ondergeschikt belang of de houder ook de eigenaar van de dieren is. In het geval van uitgeschaarde dieren gaat het voor wat betreft de toekenning van de fosfaatrechten dus niet om wie de eigenaar was van het melkvee op de peildatum van 2 juli 2015, maar om de feitelijke houder van de dieren, wie feitelijk de dieren in zijn stal onderbracht, op zijn land weid[d]e en de verzorging op zich nam.”
      
      
    
    
      6.3
      Het College overweegt dat artikel 23, vijfde lid, van de Msw een uitzonderingsbepaling vormt. Reeds daarom ligt het niet voor de hand deze bepaling ruim uit te leggen. De hiervoor genoemde toelichtingen bevestigen dat de fosfaatrechten voor uitgeschaard vee toevallen aan de houder (inschaarder) van de dieren, maar het fosfaatrecht van de uitschaarder kan ten koste van de aan de inschaarder toegekende rechten op eenvoudige wijze worden verhoogd, mits de inschaarder met die verlaging instemt. Vaststaat dat de instemming van de inschaarder hier ontbreekt. Dit betekent dat appellante geen aanspraak op een verhoging van haar fosfaatrecht kan ontlenen aan artikel 23, vijfde lid, van de Msw. 
      
    
    
      6.4
      
        Indien zou komen vast te staan dat – al dan niet in verband met het voor 
        1 januari 2018 beëindigen van zijn bedrijf – de inschaarder geen fosfaatrechten voor het uitgeschaarde vee heeft ontvangen, doet zich een situatie zoals omschreven in het vijfde lid van artikel 23 van de Msw niet voor en ontbreekt aldus de wettelijke grondslag om met toepassing van laatstgenoemd artikellid appellantes fosfaatrecht te verhogen. Voor zover appellante met haar stelling dat het vereiste van instemming van de inschaarder onredelijk uitwerkt nog heeft willen betogen dat voormeld vijfde lid om die reden buiten toepassing moet blijven, baat haar dit evenmin. Ook dan vervalt immers de wettelijke grondslag voor de herverdeling van fosfaatrechten tussen uitschaarder en inschaarder. Voorts ziet het College geen reden appellante te volgen in haar zienswijze dat in de situatie dat de inschaarder geen fosfaatrechten heeft ontvangen, aangesloten moet worden bij (de uitleg van) artikel 11 van de Regeling fosfaatreductieplan 2017. 
      
      
    
    
      6.5
      Wat betreft het beroep van appellante op artikel 1 van het EP, waarin de bescherming van het eigendomsrecht is neergelegd, wordt het volgende overwogen. Appellante voert aan dat het in haar geval niet verhogen van het fosfaatrecht zorgt voor een disproportionele aantasting van haar eigendomsrecht dan wel dat zij hierdoor onevenredig wordt getroffen. Alleen al omdat een nadere toelichting over de feitelijke gevolgen van het herzieningsbesluit voor het bedrijf van appellante ontbreekt, kan deze grond niet slagen. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      7. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is. 
      
      8. Gelet op het door verweerder na het instellen van het beroep genomen herzieningsbesluit ziet het College aanleiding verweerder op te dragen het door appellante betaalde griffierecht à € 338,- te vergoeden en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.280,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na het herzieningsbesluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Van overige voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 28 februari 2018 niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 29 april 2019 ongegrond;
      
    
    
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.280,-;
      
      
        draagt verweerder op het griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. I.M. Ludwig en mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      2 juli 2019. 
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. J.M. Baars