ECLI:NL:CBB:2019:355, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-08-2019, 18/954
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-08-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet: artikelen 21b en eerste lid, 23, derde en zesde lid. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). 
        Fosfaatrechten; 
        -	knelgevallenregeling, omvang melkproductie: verweerder is ten onrechte van gemiddelde melkproductie over 2014 uitgegaan, gezien de gestelde bijzondere omstandigheden in dat jaar;
        -	beroep op artikel 1 van het EP in verband met uitbreiding van het bedrijf waarvoor investeringen zijn gedaan maar die op de peildatum nog niet gerealiseerd was, slaagt niet. Appellant beschikte op de peildatum nog niet over de voor het beoogde aantal dieren vereiste omgevingsvergunning. Voor zover appellant varkensrechten wilde inruilen en dat uiteindelijk niet mogelijk was, geldt dat dit op zichzelf een onvoldoende bijzondere omstandigheid vormt. Gesteld noch gebleken is dat appellant in weerwil van de voorzienbaarheid van maatregelen ter beperking van de mestproductie feitelijk (om bedrijfseconomische redenen) gedwongen was zijn bedrijf uit te breiden. Verder heeft appellant zijn stelling dat zijn bedrijf door het fosfaatrechtenstelsel ernstig in de problemen komt onvoldoende onderbouwd en blijft onduidelijk in hoeverre alternatieve aanwending van de reeds gedane investeringen verlichting van de gestelde financiële last kan geven.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/954
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 augustus 2019 in de zaak tussen
    
    
      [naam] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: mr. K.K.E. Blom en mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 
      7.240 kilogram.
    
    
    
      Bij besluit van 9 april 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellant (kennelijk) ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 30 augustus 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bestreden besluit 1 ingetrokken. Verweerder heeft het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht vastgesteld op 8.636 kilogram. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij besluit van 14 mei 2019 (herzieningsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit 2 gedeeltelijk ingetrokken en in zoverre vervangen door een herziene beslissing. Verweerder heeft het fosfaatrecht hierbij vastgesteld op 8.784 kilogram. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 mei 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      
        Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) luidt als volgt:“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
        De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
      
    
    
      1.3
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
      
    
    
      1.4
      Ingevolge artikel 72b, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3 procent (generieke korting), tenzij op een bedrijf de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is (grondgebondenheid).
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellant had een gemengd bedrijf met melkvee en varkens te [plaats] . In 2007 heeft appellant het bedrijf van de buren erbij gekocht. In 2008 heeft hij een bouwvergunning aangevraagd voor de bouw van een stal voor 198 melkkoeien op die locatie. Hiervoor was vergroting van het bouwblok nodig. In 2013 heeft appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verkregen voor het houden van 438 melkkoeien. Appellant heeft in dat jaar ook 9,46 ha grond aangekocht. Begin april 2015 heeft appellant een zogenoemde anterieure overeenkomst gesloten met de gemeente om tot vergroting van het bouwblok te komen. Op 22 april 2015 heeft appellant nog 4,35 ha grond erbij gekocht. 
      
    
    
      2.2
      In het primaire besluit is verweerder uitgegaan van 184 melk- en kalfkoeien (categorie 100) en 4 stuks jongvee jonger dan één jaar (categorie 101) op de peildatum 2 juli 2015. Het bedrijf is niet grondgebonden. Er is een generieke korting toegepast. 
      
    
    
      2.3
      In het bestreden besluit 2 en het herzieningsbesluit heeft verweerder bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw aanwezig geacht. Deze zijn gelegen in ziekte van appellant per 1 mei 2014, waardoor de melkproductie lager is uitgevallen en de veestapel is gekrompen. Verweerder heeft, uitgaande van de gegevens van appellant per 1 mei 2014 en de melkproductie van 2014, inclusief vervoederde melk, het fosfaatrecht vastgesteld op 8.784 kilogram. Het beroep van appellant op artikel 1 van het EP heeft verweerder verworpen. Appellant heeft geen bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, gesteld. Appellant onderscheidt zich niet van andere melkveehouders die hebben geïnvesteerd. Verweerder heeft geen aanleiding gezien om een ontheffing te verlenen op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      3.1
      Appellant voert aan dat verweerder weliswaar erkent dat appellant op en rond 2 juli 2015 leed aan een ziekte waardoor hij minder vee hield, maar bij de nieuwe berekening ten onrechte is uitgegaan van de melkproductie over het jaar 2014. Dit is niet juist, aangezien de melkproductie door de ziekte van appellant in de tweede helft van 2014 aanzienlijk is gedaald. Voor een representatieve gemiddelde melkproductie moet worden uitgegaan van de melkproductie voor aanvang van de ziekte, dus in mei 2014. De jaarproductie moet dan worden vastgesteld op 12 maal deze productie. Bovendien is verweerder bij de vaststelling van de hoeveelheid vervoederde melk ten onrechte uitgegaan van 151 kalveren, terwijl het gezien de aanwezigheid van 230 melkkoeien op 1 mei 2014 reëel was om uit te gaan van 200 kalveren, die appellant gedurende drie weken aanhoudt. Dit leidt tot een totale fosfaatexcretie van 9.901 kilogram. Ter zitting heeft appellant hieraan toegevoegd dat als voor de melkproductie niet van mei 2014 wordt uitgegaan, dan de melkproductie in het jaar 2015 als uitgangspunt moet worden genomen. 
    
    
      3.2
      
        Appellant voert verder aan dat het fosfaatrechtenstelsel zowel op regelingsniveau als op individueel niveau niet verenigbaar is met artikel 1 van het EP. Door geen fosfaatrechten toe te kennen voor de nog niet benutte productieruimte maakt verweerder een onaanvaardbare inbreuk op het eigendomsrecht van appellant. Appellant had met de gerealiseerde uitbreiding 438 stuks melkvee kunnen houden. Appellant wordt buitensporig getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, omdat hij 49% van de koeplaatsen niet meer kan benutten, terwijl hij wel de financieringslasten van de uitbreiding moet dragen. Appellant is vóór de peildatum, 2 juli 2015, onomkeerbare verplichtingen aangegaan. De aankoop van de 9,46 ha grond, gekocht met het idee om zoveel mogelijk eigen voer te winnen voor zijn koeien en voor grondgebondenheid, kostte € 700.000,-. De aankoop van de 4,35 ha grond kostte € 335.000,-. De omgevingsvergunning voor het beoogde aantal dieren was op de peildatum nog niet rond, hierover loopt nog een procedure, en de stal was en is nog niet gebouwd, maar appellant heeft hoge kosten, ongeveer € 100.000,-, gemaakt voor het advies- en vergunningentraject. Appellant kon op basis van de bestaande vergunningen 244 dieren kwijt. Voor appellant was niet voorzienbaar dat hij de dieren waarvoor hij de investeringen heeft gedaan niet zou kunnen houden. Dit geldt temeer nu hij zijn varkenstak heeft beëindigd en hij per saldo niet meer fosfaat heeft geproduceerd. Appellant wordt ten onrechte niet gecompenseerd voor het wegvallen van productiecapaciteit. 
        
          Het standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      4.1
      
        Verweerder volgt appellant niet in het betoog dat moet worden uitgegaan van de melkproductie over de maand mei 2014. Volgens verweerder moet gelet op de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 23 van de Msw de melkproductie over het gehele kalenderjaar 2014 tot uitgangspunt worden genomen. Verweerder verwijst daarbij naar de memorie van toelichting bij de Msw (Kamerstukken II, 2015-2016, 34 532, nr. 3, onderdeel 
        G). Uit de I&R-registratie blijkt dat in 2014 151 kalveren zijn geboren, zodat verweerder daarvan uitgaat.
      
      
    
    
      4.2
      Verweerder heeft zich met betrekking tot de gestelde individuele en buitensporige last op het standpunt gesteld dat sprake is van bijzondere omstandigheden, maar dat appellant daarvoor al is gecompenseerd omdat het aantal fosfaatrechten is verhoogd op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw, de knelgevallenregeling. Verder heeft verweerder gesteld dat appellant, gezien de zogenoemde anterieure overeenkomst die hij heeft gesloten met de gemeente, feitelijk pas net voor of net na de peildatum kon uitbreiden. Gezien het tijdpad heeft appellant bewust gekozen voor grote groei op een moment dat voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen ingevoerd zouden worden. Deze voorzienbaarheid had bedrijven moeten nopen tot voorzichtigheid bij grote investeringen voor grootschalige uitbreidingen, aldus verweerder. Verweerder heeft daarbij verwezen naar de uitspraken van het College van 9 januari 2019 (onder andere ECLI:NL:CBB:2019:1, ECLI:NL:CBB:2019:2 en ECLI:NL:CBB:2019:3). Appellant heeft bovendien niet onderbouwd dat sprake was van onomkeerbare uitbreidingsplannen en investeringen en dat als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel de continuïteit van het bedrijf in gevaar is gekomen. Dat appellant op de peildatum niet meer koeien in de stal had omdat de gemeente onvoldoende voortvarend de vergunning heeft afgegeven, is niet aan verweerder te wijten. De aangekochte grond heeft zijn waarde behouden. Bovendien is appellant in staat gebleken fosfaatrechten te verwerven. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      5.1
      
        Het beroep heeft op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op het bestreden besluit 2 en het herzieningsbesluit. Nu het 
        bestreden besluit 1 is ingetrokken en is vervangen door het bestreden besluit 2 en het herzieningsbesluit, en gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit 1, zal het beroep tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk worden verklaard. 
      
      
      
        
          Knelgeval, melkproductie
        
      
      
    
    
      5.2
      
        Verweerder erkent dat door ziekte per 1 mei 2014 de veestapel is gekrompen en dat appellant een lagere melkproductie realiseerde. Hij heeft daarom het fosfaatrecht opnieuw berekend aan de hand van de dieraantallen op de alternatieve peildatum 1 mei 2014. In het licht hiervan is niet begrijpelijk dat verweerder voor de gemiddelde melkproductie per koe uitgaat van het kalenderjaar 2014. Deze periode is gezien de gestelde bijzondere omstandigheden die zich daarin voordeden immers niet representatief voor het bedrijf. Het betoog van verweerder dat voor de gemiddelde melkproductie moet worden uitgegaan van een kalenderjaar volgt het College ook niet. Zoals overwogen in de uitspraak van 25 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:248), dwingt de wet hier niet toe. Anderzijds kan appellant niet worden gevolgd in zijn betoog dat de melkproductie over de maand mei 2014 als uitgangspunt moet worden genomen, aangezien niet kan worden aangenomen dat dit een periode is die representatief kan worden geacht voor het bedrijf, vanwege de gebruikelijke schommelingen in de maandelijkse melkproductie (zie de genoemde uitspraak van 
        25 juni 2019). Appellant heeft echter ook bepleit dat moet worden uitgegaan van de melkproductie over 2015 en het daarbij behorende excretieforfait. Deze beroepsgrond slaagt. De wet verzet zich er niet tegen dat wordt gerekend met de gemiddelde melkproductie van een jaar volgend op het jaar waarin zich de bijzondere omstandigheid heeft voorgedaan (zie de uitspraak van 9 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:280) mits het om een voor het bedrijf representatieve periode gaat en aansluit bij de gestelde bijzondere omstandigheden. Het College is met appellant van oordeel dat in dit geval voor zijn gemiddelde melkproductie niet het jaar 2014 maar het jaar 2015 representatief moet worden geacht. Nu voor de gemiddelde melkproductie per koe wordt uitgegaan van deze periode, die verweerder bij het primaire besluit heeft gehanteerd, behoeft de stelling van appellant dat verweerder bij de vaststelling van de hoeveelheid vervoederde melk in 2014 niet had moeten uitgaan van 151 maar van 200 kalveren verder geen bespreking. 
      
      
    
    
      5.3
      Nu verweerder voor wat betreft de gemiddelde melkproductie per koe en in zoverre voor de vaststelling van het fosfaatrecht is uitgegaan van het kalenderjaar 2014 is het beroep gelet op het voorgaande gegrond. Het bestreden besluit 2 en het herzieningsbesluit worden in zoverre vernietigd. 
      
      
        
          Beroep op artikel 1 van het EP 
        
      
      
    
    
      5.4
      Voor zover het beroep van appellant zich richt tegen het fosfaatrechtenstelsel in het algemeen, verwijst het College naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522), de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1 tot en met 7) en de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). 
      
    
    
      5.5
      Het betoog van appellant dat sprake is van een individuele en buitensporige last ten gevolge van het fosfaatrechtenstelsel die strijd met artikel 1 van het EP oplevert, slaagt niet. Appellant beschikte op de peildatum nog niet over de voor het beoogde aantal dieren vereiste omgevingsvergunning. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) heeft geoordeeld, geldt dat als op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringen, er in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer er, zoals in het geval van appellant, aanzienlijke financiële consequenties voortvloeien uit het thans geldende stelsel. Eventuele vertraging bij het verkrijgen van de benodigde vergunning komt voor rekening en risico van de ondernemer. Voor zover appellant varkensrechten wilde inruilen en dat uiteindelijk niet mogelijk was, geldt dat dit op zichzelf een onvoldoende bijzondere omstandigheid vormt. Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5), kon appellant aan artikel 33Aa van de Msw niet rechtstreeks het recht ontlenen op omzetting van varkensrechten naar fosfaatrechten. De in die bepaling bedoelde algemene maatregel van bestuur is niet getroffen. Gesteld noch gebleken is dat appellant in weerwil van de voorzienbaarheid van maatregelen ter beperking van de mestproductie feitelijk (om bedrijfseconomische redenen) gedwongen was zijn bedrijf uit te breiden. Verder heeft appellant zijn stelling dat zijn bedrijf door het fosfaatrechtenstelsel ernstig in de problemen komt onvoldoende onderbouwd en blijft onduidelijk in hoeverre alternatieve aanwending van de reeds gedane investeringen verlichting van de gestelde financiële last kan geven. 
      
      
      
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
      6. Uit het voorgaande volgt dat het College het beroep gegrond zal verklaren en het bestreden besluit 2 en het herzieningsbesluit zal vernietigen wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw, voor zover daarbij voor de gemiddelde melkproductie per koe en in zoverre voor de vaststelling van het fosfaatrecht is uitgegaan van het kalenderjaar 2014. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het fosfaatrecht van appellant vast te stellen op 
      9.079 kilogram, te weten 9.901 kilogram minus de generieke korting. 
      
      7. Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.280,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 0,5 punt voor de reactie op een nieuw besluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 en het herzieningsbesluit gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit 2 en het herzieningsbesluit voor zover daarbij voor de gemiddelde melkproductie per koe en daarmee voor de vaststelling van het fosfaatrecht is uitgegaan van het kalenderjaar 2014;
    - stelt het fosfaatrecht van appellant vast op 9.079 kilogram (fosfaat) en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit 2 en het herzieningsbesluit;
    - bepaalt dat verweerder aan appellant het in beroep betaalde griffierecht van € 170,- vergoedt;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.280,-.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 augustus 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren	w.g. M.G. Ligthart