ECLI:NL:RVS:2023:47, Raad van State, 06-01-2023, 202207019/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 december 2022 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat op grond van de EVOA bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van afvalstoffen als vermeld in kennisgevingsdocument nr. BE002000416 vanuit België naar Nederland. Bruxelles-Energie verwerkt per jaar ongeveer 490.000 ton huisvuil uit Brussel en omgeving in haar afvalenergiecentrale. De daarmee opgewekte energie wordt, via onder meer een warmtenetwerk, geleverd aan huishoudens in Brussel. Bodemassen zijn het residu van de verbranding van dit huisvuil. Volgens de kennisgeving wil Bruxelles-Energie van 1 november 2022 tot en met 31 oktober 2023 in totaal 90.000 ton bodemassen met Bazelcode Y47 en Euralcode 19 01 12 overbrengen naar de inrichting van Heros in Sluiskil om te worden verwerkt voor nuttige toepassing. Bij de kennisgeving zit een analyserapport waaruit blijkt dat de bodemassen PFAS bevatten. De hoofdactiviteit van Heros is het winnen van secundaire grondstoffen uit bodemassen die afkomstig zijn van afvalenergiecentrales uit Nederland, België, Duitsland en Frankrijk. Heros beschikt over een omgevingsvergunning voor die activiteit. Op grond van deze vergunning verwerkt Heros per jaar ongeveer één miljoen ton bodemassen in haar inrichting in Sluiskil.

202207019/1/R4.
    Datum uitspraak: 6 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    Heros Sluiskil B.V., gevestigd te Sluiskil, gemeente Terneuzen, en de vennootschap naar Belgisch recht Bruxelles-Energie, gevestigd te Brussel (België),
    verzoeksters,
    en
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 december 2022 heeft de staatssecretaris op grond van de Verordening (EG) 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006 L 190/1; hierna: EVOA) bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van afvalstoffen als vermeld in kennisgevingsdocument nr. BE002000416 (hierna: de kennisgeving) vanuit België naar Nederland.
    Tegen dit besluit hebben Heros en Bruxelles-Energie bezwaar gemaakt.
    Heros en Bruxelles-Energie hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Heros en Bruxelles-Energie hebben een nader stuk ingediend.
    De staatssecretaris heeft nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 29 december 2022, waar Heros, vertegenwoordigd door haar [directeur A], vergezeld door [gemachtigde], en Bruxelles-Energie, vertegenwoordigd door haar [directeur B], allen bijgestaan door mr. E. Dans en mr. G.A. van der Veen, advocaten te Rotterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.E. Bergansius-Dunnik, vergezeld door ing. L. Barendregt en ing. R. van Leeuwen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       De relevante bepalingen uit de EVOA en de Kaderrichtlijn afvalstoffen (Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (Pb 2008, L 312; hierna: de Kra)) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    3.       Bruxelles-Energie verwerkt per jaar ongeveer 490.000 ton huisvuil uit Brussel en omgeving in haar afvalenergiecentrale. De daarmee opgewekte energie wordt, via onder meer een warmtenetwerk, geleverd aan huishoudens in Brussel. Bodemassen zijn het residu van de verbranding van dit huisvuil. Volgens de kennisgeving wil Bruxelles-Energie van 1 november 2022 tot en met 31 oktober 2023 in totaal 90.000 ton bodemassen met Bazelcode Y47 en Euralcode 19 01 12 overbrengen naar de inrichting van Heros in Sluiskil om te worden verwerkt voor nuttige toepassing overeenkomstig code R12, gevolgd door codes R4 en R5. Bij de kennisgeving zit een analyserapport waaruit blijkt dat de bodemassen PFAS bevatten. De hoofdactiviteit van Heros is het winnen van secundaire grondstoffen uit bodemassen die afkomstig zijn van afvalenergiecentrales uit Nederland, België, Duitsland en Frankrijk. Heros beschikt over een omgevingsvergunning voor die activiteit. Op grond van deze vergunning verwerkt Heros per jaar ongeveer één miljoen ton bodemassen in haar inrichting in Sluiskil. Sinds de oprichting van Heros in 2000 worden met instemming van de staatssecretaris bodemassen vanuit de inrichting van Bruxelles-Energie in België overgebracht naar de inrichting van Heros in Sluiskil.
    4.       Bij besluit van 7 december 2022 heeft de staatssecretaris bezwaar gemaakt tegen de voorgenomen overbrenging als bedoeld in de kennisgeving op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de EVOA. Ter zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij in dit geval bezwaar heeft gemaakt, omdat bij de kennisgeving een analyserapport zit waaruit blijkt dat de bodemassen PFAS bevatten. Volgens de staatssecretaris is dit de eerste keer dat bij een kennisgeving van de overbrenging van bodemassen naar Nederland een dergelijk analyserapport zit. In het besluit staat dat in huisvuil PFAS zit en dat om die reden ook PFAS zit in de bodemassen die na de verbranding van huisvuil overblijven. De staatssecretaris heeft zijn bezwaar gemotiveerd door zich op het standpunt te stellen dat de voorgenomen overbrenging niet in overeenstemming is met artikel 23, eerste lid, aanhef en onder b en d, van de Kra. Volgens de staatssecretaris is het afvalwater in de inrichting van Heros vervuild met van de bodemassen afkomstige PFAS en is de afvalwaterzuiveringsinstallatie van Heros niet geschikt om PFAS uit het afvalwater te verwijderen. Als gevolg daarvan bevat het door Heros richting de Westerschelde geloosde afvalvalwater PFAS, aldus de staatssecretaris. Volgens de staatssecretaris is de voorgenomen overbrenging niet in overeenstemming met artikel 23, eerste lid, aanhef en onder b en d, van de Kra, omdat er geen lozingsnormen voor PFAS in de vigerende omgevingsvergunning van Heros zijn opgenomen.
    5.       Heros en Bruxelles-Energie verzoeken de voorzieningenrechter om bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 7 december 2022 te schorsen en toestemming te verlenen voor de geplande overbrenging. Heros en Bruxelles-Energie hebben toegelicht dat de opslagplaatsen voor bodemassen waar Bruxelles-Energie over kan beschikken zo goed als vol zitten en dat Bruxelles-Energie de verbranding van huisvuil en daarmee de levering van energie zal moeten gaan staken als de geplande overbrengingen geen doorgang kunnen vinden.
    6.       In de kern betogen Heros en Bruxelles-Energie dat de staatssecretaris ten onrechte bezwaar heeft gemaakt op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de EVOA, omdat Heros over een omgevingsvergunning beschikt om bodemassen, afkomstig van de verbranding van huisvuil in afvalenergiecentrales, in haar inrichting te verwerken en het afvalwater dat daarbij ontstaat, na zuivering in de eigen afvalwaterzuiveringsinstallatie, te lozen. In de voorschriften bij deze omgevingsvergunning zijn alle elementen gespecificeerd als bedoeld in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder b en d, van de Kra, zo betogen Heros en Bruxelles-Energie.
    6.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat Heros over een omgevingsvergunning beschikt waarmee zij bodemassen, afkomstig van de verbranding van huisvuil, in haar inrichting in Sluiskil mag innemen, opslaan en verwerken. Evenmin is in geschil dat die vergunning technische voorschriften bevat waaraan de afwaterzuiveringsinstallatie moet voldoen en normen voorschrijft waaraan het afvalwater moet voldoen voordat het mag worden geloosd.
    6.2.    De in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de EVOA vermelde Richtlijn 2006/12 is ingetrokken. Op grond van artikel 41 van de Kra gelden verwijzingen naar die ingetrokken richtlijn als verwijzingen naar de Kra overeenkomstig de in bijlage V bij de Kra opgenomen concordantietabel.
    6.3.    Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de staatssecretaris niet aannemelijk gemaakt dat de elementen als bedoeld in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder b en d, van de Kra niet zijn gespecificeerd in de aan Heros verleende omgevingsvergunning. De staatssecretaris stelt in het besluit van 7 december 2022 weliswaar dat lozingsnormen voor PFAS in de vigerende omgevingsvergunning ontbreken, maar uit artikel 23, eerste lid, aanhef en onder b en d, van de Kra volgt niet rechtstreeks dat dergelijke normen in een vergunning als hier aan de orde moeten zijn opgenomen. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de staatssecretaris ten onrechte bezwaar gemaakt tegen de overbrenging als bedoeld in de kennisgeving op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de EVOA. Dat de staatssecretaris zich op de zitting op het standpunt heeft gesteld dat het ontbreken van lozingsnormen voor PFAS in de vigerende vergunning mogelijk onder een andere bezwaargrond als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de EVOA zou kunnen vallen, maakt niet dat de staatsecretaris moet worden geacht een andere bezwaargrond kenbaar te hebben gemaakt tegen de overbrenging als bedoeld in de kennisgeving. Daarvoor is al redengevend dat de staatssecretaris dit standpunt vooralsnog niet heeft geconcretiseerd, maar heeft aangekondigd dat hij een en ander nader zal bezien in zijn nog te verrichten heroverweging.
    7.       Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
    8.       De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 7 december 2022, kenmerk BE002000416;
    II.       bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat deze uitspraak voorziet in de toestemming als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening (EG) 1013/2006 voor de overbrenging waarop het onder I genoemde besluit betrekking heeft;
    III.      veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Heros Sluiskil B.V. en de vennootschap naar Belgisch recht Bruxelles-Energie in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IV.      gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan Heros Sluiskil B.V. en de vennootschap naar Belgisch recht Bruxelles-Energie het door hun voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. Schueler
    voorzieningenrechter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 6 januari 2023
    610
     
    BIJLAGE
     
    De EVOA
    Artikel 9
    Toestemming van de bevoegde autoriteit van bestemming, van verzending en van doorvoer en termijnen voor vervoer, nuttige toepassing of verwijdering
    1. De bevoegde autoriteiten van verzending, van bestemming en van doorvoer beschikken over een termijn van 30 dagen na de datum van de ontvangstbevestiging door de bevoegde autoriteiten van bestemming uit hoofde van artikel 8 om een van de volgende, schriftelijk gemotiveerde besluiten te nemen over de aangemelde overbrenging:
    a) toestemming zonder voorwaarden;
    […]
    Artikel 12
    Bezwaren tegen een transport van voor nuttige toepassing
    bestemde afvalstoffen
    1. Wanneer een kennisgeving inzake een gepland transport van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen wordt gedaan, kunnen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming binnen 30 dagen na verzending van de ontvangstbevestiging door de bevoegde autoriteit van bestemming uit hoofde van artikel 8, met redenen omklede bezwaren indienen op een of meer van de volgende gronden en in overeenstemming met het Verdrag:
    a)       de geplande overbrenging of de geplande nuttige toepassing is niet in overeenstemming met Richtlijn 2006/12/EG, inzonderheid niet met de artikelen 3, 4, 7 en 10 daarvan; of
    […]
    De Kra
    Artikel 23
    Afgifte van vergunningen
    1. De lidstaten bepalen dat inrichtingen en ondernemingen
    die voornemens zijn afval te verwerken, daarvoor van de bevoegde instantie een vergunning dienen te verkrijgen. In die vergunningen worden in elk geval de volgende elementen gespecificeerd:
    […]
    b)       voor elk type vergunde handeling, de technische en andersoortige voorschriften die op de betrokken locatie van toepassing zijn;
    […]
    d)       de voor elk type handeling toe te passen methode;
    […]
    Artikel 41
    Intrekking en overgangsbepalingen
    De Richtlijnen 75/439/EEG, 91/689/EEG en 2006/12/EG worden met ingang van 12 december 2010 ingetrokken.
    […]
    Verwijzingen naar de ingetrokken richtlijnen gelden als verwijzingen naar deze richtlijn en worden gelezen volgens de in bijlage V opgenomen concordantietabel