ECLI:NL:RVS:2020:3029, Raad van State, 23-12-2020, 201902717/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 augustus 2016 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat het besluit van 21 maart 2013 tot instemming met het winningsplan "Moddergat, Lauwersoog en Vierhuizen" gewijzigd en op grond van artikel 11 van dat besluit de veilige gebruiksruimte voor de periode van 1 januari 2016 tot 1 januari 2021 vastgesteld. Bij het eerdere besluit van 21 maart 2013 heeft de minister ingestemd met het winningsplan "Moddergat, Lauwersoog en Vierhuizen" van de NAM van 3 oktober 2011. Op grond van dit besluit mag de NAM tot 2036 aardgas winnen uit de gasvelden Nes, Moddergat, Lauwersoog-Centraal, Lauwersoog-Oost, Lauwersoog-West en Vierhuizen-Oost. Deze gasvelden liggen gedeeltelijk onder de Waddenzee binnen de kombergingsgebieden Pinkegat en Zoutkamperlaag.

201902717/1/R4.Datum uitspraak: 23 december 2020
  
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak in het geding tussen:
  
  
  1. appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
  2. de Landelijke Vereniging tot behoud van de Waddenzee (hierna: de Waddenvereniging), gevestigd te Harlingen, en anderen,
  appellanten,
  
  
    en
  
  
  
    de minister van Economische Zaken en Klimaat,
    verweerder.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 30 augustus 2016 heeft de minister het besluit van 21 maart 2013 tot instemming met het winningsplan "Moddergat, Lauwersoog en Vierhuizen" gewijzigd en op grond van artikel 11 van dat besluit de veilige gebruiksruimte voor de periode van 1 januari 2016 tot 1 januari 2021 vastgesteld.
  
  
  
    Bij besluit van 8 februari 2019 heeft de minister het door de Waddenvereniging en anderen hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
  
  
  
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en de Waddenvereniging en anderen beroep ingesteld.
  
  
  
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
  
    [appellant sub 1] en de Waddenvereniging en anderen hebben nadere stukken ingediend.
  
  
  
    De Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 oktober 2020, waar [appellant sub 1], de Waddenvereniging en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], de minister, vertegenwoordigd door mr. E. van Kerkhoven, drs. J.L.M. Oomes, dr. K. van Thienen-Visser en drs. M.P.D. Pluymaekers, en de NAM, vertegenwoordigd door mr. J.A.M.A. Sluysmans en mr. R. Olivier, beiden advocaat te Den Haag, en door [gemachtigde D], [gemachtigde E] en [gemachtigde F], zijn verschenen.
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  1. Bij het eerdere besluit van 21 maart 2013 heeft de minister ingestemd met het winningsplan "Moddergat, Lauwersoog en Vierhuizen" van de NAM van 3 oktober 2011. Dit besluit zal hierna worden aangeduid als het instemmingsbesluit. Op grond van dit besluit mag de NAM tot 2036 aardgas winnen uit de gasvelden Nes, Moddergat, Lauwersoog-Centraal, Lauwersoog-Oost, Lauwersoog-West en Vierhuizen-Oost (hierna: velden MLV). Deze gasvelden liggen gedeeltelijk onder de Waddenzee binnen de kombergingsgebieden Pinkegat en Zoutkamperlaag.
  
  
        In de uitspraak van 30 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1766, heeft de Afdeling de tegen het instemmingsbesluit ingestelde beroepen ongegrond verklaard en is het instemmingsbesluit onherroepelijk geworden.
  
  
  
    1.1.    Artikel 11 van het instemmingsbesluit luidt: "In het winningsplan wordt uitgegaan van een bepaalde gebruiksruimte waarbij rekening is gehouden met een bepaalde verwachtingswaarde voor de zeespiegelstijging. Vóór 1 januari 2016 stelt de Minister van Economische Zaken op basis van een evaluatie de veilige gebruiksruimte voor een periode van vijf jaar opnieuw vast, gebruikmakend van de nieuwe verwachtingswaarden voor de zeespiegelstijging. Deze evaluatie en de eventuele bijstelling van de gebruiksruimte zal vervolgens gedurende de gaswinning in een cyclus van vijf jaar worden uitgevoerd. De uitkomsten kunnen leiden tot bijstelling van het winningsplan."
  
  
  
        Dit artikel en de daarin voorgeschreven vijfjaarlijkse evaluatie van de gebruiksruimte is onderdeel van de methodiek van het zogenoemde 'hand aan de kraan'-principe. Dit principe hangt samen met het uitgangspunt dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel mag bestaan dat er geen schadelijke gevolgen optreden voor de natuurlijke waarden en kenmerken van de Waddenzee. Concreet betekent dit dat de gaswinning niet mag leiden tot een verdieping van de Waddenzee en daarmee tot een afname van het oppervlak aan droogvallende zandplaten. Dit uitgangspunt en het 'hand aan de kraan'-principe zijn gehanteerd bij het instemmingsbesluit en het Rijksprojectbesluit "Gaswinning onder de Waddenzee vanaf de locaties Moddergat, Lauwersoog en Vierhuizen" van 26 juni 2006 (hierna: het rijksprojectbesluit).
  
  
  
        Aan het uitgangspunt dat de gaswinning niet mag leiden tot een verdieping van de Waddenzee kan worden voldaan doordat de Waddenzee de neiging heeft om zich, door transport van sediment, aan te passen aan veranderende dieptes. Een verdieping door daling van de bodem of door stijging van de zeespiegel wordt gecompenseerd door afzet van sediment. Dit wordt ook wel het zelfherstellend vermogen van de Waddenzee genoemd.
  
  
  
        De verdieping van de Waddenzee door stijging van de zeespiegel en door bodemdaling van natuurlijke oorsprong wordt aangeduid als de relatieve zeespiegelstijging. De term relatieve zeespiegelstijgingssnelheid geeft aan hoe snel de Waddenzee zou verdiepen als geen rekening wordt gehouden met bodemdaling door delfstoffenwinningen en evenmin met bodemstijging door sedimentatie.
  
  
  
        Het vermogen van de Waddenzee om door sedimentatie de relatieve zeespiegelstijgingssnelheid bij te houden wordt het meegroeivermogen genoemd. Deze term geeft aan welke relatieve zeespiegelstijgingssnelheid op lange termijn kan worden bijgehouden door sedimentatie.
  
  
  
        De gebruiksruimte is het verschil tussen de relatieve zeespiegelstijgingssnelheid en het meegroeivermogen. Deze term geeft aan hoe veel bodemdaling door menselijk handelen onder de Waddenzee kan worden veroorzaakt zonder dat de sedimentatie de zeespiegelstijging niet meer kan bijhouden. Het uitgangspunt daarbij is dat er geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Waddenzee plaatsvindt zolang de bodemdalingssnelheid als gevolg van de gaswinning lager is dan de beschikbare gebruiksruimte.
  
  
  
        Het 'hand aan de kraan'-principe komt erop neer dat de minister de gaswinning zal stopzetten of beperken als de bodemdaling door de gaswinning in combinatie met de relatieve zeespiegelstijging het meegroeivermogen overschrijdt of dreigt te overschrijden.
  
  
  
        In artikel 13 van het instemmingsbesluit is bepaald dat de minister in ieder geval overgaat tot wijziging van de voorschriften, dan wel tot intrekking van het instemmingsbesluit, indien het in artikel 2.3 van het rijksprojectbesluit bedoelde meegroeivermogen wordt overschreden of er een reële kans is dat dit wordt overschreden.
  
  
  
        In artikel 2.3 van het rijksprojectbesluit is het meegroeivermogen van het kombergingsgebied Pinkegat bepaald op 6 mm per jaar en dat van het kombergingsgebied Zoutkamperlaag op 5 mm per jaar.
  
  
  
    1.2.    Bij het besluit van 30 augustus 2016, waar deze procedure over gaat, heeft de minister uitvoering gegeven aan artikel 11 van het instemmingsbesluit en de gebruiksruimte voor de kombergingsgebieden Pinkegat en Zoutkamperlaag voor de periode van 1 januari 2016 tot 1 januari 2021 vastgesteld. Daarnaast heeft de minister artikel 11 gewijzigd in die zin dat daarin is opgenomen dat vóór 1 januari 2021 de gebruiksruimte voor de volgende periode van vijf jaar wordt vastgesteld.
  
  
  
        In de figuren 1a en 1b bij het besluit van 30 augustus 2016 is de vastgestelde gebruiksruimte voor de kombergingsgebieden Pinkegat en Zoutkamperlaag weergegeven.
  
  
  
    Figuur 1a bij het besluit van 30 augustus 2016:
  
  
  
    
      
    
  
  
    Figuur 1b bij het besluit van 30 augustus 2016:
  
  
  
    
      
    
  
  
  
    Deze figuren vervangen de figuren op blz. 8 van het instemmingsbesluit. In deze figuren is met een ononderbroken lijn de vastgestelde gebruiksruimte voor de jaren 2016-2020 weergegeven en is met een stippellijn een richtscenario voor de gebruiksruimte in de jaren daarna weergegeven. De vastgestelde gebruiksruimte en het richtscenario zijn gebaseerd op het beleidsscenario voor de zeespiegelstijging dat is uiteengezet in het rapport "Actualisering beleidsscenario zeespiegelstijging voor delfstofwinning onder de Waddenzee" van TNO van 27 juni 2016 (hierna: TNO 2016). Dit beleidsscenario houdt in dat wordt uitgegaan van een zeespiegelstijging van 2,181 mm per jaar vanaf 2007, vermeerderd met een jaarlijkse versnelling van 0,0076 mm per (jaar)2 tot 2021 en een jaarlijkse versnelling van 0,058 mm per (jaar)2 vanaf 2021.
  
  
  
    1.3.    De bij het instemmingsbesluit vastgestelde gebruiksruimte was gebaseerd op het beleidsscenario voor de zeespiegelstijging uit het rapport "Advies actualisering beleidsscenario zeespiegelstijging voor bepaling gebruiksruimte voor gaswinning onder de Waddenzee vanaf de locaties Moddergat, Lauwersoog en Vierhuizen" van TNO van 7 januari 2011 (hierna: TNO 2011). Dit beleidsscenario hield in dat werd uitgegaan van een zeespiegelstijging van 2,484 mm per jaar vanaf 2007, vermeerderd met een jaarlijkse versnelling van 0,018 mm per (jaar)2 tot 2016 en een jaarlijkse versnelling van 0,116 mm per (jaar)2 vanaf 2016.
  
  
  
        Doordat in het beleidsscenario van TNO 2016 wordt uitgegaan van een langzamere zeespiegelstijging, is de op basis daarvan bij het besluit van 30 augustus 2016 vastgestelde gebruiksruimte groter dan de bij het instemmingsbesluit vastgestelde gebruiksruimte. Een grotere gebruiksruimte betekent dat er door de bestaande gaswinning minder snel schadelijke gevolgen optreden voor de Waddenzee. De bestaande gaswinning, waarmee bij het instemmingsbesluit van 21 maart 2013 is ingestemd, wijzigt niet.
  
  
  
    De gevolgde procedure
  
  
  2. De Waddenvereniging en anderen voeren aan dat het besluit van 8 februari 2019 zowel een besluit op bezwaar als een primair besluit met toepassing van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bevat. Volgens hen heeft de minister ten onrechte beide procedures tegelijkertijd gevolgd.
  
  
    2.1.    Het besluit van 30 augustus 2016 is een primair besluit dat is voorbereid met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure, in overeenstemming met de Mijnbouwwet zoals die op dat moment luidde.
  
  
  
        Tegen dit besluit hebben de Waddenvereniging en anderen bezwaar gemaakt.
  
  
  
        Bij brief van 9 augustus 2017 heeft de minister de Waddenvereniging en anderen geïnformeerd over het vervolg van de behandeling van hun bezwaarschrift in verband met de wijziging van de Mijnbouwwet op 1 januari 2017. Voor zover hier van belang, is bij deze wijziging in artikel 34, vierde lid, van de Mijnbouwwet bepaald dat afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is op de voorbereiding van een besluit omtrent wijziging van een instemming met een winningsplan. Volgens de minister had deze wijziging tot gevolg dat het nog te nemen besluit op het bezwaar van de Waddenvereniging en anderen moest worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb.
  
  
  
        Op 4 mei 2018 heeft de minister het ontwerp van het te nemen besluit op bezwaar ter inzage gelegd. Over dat ontwerp zijn zienswijzen naar voren gebracht door onder meer [appellant sub 1].
  
  
  
        Op 8 februari 2019 heeft de minister het definitieve besluit op bezwaar genomen en op 21 februari 2019 heeft de minister dit besluit ter inzage gelegd.
  
  
  
    2.2.    De Waddenvereniging en anderen hebben terecht aangevoerd dat de reguliere voorbereidingsprocedure en de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb elkaar uitsluiten, zodat de minister ten onrechte het besluit op bezwaar heeft voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Nadat de minister eenmaal een primair besluit had genomen, had hij volgens de reguliere voorbereidingsprocedure moeten besluiten op het daartegen gemaakte bezwaar of had hij dat besluit moeten herroepen om het besluit alsnog voor te bereiden met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb.
  
  
  
        De wijziging van de Mijnbouwwet per 1 januari 2017 verplichtte echter niet tot het alsnog toepassen van afdeling 3.4 van de Awb. De hiervoor aangehaalde wijziging van artikel 34, vierde lid, heeft betrekking op een besluit omtrent wijziging van een instemming met een winningsplan. Dat besluit was op 30 augustus 2016 al genomen. Uit de Mijnbouwwet, zoals gewijzigd per 1 januari 2017, kan niet worden afgeleid dat in lopende bezwaarprocedures voor een dergelijk besluit alsnog afdeling 3.4 van de Awb moet worden toegepast. Dit wordt bevestigd door de memorie van toelichting bij deze wijziging van de Mijnbouwwet (Kamerstukken ll 2015-2016, 34 348, nr. 3, blz. 48), waarin staat dat bezwaarschriften worden afgehandeld volgens de gebruikelijke regels van de Awb.
  
  
  
        Gelet op het voorgaande heeft de minister ten onrechte een ontwerp van het te nemen besluit op bezwaar ter inzage gelegd en ten onrechte belanghebbenden in de gelegenheid gesteld om daarover zienswijzen naar voren te brengen. Het is echter aannemelijk dat de Waddenvereniging en anderen hierdoor niet zijn benadeeld, aangezien de minister bij het besluit van 8 februari 2019 uiteindelijk wel heeft besloten op hun bezwaar. Daarnaast is het aannemelijk dat ook andere belanghebbenden hierdoor niet zijn benadeeld. Daarom kan dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd. In artikel 6:22 is bepaald dat een besluit waartegen beroep is ingesteld, ondanks schending van een rechtsregel, in stand kan worden gelaten als het aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
  
  
  
        Het betoog slaagt, maar leidt niet tot vernietiging van het besluit van 8 februari 2019.
  
  
  
    Ontvankelijkheid
  
  
  3.    [ appellant sub 1] stelt in haar beroepschrift dat zij mede namens de Werkgroep Vrije Horizon Schiermonnikoog beroep instelt, maar zij heeft geen machtiging en geen statuten van de werkgroep overgelegd. Ter zitting heeft zij toegelicht dat zij zelf het beroepschrift heeft ingediend en dat zij de andere leden van werkgroep daarbij wilde betrekken, maar dat haar beroep mag worden gezien als enkel door haarzelf ingediend. De Afdeling ziet haar beroep dan ook als zodanig.
  
  4. De NAM heeft in haar schriftelijke uiteenzetting aangevoerd dat de beroepen van [appellant sub 1] en van de Waddenvereniging en anderen niet-ontvankelijk zijn, omdat beide beroepen te laat zijn ingediend, namelijk meer dan zes weken nadat het besluit van 8 februari 2019 is genomen. Volgens de NAM is het daarbij niet van belang dat in de kennisgeving van het besluit in de Staatscourant een andere beroepstermijn is vermeld, namelijk zes weken na de dag waarop het besluit ter inzage is gelegd.
  
  
        Verder stelt de NAM dat de beroepen van [appellant sub 1] en van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden behorend tot de Waddenvereniging en anderen, niet-ontvankelijk zijn, omdat zij geen bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 30 augustus 2016. Tot slot zijn hun beroepen volgens de NAM niet-ontvankelijk omdat zij geen belanghebbenden zijn bij het besluit van 30 augustus 2016 vanwege de afstand van ongeveer 1 km vanaf hun woningen in het centrum van Schiermonnikoog tot de Waddenzee en de nog grotere afstand tot de kombergingsgebieden Pinkegat en Zoutkamperlaag.
  
  
  
    4.1.    Zoals hiervoor onder 2.2 is overwogen, heeft de minister het besluit van 8 februari 2019 ten onrechte voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Daarbij heeft de minister overeenkomstig de wettelijke bepalingen over besluiten waarop afdeling 3.4 van toepassing is, een kennisgeving van het besluit in de Staatscourant gedaan en het besluit gedurende zes weken ter inzage gelegd. De beroepstermijn die is vermeld in de kennisgeving in de Staatscourant is in overeenstemming met de in de artikelen 6:7 en 6:8, vierde lid, van de Awb voorgeschreven termijn van zes weken vanaf de dag na die waarop een besluit dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 ter inzage is gelegd. De beroepen zijn binnen deze termijn ingediend.
  
  
  
        Hoewel het besluit van 8 februari 2019 een besluit op bezwaar is en de minister de procedure van afdeling 3.4 van de Awb niet had mogen volgen, heeft hij dat wel gedaan. Naar het oordeel van de Afdeling mochten [appellant sub 1] en de Waddenvereniging en anderen in deze situatie afgaan op de door de minister gevolgde procedure en de informatie die hij daarover heeft verstrekt. Omdat de beroepen zijn ingediend binnen de in de Staatscourant vermelde beroepstermijn, die in overeenstemming is met de wettelijke bepalingen over besluiten waarop afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is, bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat hun beroepen te laat zijn ingediend.
  
  
  
    4.2.    In artikel 6:13 van de Awb is bepaald dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
  
  
  
        [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 30 augustus 2016, maar zij hebben wel zienswijzen naar voren gebracht over het ontwerp van het besluit van 8 februari 2019. Hoewel de minister ten onrechte een ontwerp van dat besluit ter inzage heeft gelegd en belanghebbenden in de gelegenheid heeft gesteld om daarover zienswijzen naar voren te brengen, heeft hij dat wel gedaan. Evenals hiervoor is overwogen over de beroepstermijn, mochten [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in deze situatie afgaan op de door de minister gevolgde procedure en de door hem daarover verstrekte informatie. Omdat zij zienswijzen naar voren hebben gebracht over het ontwerpbesluit, bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat zij op grond van artikel 6:13 van de Awb geen beroep kunnen instellen.
  
  
  
    4.3.    In de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1766, is [appellant sub 1] impliciet aangemerkt als belanghebbende bij het instemmingsbesluit. In de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2007:BB2499, is [appellant sub 1] uitdrukkelijk aangemerkt als belanghebbende bij het rijksprojectbesluit. Daarover heeft de Afdeling overwogen dat door de gaswinning lichte aardbevingen kunnen plaatsvinden en dat de gevolgen zich kunnen voordoen in de vorm van bodemtrillingen die volgens het winningsplan binnen een straal van maximaal 7 km rond een epicentrum van een beving kunnen worden waargenomen. Vervolgens is overwogen dat het niet uitgesloten is dat hierdoor op enigerlei wijze schade kan optreden aan de woning van [appellant sub 1], die zich bevindt binnen deze afstand tot de gasvelden Lauwersoog-Centraal, Lauwersoog-West en Lauwersoog-Oost.
  
  
  
        Omdat [appellant sub 1] als belanghebbende is aangemerkt bij het instemmingsbesluit, moet zij ook worden aangemerkt als belanghebbende bij het besluit van 30 augustus 2016, waarbij dat instemmingsbesluit is gewijzigd en de gebruiksruimte voor de gaswinning, die plaatsvindt op grond van dat instemmingsbesluit, opnieuw is vastgesteld.
  
  
  
        [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] wonen evenals [appellant sub 1], binnen een afstand van 7 km tot de gasvelden Lauwersoog-Centraal, Lauwersoog-West en Lauwersoog-Oost. Gelet op de kans op bodemtrillingen bij hun woningen is ook hun belang rechtstreeks betrokken bij de gaswinning uit de velden MLV en het besluit van 30 augustus 2016 daarover.
  
  
  
    Gaswinning onder de Waddenzee
  
  
  5.    [ appellant sub 1] betoogt dat er een einde moet komen aan de gaswinning onder de Waddenzee, vanwege de ecologische waarde en de kwetsbaarheid van het gebied. Volgens haar is het onbegrijpelijk dat er binnen het beleid over het winnen van gas uit de kleine velden geen uitzondering is gemaakt voor de Waddenzee, die is aangewezen als UNESCO-werelderfgoed en daarom een bijzondere status heeft. Zij vindt het onwenselijk dat gebruik wordt gemaakt van de volgens haar omstreden techniek 'hydraulic fracking' ofwel hydraulische stimulatie, waarbij giftige chemicaliën zouden worden gebruikt die in de bodem terecht kunnen komen.
  
  
    5.1.    Deze procedure gaat over de rechtmatigheid van het besluit van 30 augustus 2016, waarbij de minister ter uitvoering van artikel 11 van het instemmingsbesluit de gebruiksruimte voor de kombergingsgebieden Pinkegat en Zoutkamperlaag voor de periode van 1 januari 2016 tot 1 januari 2021 heeft vastgesteld. Dit besluit wijzigt niets aan de bestaande gaswinning uit de velden MLV, waarmee bij het instemmingsbesluit al was ingestemd. Dit besluit wijzigt ook niets aan de bij het instemmingsbesluit gegeven instemming. De rechtmatigheid en de wenselijkheid van de gaswinning onder de Waddenzee, het beleid over het winnen van gas uit de kleine velden en de techniek die daarbij wordt gebruikt, staan dan ook niet ter beoordeling in deze procedure over de vaststelling van de gebruiksruimte voor de komende vijf jaar. Overigens wordt bij de gaswinning uit de velden MLV geen hydraulische stimulatie toegepast en is dat ook niet toegestaan op grond van het winningsplan, waarmee destijds is ingestemd.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    Natuurlijke sedimentatie en bodemdaling
  
  
  6.    [ appellant sub 1] twijfelt aan de natuurlijke sedimentatie die zou optreden. Zij heeft ter zitting toegelicht dat er sprake is van bodemdaling door de gaswinning en dat die bodemdaling volgens haar niet wordt gecompenseerd door sedimentatie, maar door zand dat weggehaald wordt aan de randen van de eilanden in de Waddenzee. Dat blijkt volgens haar uit het feit dat binnenkort de eerste zandsuppletie ooit bij Schiermonnikoog op het westelijke strand wordt aangebracht. Volgens haar is die zandsuppletie nodig om de bodemdaling als gevolg van de gaswinning te compenseren.
  
  
    6.1.    Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 30 augustus 2016 is de gebruiksruimte voor de periode van 1 januari 2016 tot 1 januari 2021 vastgesteld. Daarbij is uitgegaan van een meegroeivermogen van 6 mm per jaar van het kombergingsgebied Pinkegat en 5 mm per jaar van het kombergingsgebied Zoutkamperlaag, zoals is bepaald in artikel 2.3 van het rijksprojectbesluit. Daar gaat het instemmingbesluit ook van uit. In de uitspraak van 30 oktober 2013 over het instemmingsbesluit heeft de Afdeling geen aanleiding gezien voor het oordeel dat dit meegroeivermogen onjuist zou zijn. In de enkele betwisting van [appellant sub 1] dat natuurlijke sedimentatie de bodemdaling compenseert, ziet de Afdeling ook nu geen aanleiding voor het oordeel dat het meegroeivermogen minder bedraagt dan waarvan uitgegaan is.
  
  
  
        Bovendien is ter zitting vastgesteld dat de door [appellant sub 1] bedoelde zandsuppletie bij Schiermonnikoog niet heeft plaatsgevonden.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    Tijdsafhankelijke bodemdaling
  
  
  7. De Waddenvereniging en anderen betogen dat uit het Long Term Subsidence onderzoek (LTS) van 20 oktober 2017 bij de velden Ameland blijkt dat de bodemdaling na het stoppen van de gaswinning weliswaar afneemt, maar slechts langzaam en zeer geleidelijk en nog vele decennia doorgaat. Dit wordt tijdsafhankelijke bodemdaling of het na-ijleffect genoemd. Volgens de Waddenvereniging en anderen is de aanname ten tijde van het vaststellen van het rijksprojectbesluit op 26 juni 2006, dat de bodemdaling in de eerste vijf jaar na de beëindiging van de gaswinning nog maar 0,1-0,2 mm per jaar zal bedragen en daarna geleidelijk zal afnemen, onjuist. Volgens hen bedraagt, in ieder geval voor de velden Ameland, de bodemdaling na vijf jaar nog steeds 0,5 mm per jaar en duurt het meer dan 15 jaar voordat de bodemdaling is teruggebracht tot 0,2 mm per jaar. Pas na ongeveer 45 jaar zal de bodemdaling zijn afgenomen tot ongeveer 0,1 mm per jaar. De Waddenvereniging en anderen menen dat dit evenzeer zal gelden voor de velden MLV. Zij betogen dat als de zeespiegelstijging blijft toenemen, de gebruiksruimte in de toekomst na het stoppen van de gaswinning alsnog zal worden overschreden doordat de bodemdaling nog doorgaat. Ook [appellant sub 1] voert aan dat er minimaal 45 tot 100 jaar na het stopzetten van de gaswinning nog na-ijling kan plaatsvinden.
  
  
        De Waddenvereniging en anderen betogen daarnaast dat er bij het vaststellen van de gebruiksruimte voor de velden MLV ten onrechte geen rekening is gehouden met de tijdsafhankelijke bodemdaling van de velden Ameland die optreedt in het kombergingsgebied Pinkegat. Daardoor is volgens hen niet verzekerd dat de gebruiksruimte in de toekomst niet wordt overschreden door de na-ijl van de velden Ameland.
  
  
  
    7.1.    Anders dan in dit betoog wordt verondersteld, heeft het plaatsvinden van tijdsafhankelijke bodemdaling geen invloed op de omvang van de gebruiksruimte. De tijdsafhankelijke bodemdaling speelt dan ook geen rol bij de vaststelling van de gebruiksruimte, maar alleen bij de toetsing aan die gebruiksruimte. Zoals hiervoor onder 1.1 is overwogen, is de gebruiksruimte het verschil tussen de relatieve zeespiegelstijgingssnelheid en het meegroeivermogen. Dit verschil is de hoeveelheid bodemdaling die door menselijk handelen kan worden veroorzaakt zonder dat de sedimentatie de zeespiegelstijging niet meer kan bijhouden. De tijdsafhankelijke bodemdaling wordt veroorzaakt door de gaswinning, dus door menselijk handelen. Dit betekent dat de tijdsafhankelijke bodemdaling moet worden betrokken bij de toetsing of de bodemdaling als gevolg van de gaswinning binnen de vastgestelde gebruiksruimte blijft. Zoals de minister ter zitting heeft toegelicht, gebeurt dat ook bij de jaarlijkse meet- en regelcyclus, waarbij wordt getoetst of de bodemdaling door de gaswinning binnen de vastgestelde gebruiksruimte blijft en zal blijven. Daarbij heeft de NAM toegelicht dat sinds de start van de gaswinning al tijdsafhankelijke bodemdaling plaatsvindt en dat dit ook nu al wordt betrokken in de jaarlijkse meet- en regelcyclus.
  
  
  
        Uit het voorgaande volgt dat de gebruiksruimte gedeeltelijk wordt opgevuld door tijdsafhankelijke bodemdaling en dat daardoor de ruimte voor de overige niet tijdsafhankelijke bodemdaling kleiner is dan de vastgestelde gebruiksruimte. De gebruiksruimte, het verschil tussen de relatieve zeespiegelstijgingssnelheid en het meegroeivermogen, zoals vastgesteld bij het besluit van 30 augustus 2016, wordt echter niet kleiner door het plaatsvinden van tijdsafhankelijke bodemdaling. Bij het vaststellen van de gebruiksruimte heeft de minister dan ook terecht geen rekening gehouden met de tijdsafhankelijke bodemdaling als gevolg van de gaswinning uit de velden MLV en de velden Ameland.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    De gebruiksruimte voor de periode van 1 januari 2016 tot 1 januari 2021
  
  
  8. De Waddenvereniging en anderen betogen in de kern dat de gebruiksruimte voor de periode van 1 januari 2016 tot 1 januari 2021 mogelijk te ruim is vastgesteld doordat daarbij mogelijk is uitgegaan van een te lage zeespiegelstijging. Daarbij wijzen zij erop dat bij het rijksprojectbesluit en het instemmingbesluit nog was uitgegaan van een hogere zeespiegelstijgingssnelheid.
  
  
        Zij voeren ten eerste aan dat de minister volgens hen op grond van het voorzorgsbeginsel moet uitgaan van de mogelijkheid dat de zeespiegelstijging hoger kan zijn dan blijkt uit de meetreeksen van de zeespiegel langs de Nederlandse kust. Daarbij wijzen zij erop dat in TNO 2016 is uitgegaan van meetreeksen van de zeespiegelstijging over de periode 1890 tot en met 2013, terwijl volgens hen bij het rijksprojectbesluit bewust een meetreeks over een recentere periode was beschouwd om te voorkomen dat een recente extra stijging van de zeespiegel zou worden verwaarloosd.
  
  
  
        Ten tweede is er volgens hen onvoldoende rekening gehouden met de grote onzekerheden in de meetreeksen. Zij stellen dat de onderliggende trendmatige ontwikkelingen van een sterkere zeespiegelstijging kunnen worden gemaskeerd door tijdelijke invloeden die los staan van de drijvers van de zeespiegelstijging. Volgens hen is het mogelijk dat de zeespiegel aan de Nederlandse kust de wereldwijde zeespiegelstijging van ruim 4 mm per jaar volgt, maar dat dit door de grote ruis in de metingen nog onvoldoende zichtbaar is. Daarom moet volgens hen ook naar de mondiale trend worden gekeken, waar al wel een versnelling van de zeespiegelstijging is waargenomen.
  
  
  
        Ten derde is er volgens hen geen rekening mee gehouden dat het achterblijven van de zeespiegelstijging aan de Nederlandse kust ten opzichte van de wereldwijde trend mogelijk een tijdelijk verschijnsel is en dat op een gegeven moment die wereldwijde stijging van ruim 4 mm per jaar ook aan de Nederlandse kust kan optreden of dat er zelfs een inhaalslag richting het wereldwijd gestegen zeeniveau kan plaatsvinden. Daarbij stellen zij dat in het recente verleden wind-effecten de lange-termijnstijging grotendeels hebben gecompenseerd en dat het niet in de lijn der verwachting ligt dat dit in de nabije toekomst ook zo blijft.
  
  
  
        In hun betoog wijzen de Waddenvereniging en anderen erop dat het rapport "Rapport Zeespiegelmonitor 2017" volgens hen niet vindbaar is.
  
  
  
    8.1.    In het besluit van 8 februari 2019 en het advies van TNO van 21 december 2018 wordt verwezen naar het rapport "Rapport Zeespiegelmonitor 2017", waarbij in het advies van TNO als bronvermelding is vermeld: "F. Baart, G. Rongen, R. Nicolai, C. van de Vries. (2017, November 24). Sea-level monitor (Version v2017.04). Zenodo. http://doi.org/10.5281/zenodo.1065964". Hoewel de officiële naam van dit rapport niet "Rapport Zeespiegelmonitor 2017" is, is dit rapport wel vindbaar.
  
  
  
    8.2.    De gebruiksruimte die bij het besluit van 30 augustus 2016 is vastgesteld voor de periode van 1 januari 2016 tot 1 januari 2021, is gebaseerd op een zeespiegelstijging van 2,181 mm per jaar vanaf 2007, vermeerderd met een jaarlijkse versnelling van 0,0076 mm per (jaar)2.
  
  
  
        De gebruiksruimte die bij het instemmingsbesluit was vastgesteld, was gebaseerd op een zeespiegelstijging van 2,484 mm per jaar vanaf 2007, vermeerderd met een jaarlijkse versnelling van 0,018 mm per (jaar)2 tot 2016 en een jaarlijkse versnelling van 0,116 mm per (jaar)2 vanaf 2016. Volgens het rapport TNO 2016 was dit beleidsscenario ontleend aan de lokale gemiddelde snelheid, gemeten op aan de Waddenzee gelegen meetstations over de referentieperiode 1985-2000 en aan de wereldwijde acceleratie in de zeespiegelstijging over de periode 1900-2000. Bij de evaluatie van dit beleidsscenario komt TNO tot de conclusie dat de referentieperiode van 1985-2000 te kort was om de invloed van de nodale cyclus afdoende uit te middelen. De nodale cyclus is een 18,6 jarige cyclus die zijn oorsprong heeft in de beweging van hemellichamen.
  
  
  
        Bij het beleidsscenario vanaf 1 januari 2016 is uit voorzorg rekening gehouden met de mogelijkheid dat een wereldwijde versnelling zich lokaal nu ook aan de Waddenkust voordoet, ook al is die niet significant uit de lokale meetgegevens af te leiden. Die versnelling kan worden gemodelleerd op grond van het onderzoek "Zeespiegelmonitor 2014 - Rekenmethode voor huidige en toekomstige zeespiegelstijging" van Deltares, waaruit via een berekening een mogelijke, maar niet uit lokale meetgegevens af te leiden, versnelling kan worden bepaald. In het onderzoek van Deltares is een meetreeks van 60 jaar gehanteerd, die drie nodale cycli omvat, waarbij evenveel gewicht is toegekend aan de data uit de laatste 20 jaar van de meetreeks (1994 tot en met 2013) als aan de data uit de 40 jaar daarvoor (1954 tot en met 1993). Daardoor is relatief meer gewicht toegekend aan de data uit de periode 1994 tot en met 2013. Gelet hierop is de stelling van de Waddenvereniging dat enkel is uitgegaan van meetreeksen van de zeespiegelstijging over de periode 1890 tot en met 2013 onjuist. Hun vrees dat daardoor een recente extra stijging van de zeespiegel zou zijn verwaarloosd, is dan ook onterecht.
  
  
  
        De minister heeft in het verweerschrift toegelicht dat in de passende beoordeling bij het rijksprojectbesluit het begrip gebruiksruimte is gedefinieerd op grond van een zeer conservatieve inschatting van het meegroeivermogen en een realistische inschatting van de zeespiegelstijging en de bodemdaling door de gaswinning en dat deze uitgangspunten voor het meegroeivermogen, scenario's voor zeespiegelstijging en bodemdaling nog steeds gelden. Volgens de minister geeft de combinatie van een zeer conservatief meegroeivermogen en een realistische inschatting van de zeespiegelstijging en de verwachte bodemdaling de toepassing van het voorzorgsbeginsel voor de Waddenzee weer. Het hanteren van een conservatief meegroeivermogen leidt tot een conservatieve inschatting van de gebruiksruimte. In het advies van TNO van 24 juli 2018 is uiteengezet dat het technisch-inhoudelijk gezien onjuist is om conservatieve inschattingen van alle parameters mee te nemen, omdat daardoor de uitkomst van de analyse een opeenstapeling van 'worst cases' is die nooit kan voorkomen. De Afdeling ziet in hetgeen de Waddenvereniging en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de minister bij het besluit van 30 augustus 2016 niet mocht uitgaan van een realistische inschatting van de zeespiegelstijging, overeenkomstig uitgangspunten in de passende beoordeling bij het rijksprojectbesluit.
  
  
  
        In het beleidsscenario vanaf 1 januari 2016 is uit voorzorg rekening gehouden met een versnelling van 0,0076 mm per (jaar)2 die niet uit de meetgegevens kon worden afgeleid, maar is gemodelleerd op basis van meetreeksen van de zeespiegel langs de Nederlandse kust. Vooropgesteld dat de minister mocht uitgaan van een realistisch scenario, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister had moeten uitgaan van een nog hogere versnelling.
  
  
  
        Over de door de Waddenvereniging en anderen gestelde onzekerheden in de meetreeksen, heeft de minister in het verweerschrift toegelicht dat in het rapport "Zeespiegelmonitor 2018" van Deltares uitvoerig onderzoek is gedaan naar de tijdelijke invloeden die een sterkere zeespiegelstijging zouden kunnen maskeren en dat de uitkomst hiervan is dat een hogere versnelling dan die is aangenomen in het rapport TNO 2016 niet uit de metingen kan worden verklaard. In het rapport van Deltares staat dat er al veel variantie is verklaard, waardoor een klein effect al een grote kans heeft om op dit moment gevonden te worden. De Waddenvereniging en anderen hebben met hun enkele stelling dat het mogelijk is dat de zeespiegel aan de Nederlandse kust de wereldwijze zeespiegelstijging van ruim 4 mm per jaar volgt, niet aannemelijk gemaakt dat dit het geval is en dat de minister ten onrechte is uitgegaan van een zeespiegelstijging en een versnelling die uit de meetreeksen kon worden afgeleid en op basis daarvan kon worden gemodelleerd. Daar komt bij dat het beleidsscenario elke vijf jaar wordt herzien waardoor, zodra een versnelling zichtbaar is langs de Nederlandse kust, deze zal worden meegenomen in het beleidsscenario voor de volgende periode. Ook daarom heeft de minister bij het vaststellen van de gebruiksruimte voor de periode van 1 januari 2016 tot 1 januari 2021 terecht geen rekening gehouden met de door de Waddenvereniging en anderen gestelde wereldwijde zeespiegelstijging van ruim 4 mm per jaar die niet is waargenomen aan de Nederlandse kust. Hetzelfde geldt voor de door de Waddenvereniging en anderen gevreesde inhaalslag richting het wereldwijd gestegen zeeniveau. De Waddenvereniging en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat een dergelijke inhaalslag zal plaatsvinden in de periode van 1 januari 2016 tot 1 januari 2021. Evenmin hebben zij aannemelijk gemaakt dat zich nu al een stijging voordoet die in het recente verleden door wind-effecten is gecompenseerd.
  
  
  
        Gelet op al het voorgaande hebben de Waddenvereniging en anderen niet aannemelijk gemaakt dat bij de vaststelling van de gebruiksruimte voor de periode van 1 januari 2016 tot 1 januari 2021 is uitgegaan van een te lage zeespiegelstijging waardoor de gebruiksruimte te ruim is vastgesteld.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    Het richtscenario voor de gebruiksruimte vanaf 2021
  
  
  9. De Waddenvereniging en anderen betogen dat het richtscenario niet is vastgesteld volgens de uitgangspunten van het rijksprojectbesluit doordat daarin is uitgegaan van een zeespiegelstijging van slechts 40 cm in 2100. Zij wijzen erop dat bij het richtscenario in het instemmingsbesluit is uitgegaan van een realistische zeespiegelstijging van 85 cm per eeuw. Vervolgens wijzen zij erop dat in de KNMI'14-klimaatscenario's wordt uitgegaan van een hogere zeespiegel in 2100 dan eerder werd verondersteld. Volgens hen had bij het richtscenario in het besluit van 30 augustus 2016 daarom uitgegaan moeten worden van een zeespiegelstijging van 100 cm in 2100, waardoor de zeespiegelstijging in het richtscenario hoger zou zijn dan in het voorgaande richtscenario.
  
  
        Onder verwijzing naar het in hun opdracht opgestelde commentaar van dr. [gemachtigde C] en [gemachtigde G] van 23 april 2020 op het rapport TNO 2016, hebben de Waddenvereniging en anderen verder aangevoerd dat het richtscenario van TNO 2016 een rekenfout bevat, waardoor de zeespiegelstijging vanaf 2021 30% lager is dan het gemiddelde van de KNMI'14-klimaatscenario's.
  
  
  
    9.1.    Het in TNO 2016 beschreven richtscenario per 1 januari 2021 houdt in dat wordt uitgegaan van een jaarlijkse versnelling van de zeespiegelstijging van 0,058 mm per (jaar)2. Deze versnelling is het gemiddelde van de gemiddelde versnelling in de door het KNMI in de KNMI'14-klimaatscenario's voor de periode 1980-2100 gemodelleerde scenario's 'W' (Warm) en 'G' (Gematigd). Het voorgaande richtscenario van TNO 2011 ging uit van een jaarlijkse versnelling van 0,116 mm per (jaar)2 vanaf 2016.
  
  
  
        In TNO 2016 komt TNO bij de evaluatie van het voorgaande richtscenario tot de conclusie dat de daarin aangehouden versnelling veel groter is dan de versnelling die in de KNMI'14-klimaatscenario's 'W' en 'G' wordt aangegeven. Gezien de in figuur 1 van het rapport TNO 2016 weergegeven bandbreedtes van in de klimaatscenario’s aangenomen (versnelling van de) zeespiegelstijgingssnelheid in verhouding tot de in het rapport van TNO 2011 aangenomen versnelling, is die conclusie juist.
  
  
  
        In TNO 2016 is verder vermeld dat nog veel onduidelijkheid bestaat over de ontwikkeling van de zeespiegelstijging in de komende eeuw. Voor de bepaling van gebruiksruimte voor delfstofwinning onder de Waddenzee, waarvoor de ontwikkelingsverwachting elke vijf jaar wordt herzien, is een pragmatische oplossing gekozen door voor de periode vanaf 2021 een eenparige versnelling van de zeespiegelstijging aan te nemen die het gemiddelde bedraagt van de gemiddelde versnelling in de KNMI'14-klimaatscenario's 'W' en 'G'. Daarbij wordt benadrukt dat dit een richtscenario is dat een perspectief biedt voor de planning van winningsactiviteiten voor de komende tientallen jaren. Het scenario zal echter iedere vijf jaar worden geactualiseerd, waarbij het perspectief voor de winning anders, eventueel ook ongunstiger, kan blijken te zijn.
  
  
  
    9.2.    Ter zitting is vastgesteld dat in het commentaar van [gemachtigde C] en [gemachtigde G] op het rapport TNO 2016 ten onrechte is geconstateerd dat dat rapport een rekenfout bevat. In hun commentaar zijn [gemachtigde C] en [gemachtigde G] er namelijk ten onrechte van uitgegaan dat de versnelling van de zeespiegelstijging in het richtscenario van TNO 2016 is gebaseerd op de eenparige versnelling die nodig is om vanaf dan in 100 jaar een zeespiegelstijging van een bepaald aantal cm te bereiken. De versnelling in het richtscenario van TNO 2011 was inderdaad gebaseerd op de eenparige versnelling die nodig is om vanaf dan in 100 jaar een zeespiegelstijging van 85 cm te bereiken, maar voor de versnelling in het richtscenario van TNO 2016 is in plaats daarvan uitgegaan van het gemiddelde van de gemiddelde versnelling in de door het KNMI in de KNMI'14-klimaatscenario's voor de periode 1980-2100 gemodelleerde scenario's 'W' en 'G'. Dit staat op blz. 11 van het rapport TNO 2016 beschreven en is hiervoor onder 9.1 weergegeven.
  
  
  
    9.3.    Anders dan de Waddenvereniging en anderen in hun betoog veronderstellen, is bij het richtscenario in TNO 2016 niet uitgegaan van een zeespiegelstijging van slechts 40 cm in 2100. Hoewel doortrekking van dit richtscenario naar 2100 uitkomt op een zeespiegelstijging van ongeveer 40 cm, is de conclusie van TNO niet dat dit de zeespiegelstijging in 2100 zal zijn. Het richtscenario is uitdrukkelijk niet bedoeld om de zeespiegelstijging in 2100 te voorspellen, maar is uitsluitend bedoeld om voor de periode van 2016-2021 een perspectief te bieden voor de winningsactiviteiten de komende tientallen jaren en zal na vijf jaar weer worden geactualiseerd. Zodra er concrete aanwijzingen zijn dat de zeespiegel sneller stijgt, kan dat worden meegenomen in het beleidsscenario voor de volgende vijf jaar. Gezien deze vijfjaarlijkse evaluatie is het niet nodig en niet zinvol om bij het richtscenario vanaf 2021 al zo ver als het jaar 2100 vooruit te kijken.
  
  
  
        Zoals hiervoor onder 8.2 is overwogen, mocht de minister overeenkomstig de uitgangspunten in de passende beoordeling bij het rijksprojectbesluit uitgaan van een realistisch scenario voor de zeespiegelstijging. Bij het rijksprojectbesluit en het instemmingsbesluit is de zeespiegelstijging gebaseerd op een gematigd hoog scenario van 85 cm per eeuw. De enkele omstandigheid dat in TNO 2016 bij het richtscenario vanaf 2021 wordt uitgegaan van een lagere zeespiegelstijging, betekent op zichzelf niet dat dit richtscenario geen realistisch scenario is om van uit te gaan in de periode van 2016-2021. De zeespiegelstijging van 100 cm in 2100, waarvan volgens de Waddenvereniging en anderen uitgegaan had moeten worden, is de hoogst mogelijke zeespiegelstijging die volgens het hogere scenario 'W' van de KNMI'14-klimaatscenario's in 2100 te verwachten is. Aangezien de minister mocht uitgaan van een realistisch scenario, hoefde hij niet uit te gaan van deze hoogst mogelijke zeespiegelstijging.
  
  
  
        Bovendien is het richtscenario van TNO 2016 niet gebaseerd op de zeespiegelstijging die volgens de KNMI'14-klimaatscenario's in 2100 te verwachten is, maar enkel op de versnelling van de zeespiegelstijging volgens deze scenario's. In het advies van TNO van 21 december 2018 is uiteengezet dat de projecties van het KNMI starten in 1995 en dat in de periode van overlap tussen de projecties en meetgegevens, de projecties structureel boven de bandbreedte van de meetgegevens liggen. Dit komt erop neer dat de zeespiegelstijging tot nu toe achterloopt op de projecties, waardoor een zeer onrealistische versnelling van de zeespiegelstijging zou moeten optreden om uit te komen op een zeespiegelstijging van 100 cm in 2100. Met hun betoog dat wel uitgegaan had moeten worden van een zeespiegelstijging van 100 cm in 2100, hebben de Waddenvereniging en anderen niet aannemelijk gemaakt dat het richtscenario van TNO 2016 onjuist of onrealistisch zou zijn.
  
  
  
        Gelet op al het voorgaande geeft het betoog van de Waddenvereniging en anderen geen aanleiding voor het oordeel dat de zeespiegelstijging in het richtscenario in het besluit van 30 augustus 2016 zou zijn onderschat en dat dit richtscenario in strijd met de uitgangspunten van het rijksprojectbesluit zou zijn.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  10. Volgens de Waddenvereniging en anderen blijkt uit wetenschappelijk onderzoek dat de zeespiegelstijging zal versnellen en dat de onzekerheden ten aanzien van het verloop van de zeespiegelstijging toenemen. Volgens hen zijn de resultaten van al dit onderzoek in het besluit van 8 februari 2019 ten onrechte terzijde geschoven. Zij betogen dat er in het advies van TNO van 21 december 2018 ten onrechte van uitgegaan is dat aan de recente wetenschappelijke inzichten over het smelten van het ijs op Antarctica geen betekenis toekomt. Volgens hen mogen scenario's of projecties die uitgaan van een snellere stijging van de zeespiegel op grond van het voorzorgsbeginsel niet buiten beschouwing blijven.
  
  
    10.1.    In het besluit van 8 februari 2019 merkt de minister allereerst in algemene zin op dat modelprojecties van de mondiale zeespiegel die zijn gebaseerd op rapporten van het IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change), nadrukkelijk geen voorspellingen zijn, maar zijn gebaseerd op scenario's voor broeikasgasemissies, die op zich ook geen voorspellingen zijn. Vervolgens verwijst de minister naar het advies van TNO van 21 december 2018, dat is uitgebracht naar aanleiding van het verzoek van de minister om een integraal advies over de stukken die de Waddenvereniging en anderen hebben aangevoerd in, onder meer, de bezwaarprocedure tegen het besluit van 30 augustus 2016. In dit advies wordt geconcludeerd dat het in dit advies beschouwde onderzoek van DeConto & Pollard uitgaat van een grotere bijdrage van het smelten van Antarctica dan de andere onderzoeken. Uit de eveneens beschouwde NJG-publicatie blijkt dat de projecties van de door de Waddenvereniging en anderen genoemde studies die voortbouwen op het onderzoek van DeConto & Pollard, waaronder een onderzoek van Le Bars et al., systematisch duidelijk hoger liggen dan de overige projecties bij RCP 4.5 en RCP 8.5 (scenario's die overeenkomen met maximaal 2 respectievelijk 4 graden opwarming). Hieruit volgt dat de Waddenvereniging en anderen zich beroepen op de extremen binnen de internationale wetenschappelijke literatuur.
  
  
  
        In het advies wordt verder geconcludeerd dat de projecties van de KNMI'14-klimaatscenario's, de NJG-publicatie en het rapport "Mogelijke gevolgen van versnelde zeespiegelstijging voor het Deltaprogramma" van Deltares uit 2018, dat berust op de onderzoeken van DeConto & Pollard en Le Bars et al., niet aansluiten bij de meetgegevens, in die zin dat de projecties uitgaan van een hogere versnelling dan is gemeten.
  
  
  
        Anders dan de Waddenvereniging en anderen betogen, zijn de door hen bedoelde onderzoeken over het versnellen van de zeespiegelstijging en het smelten van het ijs op Antarctica niet zonder meer terzijde geschoven. In het advies van TNO van 21 december 2018 en het besluit van 8 februari 2019 is uitvoerig ingegaan op deze onderzoeken en gemotiveerd waarom deze onderzoeken geen aanleiding geven tot bijstelling van het in TNO 2016 beschreven beleidsscenario. Gelet op wat hiervoor is overwogen geven de door de Waddenvereniging en anderen bedoelde onderzoeken geen aanleiding voor het oordeel dat in het richtscenario voor de gebruiksruimte vanaf 2021 is uitgegaan van een te lage zeespiegelstijgingssnelheid. Daarbij is van belang dat dit richtscenario slechts geldig is in de periode van 1 januari 2016 tot 1 januari 2021, waarna voor de daaropvolgende periode van vijf jaar de gebruiksruimte opnieuw moet worden vastgesteld en een geactualiseerd richtscenario voor de periode daarna zal gelden.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    Conclusie
  
  
  11. De beroepen zijn ongegrond.
  
  12. Gelet op het onder 2.2 geconstateerde gebrek moet de minister op de hierna te vermelden wijze worden veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van de Waddenvereniging en anderen.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    I.    verklaart de beroepen ongegrond;
  
  
  
    II.    veroordeelt de minister van Economische Zaken en Klimaat tot vergoeding van bij de Waddenvereniging en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.181,77 (zegge: elfhonderdeenentachtig euro en zevenenzeventig cent), waarvan € 1.050,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
  
  
  
    III.    gelast dat de minister van Economische Zaken en Klimaat aan de Waddenvereniging en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
  
  
  
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    
  
  
  
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2020
  
  
  
    687.