ECLI:NL:RBBRE:2009:BK3435, Rechtbank Breda, 07-10-2009, 08 / 4596 WET
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2009-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Aan de gegevens die door eiser zelf zijn verstrekt, ontleent de Minister van LNV het vermoeden dat eiser artikel 7 van de Meststoffenwet (verbod om mest op of in de bodem te brengen) heeft overtreden. Eiser heeft dit vermoeden niet kunnen ontkrachten, ook niet nadat hij daartoe in de gelegenheid is gesteld. Daarom legt de Minister van LNV aan eiser een bestuurlijke boete op. Naar het oordeel van de rechtbank komt de handelwijze van de Minister van LNV niet in strijd met de onschuldpresumptie zoals verankerd in artikel 6 van het EVRM. Het ligt op de weg van de overtreder om te wijzen op feiten en omstandigheden die aanleiding tot matiging van de opgelegde boete kunnen vormen.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 08 / 4596 WET 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      de vennootschap “Agrarisch bedrijf [naam] B.V.”,
      gevestigd te [plaatsnaam], eiseres,
      gemachtigde mr. J.J.J. de Rooij,
    
    
    en
    
    
      de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV),
      verweerder.
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    
      Eiseres heeft op 23 september 2008 beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van
      14 augustus 2008 met kenmerk 08223634003 (bestreden besluit), inzake drie bestuurlijke boetes. 
    
    
    
      Het beroep is behandeld ter zitting van 20 augustus 2009.
      De gemachtigde van eiseres was daarbij aanwezig; hij werd vergezeld door [naam persoon], de directeur-grootaandeelhouder van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam persoon].
      Verder is [naam persoon], een broer van [naam persoon], verschenen.
    
    
    De rechtbank heeft het verzoek van de gemachtigde van eiseres om [naam persoon] als getuige te horen, afgewezen. De rechtbank is namelijk van oordeel dat een mondelinge verklaring van [naam persoon] niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, omdat het procesdossier reeds een schriftelijke verklaring van [naam persoon] bevat (gedingstuk 2), en omdat de gemachtigde van eiseres desgevraagd heeft aangegeven dat [naam persoon]. [naam persoon] wil volstaan met het mondeling herhalen van deze verklaring.
    
    2. Beoordeling
    
    2.1 Eiseres exploiteert een varkenshouderij op het perceel [adres] te [plaatsnaam]. In dit kader heeft zij in 2007 aan verweerder desgevraagd gegevens verstrekt over de hoeveelheid dierlijke mest die in het kalenderjaar 2006 is aan- en afgevoerd. Verweerder heeft hieruit afgeleid dat eiseres de voor haar geldende “mestnormen” – zoals neergelegd in de artikelen 8 tot en met 13 van de Meststoffenwet (Mw) – heeft overschreden, en dat eiseres om deze reden heeft gehandeld in strijd met artikel 7 van de Mw.
    
    Op basis van een en ander heeft verweerder bij brief van  9 oktober 2007 een voornemen tot het opleggen van drie bestuurlijke boetes kenbaar gemaakt. Naar aanleiding van een schriftelijke zienswijze heeft verweerder onderzoek laten verrichten door twee toezichthouders van de Algemene inspectiedienst (AID), welk onderzoek op 15 januari 2008 heeft plaatsgevonden. De bevindingen en conclusies van deze toezichthouders zijn neergelegd in een rapport van 6 februari 2008.
    
    Dit rapport heeft geleid tot het besluit van 1 maart 2008 (primair besluit), waarbij verweerder drie bestuurlijke boetes – tot een totaalbedrag van € 37.844 – heeft opgelegd. Hiertegen heeft eiseres op 7 april 2008 bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
    
    2.2 Eiseres staat primair op het standpunt dat geen bevoegdheid bestaat om aan haar bestuurlijke boetes op te leggen. Daartoe heeft eiseres betoogd dat de handelwijze van verweerder in strijd komt met de onschuldpresumptie als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Verder heeft eiseres gesteld dat niet is bewezen dat zij in 2006 meer dan de toegestane hoeveelheid dierlijke mest over de bij haar in gebruik zijnde landbouwgronden heeft uitgereden.
    
    Subsidiair huldigt eiseres de opvatting dat verweerder de boete had moeten matigen. Daartoe heeft eiseres betoogd dat haar in dit geval geen verwijt valt te maken. In dit kader heeft eiseres gesteld dat zij met een loonwerker en [naam persoon] afspraken heeft gemaakt over het deponeren van de dierlijke mest in een mestput, dat zij vertrouwde op nakoming van de gemaakte afspraken, en dat de hierover ontstane verwarring is ontstaan door een gebrekkige administratie van het vervoer van de dierlijke mest.
    
    2.3 Ingevolge artikel 7 van de Mw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    Artikel 8 van de Mw bepaalt dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar (a) de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, (b) de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en (c) de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt.
    
    De in artikel 8 bedoelde gebruiksnormen zijn nader omschreven in respectievelijk de artikelen 9, 10 en 11 van de Mw.
    
    Ingevolge artikel 51 van de Mw kan de Minister van LNV een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van onder meer artikel 7.
    
    In artikel 57 van de Mw is de hoogte van de bestuurlijke boete vastgesteld.
    
    2.4 De rechtbank onderzoekt allereerst of de handelwijze van verweerder in strijd komt met de onschuldpresumptie als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
    
    De bewijslast terzake van de overtreding die met een bestraffende sanctie zoals een bestuurlijke boete wordt bedreigd, rust op de schouders van het bestuursorgaan dat een bestraffende sanctie wil opleggen. Dit noodzaakt het bestuursorgaan tot een zorgvuldig onderzoek naar de relevante feiten. De onderzoeksplicht van het bestuursorgaan – ook als het gaat om (het opleggen van) een bestuurlijke boete – is echter begrensd indien door verkregen informatie het gerechtvaardigde vermoeden is ontstaan dat een overtreding is gepleegd. In zo’n situatie ligt het op de weg van de waarschijnlijke overtreder om het gerezen vermoeden te ontkrachten. Of sprake is van een vermoeden in de zojuiste bedoelde zin, moet per afzonderlijk geval aan de hand van concrete omstandigheden worden beoordeeld.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres – door in 2007 aan verweerder desgevraagd gegevens te verstrekken over de hoeveelheid dierlijke mest die in het kalenderjaar 2006 is aan- en afgevoerd – uitdrukkelijk de schijn gewekt dat zij in het kalenderjaar 2006 artikel 7 van de Mw heeft overtreden. Immers, blijkens evenbedoelde gegevens heeft eiseres in 2006 een aanzienlijke hoeveelheid dierlijke mest ontvangen, en uit de betreffende gegevens kan niet worden afgeleid dat eiseres de ontvangen mest op een andere wijze dan door uitrijden op de bij haar in gebruik zijnde landbouwgronden heeft verwerkt.
    
    Onder deze omstandigheden acht de rechtbank het niet onterecht dat verweerder van eiseres  tegenbewijs verlangde. Een andere opvatting zou namelijk leiden tot een onredelijk zware bewijslast voor verweerder, en daarmee tot een situatie waarin naleving van de hoofdstuk III van de Mw neergelegde normen redelijkerwijs niet kan worden afgedwongen. In dit kader overweegt de rechtbank dat van eiseres niet werd verlangd om aan te tonen dat zij in 2006 niet teveel dierlijke mest op de bij haar in gebruik zijnde landbouwgronden had uitgereden, maar slechts om aan te tonen dat de in 2006 ontvangen dierlijke mest redelijkerwijs ook op een andere wijze had kunnen zijn verwerkt.
    
    Op basis van het vorenstaande oordeelt de rechtbank dat de handelwijze van verweerder niet in strijd komt met de onschuldpresumptie als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Hierbij neemt de rechtbank nog in aanmerking dat verweerder voldoende mogelijkheden heeft geboden tot – en zelfs behulpzaam is geweest bij – het verzamelen van tegenbewijs. In zoverre verwijst de rechtbank naar het AID-rapport van 6 februari 2008. Daaruit blijkt dat verweerder zich de nodige moeite heeft getroost om de juistheid van de namens eiseres afgelegde verklaringen over het verwerken van de in 2006 ontvangen dierlijke mest te verifiëren.
    
    Dit oordeel wijzigt niet door het arrest van de Hoge Raad van 15 mei 2009 met zaaknummer 43089 (te raadplegen via www.rechtspraak.nl, LJN BC2868), waarnaar de gemachtigde van eiseres ter zitting heeft verwezen. De casus die tot arrest heeft geleid, is namelijk niet identiek aan de casus die tot het bestreden besluit heeft geleid. In het arrest van de Hoge Raad bestond immers een geschil over de hoeveelheid dierlijke mest die in een kalenderjaar door de belanghebbende was ontvangen, en zo’n geschil bestaat in het hier voorliggende geval niet. De Hoge Raad kon dus niet uitgaan van een gerechtvaardigd vermoeden van overtreding. 
    
    2.5 Vervolgens onderzoekt de rechtbank of als vaststaand kan worden aangenomen dat eiseres in 2006 artikel 7 van de Mw heeft overtreden.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres er niet in geslaagd om het bij verweerder gerezen vermoeden te ontkrachten. In zoverre verwijst de rechtbank allereerst naar het AID-rapport van 6 februari 2008. Gelet op de in dit rapport neergelegde bevindingen, waaronder de verklaring van [naam persoon] over het gebruik van de mestput, het feit dat eiseres niet over een sleutel van de stal met de mestput beschikt waarin (een deel van) de mest zou zijn gelost, er rundveemest in die mestput zat en loonwerkbedrijf Gebr. [naam] Mestindustrie zich niet kan herinneren dat zij mest voor eiseres in de desbetreffende put heeft gelost, acht de rechtbank de op 15 januari 2008 namens eiseres afgelegde verklaringen over het gebruik van de mestput op het perceel [adres] te [plaatsnaam] onaannemelijk. De onaanmelijkheid van die verklaringen en de omstandigheid dat de nadien door [naam persoon] afgelegde verklaring op geen enkele wijze wordt ondersteund, maakt dat de rechtbank aan de verklaring van [naam persoon] niet het geloof hecht dat eiseres daaraan gehecht wenst te zien.
    
    Verder overweegt de rechtbank dat eiseres niet heeft gewezen op andere feiten die het in rechtsoverweging 2.4 geformuleerde vermoeden kunnen ontkrachten.
    
    Op basis van het vorenstaande neemt de rechtbank als vaststaand aan dat eiseres in 2006 artikel 7 van de Mw op de wijze zoals omschreven in het primaire besluit.
    
    2.6 Thans onderzoekt de rechtbank of staande is te houden dat verweerder de in geding zijnde boete had moeten matigen.
    
    Artikel 7 van de Mw bevat geen opzet of schuld als bestanddeel. Daarom mag – volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) – het bestuursorgaan er in beginsel van uitgaan dat een overtreding aan de overtreder kan worden verweten, tenzij de overtreder aannemelijk maakt dat in zijn geval sprake is van een schulduitsluitingsgrond die geheel of gedeeltelijk in de weg staat aan het opleggen van een boete. In zoverre verwijst de rechtbank onder meer naar de uitspraak van de ABRvS van 18 april 2007 met zaaknummer 200606587/1 (te raadplegen via www.rechtspraak.nl, LJN BA3220).
    
    Naar het oordeel van de rechtbank hoefde verweerder in de door eiseres genoemde feiten geen reden tot matiging van de in geding zijnde boetes te zien. Eiseres blijft namelijk zelf verantwoordelijkheid voor afvoer van de ontvangen dierlijke mest overeenkomstig de bij en krachtens de Mw gestelde eisen, ook als zij dit uitbesteedt aan derden. In dit kader overweegt de rechtbank dat voor verweerder geen aanleiding tot nader onderzoek bestond. Zeker niet nu de stellingen over het vervoer van de dierlijke mest algemeen zijn en niet worden ondersteund door stukken die de juistheid van deze stellingen eenduidig onderschrijven.
    
    2.7 De rechtbank komt tot de slotsom dat de door eiseres aangevoerde beroepsgronden niet kunnen slagen. Daarom zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren. Gelet hierop ziet zij geen aanleiding tot een proceskostenveroordeling. 
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank: 
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus gedaan door mr. E.C.H. Kouwenhoven, rechter, en door deze en mr. L.M. Koenraad, griffier, ondertekend.
    
    De griffier,	De rechter,
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2009.
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen
      bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA
      ‘s-Gravenhage. De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    
    Afschrift verzonden op: