ECLI:NL:RVS:2022:2241, Raad van State, 03-08-2022, 202104395/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bladel onder oplegging van een dwangsom [appellant] gelast om binnen 6 weken 10 paardenstallen, gemaakt van aluminium profielen, die aanwezig zijn op het perceel [locatie] in Hapert, te verwijderen en verwijderd te houden. [appellant] is eigenaar van het perceel aan [locatie] in Hapert. Op dit perceel is een paardenstal aanwezig en zijn 10 paardenstallen, gemaakt van aluminium profielen, bijgeplaatst buiten het bouwvlak. Na controle heeft het college op 29 oktober 2020 een last onder dwangsom opgelegd aan [appellant], omdat de 10 paardenstallen van aluminium profielen zijn geplaatst zonder omgevingsvergunning voor bouwen. [appellant] moet de bouwwerken verwijderen en verwijderd houden en verbeurt een dwangsom van € 1.000 per week met een maximum van € 10.000, indien hij hier niet aan voldoet. [appellant] betoogt dat het samenwerkingsverband VTH De Kempen geen mandaat heeft om de last onder dwangsom op te leggen.

202104395/1/R2.
    Datum uitspraak: 3 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Hapert, gemeente Bladel,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost­Brabant van 30 juni 2021 in zaak nrs. 21/1225 en 21/1099 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bladel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 oktober 2020 heeft het college onder oplegging van een dwangsom [appellant] gelast om binnen 6 weken 10 paardenstallen, gemaakt van aluminium profielen, die aanwezig zijn op het perceel [locatie] in Hapert, te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 22 april 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 april 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Evers-van der Smagt, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel aan [locatie] in Hapert. Op dit perceel is een paardenstal aanwezig en zijn 10 paardenstallen, gemaakt van aluminium profielen, bijgeplaatst buiten het bouwvlak. Na controle heeft het college op 29 oktober 2020 een last onder dwangsom opgelegd aan [appellant], omdat de 10 paardenstallen van aluminium profielen zijn geplaatst zonder omgevingsvergunning voor bouwen. [appellant] moet de bouwwerken verwijderen en verwijderd houden en verbeurt een dwangsom van € 1.000 per week met een maximum van € 10.000, indien hij hier niet aan voldoet.
    Mandatering
    2.       [appellant] betoogt dat het samenwerkingsverband VTH De Kempen geen mandaat heeft om de last onder dwangsom op te leggen en het besluit op bezwaar te nemen, omdat op 9 maart 2020 de "Mandaatregeling Bladel 2020" (hierna: mandaatregeling Bladel) in werking is getreden en in artikel 3 van die mandaatregeling staat dat alle overige eerder genomen mandaatbesluiten worden ingetrokken. Hierdoor was de "Mandaatregeling VTH De Kempen 2020" (hierna: mandaatregeling VTH De Kempen) van 21 februari 2020 ingetrokken, aldus [appellant].
    2.1.    In overweging 2.3 van de uitspraak van de rechtbank is overwogen dat sprake is van twee naast elkaar bestaande mandaatregelingen. In artikel 3 van de mandaatregeling Bladel is weliswaar sprake van het intrekken van de "Mandaatregeling gemeente Bladel 2018" en alle overige eerder genomen mandaatbesluiten, maar dit ziet, gelet op de formulering, alleen op de mandaatbesluiten van de gemeente Bladel zelf, aldus de rechtbank.
    In overwegingen 2.5 en 2.6 overweegt de rechtbank dat VTH De Kempen dus bevoegd was om namens het college een last onder dwangsom op te leggen, maar dat geen bevoegdheid is gegeven aan het samenwerkingsverband om in mandaat te beslissen op bezwaar. Hierdoor slaagt in zoverre het betoog van [appellant].
    2.2.    De mandaatregeling VTH De Kempen is op 10 december 2019 vastgesteld, op 21 februari 2020 bekendgemaakt en op 22 februari 2020 in werking getreden.
    Artikel 2 van die mandaatregeling luidt: "De uitoefening van de bevoegdheden met betrekking tot mandaat, machtiging en volmacht, vermeld in het bij dit besluit behorende register, worden door het college en de burgemeester opgedragen aan het dagelijks bestuur en de voorzitter van de Samenwerking Kempengemeenten, conform het bij dit besluit behorende register een en ander met inachtneming van de daarbij vermelde voorschriften, voorwaarden en bijzonderheden."
    Onder punt 39 in bijlage 1 bij de mandaatregeling VTH De Kempen staat: "Opleggen last onder bestuursdwang/last onder dwangsom, besluiten op een verzoek om handhaving".
    Op 18 februari 2020 is de mandaatregeling Bladel vastgesteld. Deze is op 9 maart 2020 bekendgemaakt en op 10 maart 2020 in werking getreden.
    Artikel 3 van de mandaatregeling Bladel luidt: "De Mandaatregeling gemeente Bladel 2018 en alle overige eerder genomen mandaatbesluiten, machtigingen en volmachten met betrekking tot de in het mandaat- en bevoegdhedenregister genoemde bevoegdheden en handelingen worden ingetrokken."
    Bijlage 1 bij de mandaatregeling Bladel bevat het mandaat- en bevoegdhedenregister.
    2.3.    De Afdeling ziet in hetgeen is betoogd door [appellant] geen aanleiding om anders te oordelen dan de rechtbank. Hiertoe overweegt de Afdeling dat enkel de mandaatbesluiten met betrekking tot de in het "mandaat- en bevoegdheden register" in bijlage 1 bij de "mandaatregeling gemeente Bladel 2018" zijn ingetrokken. Dit register is een ander register dan het "Mandaatregister VTH De Kempen 2020-Bladel" in bijlage 1 bij de mandaatregeling VTH De Kempen. Dit betekent dat met het vaststellen van de mandaatregeling gemeente Bladel alle overige eerder genomen besluiten met betrekking tot de mandaat- en bevoegdheden zoals genoemd in de bijlage bij dat besluit aan de bevoegde organen zoals genoemd in die bijlage, worden ingetrokken. Het "Mandaatregister VTH Kempen 2020-Bladel" is dus niet ingetrokken. Hierdoor was het samenwerkingsverband bevoegd om in mandaat de last onder dwangsom op te leggen.
    Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, was het samenwerkingsverband echter niet bevoegd om het besluit op bezwaar te nemen, omdat in het mandaat- en bevoegdhedenregister geen bepaling is opgenomen waarin het samenwerkingsverband deze bevoegdheid is gegeven.
    Het betoog slaagt niet.
    Standpunt college in procedure
    3.       Volgens [appellant] neemt het college in het verweer dat hij heeft ingediend in de bezwaarprocedure een ander standpunt in dan in de last en het besluit op bezwaar. In het verweer staat dat geen sprake is van een hoofdgebouw, terwijl in de last en het besluit op bezwaar staat dat wel sprake is van een hoofdgebouw. Volgens [appellant] is sprake van een onbetrouwbare overheid.
    3.1.    Ter zitting heeft het college toegelicht dat naar aanleiding van het bezwaarschrift nogmaals onderzoek is gedaan naar de vraag of sprake is van een hoofdgebouw. Met enige twijfel is bij de bezwaarschriftencommissie gesteld dat wel sprake is van een hoofdgebouw. Naar aanleiding van het advies van de bezwaarschriftencommissie is echter nogmaals onderzoek gedaan en toen is tot de conclusie gekomen dat het standpunt in de last volgens het college juist is en is bij dat standpunt gebleven in het besluit op bezwaar.
    Anders dan [appellant] betoogt, getuigt het bovenstaande niet van een onbetrouwbare overheid, maar van een zorgvuldig besluitvormingsproces waarin, naar aanleiding van een bezwaarschrift en een advies van de bezwaarschriftencommissie, nader onderzoek wordt verricht door het college. Daarbij heeft het college zich zowel in het besluit van 29 oktober 2020 en het besluit op bezwaar van 22 april 2021 op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een hoofdgebouw.
    Het betoog slaagt niet.
    Op de zaak betrekking hebbende stukken
    4.       [appellant] betoogt dat hij alle bij het college aanwezige stukken over de controles op andere percelen waar sprake kan zijn van gelijke gevallen moet ontvangen, omdat het stukken zijn die betrekking kunnen hebben op zijn zaak in verband met het beroep op het gelijkheidsbeginsel.
    4.1.    In overweging 5.2 heeft de rechtbank overwogen dat hij geen aanleiding ziet om bij het college nadere stukken op te vragen, omdat de reeds toegezonden stukken voldoende zijn om een oordeel over de zaak te kunnen vormen.
    Het college heeft toegelicht dat alle op de zaak betrekking hebbende stukken zijn verstuurd naar de rechtbank en de Afdeling. Het college heeft ter zitting toegelicht dat [appellant] wellicht controlerapporten bedoelt die zijn opgesteld naar aanleiding van het betoog over het gelijkheidsbeginsel, maar dat hier in het begin alleen bureauonderzoek naar is gedaan en er geen eerdere of andere controlerapporten zijn dan die rapporten die reeds zijn toezonden.
    [appellant] heeft niet onderbouwd welke stukken niet zouden zijn toegezonden in het kader van de procedure bij de rechtbank en de Afdeling. Gelet hierop en de toelichting van het college heeft [appellant] alle aanwezige stukken die betrekking hebben op de zaak, ontvangen.
    Het betoog slaagt niet.
    Bestemmingsplan
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de toegestane paardenstal geen hoofdgebouw is en daarmee ook ten onrechte heeft geoordeeld dat de 10 bijgeplaatste paardenstallen van aluminium profielen geen bijbehorende bouwwerken zijn die vergunningvrij zijn opgericht. Volgens [appellant] is de paardenstal een gebouw dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de agrarische bestemming. [appellant] stelt dat hij zijn perceel verhuurt aan [persoon]. Zij exploiteert een bedrijf dat is gericht op het fokken van paarden.
    5.1.    De rechtbank heeft in overweging 3.4 geoordeeld dat de paardenstal niet als hoofdgebouw kan worden aangemerkt nu niet is gebleken dat de stal noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel eerste herziening 2016" op het perceel rustende bestemming. De paardenstallen zijn om die reden niet aan te merken als vergunningvrij.
    5.2.    In de schriftelijke uiteenzetting van het college van 23 september 2021 is uiteen gezet dat zowel in de uitspraak van de rechtbank van 30 juni 2021 als de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 24 augustus 2021 wordt uitgegaan van het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2014, eerste herziening 2016" terwijl had moeten worden uitgegaan van het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2014, tweede herziening 2018".
    5.3.    Ter plaatse van [locatie] in Hapert gelden, voor zover van belang, de volgende bestemmingsplannen:
    - Buitengebied Bladel 2014, vastgesteld op 24 maart 2016;
    - Buitengebied Bladel 2014, eerste herziening 2016, vastgesteld op 6 juli 2017;
    - Buitengebied Bladel 2014, tweede herziening 2018, vastgesteld op 21 maart 2019.
    De bestemmingsplannen "Bladel 2014, eerste herziening 2016" en "Bladel 2014, tweede herziening 2018" voorzien deels in een herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2014". Daarnaast voorziet de tweede herziening in 2018 ook deels in een wijziging van de eerste herziening 2016. De plannen gelden allemaal voor zover zij niet zijn herzien.
    In artikel B van het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2014, tweede herziening 2018" staat dat de regels van de bestemmingsplannen Buitengebied Bladel 2014 en "Buitengebied Bladel 2014, eerste herziening 2016" deels worden herzien, maar voor het overige de regels van die plannen, ongewijzigd van toepassing blijven.
    In dit geval zijn met name de artikelen 1.8, 1.116 en 6.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2014, eerste herziening 2016" van belang. In deze artikelen staat de bestemmingsomschrijving alsmede de definitiebepalingen van agrarisch bedrijf en veehouderij. Al deze artikelen zijn (deels) gewijzigd bij de herziening 2018. Hierdoor zijn deze artikelen uit het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel, eerste herziening 2016", gelet op artikel B, van de herziening 2018, niet meer van toepassing. Gelet hierop heeft de rechtbank in zoverre ten onrechte het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel, eerste herziening 2016" ten grondslag gelegd aan haar oordeel.
    Het betoog slaagt.
    6.       Ter zitting heeft het college erkend dat ook het besluit op bezwaar en het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom alleen zijn gebaseerd op het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2014, eerste herziening 2016", waardoor deze besluiten ook zijn gebaseerd op een onjuiste grondslag.
    Het college heeft verzocht om de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar van 22 april 2021 in stand te laten, dan wel bij een vernietiging en herroeping te bepalen dat bij een nieuw besluit tot oplegging van een last onder dwangsom de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd is.
    6.1.    De Afdeling ziet, gelet op hetgeen is overwogen onder 5.3 en 6, aanleiding om het besluit van 29 oktober 2020 te herroepen. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond om de rechtsgevolgen in stand te laten van het besluit op bezwaar of te bepalen dat de Afdeling als eerste en enige aanleg bevoegd is bij een eventueel nieuw te nemen besluit.
    6.2.    Gelet op het voorgaande, behoeft de beroepsgrond over het gelijkheidsbeginsel, geen bespreking.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarin de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand zijn gelaten.
    Zoals ter zitting door het college is erkend, is ook de last onder dwangsom alleen gebaseerd op het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2014, eerste herziening 2016", waardoor dit besluit is gebaseerd op een onjuiste grondslag en het besluit zal worden herroepen.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 30 juni 2021 in zaak nrs. 1/1225 en 21/1099, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bladel van 22 april 2021, kenmerk 21.S003636, in stand zijn gelaten;
    III.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bladel van 29 oktober 2020, kenmerk 20.S010720;
    IV.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bladel aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Jansen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2022
    429-932