ECLI:NL:RVS:2022:1423, Raad van State, 18-05-2022, 202006873/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 januari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag geweigerd [appellante] een onttrekkingsvergunning voor woningvorming te verlenen. [appellante] heeft op 12 december 2016 een woning gelegen aan de [locatie] in Den Haag gekocht. Zij heeft vervolgens de woning bouwkundig gesplitst in vier woningen. Op 2 november 2017 heeft het college aan haar een omgevingsvergunning verleend voor deze bouwkundige splitsing. Vervolgens heeft [appellante] het college verzocht haar een onttrekkingsvergunning voor woningvorming te verlenen. Het college heeft bij besluit van 23 januari 2019 geweigerd [appellante] een onttrekkingsvergunning te verlenen en heeft deze weigering in bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, gehandhaafd. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard.

202006873/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Den Haag,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 november 2020 in zaak nr. 19/5387 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 januari 2019 heeft het college geweigerd [appellante] een onttrekkingsvergunning voor woningvorming te verlenen.
    Bij besluit van 3 juli 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 november 2020 heeft de rechtbank het door [appellante]  daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 26 januari 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A. Mahabier, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Veldman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] heeft op 12 december 2016 een woning gelegen aan de [locatie] in Den Haag gekocht. Zij heeft vervolgens de woning bouwkundig gesplitst in vier woningen. Op 2 november 2017 heeft het college aan haar een omgevingsvergunning verleend voor deze bouwkundige splitsing. Vervolgens heeft [appellante] het college verzocht haar een onttrekkingsvergunning voor woningvorming te verlenen. Het college heeft bij besluit van 23 januari 2019 geweigerd [appellante] een onttrekkingsvergunning te verlenen en heeft deze weigering in bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, gehandhaafd. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard.
    Hoger beroep [appellante]
    2.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij van rechtswege over een onttrekkingsvergunning beschikt. Zij voert aan dat zij op 23 september 2018 een aanvraag heeft ingediend en dat vanaf dat moment de beslistermijn is gaan lopen. Op 7 november 2018 heeft het college aan haar meegedeeld dat het pas kan bepalen of gebruik gemaakt zal worden van de bevoegdheid om de hardheidsclausule toe te passen als met het formulier dat op de gemeentelijke website is te vinden een verzoek om woningsvorming is ingediend. Naar aanleiding van deze brief heeft [appellante] het formulier 'Onttrekkingsvergunning voor woningvorming' op 11 november 2018 ingevuld en op 13 november 2018 heeft het college dit formulier ontvangen. Echter, de brief van 23 september 2018 voldoet aan de vereisten voor een aanvraag en dient derhalve aangemerkt te worden als een aanvraag om een besluit te nemen, aldus [appellante]. Het verzoek van de gemeente om het formulier in te vullen kan als een verzoek om aanvullende informatie aangemerkt worden. Na de ontvangst daarvan via het ingevulde formulier is de beslistermijn van acht weken daardoor opgeschort tot 29 november 2018. Omdat ingevolge artikel 4:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een besluit moet worden genomen binnen acht weken na de aanvraag, moest het college volgens haar aldus uiterlijk op 29 november 2018 een besluit nemen. Het college heeft pas op 23 januari 2019 op haar aanvraag beslist. Op dat moment beschikte zij van rechtswege al over de onttrekkingsvergunning. Het college was volgens [appellante] daarom niet langer bevoegd om op haar aanvraag te beslissen.
    Is de grondentrechter van toepassing?
    2.1.    Het college heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting aangevoerd dat [appellante] dit betoog eerst in hoger beroep heeft aangevoerd. Volgens het college verzet de zogeheten grondentrechter zich ertegen om dit betoog in hoger beroep voor het eerst aan te voeren. De Afdeling overweegt hierover als volgt.
    2.2.    In de uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363, heeft de Afdeling het volgende overwogen. Voorheen oordeelde de Afdeling dat een voor het eerst in hoger beroep bij haar aangevoerde grond buiten beschouwing moet blijven, als de belanghebbende die grond redelijkerwijs al bij de rechtbank naar voren had kunnen brengen. Dit wordt wel de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep genoemd. Ter bevordering van de rechtseenheid tussen de hoogste bestuursrechters en om redenen van rechtsbescherming heeft de Afdeling aanleiding gezien de grondentrechter te verlaten, zij het dat zij in het omgevingsrecht een andere benadering zal volgen om recht te doen aan de positie van derden-belanghebbenden.
    De Afdeling heeft er dus voor gekozen om de grondentrechter alleen te hanteren binnen het omgevingsrecht en niet langer daar buiten, ook niet in zaken over besluiten waarbij belangen van derden betrokken (kunnen) zijn. Omwille van de uitvoerbaarheid en hanteerbaarheid kiest de Afdeling dus voor een onderscheid tussen ‘omgevingsrechtelijke zaken’ enerzijds en alle andere zaken anderzijds. Zie in dit verband ook de uitspraak van de Afdeling van eveneens 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362.
    In deze zaak gaat het om een besluit dat is gebaseerd op de Huisvestingsverordening en de daaraan ten grondslag liggende Huisvestingswet. Het gaat daarom, gelet op de afbakening zoals weergegeven in de laatstgenoemde uitspraak, om een besluit dat niet behoort tot het omgevingsrecht, zodat aanleiding bestaat de grondentrechter in dit geval niet toe te passen.
    Er gelden wel enige beperkingen voor het aanvoeren van nieuwe gronden in hoger beroep. Zo zullen gronden die uitdrukkelijk zijn prijsgegeven, buiten beschouwing worden gelaten als zij in hoger beroep (opnieuw) worden aangevoerd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 5 januari 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AU9486, en het arrest van de Hoge Raad van 4 december 2009, ECLI:NL:HR:2009:BG7213). Verder kan op een gegeven instemming met een door de rechter in eerste aanleg gekozen werkwijze in hoger beroep niet worden teruggekomen (uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1317).
    Deze uitzonderingen doen zich in deze zaak naar het oordeel van de Afdeling niet voor. De Afdeling zal daarom hierna het betoog van [appellante] bespreken.
    Is er een onttrekkingsvergunning van rechtswege?
    Juridisch kader
    3.       Artikel 4:5, eerste lid, van de Awb luidt: "Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    a.de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag […] mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen."
    Artikel 4:13, eerste lid, luidt: "Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag."
    Artikel 4:15, eerste lid, luidt: "De termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan:
    a.de aanvrager krachtens artikel 4:5 uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken […] "
    Artikel 4:20b, eerste lid, luidt: "Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    Artikel 25, derde lid, van de Huisvestingswet 2014 luidt: "Burgemeester en wethouders beslissen op de aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 21, artikel 22, eerste lid, of artikel 23c, eerste lid binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag."
    Het vierde lid luidt: "Burgemeester en wethouders kunnen de termijn, bedoeld in het derde lid, eenmaal verlengen met ten hoogste zes weken. Zij maken hun besluit daartoe bekend binnen de termijn, bedoeld in het derde lid."
    Het vijfde lid luidt: "Paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing."
    Artikel 5, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2015 - 2019 luidt: "Een aanvraag voor een vergunning op grond van artikel 5:1 wordt ingediend door gebruikmaking van een door burgemeester en wethouders vastgesteld formulier."
    Is er een aanvraag gedaan?
    3.1.    De Afdeling is van oordeel dat de brief van [appellante] van 23 september 2018 moet worden aangemerkt als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Het college heeft ter zitting betoogd dat, als de Afdeling zou toekomen aan een inhoudelijke bespreking van de grond dat sprake is van een rechtswege verleende vergunning, het college zich in dat geval op het standpunt stelt dat het de brief van 23 september 2018 terecht niet heeft opgevat als een aanvraag, maar als een principeverzoek om de hardheidsclausule toe te passen. Immers: het voorgeschreven formulier was niet gebruikt en de verschuldigde leges was evenmin betaald. De Afdeling volgt dit standpunt niet. De Afdeling overweegt hiertoe dat de brief een verzoek van een belanghebbende betreft om, als er een vergunningplicht geldt en daar niet op grond van hardheid van wordt afgeweken, een onttrekkingsvergunning te verlenen met toepassing van de hardheidsclausule. De Afdeling acht hierbij van belang dat het verzoek van [appellante] om haar een onttrekkingsvergunning te verlenen duidelijk in haar brief naar voren komt. De brief is een zelfstandig stuk en is niet ingediend in het kader van een andere procedure (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829). In de brief wordt alleen ingegaan op de onttrekkingsvergunning voor woningvorming en de voorgeschiedenis waarom [appellante] eerst dacht zo’n vergunning niet nodig te hebben. Voor het college had duidelijk kunnen zijn dat bedoeld werd een aanvraag te doen.
    Heeft het college te laat beslist?
    3.2.    Omdat de brief van 23 september 2018 een aanvraag is, moest het college op grond van artikel 25, derde lid, van de Huisvestingswet 2014 binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag een besluit nemen. Het college heeft de aanvraag van [appellante] op 26 september 2018 ontvangen. Dat betekent dat het college uiterlijk op 21 november 2018 op de aanvraag diende te beslissen. Het college heeft bij brief van 7 november 2018 [appellante] meegedeeld dat zij een digitaal formulier voor haar aanvraag moest invullen, voordat een besluit kon worden genomen.
    De beslistermijn is met deze brief op grond van artikel 4:15, eerste lid, van de Awb opgeschort tot het moment dat de aanvraag is aangevuld. [appellante] heeft op 13 november 2018 het digitale formulier ingevuld. Dat betekent dat de opschorting van de beslistermijn zes dagen heeft geduurd. Het college moest uiterlijk op 27 november 2018 op de aanvraag beslissen. Het college heeft echter pas op 23 januari 2019 op haar aanvraag beslist. Omdat het college ook niet voor afloop van de beslistermijn een verdagingsbrief heeft verstuurd, heeft het college te laat op de aanvraag beslist. De conclusie is dat [appellante] van rechtswege over een onttrekkingsvergunning beschikt.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit op bezwaar van 3 juli 2019 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met de wet vernietigen. De Afdeling zal het besluit van 23 januari 2019 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het college moet op de voet van artikel 4:20c van de Awb de van rechtswege gegeven vergunning binnen twee weken na de datum van deze uitspraak bekend maken.
    5.       Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Het college moet wel het door [appellante] betaalde griffierecht voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 november 2020 in zaak nr. 19/5387;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 3 juli 2019, kenmerk B.2.19.0763.001;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 23 januari 2019, kenmerk 201822553/6989270;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 (zegge: vierhonderdnegenendertig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Helder
    voorzitter      
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2022
    818