ECLI:NL:CBB:2019:719, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-12-2019, 18/2555
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet
        Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
      
      
      Fosfaatrechten. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Slechts voor een relatief klein deel van de beoogde uitbreiding heeft appellante geen fosfaatrecht gekregen. Verder is van belang dat het tekort aan fosfaatrecht is te herleiden tot de keuze van appellante om in het zicht van de afschaffing van het melkquotum te investeren in een forse uitbreiding van het melkvee. Appellante heeft ervoor gekozen haar plannen na de peildatum door te zetten en te investeren in een nieuwe stal. Van een bedrijfseconomische noodzaak tot de door appellante voorgestane uitbreiding is niet gebleken. Dat de uitbreiding noodzakelijk is met het oog op de bedrijfsovername is, voor zover al juist, op zichzelf onvoldoende.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2555 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2019 in de zaak tussen
    de vennootschap onder firma VOF [naam 1] , te [plaats] , appellante
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: mr. A.R. Alladin en R. Kuiper).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 11 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 november 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar vennoot [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 3] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1.
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2.
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellante heeft een melkveehouderij. Zij heeft stappen gezet om uit te breiden naar een omvang van 295 melk- en kalfkoeien en 250 stuks jongvee. Hiertoe heeft appellante in 2013 en 2014 grond aangekocht en in 2017 een jongveestal verbouwd. Met het oog op deze uitbreiding is op 26 mei 2014 aan appellante een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor de activiteit milieu. Op 16 februari 2016 is de omgevingsvergunning tweede fase aan appellante verleend, voor de activiteit bouwen van een bouwwerk. Daarbij is tevens door  Gedeputeerde Staten van Utrecht een verklaring van geen bedenkingen afgegeven ten aanzien van de Natuurbeschermingswet 1998. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante op haar bedrijf 282 melk- en kalfkoeien en 210 stuks jongvee.
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 12.591 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Verweerder heeft het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellante heeft aangevoerd dat het bestreden besluit het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Zij stelt dat er in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Bij de uitbreidingsplannen  heeft zij zich gebaseerd op het geldende en door de wetgever onderschreven uitgangspunt dat een melkveehouderij in de toekomst alleen nog mag groeien als sprake is van grondgebonden groei. De invoering van een fosfaatquotering heeft zij niet kunnen voorzien. Appellante heeft in 2013 en in 2014 eerst grond aangekocht, vervolgens de veestapel uitgebreid, en pas in 2017 de stal verbouwd. Daardoor had de veestapel op de peildatum van 2 juli 2015 nog niet de omvang waar zij haar bedrijfsvoering op heeft afgestemd. Appellante kon na 2 juli 2015 niet terugkomen op de bouwplannen voor de stal, omdat dat zou betekenen dat zij terug zou vallen op de voorheen vergunde 140 melkkoeien met bijbehorend jongvee. Zonder de beoogde uitbreiding kan appellante niet aan haar financiële verplichtingen voldoen en is de geplande overname van het bedrijf door vennoot [naam 2] financieel onmogelijk geworden. Voor de opvolger is er voorts geen perspectief op een toekomstbestendig bedrijf. 
      Volgens het door appellante overgelegde financiële rapport van Van Wijk Bedrijfsadvies van 25 januari 2019 is voor de beoogde bedrijfssituatie 16.368 kg fosfaatrecht nodig. Appellante heeft ter zitting aangegeven inmiddels, na aankoop, te beschikken over in totaal 13.689,7 kg fosfaatrecht. Zij wenst een financiële compensatie van verweerder voor de nog benodigde fosfaatrechten ten bedrage van € 401.745 (2.678,3 x € 150,-).  
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Daarbij wijst verweerder er allereerst op dat appellante op de peildatum niet beschikte over een volledige omgevingsvergunning en dat pas na de peildatum een aanvang is genomen met de bouw van de stal. Verweerder stelt, onder verwijzing naar uitspraken van het College, dat appellante door al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen te doen, is vooruitgelopen op te verlenen vergunningen. Verweerder vindt voorts de door appellante aangevoerde omstandigheden niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Door vast te houden aan de uitbreiding heeft appellante een groot risico genomen, terwijl van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding niet is gebleken. De gestelde verslechtering van de liquiditeitspositie van appellante valt volgens verweerder onder het ondernemersrisico van appellante.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1.
      In zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) heeft het College geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 
      
    
    
      6.2.
      Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
    
    
      6.3.
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
      
    
    
      6.4.
      Het fosfaatrechtenstelsel betekent voor appellante dat voor een deel van de door haar beoogde dieraantallen geen fosfaatrecht is vastgesteld. Dit verschil tussen het beoogde aantal dieren en het aantal dieren waarvoor wel fosfaatrecht is vastgesteld, leidt niet reeds tot de conclusie dat appellante een individuele en buitensporige last draagt. Daarbij is van belang dat het tekort aan fosfaatrecht is te herleiden tot de keuze van appellante om in het zicht van de afschaffing van het melkquotum en na de peildatum 2 juli 2015, te investeren in een forse uitbreiding van het melkvee. In voornoemde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.5) is overwogen dat voor melkveehouders die na 2 juli 2015 verplichtingen in de vorm van investeringen zijn aangegaan het fosfaatrechtenstelsel kenbaar was en het behoorde tot hun verantwoordelijkheid daarmee rekening te houden bij het aangaan van die verplichtingen. Appellante heeft ervoor gekozen haar plannen na de peildatum door te zetten en te investeren in een nieuwe stal. Dat appellante niet meer kon afzien van de bouw van de stal, omdat zij anders zou terugvallen op de voorheen vergunde, lagere, dieraantallen heeft zij niet onderbouwd. Dat appellante al in 2013 en 2014 is begonnen met de investeringen in de uitbreiding leidt niet tot een gunstiger oordeel. Zoals in de hiervoor genoemde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.1 en 6.7.5.4) is overwogen, had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Appellante had daarom al in 2013 en 2014 een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de beoogde uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Van een bedrijfseconomische noodzaak tot de door appellante voorgestane uitbreiding is niet gebleken. Dat de uitbreiding noodzakelijk is met het oog op de bedrijfsovername is, voor zover al juist, op zichzelf onvoldoende. 
      
    
    
      6.5
      Tot slot overweegt het College dat appellante voor 282 melk- en kalfkoeien en 210 stuks jongvee, dat wil zeggen het grootste deel van de door haar beoogde uitbreiding, wel fosfaatrecht heeft gekregen met de daaraan verbonden economische waarde. 
      
    
    
      6.6
      Onder de genoemde omstandigheden dienen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) zwaarder te wegen dan de belangen van appellante. Het door appellante overgelegde financiële rapport kan niet tot een ander oordeel leiden. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1.
      Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
      
    
    
      7.2.
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.3.
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2019.
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen