ECLI:NL:RVS:2023:2580, Raad van State, 05-07-2023, 202204982/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juni 2022 heeft de raad van de gemeente Altena het bestemmingsplan "[locatie 1] Wijk en Aalburg" vastgesteld. [partij] is gevestigd aan weerszijden van de weg [locatie 1] en [locatie 2] in Wijk en Aalburg. Het bedrijf is een boterompak- en deegfabriek voor productie en verkoop van basisdegen. De boterompakactiviteiten vinden plaats aan [locatie 2] en de productie en verkoop van basisdegen vindt plaats aan [locatie 1]. De fabriek ligt in de bebouwde kom. In de directe omgeving zijn onder meer woningen, een school en bedrijven aanwezig. Het gaat om een gemengd gebied. [partij] wil een nieuw fabrieksgebouw neerzetten dat efficiënter en toekomstbestendig is. Haar plannen zijn in strijd met het vorige bestemmingsplan "Spijk en omgeving". Het huidige bestemmingsplan maakt de nieuwbouw van de fabriek mogelijk, waarbij alle activiteiten aan [locatie 1] plaatsvinden. Het bestemmingsplan voorziet niet in een wijziging van het planologisch kader van het bedrijfsterrein aan [locatie 2]. Daar blijft in hoofdzaak het bestemmingsplan "Spijk en omgeving" gelden.

202204982/1/R2.
    Datum uitspraak: 5 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak en tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Wijk en Aalburg, gemeente Altena,
    2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Wijk en Aalburg, gemeente Altena,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Altena,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 juni 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1] Wijk en Aalburg" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2023, waar [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Koevoets, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. J. van der Aa, [gemachtigde B] en ing. R. van der Wouw, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij] is gevestigd aan weerszijden van de weg [locatie 1] en [locatie 2] in Wijk en Aalburg. Het bedrijf is een boterompak- en deegfabriek voor productie en verkoop van basisdegen. De boterompakactiviteiten vinden plaats aan [locatie 2] en de productie en verkoop van basisdegen vindt plaats aan [locatie 1]. De fabriek ligt in de bebouwde kom. In de directe omgeving zijn onder meer woningen, een school en bedrijven aanwezig. Het gaat om een gemengd gebied. [partij] wil een nieuw fabrieksgebouw neerzetten dat efficiënter en toekomstbestendig is. Haar plannen zijn in strijd met het vorige bestemmingsplan "Spijk en omgeving". Het huidige bestemmingsplan maakt de nieuwbouw van de fabriek mogelijk, waarbij alle activiteiten aan [locatie 1] plaatsvinden. Het bestemmingsplan voorziet niet in een wijziging van het planologisch kader van het bedrijfsterrein aan [locatie 2]. Daar blijft in hoofdzaak het bestemmingsplan "Spijk en omgeving" gelden.
    1.1.    [appellant sub 2] woont direct naast de deegfabriek, aan [locatie 3]. Hij vreest voor meer overlast, omdat het bestemmingsplan een vergroting van de fabriek aan zijn kant van de weg mogelijk maakt. [appellant sub 1] woont aan [locatie 4] tegenover het plangebied aan [locatie 1] op een kleine 15 meter afstand. Ook hij vreest voor gevolgen voor zijn woon- en leefomgeving.
    Wijze van toetsen
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Ingetrokken beroepsgronden
    3.       [appellant sub 2] heeft zijn beroepsgronden over de bekendmaking van het besluit en de datering van het bestemmingsplan ingetrokken.
    Voorbereiding
    4.       [appellant sub 2] betoogt dat het bestemmingsplan onzorgvuldig is vastgesteld, omdat tijdens de behandeling van het ontwerpbestemmingsplan in de raad enkele onjuiste toezeggingen zijn gedaan. Zo is toegezegd dat alleen licht verkeer, met name bezoekers, gebruik zal maken van de route via de Dorpstraat/De Kroon, terwijl het bestemmingsplan voorziet in het parkeren in de nacht van auto’s van medewerkers aan die zijde. Verder is ten onrechte gezegd dat de afstand van de bedrijfsbebouwing tot de perceelgrens tien meter bedraagt, terwijl de bebouwing vrijwel direct aansluit op de perceelgrens.
    4.1.    [appellant sub 2] wordt niet gevolgd in zijn betoog dat het bestemmingsplan onzorgvuldig is vastgesteld. Hij heeft niet aannemelijk gemaakt dat de uitlatingen daadwerkelijk zijn gedaan en ook niet in welk verband. In het ontwerpbestemmingsplan en de daarbij behorende toelichting stonden de precieze afmetingen tot de perceelgrens en was toegelicht op welke wijze de Dorpsstraat en De Kroon zouden worden gebruikt in de toekomst. Er is geen aanleiding om te denken dat de raad niet heeft beoogd in te stemmen met het bestemmingsplan zoals dat is vastgesteld. Het betoog slaagt niet.
    Bestemming deegfabriek
    5.       [appellant sub 2] betoogt dat de bestemming de deegfabriek niet toelaat. In artikel 3.1, aanhef en onder b, van de planregels wordt verwezen naar Bijlage 1 Staat van bedrijfsactiviteiten en op die bijlage komt een deegfabriek niet voor.
    5.1.    Artikel 3.1 van de planregels luidt:
    De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a) bedrijven in de categorieën 1 en 2 van de bij deze regels opgenomen in Bijlage 1 Staat van bedrijfsactiviteiten;
    b) ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - deegwaren- en koekfabriek' tevens voor een fabriek in deegwaren- en banket, biscuit en koek alsmede het vervaardigen van zuivelproducten conform SBI-code 1582 respectievelijk SBI-code 1051 en conform categorie 3.2 van de Bijlage 1 Staat van bedrijfsactiviteiten;
    […].
    5.2.    Zowel onder a als onder b wordt verwezen naar ‘Bijlage 1 Staat van bedrijfsactiviteiten’. Op de zitting is duidelijk geworden dat de raad heeft bedoeld om alleen onder a te verwijzen naar deze bijlage waarin een lijst met bedrijven in milieucategorie 1 en 2 is opgenomen. Onder b heeft de raad bedoeld om op gronden met de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - deegwaren- en koekfabriek’ - naast de bedrijven genoemd in bijlage 1 - ook een fabriek in deegwaren en banket, biscuit en koek mogelijk te maken. [appellant sub 2] betoogt daarbij terecht dat die bedrijfsactiviteiten niet in bijlage 1 zijn genoemd. De raad heeft daarom ten onrechte in het bestemmingsplan in artikel 3.1, aanhef en onder b, van de planregels verwezen naar Bijlage 1 Staat van bedrijfsactiviteiten. De planregel is op dit punt onduidelijk en in strijd met de rechtszekerheid en de zorgvuldigheid, opgenomen in artikel 3:2 van de Awb. Het betoog van [appellant sub 2] slaagt.
    Ligging naast woonperceel
    6.       [appellant sub 2] en [appellant sub 1] betogen dat het bestemmingsplan in strijd is met de goede ruimtelijke ordening, omdat een fabriek van deze omvang niet direct naast een woonperceel kan liggen. Daarbij verwijst [appellant sub 2] naar de richtafstanden zoals opgenomen in de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG-brochure) en dat een deegfabriek volgens die richtlijnen minimaal op 50 meter afstand van woningen moet liggen. De raad heeft in haar afweging ten onrechte niet betrokken dat het gaat om een nieuwvestiging, aldus [appellant sub 2].
    6.1.    [appellant sub 2] betoogt ten onrechte dat het bestemmingsplan voorziet in een nieuwvestiging van de deegfabriek. De fabriek staat al op die plek sinds ongeveer 1984. Dat voor de nieuwe fabriekshal een gewijzigd bestemmingsplan nodig is, betekent niet dat daarom ook van nieuwvestiging moet worden uitgegaan. Dat betekent overigens nog steeds dat de raad moet motiveren waarom het plan uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening een aanvaardbaar woon- en leefklimaat garandeert voor omwonenden.
    6.2.    In de plantoelichting onder 5.6 heeft de raad uitgelegd dat hij overeenkomstig de VNG-richtlijnen bij milieucategorie 3.2 van een richtafstand van 50 meter uitgaat in een gemengd gebied en dat binnen die richtafstand een aantal woningen liggen, waaronder de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Op basis van nader onderzoek heeft de raad gemotiveerd waarom de plek van de fabriek volgens hem niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Die motivering zal de Afdeling toetsen, met in achtneming van wat [appellant sub 2] en [appellant sub 1] daarover in beroep hebben aangevoerd. De enkele omstandigheid dat de fabriek direct naast woningen staat, maakt niet dat al daarom strijd met de goede ruimtelijke ordening bestaat. Het betoog slaagt niet.
    Laddertoets en m.e.r.
    7.       Het betoog van [appellant sub 2] over de laddertoets en een m.e.r. bouwt voort op het betoog over nieuwvestiging. Omdat hier niet van nieuwvestiging moet worden uitgegaan, slaagt alleen al hierom dit betoog niet.
    Parkeren
    8.       [appellant sub 2] betoogt dat er onvoldoende parkeerruimte is geborgd in het bestemmingsplan. Ten eerste zijn er door een nachtelijk parkeerverbod op een groot deel van het terrein niet voldoende parkeerplaatsen in de nacht. Ten tweede ziet het bestemmingsplan alleen op [locatie 1], maar is het om te voldoen aan de gemeentelijke parkeernormen noodzakelijk dat ook op [locatie 2] veel parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Dit is alleen geen onderdeel van het plan.
    8.1.    Om te voldoen aan de maximale geluidsniveaus - voor bijvoorbeeld het optrekken van voertuigen en het dichtslaan van deuren op de parkeerplaatsen - heeft de raad in artikel 3.3.3. van de planregels een beperking ingesteld aan het parkeren in de avond- en nachtperiode. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat er voldoende parkeerplaatsen overblijven, omdat in de nacht de parkeerbehoefte veel lager is. Er zijn in die periode maar ongeveer 15 personen aan het werk in de fabriek en er komen geen bezoekers. De parkeerplaatsen op het voorterrein (30 parkeerplaatsen) en de voorziene parkeerplaatsen aan de overkant van de weg aan [locatie 2] (39 parkeerplaatsen) zijn volgens de raad daarom ruim voldoende.
    8.2.    In het plan is verzekerd dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn. In artikel 12.1.2 van de planregels is namelijk geregeld dat voor het parkeren van auto’s voldoende ruimte aanwezig moet zijn overeenkomstig de in de Nota Parkeernormen Altena opgenomen minimale normen. In die nota wordt ook rekening gehouden met aanwezigheidspercentages die voor bedrijven in de avond en nacht aanzienlijk lager zijn dan op werkdagen, zodat de beperking in de avond en nacht van het aantal parkeerplaatsen niet in strijd is met de minimale parkeernormen. [appellant sub 2] heeft verder niet toegelicht waarom het aantal parkeerplaatsen in de avond en nacht niet zouden voldoen aan de behoefte.
    8.3.    Verder maakt het feit dat een deel van die parkeerplaatsen weliswaar op eigen terrein, maar aan de overkant van de weg buiten het plangebied zijn voorzien, niet dat daarmee onvoldoende parkeerruimte is geborgd in het bestemmingsplan. De raad heeft zich op het standpunt mogen stellen dat met artikel 12.1.2 van de planregels van het bestemmingsplan op zichzelf voldoende parkeerruimte is geborgd, ervan uitgaande dat de noodzakelijke parkeerplaatsen mede kunnen worden voorzien op het deel van het fabrieksterrein dat is gelegen aan de overzijde van [locatie 1]. Daarbij is van belang dat in artikel 4 van de planregels van het daar geldende bestemmingsplan "Spijk en omgeving" voorziet in de mogelijkheid van de realisering van, onder andere, parkeervoorzieningen. Het betoog slaagt niet.
    Vrachtverkeer en laden en lossen
    9.       [appellant sub 2] betoogt dat de raad ten onrechte niet in het bestemmingsplan heeft geregeld dat alleen de Perzikstraat kan worden gebruikt voor vrachtverkeer dat komt laden en lossen en dat de weg De Kroon alleen voor personenverkeer kan worden gebruikt. Ook heeft de raad ten onrechte de nieuwe situatie niet laten onderzoeken door een verkeersdeskundige en is in het plan niet geregeld op welke plek vrachtwagens moeten laden en lossen. De Perzikstraat is smal en heeft vrij liggende fietspaden en [appellant sub 2] vreest dat die straat achteraf alsnog ongeschikt voor vrachtverkeer wordt geacht.
    9.1.    De raad heeft toegelicht dat het inderdaad de bedoeling is dat alleen de Perzikstraat wordt gebruikt voor het vrachtverkeer dat komt laden en lossen, maar dat de exacte uitwerking van de afwikkeling van het vrachtverkeer, die vanuit verkeersveiligheidsoogpunt het meest wenselijk is, bij de aanvraag van de omgevingsvergunning nader moet worden onderzocht en bepaald.
    9.2.    [appellant sub 2] betoogt terecht dat de raad de afwikkeling van het vrachtverkeer ten onrechte niet heeft onderzocht en niet heeft gemotiveerd dat de plekken waar het laden en lossen is toegestaan, ook een aanvaardbare situatie voor de woon- en leefomgeving van [appellant sub 2] inhoudt. Planologisch gezien kan het laden en lossen namelijk op elke plek plaatsvinden en kan het vrachtverkeer elke rijroute nemen, terwijl de raad niet heeft onderbouwd dat al die plekken en routes een aanvaardbare situatie geven.
    9.3.    In artikel 12.1.4 van de planregels van het bestemmingsplan is alleen geregeld dat in de behoefte om te laden en lossen in voldoende mate moet zijn voorzien aan, in of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort, overeenkomstig de publicatie 'Toekomstbestendig parkeren' (CROW-publicatie nr. 381) opgenomen normen. Over de afwikkeling van het vrachtverkeer is in de planregels verder niets geregeld.
    9.4.    Dit verhoudt zich niet met het rapport "Akoestisch onderzoek industrielawaai" van De Roever omgevingsadvies van 20 december 2021 dat als bijlage 4 bij de plantoelichting (hierna: het akoestisch onderzoek) is gevoegd. Daarin zijn als uitgangspunten in het onderzoek meegenomen dat de zware verkeersbewegingen met (koel)vrachtwagens plaatsvinden aan de zuidwestzijde van het bedrijfsgebouw, dat in de dagperiode een rijroute is ingesteld (inkomend verkeer noordelijke inrit en uitgaand verkeer zuidelijke inrit) en dat in de avond- en nachtperiode de noordelijke inrit vanwege piekniveaus niet wordt gebruikt door zwaar verkeer. Het bestemmingsplan biedt evenwel meer mogelijkheden, waaronder laden en lossen op de plek van het daarvoor in beginsel ook geschikte onbebouwde terreindeel aan De Kroon in de nabijheid van de woningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 1].
    9.5.    Het standpunt van de raad dat hij deze uitgangspunten zo nodig als vergunningsvoorschriften bij de omgevingsvergunning zal opnemen, is onvoldoende. Bij een bestemmingsplan moet de raad namelijk beoordelen of de afhandeling van het vrachtverkeer en het laden en lossen verkeersveilig kan gebeuren op de plekken waar dat is toegestaan. Het betoog slaagt.
    Akoestisch onderzoek
    10.     [appellant sub 2] en [appellant sub 1] betogen dat het plan en de fabriek die mogelijk wordt gemaakt te veel geluidoverlast geeft voor omwonenden. [appellant sub 2] voert aan dat het akoestisch onderzoek op dit punt onvolledig en onjuist is. Volgens [appellant sub 2] is in het onderzoek geen rekening is gehouden met de maximale planologische mogelijkheden. Zo stelt hij dat de raad ten onrechte geen rekening heeft gehouden met een afvalpers en stikstoftank in de buitenlucht en koelinstallaties op andere plekken op het dak dan voorzien. Deze aspecten zijn namelijk niet in de planregels vastgelegd. Ook betoogt hij dat er ten onrechte geen geluidmetingen bij zijn huis zijn verricht.
    10.1.  De raad heeft ter onderbouwing dat het bestemmingsplan in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is, een akoestisch onderzoek laten uitvoeren. In dat akoestisch onderzoek is volgens de raad gerekend met de representatieve bedrijfssituatie, die is gebaseerd op de toekomstige gewenste situatie en uitgaat van een situatie waarin ploegen continu aan het werk zijn (24 uur). Uit het onderzoek blijkt dat de langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus voor alle woningen, zowel in de dag-, avond- als nachtperiode voldoen aan de normen volgens het Activiteitenbesluit. Verder voldoen de uitkomsten van het onderzoek in alle opzichten (langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, het maximale geluidniveau en indirecte hinder) aan de richtwaarden uit stap 2 van de VNG-brochure bedrijven en milieuzonering. Volgens de raad blijft er daarom een aanvaardbaar woon- en leefklimaat bij de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bestaan.
    10.2.  De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het akoestisch onderzoek uitgaat van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. De Afdeling wijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 4 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0780. De raad hoefde daarom geen rekening te houden met de theoretische mogelijkheid dat de koelinstallaties op het dak op een andere plek komen dan voorzien en een afvalpers en een stikstoftank in de buitenlucht direct naast de woning van [appellant sub 2] worden geplaatst, terwijl het bestemmingsplan juist een fabriekshal mogelijk maakt. Ook op zitting heeft de initiatiefnemer toegelicht dat deze installaties geheel of grotendeels inpandig en als onderdeel van de nieuwbouw zullen worden gerealiseerd.
    10.3.  Verder volgt de Afdeling [appellant sub 2] niet in zijn betoog dat ten onrechte geen geluidmetingen bij zijn huis zijn verricht. Zoals de raad terecht heeft opgemerkt, is het niet mogelijk om voor een toekomstige situatie fysieke metingen te verrichten. In het onderzoek is de woning van [appellant sub 2] bovendien wel degelijk meegenomen. Omdat uit het akoestisch onderzoek blijkt dat bij de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wordt voldaan aan de richtwaarden, heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat met het plan een aanvaardbaar woon- en leefklimaat blijft bestaan en er geen aanvullende maatregelen hoeven worden genomen. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     De conclusie is dat het besluit van 21 juni 2022 in strijd met de zorgvuldigheid (artikel 3:2 van de Awb) is vastgesteld. Dit leidt tot de volgende opdracht aan de raad.
    12.     De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het in het besluit van 21 juni 2022 geconstateerde gebrek binnen 20 weken te herstellen door een nieuw besluit te nemen en dat op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. De raad moet daarvoor ten eerste de verwijzing naar ‘Bijlage 1 Staat van bedrijfsactiviteiten’ in artikel 3.1, aanhef en onder b, van de planregels herstellen. Ten tweede moet de raad alsnog onderzoeken en motiveren dat de afwikkeling van het vrachtverkeer en het laden en lossen verkeersveilig kan gebeuren op de plekken waar het plan dit toestaat en dat dit ook een aanvaardbare situatie voor de woon- en leefomgeving van [appellant sub 2] inhoudt.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        draagt de raad van de gemeente Altena op om binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen:
    - het geconstateerde gebrek in het besluit van 21 juni 2022 te herstellen en;
    - de Afdeling en partijen de uitkomst mee te delen en een eventueel nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ahmady-Pikart
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2023
    638