ECLI:NL:CBB:2019:262, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-07-2019, 18/845
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: AMVB grondgebondenheid

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/845 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juli 2019 in de zaak tussen
    V.o.f. Melkveehouderij [naam] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. J. Zwiers),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma en mr. H.J. Kram).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 29 januari 2016 heeft appellante zich door middel van een digitaal formulier met bijlagen bij verweerder gemeld met de wens vrijgesteld te worden van het destijds geldende op 1 januari 2016 in werking getreden, Besluit van 26 september 2015, tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet ten behoeve van een verantwoorde groei van de melkveehouderij, Stb. 2015, 344 (AMvB grondgebondenheid). 
    
    
    
      Bij brief van 19 mei 2016 heeft verweerder appellante meegedeeld dat haar verzoek om vrijstelling is afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 21 september 2016 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen laatstgenoemd besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 16/990.
    
    
    
      Het College heeft bij uitspraak van 28 september 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:319), het beroep van appellante gegrond verklaard en het aangevochten besluit vernietigd. Het College heeft hierbij verweerder opgedragen om binnen 12 weken een nieuw besluit op het bezwaarschrift te nemen voor zover verweerder daarbij niet is ingegaan op het, mede, als een aanvraag om ontheffing, als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet (Msw), op te vatten verzoek van appellante om toepassing van artikel 70a, derde lid, van de AMvB grondgebondenheid.
    
    
    
      Bij besluit van 5 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 18/845.
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 februari 2019.
      Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Artikel 38 van de Meststoffenwet luidt als volgt:
      
      
        ‘1.	Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
        2.	Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
        3.	Aan de vrijstelling of de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden.’
      
      
    
    
      1.2
      Artikel 70a van het Uitvoeringsbesluit luidde als volgt:
      
      
        ‘1.	Het melkveefosfaatoverschot dat in enig jaar voor mestverwerking als bedoeld in artikel 21, tweede lid, onderdeel d, van de wet in aanmerking komt is het melkveefosfaatoverschot dat in het jaar 2014 is ontstaan, vermeerderd met: 
        	a.	ten hoogste 100% van het aantal additionele kilogrammen fosfaat dat in dat jaar ten opzichte van het jaar 2014 met melkvee wordt geproduceerd indien het overschot per hectare lager is dan 20 kg/ha;
        	b.	ten hoogste 75% van het aantal additionele kilogrammen fosfaat dat in dat jaar ten opzichte van het jaar 2014 met melkvee wordt geproduceerd indien het overschot per hectare gelijk is aan of hoger is dan 20kg/ha en gelijk is aan of lager is dan 50 kg/ha;
        c.	ten hoogste 50% van het aantal additionele kilogrammen fosfaat dat in dat jaar ten opzichte van het jaar 2014 met melkvee wordt geproduceerd indien het overschot per hectare hoger is dan 50 kg/ha.
        2.	Het overschot per hectare, bedoeld in het eerste lid wordt berekend door de productie van dierlijke meststoffen door melkvee op een bedrijf in kilogrammen fosfaat in het voorgaande kalenderjaar, verminderd met de fosfaatruimte van het bedrijf in het voorgaande kalenderjaar te delen door het aantal hectaren tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in het voorgaande kalenderjaar.
        3.	Het eerste lid is niet van toepassing op een bedrijf dat:
        a.	voor 1 februari 2016 aantoont dat het voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen is aangegaan ten einde het gehele melkveefosfaatoverschot te laten verwerken, waardoor naleving van het eerste lid leidt tot disproportionele financiële last en
        b.	het bedrijf binnen drie maanden na afloop van elk kalenderjaar aantoont dat het melkveefosfaatoverschot is verwerkt door degene met wie de financiële verplichtingen, bedoeld in onderdeel a, is aangegaan.’
      
      
    
    
      1.3
      Per 1 januari 2018 is artikel 70a van het Uitvoeringsbesluit omgezet in artikel 21, derde tot en met vijfde lid, van de Msw.
      
    
    
      1.4
      Artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) luidt:
      
      
      
      
        “Bescherming van eigendom
        Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
        De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
      
      
    
    
      1.5
      In een brief van de staatssecretaris van Economische Zaken (de staatssecretaris) aan de Tweede Kamer van 12 december 2013 (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 037, nr. 80) is het voorgenomen stelsel van regulering als volgt beschreven: 
      
      
        “B. Melkveehouderij
        De melkveehouderij onderscheidt zich van de varkens- en pluimveehouderij. Zo heeft de melkveehouderij van oudsher een grondgebonden karakter, waardoor een groot deel van de mest op eigen grond kan worden geplaatst en dus niet drukt op de nationale mestmarkt. En de productie wordt sinds het midden van de jaren tachtig begrensd door het Europese stelsel van melkquotering in plaats van door het nationale stelsel van dierrechten. Dit stelsel vervalt onherroepelijk op 1 april 2015.
        (…)
        De groeiende vraag in de wereld naar zuivelproducten biedt voor de Nederlandse zuivelsector kansen om na beëindiging van de melkquotering te groeien. Die groei moet in lijn zijn met duurzaamheidsdoelen voor de sector. Deze doelen hebben betrekking op weidegang (tenminste behoud van het huidige niveau), diergezondheid en dierenwelzijn (onder ander verlengen van de levensduur van koeien en vermindering van antibioticagebruik), klimaat en energie (onder andere reductie van broeikasgassen, duurzame energie en energie-efficiëntie) en milieu en biodiversiteit (onder andere duurzame soja en fosfaat- en ammoniakreductie).
        (…)
        Ondernemers die willen groeien, kunnen kiezen uit twee strategieën: grondgebondenheid door verwerving van extra grond of door extra mestverwerking. Of natuurlijk een combinatie van die twee. Daarnaast kunnen ondernemers de fosfaatproductie beperken door het nemen van voermaatregelen. 
      
      
      
        De inzet op grotere grondgebondenheid ligt voor ons voor de hand. Grondgebondenheid heeft evidente voordelen voor de ondernemer en de omgeving en komt ten goede aan de omgevingskwaliteit (natuur, milieukwaliteit) en het leefgenot in het buitengebied. Bovendien sluit het aan bij andere ambities, bijvoorbeeld op het terrein van welzijn en de gezondheid van gehouden dieren. Maar ook op het terrein van weidegang.”
      
      
    
    
      1.6
      In een brief van de staatssecretaris aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 17 oktober 2014 ( Kamerstukken II, 2014-2015, 33 979, nr. 11) is onder andere het volgende opgenomen: 
      
      
        “Op 15 oktober heb ik uw Kamer de nota naar aanleiding van het verslag van het voorstel van wet tot wijziging van de Meststoffenwet (Wet verantwoorde groei melkveehouderij) aangeboden ( Kamerstuk 33 979, nr.10) Ik heb daarbij toegezegd uw Kamer te informeren over het overleg dat ik voer met vertegenwoordigers uit de sector en maatschappelijke organisaties over de aangekondigde actiegerichte aanpak die ik heb  aangekondigd om de grondgebondenheid in de melkveehouderij en weidegang te behouden en te versterken. 
        (...)
        Ik heb op 15 oktober gesproken met diverse vertegenwoordigers uit de zuivelketen en maatschappelijke organisaties gesproken over de ontwikkeling in de melkveesector. Ik constateer dat er consensus is over een toekomstbestendige ontwikkelingsrichting voor de melkveesector. Partijen zijn het met elkaar eens dat de sector het grondgebonden karakter zou moeten behouden en zelfs versterken. Het kabinet onderschrijft dat. Daarom heb ik, ook aan uw Kamer, aangekondigd een actiegerichte aanpak te willen uitwerken waarin vergaande afspraken worden gemaakt over concrete stappen die de verschillende partijen, overheid en bedrijfsleven in de zuivelketen gaan nemen om te zorgen dat het grondgebonden karakter wordt behouden en versterkt.”
      
      
    
    
      1.7
      In de nota van wijziging bij de Wet verantwoorde groei melkveehouderij van 11 november 2014 (Kamerstukken II, 2014-2015, 33979, nr. 17) is onder andere opgenomen:
      
      
        “Van belang is om via de Meststoffenwet te borgen dat de extra fosfaatproductie die het gevolg is van de uitbreiding van de productie op een melkveebedrijf niet resulteert in een extra belasting van het stelsel van gebruiksnormen en daarmee niet drukt op de milieudoelen die volgen uit de Nitraatrichtlijn. Ik onderschrijf het belang van het grondgebonden karakter van de melkveehouderij (…). Daarom heb ik, ook aan uw Kamer, aangekondigd een actiegerichte aanpak te willen uitwerken waarin vergaande afspraken worden gemaakt over concrete stappen die de verschillende partijen, overheid en bedrijfsleven in de zuivelketen gaan nemen om te zorgen dat het grondgebonden karakter wordt behouden en versterkt. 
        Mocht dit overleg aanleiding geven om grondgebondenheid wettelijk te verankeren, dan biedt de nota van wijziging de basis om een dergelijke voorziening bij algemene maatregel van bestuur te treffen. Een mogelijk invulling is het beperken van de mogelijkheid om de uitbreiding van de fosfaatproductie te rechtvaardigen met uitsluitend mestverwerking. Dit kan door de rechtvaardigingsgrond uit artikel 21, tweede lid, onderdeel d, te beperken tot maximaal een nader vast te stellen percentage van de fosfaatruimte op het bedrijf.” 
      
      
    
    
      1.8
      Met de AMvB grondgebondenheid is in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) na artikel 70 een hoofdstuk ingevoegd, luidende: “Hoofdstuk Xa. Verantwoorde groei melkveehouderij” en daaronder het onder 1.6 opgenomen artikel 70a. In de nota van toelichting staat onder andere het volgende:
      
      
        “Met ingang van 1 januari 2015 is het stelsel van verantwoorde groei melkveehouderij van kracht geworden. Dit stelsel geeft bedrijven met melkvee de mogelijkheid om te groeien binnen de milieukaders van richtlijn nr.91/676/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG L 375) (hierna: de Nitraatrichtlijn). Daartoe moet de toename van het fosfaatoverschot van melkvee op het bedrijf ten opzichte van het referentiejaar 2013, het zogenaamde melkveefosfaatoverschot, gecompenseerd worden met extra grond, 100% mestverwerking of een combinatie van beide. 
        (…)
        Volledig grondloze groei is een ongewenste ontwikkeling voor de melkveehouderij. Om die reden heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, per brief van 12 december 2013 (Kamerstukken II 2013/14, 33 037, nr. 80 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33037-80.html)) de ambitie uitgesproken het grondgebonden karakter van de melkveehouderij ook in de toekomst te willen behouden en versterken. Dat is ook de ambitie van de sector en de partijen in de zuivelketen. (…)
        Met het stelsel verantwoorde groei melkveehouderij is invulling gegeven aan het beleidsvoornemen uit voornoemde brief van 12 december 2013; melkveehouders die in productie willen groeien ten opzichte van het referentiejaar 2013 moeten een eventuele groei in fosfaatproductie op hun bedrijf verantwoorden met extra grond, 100% mestverwerking of een combinatie van beide. 
        (…)
        Onderhavige voorstel bevat voor bedrijven met melkvee dan ook de verplichting de groei van de fosfaatproductie die plaatsvindt en heeft plaatsgevonden na 2014 deels te verantwoorden met een uitbreiding van de hoeveelheid grond die bij het bedrijf in gebruik is.  (…)
      
      
    
    
      3.4
      
        
          Uitzondering voor bedrijven die hebben geïnvesteerd in mestverwerking 
        
        Tijdens de behandeling van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij is door de Staatssecretaris van Economische Zaken de toezegging gedaan dat ondernemers die, vóór zij konden weten dat nadere voorwaarden gesteld zouden worden om grondloze groei te voorkomen, financiële verplichtingen zijn aangegaan om de toename van fosfaatproductie in zijn geheel te verwerken, ontzien zullen worden. Bedrijven die kunnen aantonen dat zij voor 30 maart 2015 – het moment waarop het ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet ten behoeve van een verantwoorde groei van de melkveehouderij werd bekendgemaakt in verband met de voorhang in beide Kamers der Staten-Generaal (Kamerstukken II 2014/2015, 33 979, nr. 73 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33979-73.html)) – financiële verplichtingen zijn aangegaan voor het laten verwerken van hun gehele melkveefosfaatoverschot, mogen hun melkveefosfaatoverschot voor 100% laten verwerken. Als voorwaarde is aan deze voorziening de verplichting verbonden dat betreffende ondernemer uiterlijk voor 1 februari 2016 het bewijs bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) – op een door RVO aangegeven wijze – aanlevert dat hij een dergelijke financiële verplichting is aangegaan alsmede de duur van deze financiële verplichting.”
      
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op 29 januari 2016 heeft appellante zich door middel van een digitaal formulier met bijlagen bij verweerder gemeld met de wens vrijgesteld te worden van de AMvB grondgebondenheid. Appellante heeft hierbij verklaard dat zij aan de voorwaarden van de regeling voldoet en dat zij financiële verplichtingen is aangegaan tot het jaar 2020. Bij brief van 19 mei 2016 heeft verweerder appellante meegedeeld dat haar verzoek om vrijstelling van de AMvB grondgebondenheid is afgewezen. 
      
    
    
      2.2
      Bij besluit van 21 september 2016 heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard en daarbij uiteengezet dat de door appellante overgelegde bewijsstukken geen betrekking hebben op financiële verplichtingen in verband met het verwerken van appellantes melkveefosfaatoverschot. Daarmee heeft appellante niet voldaan aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de vrijstelling in het kader van de AMvB grondgebondenheid.
      
    
    
      2.3
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. In zijn uitspraak van 28 september 2017 heeft het College geconcludeerd dat de brief van 19 mei 2016 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), en dat het daaraan evenmin kan worden gelijkgesteld, zodat daartegen geen bezwaar of beroep open staat (ECLI:NL:CBB:2017:319, r.o. 7.1 en 7.3). Het College heeft het beroep van appellante gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, onder de bepaling dat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb het bezwaar van appellante tegen de brief van 19 mei 2016 niet-ontvankelijk wordt verklaard en dat de uitspraak van het College in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het College heeft hierbij verweerder opgedragen om binnen 12 weken een nieuw besluit op het bezwaarschrift te nemen voor zover verweerder daarbij niet is ingegaan op het, mede, als een aanvraag om ontheffing, als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw, op te vatten verzoek van appellante om toepassing van artikel 70a, derde lid, van de AMvB grondgebondenheid.
      
      
        3.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit van 19 mei 2016 gehandhaafd met een aanvullende motivering. Verweerder heeft hierbij volhard in zijn standpunt dat appellante geen beroep toekomt op artikel 70a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit (oud), thans artikel 21, vijfde lid van de Msw. In het verweerschrift is in dat verband gesteld dat met een Vervangende Verwerkings Overeenkomst (VVO) kan worden voldaan aan de verplichting tot verwerking van het melkveefosfaatoverschot, maar dat appellante pas in 2016 een VVO is aangegaan en dus niet voldoet aan de voorwaarde dat voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen moeten zijn aangegaan. Verder heeft verweerder uiteengezet dat het alle melkveehouders duidelijk had moeten zijn dat, ook na de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015, een ongeremde groei niet mogelijk was en dat zij er ook niet van uit mochten gaan dat aanvullende maatregelen alleen maar op mestverwerking gericht zouden zijn. Appellante heeft desalniettemin als ondernemer besloten om te investeren in een forse uitbreiding van het bedrijf en het aantal melkkoeien zonder grond. Op het moment van de ondertekening van de aanneemovereenkomst en de overeenkomsten die zien op aanschaf van de melkmachine, de stalinrichting en installatiewerkzaamheden voor de bouw van de stal op 19 december 2014, waren bovendien de hoofdlijnen van de AMvB grondgebondenheid al bekend gemaakt. Hoewel verweerder begrijpt dat appellante grote financiële verplichtingen is aangegaan en dit op het bedrijf een grote impact heeft, zijn deze omstandigheden niet aan te merken als een individuele en buitensporige last die ertoe zou moeten leiden dat aan appellante een ontheffing van de grondgebondenheidsvereisten wordt verleend. 
      
      
    
    
      4.1
      Appellante betoogt dat zij ten onrechte niet is vrijgesteld op grond van artikel 70a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit (oud) van de verplichting om haar bedrijfsuitbreiding deels grondgebonden te laten plaatsvinden. Appellante is voor 30 maart 2015 onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan, waarbij is ingestoken op de aankoop van gronden en het verwerken via VVO’s. Appellante heeft zich daarmee een verantwoorde agrariër getoond. Door grondgebrek heeft zij niet voldoende grond kunnen aanschaffen. Er is dan ook een ongelijkheid in de vrijstelling die kennelijk alleen wordt toegepast wanneer er een gehele verwerking is via VVO’s. Appellante is van mening dat zij ook, ook al vindt er geen gehele verwerking via VVO’s plaats, onder de regeling behoort te vallen.
      
    
    
      4.2
      Ten tweede heeft appellante aangevoerd dat indien verweerder van mening is dat de vrijstelling alleen kan zien op de gehele verwerking via VVO’s, in het niet verlenen van de vrijstelling nu juist een bijzondere omstandigheid ligt, op grond waarvan door verweerder een ontheffing dient te worden verleend. Daarbij is appellante van mening dat er in haar geval geen sprake is van een fair balance tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu. Zij beroept zich in dit kader op artikel 1 van het EP. Ter zitting heeft appellante aangevoerd dat zij zich er niet in kan vinden dat de afwijzing van haar verzoek om ontheffing is gelegen in de voorzienbaarheid. Appellante was bekend met het feit dat maatregelen getroffen zouden worden om ongebreidelde groei in de melkveesector te voorkomen. De verwachting was dat met het opheffen van het melkquotum een geringe groei in de sector zou plaatsvinden, maar dat met deze groei nog onder het fosfaat- en stikstofplafond zou worden gebleven. In de brief van 12 december 2013, gericht aan de voorzitter van de Tweede Kamer, de kabinetsreactie op de ex ante beleidsevaluatie toekomstig mestbeleid, is heel duidelijk aangegeven dat groei van melkveebedrijven mogelijk was. Ondernemers die zouden willen groeien konden kiezen uit twee strategieën; grondgebondenheid door verwerving van extra grond, door extra mestverwerking of een combinatie van die twee. Dat was de stand van zaken op het moment van de aanvraag van de vergunning op 27 februari 2014. Appellante heeft getracht om te voldoen aan de voorwaarden van grondgebondenheid, maar dat is niet gelukt. Er was geen grond meer beschikbaar en de financiële middelen raakten uitgeput. 
      
    
    
      5.1
      In dit geschil staat centraal de vraag of verweerder in redelijkheid tot afwijzing van het verzoek om ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid van de Msw heeft kunnen komen.
      
    
    
      5.2
      Verweerder heeft op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw de bevoegdheid om ontheffing te verlenen. Uit de uitspraak van het College van 28 september 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:319) volgt dat die ontheffing in het voorliggende geval in beginsel dient te worden verleend indien appellante, hetzij voldoet aan de uitzonderingsgrond van artikel 21, vijfde lid, van de Msw, hetzij een geslaagd beroep kan doen op artikel 1 EP. Voor zover appellante zich op het standpunt stelt dat in het niet verlenen van de ‘vrijstelling’ op de grond dat zij niet valt binnen de reikwijdte van 21, vijfde lid van de Msw op zichzelf al een bijzondere omstandigheid is gelegen op grond waarvan verweerder in redelijkheid tot een ontheffing ex artikel 38 had moeten besluiten, volgt het College appellante niet. 
      
    
    
      5.3
      Ten aanzien van de eerste mogelijke grondslag voor de gevraagde ontheffing, overweegt het College als volgt. Op grond van artikel 21, vijfde lid, van de Msw, is het derde lid van hetzelfde artikel niet van toepassing op een bedrijf dat voor 1 februari 2016 aantoont dat het voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen is aangegaan ten einde het gehele melkveefosfaatoverschot te laten verwerken, waardoor naleving van het eerste lid zou leiden tot een disproportionele financiële last. Uit de door appellante overgelegde stukken blijkt dat op 11 april 2016 een VVO is aangegaan. Het College volgt verweerder in de opvatting dat appellante hiermee niet voldoet aan de voorwaarde dat voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen zijn aangegaan in verband met de verwerking van het (gehele) melkveefosfaatoverschot. Verweerder heeft daarom terecht geconcludeerd dat appellante niet onder de reikwijdte van artikel 21, vijfde lid, van de Msw valt. 
      
      
        5.4.1
        Ten aanzien van de stelling van appellante dat de regelgeving omtrent de grondgebondenheid strijdig is met artikel 1 van het EP, omdat de genomen maatregel een fair balance ontbeert en niet voorzienbaar was, overweegt het College als volgt. Uit de uitspraak van het College van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149, met name rechtsoverweging 5.2), vloeit voort dat het stelsel van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm), met daaronder begrepen de AMvB grondgebondenheid (oud) ingrijpt op, oftewel reguleert, het eigendom van de melkveehouders. De rechtvaardiging voor het reguleren van de eigendom is gelegen in het algemeen doel, oftewel belang dat het stelsel dient. Het stelsel heeft namelijk ten doel het milieu te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn (zie rechtsoverweging 5.4 uit de eerder genoemde uitspraak).  Bij de keuze van de middelen om het algemeen belang te dienen, komt de wetgever een ruime margin of appreciation toe (zie eerder genoemde uitspraak, rechtsoverweging 5.5.1). Naar het oordeel van het College is sprake van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet worden ingevoerd. Daartoe overweegt het College dat de nagestreefde doelstellingen dermate zwaarwegend zijn, dat het in beginsel aan de wetgever is om te beoordelen welke maatregelen ter bereiking van dergelijke doelstellingen noodzakelijk en aanvaardbaar zijn en dat niet met vrucht gezegd kan worden dat de wetgever met de bestreden maatregelen is getreden buiten de hem ter zake toekomende 'wide margin of appreciation' (zie rechtsoverweging 5.5.3 van eerder genoemde uitspraak).Ten aanzien van de voorzienbaarheid van de AMVB grondgebondenheid in het bijzonder wijst het College op de nota van wijziging bij de Wvgm van 11 november 2014 (zie onder 1.7), daarbij werd duidelijk dat aan de mogelijkheid van 100% mestverwerking beperkingen zouden worden gesteld (en dat daarmee bij uitbreiding, grondverwerving nodig zou worden). Naar het oordeel van het College mag er vanuit worden gegaan dat de melkveehouder als professionele ondernemer in de als dynamisch bekend staande melkveehouderijsector vanaf 11 november 2014 de regeling in deze vorm (en daarmee beperking van de mestverwerkingsmogelijkheid) kon voorzien. 
        
      
      
        5.4.2
        Het College komt vervolgens toe aan de vraag of ook op het individuele niveau van appellante sprake is van een fair balance. Bij die beoordeling komt gewicht toe aan alle omstandigheden van het geval. Appellante heeft aangevoerd dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP, omdat op haar een individuele en buitensporige last drukt als zij aan het grondgebondenheidsvereiste wordt gehouden. Het College overweegt dat de bewijslast bij appellante ligt. Appellante moet aantonen dat zij geconfronteerd wordt met feiten en omstandigheden die niet voor (alle) andere melkveehouders gelden en die meebrengen dat zij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel. Daarvoor is inzicht nodig in alle bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, zoals de vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten, eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden, etc. Daarbij dient dan te worden aangegeven waar en hoe deze gegevens leiden tot de slotsom dat sprake is van een individuele en buitensporige last, zie ook de uitspraak van het College van 11 september 2018, ECLI:NL:CBB:2018:480. 
        
      
      
        5.4.3
        Met verweerder is het College van oordeel dat uit de door appellante overgelegde stukken zoals de aanneemovereenkomst met bouwbedrijf Kooistra en bouwbedrijf van der Sloot, de opdrachtbevestiging aan MCN B.V., de koopovereenkomst met installatiebedrijf Lukkes en het ondernemingsplan niet blijkt dat er sprake is van een buitensporige last als gevolg van de onderhavige maatregel. De verplichtingen zijn aangegaan na 11 november 2014 en zien op een grote uitbreiding van het bedrijf zonder dat daar grond voor beschikbaar was. De verplichtingen hebben bovendien geen betrekking op het laten verwerken van het melkveefosfaatoverschot. Ook het gegeven dat appellante in april 2015 nog 30 ha land heeft aangekocht om zoveel mogelijk te voldoen aan de nieuwe regels leidt zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet tot de conclusie dat sprake is van een individuele buitensporige last. Daarbij is van belang, dat appellante geen objectieve gegevens over haar bedrijfsvoering heeft overgelegd. De enkele stelling van appellante dat het voor haar financieel niet mogelijk was om aan de voorwaarden van grondgebondenheid te voldoen en dat zij anderszins financiële verplichtingen is aangegaan die niet ongedaan kunnen worden gemaakt kan niet tot een ander oordeel leiden.    
        
      
      
        5.4.4
        
          Dat betekent dat niet is gebleken dat het stelsel van de Wvgm, inclusief het grondgebondenheidsvereiste zoals dit volgt uit artikel 21, derde en vierde lid, van de Msw, leidt tot een buitensporige last voor appellante. Haar beroepsgrond dat het stelsel in strijd is met artikel 1 van het EP slaagt niet.
          6.	Gelet op het bovenstaande zal het College het beroep van appellante ongegrond verklaren. Appellante kan geen aanspraak maken op toepassing van artikel 21, vijfde lid, van de Msw, noch is gebleken van strijd met artikel 1 van het EP. Verweerder heeft daarom in redelijkheid kunnen weigeren aan appellante een ontheffing te verlenen als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. I.M. Ludwig en mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. W.M.J.A. Duret, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juli 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren	w.g. W.M.J.A. Duret