ECLI:NL:CBB:2019:489, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 15-10-2019, 18/2284
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet: artikelen 21b, eerste lid, 23, derde lid; 
        Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP).
        Fosfaatrechten; beoordeling van beroep op artikel 1 van het EP. 
        Inbreuk op artikel 1 van het EP aangenomen. Het bedrijf van appellant wijkt met zijn specifieke bedrijfscyclus af van een standaard melkveehouderij. Het systeem voor de toekenning van fosfaatrechten, dat uitgaat van een enkele dag als peildatum, houdt geen rekening met die cyclus. Aangenomen wordt dat appellant ten gevolge van het fosfaatrechtenstelsel een individuele buitensporige last draagt. Geen bagatelzaak.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2284
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van dinsdag 15 oktober 2019 in de zaak tussen
      
    
    
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. H. Sikkema),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. G. Meijerink).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 
      23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 
      460 kilogram (kg). 
    
    
    
      Bij besluit van 22 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij brief van 14 augustus 2019 heeft appellant het beroep aangevuld en een nader stuk overgelegd. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 september 2019. Appellant is verschenen met zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 2] .
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten 
        
      
      
      2. Appellant exploiteerde ten tijde van belang een jongvee-opfokbedrijf (bedrijf) voor de melkproductie en had daarnaast een inkomen uit andere werkzaamheden als zelfstandige. Op basis van het driejarig gemiddelde over 2014, 2015 en 2016 waren de opbrengsten van het bedrijf € 40.016,- en de overige opbrengsen voor appellant € 68.846,-. De dieren van het bedrijf werden vooral geëxporteerd en ook wel in het binnenland verkocht. Elk jaar kocht appellant in september of oktober ongeveer 40 kalveren aan. Na ongeveer veertien maanden werden ze gedekt en wanneer de dieren drie tot zes maanden drachtig waren werden ze verkocht. In 2015 zijn bijna alle drachtige dieren, 32 stuks, al vóór 2 juli 2015 verkocht. Op 2 juli 2015 waren op het bedrijf van appellant daardoor 41 stuks jongvee van jonger dan 1 jaar en 3 stuks jongvee van 1 jaar en ouder aanwezig. 
      
      
        
          De besluiten en het standpunt van verweerder
        
      
      
      3. Bij het aan appellant toegekende fosfaatrecht van 460 kg is verweerder uitgegaan van de op de peildatum van 2 juli 2015 aanwezige dieren. Verweerder heeft in het bestreden besluit, als nader uitgewerkt in het verweerschrift, het standpunt ingenomen dat in het geval van appellant geen sprake is van een individuele en buitensporige last. De verblijfsduur van de dieren op het bedrijf van appellant is vergelijkbaar met die van dieren op reguliere melkvee opfokbedrijven. Voor reguliere opfokbedrijven bestaat geen reden om op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw een ontheffing te verlenen van het verbod om fosfaat met melkvee te produceren. Hoewel de melkquotaregeling niet relevant was voor niet melkproducerende bedrijven, gaat het fosfaatrechtenstelsel uit van mestproductie door melkvee, en het jongvee van appellant draagt daaraan bij. Het was volgens verweerder voor appellant voorzienbaar dat zijn bedrijf zou vallen onder de reikweidte van het fosfaatrechtenstelsel. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellant voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP en dat het fosfaatrechtenselsel op hem een individuele buitensporige last legt. In zijn geval is sprake van een bijzondere omstandigheid, omdat op de peildatum niet het aantal dieren aanwezig was dat normaliter gesproken aanwezig is. Zonder aanvulling van de toegekende hoeveelheid fosfaatrechten is het bedrijf niet renderend, de bedrijfsvoering is daarom inmiddels (tijdelijk) gestaakt. Appellant stelt daarbij dat niet voor hem voorzienbaar was dat bij het fosfaatrechtenstelsel een referentiedatum zou gelden die ook van toepassing zou zijn op zijn specifieke bedrijfsvoering, waarop geen melkquotum van toepassing was. Het komt voor rekening van de overheid dat de overheid verzuimd heeft tijdig maatregelen te treffen om de situatie te voorkomen die is ontstaan. Appelllant dient in de gelegenheid te worden gesteld zijn bedrijfsvoering van de afgelopen jaren voort te zetten. Hij verzoekt om toekenning van totaal 1.147,8 kg fosfaatrecht, uitgaande van de referentiedatum 1 november 2014, de datum vóór verkoop, waarop dus het hoogste aantal dieren aanwezig was. Subsidiair verzoekt appellant om toekenning van 936,6 kg fosfaatrecht, gebaseerd op het gemiddelde aantal dieren van 2012 tot en met 2015. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft appellant onder meer een ‘Rapportage individuele disproportionele last’ van 9 mei 2019 overgelegd, opgesteld door Accon Avm adviseurs en accountants (de rapportage). 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College heeft in de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd.
      
    
    
      5.2
      In de hiervoor aangehaalde de uitspraak van het College van 23 juli 2019 heeft het College wat betreft de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken (melk)veehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele (melk)veehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. 
      
    
    
      5.3
      Het College stelt vast dat de standaard bedrijfsvoering van appellant zich kenmerkt door een cyclus waarbij er binnen een jaar steeds enerzijds een periode is aan het eind van het jaar – vlak na aankoop van de nieuwe kalveren – dat er aanzienlijk meer dieren op het bedrijf aanwezig zijn en anderzijds een periode vanaf ongeveer februari dat drachtige dieren worden verkocht, waardoor aanzienlijk minder dieren aanwezig zijn. De fosfaatbehoefte van appellant fluctueert aldus binnen een jaar navenant. Ter zitting heeft verweerder erkend dat het bedrijf van appellant daarmee afwijkt van een standaard melkveehouderij en dat het systeem voor de toekenning van fosfaatrechten, dat uitgaat van een enkele dag als peildatum, geen rekening houdt met die cyclus. Verweerder heeft toegelicht dat bij hem één ander geval bekend is waarin dit specifieke probleem speelt. Deze zaak was voor hem aanleiding om die zaak te bespreken in een breder verband binnen zijn ministerie met het oog op een eventueel aan te nemen individuele buitensporige last. De zaak van appellant wordt niet besproken omdat er geen financiële onderbouwing van de last was overgelegd. 
      
    
    
      5.4
      Uit het voorgaande volgt dat appellant, enkel als gevolg van de keuze van de wetgever om bij het vaststellen van het fosfaatrecht uit te gaan van de peildatum 2 juli 2015, voor slechts 3 dieren van 1 jaar en ouder fosfaatrecht heeft gekregen, en voor 32 stuks niet, terwijl deze dieren wel deel uitmaakten van de standaard bedrijfscyclus. Hoewel appellant kon voorzien dat de overheid maatregelen zou treffen vanwege de afschaffing van het melkquotum, kon hij niet voorzien dat de verkoop van zijn dieren vóór in plaats van ná 2 juli 2015 zou leiden tot dat gevolg (vergelijk de uitspraak van 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:341, r.o. 5.5).  
      
    
    
      5.5
      
        Verweerder heeft ter zitting aan de hand van de rapportage erop gewezen dat het bedrijf jaarlijks een nettoinkomen van slechts ongeveer € 7.000,- genereert en dat appellant het grootste deel van zijn inkomsten als zelfstandige buiten het bedrijf verdient. Daarvan uitgaande acht het College de door appellant voorgestane investering van ongeveer 
        € 115.000,- om het ontstane gat in fosfaatrechten te dichten zoals weergegeven in de rapportage, vanuit bedrijfseconomisch oogpunt weinig realistisch. Dat neemt niet weg dat uit die rapportage volgt en ook voor het College vaststaat dat door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel het bedrijf geen bestaansrecht heeft als geen extra fosfaatrechten worden verkregen, dat een bedrag van € 7.000,- voor appellant een substantieel onderdeel van zijn totale jaarinkomen is en dat, zoals verweerder ter zitting ook heeft verklaard, van een bagatelzaak in zoverre geen sprake is. Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat appellant door de toepassing van de peilatum 2 juli 2015 een indviduele en buitensporige last draagt en dat zijn belang hier zwaarder dient te wegen dan de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn). Verweerder heeft dit in het bestreden besluit ten onrechte niet onderkend. De vaststelling van het fosfaatrecht zonder enige vorm van compensatie is daarom in strijd met artikel 1 van het EP.
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      6.1
      Het beroep is gelet op het voorgaande gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met artikel 1 van het EP. Het College ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat het in eerste instantie op de weg van verweerder ligt om te bepalen in welke vorm en omvang appellant compensatie wordt geboden. Het College zal verweerder daarom opdragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, waarbij appellant in ieder geval tot op zekere hoogte moet worden gecompenseerd. Het College stelt hiervoor een termijn van zes weken.
      
    
    
      6.2
      Het College zal verweerder veroordelen in de in beroep gemaakte proceskosten. Deze worden begroot, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, op € 1.024,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:- verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op aan appellant het betaalde griffierecht van € 170,- te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.024,-
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, mr. A. Venekamp en mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. L.N. Nijhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 oktober 2019.
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour 				w.g. L.N. Nijhuis