ECLI:NL:RBNHO:2023:6189, Rechtbank Noord-Holland, 12-06-2023, AWB-22_2231
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-06-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Herziening en terugvordering Tozo-uitkering in verband met inkomsten uit arbeid in loondienst. Geen ruimte om een negatief bedrijfsresultaat te verrekenen met positieve inkomsten uit arbeid loondienst. Beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 22/2231 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 12 juni 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. B.F. Eblé),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem, verweerder
    (gemachtigde: mr. S. Liefting).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In het besluit van 26 oktober 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder de eerder aan eiser toegekende uitkering op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) over de periode 1 juli 2020 tot en met 30 september 2020 herzien en een bedrag van € 1.690,14 teruggevorderd.
      
    
    
      1.2
      In het besluit van 25 maart 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.3
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
      
    
    
      1.4
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5
      De rechtbank heeft het beroep op 3 november 2022 op zitting behandeld. Aan deze zitting hebben deelgenomen: eiser, zijn gemachtigde en de gemachtigde van verweerder. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek heropend en de zaak ter behandeling verwezen naar een meervoudige kamer.
      
    
    
      1.6
      De rechtbank heeft de behandeling van het beroep voortgezet op een zitting van de meervoudige kamer op 18 april 2023. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, vergezeld van zijn vader, zijn gemachtigde en de gemachtigde van verweerder. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
      2.1.
      Eiser is zelfstandig ondernemer. 
      
    
    
      2.2.
      Op 9 juni 2020 heeft eiser een uitkering aangevraagd op grond van de Tozo. 
      
    
    
      2.3.
      Bij besluit van 26 juni 2020 heeft verweerder deze uitkering toegekend. In het besluit staat, voor zover hier van belang, het volgende:
      
      
        “De norm die voor u geldt is € 1052,32 netto inclusief vakantietoeslag per maand voor levensonderhoud. (…). Vanaf 1 juli bedraagt dit € 1059,03 netto per maand inclusief vakantiegeld. Uw uitkering is het verschil tussen uw norm en de inkomsten van u en/of uw partner.”
      
      
    
    
      2.4.
      Op 8 juli 2020 wordt eiser een vast contract aangeboden door [bedrijf] en heeft eiser verweerder via een emailbericht het volgende meegedeeld:
      
      
        “Vanaf deze maand verdien ik naast m’n zzp-erschap maandelijks naar verwachting zo’n € 750,- netto in loondienst voor één dag in de week.
        Graag zou ik deze korting op m’n Tozo 2 voor de komende maanden willen aanvragen, zodat er in plaats van € 1050,- per maand slechts € 300,- per maand wordt overgemaakt.” 
      
      
    
    
      2.5.
      Bij besluit van 14 juli 2020 heeft verweerder daarop de hoogte van de uitkering vanaf 1 juli 2020 tot en met 30 september 2020 gewijzigd. In het besluit staat, voor zover hier van belang, het volgende:
      
      
        “De hoogte van uw uitkering verandert over de periode van 1 juli 2020 tot en met 30 september 2020. De reden is dat u hogere inkomsten hebt dan u eerder hebt opgegeven.”
      
      
    
    
      2.6.
      Op 24 juli 2020 tekent eiser het contract met [bedrijf] en heeft eiser bij verweerder een wijziging doorgegeven voor de maanden juli en augustus. In zijn mededeling staat het volgende:
      
      
        	“Wijziging te verwachten inkomsten juli en augustus (…). 
        Mijn situatie is voor de maanden juli en augustus gewijzigd. Door hoge bedrijfskosten deze periode verwacht ik onderaan de streep niet langer winst uit mijn onderneming te halen. Graag zou ik de korting die ik eerder gevraagd heb te laten toepassen dan ook willen laten vervallen en het volledige tozo 2 bedrag willen ontvangen.”
      
      
    
    
      2.7.
      Verweerder heeft daarop de hoogte van de uitkering over juli en augustus aangepast. Deze wijziging is bij besluit van 29 juli 2020 aan eiser bevestigd. In het besluit van 29 juli 2020 staat, voor zover hier van belang, het volgende:
      
      
        “De hoogte van uw uitkering verandert. U wilt uw opgegeven inkomsten ter hoogte van € 750,00 over de periode juli en augustus laten opheffen. We zullen deze inkomsten over juli en augustus niet korten op uw uitkering. Over de maand september worden de inkomsten ter hoogte van € 750,00 wel gekort.”
      
      
    
    
      2.8.
      Uit een Signaal Inkomen IB is verweerder gebleken dat eiser hogere inkomsten uit loondienst had dan door eiser eerder werd ingeschat. De totale inkomsten bedroegen € 2.440,00, terwijl was opgegeven een bedrag van € 750,00. Resteert een bedrag van € 1.690,00 dat te veel door eiser is ontvangen.
      
    
  
  
    Standpunt eiser
    
    3. Eiser stelt dat verweerder niets te vorderen heeft, maar dat eiser zelfs recht heeft op een aanvullende uitkering van € 717,46. In de beginfase van de Tozo heeft eiser contact gehad met het betreffende informatieloket van verweerder en is eiser mondeling verzekerd dat zou worden gekeken naar alle inkomsten en uitgaven onderaan de streep. Omdat de onderneming van eiser meer kosten dan omzet had, mag eiser de overgebleven kosten aftrekken van zijn inkomsten uit loondienst, waardoor eiser geen inkomen maar juist verlies had. Eiser betwist de berekeningswijze, die erop neerkomt dat geen rekening wordt gehouden met het negatieve bedrijfsresultaat, maar het inkomen dan op nihil (€ 0,00) wordt vastgesteld. In de Handreiking TOZO, versie juli 2020 staat dit ook niet. Pas in de Handreiking TOZO, versie november 2020, wordt dit expliciet vermeld.
    
    4. Eiser doet een beroep op het vertrouwensbeginsel. Eiser stelt het volgende. Eiser heeft gebeld met het informatieloket, omdat hij geen fouten wilde maken en juist niet in een situatie als de onderhavige wilde belanden. Hij zou de keuze om in loondienst te gaan werken bij de [bedrijf] nooit hebben gemaakt als hij correct en goed zou zijn voorgelicht. Hij zou er dan voor hebben gekozen die werkzaamheden als zzp-er te gaan doen. In het contact met verweerder heeft eiser zijn casus voorgelegd en vervolgens bij de [bedrijf] bedongen dat eiser graag een vast contract wilde, wat is gebeurd. Eiser had geen belang bij een verkeerde interpretatie, bij de keuze zzp’er of in loondienst. Op de datum 8 juli 2020 werd eiser een contract aangeboden. Op 24 juli 2020 heeft eiser dat getekend. In de tussentijd heeft hij zich, naar aanleiding van het contact met verweerder, beraden over de keuze. 
    
  
  
    Standpunt verweerder
    
    
      5.	Verweerder betwist de stellingen van eiser. Volgens verweerder is het vaste jurisprudentie dat een negatief bedrijfsresultaat niet mag worden verrekend. Van meet af aan moet het voor eiser duidelijk zijn geweest dat de hoogte van de uitkering het verschil betrof tussen de inkomsten en de daarvoor gestelde bijstandsnorm. Dat naar aanleiding van de meldingen van eiser telkens de hoogte van de uitkering is gewijzigd, betekent niet dat eiser erop mocht vertrouwen dat eiser het negatieve bedrijfsresultaat mocht verrekenen.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank 
    
    
      De rechtbank beoordeelt of verweerder de Tozo-uitkering terecht heeft herzien en teruggevorderd. Zij doet dit aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    
    
      
        De Tozo
      
    
    6. De Tozo is een noodvoorziening die in het leven is geroepen om zelfstandig ondernemers, die door de maatregelen van de overheid in verband met het coronavirus in de financiële problemen zijn gekomen, te helpen. Indien een zelfstandig ondernemer als gevolg van de coronacrisis in zijn inkomen is geraakt en niet meer zelf in zijn bestaan kan voorzien, dan biedt de Tozo onder voorwaarden een inkomensvoorziening. De basis voor de Tozo ligt in artikel 78f van de Participatiewet (Pw) en de Tozo is een regeling die is geïnspireerd op het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004. Op grond van artikel 78f van de Pw is het mogelijk dat in een regeling van de bepalingen van de Pw wordt afgeweken. Voor zover in de Tozo niet expliciet van die bepalingen is afgeweken, gelden de Pw-bepalingen. Uit de nota van toelichting behorende bij de Tozo blijkt duidelijk dat het uitgangspunt bij het vaststellen van het inkomen het inkomensbegrip van artikel 32 van de Pw is. In artikel 6 van de Tozo zijn weliswaar enige afwijkende bepalingen opgenomen ten aanzien van het inkomensbegrip uit de Pw, maar deze zien niet op de inkomsten uit loondienst. Daarom dient in dit geval het inkomen te worden vastgesteld aan de hand van de bepalingen van de Pw.
    
    
      
        Verrekening negatief inkomen
      
    
    7. Inkomsten uit arbeid in loondienst vallen onder het in artikel 32 van de Pw opgenomen inkomensbegrip. De Tozo-uitkering die eiser heeft ontvangen, is bedoeld om in zijn levensonderhoud te voorzien, net als een bijstandsuitkering. Op grond van artikel 19 van de Pw bestaat alleen recht op een Tozo-uitkering als het in aanmerking te nemen inkomen lager is dan de bijstandsnorm. De hoogte van de Tozo-uitkering is het verschil tussen het inkomen en de bijstandsnorm. Met de inkomsten uit loondienst, die eiser in de maanden juli, augustus en september 2020 heeft gehad, kon hij in de maanden juli, augustus en september (gedeeltelijk) in zijn levensonderhoud voorzien. Volgens vaste rechtspraak bieden de artikelen 31 en 32 van de Pw geen ruimte om een negatief inkomen uit onderneming te verrekenen met een positief inkomen uit loondienst. De vraag of de Handreiking TOZO, versie juli 2020, in dit verband al dan niet voorziet in de verrekening van een negatief inkomen, is voor de beantwoording ervan dan ook niet relevant. Verweerder heeft dus terecht – in deze zin - geen rekening gehouden met het negatief inkomen uit het zelfstandig ondernemerschap van eiser. Daarmee is echter nog niet gezegd dat verweerder terecht gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om de uitkering te herzien en het te veel uitgekeerde terug te vorderen. 
    
    
      
        Het vertrouwensbeginsel
      
    
    8. Voor de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel volgt de rechtbank het stappenplan dat daarvoor in de rechtspraak is ontwikkeld.
    
    9. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlatingen waarop eiser zich beroept. Dit betekent dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat eiser aannemelijk maakt dat van de zijde van verweerder toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit eiser in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe verweerder in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
    
    10. Dat er door een medewerker van het betreffende informatieloket een verkeerde of onvolledige uitleg is gegeven over de toepassing van de Tozo heeft eiser voldoende aannemelijk gemaakt. Dat er verkeerde of onjuiste uitleg is gegeven wordt door verweerder ook niet uitgesloten. 
    
    
      In het transcript van de hoorzitting van 27 januari 2021 is daarover het volgende te lezen:
    
    
    
      “Gemeente: “ik kan me voorstellen dat er in TOZO 2. ja, het was natuurlijk in de start, dat er toch wel dingen anders zijn gegaan die niet hadden moeten worden gedaan (…).
    
    
    
      Commissie: Wat is dan de verkeerde interpretatie die hij op dat moment gedaan heeft volgens u?
    
    
    
      Gemeente: (…). Ja, dat is geen goede uitleg natuurlijk.” 
    
    
    11. De rechtbank erkent en heeft begrip voor de omstandigheid dat de Tozo in 2020 in allerijl is opgetuigd en tot medio 2020 het een chaotische periode was. In dit verband is van belang dat ook niet elke uitlating van een medewerker, waardoor een vertrouwen is gewekt over de toepassing van een bepaalde regeling, verweerder bindt. De rechtbank vindt echter onder de gegeven omstandigheden dat eiser zich op dat moment de onjuistheid of onvolledigheid ervan niet had hoeven te realiseren. Volgens de rechtbank kon eiser de uitlatingen, in de gegeven omstandigheden, redelijkerwijs zo opvatten dat er een onderlinge verrekening zou plaatsvinden. Temeer, nu verweerder ook daarnaar heeft gehandeld in de gegeven besluiten van 14 en 29 juli 2020. Verweerder heeft, blijkens wat is besproken op de hoorzitting van 27 januari 2021, ook geen verklaring voor deze werkwijze:
    
    
      “Commissie: (…) 8 juli stuurt meneer [eiser] een brief van, ja, ik ga in loondienst treden (…). Dus dan komt vervolgens die brief vanuit het college, ja, we gaan het (…) aanpassen dat u minder tozo krijgt (…). Vervolgens stuurt belanghebbende een brief waarin hij zegt ja, mijn winst uit onderneming wordt een stuk minder, ik wil graag meer tozo ontvangen.
      (…)En dan stemt het college toe, die gaat dan vervolgens de tozo weer vermeerderen. (…) dan zou u toch niet verwachten dat de TOZO dan weer toegekend wordt voor een hoger bedrag? 
    
    
    
      Gemeente: Nee, ik kan het niet verklaren.”
    
    
    12. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die uitlatingen aan verweerder als het bevoegde bestuursorgaan kunnen worden toegerekend. De rechtbank is van oordeel dat eiser in de gegeven omstandigheden ook kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed de opvatting van verweerder vertolkte.
    
    13. Bij de derde stap moet worden bekeken of zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of belangen van derden, zich verzetten tegen een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. De rechtbank ziet in dit geval geen zwaarder wegende belangen die aan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel in de weg zouden kunnen staan. Verweerder heeft die ook niet gesteld. Eiser heeft wel aangevoerd dat hij, afgaande op die achteraf bezien onjuiste uitlatingen, keuzes heeft gemaakt die hij anders niet zou hebben gemaakt. Op de zitting heeft eiser verklaard zich na het telefoongesprek te hebben beraden en vervolgens op 24 juli 2020 het contract met de [bedrijf] te hebben getekend. Als hij anders was voorgelicht zou hij die werkzaamheden - die in lijn liggen met zijn zelfstandige activiteiten en wat overigens ook gebruikelijk was bij de [bedrijf] , als zzp’er zijn gaan uitoefenen.
    Eiser heeft zich door de uitlatingen van verweerder laten leiden om een dienstverband aan te gaan, omdat hij meende dat de verdiensten hieruit niet van invloed zouden zijn op zijn Tozo- uitkering. Eiser mocht er daarom gerechtvaardigd op vertrouwen dat de uitkering correct was uitbetaald, dat deze inkomsten geen invloed zouden hebben op zijn Tozo-uitkering en de uitkering ook niet van hem zou worden teruggevorderd. 
    
    14. Dit leidt er volgens de rechtbank toe dat het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel slaagt.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    15. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder van de herziening en terugvordering van de door eiser over de periode van 1 juli 2020 tot en met 30 september 2020 ontvangen Tozo-uitkering had moeten afzien. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door het primaire besluit te herroepen.
    
    16. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden. Ook krijgt eiser een vergoeding voor zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.092,50 omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en heeft deelgenomen aan de twee zittingen (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting van de enkelvoudige kamer en 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting van de meervoudige kamer met een waarde per punt van € 837,00).
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 25 maart 2022;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit en herroept het primaire besluit van 26 oktober 2021;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van in totaal € 2.092,50, te betalen aan eiser;- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 50,- aan eiser te vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Jurgens, voorzitter, mr. K. van Dijk en mr. H.H. Riemeijer, leden, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2023.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Staatsblad 2020,118
  
  
     Zie bijv. ECLI:NL:CRVB:2019:2666 en ECLI:NL:CRVB:2019:2667
  
  
     Zie de uitspraak van de CRvB van 31 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4351