ECLI:NL:RBDHA:2020:4558, Rechtbank Den Haag, 25-05-2020, NL20.10089
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2020-05-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Artikel 56 Vw-maatregel gekoppeld aan plaatsing in de nieuw geopende Handhavings- en toezichtlocatie in Hoogeveen. Vrijheidsbeperking of vrijheidsontneming?
      
      
        Het EHRM heeft in een aantal zaken het toetsingskader voor de beoordeling van deze rechtsvraag uiteengezet. 
        De rechtbank overweegt dat de uiterst beperkte oppervlakte van zone I en II, het fysiek afgesloten zijn van de buitenwereld, de mate en intensiteit van toezicht en het ontbreken van een bij wet bepaalde maximale duur van de maatregel ex artikel 56 Vw op zichzelf en zeker in onderlinge samenhang bezien zeer sterke aanwijzingen vormen dat de maatregel ex artikel 56 Vw, voor zover deze is gekoppeld aan plaatsing in de HTL, gekwalificeerd moet worden als vrijheidsontneming zoals bedoeld in artikel 5 EVRM.
      
      
      In het geval van een maatregel ex artikel 56 Vw gekoppeld aan plaatsing in de HTL heeft echter te gelden dat een geplaatste de HTL eenvoudig met behoud van aanspraak op opvangvoorzieningen en zonder nadelige juridische gevolgen kan verlaten. De geplaatste hoeft immers slechts zijn gedrag zodanig aan te passen aan geldende basale fatsoens- en omgangsvormen dat hij geen overlast veroorzaakt in een reguliere opvanglocatie. Zodra een geplaatste overtuigend stelt dat hij zich aan de huisregels en gedragsnormen zal conformeren komt de aanleiding om door middel van een vrijheidsbeperkende maatregel iemand in de HTL te plaatsen te vervallen en kan de maatregel ex artikel 56 Vw worden opgeheven omdat voortgezet verblijf in de HTL niet langer noodzakelijk is in verband met handhaving van de openbare orde. Op geen enkele wijze valt in te zien waarom van eiser niet kan worden verlangd en kan worden verwacht dat hij de keuze maakt om zijn gedrag te veranderen en aan te passen aan hetgeen is vereist om in de reguliere opvang te kunnen verblijven. Van enige medische, psychische of anderszins aanwezige problematiek die met zich zou brengen dat eiser niet in staat is een keuze te maken en de consequentie van zijn handelen te overzien is niet gebleken. 
      
      De rechtbank concludeert derhalve dat eiser op zeer eenvoudige wijze kan bewerkstelligen dat hij geoorloofd en zonder nadelige juridische gevolgen de HTL kan verlaten en zodoende de maatregel ex artikel 56 Vw wordt opgeheven. Dit is een dermate sterke aanwijzing dat in het geval van eiser de maatregel gekwalificeerd dient te worden als vrijheidsbeperking dat de rechtbank aan deze omstandigheid een doorslaggevende betekenis toe zal kennen.  
      
      Gelet op het toetsingskader zoals uiteengezet door het EHRM en zoals hierboven toegepast en beoordeeld komt de rechtbank dan ook tot de conclusie dat in het concrete geval van eiser de oplegging en tenuitvoerlegging van de artikel 56 Vw-maatregel vrijheidsbeperking is en geen vrijheidsontneming. Dit betekent dat de overige standpunten van partijen geen verdere bespreking behoeven. De oplegging van de maatregel is dus niet onrechtmatig en het beroep tegen de maatregel zal ongegrond worden verklaard.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: NL20.10089
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
      [eiser] , geboren op [geboortedag] 1994, van Gambiaanse nationaliteit, eiser
    
      V-nummer: [V-nummer]
      (gemachtigden: mr. P.Th. van Alkemade en mr.L.J. Meijering) ,
    
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
    (gemachtigde: mr. J.V. de Kort en mr. E.C. Pietermaat).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 10 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder met toepassing van artikel 56, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) aan eiser de verplichting opgelegd met ingang van 10 april 2020 te verblijven in de gemeente Hoogeveen, alwaar hij zich in het kader van deze maatregel in de Handhaving- en Toezichtlocatie Hoogeveen dient op te houden.
    
    
    
      Eiser heeft op 5 mei 2020 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Eiser heeft op 15 mei 2020 beroepsgronden ingediend. Verweerder heeft op 19 mei 2020 een verweerschrift ingediend en verzocht om aanhouding van de behandeling van het beroep. De rechtbank heeft dit verzoek op dezelfde datum afgewezen.  
    
    
    
      Verweerder heeft vervolgens op 20 mei 2020 een aanvullend verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Eiser heeft op 21 mei 2020 op voorhand ten behoeve van de mondelinge behandeling van het beroep een pleitnota ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft op 22 mei 2020 het een verslag van een met eiser gevoerd mentorgesprek aan het dossier toegevoegd. 
    
    
    
      Het beroep is behandeld ter zitting van 22 mei 2020. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn beide gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mw. mr. E.C. Pietermaat. Tevens zijn verschenen dhr. C. van de Vreede, locatiemanager van de Handhaving- en Toezichtlocatie te Hoogeveen, 
      dhr. mr. R. Visser namens de IND, en dhr. mr. A Tardjopawiro, senior jurist van het centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: Coa). De rechtbank heeft aansluitend aan de behandeling ter zitting het onderzoek gesloten. 
    
    
    
  
  
    Standpunten van partijen
    
    1. Verweerder heeft eiser verplicht om met ingang van 10 april 2020 te verblijven in de gemeente Hoogeveen, alwaar hij zich in de Handhaving- en Toezichtlocatie (hierna: de HTL) Hoogeveen dient op te houden. Verweerder heeft overwogen dat de openbare orde de maatregel vordert en acht hierbij van belang dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan gedragingen die een zeer grote impact hebben doen ontstaan. Zo heeft eiser meerdere keren verbaal en fysiek geweld gebruikt. Verweerder verwijst ook naar de eerdere oplegging van de vrijheidsbeperkende maatregel van 29 november 2019, die is opgelegd omdat eiser destijds seksueel grensoverschrijdend gedrag heeft vertoond en dreigementen jegens medewerkers heeft geuit. Eiser vertoont ernstig overlastgevend gedrag en er dient een duidelijk signaal te worden afgegeven dat dit niet geaccepteerd wordt. Vanwege de aard en omvang van de incidenten was het noodzakelijk om eiser in de HTL te plaatsen. 
    
    2. De kern van het betoog van eiser is dat de tenuitvoerlegging van de maatregel in de HTL vrijheidsontneming is, dat artikel 56 Vw daar geen grondslag voor biedt en er overigens geen wettelijke grondslag is voor detentie van eiser. Op grond van artikel 5 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: EVRM) mag niemand zijn vrijheid worden ontnomen, behalve in gevallen omschreven in dat artikel en overeenkomstig een wettelijk voorgeschreven procedure. Gelet hierop is volgens eiser de aan hem opgelegde maatregel onrechtmatig. In het kader van het standpunt dat er sprake is van vrijheidsontneming wijst eiser er op dat de HTL op een voormalig gevangenisterrein staat, omringd door muren en hekken, en dat er een sanctiesysteem geldt dat te vergelijken is met dat in een penitentiaire inrichting. Onder andere kan hij op de zogenaamde time-out kamer worden geplaatst. Verder is hij onderworpen aan een verplicht dagprogramma waarbij hij verplicht is om te werken en een intensief programma te volgen, gericht op gedrag beïnvloeden, structuur bieden en activeren. Hij wijst er op dat de methodiek die wordt gehanteerd ten aanzien van dit dagprogramma gelijk is aan het dagprogramma voor strafrechtelijk gedetineerden. Hij is ook verplicht om behandelingsgesprekken te voeren met zijn mentoren. De goede bedoelingen die verweerder heeft doordat met de behandelingsgesprekken en het sanctiesysteem wordt aangestuurd op positieve gedragsverandering bij eiser, vormen geen wettelijke grondslag voor de vrijheidsontneming (zie de uitspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 21 november 2017, ECLI:NL:GHARL:2017;10170). Eiser mag de HTL ook niet verlaten wanneer hij dat wil, mag geen bezoek ontvangen, heeft te voldoen aan een tweedaagse meldplicht en is verplicht om mee te werken aan het in kaart brengen van zijn sociale netwerk. Daarnaast vindt er toezicht plaats door kamerinspectie, alcoholcontrole en fouilleringen en wordt hij op het HTL-terrein 24 uur per dag met camera’s geobserveerd. Anders dan verweerder stelt, geschiedt plaatsing in de HTL niet op vrijwillige basis. Ter onderbouwing van zijn standpunt wijst eiser onder andere op de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 26 februari 2020 in de zaak H.M. tegen Zwitserland (no. 39187/98), van 4 oktober 2004 in de zaak H.L. tegen het Verenigd Koninkrijk (no. 45508/99), van 17 januari 2012 in de zaak Stanev tegen Bulgarije (no. 36760/06), van 6 november 1980 in de zaak Guzzardi tegen Italië (no. 7367/76) en van 16 juni 2015 in de zaak Storck tegen Duitsland, (no. 61603/00). Eiser heeft ten slotte aangevoerd dat niet is gebleken dat hij voor de incidenten waar verweerder naar verwijst, strafrechtelijk is veroordeeld. Indien verweerder de samenleving en de openbare orde wenst te beschermen middels het opsluiten van eiser, dient verweerder de aan hem toegekende bevoegdheden en middelen op grond van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering te gebruiken. Artikel 56 van de Vw 2000 biedt geen grondslag om op deze wijze de samenleving te beschermen. 
    
    3. Volgens verweerder is plaatsing in de HTL vrijheidsbeperking en geen vrijheidsontneming. Verweerder wijst hierbij op de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen van 15 augustus 2019, waarin is geoordeeld dat plaatsing van een vreemdeling in een Extra Begeleiding en Toezichtlocatie (hierna: de EBTL) vrijheidsbeperking is, en geen vrijheidsontneming in strijd met artikel 5 van het EVRM. De situatie in de HTL komt grotendeels overeen met de situatie in de EBTL. Allereerst kunnen ook bewoners van de HTL te allen tijden besluiten om de opvangvoorziening te verlaten. Dit is een sterke aanwijzing dat geen sprake is van vrijheidsontneming (zie het arrest van het EHRM van 21 november 2019 in de zaak Ilias en Ahmed tegen Hongarije, no. 47287/15). Indien een bewoner van de HTL aangeeft te willen vertrekken, dan wordt hij daarbij begeleid naar een locatie buiten de gemeente Hoogeveen. Er is geen risico op vreemdelingendetentie als gevolg van vertrek uit de HTL en anders dan eiser stelt, hoeft hij zijn asielaanvraag niet in te trekken indien hij de HTL verlaat. Eisers asielaanvraag wordt ook niet afgewezen als hij uit de HTL vertrekt. Ten tweede geldt ook voor bewoners van de HTL dat plaatsing in deze locatie het gevolg is van hun gedrag in reguliere opvanglocaties. In geval van eiser betreft dit zijn agressieve en seksueel grensoverschrijdend gedrag. Verweerder wijst er ook op dat bewoners van de HTL invloed hebben op de duur van hun verblijf; bij goed gedrag kunnen zij terugkeren naar een AZC. Ten derde is het ook voor bewoners van de HTL mogelijk om vrij over het terrein te bewegen. Kamerdeuren blijven open, de gemeenschappelijke binnen- en buitenruimte is vrij toegankelijk en de sanitaire voorzieningen ook. Bewoners mogen tussen 08:00 uur en 22:00 uur bezoek ontvangen, mogen mobiele telefoons gebruiken en internet is beschikbaar. De ‘time-out-kamer’ waar eiser op wijst is alleen van binnenuit op slot te doen, en de vreemdeling die daar wordt geplaatst kan deze kamer verlaten. In de vierde plaats duidt het toezicht en de begeleiding door de Coa-medewerkers ook niet op vrijheidsontneming, maar op vrijheidsbeperking. Er is sprake van persoonsgerichte behandeling om te bereiken dat vreemdelingen inzicht in hun eigen gedrag krijgen waarbij gewenst gedrag wordt versterkt om herhaling te voorkomen. Gelet op de ernst van de incidenten die aan de plaatsing van eiser ten grondslag liggen, ligt een dergelijke behandeling zeer voor de hand. Eiser kan zich bovendien aan het toezicht en de begeleiding onttrekken, door vrijwillig uit de HTL te vertrekken. Ten aanzien van het dagprogramma voert verweerder aan dat de zelfwerkzaamheidstaken taken zijn die iedereen thuis moet doen om alles net en leefbaar te houden. Bewoners van de HTL krijgen een kleine taak, waar maximaal twee uur voor staat maar waar bewoners vaak in samenwerking met Coa veel sneller klaar mee zijn. Deze taken zorgen voor groepsgemeenzin. De bewoners krijgen in ruil voor deze taken € 14,- per week om zelf te besteden. Tijdens het dagprogramma kunnen bewoners ook naar buiten, maar het niet volgen van dit verplichte programma kan wel gevolgen hebben. Dit verschilt niet van de EBTL en er is geen sprake van dwangarbeid. Verweerder wijst er ten slotte op dat er naast het HTL-terrein een nieuw (openbaar) park is aangelegd waar bewoners vrij kunnen bewegen, wandelen en sporten. 
    De verschillen in vrijheidsbeperking tussen de EBTL en de HTL worden bovendien gerechtvaardigd door de doelstellingen die ten grondslag liggen aan de HTL. De verdere vrijheidsbeperking die bij de HTL is doorgevoerd is noodzakelijk in het belang van toezicht op, handhaving bij en voorkoming van overlast. Tijdens de EBTL-periode vonden er op structurele basis ernstige incidenten plaats en de politie-eenheid Hoogeveen heeft aangegeven dat met deze incidenten een buitensporig hoge inzet van de plaatselijke politiecapaciteit was gemoeid. Dit was niet te doen, waardoor incidenten zich bleven voordoen. Deze omstandigheden geven grond om aan bewoners van de HTL minder bewegingsvrijheid toe te kennen, zonder dat daarbij sprake is van vrijheidsontneming. Hierbij is ook van belang dat het de doelstellingen van de HTL zijn om streng op te treden tegen onaanvaardbaar gedrag van overlastgevende asielzoekers en om de veiligheid op de HTL en daarbuiten te vergroten. Tijdens de EBTL-periode is gebleken dat het bereiken van deze doelen niet goed mogelijk was als bewoners de mogelijkheid hadden om Hoogenveen in te trekken. Verweerder benadrukt in dit verband dat de vrijheidsbeperking ook een essentiële voorwaarde is voor het draagvlak onder inwoners voor de aanwezigheid van de HTL in Hoogeveen. De ervaringen met de HTL zijn positief; het is rustiger op de locatie, personeel voelt zich veiliger en er is geen overlast voor de omgeving. Bewoners van de HTL geven zelf ook aan dat verblijf op de HTL hen rust geeft. 
    
  
  
    Verzoek tot aanhouding
    
    4. Verweerder heeft verzocht om aanhouding van het beroep, nu de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, heeft aangekondigd om over de rechtmatigheid van de HTL een zaaksoverstijgende uitspraak te zullen doen. Hierbij zal de vraag centraal staan of plaatsing in de HTL in strijd is met artikel 5 EVRM. Op 19 juni 2020 vindt in de HTL een descente en de zitting plaats.
    
    5. De rechtbank heeft het verzoek van verweerder om aanhouding afgewezen. Zoals ter zitting nader toegelicht verdraagt aanhouding van de behandeling van het beroep zich niet met het vrijheidsbeperkende karakter van de maatregel op grond van artikel 56 Vw. Verweerder heeft aangevoerd dat zittingsplaats Groningen dit in meerdere zaken wel heeft gedaan. De rechtbank overweegt dat deze rechtbank niet gebonden is aan procesbeslissingen van andere zittingsplaatsen. Bovendien valt niet uit te sluiten dat in die zaken de vreemdeling feitelijk niet (meer) in de HTL verblijft, waardoor een aanhouding niet een langere voortduring van vrijheidsbeperking zonder rechterlijke toets tot gevolg heeft. De rechtbank gaat bovendien niet over tot aanhouding omdat iedere rechtbank bevoegd is om uitspraak te doen op een beroep tegen een artikel 56 Vw-maatregel en ook gehouden is om uitspraak te doen als een zaak aan de rechtbank wordt toegewezen. Het past de rechtbank dan ook niet om de behandeling aan te houden en vervolgens te verwijzen naar de beoordeling van de rechtsvraag door een andere rechtbank. Dit geldt temeer nu geen hoger beroep open staat tegen een uitspraak op beroep tegen een 56 Vw-maatregel en het dus nog meer van belang is dat meerdere rechtbanken dit soort beroepen behandelt en uitspraak over de onderliggende rechtsvraag doet. 
    
    6. Een aanhouding zou, in combinatie met het treffen van een ordemaatregel door de rechtbank, alleen dan aan de orde kunnen komen als de rechtbank bevoegd zou zijn om op grond van protocol 16 van het EVRM zich te wenden tot het EHRM voor advies. Hoewel de rechtbank, doordat de wet niet voorziet in hoger beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, feitelijk de hoogste rechter is in deze categorie zaken, is bij de totstandkoming van dit Protocol deze bevoegdheid niet expliciet aan de rechtbank toegekend. Het vragen van advies aan het EHRM zal dus tot een niet-ontvankelijk verklaring leiden, zelfs nu het gaat om de vraag of sprake is van vrijheidsontneming.
    
    7. Deze rechtbank, zittingsplaats Groningen heeft weliswaar aangekondigd op 19 juni 2020 een vergelijkbare zaak meervoudig te gaan behandelen en als deel van het onderzoek een plaatsopneming uit te voeren. De rechtbank acht zich echter op grond van de door beide partijen overgelegde stukken en het onderzoek ter zitting voldoende voorgelicht om uitspraak te kunnen doen in de onderhavige zaak, zodat ook hierin geen aanleiding wordt gezien om het onderzoek in de onderhavige zaak aan te houden.
    
  
  
    Inhoudelijke beoordeling
    
    8. Ingevolge artikel 56, eerste lid, van de Vw 2000 kan door verweerder overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te geven regels, indien het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid zulks vordert, de vrijheid van beweging worden beperkt van de vreemdeling die: 
    (…) 
    b. rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, met uitzondering van de onderdelen b, d en e. 
    
    9. De maatregel van beperking van vrijheid van beweging, bedoeld in artikel 56, eerste lid, van de Vw 2000 (hierna : de maatregel) kan ingevolge artikel 5.1. van het Vreemdelingenbesluit 2000 bestaan uit: 
    a. een verplichting zich bij verblijf in Nederland in een bepaald gedeelte van Nederland te bevinden, 
    (…)
    
    10. In paragraaf A5/5. van de Vc 2000 staat vermeld dat de vrijheidsbeperkende maatregel op grond van artikel 56 - in combinatie met een toezichtmaatregel op grond van artikel 54, eerste lid, van de Vw 2000 - wordt opgelegd op grond van de openbare orde of de nationale veiligheid aan de vreemdeling zonder rechtmatig verblijf, dan wel aan de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, met uitzondering van de onderdelen b, d en e, van de Vw 2000. 
    
    11. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser valt onder de categorie vreemdelingen zoals omschreven in artikel 56, eerste lid, Vw onder b. Ter zitting is desgevraagd toegelicht dat er na uitbrengen van een zienswijze in de asielprocedure door de IND te kennen is gegeven dat de procedure voortduurt.
    
    12. Door eiser is niet betwist dat op zichzelf een artikel 56 Vw-maatregel gelet op zijn gedrag aan hem kan worden opgelegd.
    
    13. Aan de orde is de vraag of de oplegging van de maatregel in het geval van eiser tot de conclusie moet leiden dat sprake is van vrijheidsontneming zoals bedoeld in artikel 5 van het EVRM in plaats van vrijheidsbeperking zoals bedoeld in het door Nederland geratificeerde en in werking getreden artikel 2 van Protocol 4 van het EVRM. 
    
    14. Het EHRM heeft in een aantal zaken het toetsingskader voor de beoordeling van deze rechtsvraag uiteengezet. Het EHRM heeft onder meer in de uitspraak in de zaak Guzzardi tegen Italië van 6 november 1980 (ECLI:CE:ECHR:1980:1106JUD000736776) overwogen dat:
    
      “In order to determine whether someone has been "deprived of his liberty" within the meaning of Article 5 (art. 5), the starting point must be his concrete situation and account must be taken of a whole range of criteria such as the type, duration, effects and manner of implementation of the measure in question (…) The difference between deprivation of and restriction upon liberty is nonetheless merely one of degree or intensity, and not one of nature or substance.”
      De rechtbank zal gelet op dit toetsingskader de in de onderhavige zaak relevante factoren beoordelen om te kunnen vaststellen of de maatregel die aan eiser is opgelegd verderstrekkend is dan het beperken van de bewegingsvrijheid.
    
    
    
      
        Omvang gebied HTL
      
    
    
    15. In bovengenoemde zaak Guzzardi overwoog het EHRM dat het gebied waar Guzzardi mocht verblijven weliswaar vele malen groter was dan de afmetingen van een gevangeniscel, maar dat de totale omvang van het gebied waar hij zich vrijelijk mocht bewegen maar een klein deel van een eiland betrof. Van die locatie werd het overgrote deel in beslag genomen door een gevangenis. In de locatie verbleef Guzzardi in beginsel uitsluitend in het gezelschap van anderen die aan een vergelijkbare maatregel waren onderworpen en politieagenten. Contact met de eilandbewoners was gelet op praktische problemen nauwelijks mogelijk. Het EHRM concludeerde in deze zaak dat sprake was van vrijheidsontneming.
    
    16. De omvang van het omheinde gebied van de HTL in combinatie met de groenstrook die van elke 24 uur 2 uur toegankelijk is voor eiser is beduidend groter dan de afmeting van een cel in een Nederlandse penitentiaire inrichting. Binnen dit gebied kan eiser zich vrijelijk bewegen waarbij de rechtbank aanneemt dat de kamers van de andere bewoners en de kamers van het personeel niet toegankelijk zijn.
    
    17. In het dossier bevindt zich een luchtfoto van het complex van de HTL met daarop aangegeven op welk gebied de maatregel betrekking heeft. Ter zitting is namens verweerder aan de hand van foto’s op een iPad aan de wederpartij en aan de rechtbank getoond hoe de groenstrook,  “zone 2” genoemd, er thans uitziet. Door de locatiemanager is desgevraagd verklaard dat het pad dat zich op de groenstrook bevindt geen deel uitmaakt van een doorgaande weg. De stelling van eiser dat het ongeveer drie minuten duurt om van de ene kant naar de andere kant van de groenstrook te wandelen is door verweerder niet betwist. Op de foto’s is tevens te zien dat er een hek is geplaatst met daarin een kleine poort. De locatie-manager heeft verklaard dat deze poort door medewerkers van de HTL met een sleutel dagelijks wordt afgesloten tussen 14:00 en 16:00 uur zodat de groenstrook dan uitsluitend toegankelijk is voor bewoners van de HTL. Buiten deze uren is deze poort open en is de groenstrook voor derden toegankelijk om bijvoorbeeld te recreëren. Tussen 16:00 uur en 14:00 uur is de groenstrook voor bewoners van de HTL afgesloten. De rechtbank leidt hieruit af  dat normale sociale contacten, zoals het voeren van een gesprek, tussen bewoners van de HTL en derden op deze groenstrook is uitgesloten.
    
    18. Op de foto die is gevoegd als bijlage bij de maatregel en die de gebiedsbepaling weergeeft valt te zien dat de groenstrook twee smalle stroken grond beslaat die uitkomt op de parkeerplaats van, naar de rechtbank aanneemt, de werknemers van zowel het op die locatie gevestigde AZC als de HTL.
    
    19. Op foto’s die als bijlage zijn gevoegd bij de werkafspraken die de gemeente Hoogeveen en het Coa zijn overeengekomen zijn beide zones ook te zien. Zone II, is zoals ook expliciet beschreven in de werkafspraken die een addendum op de bestuursovereenkomst van 26 januari 2015 zijn, omzoomd met een hoog hekwerk en voorzien van camera’s. De rechtbank overweegt dat naar uiterlijke verschijningsvorm zone II gelet op de zeer beperkte omvang, de hekwerken en de camera’s een luchtplaats is zoals justitiële inrichting die ook hebben. Het enige onderscheid dat de rechtbank constateert is dat deze plaats, die slechts zeer beperkt in tijd toegankelijk is voor de bewoners van de HTL, toegankelijk is gemaakt voor derden. Gelet op de omheining, de beperkte omvang, het permanente camera-toezicht en het gegeven dat dit geen doorgaande weg is, is naar het oordeel van de rechtbank echter weinig aannemelijk dat derden ook daadwerkelijk gebruik maken van deze groenstrook. De rechtbank betrekt hier de ligging van de HTL bij. Op google earth is duidelijk te zien dat de HTL buiten het centrum ligt en dat Hoogeveen over meerdere en aanzienlijk grotere groenstroken beschikt.  Overigens constateert de rechtbank dat zone I grotendeels in gebruik is als gebouw en er dus weinig ruimte is om daadwerkelijk vrij te bewegen. In de werkafspraken staat tevens dat van belang is dat het verblijf op de locatie geen detentie is. Een onderbouwing voor deze passage in de werkafspraken is evenwel niet gegeven en dat is gelet op de beperkte omvang en de inrichting van zone I en zone II wel geboden.
    
    20. Wie juridisch eigenaar van zone II is acht de rechtbank niet relevant zodat er, zoals besproken ter zitting, geen aanleiding is om het onderzoek te heropenen. De rechtbank acht wel relevant wat de omvang en inrichting is van zone I en II en wat dus de omvang is van het gebied waar eiser zich door oplegging van de maatregel uitsluitend vrijelijk kan bewegen.
    
    21. In paragraaf A5/5 Vc is vermeld dat bij oplegging van de maatregel de vreemdeling wordt opgedragen te verblijven op en in een gebied rondom de HTL. Naar de rechtbank begrijpt bedoelt verweerder met de term “gebied rondom de HTL” zone II. Immers, in dit beleid is tevens vermeld dat indien dringende redenen van openbare orde dit rechtvaardigen gedurende de kortst mogelijke periode, maar niet langer dan vijf dagen aaneen, de locatie waar de vreemdeling verblijft wordt aangewezen als de plaats van uitvoering van de vrijheidsbeperking. Verweerder heeft niet gemotiveerd dat deze situatie aan de orde is. De rechtbank overweegt dat de bewoordingen van deze passage uit de vreemdelingencirculaire tenminste suggereren dat eiser de toegang heeft tot een aanmerkelijk groter gebied dan zone II en die toegang overigens niet is gebonden aan een maximale tijdsduur van twee uur per etmaal. Ook blijkt uit deze bewoordingen niet dat “het gebied rondom de HTL” zodanig wordt gereguleerd dat er een strikte scheiding is tussen bewoners van de HTL en inwoners van de gemeente Hoogeveen.
    
    22. De rechtbank concludeert dat de zeer beperkte omvang van het gebied waar eiser zich vrijelijk mag bewegen, de afsluiting van zone II gedurende 22 uur per etmaal en de inrichting van zone I en zone II een zeer sterke indicatie vormen voor de stelling dat oplegging aan eiser van de maatregel bij een plaatsing in de HTL vrijheidsontneming is als bedoeld in artikel 5 EVRM. Eiser heeft niet verklaard dat hij hierdoor ernstige beperkingen in zijn verblijf ervaart. De rechtbank overweegt echter dat de omvang en inrichting van de HTL voor ieder geplaatste eenzelfde fysieke beperking inhoudt. Aan deze omstandigheid kent de rechtbank een groot gewicht toe bij de beoordeling van de rechtsvraag of in deze zaak sprake is van vrijheidsontneming.
    
    
      
        Contact met de buitenwereld
      
    
    
    23. Zoals hiervoor overwogen is op de groenstrook spontaan contact met anderen dan degenen die verblijven of werken op de HTL niet mogelijk. De HTL is niet toegankelijk voor derden anders dan op uitnodiging van een bewoner en met toestemming zoals omschreven in het HTL rechten & plichten document en de huisregels. Eiser heeft in zijn schriftelijke stukken aangegeven dat het in de praktijk zeer lastig is om daadwerkelijk bezoek te ontvangen. Ter zitting is echter namens eiser desgevraagd aangegeven dat eiser nimmer een bezoekwens heeft geuit zodat hij zelf geen beperkingen heeft ervaren met het op deze wijze contact hebben met de buitenwereld. Ook heeft eiser niet betwist dat hij toegang heeft tot internet en telefoon om contacten met derden te onderhouden. De rechtbank concludeert dat de fysieke afsluiting van HTL-geplaatsten van de buitenwereld waardoor het op normale wijze aangaan van sociale contacten niet mogelijk is, in beginsel een aanwijzing is dat sprake is van vrijheidsontneming. De rechtbank overweegt daarbij dat een telefoon en een internetverbinding veeleer middelen zijn om reeds bestaande sociale contacten te onderhouden en niet om spontane en nieuwe sociale contacten aan te gaan. Door de maatregel te koppelen aan een plaatsing in de HTL wordt dus niet alleen de bewegingsvrijheid van de HTL-geplaatste beperkt maar ook zijn sociale leven. Omdat eiser niet heeft verklaard dat hij door deze beperking geen invulling kan geven aan zijn sociale leven zal aan deze omstandigheid beperkt gewicht worden toegekend bij de uiteindelijke conclusie in de onderhavige zaak.
    
    
      
        Mate en intensiteit van toezicht
      
    
    
    24. In de zaak Stanev tegen Bulgarije van 17 januari 2012 heeft het EHRM de plaatsing in een verzorgingshuis voor mensen met psychische stoornissen beoordeeld (ECLI:CE:ECHR:2012:0117JUD003676006). Het EHRM overwoog dat continue toezicht  een sterke indicatie voor vrijheidsontneming is (zie overweging 124) en concludeerde dat sprake was van vrijheidsontneming in de zin van artikel 5 EVRM.
    
    25. In de HTL is het houden van toezicht het middel om de orde in de HTL te kunnen handhaven en de veiligheid voor een ieder die feitelijk aanwezig is in de HTL te kunnen waarborgen. De stelling van eiser dat sprake is van continue toezicht in zowel zone I als zone II door boa’s, medewerkers van de HTL, derden en camera’s is niet weersproken door verweerder en wordt overigens ondersteund door de overgelegde stukken. De rechtbank gaat er van uit dat de enige mogelijkheid die eiser heeft om zich – op geoorloofde wijze – aan het toezicht te onttrekken het verblijven op de aan hem toegewezen kamer of sanitaire voorzieningen is. Tevens wordt eiser ongeacht zijn individuele gedragingen onderworpen aan diverse controles zoals fouilleringen, alcoholcontroles en kamerinspecties. Deze permanente en stelselmatige wijze van toezichthouden is een sterke indicatie dat sprake is van vrijheidsontneming. Dit zou anders zijn als controles niet stelselmatig maar incidenteel zouden plaatsvinden en enkel naar aanleiding van concrete indicaties dat de HTL-geplaatste de huisregels overtreedt. Ook is denkbaar dat observatie door personen en camera’s niet 24 uur per dag en op elke locatie met uitzondering van de toegewezen kamer en sanitaire voorzieningen plaatsvindt, maar dat observatie beperkt zou worden in tijd en plaats. De rechtbank overweegt hierbij dat stelselmatig en voortdurend toezicht weliswaar de veiligheid van de medebewoners en het personeel dient, maar dat dit een forse inbreuk op de privacy van de HTL-geplaatste met zich brengt, waarbij een afweging moet worden gemaakt of deze inbreuk gerechtvaardigd is. Bij deze afweging dient te worden betrokken dat de bewoners van de HTL geen ongecontroleerd contact met de buitenwereld kunnen hebben. Eiser heeft weliswaar niet aangegeven dat hij zich beperkt voelt in zijn welbevinden door het toezicht, echter gelet op het permanente en stelselmatige karakter hoe toezicht in de HTL wordt vormgegeven kent de rechtbank aanzienlijk gewicht toe aan deze omstandigheid. 
    
    
    
    
    
      
        Mogelijkheid om de HTL te verlaten
      
    
    
    26. In de zaak Ilias en Ahmed tegen Hongarije (ECtHR - Ilias and Ahmed v. Hungary, Application No. 47287/15, 21 November 2019) heeft het EHRM bij de beoordeling van de vraag of sprake was van vrijheidsontneming ook betrokken of de vreemdelingen de keuze en de feitelijke mogelijkheid hadden om de locatie waar zij dienden te verblijven te verlaten. 
    
    27. Net als in de bovengenoemde zaak is eiser een asielzoeker die naar Nederland is gekomen om bescherming te vragen. Het initiatief om naar Nederland te komen en het initiatief om aanspraak te maken opvangvoorzieningen en andere verstrekkingen ligt uitsluitend bij eiser.
    
    28. De rechtbank acht echter de zaak Ilias en Ahmed vs Hongarije niet onverkort van toepassing op de situatie van eiser. Eiser heeft immers gedurende de asielprocedure recht op opvang en andere voorzieningen. Indien hij de HTL wil verlaten terwijl het Coa plaatsingsbesluit van kracht is dient hij afstand te doen van het recht op opvang. In de Hongaarse zaak overwoog het EHRM dat de vreemdelingen weliswaar afstand moesten doen van de asielprocedure in Hongarije,  maar dat ze vrijelijk konden terugkeren naar Servië waar zij ook toegang hadden tot de asielprocedure. De keuze tot terugkeer was in die situatie feitelijk mogelijk en ook juridisch zonder gevolgen omdat terugkeer naar Servië geen reëel en voorzienbaar risico op schending van artikel 2 en 3 van het EVRM opleverde. In het onderhavige geval dient eiser zich in Nederland beschikbaar te houden voor de asielprocedure. Eiser kan zich niet naar een ander land begeven. Niet gesteld is immers dat hij rechtmatig verblijf heeft in een van de andere lidstaten van de Unie of een derde land anders dan zijn land van herkomst. Eiser is het gedurende zijn asielprocedure niet toegestaan om te werken. Uit het dossier blijkt niet dat eiser familie of vrienden heeft waar hij kan verblijven of dat hij zo vermogend is dat hij zonder inkomsten kan voorzien in zijn basisbehoeften. De stelling van verweerder dat eiser eenvoudig kan zorgdragen voor beëindiging van de maatregel en enkel de HTL hoeft te verlaten door afstand te doen van zijn recht op opvang volgt de rechtbank dan ook niet. 
    
    29. Gelet hierop ziet de rechtbank meer overeenkomsten met de zaak Amuur tegen Frankrijk van 25 juni 1996 (ECLI:CE:ECHR:1996:0625JUD001977692). Deze zaak ziet op vrijheidsbeperking in de 'internationale zone' van het vliegveld van Orly, waarin een vreemdeling die asiel wilde aanvragen werd vastgehouden en waarbij Frankrijk beargumenteerde dat de vreemdeling te allen tijde de locatie kon verlaten door met het vliegtuig terug te keren naar Syrië en daarom geen sprake was van vrijheidsontneming. Het EHRM oordeelde dat het gedurende een zekere tijd vasthouden van asielzoekers in de internationale zone vrijheidsontneming vormt in de zin van artikel 5 EVRM. Dat de vreemdeling vrij was om terug te keren naar Syrië deed daar niet aan af omdat Syrië geen partij is bij het Vluchtelingenverdrag en de vreemdeling overigens niet gerechtigd was aan boord van het vliegtuig te gaan. Het EHRM beperkt zich dus niet tot de vraag of de vreemdeling feitelijk weg kan maar betrekt ook de motieven waarom eiser zich in die locatie bevindt, te weten het vragen van bescherming, en de juridische gevolgen van het feitelijk weggaan.
    
    30. De rechtbank overweegt voorts dat indien eiser de HTL feitelijk zou verlaten zonder een formele verklaring te ondertekenen waarin staat dat hij afstand doet van zijn recht op opvang en overige voorzieningen, dit vertrek mogelijk verregaande juridische gevolgen heeft. Eiser is dan immers strafbaar in verband met het overtreden van de maatregel. Ook zal dan sneller worden bezien of eiser in vreemdelingrechtelijke bewaring kan worden gesteld. Verweerder heeft dit laatste weliswaar betwist maar de rechtbank verwijst hierbij naar de laatste passage van  paragraaf A5/5 Vc. Verweerder heeft aangegeven dat zodra iemand de HTL feitelijk verlaat, de maatregel wordt opgeheven. Ter zitting heeft de locatiemanager aangegeven dat deze werkwijze in een interne keteninstructie is vastgelegd. Eiser heeft daarentegen onderbouwd gesteld dat er gevallen zijn waarin dit niet is gebeurd en de overtreding van de maatregel aan de inbewaringstelling ten grondslag is gelegd. Aan eiser is eerder in november 2019 een maatregel opgelegd in combinatie met de plaatsing in een EBTL. Eiser is toen – kort gezegd – “mob gegaan”. Dat de maatregel destijds meteen is opgeheven blijkt niet uit het dossier. Eerst bij de oplegging van de maatregel die thans ter toetsing voorligt is bepaald dat eerdere maatregelen komen te vervallen. Partijen zijn het dus oneens over de vraag of de artikel 56 Vw-maatregel  automatisch wordt opgeheven bij feitelijk vertrek. Het komt de rechtbank voor dat de hiervoor genoemde passage in de Vreemdelingencirculaire van weinig betekenis zou zijn als de praktijk is zoals door verweerder geschetst. Ook het formeel moeten afzien van opvangvoorzieningen om zodoende opheffing van de maatregel te kunnen bewerkstelligen lijkt dan overbodig. Nu de gestelde vaste werkwijze enkel is neergelegd in een interne ketenbrede instructie, zoals ter zitting door verweerder is betoogd, kan de rechtbank hiervan geen kennis nemen en dit dus ook verder niet bij de beoordeling betrekken. De rechtbank gaat er dan ook van uit dat het feitelijk vertrek uit de HTL zonder afstand te doen van het recht op opvang terwijl de HTL-plaatsing actueel is, verregaande juridische consequenties met zich kan brengen. Het argument van verweerder dat eiser eenvoudig kan zorgdragen dat de artikel 56 Vw-maatregel komt te vervallen omdat hij alleen maar afstand hoeft te doen van zijn recht op opvang of de HTL-locatie feitelijk hoeft te verlaten, volgt de rechtbank dus niet. De redenering van verweerder dat reeds hierdoor geen sprake is van vrijheidsontneming slaagt evenmin.
    
    31. De rechtbank overweegt dat eiser echter wel degelijk een mogelijkheid heeft om de HTL te kunnen verlaten en dat dit niet alleen een zeer voor de hand liggende optie is, maar ook een mogelijk is die eiser zeer eenvoudig kan gebruiken waarbij hij alleen afhankelijk is van zijn eigen keuze. Plaatsing in de HTL is aan de orde als het gedrag van een vreemdeling zodanig grensoverschrijdend en ontoelaatbaar is dat de openbare orde en veiligheid in het gedrang komen. Eiser heeft de keuze gemaakt om op meerdere locaties en op meerdere tijdstippen dergelijk gedrag te vertonen en zich niet door andere inzet te laten corrigeren. Niet valt in te zien waarom eiser er thans niet eenvoudigweg voor kiest om zijn gedrag aan te passen en wel zodanig dat terugplaatsing naar een reguliere opvanglocatie aan de orde komt. Eiser heeft niet onderbouwd dat zijn gedragingen die aan de maatregel ten grondslag liggen voortkomen uit onderliggende medische of psychische problematiek. De rechtbank gaat er dan ook van uit dat eiser willens en wetens er voor gekozen heeft om ernstige overlast te veroorzaken en zich hierbij niet te bekommeren over de gevolgen van zijn handelen voor derden. Door de oplegging van de maatregel en de HTL als plaatsbepaling aan te wijzen zijn de gevolgen voor derden van de gedragingen van eiser tot een minimum beperkt, waarbij de rechtbank zich realiseert dat de medewerkers van de HTL wel degelijk worden geconfronteerd met het handelen van eiser. Eiser heeft dus zelf een zeer grote invloed op de duur van de maatregel. De rechtbank kwalificeert de keuzevrijheid van eiser om zijn gedrag aan te passen als feitelijke en juridische mogelijkheid om de HTL geoorloofd en zonder nadelige juridische gevolgen te kunnen verlaten. Het laten zien van goed gedrag heeft immers, zoals ook ter zitting door de locatiemanager is aangegeven, tot gevolg dat de plaatsing in de HTL niet langer nodig is en eiser zijn recht op opvang kan effectueren in een reguliere opvanglocatie. Van eiser mag een dergelijke aanpassing worden verwacht. Eiser wenst aanspraak te maken op opvangvoorzieningen. Hij heeft hier gelet op zijn asielprocedure ook recht op, maar het valt in het geheel niet in te zien waarom van eiser bij het genieten van opvang niet verwacht mag worden dat hij zich aan basale huisregels, fatsoenlijke omgangvormen en strafrechtelijke normen houdt. Het is vanzelfsprekend dat op een locatie waar meerdere personen met diverse achtergronden en ervaringen gelijktijdig van hun recht op opvang gebruik wensen te maken, deze opvang alleen geboden kan worden als iedereen zich conformeert aan dergelijke simpele gedragsregels. De maatregel die aan eiser is opgelegd heeft een duur van in beginsel twaalf weken maar kan aanzienlijk worden verkort. Ter zitting is door de locatiemanager aangegeven dat er elke vier weken een tussenevaluatie van het gedrag van een HTL-geplaatste plaatsvindt. Zoals overwogen ligt het gedrag en daarmee de uitkomst van de evaluatie en beoordeling nagenoeg geheel in de invloedssfeer van eiser. Eiser kan op deze zeer eenvoudige wijze bewerkstelligen dat de artikel 56 Vw-maatregel wordt opgeheven. Hij hoeft zich immers alleen maar te gedragen zoals het een ieder betaamt. Deze omstandigheid is naar het oordeel van de rechtbank een uiterst sterke indicatie dat de tenuitvoerlegging van de aan eiser opgelegde maatregel in de HTL vrijheidsbeperking en geen vrijheidsontneming is.    
    
    
      
        Doel van de regelgeving die de bewegingsvrijheid inperkt en het regime in de HTL
      
    
    
    32. Het EHRM heeft in de zaak Ilias en Ahmed de Hongaarse nationale toepasselijke regelgeving en het doel hiervan betrokken bij de beoordeling. De rechtbank overweegt dat verweerder een zeer groot belang heeft bij de beperking en voorkoming van ernstige overlast door – kort gezegd – asielzoekers waarbij de overlast deels bestaat uit strafbare feiten. Dit belang bestaat onder meer uit het waarborgen van veiligheid voor burgers en voor medewerkers en medebewoners van de opvanglocaties. Tevens is het van groot belang dat wordt opgetreden tegen overlast om zodoende het maatschappelijk draagvlak voor de opvang van asielzoekers te behouden. De instelling van locaties die primair zijn gericht op handhaving van de openbare orde en het houden van toezicht is niet alleen noodzakelijk gebleken maar in beginsel ook toegestaan. Net als in de bovengenoemde zaak heeft deze regelgeving wel als doel dat de vrijheid van eiser wordt beperkt maar niet dat de vrijheid wordt ontnomen. 
    
    33. Op grond van het eerdergenoemde toetsingskader dat het EHRM hanteert moet de tenuitvoerlegging van de maatregel, anders dan verweerder stelt, wel worden betrokken bij de beoordeling of sprake is van beperking of ontneming van de bewegingsvrijheid. 
    
      Door de maatregel te koppelen aan het Coa-besluit waarbij eiser wordt geplaatst in de HTL maakt het regime van de HTL deel uit van de tenuitvoerlegging van de maatregel en dus van de rechtmatigheidstoets door de rechtbank. De rechtbank overweegt dat het regime van de HTL veel gelijkenissen vertoont met het regime van justitiële inrichtingen. De rechtbank wijst hierbij op het permanente toezicht, de kleurcodes die gebruikt worden bij het duiden van het gedrag van de geplaatsten, de uitfasering naar reguliere opvang en de ordemaatregelen zoals het tijdelijk niet mogen gebruiken van een tv. Daar staat in ieder geval tegenover dat geplaatsten zich binnen zone I en gedurende twee uur per etmaal in zone II vrij kunnen bewegen, gebruik van internet en telefoon onbeperkt is toegestaan en het ontvangen van bezoek weliswaar gebonden is aan vooraf verkregen toestemming maar niet is beperkt in tijd en frequentie. Gelet op de doelstelling en de noodzaak van de HTL overweegt de rechtbank echter dat dit regime noodzakelijk is (gebleken) om de orde in de HTL te handhaven en toezicht op de gedragingen van de geplaatsten te kunnen houden. De veiligheid van medegeplaatsten en derden die al dan niet in de uitoefening van hun beroep aanwezig zijn in de HTL moet te allen tijde gewaarborgd kunnen worden. Het doel van de maatregel die aan eiser is opgelegd en het regime waaraan hij is onderworpen in de HTL zijn naar het oordeel van de rechtbank omstandigheden die duiden op vrijheidsbeperking en niet op vrijheidsontneming. 
      
        
        Duur van de maatregel
      
    
    
    34. Artikel 56 Vw bepaalt in het tweede lid dat de maatregel wordt beëindigd zodra de vreemdeling te kennen geeft Nederland te willen verlaten en daartoe voor hem ook de gelegenheid bestaat. In het onderhavige geval is deze situatie niet aan de orde omdat eiser een asielwens heeft geuit en de asielprocedure aanhangig is. 
    
    35. In paragraaf A5/5 is bepaald dat voor de categorie vreemdelingen waartoe eiser behoort “de maatregel kan voortduren voor zolang dat gezien de omstandigheden van het geval met het oog op de openbare orde redelijk is”. Tevens is bepaald dat het Coa uiterlijk na een periode van twaalf weken tot voortzetting van de maatregel besluit. Ter zitting heeft de locatiemanager van de HTL aangegeven dat als een vreemdeling is geplaatst in de eerste week van zijn verblijf de intake volgt en de maatregel vervolgens normaalgesproken nog twaalf weken duurt. Als de vreemdeling eerder goed gedrag laat zien vindt eerder een terugplaatsing naar een reguliere opvanglocatie plaats. Bij ernstige incidenten vindt een verlenging van de plaatsing in de HTL plaats. Dit is sinds de opening van de HTL op 1 februari 2020 vier tot vijf keer voorgekomen. 
    
    36. De rechtbank heeft verweerder ter zitting voorgehouden dat in de wet, lagere regelgeving en beleid geen maximum duur is bepaald voor de maategel. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het staande praktijk is dat de meeste geplaatsten na twaalf weken terugkeren naar een regulier AZC, dat als het plaatsingsbesluit wordt verlengd er formeel een opheffing van de actuele maatregel volgt en oplegging van een nieuwe maatregel zodat de maximum duur van de maatregel nooit langer is dan twaalf weken. Overigens heeft verweerder aangevoerd dat ook indien de 56 Vw-maatregel toeziet op andere gebieden er in de wet geen maximum duur is bepaald.
    
    37. De rechtbank overweegt dat de wet geen bepaling bevat waarin de maximale termijn van de 56 Vw-maatregel is opgenomen en acht dit gebrekkig omdat elke inperking van de bewegingsvrijheid door de overheid niet alleen een wettelijke grondslag moet hebben, maar tevens waarborgen moet bevatten zoals de voorwaarden voor oplegging, de mogelijkheid de oplegging en voortduring door een rechter te laten toetsen en maximale duur van de oplegging.
    
    38. Ook als gevolgd zou moeten worden wat ter zitting is betoogd – dat  bij voortzetting van plaatsing in de HTL de maatregel wordt opgeheven en gevolgd wordt door een nieuwe maatregel – heeft te gelden dat de maximale duur van de aaneengesloten opvolgende maatregelen ex artikel 56 Vw niet is begrensd. Paragraaf A5/5 Vc bepaalt overigens – in weerwil van de ter zitting verstrekte informatie – dat  “het Coa uiterlijk na een periode van twaalf weken tot voorzetting van de handhaving en het toezicht op de HTL (in welk geval de vrijheidsbeperkende maatregel voortduurt), terugplaatsing naar een reguliere opvanglocatie of een andere maatregel op grond van de RvA besluit”. De bewoordingen van deze passage duiden er op dat indien na twaalf weken de plaatsing in de HTL wordt verlengd, de 56 Vw-maatregel voortduurt en niet wordt opgeheven.
    
    39. Paragraaf A5/5 Vc bepaalt dat een ambtenaar als bedoeld in artikel 5.2 VV bevoegd is om een vrijheidsbeperkende maatregel op grond van artikel 56 Vw op te leggen. Staande praktijk is volgens verweerder dat als het Coa-besluit wordt verlengd door de locatiemanager automatisch de 56 Vw-maatregel voortduurt al dan niet na beëindiging en aansluitend oplegging van een nieuwe maatregel. Uit het dossier valt niet af te leiden dat de locatiemanager van de HTL een ambtenaar als bedoeld in artikel 5.2 VV is. Het lijkt er op dat staande praktijk is dat de locatiemanager van de HTL bepaalt wat de duur van de Coa-plaatsing is en dus daarmee ook van de maatregel die deze duur volgt. De bevoegdheid om de maatregel op te leggen bestaat echter niet alleen uit het opstellen en tekenen van de M108A, maar behelst vooral het beslissen om over te gaan tot oplegging van de maatregel. Dit impliceert dat dit een zelfstandige beoordeling vergt door een daartoe bevoegd en aangewezen ambtenaar en niet een automatisme moet zijn dat in werking treedt als de locatiemanager van de HTL een beslissing neemt over voortduring van de plaatsing.
    
    40. In het onderhavige geval bevindt eiser zich ten tijde van het onderzoek ter zitting op 22 mei 2020 43 dagen in de HTL. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit met als inzet van de procedure dat hij wordt teruggeplaatst in een reguliere opvanglocatie. Van een verlenging dan wel nieuwe oplegging van een vrijheidsbeperkende maatregel is thans geen sprake. De duur van de maatregel die eiser thans heeft ondergaan leidt op zichzelf bezien niet tot de conclusie dat sprake is van vrijheidsontneming. Eiser heeft niet onderbouwd dat de reeds ondergane duur van de maatregel hem bijzonder zwaar valt en dat hij niet in staat is om zich te conformeren aan huisregels die gelden in een AZC. Hoewel de rechtbank een bij wet geregeld maximale termijn van de artikel 56 Vw-maatregel en de mogelijkheid om de voortduring van de maatregel te laten toetsen door de rechter geïndiceerd acht, komt aan de duur van de maatregel in het geval eiser weinig gewicht toe.      
    
  
  
    Conclusie
    
    41. De rechtbank overweegt dat de uiterst beperkte oppervlakte van zone I en II, het fysiek afgesloten zijn van de buitenwereld, de mate en intensiteit van toezicht en het ontbreken van een bij wet bepaalde maximale duur van de maatregel ex artikel 56 Vw op zichzelf en zeker in onderlinge samenhang bezien zeer sterke aanwijzingen vormen dat de maatregel ex artikel 56 Vw, voor zover deze is gekoppeld aan plaatsing in de HTL, gekwalificeerd moet worden als vrijheidsontneming zoals bedoeld in artikel 5 EVRM.
    
    42. In het geval van een maatregel ex artikel 56 Vw gekoppeld aan plaatsing in de HTL heeft echter te gelden dat een geplaatste de HTL eenvoudig met behoud van aanspraak op opvangvoorzieningen en zonder nadelige juridische gevolgen kan verlaten. De geplaatste hoeft immers slechts zijn gedrag zodanig aan te passen aan geldende basale fatsoens- en omgangsvormen dat hij geen overlast veroorzaakt in een reguliere opvanglocatie. Zodra een geplaatste overtuigend stelt dat hij zich aan de huisregels en gedragsnormen zal conformeren komt de aanleiding om door middel van een vrijheidsbeperkende maatregel iemand in de HTL te plaatsen te vervallen en kan de maatregel ex artikel 56 Vw worden opgeheven omdat voortgezet verblijf in de HTL niet langer noodzakelijk is in verband met handhaving van de openbare orde. Op geen enkele wijze valt in te zien waarom van eiser niet kan worden verlangd en kan worden verwacht dat hij de keuze maakt om zijn gedrag te veranderen en aan te passen aan hetgeen is vereist om in de reguliere opvang te kunnen verblijven. Van enige medische, psychische of anderszins aanwezige problematiek die met zich zou brengen dat eiser niet in staat is een keuze te maken en de consequentie van zijn handelen te overzien is niet gebleken. 
    
    43. De rechtbank concludeert derhalve dat eiser op zeer eenvoudige wijze kan bewerkstelligen dat hij geoorloofd en zonder nadelige juridische gevolgen de HTL kan verlaten en zodoende de maatregel ex artikel 56 Vw wordt opgeheven. Dit is een dermate sterke aanwijzing dat in het geval van eiser de maatregel gekwalificeerd dient te worden als vrijheidsbeperking dat de rechtbank aan deze omstandigheid een doorslaggevende betekenis toe zal kennen.  
    
    44. Gelet op het toetsingskader zoals uiteengezet door het EHRM en zoals hierboven toegepast en beoordeeld komt de rechtbank dan ook tot de conclusie dat in het concrete geval van eiser de oplegging en tenuitvoerlegging van de artikel 56 Vw-maatregel vrijheidsbeperking is en geen vrijheidsontneming. Dit betekent dat de overige standpunten van partijen geen verdere bespreking behoeven. De oplegging van de maatregel is dus niet onrechtmatig en het beroep tegen de maatregel zal ongegrond worden verklaard. 
    
    45. De rechtbank overweegt expliciet dat deze beoordeling van de rechtsvraag alleen strekt tot het doen van uitspraak in de onderhavige zaak. Zoals het EHRM in zaken waar de vraag aan de orde is of sprake is van vrijheidsbeperking of van vrijheidsontneming meermalen heeft overwogen, dienen de relevante factoren per zaak en gelet op de concrete omstandigheden van het geval te worden beoordeeld. Deze uitspraak kan dus niet tot de conclusie leiden dat een artikel 56 Vw-maatregel die is gekoppeld aan plaatsing in de HTL altijd “slechts” vrijheidsbeperking is.  
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. S. van Lokven, rechter, in aanwezigheid van 
      K. Postema, griffier.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op: 25 mei 2020
    
    
    
      Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken
      
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.