ECLI:NL:RVS:2011:BU7871, Raad van State, 14-12-2011, 201103963/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2010 heeft het college aan [appellante sub 2] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor de realisering van 45 startersappartementen met parkeergelegenheid op het perceel, gelegen op de hoek van de Steenstraat met de Carmelietenstraat Oost te Boxmeer (hierna: het project).

201103963/1/H1.
      Datum uitspraak: 14 december 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer,
      2. [appellante sub 2], gevestigd te Schaijk, gemeente Landerd,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 24 februari 2011 in zaken nrs. 10/482, 10/2510,10/2522,10/2516 en 10/2519 in het geding tussen:
    
    
      1. de Vereniging van Eigenaars De Slenk en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid O.D.C. B.V.,
      2. [wederpartij sub 2],
      3. het Omgevingspanel Steenstraat-Zuid, en
      4. [wederpartij sub 4]
    
    
    en
    
    het college.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 juni 2010 heeft het college aan [appellante sub 2] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor de realisering van 45 startersappartementen met parkeergelegenheid op het perceel, gelegen op de hoek van de Steenstraat met de Carmelietenstraat Oost te Boxmeer (hierna: het project).
    
    Bij uitspraak van 24 februari 2011, verzonden op 25 februari 2011, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de door de VVE en ODC en [wederpartij sub 4] tegen het besluit van 22 juni 2010 ingestelde beroepen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 april 2011, en [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 april 2011, hoger beroep ingesteld. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 5 april 2011.
    
    Bij besluit van 26 juli 2011 heeft het college, onder aanvulling van de motivering, opnieuw vrijstelling en bouwvergunning verleend voor de realisering van het project.
    
    Bij besluit van 30 augustus 2011 heeft het college, gelet op gewijzigde omstandigheden, dat besluit ingetrokken en gelijktijdig een nieuw, gelijkluidend besluit genomen.
    
    [appellante sub 2], het college, de VVE, ODC en [wederpartij sub 4] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2011, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J. Heijsman, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door mr. R.J.H. Minkhorst, advocaat te Nijmegen, [wederpartij sub 4], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, en de VVE, vertegenwoordigd door [voorzitter], en ODC, vertegenwoordigd door drs. P.P. Kissels, beiden bijgestaan door mr. R.T. Kirpestein, zijn verschenen. Aan de zijde van [appellante sub 2] is voorts J.L.M. Eskens, werkzaam bij Ingenieursbureau Oranjewoud, verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het project "Live your Loft" voorziet in de realisering van 45 startersappartementen op een afstand van 130 m van het LPG-tankstation Grand Prix, dat wordt geëxploiteerd door ODC. Niet in geschil is dat het project in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Boxmeer". Om realisering niettemin mogelijk te maken, heeft het college vrijstelling van het bestemmingsplan verleend met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO.
    
    2.2. Het college en [appellante sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college heeft voldaan aan de verantwoordingsplicht die op grond van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi) op hem rust. Hiertoe voeren zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van het groepsrisico van de ten tijde van de ingebruikneming van de voorziene appartementen verwachte feitelijke situatie mocht worden uitgegaan, waarbij alle LPG-tankwagens van een zogenoemde hittewerende coating zijn voorzien. Voorts voeren zij aan dat de rechtbank in het kader van het groepsrisico ten onrechte betekenis heeft toegekend aan de mate van zelfredzaamheid van het individu.
    
    2.2.1. Nu het project binnen het invloedsgebied van het LPG-tankstation wordt gerealiseerd, is het Bevi van toepassing.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder j, van het Bevi wordt onder groepsrisico verstaan: cumulatieve kansen per jaar dat ten minste 10, 100 of 1000 personen overlijden als rechtstreeks gevolg van hun aanwezigheid in het invloedsgebied van een inrichting en een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof of gevaarlijke afvalstof betrokken is.
    
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde en voor zover van belang, wordt, onder meer indien het bevoegd gezag een vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO verleent, in de toelichting op dat besluit verantwoording afgelegd over het groepsrisico van de inrichtingen die aanwezig zijn in het gebied waarop dat besluit betrekking heeft. In de toelichting wordt, behoudens het vierde en vijfde lid, in elk geval vermeld:
    
    a. de aanwezige en de op grond van dat besluit te verwachten dichtheid van personen in het invloedsgebied van de inrichting of inrichtingen die het groepsrisico mede veroorzaakt of veroorzaken, voor zover het invloedsgebied ligt binnen het gebied waarop dat besluit betrekking heeft, op het tijdstip waarop dat besluit wordt vastgesteld;
    
    b. het groepsrisico per inrichting op het tijdstip waarop dat besluit wordt vastgesteld en de bijdrage van de in dat besluit toegelaten kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten aan de hoogte van het groepsrisico, vergeleken met de kans op een ongeval met 10 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10-5 per jaar, met de kans op een ongeval met 100 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10-7 per jaar en met de kans op een ongeval met 1000 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10-9 per jaar.
    
    Ingevolge het derde lid stelt het bevoegd gezag, bedoeld in het eerste lid, voorafgaand aan de vaststelling van een besluit als bedoeld in het eerste lid, het bestuur van de regionale brandweer in wier gebied het gebied ligt waarop dat besluit betrekking heeft, in de gelegenheid advies uit te brengen over het groepsrisico in het gebied waarop dat besluit betrekking heeft.
    
    2.2.2. Niet in geschil is dat de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico vanwege het LPG-tankstation zonder realisering van het project reeds wordt overschreden. Voorts staat vast dat door de realisering van het project de personendichtheid in het invloedsgebied van het LPG-tankstation zal toenemen. Het college hanteert in overschrijdingssituaties als beleidsuitgangspunt dat het rekenkundig groepsrisico niet mag toenemen. In het gemeentelijk beleid ten aanzien van externe veiligheid wordt daarbij rekening gehouden met de mogelijkheid van bestrijding van calamiteiten en de zelfredzaamheid. Het college heeft de toename van het rekenkundig groepsrisico in dit geval aanvaardbaar geacht. Daarbij heeft het, onder verwijzing naar de ruimtelijke onderbouwing van april 2010 en de rapporten "Elementen voor de Verantwoording van het groepsrisico" van maart 2010 en "Risicoanalyse LPG-tankstation Grand Prix te Boxmeer" van 22 maart 2010, opgesteld door ingenieursbureau Oranjewoud/Save, in aanmerking genomen dat het project niet voorziet in toelating van functies die er toe leiden dat de aanwezigheid van verminderd zelfredzame personen toeneemt. Voorts heeft het college in aanmerking genomen dat eind 2010 zal zijn voldaan aan de maatregel uit het convenant LPG-autogas van 22 juni 2005 dat LPG-tankwagens van een hittewerende coating dienen te zijn voorzien, als gevolg waarvan volgens het college de bestrijdbaarheidsmogelijkheden in geval van een dreigend incident sterk verbeteren en het groepsrisico tot ruim onder de oriëntatiewaarde daalt.
    
    2.2.3. Het college heeft in het kader van de afweging van de aanvaardbaarheid van de overschrijding van de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico in redelijkheid mogen meewegen dat het project niet voorziet in toelating van functies die ertoe leiden dat de aanwezigheid van beperkt zelfredzame personen toeneemt, maar slechts in een 'normale' woonfunctie ten behoeve van de doelgroep starters. Hieraan doet niet af dat niet is uit te sluiten dat zich onder de doelgroep starters tevens beperkt zelfredzame individuen kunnen bevinden. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog is in zoverre terecht voorgedragen. Het leidt echter niet tot het ermee beoogde doel, aangezien de rechtbank terecht heeft overwogen dat aan de in het convenant neergelegde maatregel om LPG-tankwagens te voorzien van een hittewerende coating niet de betekenis kan worden toegekend die het college daaraan toekent, nu die maatregel ten tijde van het nemen van het besluit van 22 juni 2010 niet rechtens afdwingbaar was en ten tijde daarvan niet vaststond dat op het moment van ingebruikneming van de voorziene appartementen aan deze maatregel feitelijk uitvoering zou zijn gegeven. Gelet hierop, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college, door zijn standpunt dat de toename van de overschrijding van de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico aanvaardbaar is niet van een voldoende draagkrachtige motivering te voorzien, niet heeft voldaan aan zijn verantwoordingsplicht op grond van artikel 13 van het Bevi.
    
    De betogen falen.
    
    2.3. De hoger beroepen van het college en [appellante sub 2] zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    2.4. Bij besluit van 26 juli 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op de door [wederpartij sub 4], de VVE en ODC gemaakte bezwaren. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding. Dit betekent dat van de zijde van [wederpartij sub 4], de VVE en ODC van rechtswege een beroep tegen dit besluit is ontstaan, nu daarbij niet of niet volledig aan hun bezwaren is tegemoetgekomen.
    
    Bij besluit van 30 augustus 2011 heeft het college het besluit van 26 juli 2011 ingetrokken en, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op de door [wederpartij sub 4], de VVE en ODC gemaakte bezwaren en opnieuw vrijstelling en bouwvergunning voor het project verleend. Hierbij heeft het college in aanmerking genomen dat ten tijde van het nemen van het besluit van 26 juli 2011 het noodzakelijke voorbereidingsbesluit ontbrak en dat deze procedurele belemmering door het voorbereidingsbesluit van 18 augustus 2011 is weggenomen. Het besluit van 30 augustus 2011 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding. Dit betekent dat van de zijde van [wederpartij sub 4], de VVE en ODC van rechtswege een beroep tegen dit besluit is ontstaan, nu daarbij niet of niet volledig aan hun bezwaren is tegemoetgekomen.
    
    2.5. [wederpartij sub 4], de VVE en ODC hebben geen procesbelang meer bij toetsing van het besluit van 26 juli 2011, nu van rechtswege beroepen zijn ontstaan tegen het gelijkluidende besluit van 30 augustus 2011 en in het kader van de behandeling van die beroepen, in aanmerking genomen hetgeen hiervoor onder 2.4. is overwogen, kan worden getoetst of terecht wederom vrijstelling en bouwvergunning voor het project is verleend.
    
    De tegen het besluit van 26 juli 2011 gerichte beroepen van [wederpartij sub 4], de VVE en ODC zijn niet-ontvankelijk.
    
    2.6. [wederpartij sub 4] en de VVE betogen dat ten onrechte niet alle bestaande woningen en woningen die op grond van het bestemmingsplan kunnen worden gebouwd, in de risicoanalyse zijn betrokken. Zij wijzen in dit verband op de even nummers van de Boomkruiper en op nog onbenutte bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt.
    
    2.6.1. Ter zitting is gebleken dat de even nummers van de Boomkruiper bij de risicoanalyse zijn betrokken, evenals de bouwplannen Voermans en Moolenhecken. [appellante sub 2] heeft ter zitting toegelicht dat bij het bepalen van de in de risicoanalyse mee te nemen adressen is gekeken naar de bouwmogelijkheden volgens het bestemmingsplan, alsmede naar wat daadwerkelijk is gebouwd. Daarbij is uitgegaan van een ruimer invloedsgebied dan noodzakelijk. Nu aldus is uitgegaan van een worst case scenario, leidt het niet meenemen van enkele twijfelgevallen er niet toe dat niet van de uitkomst van de risicoanalyse kon worden uitgegaan, aldus [appellante sub 2]. In hetgeen [wederpartij sub 4] en de VVE hebben aangevoerd is geen grond te vinden voor het oordeel dat het college zich bij zijn besluitvorming niet op deze risicoanalyse heeft mogen baseren.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. [wederpartij sub 4] en de VVE betogen, samengevat weergegeven, dat in het nieuwe besluit wederom onvoldoende is onderbouwd waarom toename van de overschrijding van de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico door het project aanvaardbaar wordt geacht. Daartoe voeren zij aan dat de maatregel om LPG-tankwagens van een hittewerende coating te voorzien, nog steeds niet in een algemeen verbindend voorschrift is neergelegd en derhalve niet rechtens afdwingbaar is.
    
    2.7.1. In hetgeen [wederpartij sub 4] en de VVE aanvoeren ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college in het nieuwe besluit niet heeft voldaan aan zijn uit artikel 13 van het Bevi voortvloeiende verantwoordingsplicht met betrekking tot de hoogte van het groepsrisico en de bijdrage van het besluit aan de ontwikkeling van het groepsrisico. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat niet in geschil is dat nadat uitvoering is gegeven aan de convenantsmaatregel met betrekking tot de hittewerende coating van LPG-tankwagens het groepsrisico, ook wanneer wordt uitgegaan van realisering van het project, tot ruim onder de oriëntatiewaarde daalt. Niet in geschil is dat, anders dan ten tijde van het door de rechtbank vernietigde besluit, ten tijde van het nieuwe besluit alle LPG-tankwagens van Nederlandse leveranciers daadwerkelijk van een hittewerende coating waren voorzien. Het college heeft voorts voldoende gewaarborgd mogen achten dat het tankstation alleen door Nederlandse LPG-tankwagens zal worden bevoorraad nu de pomphouder een leveringscontract heeft met een Nederlandse LPG-leverancier. [wederpartij sub 4] en de VVE hebben niet aannemelijk gemaakt dat het tankstation desondanks zal worden bevoorraad door buitenlandse tankauto's zonder hittewerende coating. Onder die omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat het college bij de verantwoording van het groepsrisico er niet van heeft mogen uitgaan dat op het moment van de ingebruikneming van de voorziene appartementen ten aanzien van het groepsrisico geen knelpunt meer bestaat. Dat de uit het convenant volgende maatregel nog niet in een algemeen verbindend voorschrift is neergelegd, heeft het college, gelet hierop, terecht niet doorslaggevend geacht. Voorts wordt in aanmerking genomen dat, anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2010 (in zaak nr. 200906284/1/R1) het geval was, de brandweer over het groepsrisico in het gebied waarop het besluit betrekking heeft een positief advies heeft uitgebracht.
    
    Gelet hierop falen de betogen.
    
    2.7.2. Gelet op hetgeen onder 2.7.1. is overwogen, faalt ook het betoog van ODC dat het college, alvorens vrijstelling en bouwvergunning voor het project te verlenen, met ODC afspraken over de toekomst van haar tankstation had moeten maken.
    
    2.8. De tegen het besluit van 30 augustus 2011 gerichte beroepen van [wederpartij sub 4], de VVE en ODC zijn ongegrond.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    
    II. verklaart de beroepen, gericht tegen het besluit van 26 juli 2011, kenmerk R-VER/2011/5628, niet-ontvankelijk;
    
    III. verklaart de beroepen, gericht tegen het besluit van 30 augustus 2011, kenmerk O-BOC/2011/2691, ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.L. Hanrath, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Hanrath
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2011
    
    392.