ECLI:NL:RBDHA:2023:10416, Rechtbank Den Haag, 11-07-2023, SGR 23/3309 en SGR 23/3310
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verzoek om een voorlopige voorziening. Kortsluiting. Uitbreiding van een vleesvarkensstal  zonder vergunning op basis van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming. Verweerder kon naar het oordeel van de voorzieningenrechter op basis van de in het bestreden besluit weergeven motivering in redelijkheid niet tot het standpunt komen dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen natuurdoelen. Het besteden besluit berust op een gebrekkige belangenafweging en het beroep is gegrond. De voorzieningenrechter zal het bestreden besluit vanwege strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: SGR 23/3309 en SGR 23/3310
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 juli 2023 in de zaken tussen
    
      
        
        Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (MOB), uit Nijmegen, verzoekster
      (gemachtigde: mr. V. Wösten),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
    (gemachtigde: B.A.H.J. Mariën).
    
    
      Als derde-partij neemt aan het geding SGR 23/3309 deel: [derde-partij], uit [woonplaats]
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen de weigering van verweerder om handhavend op te treden tegen de uitbreiding van de veehouderij van derde-partij aan de [adres] [nummers] te [plaats] met een nieuwe vleesvarkensstal.
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 4 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om handhaving afgewezen.
      
    
    
      1.2.
      Bij het besluit van 14 maart 2016 heeft verweerder het bezwaar van verzoekster tegen dit besluit ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.3.
      De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft op 29 mei 2019 het beroep van verzoekster tegen het besluit van 14 maart 2016 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd.
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 15 april 2021 heeft verweerder het door verzoekster gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft in de uitspraak van 17 februari 2022 het beroep van verzoekster tegen het besluit van 15 april 2021 gegrond verklaard en verweerder opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
      
    
    
      1.6.
      In het besluit van 4 april 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van verzoekster wederom ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. 
      
    
    
      1.7.
      Verzoekster kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en heeft hiertegen beroep ingesteld. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
      
    
    
      1.8.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 13 juni 2023 op zitting behandeld. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens verweerder zijn verschenen de gemachtigde vergezeld van [naam 1] en [naam 2] . [derde-partij] is niet verschenen.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    2. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep gericht tegen het bestreden besluit.
    
    3. Verzoekster heeft bij brief van 9 januari 2014 verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de uitbreiding van de veehouderij van [derde-partij] aan de [adres] [nummers] te [plaats] met een nieuwe vleesvarkensstal. 
    
    
      3.1.
      Op 3 juli 2015 heeft [derde-partij] een zogeheten PAS-melding gedaan. Uit de Aeriusberekening blijkt dat de stikstofdepositie als gevolg van de vleesvarkensstal op de relevante Natura-2000 gebieden lager is dan de destijds geldende grenswaarde van 1 mol/ha/jr, zoals vastgelegd in het toen geldende artikel 2, eerste lid, van het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof (PAS). Derhalve was voor de uitbreiding van de vleesvarkensstal geen vergunning nodig op grond van de destijds geldende Natuurbeschermingswet en kon volstaan worden met het doen van een melding. Om die reden heeft verweerder in het primaire besluit afwijzend beslist op het verzoek om  handhaving.
      
    
    
      3.2.
      In de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Afdeling artikel 2, eerste lid, van het Besluit grenswaarden onverbindend verklaard (de PAS-uitspraak). Met deze uitspraak en de uitspraak vermeld onder 1.3 werd duidelijk dat de uitbreiding van de vleesvarkensstal van [derde-partij] plaatsvond zonder de vereiste vergunning op basis van – inmiddels – artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb).
      
    
    
      3.3.
      In de hierop volgende beslissing op bezwaar van 15 april 2021 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat handhaving de rechtszekerheid schaadt. Derde-partij heeft destijds op legale wijze een PAS-melding ingediend op grond waarvan uitbreiding mocht. Daarnaast is handhavend optreden volgens verweerder onevenredig. Verweerder wijst er in dit verband op dat handhavend optreden grote gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van derde-partij, terwijl sprake is van een activiteit die slechts een geringe stikstofdepositie veroorzaakt. Verder neemt verweerder het standpunt in dat sprake is van een tijdelijke overtreding, omdat uit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wet stikstof, Stb. 2021, 140) – kort gezegd – volgt dat de zogenoemde PAS-melders gelegaliseerd moeten worden. Verweerder heeft toegelicht dat derde-partij tijdig de benodigde gegevens heeft aangeleverd om het legaliseringstraject te kunnen starten en dat naar verwachting begin 2022 voldoende stikstofruimte beschikbaar is om de vleesvarkensstal te vergunnen. Weliswaar levert dit op dit moment nog geen concreet zicht op legalisering op, maar het is volgens verweerder wel een omstandigheid die moet meewegen bij de vraag of handhavend optreden evenredig is.
      
    
    
      3.4.
      De rechtbank heeft in de uitspraak van 17 februari 2022 het beroep tegen het besluit van 15 april 2021 gegrond verklaard en verweerder opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Die uitspraak heeft geleid tot het bestreden besluit.
    
    
      3.5.
      In het bestreden besluit heeft verweerder zich wederom op het standpunt gesteld dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen natuurdoelen en dat standpunt nader gemotiveerd. Om die reden moet van handhavend optreden in deze concrete situatie worden afgezien. Verweerder stelt zich – kort gezegd – op het standpunt dat met in de Natuurdoelanalyse Natura 2000 103 Nieuwkoopse Plassen & de Haeck provincie Zuid-Holland uit 2021 (de natuurdoelanalyse) de natuurbelangen alsnog afdoende inzichtelijk zijn gemaakt, dat reeds de nodige maatregelen worden genomen die de staat van instandhouding van de stiktstofgevoelige habitatgebieden doet verbeteren en dat het wegnemen van de geringe depositie van de vleesvarkensstal geen waarneembare gevolgen zal hebben en derhalve geen passende maatregel is. Gelet op het eveneens nader omschreven belang van [derde-partij] en het concrete zicht op legalisatie blijft verweerder erbij dat handhavend optreden nu onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen natuurbelangen. 
      
      4. Verzoekster voert hiertegen aan dat de door verweerder uitgevoerde belangenafweging geen stand kan houden. Aan de natuurdoelanalyse kan geen dragende betekenis worden toegekend en verweerder had dit rapport niet bij het bestreden besluit mogen betrekken. Verweerder heeft geen juist beeld van de situatie, dit geldt zowel voor de ongunstige staat van de natuurwaarden als de bijdrage door stikstofdepositie van de illegale vleesvarkensstal. Verweerder stelt weliswaar dat de gevolgen van die stikstofdepositie op de natuurwaarden niet kunnen worden vastgesteld, maar om tot vergunningverlening over te kunnen gaan is het juist aan verweerder om dat wel vast te stellen. Dat sprake is van een stikstofuitstoot van geringe omvang maakt niet dat daarmee van handhaving kan worden afgezien. De stikstofproblematiek bestaat immers voor het overgrote deel uit kleine bijdragen. Dat er een criterium van 2 mol voor piekbelasters geldt, maakt bovendien niet dat het hier om een niet relevante bijdrage gaat. Voorts gaat het hier niet om de vraag of handhaving als een passende maatregel moet worden gezien of dat er andere maatregelen kunnen worden getroffen, maar om de vraag of de wet wordt nageleefd. Overigens is niet aangetoond dat de door verweerder vermelde maatregelen voldoende zullen zijn om de noodzakelijke stikstofreductie te realiseren. Het enige bedrijfsbelang dat een rol speelt zijn de door verweerder genoemde kosten als gevolg van extra aankoop van krachtvoer voor de varkens en opslagcapaciteit voor kaaswei. Een volledig inzicht in de bedrijfsactiviteiten ontbreekt. Verweerder noemt een bedrag van € 15.000,- aan gederfde inkomsten, maar dit is niet onderbouwd. Er ligt op dit moment geen aanvraag om een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb voor.
      
      5. Verweerder vat het verzoek om handhaving aldus op dat dit betrekking heeft op het gebruik van de reeds opgerichte vleesvarkensstal. Vast staat dat dit gebruik stikstofdepositie veroorzaakt op de omliggende Natura 2000-gebieden en dat niet kan worden uitgesloten dat dit significante gevolgen heeft voor die Natura 2000-gebieden. [derde-partij] beschikt niet over een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Dit betekent dat hij thans in overtreding is van dit artikel. Verweerder is bevoegd hiertegen handhavend op te treden. 
      
      6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      7. De voorzieningenrechter ziet zich thans voor de vraag gesteld of verweerder het in de uitspraak van 17 februari 2022 geconstateerde motiveringsgebrek heeft hersteld. 
      
      8. De rechtbank heeft in die uitspraak geoordeeld dat verweerder zijn standpunt dat handhaving onevenredig is, onvoldoende had gemotiveerd. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat verweerder in het besluit van 15 april 2021 niet inzichtelijk had gemaakt wat of hoe groot in dit geval de inbreuk is op de belangen die zijn betrokken bij de bescherming van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied. Zo is onduidelijk wat de huidige situatie van de te beschermen natuurwaarden is en in hoeverre de instandhoudingsdoelen voor de te beschermen habitattypen en vogelsoorten worden gehaald. Ook is niet duidelijk welk effect de vleesvarkensstal heeft op de te beschermen natuurwaarden. De enkele stelling dat de stikstofdepositie vanwege de vleesvarkensstal gering is, achtte de rechtbank onvoldoende, nu verweerder geen inzicht had gegeven in wat hij verstaat onder gering. Daarbij geldt bovendien dat in veel Natura 2000-gebieden de te hoge stikstofbelasting mede wordt veroorzaakt door de cumulatieve stikstofdepositie van (veel) verschillende ‘kleine’ bronnen. Verweerder had daarnaast niet gemotiveerd wat de effecten zijn van andere maatregelen die zijn of worden genomen op de te beschermen natuurwaarden in het Natura 2000-gebied. Verweerder had niet aannemelijk gemaakt dat de desbetreffende maatregelen al zo effectief zijn, of binnenkort zo effectief worden, dat handhavend optreden onevenredig is. Bovendien betekent de omstandigheid dat inmiddels andere maatregelen worden getroffen om de natuur te verbeteren en stikstofreductie te realiseren niet dat de vleesvarkensstal geen significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied kan hebben, aldus de rechtbank. Ook voor wat betreft de belangen van derde-partij geldt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder die onvoldoende inzichtelijk had gemaakt. Verweerder had niet inzichtelijk gemaakt wat het belang is van de vleesvarkensstal voor het bedrijf van derde-partij. Daarnaast was door verweerder niet geconcretiseerd wat de financiële schade is voor derde-partij is als de vleesvarkensstal geheel of gedeeltelijk, al dan niet tijdelijk, moet worden ontmanteld. De rechtbank overwoog verder dat verweerder niet heeft aangetoond dat het in grote mate waarschijnlijk is dat op grond van het legalisatieprogramma PAS-meldingen binnen afzienbare tijd een Wnb-vergunning kan worden verleend aan [derde-partij] , nu onduidelijk is wanneer er voldoende stikstofruimte zal zijn om deze vergunning te kunnen verlenen.
      
      
      9. Verweerder heeft het in het bestreden besluit gehandhaafde standpunt dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen als volgt nader onderbouwd. De uitbreiding van de vleesvarkensstal leidt tot een toename van depositie op vier Natura 2000-gebieden waarbij de belasting op het gebied Nieuwkoopse Plassen & De Haeck het grootst is. Binnen dit Natura 2000-gebied zijn habitattypen aanwezig welke gevoelig zijn voor stikstofdepositie. In de in 2021 opgestelde natuurdoelanalyse wordt de negatieve invloed van agrarisch gebruik in de directe omgeving van het gebied onderkend. Daarnaast wordt een antwoord gegeven op de vraag welke maatregelen nodig zijn om de instandhoudingsdoelstellingen te halen. Uit de AERIUS monitor blijkt dat de kritische depositiewaarde wordt overschreden ten aanzien van vochtige heideveenlagen, blauwgrasland, trilveen en veenmosrietland. Hoewel de depositie van stikstof invloed heeft op het gebied kan niet met voldoende wetenschappelijk onderbouwde zekerheid gesteld worden hoe groot deze invloed op de onderscheidene habitattypen exact is. Naast stikstof spelen tevens andere factoren een rol, zoals bemesting, klimatologische omstandigheden en waterpeilbeheer. Door het reeds treffen van maatregelen anders dan stikstofreductie, wordt verwacht dat het blauwgrasland, veenmosrietland en trilveen verder zal toenemen. Voor deze habitattypen is depositiereductie wel noodzakelijk. Voor het stikstofgevoelige vochtige heide/laagveen is sprake van een toename van het type. Uit de Aeriusberekening van 24 februari 2023 blijkt dat op een drietal Natura 2000-gebieden door de vleesvarkensstal een depositie van 0.03 tot 0.05 mol optreedt en op het gebied Nieuwkoopse Plassen & de Haeck een toename van 0.37 mol per hectare per jaar. Verweerder heeft ecologisch deskundigen verzocht of inzichtelijk gemaakt kan worden welke mogelijke gevolgen deze deposities op de instandhoudingsdoelstellingen kunnen hebben. Dit werd niet mogelijk geacht. Verweerder is van mening dat handhavend optreden jegens zo’n geringe depositieomvang niet kan kwalificeren als passende maatregel. Op grond van de Maatregel Gerichte Aanknoop valt een depositie van gemiddeld 2 mol per hectare per jaar binnen een straal van 10 kilometer pas onder de norm van piekbelaster en voldoet veehouderij [derde-partij] daar bij lange na niet aan. Daarnaast heeft de Minister van LNV na de PAS-uitspraak bewust ervoor gekozen om jegens de PAS-melders niet te handhaven door deze projecten te doen beëindigen maar in te zetten op legalisatie. Bovendien worden reeds andere maatregelen getroffen binnen de provincie Zuid-Holland en op Rijksniveau die er spoedig voor zullen zorgen dat de depositie op de betrokken natuurgebieden sterk zal verminderen, met name gericht op de aanpak van piekbelasters.  
      
    
    
      9.1.
      Over de belangen van [derde-partij] overweegt verweerder dat de vleesvarkensstal een belangrijk onderdeel uitmaakt van een keten, waarbij reststromen van de melkveehouderij en kaasproductie hergebruikt worden in de vleesvarkensstal. Melk van de aanwezige melkveehouderij wordt onder andere verzuiveld tot kaas. Veehouderij Olieman produceert en verkoopt deze kaas zelf. Bij dit productieproces blijft kaaswei over als restproduct. Deze kaaswei wordt gebruikt als diervoeder voor de varkens in de betreffende vleesvarkensstal. De veehouderij produceert zo’n 1,5 miljoen later kaaswei. Door het gebruik van 12 liter kaaswei kan 1 kilo krachtvoer bespaard worden. Daarnaast wordt door het hergebruik van de kaaswei als veevoeder, voorkomen dat dit afgevoerd moet worden. Indien de kaaswei in de toekomst toch afgevoerd zal moeten worden, dan zal in opslagcapaciteit geïnvesteerd moeten worden en nemen transportbewegingen toe. De kosten hiervan zullen oplopen tot zo’n € 15.000,-. 
      
    
    
      9.2.
      Verweerder overweegt verder dat hij niet onwelwillend staat tegenover legalisatie en in dit geval legalisatie mogelijk is. De legalisatie betreft immers ook een wettelijke opdracht uit artikel 1.13a van de Wnb. Er is door [derde-partij] tijdig een melding gedaan en er zijn voldoende gegevens beschikbaar om vast te stellen dat de vergunning verleend zal kunnen worden. De enige belemmering die ervoor zorgt dat nog niet tot vergunningverlening overgegaan kan worden, is de afwezigheid van direct beschikbare depositieruimte. Verweerder acht het aannemelijk dat door de nu ingezette landelijke en provinciale maatregelen de komende periode geschikte stikstofruimte beschikbaar zal komen zodat ten laatste eind 2023/begin 2024 tot vergunningverlening overgegaan kan worden.  
      
      
        10. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder het in de uitspraak van 17 februari 2022 geconstateerde motiveringsgebrek niet heeft hersteld en overweegt daartoe als volgt. 
      
      
    
    
      10.1
      Met betrekking tot de natuurbelangen en de effectiviteit van de (voorgenomen) maatregelen verwijst verweerder naar de natuurdoelanalyse uit 2021. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat uit het advies van de Ecologische autoriteit over de Natuurdoelanalyse Nieuwkoopse Plassen en de Haeck van 31 maart 2023 (het advies) volgt dat de natuurdoelanalyse voldoende inzicht biedt in de staat van het Natura 2000-gebied Nieuwkoopse Plassen en de Haeck. In dat advies wordt, aldus verweerder, niet geconcludeerd dat onvoldoende in kaart is gebracht wat de actuele staat van instandhouding van het gebied is. 
      
    
    
      10.2.
      De voorzieningenrechter stelt echter vast dat de Ecologische autoriteit in het advies wordt geconcludeerd dat in de natuurdoelanalyse nog essentiële ecologische informatie ontbreekt en dat het aanvullen van deze informatie essentieel is om tot een doeltreffend maatregelenpakket te komen. Het gaat daarbij, aldus het advies, om de volgende informatie:
      
        
          Landschapsecologisch systeeminzicht. De landschapsecologische systeemanalyse is algemeen beschrijvend en kwalitatief van aard. Een meer kwantitatieve systeemanalyse is nodig om een beter beeld te krijgen van de belangrijkste ecologische knelpunten in het gebied en de oorzaken daarvan. 
        
        
          Kwaliteit habitattypen en leefgebieden. De NDA (de natuurdoelanalyse) beschrijft een aantal ongunstige drukfactoren. Inzicht in zowel de huidige ecologische situatie als die ten tijde van de aanmelding van het gebied als speciale beschermingszone ontbreekt echter. Dit inzicht is nodig om goed trends vast te kunnen stellen en te bepalen of wordt voldaan aan het verslechteringsverbod.
        
        
          Kennis en monitorprogramma. Welke concrete vervolgstappen worden ondernomen in geval van kennislacunes, onzekerheden en resterende knelpunten is niet aangegeven. Dit is nodig om ‘losse eindjes’ te voorkomen. Hierbij ontbreekt inzicht in hoe de ontwikkeling van de abiotische en biotische omstandigheden in het gebied worden gevolgd en geanalyseerd. Monitoring is nodig om te kunnen bepalen in hoeverre met de maatregelen de natuurdoelen gehaald worden of dat daarvoor aanvullende maatregelen nodig zijn.
        
      
      
        Mogelijke (nieuwe) maatregelen voor doelbereik. De effectiviteit van verschillende in de NDA onderzochte maatregelen vraagt nog nadere onderbouwing. Ook zijn enkele potentiële (systeem)maatregelen nog niet in beeld en onderzocht, inclusief maatregelen buiten de begrenzing van het gebied.
        Gelet hierop kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden gezegd dat uit het advies volgt dat met de natuurdoelanalyse in voldoende mate inzichtelijk is gemaakt wat de actuele staat van en de inbreuk op de te beschermen natuurwaarden is en in hoeverre de instandhoudingsdoelstellingen worden gehaald. Uit het advies van de Ecologische autoriteit, met betrekking tot de effectiviteit van de in de natuurdoelanalyse vermelde maatregelen, leidt de voorzieningenrechter af dat nog steeds niet voldoende aannemelijk is dat de (andere) maatregelen die worden genomen al zo effectief zijn, of binnenkort effectief worden, dat handhavend optreden daarom onevenredig is. De Ecologische autoriteit adviseert weliswaar om de voorgestelde maatregelen (zoals het verbeteren van de waterkwaliteit, het terugdringen van onderbemaling én het verlagen van stikstofdepositie), waarvan zeker is dat ze nodig zijn, spoedig uit te voeren, maar concludeert ook dat de habitats en leefgebieden nog niet aantoonbaar in goede staat zijn, ook niet na uitvoering van de huidige en geplande maatregelen, en dat het onzeker is of hiermee verslechtering kan worden voorkomen en de Natura 2000-doelen worden gehaald. Om tot (aanvullende) effectieve maatregelen te komen, is beter inzicht nodig in wat de huidige problemen veroorzaakt en aan welke knoppen gedraaid kan worden om ervoor te zorgen dat de natuur weer gezond wordt, aldus het advies. Daar komt bij dat zowel de natuurdoelanalyse en het advies aangeven dat (onder andere ten aanzien van de ook door verweerder genoemde habitattypen) ook reductie van stikstofdepositie nodig is en blijft om de doelen te halen. 
      
      
    
    
      10.3.
      Voorts stelt de voorzieningenrechter vast dat in het bestreden besluit informatie ontbreekt over de vraag welke effecten de stikstofdepositie vanwege de vleesvarkensstal op de instandhoudingsdoelstellingen heeft. De stelling dat dit volgens geraadpleegde ecologische deskundigen niet mogelijk zou zijn is verder niet onderbouwd en acht de voorzieningenrechter ook niet aannemelijk. De voorzieningenrechter wijst er daarbij op dat in paragraaf 3.2. van het advies wordt overwogen dat de natuurdoelanalyse een beperkt inzicht geeft in ‘het stikstofspoor’. De Ecologische autoriteit adviseert de informatie voor het provinciale gebiedsprogramma aan te vullen met inzicht in de herkomst van de stikstofbelasting, wat de bijdrage is van zeer lokale bronnen (binnen bijvoorbeeld 1 km), wat de bijdrage is van regionale bronnen (binnen bijvoorbeeld 3 km) en wat de landelijke achtergronddepositie uit Nederland en het buitenland is. Dit geeft inzicht in de meest effectieve maatregelen om de stikstofdepositie te reduceren, aldus de Ecologische autoriteit. 
      
    
    
      10.4.
      De voorzieningenrechter is op grond van het voorgaande dan ook van oordeel dat verweerder met de aanvullende motivering in het bestreden besluit op basis van de natuurdoelanalyse de door de rechtbank geconstateerde motiveringsgebreken ten aanzien van het in kaart brengen van het natuurbelang en de effectiviteit van de (voorgenomen) maatregelen niet afdoende heeft hersteld. Evenmin heeft verweerder aannemelijk gemaakt dat de effecten van de stikstofdepositie van de vleesvarkensstal niet in kaart kunnen worden gebracht. Daarbij komt dat voor zover de natuurbelangen al genoegzaam inzichtelijk zijn gemaakt, op grond van het advies moet worden vastgesteld dat de habitatgebieden aantoonbaar niet in goede staat zijn, ook niet na uitvoering van en effectief worden van de huidige en geplande maatregelen, waaronder het verlagen van stikstofdepositie, en dat meer inzicht nodig is in de herkomst van de actuele stikstofbelasting, zoals van lokale bronnen. De stelling dat het wegnemen van de geringe depositie van de vleesvarkensstal geen waarneembare gevolgen zal hebben is nog steeds niet aannemelijk geworden, waarbij de voorzieningenrechter vaststelt dat ook verweerder niet betwist dat cumulatieve stikstofbelasting van (veel) kleinere bronnen kan leiden tot een hoge stikstofbelasting.
      
    
    
      10.5
      Ten aanzien van de belangen van [derde-partij] stelt de voorzieningenrechter vast dat die blijkens de nadere motivering in het bestreden besluit beperkt blijven tot een kostenpost tot € 15.000,- per jaar voor het verwerken en opslaan van kaaswei. Verweerder heeft verder niet aangegeven dat er overigens concrete (financiële) gevolgen zijn voor de bedrijfsvoering van [derde-partij] als hij de varkensstal niet meer zou kunnen gebruiken. Dat [derde-partij] geen inzicht in zijn bedrijfsvoering wil geven en niet ter zitting aanwezig wilde zijn om daarop een toelichting te geven, komt voor zijn rekening en risico. 
      
    
    
      10.6
      Verweerder heeft evenmin naar het oordeel van de voorzieningenrechter aannemelijk gemaakt dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Dat legalisatie een wettelijke opdracht is en legalisatie ook mogelijk is en verweerder daar niet onwelwillend tegenover staat is niet voldoende. Verweerder heeft nog steeds niet aangetoond dat binnen afzienbare tijd een Wnb-vergunning kan worden verleend voor de vleesvarkensstal van [derde-partij] . Verweerder noemt meerderere landelijke en provinciale maatregelen, waaronder de nog vast te stellen Startnotitie Nationaal programma Landelijk gebied en de recent vastgestelde Regeling specifieke uitkering voorbereidingskosten landelijk gebied (SPUK). Die SPUK-gelden moet verweerder echter nog (uiterlijk 31 augustus 2023) aanvragen. Verder wordt onderzocht of de sinds april 2023 in een grondbank opgenomen aankopen ingezet kunnen worden voor het legaliseren van PAS-melders. Niet gebleken is dat dat al concrete resultaten heeft opgeleverd. De door verweerder op basis hiervan uitgesproken verwachting dat er een omvangrijke kans is dat uiterlijk 31 augustus 2023 de eerste PAS-melders worden gelegaliseerd acht de voorzieningenrechter niet voldoende concreet. Daarbij komt dat verweerder ter zitting heeft verklaard dat nog niet duidelijk is of daadwerkelijk (op korte termijn) stikstofruimte vrijkomt om de vergunning aan [derde-partij] te kunnen verlenen. Dat ten laatste eind 2023/begin 2024 tot vergunningverlening kan worden overgegaan is mitsdien onvoldoende concreet onderbouwd.  
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    11. Gelet op hetgeen in 10.2 tot en met 10.4 is overwogen, bezien in samenhang met het beperkte belang van [derde-partij] en het nog steeds ontbreken van voldoende concreet zicht op legalisatie, kon verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter op basis van de in het bestreden besluit weergeven motivering in redelijkheid niet tot het standpunt komen dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen natuurdoelen. Het besteden besluit berust op een gebrekkige belangenafweging en het beroep is gegrond. De voorzieningenrechter zal het bestreden besluit vanwege strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen. Verweerder moet het bezwaarschrift opnieuw beoordelen in het licht van wat de voorzieningenrechter heeft geoordeeld. De voorzieningenrechter merkt daarbij op dat hij geen ruimte ziet om zelf in de zaak te voorzien of verweerder op te dragen dat handhavend zal moeten worden opgetreden. De voorzieningenrechter vindt wel dat, gelet op de lange duur van het handhavingstraject en gezien de geconstateerde gebreken, er binnen 8 weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar moet worden genomen en dat er voor verweerder slechts in geval van zeer uitzonderlijke nieuwe relevante feiten of omstandigheden nog ruimte kan zijn om van handhaving af te zien. 
    
    12. Omdat de voorzieningenrechter met deze uitspraak op het beroep beslist, is er geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt daarom afgewezen. 
    
    13. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding tot toekenning van een punt voor het verzoekschrift omdat dit identiek is aan het beroepschrift. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      
        verklaart het beroep in de zaak SGR 23/3310 gegrond;
      
      
        draagt verweerder op om binnen 8 weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar;
      
      
        wijst het verzoek in de zaak SGR 23/3309 af;
      
      
        bepaalt dat verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht van € 730,- (zijnde 2 maal € 365,-) aan haar vergoedt; 
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 1.674,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E.L. Denters, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
  
  
     Met kenmerk ECLI:NL:RVS:2019:1708.
  
  
     Met kenmerk ECLI:NL:RBDHA:2022:1143.
  
  
     Met kenmerk ECLI:NL:RVS:2019:1603.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2068, o. 11.