ECLI:NL:CBB:2019:630, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-11-2019, 18/2144
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het College legt de startersregeling, in overeenstemming met de toelichting (Stb. 217, 521, paragraaf 4.3), strikt uit: de startersregeling is uitsluitend bedoeld voor nieuw gestarte bedrijven en het gaat daarbij niet om voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. Appellant exploiteert geen nieuw gestart bedrijf. Hij heeft immers een melkveehouderij gekocht en maakt voor de exploitatie gebruik van de voor de bedrijfslocatie in het verleden verleende vergunningen.
        Fosfaatrechtenvaststelling niet in strijd met artikel 1 van het EP. Er is geen sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante is er niet in geslaagd het bewijs te leveren dat het fosfaatrechtstelsel haar buitensporig treft. De uitgangspunten in het rapport voor de scenario’s verschillen zonder duidelijke verklaring en vertroebelen het bedrijfseconomische zicht op deze scenario’s. 
      
      
      
        Wetsbepaling: 
        artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2144 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 november 2019 in de zaak tussen
    
      [naam] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigden: mr. H. Sikkema en mr. M.A. Bakker),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: mr. G. Meijerink, mr. S.J.E. Loontjens en ing. J.A.G. van Schaik).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. 
    
    
    
      Op 20 maart 2018 heeft appellant verweerder verzocht hem aan te merken als nieuw gestart bedrijf en het fosfaatrecht op grond van artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) te verhogen. 
    
    
    
      Bij besluit van 18 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringbesluit verhoogt verweerder het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf (de startersregeling). 
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
    
    
      2.1
      Appellant exploiteert een melkveehouderij. Op 4 maart 2015 is hij eigenaar geworden van zijn huidige bedrijfslocatie door middel van kavelruil. Daarna is appellant gestart met de verbouw van de locatie tot melkveebedrijf. Op 16 april 2015 en op 21 april 2015 heeft appellant 26, respectievelijk 30 dieren aangekocht. Op 2 juli 2015 hield hij 56 melk- en kalfkoeien en 4 stuks jongvee. Op 15 januari 2015 heeft appellant € 1.350.000,- geleend om zijn investeringen te kunnen betalen. 
      
    
    
      2.2
      Verweerder heeft het fosfaatrecht vastgesteld op 2.268 kg, op basis van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. 
      
    
    
      3.1
      Appellant betoogt dat hij wel voldoet aan de voorwaarden van de startersregeling. Op 23 december 2014 heeft hij het melkveebedrijf voor een bedrag van € 1.850.000,- gekocht. Hij levert vanaf april 2015 melk aan de melkfabriek en is op basis van de voor de bedrijfslocatie verleende vergunning op grond van de Wet milieubeheer van 28 juni 2002 gerechtigd tot het houden van 119 melk- en kalfkoeien en 83 stuks jongvee. Voor de later door hem verrichte onderhouds- en bouwwerkzaamheden op de bedrijfslocatie was geen (omgevings)vergunning vereist en een melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer was niet vereist. 
      
    
    
      3.2
      
        Voorts voert appellant aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Dat stelsel veroorzaakt voor hem een individuele en buitensporige last. Hij is vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan voor de uitbreiding naar 119 melk- en kalfkoeien en 83 stuks jongvee. Hij is direct na het verwerven van de bedrijfslocatie begonnen met de verbouw van de bedrijfslocatie, die op 16 april 2015 is voltooid. Direct daarna heeft hij melkvee (26 stuks melkvee op 16 april 2015 en 30 stuks op 21 april 2015) aangekocht. Op 2 juli 2015 was zijn veestapel nog niet op het beoogde peil. Er dreigt nu het faillissement van zijn bedrijf. Appellant onderbouwt deze beroepsgrond met een accountantsrapport ‘Rapportage individuele en buitensporige last (IDL)’ van 9 september 2019 waarin een aantal scenario’s met elkaar wordt vergeleken voor de jaren 2016-2018 (scenario 1: uitgaande van aantal verkregen fosfaatrechten; scenario 2: aankoop extra fosfaatrechten tot beoogde aantal koeien; scenario 3: aankoop extra fosfaatrechten tot 
        break-even point). Scenario 1 leidt tot een liquiditeitstekort van € 52.800,- en in scenario 2 is er een structureel verlies van € 41.700,-. De Rabobank wil de aankoop van extra fosfaatrechten niet financieren. 
      
      
    
    
      3.3
      De gemiddelde melkproductie per koe in 2015 is niet representatief, omdat appellant pas in april 2015 is gestart met melken en hij verschillende veestapels moest samenvoegen, waardoor de dieren stress ervaren en hun melkproductie enige tijd lager was dan normaal. Ook de wijziging in rantsoen en het feit dat de aangekochte veestapel voor driekwart uit vaarzen bestond, maakt de gemiddelde melkproductie in 2015 niet representatief. Verweerder dient daarom uit te gaan van de gemiddelde melkproductie per koe in 2016 en 2017 (zo’n 9.100 kg per jaar).
      
    
    
      4.1
      Volgens verweerder voldoet appellant niet aan de toepassingsvoorwaarde in artikel 72, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsbesluit, omdat hij niet beschikt over een voor 2 juli 2015 op zijn naam verleende omgevingsvergunning. Het gaat erom of appellant in de zin van de Msw een starter is en niet of hij persoonlijk een startend bedrijf is. 
      
    
    
      4.2
      Verweerder betwist dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Er doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat daarvan sprake is. Appellant heeft vastgehouden aan zijn geplande uitbreiding, waartoe geen bedrijfseconomische noodzaak was. 
      
    
    
      4.3
      Verweerder ziet geen wettelijke mogelijkheid om de melkproductie anders te berekenen dan volgens artikel 23, derde lid, van de Msw. Bovendien was de gemiddelde melkproductie voor 2015 wel representatief, omdat er in de eerste maanden van 2015 ook geen dieren aanwezig waren op het bedrijf van appellant. Daarbij zou met het toepassen van de jaren 2016 en 2017 ook de nog niet gerealiseerde groei worden meegenomen. 
      
    
    
      5.1
      Het College legt, op grond van de toelichting (Stb. 217, 521, paragraaf 4.3), de startersregeling strikt uit. Deze staat alleen open voor nieuw gestarte bedrijven en het mag daarbij niet gaan om de voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. Appellant exploiteert geen nieuw gestart bedrijf. Hij heeft immers een melkveehouderij gekocht en maakt voor de exploitatie gebruik van de voor de bedrijfslocatie in het verleden verleende vergunningen. Hiervoor verwijst het College naar zijn uitspraak van 20 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:360).
      
    
    
      5.2
      Verweerder is bij de berekening van het fosfaatrecht, in overeenstemming met de wet, uitgegaan van de gemiddelde melkproductie over 2015.  
      
    
    
      5.3
      Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      5.4
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.8.2).
      
    
    
      5.5
      Appellant is er niet in geslaagd het bewijs te leveren dat het fosfaatrechtstelsel hem buitensporig treft. In totaal heeft de verbouwing van de stal hem ongeveer € 156.000,- gekost. Een deel daarvan betreft een vervangingsinvestering die appellant los van het fosfaatrechtstelsel had moeten doen. Mede in aanmerking genomen de omvang van de (hele) investering, afgezet tegen de omvang van het bedrijf van appellant, is - zonder nadere onderbouwing - niet aannemelijk dat het verlies dat appellant stelt te lijden disproportioneel is. Die nadere onderbouwing is in elk geval niet te vinden in het accountantsrapport. De uitgangspunten in dat rapport voor de scenario’s verschillen zonder duidelijke verklaring en vertroebelen het bedrijfseconomische zicht op deze scenario’s. Als voorbeeld kan dienen dat scenario 1 uitgaat van een gemiddelde jaarlijkse melkgift van 9.000 kg, scenario 2 van 9.228 kg en scenario’s 3 en 4 van 9.600 kg. Verder heeft appellant het College niet duidelijk kunnen maken of de scenario’s waarin de veestapel is vergroot terecht (blijven) uitgaan van de grondgebondenheid van appellant. Ook is, ondanks de vragen van het College, onduidelijk gebleven hoe het aantal melkkoeien dat het uitgangspunt vormt voor scenario 2 (43) zich verhoudt tot het aantal melkkoeien (56) op basis waarvan het fosfaatrecht is berekend. De oppervlakte van de landbouwgrond varieert in de verschillende scenario’s zonder duidelijke relatie met het aantal in die scenario’s gehouden dieren en de (extra) voerkosten. Een overtuigende berekening van het aantal fosfaatrechten dat appellant als direct gevolg van de peildatum (2 juli 2015) - in verhouding tot een andere melkveehouder in een vergelijkbare positie - tekort komt, is niet gegeven en het College kan niet uitgaan van het (door appellant berekende) gat van 1.944 kg, omdat dat deels het gevolg is van de productieverhoging die appellant na 2 juli 2015 realiseert. Bovendien is voor de berekening van de economische waarde van dat tekort een te hoge koers van het fosfaatrecht gebruikt. Deze beroepsgrond faalt.
      
      6. Verweerder heeft het bestreden besluit pas in beroep voorzien van een toereikende motivering. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld, omdat de nadien gegeven motivering het bestreden besluit (achteraf) wel van een draagkrachtige motivering voorziet. Met die motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
      7. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te
    	vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van 
    	€ 1.024,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 november 2019.
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. L. ten Hove