ECLI:NL:CRVB:2013:2935, Centrale Raad van Beroep, 18-12-2013, 12-5558 WW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2013-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Terugvordering WW-uitkering. Het Uwv heeft niet onderkend dat het verzoek van appellant van 24 februari 2010 en de tegen dat besluit gemaakte bezwaren zowel betrekking hebben op volgens appellant gebrekkige informatievoorziening van het Uwv als op de totstandkoming en de volgens appellant ondeugdelijke motivering van de besluiten van 30 maart 2006 en 3 april 2006, met als gevolg dat een volledige heroverweging van het bezwaar van appellant niet heeft plaatsgevonden. Geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Instandlating rechtsgevolgen.

12/5558 WW 
  
    Datum uitspraak: 18 december 2013
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 
    23 augustus 2012, 11/3782 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
  
  
    Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    De zaak is ter behandeling aan de orde gesteld op de zitting van 25 september 2013. Partijen, het Uwv met bericht, zijn niet verschenen.
  
  
    OVERWEGINGEN 
    
    
      1.1. Bij besluit van 30 maart 2006 heeft het Uwv een aan appellant verstrekte uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) over de periode van 29 november 2004 tot en met 4 december 2005 herzien. Appellant heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 3 april 2006 is een bedrag van € 7.042,26 aan volgens het Uwv over die periode onverschuldigd betaalde uitkering van appellant teruggevorderd. Bij besluit van 10 juli 2006 heeft het Uwv het bezwaar tegen het besluit van 3 april 2006 ongegrond verklaard. Appellant heeft tegen het besluit van 10 juli 2006 beroep ingesteld en bij uitspraak van 11 januari 2007 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. Het hiertegen ingestelde hoger beroep heeft de Raad bij uitspraak van 29 april 2009 wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      1.2. Uit een onderzoek van de Nationale Ombudsman naar de handhaving door het Uwv in het project “Samenloop zelfstandigenaftrek en WW-uitkering” is gebleken dat in een aantal gevallen de informatievoorziening aan zelfstandigen gebrekkig of onjuist is geweest. Op instigatie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is in maart 2010 het zogeheten project herbeoordeling ZZP-dossiers gestart. In dat kader is op 16 juli 2010 een Handleiding opgesteld met een bijlage met toetsingscriteria die worden gehanteerd bij de herbeoordeling van eerder ten aanzien van ZZP-ers genomen besluiten tot herziening, terugvordering en invordering van WW-uitkering en tot het opleggen van een boete (bijlage bij Kamerstukken II, 32 500-XV, nr. 5, hierna: Handleiding). 
    
    
    
      1.3. Een door appellant aan de burgemeester van Rotterdam toegezonden e-mail van 24 februari 2010, met als bijlage een (aangevulde) pleitaantekening van appellant van 13 februari 2009 tegen het herzieningsbesluit en het terugvorderingsbesluit, is door de gemeente Rotterdam doorgezonden aan het Uwv. Het Uwv heeft daaruit afgeleid dat appellant het nog steeds niet eens is met die besluiten, de e-mail als een herzieningsverzoek aangemerkt en de zogenoemde Toetsingscommissie ZZP om advies verzocht. Overeenkomstig het advies van deze commissie heeft het Uwv bij besluit van 22 december 2010 geconcludeerd dat er geen aanleiding bestaat om terug te komen van het herzieningsbesluit van 30 maart 2006. In verband met een geconstateerde berekeningsfout is vastgesteld dat appellant over twee perioden te weinig uitkering heeft ontvangen. In verband daarmee heeft het Uwv het van appellant terug te vorderen bedrag nader vastgesteld op € 5.551,04. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    
    
      1.4. Op 20 juni 2011 heeft de zogenoemde Bezwaaradviescommissie ZZP (BAC) geadviseerd de herziening en de terugvordering te handhaven. De BAC heeft onder meer overwogen dat appellant gedurende geruime tijd aan het Uwv in het geheel geen melding heeft gemaakt van zijn werkzaamheden, niet op de aanvraag en niet op de werkbriefjes. Het is de BAC niet gebleken dat deze verzwijging van door hem verrichte werkzaamheden een gevolg zou zijn van onvoldoende adequate informatie van de zijde van het Uwv. Aan het Uwv is daardoor de mogelijkheid ontnomen om appellant tijdig op zijn verplichtingen te wijzen en daarbij gerichte voorlichting te geven, onder meer over het verschil tussen directe en indirecte uren. Het Uwv heeft bij besluit van 22 juni 2011 (bestreden besluit) dit advies gevolgd en het besluit van 22 december 2010 gehandhaafd.
      1.5. Appellant heeft in beroep - kort samengevat - aangevoerd dat geen bezwaar is gemaakt tegen het besluit van 30 maart 2006, omdat hij het onderzoeksrapport van M. van Oorschot (Van Oorschot), waarop dat besluit rust pas negen weken later, op 15 juni 2006, heeft ontvangen. Deze rapporteur is onaangekondigd en zonder zijn badge te laten zien op 
      12 augustus 2005 zijn woning binnengetreden en heeft zijn privacy geschonden. Het Uwv heeft bij zijn onderzoek onherstelbare ambtelijke fouten gemaakt. Het aantal gewerkte uren en het terugvorderingsbedrag kloppen volgens appellant niet en ook de regelgeving schiet tekort. Appellant heeft schadevergoeding gevorderd wegens psychische en emotionele schade.
    
    
    
      2.
      
        Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat met de uitspraak van de Raad van 29 april 2009 aan de procedure van appellant tegen het terugvorderingsbesluit van 
        3 april 2006 een einde is gekomen. Omdat appellant geen bezwaar had gemaakt tegen het herzieningsbesluit van 30 maart 2006, zijn beide besluiten in rechte onaantastbaar geworden. Het bestreden besluit kan dan ook niet worden getoetst alsof het een oorspronkelijk besluit was. De rechtbank heeft geoordeeld dat de oorspronkelijke besluiten van 30 maart en 3 april 2006 tot uitgangspunt moeten worden genomen en heeft zich beperkt tot de beoordeling of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of het Uwv daarin aanleiding had moeten zien om het bestreden besluit te herzien. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden geen sprake is en dat daarom niet kan worden gezegd dat het Uwv niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om de herziening en de terugvordering te handhaven. 
      
      
      
        3.1.
        Appellant heeft in hoger beroep het advies van de BAC, het bestreden besluit en het oordeel van de rechtbank bestreden en de eerder door hem aangevoerde beroepsgronden herhaald.
        
      
      
        3.2.
        Het Uwv heeft het oordeel van de rechtbank onderschreven dat appellant aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd en bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
        
      
    
    
      4.
      De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        4.1.
        De in 1.2 genoemde Handleiding bevat een aantal algemene regels op grond waarvan het Uwv eerder in het kader van de WW genomen besluiten ten gunste van belanghebbenden corrigeert. Welke groepen van personen voor herbeoordeling met toepassing van die regels in aanmerking komen, is in de bijlage omschreven. Op grond van onderdeel 2.1 van de Handleiding vindt geen correctie plaats indien de belanghebbende op de zogeheten werkbriefjes of anderszins geen melding heeft gemaakt van de gewerkte uren als zelfstandige, indien de belanghebbende wel eens te kennen heeft gegeven erover te denken om als zelfstandige te gaan werken, maar daarvan concreet niets blijkt of indien de belanghebbende goede informatie heeft gehad, maar desondanks onjuiste informatie opgeeft aan het Uwv. Correctie vindt wel plaats indien de belanghebbende wel uren als zelfstandige aan het Uwv heeft opgegeven en hij aan de wijze waarop het Uwv informatie heeft gegeven over uren die hij moest opgeven, in redelijkheid het vertrouwen kon ontlenen dat hij kon volstaan met de opgave van de direct productieve uren. In geval van twijfel wordt dan het voordeel van de twijfel aan de belanghebbende gegeven. Dit uitgangspunt is onder 2.2 van de Handleiding verder uitgewerkt. Duidelijke fouten, voor zover in het nadeel van de belanghebbende, worden in elk geval hersteld. Voor de beoordeling van verzoeken om terug te komen van herzienings- en terugvorderingsbesluiten is dat in de onderdelen 3.2 en 3.3 van de Handleiding nader omschreven.
        
      
      
        4.2.
        De als aanvraag aan te merken e-mail van 24 februari 2010 is een verzoek om terug te komen van de besluiten van 30 maart 2006 en 3 april 2006. Het bestreden besluit bevat enkel het resultaat van een heroverweging van het in 1.3 genoemde besluit van 22 december 2010. Het Uwv heeft niet onderkend dat het verzoek van appellant van 24 februari 2010 en de tegen dat besluit gemaakte bezwaren zowel betrekking hebben op volgens appellant gebrekkige informatievoorziening van het Uwv als op de totstandkoming en de volgens appellant ondeugdelijke motivering van de besluiten van 30 maart 2006 en 3 april 2006, met als gevolg dat een volledige heroverweging van het bezwaar van appellant niet heeft plaatsgevonden. De aangevallen uitspraak kan daarom niet in stand blijven. Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal wegens strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden vernietigd.
        
      
      
        4.3.
        Ter beantwoording van de voorliggende vraag of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven moet het in de Handleiding opgenomen buitenwettelijk, begunstigend beleid door de bestuursrechter terughoudend worden getoetst. Dit houdt in dat de aanwezigheid en de toepassing daarvan door de bestuursrechter als gegeven moet worden aanvaard. Gelet op het karakter van dat beleid is een ruimere beoordeling door de bestuursrechter dan aan wat uitdrukkelijk in de Handleiding als criteria en te herstellen evidente fouten is benoemd, niet aangewezen in het kader van de toets of dat beleid consistent is toegepast. Uit hetgeen is overwogen in de uitspraak van 31 oktober 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY1787, volgt dat de bestuursrechter in gevallen als hier aan de orde de motivering kan toetsen aan de Handleiding en kan beoordelen of gehele of gedeeltelijke herziening in overeenstemming met de Handleiding is. In dit verband is het volgende van belang.
        
      
      
        4.4.
        Appellant heeft gedurende de uitkeringsperiode van 2 december 2004 tot 25 juli 2005 op de werkbriefjes, die duidelijke vragen bevatten over het verrichten van werkzaamheden en de hoedanigheid waarin dat gebeurt, geen melding gemaakt van zijn werkzaamheden als zelfstandige. Wel heeft appellant na de fysieke controle op 12 augustus 2005, op de werkbriefjes ingevuld dat hij 1,5 tot 2,91 uur per week als zelfstandige werkzaam is geweest, terwijl hij feitelijk meer uren werkzaam was voor zijn eigen bedrijf. Niet gebleken is dat deze verzwijging van (een deel van) de door hem gewerkte uren een gevolg is van onvoldoende adequate informatie van de zijde van het Uwv. Integendeel, appellant heeft tegenover een fraude-inspecteur van het Uwv op 15 december 2005 verklaard dat hij bewust heeft gehandeld en geen inkomsten heeft opgegeven. Tevens heeft appellant verklaard op de hoogte te zijn geweest van de controlevoorschriften, de mededelingsplicht en dat hij een informatiebrief van het Uwv heeft ontvangen over directe en indirecte uren. De door appellant gestelde ambtelijke fouten, wat daarvan verder ook zij, zijn geen evidente fouten zoals beschreven in de onderdelen 3.2 en 3.3 van de Handleiding.
        
      
      
        4.5.
        Uit 4.3 en 4.4 volgt dat het bestreden besluit in overeenstemming met de Handleiding is.
        
      
      
        4.6.
        De beroepsgronden die gaan over de totstandkoming en de motivering van de besluiten van 30 maart 2006 en 3 april 2006 zien niet op de met de Handleiding tot stand gekomen wijziging in het recht. Anders dan appellant met zijn hogerberoepschrift blijkbaar heeft beoogd, moeten deze gronden eveneens terughoudend door de bestuursrechter worden getoetst. Een toetsing als betrof het oorspronkelijke besluiten zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijnen voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. In zoverre geldt daarom als toetsingsmaatstaf dat sprake moet zijn van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Wat appellant hierover in zijn verzoek en tegenover de BAC heeft aangevoerd, zijn geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Die gronden hadden ook al naar voren kunnen worden gebracht en inhoudelijk door de Raad kunnen worden beoordeeld, indien appellant tijdig rechtsmiddelen had aangewend. Appellant was immers bekend met de termijn van zes weken voor het maken van bezwaar en had binnen die termijn voorlopig bezwaar kunnen maken tegen het besluit van 30 maart 2006, in afwachting van de toezending van het rapport van Van Oorschot. Wat appellant in beroep en in hoger beroep heeft aangevoerd over wat na het bestreden besluit is voorgevallen heeft het Uwv niet in zijn beoordeling kunnen betrekken. Voor inhoudelijke beoordeling is daarom geen plaats. Zeer bijzondere omstandigheden die dit in het onderhavige geval anders maken, zijn niet gesteld.
        
      
      
        4.7.
        Uit de overwegingen 4.3 tot en met 4.6 volgt dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit geheel in stand moeten worden gelaten.
        
      
    
    
      5.
      Voor veroordeling van het Uwv tot schadevergoeding, zoals door appellant gevorderd, bestaat geen ruimte. 
      
    
    
      6.
      Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding, nu van voor vergoeding in aanmerking komende kosten niet is gebleken.
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    De Centrale Raad van Beroep 
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 22 juni 2011;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 22 juni 2011 geheel in stand blijven;
      
      
        wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
      
      
        bepaalt dat het Uwv het door appellant in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 156,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en H.G. Rottier en 
      C.C.W. Lange als leden, in tegenwoordigheid van D.E.P.M. Bary als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 december 2013.
    
    
    
    
    
      	(getekend) G.A.J. van den Hurk
    
    
    
    
    
      	(getekend) D.E.P.M. Bary
    
    
    
    
    
    
    
      ew