ECLI:NL:CBB:2020:43, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 21-01-2020, 18/2581
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet
        Artikel 23, zesde lid, van de Meststoffenwet
        Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
      
      
      Fosfaatrechten. Gebleken is dat verweerder thans appellante volgt in haar stelling dat op het bedrijf geproduceerde antibioticamelk in aanmerking moet worden genomen. Het beroep op de knelgevallenregeling faalt. Bij de knelgevallenregeling wordt geen rekening gehouden met nog niet gerealiseerde uitbreidingen. Geen schending van 1 EP. Appellante heeft in het zicht van de afschaffing van het melkquotum geïnvesteerd in een uitbreiding van het bedrijf. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de gewenste uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Te meer nu appellante al hoge financieringslasten had als gevolg van de aankoop van grond. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor een uitbreiding is niet gebleken.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2581 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 januari 2020 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. E.U.H. van de Schepop),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: M.J. Dijkstra).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 24 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante deels gegrond verklaard en het fosfaatrecht van appellante verhoogd. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Voor appellante is tevens verschenen [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 4] . 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1.
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2.
      Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
      
    
    
      1.3.
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellante had voorheen een gemengd bedrijf en exploiteert thans uitsluitend een melkveehouderij. Op grond van Hinderwetvergunningen uit 1976 en 1990 en een melding ingevolge de Wet milieubeheer van 30 juli 2003 mocht appellante ter plaatse onder meer maximaal 135 stuks melkvee, inclusief jongvee houden. Op 25 mei 2012 heeft appellante een vergunning ingevolge de Wet natuurbescherming 1998 (Nbw) verkregen voor 250 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee. Op 11 oktober 2012 is aan appellante een omgevingsvergunning bouw en milieu verleend voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Het totaal aantal met deze vergunning op het bedrijf toegestane dieren bedraagt (eveneens) 250 (110 plus 140) melkkoeien alsmede 120 stuks jongvee. De eerdere Hinderwetvergunningen en de melding Wet milieubeheer vervielen bij het inwerkingtreden van de omgevingsvergunning. Op 23 april 2014 is een lening afgesloten bij de bank, waarvan € 900.000-, bestemd was voor de nieuwbouw van de stal. De aanneemovereenkomst voor de stal kwam tot stand op 18 juli 2014. De bouw is aangevangen in september 2014 en de stal is opgeleverd op 25 augustus 2015. Op 2 juli 2015 waren 125 melk- en kalfkoeien en 43 stuks jongvee op het bedrijf aanwezig. In 2018 is 200 kg fosfaatrechten aangekocht en in 2019 250 kg.  
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.267 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Verweerder heeft het bezwaar van appellante deels gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht verhoogd naar 5.347 kg. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante voert aan dat verweerder een onjuiste uitleg geeft aan de knelgevallenregeling. Ten onrechte houdt de wet geen rekening met de situatie van appellante waarin geïnvesteerd is in groei van het bedrijf, maar deze groei niet kan worden gerealiseerd in verband met bijzondere omstandigheden, te weten de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Het getuigt van willekeur dat voor andere gevallen, zoals starters, wel een regeling voor knelgevallen is opgenomen. Verweerder heeft de bijzondere omstandigheden van appellante ten onrechte niet gewogen met als gevolg dat geen recht wordt gedaan aan de autonome groei die op het bedrijf zou hebben plaatsgevonden indien de bijzondere omstandigheden niet zouden hebben plaatsgevonden. Verder benadeelt de peildatum van 2 juli 2015 haar onevenredig. Voor die peildatum is appellante onomkeerbare investeringen gericht op groei aangegaan, terwijl op 2 juli 2015 haar stal nog niet vol was.
      
    
    
      4.2.
      Appellante voert verder aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante is onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan voor de bouw van een nieuwe, milieuvriendelijke stal overeenkomstig de Maatlat Duurzame Veehouderij. Om de nieuwbouw economisch rendabel te maken moest zij uitbreiden en een hogere melkproductie realiseren. Met de toegekende fosfaatrechten kan zij de extra capaciteit waarop zij haar bedrijfsvoering heeft gebaseerd echter niet realiseren hetgeen leidt tot inkomstenderving. Het bijkopen van fosfaatrechten is onmogelijk omdat de financierings- en liquiditeitspositie daartoe onvoldoende ruimte geven. Appellante loopt het risico dat de bank niet meer wenst te financieren bij een tekortschietende reserveringscapaciteit en dat zal leiden tot het faillissement van appellante. Appellante heeft haar betoog onderbouwd met een financieel rapport van [naam 5] van juni 2018 en een aanvullende verklaring van 19 juli 2019.
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      
        5.	Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Uit de door appellante overgelegde financiële rapportage blijkt dat de financiële problemen van het bedrijf niet zijn veroorzaakt door het fosfaatrechtenstelsel, alhoewel zij daar wel door zijn toegenomen. Appellante kan volgens verweerder worden tegengeworpen dat de investeringsbeslissing en het aangaan van de daarbij behorende financieringslasten zijn ingezet in het zicht van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Te meer nu appellante pas in 2014 is gestart met de nieuwbouw. Verweerder stelt voorts dat er geen causaal verband is tussen de door appellante gestelde noodzaak om een nieuwe veestal te bouwen en de invoering van het fosfaatrechtenstelsel aangezien de reden voor de nieuwbouw was gelegen in de gedateerdheid en de capaciteit van de bestaande stal. Verweerder geeft aan dat onduidelijk is wat het causaal verband is tussen het aangaan van de financieringslasten alsmede het gevaar voor de continuïteit van het bedrijf en de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Verweerder wijst er verder nog op dat appellante in 2018 en 2019 in totaal 450 kg fosfaatrechten heeft bijgekocht.
      
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
      
        
          Antibioticamelk 
        
      
    
    
      6.1
      Gebleken is dat verweerder thans appellante volgt in haar stelling dat de op haar bedrijf geproduceerde antibioticamelk in aanmerking moet worden genomen bij de berekening van de melkproductie. Partijen zijn het er over eens dat het fosfaatrecht met inachtneming daarvan zou moeten worden vastgesteld op 5.439 kg fosfaat. 
      
      
        
          Knelgeval
        
      
    
    
      6.2.
      Het beroep van appellante op artikel 23, zesde lid, van de Msw faalt voor het overige. Verweerder heeft in dit geval een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling door een vergelijking te maken met de melkproductie in het verleden. Zoals het College reeds heeft overwogen - zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) - wordt bij toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met op 2 juli 2015 nog niet gerealiseerde uitbreidingen. Dit betekent dat stagnatie in de groei van de veestapel als gevolg van de opgetreden buitengewone omstandigheden niet behoeft te worden gecompenseerd. Over de peildatum van 2 juli 2015 heeft het College reeds geoordeeld dat de keuze van de wetgever voor deze peildatum (in het kader van de knelgevallenregeling) niet ontoelaatbaar is. Ook de keuze van de wetgever om de knelgevallenregeling niet uit te breiden met die gevallen waarin uitbreidingsinvesteringen zijn gedaan zonder dat deze uitbreiding op 2 juli 2015 volledig was gerealiseerd, heeft het College toelaatbaar geacht. Dat de wetgever een onderscheid heeft gemaakt tussen uitbreiders en starters voor wie een speciale regeling in het leven is geroepen, behoort tot de beoordelingsvrijheid van de wetgever. Zie ook de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.6). Niet in geschil is dat appellante een bestaand bedrijf heeft uitgebreid en geen nieuw gestart bedrijf is in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is hier dan ook geen sprake.
      
      
        
          Individuele en buitensporige last
        
      
      
        6.3.1
        Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
        
      
      
        6.3.2.
        Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
        
      
      
        6.3.3.
        Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
        
      
      
        6.3.4.
        Appellante heeft ter zitting gesteld dat het niet haar ambitie was om het bedrijf en haar veestapel uit te breiden. Deze uitlatingen zijn allereerst niet verenigbaar met hetgeen is opgemerkt in de nadere gronden van het beroepschrift van 13 december 2018 alsmede de aanvulling op het bezwaarschrift van 22 maart 2018 omtrent de boogde uitbreiding naar 250 melkkoeien.  Ook anderszins is het ter zitting ingenomen standpunt echter niet aannemelijk. Appellante kon aanvankelijk ter plaatse rechtsgeldig in totaal 135 dieren (inclusief jongvee) houden. De feitelijke stalcapaciteit van de bestaande rundveestal (96 plaatsen) en van de jongveestal (28 plaatsen) was hiermee in overeenstemming. Na de vergunningverlening van 2012 kon appellante een ligboxenstal bouwen voor 150 dieren en kon appellante rechtsgeldig in totaal 250 (110 plus 140) melkkoeien en 120 stuks jongvee houden. Er was dus sprake van een vergroting van de feitelijke stalcapaciteit met 150 ligplaatsen en van vergunningen die deze vergroting van stalcapaciteit en aantallen dieren mogelijk maakten. Blijkens het verhandelde ter zitting is de oude rundveestal ook daadwerkelijk blijven staan na realisatie van de ligboxenstal. Hij is aangepast aan de eisen en wordt onder meer gebruikt voor de huisvesting van jongvee en van drooggezette koeien. Dat, zoals appellante ter zitting heeft gesteld, de hoge aantallen dieren in de vergunningen slechts zijn aangevraagd (en verleend) met het oog op een vergunningsrechtelijke overgangssituatie en ter voorkoming van overtredingen is niet gebleken maar ook, gelet op het voorgaande, niet relevant. Nu derhalve wel degelijk sprake was van een beoogde uitbreiding van het bedrijf en van daarop gerichte investeringen, geldt ook voor appellante onverkort bovenstaand toetsingskader. 
        
      
      
        6.3.5
        Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante nog niet het beoogde aantal dieren. Het fosfaatrechtenstelsel en de generieke korting leiden ertoe dat appellante met de toegekende hoeveelheid fosfaatrechten niet het aantal dieren kan houden waarop zij haar bedrijfsvoering heeft gericht. Dat leidt evenwel niet tot de conclusie dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, heeft appellante medio 2014, in het zicht van de afschaffing van het melkquotum, geïnvesteerd in een uitbreiding van het bedrijf middels de bouw van een nieuwe stal. Het is hier, anders dan appellante stelt, niet relevant dat vanwege de Wet geurhinder en veehouderij niet kon worden geopteerd voor een vergroting van de oude stal maar moest worden gekozen voor nieuwbouw op een ander deel van het terrein. Evenmin is daarbij van belang dat voor deze nieuwbouw eerst het bouwvlak moest worden aangepast en dat daarmede de nodige tijd gemoeid is geweest. Appellante beschikte immers reeds in oktober 2012 over een omgevingsvergunning bouw en milieu en had toen al de bouw kunnen gaan realiseren. Ook voor appellante gold dat, zoals in de hiervoor genoemde uitspraak van 23 juli 2019 is overwogen, al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de gewenste uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Te meer nu appellante al hoge financieringslasten had als gevolg van de aankoop van grond. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor een uitbreiding van de boogde omvang is tenslotte niet gebleken. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval dan ook zwaarder te wegen dan de belangen van appellante. 
        
        
          
            Slotsom  
          
        
        
      
    
    
      7.1
      Het beroep is gelet op rechtsoverweging 6.1 gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 5.439 kg fosfaat. 
      
    
    
      7.2
      Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die appellante voor het bezwaar en het beroep heeft moeten maken. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
    
      7.3
      Wat betreft het verzoek van appellante tot vergoeding van € 15 uur x € 95,- =  € 1.425,- ex BTW (€ 1.724,25 inclusief BTW) aan gemaakte deskundigenkosten wordt, mede gelet op de betwisting daarvan door verweerder, het volgende overwogen. 
      
      
        7.3.1
        Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 (Besluit), komen de gedeclareerde kosten voor het opstellen van de financiële rapportage door [naam 5] voor vergoeding in aanmerking, exclusief de ingevolge artikel 15 van het Besluit verschuldigde omzetbelasting. Anders dan verweerder stelt is het inschakelen van de deskundige redelijk. Appellante kon er, gezien de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van inroeping van de deskundige, van uitgaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor haar gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag. 
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond; 
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht voor appellante vast op 5.439 kg fosfaat en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 3.000,- (€ 1.575,- plus € 1.425,-) .
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra- van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 januari 2020. 
    
    
    
    
      w.g. I.M. Ludwig	w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen