ECLI:NL:OGEAC:2023:250, Gerecht in eerste aanleg van Curaçao, 28-09-2023, CUR202102664
Gerecht in eerste aanleg van Curaçao — Uitspraak 
Datum: 2023-09-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De Fair Trade Authority Curaçao (FTAC) heeft op grond van de Landsverordening inzake concurrentie (Lvic) de Dutch Carribean Taxi Association (DCTA) een boete kunnen opleggen. DCTA heeft niet voldaan aan de medewerkingsverplichting in de Lvic. DCTA heeft de door de FTAC gevraagde informatie, noodzakelijk voor haar toezichthoudende -en onderzoekstaak, niet verstrekt.

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO
    
  
  
    Uitspraak
    
    
      in het geding tussen:
    
    
    1.	Dutch Caribbean Taxi Association (DCTA),
    2.	[eiser] (eiser 2),
    3.	CTN Taxi&Tours B.V, (eiser 3),
    4.	CTN Group B.V. (eiser 4),
    
      gevestigd, dan wel woonachtig, in Curaçao,
      eisers,
      gemachtigde: E.J. Leito
    
    
    
      tegen
    
    
  
  
    de Fair Trade Authority Curaçao 
    
      verweerder,
      hierna: FTAC,
      gemachtigden: mrs. B. Nagelmakers en  S. Tuinenga, advocaten
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht het beroep van eisers tegen de beslissing van FTAC om de DCTA een boete van NAf. 68.000,- op te leggen voor het overtreden van de verplichting tot medewerking.  
    
    
    
      1.1
      FTAC heeft deze boete opgelegd bij beschikking van 29 juli 2021 (boetebeschikking), bekendgemaakt op 13 augustus 2021. Eisers hebben daartegen op 22 september 2021 beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.2
      FTAC heeft op 22 december 2021 een verweerschrift met diverse bijlagen  ingediend.
      
    
    
      1.3
      Het Gerecht heeft het beroep op 6 september 2023 op zitting behandeld. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. FTAC heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, bijgestaan door [naam], jurist bij FTAC, [naam], directeur, [naam], voorzitter van het bestuur, [naam], plaatsvervangend voorzitter van het bestuur, [naam] , onderzoeker en  [naam], zaakbehandelaar.
      
      
    
  
  
    Het oordeel van het Gerecht
    
    
      2.1
      Het Gerecht is van oordeel dat eisers 2 tot en met 4 geen belanghebbenden zijn in deze procedure omdat zij door de boete aan de DCTA niet rechtsreeks in hun belang worden geraakt. Het Gerecht zal het beroep van deze eisers om die reden niet ontvankelijk verklaren. 
      
    
    
      2.2
      Het Gerecht beoordeelt de boetebeschikking aan de hand van de gronden die de DCTA in beroep heeft aangevoerd. Deze gronden slagen niet. Dat betekent dat de boetebeschikking in stand blijft.  
      
    
    
      2.3
      Hierna legt het Gerecht uit hoe zij tot deze oordelen komt en welke gevolgen dit heeft.
      
      
        
          Wat is relevant om te weten in deze zaak?
        
      
      
    
    
      3.1
      Op 1 september 2017 is de Landsverordening inzake concurrentie (Lvic) in werking getreden. De FTAC is bij de Lvic opgericht als zelfstandig bestuursorgaan en belast met toezicht op de marktwerking en in zoverre op het naleven van de concurrentieregels van de Lvic. 
      
    
    
      3.2
      De FTAC is in juli 2020 een onderzoek gestart naar aanleiding van signalen over mogelijke verboden collectieve prijsafspraken in de taxibranche. In verband met dat onderzoek heeft FTAC het handelsregister van de Kamer van Koophandel (handelsregister) geraadpleegd om  gegevens te achterhalen van alle geregistreerde taxiverenigingen en/of samenwerkingsverbanden van taxichauffeurs. Vervolgens heeft FTAC deze taxibedrijven, waaronder de DCTA, op 13 augustus 2020 aangeschreven over het onderzoek en hen schriftelijk verzocht om informatie. DCTA is daarbij verzocht om inlichtingen over de wijze waarop zij is georganiseerd, hun doelen en leden. Ook is de DCTA verzocht om documenten over te leggen, zoals de statuten van de DCTA, ledenlijst, notulen van vergaderingen en de jaarverslagen.  
      
    
    
      3.3
      Volgens het door FTAC geraadpleegde handelsregister is de DCTA sinds 28 april 2008 geregistreerd als een vereniging met volledige rechtspersoonlijkheid. Als vestigingsadres is [adres] Curaçao (vestigingsadres) vermeld. Als voorzitter is de heer [naam], wonend in Curaçao (voorzitter), geregistreerd en als secretaris/penningmeester [naam] (secretaris), wonend in Nederland.  De FTAC heeft het informatieverzoek van 13 augustus 2020 per e-mailadres van de DCTA en per brief naar de voorzitter van de DCTA op het vestigingsadres gezonden.  FTAC heeft daarbij aangegeven dat de DCTA op grond van artikel 6.2, vijfde lid, van de Lvic verplicht is mee te werken aan het verzoek om informatie. 
      
    
    
      3.4
      Naar aanleiding van het informatieverzoek heeft de secretaris op 20 augustus 2020 telefonisch contact opgenomen met de FTAC. Uit het hiervan door de FTAC opgemaakte verslag blijkt dat de secretaris niet van plan is inlichtingen over DCTA te verstrekken of documenten over te leggen omdat de DCTA volgens haar geen activiteiten verricht die in strijd zijn met mededingingsregels. 
      
    
    
      3.5
      Op 10 september 2020 heeft FTAC het informatieverzoek herhaald, waarbij nogmaals is gewezen op de verplichting mee te werken aan het informatieverzoek. Hierop is geen reactie gekomen. 
      
    
    
      3.6
      FTAC heeft de DCTA bij brief van 19 oktober 2020 meegedeeld dat zij een formeel onderzoek start naar een mogelijke overtreding door de DCTA van de in artikel 6.2 vijfde lid, van de Lvic opgenomen medewerkingsverplichting.  Daarbij heeft FTAC nogmaals uiteengezet waarop het informatieverzoek ziet en erop gewezen dat FTAC met toepassing van artikel 7.3 van de Lvic bij schending van de medewerkingsverplichting een boete kan opleggen. De DCTA is een termijn gegeven tot 2 november 2020 om alsnog aan het informatieverzoek te voldoen.
      
    
    
      3.7
      FTAC heeft alle informatieverzoeken zowel per e-mail, als per bode aan het vestigingsadres, verzonden. Op 18 november 2020 heeft FTAC dit verzoek nog een keer aan  de secretaris verstuurd. Deze keer op een nieuw zakelijk adres van de secretaris in Nederland dat FTAC via de website/facebook van de DCTA had achterhaald. In verband met bezorgproblemen op het vestigingsadres, heeft FTAC de DCTA nog tot 27 november 2020 de gelegenheid gegeven alsnog aan het informatieverzoek te voldoen. Op geen van de verzoeken is gereageerd.
      
    
    
      3.8
      FTAC heeft in een rapport van 12 februari 2021 (rapport) uiteengezet dat de DCTA zich vermoedelijk schuldig heeft gemaakt aan een overtreding van de in de Lvic neergelegde medewerkingsverplichting. Deze overtreding kan FTAC bestraffen met het opleggen van een bestuurlijke boete. Dit rapport is bij brief en e-mailbericht van 12 februari 2021 naar de voorzitter én de secretaris verzonden. Daarbij is hen de mogelijkheid geboden om uiterlijk 29 maart 2021 een zienswijze op het rapport te geven. Van deze mogelijkheid is geen gebruik gemaakt.
      
    
    
      3.9
      Vervolgens heeft FTAC de onder 1 bedoelde boetebeschikking genomen en die zowel naar de voorzitter als naar de secretaris van de DCTA verzonden. 
      
    
    
      3.10
      De voorzitter heeft bij e-mailbericht van 26 augustus 2021 op de boetebeschikking gereageerd. Hij heeft uiteengezet dat de DCTA geen leden meer heeft en dat sinds 2020 voorbereidingen zijn getroffen de DCTA op te heffen. Op 27 augustus 2021 heeft ook de secretaris via een e-mailbericht gereageerd op de door haar ontvangen boetebeschikking. Zij  geeft aan dat de DCTA de door FTAC gevraagde inlichtingen niet verstrekt omdat het gaat om  bedrijfsvertrouwelijke-  en privégegevens. De secretaris vermeldt haar nieuw zakelijk adres, geeft aan dat de website van DCTA binnen een week verwijderd zal worden en maakt melding van het feit dat het bestuur van DCTA in 2017 een taxi & tourbedrijf heeft opgericht, waaronder zich bevinden de als eisers 3 en 4  in deze procedure genoemde ondernemingen. 
      
      
        
          Zijn eisers 2,3 en 4 belanghebbenden?
        
      
      
    
    
      4.1
      Artikel 7, eerste lid, van de Lar, bepaalt, voor zover hier relevant, dat natuurlijke personen of rechtspersonen die door een beschikking rechtstreeks in hun belang zijn getroffen, daartegen beroep kunnen instellen bij het Gerecht. Volgens FTAC kunnen eisers 2 tot en met 4 niet als belanghebbenden worden aangemerkt omdat niet duidelijk is gemaakt welk belang zij hebben bij de aan de DCTA gerichte boetebeschikking. Op de zitting heeft de gemachtigde van eisers uiteengezet dat eisers 2 tot en met 4 als belanghebbenden in de procedure betrokken willen worden omdat zij een zakelijke band hebben met de DCTA en  bezorgd zijn dat ook zij problemen met de FTAC zullen krijgen indien de aan de DCTA gerichte boetebeschikking in stand blijft. 
      
    
    
      4.2
      Het Gerecht stelt vast dat de boetebeschikking is gericht aan DCTA, niet aan eisers 2 tot en met 4. Zij worden ook niet door de boetebeschikking rechtstreeks in hun belang getroffen, zoals bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Lar. De boetebeschikking heeft immers voor deze eisers geen directe gevolgen. Dat eisers 2 tot en met 4 bezorgd zijn in de toekomst ook problemen met FTAC te krijgen, is onvoldoende om van een rechtstreeks verband tussen de belangen van deze eisers en de boetebeschikking te kunnen spreken. Nu eisers 2 tot en met 4 geen belanghebbenden zijn, zal het Gerecht hun beroep niet-ontvankelijk verklaren. 
      
      
        
          Wat heeft FTAC ten grondslag gelegd aan de boete?
        
      
      
    
    
      5.1
      FTAC heeft de DCTA op grond van artikel 7.3 van de Lvic een boete opgelegd. FTAC verwijt de DCTA de door FTAC gevraagde informatie en inlichtingen niet te verstrekken. De DCTA was daartoe gehouden op grond van artikel 6.2, vijfde lid, van de Lvic. Dat artikel verplicht een ieder alle medewerking te verlenen aan de door FTAC aangewezen personeelsleden, voor zover dat voor de vervulling van hun taak redelijkerwijs noodzakelijk is. De gevraagde inlichtingen zijn voor FTAC van groot belang om effectief toezicht te houden op de naleving van de Lvic. De DCTA heeft FTAC in belangrijke mate belemmerd in haar toezicht- en onderzoekstaken door te weigeren mee te werken aan het informatieverzoek. Op grond van artikel 7.3, eerste lid, van de Lvic, kan de FTAC bij overtreding van de medewerkingsverplichting een boete opleggen aan de persoon of onderneming die de overtreding begaat.
      
    
    
      5.2
      FTAC heeft de hoogte van de boete vastgesteld in overeenstemming met artikel  7.3 van de Lvic, in samenhang met artikel 4 van het ‘Beleid voor het opleggen van bestuurlijke boeten door de Fair Trade Authority Curaçao’ (Boetebeleid). Gelet op de aard van de overtreding kon de FTAC op grond van artikel 4 van het Boetebeleid de hoogte van de boete in beginsel vaststellen op een bedrag tussen een bandbreedte van NAf. 450.000,- en Naf. 800.000,- . Afhankelijk van de hoogte van de omzet van de rechtspersoon kan daarvan worden afgeweken. In dat kader heeft FTAC op 6 juli 2021 schriftelijk bij de DCTA de gezamenlijke jaaromzet van de destijds 32 bij de DCTA aangesloten taxibedrijven over het jaar 2019 opgevraagd. Omdat daarop niet is gereageerd, heeft FTAC deze omzet schattenderwijs op een bedrag van NAf 3.400.000,- vastgesteld. Indien FTAC de hoogte van de boete zou vaststellen op een bedrag binnen de genoemde bandbreedte, zou dat volgens FTAC leiden tot een onevenredig hoge boete, namelijk 15% van de omzet. Rekening houdend met de ernst van de gedraging heeft de FTAC de boete dan ook verlaagd tot een naar zijn mening passende boete van NAf 68.000,-, wat neerkomt op 2% van de schattenderwijs vastgestelde omzet. 
      
      
        
          Is er een wettelijke grondslag om een boete op te leggen?
        
      
      
    
    
      6.1
      De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete bestaat slechts indien deze op grond van de wet is verleend. Het Gerecht beoordeelt ambtshalve of FTAC bevoegd was tot het opleggen van een boete. 
      
      
        6.1.1
        Volgens FTAC biedt artikel 7.3 van de Lvic de wettelijke grondslag voor het opleggen van de boete. FTAC onderkent in de boetebeschikking dat dit artikel niet naar de in artikel 6.2, vijfde lid, van de Lvic opgenomen medewerkingsverplichting verwijst. Wel is verwezen naar artikel 6.4 van de Lvic.  Dit artikel ziet op het zwijgrecht bij een onderzoek naar een mogelijke overtreding en op de in dat geval toepasselijke cautieplicht. 
        
      
      
        6.1.2
        Het Gerecht is van oordeel dat de verwijzing naar artikel 6.4 van de Lvic in artikel 7.3 van de Lvic als een kennelijke verschrijving van de wetgever moet worden opgevat. Daarbij neemt het Gerecht in aanmerking dat in hoofdstuk 6, van de Lvic, dat ziet op handhaving, naast de medewerkingsverplichting in artikel 6.2, vijfde lid, van de Lvic geen enkele andere verplichting wordt vermeld, bij overtreding waarvan een boete kan worden opgelegd. Evenmin houdt artikel 6.4 van de Lvic een dergelijke verplichting in. Verder volgt uit de Memorie van Toelichting bij artikel 7.3 van de Lvic dat ten behoeve van effectief toezicht en onderzoek FTAC de mogelijkheid wordt geboden niet-medewerking te bestraffen.  
        
      
      
        6.1.3
        Het Gerecht is dan ook van oordeel dat FTAC op grond van artikel 7.3, van de Lvic de bevoegdheid heeft een boete op te leggen in het geval niet wordt voldaan aan de medewerkingsverplichting van artikel 6.2, vijfde lid, van de Lvic. 
        
        
          
            Wat voert de DTCA aan tegen de boete?
          
        
        
      
    
    
      7.1.
      De DCTA voert meerdere beroepsgronden aan tegen de boete. Zij voert allereerst aan dat de boetebeschikking in strijd is met regelingen met een  hogere rangorde.  Verder heeft FTAC het zorgvuldigheidsbeginsel geschonden door onvoldoende onderzoek te doen en gaat FTAC er ten onrechte vanuit dat de DCTA een onderneming of ondernemingsvereniging is en de secretaris bevoegd was om namens de DCTA te communiceren met FTAC. Op de zitting heeft de DCTA nog betoogd dat zij de gevraagde inlichtingen met het oog op het zwijgrecht niet hoefde te verstrekken.
      
    
    
      7.2.
      Het Gerecht zal de beroepsgronden van de DCTA hierna achtereenvolgens bespreken. 
      
      
        
          Strijd met hogere regelingen?
        
      
      
      
        8.	De DCTA voert aan dat de Lvic, waarop de boetebeschikking is gebaseerd, in strijd is met regelingen van hogere orde, zoals de Staatsregeling van Curaçao (Staatsregeling) en het Statuut voor het Koningrijk der Nederlanden (Statuut).  
      
      
    
    
      8.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt. 
      
      
        8.1.1
        Uit de in artikel 2 van de Staatsregeling gegeven rangorde van de genoemde wettelijke regelingen in Curaçao volgt dat zowel de Staatsregeling als het Statuut van hogere orde zijn dan de Lvic. Dit betekent echter niet dat de boetebeschikking in strijd met deze hogere regelingen tot stand is gekomen. Zoals FTAC terecht heeft aangevoerd is FTAC bij  Lvic ingesteld en ontleent zij aan deze verordening de bevoegdheid om inlichtingen op te vragen, voor zover dat noodzakelijk is voor haar toezichthoudende- en onderzoekstaak. Zoals hiervoor uiteen is gezet, biedt de Lvic FTAC ook de bevoegdheid een boete op te leggen bij schending van de medewerkingsverplichting.  Het Gerecht ziet dan ook niet in dat en op grond waarvan de boetebeschikking in strijd is met hogere regelingen.
        
        
          
            Zorgvuldig onderzoek?
          
        
        
        
          9.	 De DCTA voert verder aan dat FTAC niet zorgvuldig heeft gehandeld door niet te onderzoeken wat de rechtsvorm van de DCTA was. Bij een zorgvuldig onderzoek, bijvoorbeeld door raadplegen van de statuten van de DCTA, had FTAC kunnen concluderen dat de DCTA geen onderneming of ondernemersvereniging is en dat zij is opgericht om de belangen van de leden te behartigen en niet om omzet te generen. Ook heeft de DCTA in dit kader op de zitting nog aangevoerd dat FTAC de omzetgegevens, waarop de boete is gebaseerd, ten onrechte schattenderwijs heeft vastgesteld omdat FTAC deze had kunnen opvragen bij de bank van de bij de DCTA aangesloten taxibedrijven. 
        
        
      
    
    
      9.1
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.
      
      
        9.1.1
        Zoals volgt uit de boetebeschikking is de medewerkingsverplichting van de DCTA gebaseerd op artikel 6.2, vijfde lid, van de Lvic, in samenhang met het eerste en tweede lid van dat artikel. Uit het samenstel van deze artikelleden volgt dat een ieder verplicht is FTAC inlichtingen te verstrekken die noodzakelijk zijn voor haar toezichthoudende -en onderzoekstaak. Anders  dan de DCTA blijkbaar betoogt, is de medewerkingsverplichting niet beperkt tot een onderneming of een ondernemingsvereniging maar strekt zich ook uit tot natuurlijke personen.  Dit betekent dat de vraag of de DTCA wel dan niet een ondernemingsvereniging is, in dit verband niet relevant is. FTAC was met het oog op het nakomen van de medewerkingsverplichting van de DCTA, dan ook niet verplicht te onderzoeken hoe de DCTA is georganiseerd. Overigens waren juist de statuten een van de documenten die FTAC bij de DCTA had opgevraagd. 
        
      
      
        9.1.2
        FTAC heeft ter zitting gereageerd op het standpunt van de DCTA dat FTAC de omzetgegevens zelf had moeten opvragen in plaats van de omzet te schatten. FTAC wijst er in de eerste plaats op dat zij de DCTA bij brief van 6 juli 2021 heeft verzocht om deze omzetgegevens, waarop niet is gereageerd. In dat geval gaat FTAC over tot schattenderwijs vaststellen van omzetgegevens, ook omdat zij niet bevoegd is financiële gegevens van bedrijven bij banken te vorderen, nog los van het gegeven dat bij FTAC niet bekend was bij welke banken de taxibedrijven zijn aangesloten. Naar het oordeel van het Gerecht getuigt de handelwijze van FTAC niet van onzorgvuldig handelen. 
        
        
        
          
            Was de secretaris bevoegd om informatie te verstrekken?
          
        
        
        
          10.	De DCTA voert aan dat de secretaris niet bevoegd was om de DCTA te vertegenwoordigen zodat alle communicatie tussen haar en FTAC nietig is. 
        
        
      
    
    
      10.1
      Deze grond slaagt niet. 
      
      
        10.1.1
        In 3.2 is vermeld dat FTAC uit het handelsregister heeft afgeleid wie de bestuurders waren van de DCTA. Uit raadpleging van dit register op 7 december 2021 is FTAC gebleken dat de geregistreerde bestuursleden, noch hun gegevens, waren gewijzigd.  Evenmin bleek van een opheffing van de DCTA. De stelling dat een woonplaats buiten Curaçao, zoals die van de secretaris, leidt tot beëindigen van het lidmaatschap van het bestuur, volgt het Gerecht niet.  De DCTA heeft die stelling niet onderbouwd. Het Gerecht ziet dan ook geen aanleiding de secretaris niet bevoegd te achten om namens de DCTA met FTAC over de gevraagde informatie te communiceren. Het verzoek haar verklaringen nietig te verklaren kan alleen al daarom niet ingewilligd worden. Het Gerecht merkt hierbij nog op dat de relevantie van deze stellingname haar ontgaat omdat FTAC de voorzitter van de DTAC regelmatig heeft verzocht aan het informatieverzoek te doen, waaraan ook hij niet heeft voldaan. 
        
        
          
            Kon de DCTA zich beroepen op het zwijgrecht?
          
        
        
        
          11.	 De DCTA stelt dat de gevraagde informatie niet aan FTAC verstrekt hoefde te worden omdat deze informatie onder het zwijgrecht valt. Deze grond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.
        
        
      
    
    
      11.1
      Het zwijgrecht houdt verband met het beginsel dat niemand verplicht kan worden mee te werken aan zijn eigen veroordeling. Artikel 6.4 van de Lvic ziet op het zwijgrecht. Op grond van dit artikel is degene die wordt verzocht om inlichtingen met het oog op het aan hem opleggen van een bestuurlijke boete, niet verplicht ten behoeve daarvan mondelinge of schriftelijke verklaringen af te leggen. Ook volgt uit dit artikel dat een betrokkene voorafgaand aan dit verzoek wordt medegedeeld dat hij niet tot antwoorden is verplicht.  Het zwijgrecht ziet dus enkel op het verzoek om inlichtingen die worden gevraagd met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete. FTAC heeft de DCTA niet gevraagd om inlichtingen met het met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete. FTAC wilde immers enkel informatie hebben over de wijze waarop DCTA is georganiseerd, hun doelen en leden. In die fase was helemaal geen sprake van het opleggen van een boete. De boeteoplegging is pas daarna in beeld gekomen, namelijk toen de DCTA niet meewerkte aan de op haar rustende verplichting om deze inlichtingen te verstrekken. Het zwijgrecht als bedoeld in artikel 6.4 van de Lvic brengt dus niet met zich dat de DCTA niet gehouden was de aanvankelijk door FTAC verzochte informatie te verstrekken. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    12. Het beroep van eisers 2 tot en met 4 is niet-ontvankelijk. De beroepsgronden van DCTA slagen niet. Het Gerecht ziet geen aanleiding om de hoogte van de boete te beoordelen. DCTA heeft geen beroepsgronden daarover aangevoerd. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde boete in stand blijft. 
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling ziet het Gerecht geen aanleiding. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het Gerecht:
    
    
    
      
        
          verklaart het beroep van eisers 2 tot en met 4 niet-ontvankelijk;
      
      
        
          verklaart het beroep van DCTA ongegrond.
      
    
    
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 28 september 2023, in tegenwoordigheid van mr. M.F.G. Maes, griffier.
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze beslissing staat hoger beroep open binnen zes weken na de dag van kennisgeving van de uitspraak.