ECLI:NL:RBOBR:2021:3192, Rechtbank Oost-Brabant, 05-07-2021, 20/3631
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2021-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Handhaving permanent wonen op camping onevenredig.
      
      Deze zaak gaat over een besluit van B&W van de gemeente Landerd om handhavend op te treden tegen een ruim 20 jaar durende permanente bewoning van een recreatieverblijf op een camping in Landerd. De rechtbank kijkt of het gedoogbeleid kennelijk onredelijk is, of er bijzondere omstandigheden zijn om van dat gedoogbeleid af te wijken en of handhavend optreden onevenredig is. Het onverkort vasthouden aan een peildatum (enkele maanden voor aanvang van de bewoning) is kennelijk onredelijk. Er waren ook bijzondere omstandigheden die maken dat het onverkort vasthouden aan die peildatum onevenredig is nu verweerder in vijf andere gevallen bewoning gedoogd in strijd met het gedoogbeleid. Verweerder had zich de vraag moeten stellen of het niet te onevenredig is om vanwege een afwijking van enkele maanden van een discutabele peildatum het daaropvolgende ruim 20 jaar lange permanente verblijf van eisers buiten beschouwing te laten. Daarom vernietigt de rechtbank het bestreden besluit. De rechtbank heeft in de uitspraak breed uitgemeten waarom handhavend optreden onevenredig is. Dat laat verweerder geen ruimte om een andere last onder dwangsom op te leggen. De rechtbank trekt daarom ook de last onder dwangsom in.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 20/3631
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 juli 2021 in de zaak tussen
    
    
      [naam] en [naam] , te [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. drs. A.M. Engelen),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landerd, verweerder
    (gemachtigden: mr. A. Gençalioğlu en mr. T. Pijnappels).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 15 april 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd vanwege de permanente bewoning van een recreatieverblijf op camping [naam] . 
    
    
    
      Bij besluit van 17 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van 
      eisers ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
      
        De zaak is behandeld op de zitting van 21 juni 2021. [naam] is verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
      1	In deze uitspraak zet de rechtbank eerst de feiten op een rij. Vervolgens legt de rechtbank uit hoe de zaak wordt beoordeeld. Daarna behandelt de rechtbank de beroepsgronden van eisers. Eisers krijgen gelijk. Handhavend optreden tegen de permanente bewoning door eisers van hun chalet is in dit geval onevenredig. De rechtbank zal aan het einde van de uitspraak aangeven wat de gevolgen zijn van dit oordeel voor eisers en voor verweerder. 
    
    
    
      
        Feiten
      
    
    
      2.1
      De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. 
      
        
          Binnen de gemeente Landerd liggen een aantal campings en recreatieparken. In 1999 signaleerde verweerder al dat op verschillende parken mensen permanent woonden. Dit was in strijd met het geldende bestemmingplan. Hierin is bepaald dat alleen maar recreatieve bewoning (ofwel wonen voor je plezier) is toegelaten op de parken. De gemeenteraad van Landerd heeft vervolgens op 9 december 1999 besloten om het permanent wonen op recreatieparken in Landerd aan te pakken en hiervoor een krediet ter beschikking te stellen. Dit gemeenteraadsbesluit is bekend gemaakt op 12 januari 2000. 
        
        
          De gemeenteraad heeft op 28 juni 2001 besloten in te stemmen met een gedoogregeling in het kader van de aanpak van permanente bewoning. Aan deze gedoogregeling waren voorwaarden verbonden. Hoofdbewoners van een recreatieverblijf moesten kunnen aantonen dat ze voor 12 januari 2000 permanent woonden in het recreatieverblijf. Zij kwamen dan in aanmerking voor een persoons- en objectgebonden gedoogbeschikking en ze moesten zich binnen twee weken na de gedoogbeschikking laten inschrijven in het persoonsregister van de gemeente.
        
        
          De toenmalige minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, S.M. Dekker, heeft een landelijk beleidskader (zie Kamerstukken II, 2003-2004, 29200 XI nr. 22) gemaakt voor de permanente bewoning van recreatiewoningen waarin de mogelijkheid is gecreëerd voor persoonsgebonden gedoogbeschikkingen met een peildatum van 31 oktober 2003. De gemeenteraad van Landerd heeft in de gemeenteraadsvergadering van 4 oktober 2004 vastgehouden aan het gedoogbeleid dat is vastgesteld op 28 juni 2001. Ook nadien heeft de gemeenteraad dit gedoogbeleid niet aangepast. Eisers wonen in een recreatieverblijf (locatie [locatie] ) op camping [naam] . De camping bevindt zich op het adres [adres] in Zeeland. Zij hebben dit recreatieverblijf gekocht op 6 april 2000. Sindsdien wonen zij daar permanent. Zij hadden zich ingeschreven op een adres in de gemeente Uden.
        
        
          Bij controles in 2001 en 2002 heeft een extern bureau in opdracht van de gemeente meermalen vastgesteld dat het recreatieverblijf van eisers een bewoonde indruk maakte en dat er mensen aanwezig waren.
        
        
          Eisers hebben zich op 23 augustus 2018 op het adres [adres] van camping [naam] ingeschreven in de Basisregistratie personen (Brp) van de gemeente Landerd.  
        
        
          Verweerder heeft op basis van deze inschrijving geconstateerd dat eisers permanent in hun recreatieverblijf wonen. Op 9 oktober 2018 heeft verweerder eisers aangegeven dat permanente bewoning van de camping niet is toegestaan en hen verzocht de bewoning binnen zes weken te staken. 
        
        
          Eisers hebben op 22 november 2018 verzocht om een persoonlijke gedoogbeschikking. Op 21 januari 2019 heeft verweerder de aanvraag om een persoonlijke gedoogbeschikking afgewezen, omdat eisers niet op de gedooglijst voor camping [naam] van 4 april 2006 staan. Eisers hebben verweerder nog verzocht dit standpunt te herzien maar verweerder is bij zijn standpunt gebleven. 
        
        
          Vervolgens is op 6 januari 2020 aan eisers een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom uitgebracht. Eisers hebben hierop gereageerd.
        
      
    
    
      2.2
      In het primaire besluit heeft verweerder eisers onder oplegging van een dwangsom gelast om de permanente bewoning van het recreatieverblijf voor 1 augustus 2020 te staken en gestaakt te houden. Daarbij is aangegeven dat, indien eisers niet tijdig aan deze last voldoen, zij een dwangsom verbeuren van € 1.000,00 per week, tot een maximum van € 20.000,00. Bij brief van 7 juli 2020 heeft verweerder de begunstigingstermijn van het primaire besluit verlengd tot zes weken na het besluit op bezwaar. 
    
    
      2.2
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit in stand gelaten en de begunstigingstermijn vastgesteld op zes maanden na verzending van het bestreden besluit. Verweerder is daarbij gedeeltelijk afgeweken van het advies van de Commissie Bezwaarschriften (commissie) van 8 oktober 2020. Op 13 april 2021 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de bekendmaking van de uitspraak van de rechtbank.
    
    
      2.3
      De rechtbank stelt op basis van de stukken en naar aanleiding van de zitting nog het volgende vast. Voor de camping [naam] is na 12 januari 2000 de volgende aanpak gevolgd. De gemeente heeft een extern bureau ingeschakeld om de situatie op de camping in kaart te brengen en controles uit voeren. Na een inventarisatie door het extern bureau heeft op 27 januari 2000 een informatieavond plaatsgevonden. Daarna heeft de gemeente overleg gehad met de eigenaar van de camping. Deze eigenaar zou moeten inventariseren welke campinggasten voor januari 2000 permanent op de camping woonden. In 2002 is weer contact geweest tussen de eigenaar en verweerder over een (door de campingeigenaar opgestelde) concept-lijst van personen. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een gedoogbeschikking van 4 april 2006, gericht aan de eigenaar van de camping, waarin verweerder besluit om permanent bewonen van een aantal (met naam genoemde) personen op 21 specifiek aangeduide locaties op de camping te gedogen. Deze beschikking wordt verder aangeduid als de gedooglijst van 2006. Overigens is de gedooglijst uit 2006 niet meer op de camping bewaard gebleven. Eisers staan niet op deze lijst. Er zijn géén individuele persoons- en objectgebonden gedoogbeschikkingen afgegeven aan die personen. De rechtbank merkt de gedooglijst uit 2006 als individuele persoons- en objectgebonden gedoogbeschikkingen aan.
      
      
        
          Hoe beoordeelt de rechtbank deze zaak?
        
      
    
    
      3.1
      Het staat vast dat permanente bewoning van hun recreatieverblijf door eisers van meet af aan in strijd is geweest met het geldende bestemmingsplan. Dat is een overtreding van het verbod in artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Verweerder is bevoegd hiertegen handhavend op te treden.
      
    
    
      3.2
      
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten 
        maken. Dit wordt ook wel de beginselplicht tot handhaving genoemd. Slechts bij bijzondere omstandigheden kan een bestuursorgaan afzien van handhaving. Bijvoorbeeld als er concreet zicht op legalisatie bestaat. Verweerder wil het bestemmingplan niet aanpassen en er is dus in dit geval geen concreet zicht op legalisatie. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. 
      
      
    
    
      3.3
      In dit geval hanteert verweerder een gedoogbeleid voor permanent bewonen. Sinds de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 24 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1356) is het vaste rechtspraak dat een gedoogbeslissing of een weigering van een gedoogbeslissing geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat betekent dat eisers dus geen bezwaar hadden kunnen maken of beroep hadden kunnen instellen tegen de weigering van de door hen aangevraagde gedoogbeschikking. Dat hebben zij dan ook niet gedaan. De vraag of verweerder de overtreding van eisers had kunnen gedogen of niet, komt wel terug in deze handhavingsprocedure en zal moeten worden beantwoord door de rechtbank. 
      
    
    
      3.4
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat eisers niet voldoen aan de voorwaarden in het gedoogbeleid van 2001. Eisers klagen niet alleen over de toepassing van het gedoogbeleid van verweerder maar met zoveel woorden ook over het gedoogbeleid zelf. De rechtbank zal daarom eerst beoordelen of het gedoogbeleid zelf kennelijk onredelijk is. Daarna beoordeelt de rechtbank of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het handelen volgens het gedoogbeleid onevenredig is in verhouding van de doelen van het gedoogbeleid. De rechtbank houdt hierbij rekening met alle omstandigheden, zowel afzonderlijk als tezamen, in overeenstemming met de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840). Dit betekent dat omstandigheden die in de beleidsregel zijn verdisconteerd, bijzondere omstandigheden kunnen zijn die noodzaken om van de beleidsregel af te wijken.
      
    
    
      3.5
      Op basis hiervan kan de rechtbank dan tot slot beoordelen of handhavend optreden zo onevenredig is, dat verweerder dit niet had moeten doen. 
      
      
        
          Behandeling beroepsgronden
        
      
    
    
      4.1
      Eisers vinden dat verweerder de peildatum van 31 oktober 2003 van het landelijke beleidskader had moeten hanteren. Zij benadrukken in dit verband dat de gedooglijst van 2006 op een onduidelijke manier tot stand is gekomen en dat er voor de camping [naam] geen individuele gedoogbeschikkingen zijn afgegeven.
      
    
    
      4.2
      De commissie  is ook van mening dat onvoldoende vast is komen te staan of de peildatum van 12 januari 2000 consequent is gehanteerd. Mocht dat niet het geval zijn, dan ligt het volgens de commissie in de rede om aansluiting te zoeken bij de landelijke peildatum. In het bestreden besluit stelt verweerder dat het gemeentelijke gedoogbeleid consequent is uitgevoerd. Als individuele personen op de gedooglijst uit 2006 staan, die niet zouden voldoen aan de voorwaarden van het gemeentelijke gedoogbeleid, dan is dat voor verweerder eerder aanleiding de gedooglijst uit 2006 voor die individuele gevallen in te trekken dan de peildatum van 12 januari 2000 los te laten. Het loslaten van de datum van 12 januari 2000 zou ongewenste gevolgen voor het gemeentelijke gedoogbeleid hebben. In het verweerschrift geeft verweerder aan dat de personen die op de gedooglijst uit 2006 staan er op mochten vertrouwen dat hun gedoogstatus wordt gerespecteerd maar dat derden hier geen rechten aan kunnen ontlenen.
      
    
    
      4.3
      Deze beroepsgrond gaat over de vraag of het gemeentelijke gedoogbeleid uit 2001 kennelijk onredelijk is. De rechtbank is van oordeel dat het beleid van de gemeente Landerd om bepaalde gevallen van permanente bewoning in recreatieverblijven te gedogen in zijn algemeenheid niet onredelijk is. Ook de minister heeft de mogelijkheid geboden om gevallen te gedogen. Het staat een gemeente vrij om ruimer of strenger gedoogbeleid vast te stellen. Hierbij kan een gemeente een andere peildatum hanteren dan de minister. De gemeente Landerd heeft in 2001 een gedoogbeleid vastgesteld dat wordt gekoppeld aan een peildatum van 12 januari 2000. Dat gedoogbeleid is bevestigd in 2004. Hier heeft de rechtbank wel wat op aan te merken. 
      
        
          In de eerste plaats heeft het gedoogbeleid terugwerkende kracht. Het beleid heeft dus gevolgen voor personen die voor de vaststelling van het beleid in 2001 permanent woonden in een recreatiewoning. Weliswaar woonden die personen illegaal, maar er wordt wel een onderscheid gemaakt tussen personen die voor en na de peildatum illegaal permanent in een recreatiewoning woonden. Dat onderscheid is alleen gerechtvaardigd als er een goede reden is voor de eerdere peildatum. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit het raadsbesluit van 9 december 1999 dat op de peildatum van 12 januari 2000 werd gepubliceerd, niet eenduidig worden afgeleid dat verweerder zou gaan optreden tegen alle vormen van permanente bewoning van na die datum. Uit het raadsbesluit komt naar voren dat het probleem nog in kaart moet worden gebracht en dat de permanente bewoning moet worden aangepakt, maar het is voor een buitenstaander onvoldoende duidelijk wat dat ‘aanpakken’ in zal houden. Het beleid moest bovendien nog worden gemaakt. Het raadsbesluit is volgens de rechtbank geen goede reden om de peildatum op 12 januari 2000 vast te stellen.
        
        
          De rechtbank is ook van oordeel dat bij de vaststelling van het gedoogbeleid in 2001 onvoldoende is onderzocht of het voornemen om permanente bewoning op recreatieparken aan te pakken vanaf 12 januari 2000 op de juiste wijze (dat wil zeggen overal aan iedereen en doorlopend) is bekendgemaakt op camping [naam] .  
        
        
          De wijze van totstandkoming van de gedooglijst van camping [naam] dateert van na de vaststelling van het gemeentelijke gedoogbeleid in 2001 en heeft voor dat gedoogbeleid geen gevolgen. Het gemeentelijke gedoogbeleid is naar aanleiding van het landelijke beleid echter bevestigd door de gemeenteraad in 2004 en op dat moment had de gemeenteraad wel kunnen nagaan hoe het gemeentelijke gedoogbeleid is uitgevoerd en de uitkomsten van dit onderzoek kunnen meewegen bij het besluit om de peildatum van 12 januari 2000 onverkort te blijven hanteren. Dat heeft de gemeenteraad niet gedaan. De rechtbank is van oordeel dat de uitvoering van het gemeentelijke gedoogbeleid op camping [naam] te wensen overlaat. Verweerder heeft individuele eigenaren niet benaderd maar heeft de campingeigenaar laten inventariseren wie er permanent woont en wie in aanmerking komt voor de gedooglijst van de camping. Hierdoor wordt de campingeigenaar een soort verlengstuk van het bevoegd gezag. Het is onduidelijk of de campingeigenaar de individuele permanente bewoners bij de totstandkoming van de lijst heeft betrokken. Bovendien heeft de campingeigenaar een eigen belang bij plaatsing van personen op de lijst. Het kan in zijn voordeel zijn om personen op de lijst te plaatsen of juist niet. Deze gang van zaken had de gemeenteraad aanleiding kunnen geven om in 2004 te kiezen voor een andere peildatum. 
        
      
      Gelet op deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het gemeentelijke gedoogbeleid op zichzelf niet onredelijk is, maar dat het altijd in alle gevallen onverkort vasthouden aan de peildatum van 12 januari 2000 wel kennelijk onredelijk is. Overigens hadden verweerder of de gemeenteraad een andere peildatum kunnen kiezen en dat nog steeds kunnen doen. D
      
    
    
      5.1
      Eisers zijn verder van mening dat er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het handelen volgens het gedoogbeleid onevenredig is in verhouding tot de doelen van het gedoogbeleid. Zij verwijten verweerder dat in vijf gevallen personen op de gedooglijst uit 2006 staan die niet voldoen aan de voorwaarden van het gemeentelijke gedoogbeleid en dat verweerder niet consequent optreedt. Zij doen ook een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Ze stellen dat verweerder willekeurig heeft gehandeld door zonder meer de adviezen van de campingeigenaar te volgen. Ook merken ze op dat de gedooglijst onbekend was, zelfs voor de personen die op de lijst stonden. 
      
    
    
      5.2
      Verweerder kan niet goed meer achterhalen of de vijf gevallen wel of niet terecht op de gedooglijst uit 2006 staan. Verweerder benadrukt dat de twijfel pas jaren later door eisers is opgeworpen en dat verweerder tot nu toe wel consequent handhavend is opgetreden op dit recreatiepark en op andere recreatieparken. Verweerder geeft in het verweerschrift aan dat de wijze waarop de gedooglijst uit 2006 voor camping [naam] tot stand is gekomen geen schoonheidsprijs verdient. 
      
    
    
      5.3
      Eisers hebben ten aanzien van de permanente bewoning op vijf adressen op de gedooglijst van 2006 voldoende onderbouwd dat deze personen niet permanent woonden op de betreffende locatie op 12 januari 2000. Dit heeft de commissie voor drie adressen bevestigd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in reactie op de onderbouwing van eisers onvoldoende gemotiveerd betwist dat de personen op deze vijf adressen niet voldoen aan de voorwaarden van het gemeentelijke gedoogbeleid van 28 juni 2001. Over de overige argumenten van verweerder overweegt de rechtbank het volgende. De beslissing om een chalet te ruilen op het park is een aankoopbeslissing en als die is genomen na de peildatum 12 januari 2000 wordt niet voldaan aan het gedoogbeleid dat niet alleen persoonsgebonden maar ook objectgebonden is. Een gedoogbeschikking is persoonsgebonden en kan niet worden overgedragen van vader op zoon. Als een persoon in strijd met het beleid toch op de gedooglijst uit 2006 staat, dan speelt de omstandigheid dat deze persoon geen stappen heeft ondernomen tegen een begunstigende gedoogbeschikking volgens de rechtbank geen rol. Als verweerder op basis van controlerapporten meent dat iemand wel voor 12 januari 2000 permanent woonde, ligt het op de weg van verweerder deze controlerapporten te overleggen. Overigens heeft verweerder ter zitting aangegeven dat het externe bureau pas is ingeschakeld (en dus pas kon controleren) na 12 januari 2000. 
      
    
    
      5.4.
      De overige argumenten van verweerder slagen niet en dat betekent dat vijf van de 21 personen op de gedooglijst uit 2006 niet voldoen aan de voorwaarden van het gemeentelijke gedoogbeleid. Volgens de rechtbank had verweerder deze omstandigheid wel moeten betrekken bij de vraag of er aanleiding was van het gemeentelijke gedoogbeleid af te wijken. Zoals verweerder in het verweerschrift zelf al aangeeft, mogen de personen op de gedooglijst er op vertrouwen dat hun gedoogstatus wordt gerespecteerd. Verweerder merkt in het bestreden besluit ten onrechte op dat het hem vrijstaat om handhavend te gaan optreden tegen deze vijf personen. Verweerder kan niet volstaan met de opmerking dat derden geen rechten kunnen ontlenen aan de onterechte vermelding van personen op de gedooglijst. Verweerder zal moeten uitleggen waarom eisers dan niet op een gelijke manier worden behandeld, zeker nu eisers slechts enkele maanden na de peildatum van 12 januari 2000 permanent zijn gaan wonen in hun recreatiewoning. Hierboven heeft de rechtbank al geoordeeld dat de uitvoering van het gemeentelijke gedoogbeleid op camping [naam] te wensen overlaat. Dat vindt verweerder in het verweerschrift ook. Ook deze omstandigheid had verweerder in zijn afweging moeten betrekken. 
      
    
    
      5.5
      Het is vreemd dat de gedooglijst niet bekend is, maar de rechtbank ziet niet in waarom deze omstandigheid verweerder zou moeten noodzaken af te wijken van het gemeentelijke gedoogbeleid.
      
    
    
      5.6
      Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat de door eisers aangevoerde bijzondere omstandigheden (met uitzondering van de verdwenen gedooglijst) maken dat onverkort vasthouden aan de peildatum van 12 januari 2000 in het gemeentelijke gedoogbeleid in het geval van eisers onevenredig is in verhouding tot de doelen van het gedoogbeleid. Deze beroepsgrond slaagt.
      
      
        6.	Hierboven heeft de rechtbank geoordeeld dat het gemeentelijke gedoogbeleid om altijd in alle gevallen onverkort vast te houden aan de peildatum van 12 januari 2000 kennelijk onredelijk is. Ook zijn er in het geval van eisers bijzondere omstandigheden die maken dat het onverkort vasthouden aan de peildatum van 12 januari 2000 in het gemeentelijke gedoogbeleid onevenredig is in verhouding tot de doelen van het gedoogbeleid. Hiernaast is sprake van nog een omstandigheid. Eisers zijn slechts enkele maanden na de peildatum permanent gaan wonen op de camping [naam] . Zij wonen daarna al meer dan 20 jaar in hetzelfde recreatieverblijf op de camping. Pas nadat zij zich hebben laten registreren, heeft verweerder hen aangeschreven. Verweerder had op basis van de controlerapporten op de hoogte kunnen zijn van het feit dat eisers daar ter plekke permanent woonden, al moet verweerder wel worden toegegeven dat eisers hebben geprobeerd om onder de radar te blijven en hun permanente verblijf hebben gecamoufleerd met de inschrijving op twee adressen in het register van een andere gemeente voor 2018. Dat neemt niet weg dat verweerder zich de vraag had moeten stellen of het niet te onevenredig is om vanwege een afwijking van enkele maanden van een discutabele peildatum het daaropvolgende ruim 20 jaar lange permanente verblijf van eisers buiten beschouwing te laten. Die vraag heeft verweerder zich ten onrechte niet gesteld. Verweerder heeft ter zitting slechts opgemerkt dat deze omstandigheid niet naar voren is gebracht in de beroepsgronden. Daargelaten dat eisers hebben gesteld dat handhavend optreden onevenredig is, is de bestuursrechter op grond van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb bevoegd om zelf beroepsgronden aan te vullen en dat doet de rechtbank in deze zaak dus ook.De rechtbank concludeert dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is, waardoor verweerder er van had moeten afzien. 
      
      
    
    
      7.1
      Eisers voeren verder aan dat de opgelegde dwangsom onredelijk hoog is, zeker nu ze al lang op de camping wonen en niemand last van hen heeft. Ook is de hoogte niet gemotiveerd. 
      
    
    
      7.2
      Verweerder heeft de hoogte van de dwangsom gekozen om eisers te dwingen de opgelegde last na te komen. Bovendien wordt in vergelijkbare zaken eenzelfde dwangsom opgelegd.
      
    
    
      7.3
      Ook al gaat het om een aanzienlijke dwangsom, de rechtbank vindt de hoogte van de dwangsom niet onredelijk, zeker nu verweerder onweersproken heeft gesteld dat hij soortgelijke dwangsommen in andere gevallen ook heeft opgelegd of heeft gedreigd deze op te leggen. Bij de hoogte van de dwangsom is het niet relevant of eisers overlast veroorzaken. 
      
    
    
      8.1
      Eisers vinden de verlengde begunstigingstermijn nog steeds te kort. Gelet op de krappe woningmarkt is het niet eenvoudig om andere woonruimte te vinden. 
      
    
    
      8.2
      Verweerder wijst erop dat eisers vanaf de datum van het primaire besluit tot het bestreden besluit al ruim zeven maanden de tijd hebben gehad om de permanente bewoning (blijvend) te staken. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat hij sinds oktober 2019 probeert maatwerk te leveren in soortgelijke gevallen. 
      
    
    
      8.3
      Verweerder heeft in dit geval geen maatwerk geleverd. De begunstigingstermijn is alleen maar verlengd omdat eisers rechtsmiddelen hebben aangewend. Maatwerk leveren moet te zien zijn in het bestreden besluit en kan niet pas zichtbaar worden na het indienen van een rechtsmiddel. Dat neemt niet weg dat de rechtbank wel van oordeel is dat verweerder met zes maanden een voldoende ruime begunstigingstermijn (zelfs in tijden van een Coronacrisis) heeft geboden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Conclusie
        
      
    
    
      9.1
      Gelet op hetgeen hierboven is overwogen, vernietigt de rechtbank het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en zal het bezwaarschrift van eisers gegrond verklaren met veroordeling van verweerder in de door eisers gemaakte kosten voor juridische bijstand in de bezwaarfase. De rechtbank herroept de last onder dwangsom en zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. De rechtbank heeft hierboven breed uitgemeten waarom handhavend optreden onevenredig is. Dat laat verweerder geen ruimte om een andere last onder dwangsom op te leggen. Ook al is de Afdeling van oordeel dat handhaven (en dus ook het besluit om niet te handhaven) een taak is van verweerder (zie de uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2658), het voegt niets toe om eisers nog langer te laten wachten op de uitkomst van een nieuwe bezwaarprocedure. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat hierboven ook is geoordeeld dat het kennelijk onredelijk is om onverkort altijd vast te houden aan de peildatum van 12 januari 2000. Als de peildatum op een later moment komt te liggen (bijvoorbeeld de datum van het vaststellen van het gedoogbeleid op 28 juni 2001), komen eisers in aanmerking voor een persoons- en objectgebonden gedoogbeschikking, De rechtbank merkt voor alle duidelijkheid wel op dat deze uitspraak niet betekent dat verweerder ook in overige gevallen moet afzien van handhavend optreden tegen permanente bewoning van recreatiewoningen. De omstandigheden zullen per geval en per park verschillen. De rechtbank kan geen gedoogbeschikking verlenen want dan treedt de rechtbank buiten de omvang van het geschil. Hier zal verweerder nog over moeten beslissen. De uitspraak van de rechtbank heeft wel tot gevolg dat verweerder niet meer kan optreden tegen de permanente bewoning door eisers van deze recreatiewoning [locatie] . Als eisers in een andere recreatiewoning willen wonen of als er andere personen in de recreatiewoning gaan wonen, kan verweerder wel  handhavend optreden.
      
      
        10.	Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hun betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op (afhankelijk van keuze) € 2.654,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting (met een waarde van een punt van € 534,00),1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting (met een waarde per punt van € 748,00 en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
    
    
      
        herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,00 aan eisers te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.564,00.
      
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. A.G.M. Willems, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 5 juli 2021.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											rechter		
      de griffier is verhinderd om
      deze uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.