ECLI:NL:RBLIM:2023:3802, Rechtbank Limburg, 29-06-2023, ROE 22/4 en ROE 22/5
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-06-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor bijgebouw bij woning en afwijzing verzoek om handhaving tegen dit bijgebouw en andere bouwwerken bij die woning. Procesbelang, toets aan bestemmingsplan, binnenplanse afwijking, buitenplanse afwijking, vergunningvrij bouwen, toets aan Besluit bouwwerken leefomgeving, bijgebouw, bijbehorend bouwwerk, toetsing ex nunc of ex tunc.

RECHTBANK limburg
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROE 22/4 en ROE 22/5
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juni 2023 in de zaken tussen
    
  
  
    
      [eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roermond, verweerder
    (gemachtigde: mw. Janssen).
    
    
      Als derde-partij (vergunninghouder) heeft aan het geding deelgenomen: [naam vergunninghouder], te [woonplaats] .
    
    
    
  
  
    Waar gaat deze uitspraak over? 
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor twee bouwwerken op het perceel naast haar perceel (zaak ROE 22/4) en het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om handhaving tegen een aantal bouwwerken op dat perceel (zaak ROE 22/5).
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft plaatsgevonden op 1 mei 2023. Eiseres was daarbij aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Vergunninghouder was ook aanwezig.
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Eiseres woont aan de [adres 1] in [woonplaats] . Zij heeft op 7 juli 2020 verweerder verzocht handhavend op te treden tegen de aanwezige bebouwing en de in uitvoering zijnde bouwactiviteiten op het perceel van vergunninghouder aan de [adres 2] in [woonplaats] . Tevens heeft zij verzocht om onmiddellijke stillegging van de bouwwerkzaamheden. Het handhavingsverzoek ziet op de volgende bouwwerken:
    
      A: bestaande aanbouw;
      B: prieel/pergola met beweegbare schaduwdoeken;
      C: tuinhuis;
      D: vloerplaat ten behoeve van nieuwe aanbouw (hobbyruimte);
      E: bestaande overkapping;
      F: leilindeconstructie;
      G: tuinkast;
      H: houtopslag.
    
    2. Op 8 oktober 2020 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning gevraagd voor de bouwwerken A en D (hobbyruimte) ter opheffing van de strijd met het bestemmingsplan. Deze omgevingsvergunning heeft verweerder op 19 november 2020 verleend (het primaire besluit 1).
    
    3. Verweerder heeft vervolgens op 30 december 2020 het handhavingsverzoek afgewezen (het primaire besluit 2). Deze afwijzing heeft verweerder gebaseerd op het volgende. De bouwwerken A, C en D hebben samen een grotere oppervlakte dan het bestemmingsplan toestaat. Met het primaire besluit 1 (omgevingsvergunning voor A en D) is de overtreding van de te grote oppervlakte opgeheven. Bouwwerk F was hoger dan het bestemmingsplan toestaat, maar is verwijderd. Voor de bouwwerken B, G en H is geen omgevingsvergunning vereist. Alleen bouwwerk E vormde dus nog een overtreding aldus verweerder. Handhavend optreden daartegen is volgens verweerder onevenredig vanwege de geringe overschrijding (15%) van de maximale oppervlakte en omdat vergunninghouder dit bouwwerk zal gaan afbreken bij de realisatie van bouwwerk D (hobbyruimte) conform de daarvoor verleende vergunning.
    
    4. Eiseres heeft op 18 december 2020 (aangevuld op 20 januari 2021) bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit 1 en op 4 februari 2021 (aangevuld op 7 maart 2021) tegen het primaire besluit 2.
    
    5. Bij besluit van 25 november 2021 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 1 deels gegrond en deels ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit in stand gelaten onder toevoeging van het vervangende deelbesluit ‘handeling in strijd met het bestemmingsplan’.
    
    6. Op 21 december 2021 heeft verweerder de omgevingsvergunning, die met het primaire besluit 1 is verleend en met het bestreden besluit 2 in stand is gelaten, gewijzigd. De afmetingen van bouwwerk D zijn daarbij gewijzigd (breedte van 4,49 naar 4,58 meter en lengte van 10,63 naar 10,77 meter).
    
    7. Eiseres heeft op 28 december 2021 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 1 en het wijzigingsbesluit van 21 december 2021 alsmede tegen het uitblijven van een beslissing op het door haar ingediende bezwaar tegen het primaire besluit 2. 
    
    8. Bij besluit van 21 januari 2022 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 2, onder wijziging van de motivering, ongegrond verklaard. Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het beroep van eiseres tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar tegen het primaire besluit 2 (mede) gericht tegen dit besluit.
    
    
    
      
        Omvang van het geding
      
    
    
    9. Omdat verweerder inmiddels inhoudelijk heeft beslist op het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 2, heeft eiseres ter zitting haar beroep ingetrokken voor zover dat was gericht tegen het uitblijven van dat besluit op haar bezwaar.
    
    10. De rechtbank heeft ter zitting vastgesteld dat de bouwwerken E, F en H door vergunninghouder zijn verwijderd, waarbij bouwwerk E is vervangen door bouwwerk D (hobbyruimte) en de houtopslag (bouwwerk H) is verplaatst naar bouwwerk G. Gelet hierop is ter zitting besproken dat bouwwerken E, F en H niet meer in geschil zijn: het beroep in de handhavingszaak (het bestreden besluit 2) ziet dus niet meer op deze bouwwerken. Het procesbelang om daarover verder te procederen is niet gesteld en ontbreekt: de rechtbank kan verweerder immers niet opdragen om alsnog handhavend op te treden tegen reeds verwijderde bouwwerken. Verder is ter zitting gebleken dat niet in geschil is dat voor de bouwwerken C en G geen omgevingsvergunning vereist is en dat wat betreft deze bouwwerken dus geen sprake is van een overtreding. De rechtbank stelt verder vast dat voor de bouwwerken A en D een omgevingsvergunning is verleend, die nu ook voorligt. Deze vergunning was reeds verleend ten tijde van het bestreden besluit, zodat ook wat betreft deze bouwwerken toen geen sprake was van een overtreding. Daaraan kan het in deze uitspraak te geven oordeel over die vergunning niet afdoen vanwege de ex tunc-beoordeling van het bestreden besluit 2 (beoordeling naar de omstandigheden ten tijde van het bestreden besluit).
    
    11. Het voorgaande betekent dat het beroep in de handhavingszaak alleen nog ziet op bouwwerk B. Dit bouwwerk is volgens verweerder vergunningvrij, maar eiseres is het daar niet mee eens.
    
    12. Het beroep in de omgevingsvergunningzaak ziet op de bouwwerken A en D. Hoewel eiseres stelt dat de omgevingsvergunning op meer bouwwerken ziet en de rechtbank het met eiseres (en de bezwaarschriftencommissie) eens is dat het primaire besluit 1 hierover onduidelijk is, is die onduidelijkheid met het bestreden besluit 1 weggenomen. Uit dat besluit (en het daaraan ten grondslag liggende advies van de bezwaarschriftencommissie) volgt dat de omgevingsvergunning enkel ziet op de bouwwerken A en D.
    
    
      
        De omgevingsvergunning (zaak ROE 22/4)
      
    
    
    
      
        De beroepsgronden van eiseres
      
    
    
    13. Eiseres voert in beroep samengevat aan dat een grote bouwmassa wordt gerealiseerd op het perceel. Haar woning wordt hierdoor aan de rechterkant volledig dicht gebouwd over een totale lengte van bijna 11 meter. Alle ramen van haar primaire woonfuncties (hal, keuken en bijkeuken) bevinden zich aan die zijde van haar woning. Als gevolg van de bouwwerken die de omgevingsvergunning mogelijk maakt verliest zij een vrij uitzicht en heeft zij verminderde (zon)lichtinval in haar woning en tuin. Tevens is sprake van een aantasting van haar woongenot en privacy, omdat een smalle strook grond, direct gelegen naast de zijdelingse perceelsgrens, intensief wordt gebruikt en de voorheen brede oprit verloren gaat. Eiseres is derhalve van mening dat verweerder haar belangen onvoldoende heeft meegewogen. Verder voert zij aan dat zowel de maximaal toegestane oppervlakte in het bebouwingsgebied als de maximaal toegestane oppervlakte van bijgebouwen met de verleende omgevingsvergunning ruim wordt overschreden. Bouwwerk B moet meegeteld worden bij de berekening van de maximale oppervlakte. Met betrekking tot de hoogte stelt eiseres dat de goothoogte van de eerste bouwlaag 2,60 meter bedraagt in plaats van 2,80 meter waarvan verweerder is uitgegaan. Verder stelt eiseres dat verweerder niet is ingegaan op haar stelling dat vergunninghouder de hoofdingang van de oorspronkelijke woning heeft verplaatst naar bouwwerk D, waarmee dit, volgens eiseres, niet meer als bijbehorend bouwwerk kan worden gekwalificeerd. Ten slotte stelt eiseres dat verweerder heeft miskend dat de bouwwerken waarvoor nu de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ is verleend, ook vergunningplichtig zijn voor de activiteit ‘bouwen’, wat betekent dat ten onrechte niet is getoetst aan, onder meer, de redelijke eisen van welstand.  
    
    
      
        Het bestemmingsplan en de binnenplanse afwijking
      
    
    
    14. Voor het perceel geldt het bestemmingsplan ‘Maasniel’, dat aan het perceel de bestemming ‘Woondoeleinden’ geeft. Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met de bouwregels voor bijgebouwen zoals neergelegd in artikel 4.2, tweede lid, onder a, b en c, van de regels van dit bestemmingsplan. Dat artikel luidt als volgt:
    “Bij iedere woning mogen op het bijbehorende erf, zijnde de gronden gelegen achter de voorgevelrooilijn, bijgebouwen worden gebouwd met dien verstande dat: 
    
      a. de bijgebouwen ten minste 3.00 m achter het verlengde van de voorgevels van het hoofdgebouw worden geplaatst, tenzij het een aan de wegzijde gelegen open stallingsruimte voor personenauto’s betreft; 
    
    
      b. het totale grondoppervlak van de bijgebouwen mag per bouwperceel voor de in lid 4.1 aangegeven doeleinden niet meer dan 70 m2 bedragen. Het bepaalde in lid 4.2.1.h is hier van overeenkomstige toepassing. 
    
    
      c. bijgebouwen mogen met een kap worden gerealiseerd met een goothoogte van maximaal 2.70 m en een bouwhoogte van maximaal 5.00 m of met een plat dak waarbij de bouwhoogte maximaal 3.00 m mag bedragen. Indien de bijgebouwen aansluitend aan de woning worden gerealiseerd, mag de goothoogte niet meer bedragen dan de hoogte van de eerste bouwlaag.”
    
    15. Verweerder heeft voor het overschrijden van de omvang en goothoogte van de bijgebouwen de omgevingsvergunning verleend met toepassing van een zogenoemde ‘binnenplanse afwijking’. Op grond van deze in het bestemmingsplan opgenomen bevoegdheid om af te wijken van de bouwregels kan verweerder tot 15% afwijken van de maximum maten voor de grondoppervlakte, bebouwingspercentages en goothoogten. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het woon- en leefklimaat van (direct) omwonenden wordt door het bouwplan niet onevenredig aangetast en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en/of bouwwerken worden door het bouwplan evenmin aangetast, aldus verweerder.
    
    16. Met betrekking tot de goothoogte van de bouwwerken A en D is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een geringe overschrijding, omdat ervan moet worden uitgegaan dat de hoogte van de eerste bouwlaag 2,80 m bedraagt. Daartoe overweegt de rechtbank dat in de tekening ‘doorsnede westgevel’ bij het primaire besluit/aanvraag als bouwhoogte is vermeld 2,80 meter. Hierbij is van belang dat de hoogte van de eerste bouwlaag van de woning ook bestaat uit de verdiepingsvloer. De rechtbank ziet geen aanleiding voor twijfel aan deze hoogte. De goothoogte van bouwwerken A en D bedraagt 3,03 respectievelijk 3,00 meter en is daarmee 23 respectievelijk 20 centimeter hoger dan toegestaan ingevolge artikel 4.2, tweede lid, onder c, van de planregels. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze overschrijding niet leidt tot aantasting van het woon- en leefklimaat van eiseres en heeft de belangenafweging in het voordeel van vergunninghouder mogen laten uitvallen.
    
    17. De rechtbank stelt vast dat de gezamenlijke oppervlakte van bouwwerken A en D op het perceel 73,25 m2 bedraagt. Dit is net iets meer dan de rechtstreeks toegestane oppervlakte van 70 m2 voor bijgebouwen op het perceel.
    
    18. Over de vraag of bouwwerk B hierbij moet worden opgeteld overweegt de rechtbank als volgt.
    
    
      18.1.
      De betreffende maximale oppervlakte (70 m2) geldt alleen voor vergunningplichtige bouwwerken en alleen voor bijgebouwen.
      
    
    
      18.2.
      De rechtbank is van oordeel dat voor bouwwerk B weliswaar geen omgevingsvergunning voor de a-activiteit (bouwen) vereist is maar dat dit wel aan het bestemmingsplan moet worden getoetst omdat het bouwwerk niet verguningvrij is voor wat betreft de c-activiteit, omdat de maximale oppervlakte daarvoor wordt overschreden. In dit verband is van belang dat bouwwerk B naar het oordeel van de rechtbank een dak heeft en dus een bijbehorend bouwwerk is zoals bedoeld in het Bor. Hierop gaat de rechtbank hierna onder 18.3 nader in.
      
    
    
      18.3.
      Bij de toets aan het bestemmingsplan moet de vraag worden beantwoord of sprake is van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of van een bijgebouw. Om als bijgebouw te kunnen worden gekwalificeerd, moet ingevolge de daaraan gegeven definitie in het bestemmingsplan sprake zijn van een gebouw. Een gebouw is in het bestemmingsplan gedefinieerd als: “elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt”. De rechtbank stelt vast dat de “vaste” constructie, de pergola zelf, geen vast dak en vaste wanden heeft, maar wel een beweegbaar dak (in de zin van een overdekking) en beweegbare wanden. Aan de bovenzijde van de pergola zijn draden bevestigd en een schaduwdoek dat over die draden kan bewegen en daarmee de pergola overdekt. De pergola is tegen de aanbouw aan de woning aangebouwd en de wand van die aanbouw vormt daarmee ook een wand van de pergola. Aan de tegenoverliggende zijde van de pergola zijn rolgordijnen (schaduwdoeken) bevestigd die handmatig (via een koord) opgerold en uitgerold kunnen worden. In uitgerolde toestand vormen deze gordijnen een wand. De rechtbank verwijst hiertoe naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) waaruit volgt dat een bouwwerk in zijn volle omvang moet worden bezien. De rechtbank ziet de schaduwdoeken/rolgordijnen in dit verband als een voldoende vast aan de pergola bevestigde en beweegbare constructie. Hoewel een rolgordijn een ander karakter heeft dan een wand van materiaal zoals hout of steen, zorgen dichte rolgordijnen in combinatie met het vaste schaduwdoek als overdekking toch voor een andere ruimtelijke uitstraling van de pergola (namelijk een “dicht” gebouw) dan wanneer deze elementen niet aanwezig zouden zijn. Het voorgaande betekent dat bouwwerk B moet worden beschouwd als een overdekt en gedeeltelijk met wanden omsloten bouwwerk en dus als een gebouw en dus als bijgebouw zoals bedoeld in het bestemmingsplan.
      
    
    
      18.4.
      Het voorgaande betekent dat de omgevingsvergunning voor bouwwerken A en D berust op het onjuiste uitgangspunt dat de overschrijding van de maximale totale oppervlakte aan bijgebouwen slechts 3,25 m2 bedraagt en dat deze overschrijding blijft binnen de grenzen van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid (70m2 + 15% = 80,5 m2). 
      
      
        
          Tussenconclusie
        
      
      
      19. De conclusie is dat de beroepsgrond over het moeten meetellen van bouwwerk B bij de maximale oppervlakte aan bijgebouwen slaagt. Dat maakt het beroep gegrond en betekent dat het bestreden besluit 1 voor vernietiging in aanmerking komt. Verweerder moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar van eiseres.
      
      20. Ter finale geschilbeslechting gaat de rechtbank hierna nog in op de overige beroepsgronden over de omgevingsvergunning. Daarbij merkt de rechtbank op dat een relatief eenvoudige feitelijke aanpassing aan bouwwerk B, namelijk het verwijderen van de schaduwdoeken/rolgordijnen, ervoor zorgt dat dit bouwwerk alsnog niet als bijgebouw maar als bouwwerk, geen gebouw zijnde, moet worden gekwalificeerd. Als vergunninghouder deze aanpassing doet aan bouwwerk B (al dan niet na aanschrijving door verweerder) kan verweerder de omgevingsvergunning opnieuw in stand laten bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar. De rechtbank is zich ervan bewust dat het moeilijk uit te leggen is dat het eenvoudig “wegklikken” van een rolgordijn en/of verwijderen van een schaduwdoek daarmee tot een wezenlijk andere juridische situatie leidt, maar kan de bouwregelgeving niet gemakkelijker of anders maken dan deze is en ziet in dit geval ook geen aanleiding voor een andere uitleg van deze regelgeving dan onder 18.3 weergegeven.
      
      
        
          De buitenplanse afwijking
        
      
      
      21. Verweerder heeft met betrekking tot de situering van bouwwerk D (omdat dit bouwwerk op een afstand van minder dan 3 m tot de voorgevel van de woning is gelegen) en de bouwhoogte van bouwwerk A een omgevingsvergunning verleend met toepassing van een zogenoemde ‘buitenplanse afwijking’. Deze vergunning kan alleen worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
      22. De rechtbank stelt vast dat de afstand van bouwwerk D tot de woning van eiseres vier meter bedraagt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich, gelet op deze afstand en de hoogte van het bouwwerk, op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen sprake is van een onevenredige aantasting van de bezonning/lichtinval in de woning van eiseres. Doordat er geen ramen worden gerealiseerd in de rechterzijgevel van bouwwerk D en in de linkerzijgevel van bouwwerk A, is er ook geen sprake van een onevenredige inbreuk op de privacy van eiseres. De ‘smalle strook’ aan de zijkant van het perceel wordt door vergunninghouder gebruikt als toegang tot zijn achtertuin. Dit gebruik is rechtmatig. Dat dit gebruik intensiever zou worden (of zou zijn geworden) door realisatie van de bijgebouwen, wat daarvan ook zij, acht de rechtbank onvoldoende relevant in het kader van de vergunningverlening, nu dit een gevolg is van het (door vergunninghouder gewenste) gebruik van zijn perceel en niet van de bouwwerken A en D.
      
      23. Over de stelling van eiseres over de afstand tot de zijdelingse perceelsgrens overweegt de rechtbank dat de minimale afstand van 3 m tot de zijdelingse perceelsgrens betrekking heeft op hoofdgebouwen en niet op bijgebouwen. Voor bijgebouwen kent het bestemmingsplan geen afstandseis tot de perceelsgrens en de rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op hetgeen onder 22 is overwogen, zich op het standpunt heeft mogen stellen dat eiseres niet onevenredig benadeeld wordt door de kortere afstand tot de voorgevel van de woning.
      
      24. Over de stelling van eiseres dat de bouwwerken A en D ook vergunningplichtig zijn voor de activiteit ‘bouwen’, overweegt de rechtbank dat voor deze bouwwerken gelet op artikel 3, onderdeel 1, van bijlage II bij het Bor voor de a-activiteit (bouwen) geen omgevingsvergunning is vereist. Overigens zou, als wel sprake zou zijn van een vergunningplicht voor de a-activiteit, vergunningverlening voor eerst de c-activiteit (strijd met het bestemmingsplan) en pas daarna voor de a-activiteit (bouwen) mogelijk zijn gelet op artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. 
      
      
        
          Situering hoofdingang
        
      
      
      25. Eiseres heeft aangevoerd dat nu de hoofdingang van de oorspronkelijke woning is verplaatst naar bouwwerk D, dit niet meer als bijbehorend bouwwerk kan worden gekwalificeerd. Ter zitting heeft zij gesteld dat deze verplaatsing van de hoofdingang betekent dat er geen hoofdgebouw meer is. 
      
      26. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      26.1.
      Verweerder heeft, zoals onder 15 weergegeven, via binnenplanse afwijking een grotere oppervlakte aan bijgebouwen toegestaan met een grotere goothoogte. Of sprake is van een bijbehorend bouwwerk zoals bedoeld in het Bor is daarbij niet relevant. Enkel relevant is of sprake is van een bijgebouw zoals bedoeld in het bestemmingsplan. Een bijgebouw is in artikel 1 onder 15 van de bestemmingsplanregels gedefinieerd als “een gebouw dat in bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw en dat ten dienste staat van dat hoofdgebouw” en een hoofdgebouw als: “een gebouw dat door zijn constructie, afmetingen of situering dan wel gelet op de bestemming als het belangrijkste gebouw op een perceel valt aan te merken”. Dat de hoofdingang is verplaatst naar bouwwerk D betekent niet dat op het perceel geen gebouw meer aanwezig is dat als belangrijkste gebouw kan worden aangemerkt, of dat bouwwerk D nu het belangrijkste gebouw geworden is. De woning op het perceel is nog steeds het hoofdgebouw en bouwwerk D is volgens voormelde definitie een bijgebouw bij die woning. Bouwwerk D staat ten dienste staat van de woning en is daaraan bouwkundig ondergeschikt, ondanks de verplaatsing van de voordeur.
      
    
    
      26.2.
      De buitenplanse afwijking voor bouwwerk D is gebaseerd op artikel 4 van bijlage II bij het Bor. Daarvoor is wel relevant of sprake is van een bijbehorend bouwwerk, in het Bor gedefinieerd als: “uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak”. Een hoofdgebouw is in het Bor gedefinieerd als: “gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is”. Ook volgens deze definitie geldt dat verplaatsing van de hoofdingang van de woning naar bouwwerk D niet maakt dat de (oorspronkelijke) woning geen hoofdgebouw meer is. De woning is nog steeds het belangrijkste gebouw, noodzakelijk voor verwezenlijking van de woonbestemming van het perceel. Bouwwerk D is een uitbreiding van dat hoofdgebouw, zodat dit een bijbehorend bouwwerk is. De situering van de hoofdingang speelt hierbij in dit verband geen rol.
      
      
        
          Het handhavingsverzoek (zaak ROE 22/5)
        
      
      
      
        
          De beroepsgronden van eiseres
        
      
      
      27. Eiseres voert in beroep aan dat verweerder in het bestreden besluit 2 de vraag of er sprake is van een overtreding ten onrechte ex nunc (naar de omstandigheden ten tijde van het bestreden besluit) in plaats van ex tunc (naar de omstandigheden ten tijde van het primaire besluit) heeft getoetst. Ten tijde van het primaire besluit 2 was er, volgens eiseres, wel degelijk sprake van overtredingen. Bovendien was er ook ten tijde van het bestreden besluit 2 sprake van een overtreding van de planregels. Van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien is, volgens eiseres, niet gebleken. Verder voert eiseres aan dat bouwwerk B niet vergunningvrij is en dat dus, anders dan verweerder stelt, wel sprake is van een overtreding.
      
      
        
          Beoordeling ex nunc of ex tunc
        
      
      
      28. Op grond van vaste jurisprudentie oordeelt de Afdeling over de heroverweging van besluiten met herstelsancties in het bijzonder dat de heroverweging moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Daarvoor moet het bestuursorgaan bij de heroverweging feiten en omstandigheden betrekken die hebben geleid tot het eerdere besluit, maar ook nieuwe ontwikkelingen. De heroverweging kent bij dit soort besluiten dus een tweeslag. In de eerste plaats moet het bestuursorgaan bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van het primaire besluit destijds terecht zijn besluit heeft genomen. Nieuwe ontwikkelingen mag het bestuursorgaan alleen meenemen voor zover doel en strekking van de te handhaven norm of fundamentele rechtsbeginselen zich daartegen niet verzetten. Gaat het om een besluit, waarbij het bestuursorgaan een handhavingsverzoek bij nader inzien onterecht heeft afgewezen, dan moet het bestuursorgaan bij de heroverweging eerst bekijken of de bevoegdheid om een herstelsanctie op te leggen nog steeds bestaat. Daarvoor moet de vraag worden beantwoord of een overtreding ten tijde van de heroverweging nog valt te beëindigen, ongedaan te maken, of te voorkomen en daarbij is de aard van de overtreding weer van belang.
      
      29. Eigenlijk ten overvloede, gelet op hetgeen onder 10 is overwogen, is de rechtbank gelet op deze jurisprudentie van oordeel dat verweerder het feit dat ten tijde van het bestreden besluit 2 vergunninghouder een aantal bouwwerken (E, F en H) heeft verwijderd respectievelijk dat voor de bouwwerken A en D inmiddels een omgevingsvergunning was verleend – wat overigens ten tijde van het primaire besluit 2 reeds het geval was – heeft mogen betrekken bij het bestreden besluit 2 om niet handhavend op te treden.
      
      
        
          Is voor bouwwerk B een omgevingsvergunning vereist?
        
      
      
      30. Verweerder stelt zich op het standpunt dat bouwwerk B vergunningvrij is, zodat geen sprake is van een overtreding. De rechtbank volgt dit standpunt niet en verwijst daarvoor naar hetgeen onder 18.2 en 18.3 is geoordeeld. Voor bouwwerk B, in de huidige verschijningsvorm, is een omgevingsvergunning vereist voor de c-activiteit (handelen in strijd met het bestemmingsplan). Dat betekent dat verweerder op onjuiste gronden heeft afgezien van handhavend optreden tegen (het huidige) bouwwerk B. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit 2 komt voor vernietiging in aanmerking.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      31. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 (dat ziet op de omgevingsvergunning voor bouwwerken A en D) is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit 1. Verweerder moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak. Het is aan vergunninghouder en verweerder om daarbij na te denken over hetgeen de rechtbank onder 20 heeft overwogen. De rechtbank geeft verweerder acht weken de tijd om het nieuwe besluit te nemen.
      
      32. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 (dat ziet op de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden tegen, voor zover nog relevant, bouwwerk B) is eveneens gegrond. De rechtbank vernietigt daarom ook het bestreden besluit 2. Verweerder moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak. Ook hier geldt dat het aan vergunninghouder en verweerder is om na te denken over hetgeen onder 20 is overwogen en over hetgeen onder 30 (en voetnoot 16) is overwogen. De rechtbank geeft verweerder acht weken de tijd om het nieuwe besluit te nemen.
      
      33. Omdat de beroepen gegrond wordt verklaard, veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten van eiseres. Deze kosten bepaalt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) op € 2.511,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift in zaak ROE 22/4, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift in zaak ROE 22/5 en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). Omdat de werkzaamheden in beide zaken niet nagenoeg identiek konden zijn, ziet de rechtbank de zaken niet als samenhangende zaken in de zin van het Bpb.
      
      34. Gegrondverklaring van de beroepen betekent ook dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht moet vergoeden aan eiseres (2x € 181,-). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten en bepaalt dat verweerder een nieuw besluit moet nemen op de bezwaren van eiseres binnen acht weken na bekendmaking van deze uitspraak;
      
      
        veroordeelt verweerder tot vergoeding van de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.511,- en van het griffierecht tot een bedrag van € 362,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. E.W. Seylhouwer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 29 juni 2023.
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het bouwwerk is volgens verweerder vergunningvrij voor wat betreft de bouwactiviteit (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo) gelet op artikel 3, onderdeel 1, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
  
  
     Artikel 2.12, eerste lid, onder a onder 1o van de Wabo in combinatie met artikel 27.1, sub a, onder 2, van de bestemmingsplanregels.
  
  
     Artikel 4.2, tweede lid, onder b, van de planregels.
  
  
     Vergunningvrije bouwwerken worden bij de toets aan het bestemmingsplan niet meegenomen, in tegenstelling tot bij de toets aan artikel 2, onderdeel 3, onder f, van bijlage II bij het Bor, welke toets hier niet aan de orde is.
  
  
     Artikel 3, onderdeel 1, van bijlage II bij het Bor.
  
  
     Artikel 2, onderdeel 3, van bijlage II bij het Bor.
  
  
     Artikel 2, onderdeel 3, onder f, van bijlage II bij het Bor.
  
  
     Daarvoor geldt artikel 4.2, derde lid, van de planregels (zonder maximale oppervlakte).
  
  
     Daarvoor geldt artikel 4.2, tweede lid, van de planregels (maximale totale oppervlakte 70 m2).
  
  
     Artikel 1 onder 15.
  
  
     Artikel 1 onder 24.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 3 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW7349, 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1719, en 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2795.
  
  
     Bijvoorbeeld een zonwering (zonnescherm) in uitgeklapte toestand.
  
  
     Zie daarover hetgeen hierna onder 30 wordt overwogen in deze uitspraak.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder c in combinatie met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o van de Wabo en artikel 4, onderdeel 1 van bijlage II bij het Bor.
  
  
     Artikel 4.2.1 van de planregels.
  
  
     Bijvoorbeeld: ECLI:NL:RVS:2020:2571.
  
  
     Zie daarover hetgeen onder 20 in deze uitspraak is overwogen. Als bouwwerk B wordt aangepast en daardoor aan het bestemmingsplan voldoet (omdat geen sprake meer is van een bijgebouw maar van een bouwwerk, geen gebouw zijnde) dan is de c-activiteit (handelen in strijd met het bestemmingsplan) niet meer aan de orde en is bouwwerk B vergunningvrij op grond van artikel 3, onderdeel 1, van bijlage II bij het Bor.