ECLI:NL:RBDOR:2010:BN7981, Rechtbank Dordrecht, 09-09-2010, 09/697
Rechtbank Dordrecht — Uitspraak 
Datum: 2010-09-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: BDUR. Meerjarenprognoses. Criteria voor berekening bijdrage per veiligheidsregio. Onverbindendheid van avv wegens strijd met eisen van rechtszekerheid en evenredigheid?
      
      Een meerjarenprognose is geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 Awb. Een rechtsmiddel kan pas worden aangewend als die prognose is geconcretiseerd in de vaststelling van een bijdrage voor een bepaald jaar. Dat rechtsmiddel kan zich ook richten tegen verdelingscriteria die ook al voor het voorafgaande jaar zijn gehanteerd, ongeacht of daartegen toen al een rechtsmiddel is aangewend. Geen strijd met rechtszekerheid reeds omdat de aparte bijdrage voor de blusboot al een jaar eerder was vervallen. De gestelde onevenredigheid is cijfermatig onvoldoende onderbouwd, mede gelet op het feit dat eiser er financieel op vooruit gaat, zij het wellicht relatief minder dan andere veiligheidsregio’s.

RECHTBANK DORDRECHT
      Sector Bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: AWB 09/697
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken 
    
    inzake
    
    
      [naam], gevestigd te [plaats], eiser,
      gemachtigde: mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat te Breda,
    
    
    tegen
    
    
      de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder,
      gemachtigde: mr. C.L. Kuipers, juridisch adviseur bij Vijverberg Juristen BV te Zoetermeer.
    
    
    1. Ontstaan en loop van het geding
    
    Verweerder heeft in zijn circulaire van 24 november 2008 (kenmerk 2008-0000534171) een besluit inzake de definitieve bijdrage op grond van het Besluit Doeluitkering bestrijding van rampen en zware ongevallen (hierna: BDUR) voor het jaar 2009 genomen. 
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 19 december 2008 bezwaar gemaakt bij verweerder.
    
    Bij besluit van 22 april 2009 heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard voor zover zich dat richt tegen de meerjaren-prognoses voor 2010, 2011 en 2012 en het bezwaarschrift voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij faxbericht van 1 juni 2009 beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht.
    
    
      De zaak is op 10 mei 2010 ter zitting van een enkelvoudige kamer behandeld.
      Eiser is verschenen bij [naam x], bijgestaan door zijn gemachtigde.
      Verweerder is verschenen bij gemachtigde, vergezeld van [naam y].
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het wettelijk kader
    
    
      Artikel 5 van de Brandweerwet 1985 luidt als volgt:
      1.	Tot vergoeding van de kosten die voor de regionale brandweren voortvloeien uit de uitoefening van hun taken in het kader van de bestrijding van rampen en zware ongevallen in buitengewone omstandigheden en de voorbereiding daarop wordt uit 's Rijks kas een bijdrage verleend.
      2.	Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over het bepaalde in het eerste lid.
    
    
    De in het tweede lid bedoelde algemene maatregel van bestuur is het BDUR.
    
    Artikel 2 van het BDUR bepaalt dat Onze Minister, onder voorbehoud van goedkeuring van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII), jaarlijks uiterlijk op 1 oktober voor het eerstvolgende jaar de bedragen vaststelt, die als basisbedrag brandweer, basisbedrag GHOR en als variabel bedrag brandweer en variabel bedrag GHOR worden verdeeld over de regionale brandweren en de GHOR-besturen.
    
    Ingevolge artikel 8 van het BDUR kan Onze Minister aan een regionale brandweer of een GHOR-bestuur een incidentele bijdrage verstrekken.
    
    2.2. Het bestreden besluit
    
    
      Verweerder meent dat de BDUR-uitkering voor eiser juist is vastgesteld. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen. 
      Met ingang van 1 januari 2008 is het BDUR gewijzigd en is een nieuwe verdeelsystematiek geïntroduceerd. Verweerder benadrukt dat de regio's van tevoren op de hoogte zijn gesteld van de gewijzigde systematiek door de circulaire van 18 oktober 2007 (kenmerk 2007-00003216340, Staatsblad 2007,580). De bijdragen op grond van het BDUR hebben het karakter van een lumpsum: de bijdrage is niet gebonden aan afzonderlijke taken en is niet kostendekkend. Aan de totstandkoming van de herverdeling ligt een uitvoerig en zorgvuldig onderzoek ten grondslag, uitgevoerd door Cebeon. De aparte bijdrage voor de instandhouding van blusboten (artikel 6 van het BDUR) is al sinds 2008 vervallen en in de algemene reguliere uitkering opgegaan. Tegen het wegvallen van deze vergoeding is destijds geen rechtsmiddel door eiser ingesteld. De bijdrage in 2009 betreft de uitvoering van een algemene maatregel van bestuur waartegen volgens verweerder in beginsel niet de mogelijkheid van het maken van bezwaar openstaat. De totale bijdrage voor eiser is er ten opzichte van 2008 niet minder op geworden, het betreft een toename van € 400.000,-. Verweerder meent dat de toepassing van nieuwe verdeelmaatstaven tot onderscheid in de bijdragen per veiligheidsregio's leidt waarmee de in de veiligheidsregio's aanwezige risico's en daarmee verband houdende taken en de intensiteit daarvan zo goed mogelijk worden weerspiegeld. Voor zover de blusboot regio-overschrijdend wordt gebruikt, kunnen daarover volgens verweerder in voorkomend geval afspraken met de aangrenzende regio's worden gemaakt. Met betrekking tot de generieke toename van het budget over de jaren 2010, 2011 en 2012 houdt de circulaire naar de opvatting van verweerder geen voor bezwaar vatbare beslissing in. Verweerder heeft eisers bezwaar in zoverre niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    2.3. De gronden van beroep
    
    
      Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en heeft daartoe, samengevat, het volgende aangevoerd. Volgens eiser heeft verweerder geen rekening gehouden met de bijzondere positie waarin hij zich bevindt. Zijn beroep richt zich tegen de hoogte van de bijdrage die is toegekend. Eiser merkt op dat een bijdrage voor de blusboot ontbreekt. 
      Eiser heeft erop gewezen dat het variabele bedrag wordt vastgesteld aan de hand van een aantal criteria. Bij de meeste criteria wordt de noodzakelijke inzet van de brandweer weerspiegeld. Onder meer de criteria van het aantal woonruimten, het aantal woonkernen en de oppervlakte van de bebouwing lijken volgens eiser evenredig te zijn aan de vermoedelijke inzet van de brandweer. Het criterium van het aantal kilometers vaarweg weerspiegelt echter niet de noodzakelijke inzet van de brandweer, aldus eiser. Naar zijn opvatting is bij de toepassing van dit criterium geen rekening gehouden met het bijzondere karakter van de vaarwegen die het beheersgebied van eiser doorkruisen. Het gaat hier om de Merwede, de Noord, de Oude Maas en het Hollands Diep, die behoren tot de drukst bevaren hoofdvaarwegen van Europa. [naam plaats] ligt in het centrum van die vaarwegen. Deze worden voortdurend bevaren door schepen met risicostoffen. Een groot percentage van het aantal kilometers vaarwegen bestaat uit gedeelde kilometers, waardoor eiser een relatief lage bijdrage ontvangt voor het aantal te beheren kilometers vaarweg. Voorts ontbeert het rekenmodel volgens eiser deels een wettelijke basis. Tabel A van het BDUR met zeven criteria wordt niet toegepast. Het rekenmodel kent acht criteria. Evenmin past verweerder de wettelijk voorgeschreven uitkeringsfactor toe. Eiser benadrukt dat zijn beroep zich niet richt tegen de onjuiste toepassing van het BDUR en de daarbij behorende tabel A, maar hij wil met deze opmerking slechts aangeven dat verweerder in het bestreden besluit blijkbaar de vrijheid heeft genomen om af te wijken van het BDUR. Eiser heeft in bezwaar verzocht hetzelfde te doen ten aanzien van het criterium vaarwegen, hetgeen echter is afgewezen. Eiser acht het BDUR en de daarbij behorende regelingen en rekenmodellen op dit punt onverbindend. Eiser beschikt sinds 1984 over een blusboot, welke eigendom is van verweerder. Zoals ook uit de beschikkingen uit 2006 en 2007 blijkt is in 1984 de afspraak gemaakt dat eiser hiervoor jaarlijks een bedrag ontvangt van € 102.100,55. Dit bedrag is niet kostendekkend. In onvoorziene gevallen kon eiser extra kosten declareren bij het Ministerie. In 2008 is op deze basis nog een extra bedrag toegekend van € 80.000,-.
      Om, voor eiser, onduidelijke redenen en zonder enig vooroverleg is door verweerder besloten de bijdrage voor de blusboot niet langer toe te kennen. Eiser acht het in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel om in het kader van de invoering van een nieuwe bekostigingsregeling de bijdrage voor de blusboot en incidentele kosten na 24 jaar plots te beëindigen. Volgens eiser vertoont de BDUR-bijdrage grote overeenkomsten met de subsidie in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Een duursubsidie kan alleen worden beëindigd bij veranderende omstandigheden of gewijzigde inzichten en dan nog slechts met inachtneming van een redelijke termijn, zodat de subsidieontvanger zich kan voorbereiden op het einde van de bijdrage. Eiser wordt nu de komende jaren geconfronteerd met aanzienlijke kosten waarvoor geen dekking bestaat vanuit de BDUR-gelden. 
      Verweerder kan zich naar de opvatting van eiser in redelijkheid niet op het standpunt stellen dat de bijdrage voldoende zou zijn voor het uitoefenen van de taken van de regio. Andere regio's hebben geen blusboot en behoeven een deel van hun bijdrage niet in te zetten voor het onderhoud en gebruik van de blusboot. 
      Eiser wijst daarbij op de mogelijkheid voor verweerder om op grond van artikel 8 van het BDUR een incidentele bijdrage te verstrekken. 
      Tot slot richt het beroep zich tegen de wijze waarop verweerder toepassing geeft aan de generieke verhoging voor de jaren 2010, 2011 en 2012. 
    
    
    2.4. De beoordeling door de rechtbank
    
    2.4.1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het bezwaar voor zover dit was gericht tegen de generieke toename van het budget over de jaren 2010, 2011 en 2012 terecht niet-ontvankelijk verklaard. De meerjaren-prognoses betreffen slechts een voornemen om in de volgende jaren hetzelfde systeem opnieuw te hanteren. Het betreft geen op rechtsgevolg gericht besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Pas als deze prognose wordt  geconcretiseerd in de vaststelling van een bijdrage voor het betreffende jaar kan daartegen een rechtsmiddel worden aangewend. Het beroep is wat betreft dit onderdeel ongegrond. 
    
    2.4.2. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn in het verweerschrift ingenomen standpunt dat het beroep niet-ontvankelijk is, omdat het zich richt tegen de in het BDUR opgenomen (nieuwe) criteria. Weliswaar is de circulaire een algemeen verbindend voorschrift, waartegen op grond van artikel 8:2, onder a, van de Awb geen bezwaar en beroep openstaat, maar de per veiligheidsregio berekende bedragen voor 2009 die in deze algemene circulaire worden toegekend zijn op te vatten als een beschikking waartegen een bestuursrechtelijk rechtsmiddel kan worden aangewend.
    
    2.4.3. Evenmin heeft de omstandigheid dat het gewijzigde BDUR al is gepubliceerd in december 2007 en dat eiser destijds daartegen geen rechtsmiddel heeft aangewend betekenis voor de ontvankelijkheid van bezwaar en beroep in de onderhavige procedure. Weliswaar worden dezelfde criteria gehanteerd die reeds vanaf 1 januari 2008 van toepassing waren, maar het bestreden besluit ziet op de vaststelling van een bijdrage voor een ander jaar, namelijk 2009. 
    
    2.4.4. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder de verhoging voor het jaar 2009 onjuist heeft vastgesteld, omdat het BDUR onverbindend moet worden geacht danwel jegens eiser buiten toepassing zou moeten worden gelaten. 
    
    Aan de totstandkoming van het BDUR is een zorgvuldig besluitvormingstraject voorafgegaan. Het algemeen verbindend voorschrift is opgesteld naar aanleiding van de resultaten van een door het bureau Cebeon uitgevoerd onderzoek, na inspraak van vele organisaties, waaronder de VNG en het Veiligheidsberaad, na positief advies door de Raad voor de Financiële verhoudingen en na instemming van het kabinet. Blijkens de nota van toelichting op het BDUR gaat het om een aanvullende tegemoetkoming voor de kosten die regionale brandweren maken in het kader van rampenbestrijding en crisisbeheersing, die niet gebonden is aan afzonderlijke taken en die als lumpsum wordt verstrekt. In dit nieuwe systeem van financiering dat met ingang van 1 januari 2008 is ingevoerd is eiser, naar verweerder onbetwist heeft gesteld, er in zijn totaliteit € 400.000,- op vooruit gegaan ten opzichte van de oude verdeelsystematiek. Eiser kan binnen het bepaalde kader dit bedrag naar eigen inzicht besteden. 
    
    Eisers betoog dat het op grond van het BDUR vervallen van de bijdrage voor de blusboot in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat dit zonder enige kennisgeving en wegens onduidelijke reden plotseling na 24 jaar zou zijn gebeurd, faalt. Verweerder heeft onbetwist gesteld dat er overleg is geweest met meerdere partijen, waarbij ook de veiligheidsregio's zijn betrokken. Daarbij is eiser door de circulaire van 18 oktober 2007 geïnformeerd over het vervallen van de bijdrage voor de instandhouding van de blusboot. Nu eiser naar aanleiding van deze circulaire nog nadere vragen heeft gesteld aan verweerder bij brief van 25 februari 2008 was hij kennelijk destijds op de hoogte van de ingevoerde wijzigingen in het BDUR. Eveneens is duidelijk gemotiveerd waarom de verdeelsystematiek is gewijzigd en de aparte bijdrage voor de blusboot is geschrapt. Nu eiser er door de nieuwe regeling financieel op vooruit is gegaan, ziet de rechtbank ook geen reden waarom verweerder een overgangsregeling had moeten treffen in het BDUR voor de financiering van de aan de blusboot verbonden kosten. Het enkele argument dat eiser er relatief gezien minder op vooruit gaat vanwege de blusboot is daartoe niet genoegzaam, gelet op het uitgangspunt van bestedingsvrijheid voor de veiligheidsregio's binnen het kader van de BDUR. Dit zou wellicht anders zijn indien de blusboot volgens verweerder als voorziening in stand zou moeten blijven, maar naar verweerder ter zitting heeft toegelicht is dit niet het geval. Eiser heeft dit ook niet betwist. Verder is gesteld noch gebleken dat, indien eiser zou kiezen voor beëindiging van deze voorziening, de daaraan verbonden kosten hoger zouden zijn dan de toename van het budget op grond van het BDUR. 
    
    Ook de stelling dat bij de maatstaf "hoofdvaar: lengte van hoofdvaarwegen per kilometer, waarbij tevens sprake is van vervoer van gevaarlijke stoffen" in tabel A van het BDUR, te weinig rekening wordt gehouden met de drukke hoofdvaarwegen die het beheersgebied van eiser doorkruisen, leidt de rechtbank niet tot de conclusie dat de regeling kennelijk onevenredig is, althans zodanig uitpakt jegens eiser. Eiser heeft de gestelde onevenredigheid ten opzichte van de andere regio's niet onderbouwd, bijvoorbeeld door een becijfering hoe het volgens eiser wel had moeten zijn. Verder heeft verweerder terecht opgemerkt dat eiser, zolang deze de blusboot als voorziening in stand houdt, voor grensoverschrijdende activiteiten van de blusboot afspraken kan maken met de aangrenzende veiligheidsregio's over de verdeling van de lasten.
    
    2.4.5. De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij niet op grond van artikel 8 van de regeling een bijdrage hoeft te leveren voor de blusboot. Door eiser is niet voldoende overtuigend beargumenteerd waarom hij (nog steeds) voor een bijzondere bijdrage in aanmerking zou moeten komen. Het enkele argument dat verweerder die bijdrage voorheen uit extra middelen betaalde is daartoe, mede gelet op het in 2.4.4. overwogene, onvoldoende. Derhalve kan in het midden blijven de juistheid van eisers stelling dat de rijksbijdragen, gelet op het bepaalde in artikel 4:21, derde lid, van de Awb en voor zover hier van belang, beoordeeld moeten worden als betrof het subsidies. 
     
    2.4.6. Volgens het verweerschrift krijgen de veiligheidsregio's die met verweerder een convenant hebben afgesloten over de doelstelling "rampenbestrijding en crisisbeheersing is op orde" een incidentele bijdrage. In een aparte procedure is hieromtrent overleg gevoerd tussen eiser en verweerder. Het beroep in die procedure (09/698) is op 26 juni 2009 ingetrokken. Gelet op deze gang van zaken kan de vraag of verweerder eiser een incidentele bijdrage heeft kunnen onthouden niet in onderhavige procedure aan de orde komen.
    
    2.4.7. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond. 
    
    De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75, eerste lid, van de Awb.
    
    
      Gezien het vorenstaande beslist de rechtbank als volgt.
      3. Beslissing
    
    
    De rechtbank Dordrecht,
    
    - 	verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus gegeven door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, rechter, en door deze en E. Naaijen-van Kleunen, griffier, ondertekend.