ECLI:NL:CBB:2019:277, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 09-07-2019, 18/2889
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 23, zesde lid, Msw (knelgevallenregeling).

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2889 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juli 2019 in de zaak tussen
    Melkveebedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. SJ.E.Schmidt-Lo Fo Wong)
    
    
      En
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. K.M.A. Snijders en mr. J.H. Eleveld).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.633 kilogram (kg). 
    
    
    
      Op 15 februari 2018 heeft verweerder van appellante een melding bijzondere omstandigheden ontvangen. 
    
    
    
      Bij besluit van 19 april 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.876 kg.
    
    
    
      Bij besluit van 15 oktober 2018 heeft verweerder opnieuw op het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit beslist en heeft hij het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.876 kg. 
    
    
    
      Bij besluit van 29 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder opnieuw op het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit beslist en heeft hij wederom het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Daarbij heeft hij het besluit van 15 oktober 2018 ingetrokken. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.876 kg.
    
    
  
  
    Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.  
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 april 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en haar gemachtigde. Verweerder heeft  zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Bij de berekening van het aan appellante toekomende fosfaatrecht is verweerder uitgegaan van de op de peildatum van 2 juli 2015 (de peildatum) aanwezige 177 melk- en kalfkoeien (diercategorie 100), 47 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) en 20 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102). Voorts heeft verweerder rekening gehouden met een melkproductie per koe van 8.588 kg hetgeen een excretieforfait oplevert van 42. Het bij deze gegevens horende fosfaatrecht bedraagt 8.323,2 kg. Bij de toekenning van het fosfaatrecht aan appellante is voorts een generieke korting van 8,3% toegepast. Het fosfaatrecht is vastgesteld op 7.633 kg. 
    
    2. Appellante voert aan dat het bedrijf lange tijd met de dierziekte kampte, zo ook op de peildatum. Wegens deze bijzondere omstandigheden is tijdig een verzoek ingediend tot verhoging van de toekenning van de fosfaatrechten conform artikel 23 lid 6 Meststoffenwet. De bijzondere omstandigheden als zodanig, alsook het causale verband worden niet bestreden door verweerder, maar appellante voldoet volgens verweerder niet aan de 5%-eis. Appellante is het niet eens met het uitgangspunt van verweerder in dit verband dat bij de beoordeling van de omstandigheden op het bedrijf niet gerekend mag worden met gegevens in de toekomst. Volgens appellante blijkt uit artikel 23 lid 6 Msw dat wel degelijk rekening moet worden gehouden met gemiste groei. Uit de tekst volgt dat bij de toepassing van de 5%-eis de bijzondere omstandigheden moeten worden weggedacht en dat verweerder uit moet gaan van een normale bedrijfssituatie, alsof er geen sprake zou zijn geweest van bijzondere omstandigheden. De tekst verschilt op dit punt van artikel 12, tweede lid, van de Regeling Fosfaatreductieplan. De wetgever heeft bewust gekozen voor een andere formulering om ruimte te laten voor deze fictie. Daar appellante in een dergelijke toepassing voldoet aan de 5%-eis, had het verzoek bijzondere omstandigheden moeten worden toegekend.
    Appellante verzoekt dan ook het aantal fosfaatrechten vast te stellen, uitgaande van een gemiddelde melkproductie per koe van 9.622 kg per koe en de dieraantallen in categorie 100: 202 stuks, in categorie 101: 59 stuks en in categorie 102: 37 stuks. Voor de berekening verwijst appellante naar de berekening gevoegd bij brief van 6 februari 2018.
    
    
      3.1
      Verweerder stelt dat moet worden gekeken naar de referentiegegevens zoals die waren voordat de bijzondere omstandigheden zich voordeden en die representatief zijn voor de laatste gebruikelijke bedrijfsvoering. Op het verzoek om een datum in het verleden aan te dragen, is appellante niet ingegaan, omdat de gegevens volgens appellante geen daling van de fosfaatrechten laten zien. Nu het verweerder niet is toegestaan om bij de beoordeling van de omstandigheden op het bedrijf van appellante te rekenen met gegevens in de toekomst, kan niet van de fictieve cijfers van appellante worden uitgegaan. 
      
    
    
      3.2
      In aanvulling hierop heeft verweerder in beroep nog naar voren gebracht dat er bij de knelgevallenregeling wordt teruggekeken naar het verleden en een vergelijking wordt gemaakt met de situatie die op 2 juli 2015 in redelijkheid mocht worden verwacht en waarvan, als gevolg van de buitengewone omstandigheden, geen sprake was. Verweerder verwijst naar een uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4), waarin is geoordeeld dat geen rekening moet worden gehouden met niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. In dit geval is daarvan ook sprake, aldus verweerder. Volledigheidshalve heeft verweerder de omvang van de veestapel van appellante op 2 juli 2015 vergeleken met de omvang op een alternatieve peildatum, te weten 30 juni 2013, en daaruit is naar voren gekomen dat appellante niet heeft voldaan aan de voorwaarde dat er ten gevolge van dierziekte op 2 juli 2015 een afname van 5% fosfaatrechten is. Het aantal fosfaatrechten is op die datum zelfs 17,4 % hoger.
      
    
    
      4.1
      Hier staat de vraag centraal of verweerder terecht en op goede gronden het beroep op de knelgevallenregeling heeft afgewezen. Het College overweegt hieromtrent als volgt. Vaststaat dat de dierziekte op het bedrijf van appellante een buitengewone omstandigheid als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw is. In gevallen als het onderhavige waar een bedrijfsgroei (tijdelijk) stagneert ten gevolge van een dergelijke buitengewone omstandigheid, is het de vraag in hoeverre het hanteren van een referentiedatum (alternatieve peildatum) voor de bepaling van de situatie “die voor een bedrijf in redelijkheid mocht worden verwacht” liggend vóór de peildatum, aangewezen is. Immers, een bedrijf in uitbreiding zal veelal niet voldoen aan de 5%-eis als het na een dip ten gevolge van een buitengewone omstandigheid de ingezette groei weer voortzet en dus een stijgende lijn laat zien in plaats van de min of meer horizontale lijn die bedrijven met een stabiel aantal dieren karakteriseert. Zoals het College in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) heeft overwogen, is bij uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4) over artikel 23, zesde lid, van de Msw geoordeeld dat ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen, een vergelijking tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum moet plaatsvinden. Dat dit tot gevolg kan hebben dat de stagnatie in de groei ten gevolge van de buitengewone omstandigheid, niet meer kan worden gecompenseerd, heeft het College in die uitspraak onder ogen gezien en aanvaard. Het College heeft hiermee aangesloten bij de uitdrukkelijke wens van de wetgever om niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen bij de vaststelling van het fosfaatrecht (zie de door verweerder aangehaalde Kamerstukken II, 2015-2016, 34532, nr.3, p. 40 “De knelgevallenvoorziening die in het wetsvoorstel is opgenomen betrekt bewust niet wat in de toekomst met de op 2 juli 2015 beschikbare productiemiddelen mogelijk zou zijn, maar kijkt naar het verleden…” en Kamerstukken II, 2016-2017, 34532, nr.7, p.47…” Het gaat er nadrukkelijk niet om een vergelijking met de toekomst te maken. Ondernemers die voornemens waren hun bedrijf uit te breiden maar die uitbreiding nog niet hadden gerealiseerd, komen niet in aanmerking voor de knelgevallenregeling”). Dat verweerder dit uitgangspunt niet alleen hanteert voor (beoogde en gerealiseerde) uitbreidingen na 2 juli 2015, maar ook van toepassing acht op niet gerealiseerde uitbreidingen op de peildatum, heeft het College in die uitspraak in lijn geacht met de bedoeling van de wetgever in het kader van de vaststelling van de situatie die in redelijkheid op het bedrijf mocht worden verwacht. De wetgever zag geen plaats om toekomstige ontwikkelingen te betrekken, teneinde verhoging van het fosfaatrecht door (nog niet verwezenlijkte) uitbreidingsplannen te voorkomen. 
      
    
    
      4.2
      Uit het hiervoor overwogene volgt dat voor de invulling van de 5%-eis van de knelgevallenregeling, niet gerealiseerde uitbreidingen op of na 2 juli 2015 niet worden betrokken. Het College ziet geen aanleiding om hierover thans anders te oordelen. Dit betekent dat verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling en dat de beroepsgrond die hierop betrekking heeft, niet slaagt. Voor de niet gerealiseerde uitbreiding staat wel beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) open. In het voorliggende geval heeft appellante niet betoogd dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het College ziet derhalve geen aanleiding voor een toetsing aan artikel 1 EP.
      
      
        5.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juli 2019.
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren	w.g. F. Willems