ECLI:NL:CBB:2019:579, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-11-2019, 18/2952
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP).
        Geen sprake van een knelgeval. Niet voldaan aan de 5%-drempel.
        Geen inbreuk op artikel 1 van het EP. De bijzondere omstandigheid van bedrijfsverplaatsing vanwege te ontwikkelen natuurgebied maakt niet dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. De bedrijfsverplaatsing heeft lang op zich laten wachten, waardoor uitbreiding ook later is aangevangen dan gepland. Bij de keuze voor voortzetting van de uitbreidingsplannen op de nieuwe locatie kan van een melkveehouder als professionele ondernemer worden verwacht dat hij alle daarbij behorende risico’s afweegt. Door in weerwil van de voorzienbaarheid van maatregelen om de mestproductie te beperken vast te houden aan de oorspronkelijke uitbreidingsplannen is een aanzienlijk risico genomen. De gevolgen van die keuze zijn voor eigen rekening en risico. Ook is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak voor uitbreiding.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2952 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 november 2019 in de zaak tussen
    
      [naam] , te [plaats 1] , appellant
    (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. S.J.E. Loontjens en mr. M.J.M. Verploegen).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2108 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.786 kg. 
    
    
    
      Bij besluit van 14 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 september 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd (reguliere fosfaatrecht). 
      
    
    
      1.2
      Artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden door de realisatie van een natuurgebied, verweerder op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw wordt vastgesteld, verhoogt. Op grond van het derde lid blijft die verhoging achterwege indien deze kleiner is dan 5% van het reguliere fosfaatrecht (5%-drempel).
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      2. Appellant exploiteert een melkveebedrijf. Hij exploiteerde zijn bedrijf, dat toen bestond uit zo’n 84 melkkoeien en 36 stuks jongvee, in [plaats 2] . In 2008 kreeg hij een vergunning om op deze locatie uit te breiden naar 139 melkkoeien en 101 stuks jongvee. Nadat de provincie de bedrijfslocatie aanwees als deel van te ontwikkelen natuurgebied, besloot appellant zijn bedrijf elders voort te zetten. Uiteindelijk verkocht hij de boerderij en bijbehorende landbouwgrond op 16 april 2014 aan de provincie. Op 29 oktober 2014 kocht appellant een melkveehouderij in [plaats 1] . Voor die locatie is op 24 september 2014 een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 140 melkkoeien en 155 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 waren er 83 melkkoeien, 38 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 21 stuks jongvee ouder dan 1 jaar op het bedrijf van appellant aanwezig.
      
      3. Bij de vaststelling van het fosfaatrecht is verweerder uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. 
      
      4. Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat hij in aanmerking komt voor de verhoging van zijn fosfaatecht op grond van artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit. Verweerder heeft de 5%-drempel niet correct toegepast. Als appellant niet zou zijn verplaatst zou hij op zijn oude locatie zijn uitgebreid en zou zijn veebezetting ook hoger zijn geweest. Om de door de overheid geïnitieerde verplaatsing zinvol te laten verlopen was een beperkte uitbreiding noodzakelijk. Appellant heeft voorts aangevoerd dat artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn geen toereikende grondslag voor het fosfaatrechtenstelsel biedt. Voorts heeft hij aangevoerd dat het stelsel van verhandelbare fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert. Tot slot heeft appellant aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP, omdat het op hem een individuele en buitensporige last legt. Door geen fosfaatrechten toe te kennen voor de gerealiseerde, maar nog niet benutte productieruimte is sprake van een onaanvaardbare inbreuk op het ongestoord genot van zijn eigendom. Zijn bedrijf kampt met grote financiële problemen die gevaar opleveren voor de continuïteit van het bedrijf. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst appellant naar het rapport van DLV Advies van 22 mei 2018 (rapport). 
      
      5. Volgens verweerder is het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te behalen. Hij betwist dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun, nu de Europese Commissie onvoorwaardelijk goedkeuring heeft verleend aan het fosfaatrechtenstelsel. Verweerder erkent dat de bedrijfsverplaatsing een buitengewone omstandigheid is als bedoeld in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit, maar appellant voldoet niet aan de 5%-drempel. Verweerder vergelijkt het aantal stuks melkvee dat op 2 juni 2014 op het bedrijf aanwezig was met het aantal op 2 juli 2015 en kan daarbij geen rekening houden met hypothetische aantallen. Met de door hem overgelegde stukken heeft appellant niet heeft aangetoond in welke mate hij individueel en buitensporig geraakt wordt. Ook heeft appellant niet aangetoond dat de uitbreiding noodzakelijk was en er geen mogelijkheid bestaat om fosfaatrechten aan te kopen of dat de stal alternatief gebruikt kan worden. Daarbij benadrukt verweerder dat het stelsel voorzienbaar was en appellant in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen is blijven vasthouden aan de geplande groei.
      
      
        
          Knelgeval
        
      
      
      6.	Appellant heeft in zijn melding bijzondere omstandigheden zelf aangegeven dat (door de bedrijfsverplaatsing) na 2 juni 2014 zijn veebezetting is verkleind. Gelet op die melding heeft verweerder terecht de dieraantallen op 2 juni 2014 vergeleken met die op 2 juli 2015. Op 2 juni 2014 was de melkveestapel kleiner dan op 2 juli 2015. Op het bedrijf van appellant werd op 2 juli 2015 dus niet (tijdelijk) minder melkvee gehouden door de realisatie van een natuurgebied. Appellant voldoet daardoor niet aan de 5%-drempel. Dat dit tot gevolg heeft dat de stagnatie in de groei ten gevolge van de bedrijfsverplaatsing, niet meer (ten volle) kan worden gecompenseerd, maakt dat niet anders. Het College acht dit in lijn met de bedoeling van de wetgever (zie ter vergelijking de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232). De beroepsgrond faalt. 
      
      
        
          Artikel 1 van het EP
        
      
      
    
    
      7.1
      Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken en ongeoorloofde staatsteun oplevert, faalt. Het College verwijst naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd. Het College wijst hier meer in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van die uitspraak. 
      
    
    
      7.2
      Het College oordeelt dat sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt. 
    
    
      7.3
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken  melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.8.2).
    
    
      7.4
      De oorspronkelijke uitbreidingsplannen van appellant op de oude locatie zijn belemmerd door de bedrijfsverplaatsing. Met de verkoop van de oude bedrijfslocatie was meer tijd gemoeid dan verwacht en daarom heeft appellant eerst in oktober 2014 een melkveehouderij kunnen aankopen en een start kunnen maken met de groei van zijn veestapel. Het is weliswaar betreurenswaardig dat de verplaatsing langer op zich heeft laten wachten dan voorzien en hij om die reden later heeft kunnen uitbreiden dan hij van plan was, maar die enkele omstandigheid maakt niet dat appellant daardoor een individuele en buitensporige last draagt. Het gaat immers om ondernemersbeslissingen en van appellant, als professionele ondernemer, mag worden verwacht dat hij alle daarbij behorende risico’s afweegt. Door in weerwil van de ook voor appellant geldende voorzienbaarheid van maatregelen om de mestproductie te beperken, vast te houden aan zijn oorspronkelijke - en als fors aan te merken -  uitbreidingsplannen heeft hij een aanzienlijk risico genomen. De gevolgen van die keuze komen voor zijn rekening. Daarbij neemt het College in aanmerking dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat er een (strikt) bedrijfseconomische noodzaak was voor een dergelijke forse uitbreiding van zijn bedrijf. Ook deze beroepsgrond faalt.
    
    
      8.1
      Het bestreden besluit is, in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), pas in beroep voorzien van een toereikende motivering. Het College ziet evenwel aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
    
    
      8.2
      Het College veroordeelt verweerder in de in beroep door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten begroot het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op € 1024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
    
  
  
    Beslissing
    Het College:
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden; 
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1024,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. L.N. Nijhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 november 2019.
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. L.N. Nijhuis