ECLI:NL:CBB:2019:666, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-12-2019, 18/2287
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het College kan in het midden laten of de slechte financiële situatie waarin appellant thans verkeert het directe gevolg is van het fosfaatrechtenstelsel. De door appellant beoogde groei van 50 naar 119 melkkoeien met bijbehorend jongvee is tamelijk fors. Hoewel het College wel wil aannemen dat een zekere uitbreiding met het oog op de vernieuwing van de stallen noodzakelijk was, heeft appellant geen inzicht verschaft in de noodzaak van de door hem beoogde groei. Voorts acht het College van belang dat, zoals ook is overwogen in zijn meergenoemde uitspraak van 23 juli 2019, voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Appellant had daarom ten tijde van zijn investeringsbeslissingen een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Aan het door appellant overgelegde rapport kan voorts niet de betekenis worden toegekend die appellant daaraan gehecht wenst te zien.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2287
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 december 2019 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. E.U.H. van de Schepop)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. J.G. Biesheuvel) 
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 31 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 oktober 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en [naam 2] , werkzaam bij [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Aan de zijde van verweerder was tevens aanwezig [naam 4] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Deze bepaling verzekert het recht op het ongestoord genot eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellant heeft een melkveehouderij. In 2012 heeft hij het bedrijf overgenomen van zijn ouders en het plan opgevat het bedrijf te moderniseren, zijn stal ergonomisch aan te passen aan zijn rugklachten en uit te breiden van ongeveer 50 melkkoeien met bijbehorend jongvee naar 119 melkkoeien met bijbehorend jongvee. 
    
    
      2.2
      Gedeputeerde Staten van de provincie Overijssel heeft appellant op 11 april 2014 een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 119 melkkoeien en 70 stuks jongvee. Appellant heeft in november 2014 de benodigde omgevingsvergunning verkregen voor het bouwen van een stal waar hij deze dieraantallen kan houden. In 2014 heeft appellant tweemaal geopteerd voor subsidie op grond van de Subsidieregeling Investering in integraal duurzame stallen en houderijsystemen. Beide aanvragen zijn door verweerder afgewezen. Op 3 maart 2015 is een aannemingsovereenkomst opgesteld en vervolgens is het aannemingsbedrijf in maart 2015 gestart met de bouw van een nieuwe stal. Op de peildatum van 2 juli 2015 was de stal nog niet opgeleverd en waren de beoogde dieraantallen nog niet aanwezig. Op de peildatum hield appellant 70 melkkoeien en 67 stuks jongvee. 
      
    
    
      2.3
      Verweerder heeft appellant in 2017 subsidie verleend op grond van de Subsidieregeling bedrijfsbeëindiging melkveehouderij (stoppersregeling). In dat kader heeft hij de melklevering beëindigd en zijn de aanwezige melkkoeien afgevoerd. Appellant heeft het jongvee aangehouden. Appellant heeft na de toekenning van fosfaatrechten een deel van zijn fosfaatrechten vervreemd. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.591 kilogram. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellant heeft aangevoerd dat toepassing van het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van het EP, omdat de ingevoerde maatregel, met name door de gekozen peildatum van 2 juli 2015, het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Daarbij is ten onrechte op regelingsniveau geen voorziening getroffen voor uitbreidende bedrijven, terwijl dit wel is gedaan voor startende bedrijven. De knelgevallenregeling is te beperkt, wat in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Het stelsel kan verder de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in zijn geval sprake van een individuele en disproportionele last. Appellant diende zijn verouderde stal te renoveren en ergonomisch aan te passen aan zijn rugklachten. Om de investeringen rendabel te maken was hij gehouden uit te breiden. Met het aan hem toegekende aantal fosfaatrechten kan appellant de investeringen niet terugverdienen en ontstaan liquiditeitsproblemen. Ter onderbouwing van de financiële last verwijst hij naar een rapport van [naam 3] (rapport). Uit het rapport blijkt dat geen positief bedrijfsresultaat kan worden gerealiseerd met het aan appellant toegekende aantal fosfaatrechten of bij aankoop van fosfaatrechten voor het beoogde aantal dieren.
      
        Standpunt van verweerder
      
      
      5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. De gevolgen van het doorzetten van de uitbreidingsplannen op een moment in de tijd dat appellant naderende productiebeperkende maatregelen kon verwachten behoren tot het ondernemersrisico van appellant. Appellant had voordat hij in maart 2015 de aannemer de opdracht gaf voor de bouw van de stal nog andere bedrijfskeuzes kunnen maken. Aan het door appellant ingediende rapport kan niet de waarde worden toegekend die appellant daaraan gehecht zou willen zien. Daarbij komt dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de bedrijfsuitbreiding is ingegeven door een bedrijfseconomische noodzaak.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      6.1
      Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau, inclusief de peildatum van 2 juli 2015, verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Voor het hanteren van meer peildata bestaat geen wettelijke grondslag (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:431). 
      
    
    
      6.2
      Ten aanzien van de stelling van appellant dat de knelgevallenregeling te beperkt is, omdat het niet voorziet in een voorziening voor uitbreidende bedrijven, verwijst het College naar rechtsoverweging 5.9.5 van de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 en rechtsoverweging 6.7.6 van de uitspraak van 23 juli 2019. Hierin heeft het College overwogen dat het tot de beoordelingsvrijheid van de wetgever behoort dat een onderscheid is gemaakt tussen enerzijds uitbreiders en anderzijds starters voor wie wel een speciale regeling in het leven is geroepen. 
    
    
      6.3
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken  melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, rechtsoverweging 6.8.2).
    
    
      6.4
      Naar het oordeel van het College heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
    
    
      6.5
      Appellant heeft ter zitting bevestigd dat hij eind 2016 al financiële problemen kreeg, terwijl uit de overgelegde stukken blijkt dat vanaf dat moment het aantal dieren is afgenomen tot het moment dat appellant in 2017 geen dieren meer hield. Aan hem is vervolgens subsidie verleend op grond van de stoppersregeling. Inmiddels heeft appellant weer jongvee. Het fosfaatrechtenstelsel is op 2 juli 2015 door de Tweede Kamer aangekondigd, terwijl het primaire besluit waarbij aan appellant fosfaatrechten zijn toegekend eerst dateert van 13 januari 2018. Het College kan in het midden laten of de slechte financiële situatie waarin appellant thans verkeert het directe gevolg is van het fosfaatrechtenstelsel. De door appellant beoogde groei van 50 naar 119 melkkoeien met bijbehorend jongvee is tamelijk fors. Hoewel het College wel wil aannemen dat een zekere uitbreiding met het oog op de vernieuwing van de stallen noodzakelijk was, heeft appellant geen inzicht verschaft in de noodzaak van de door hem beoogde groei. Voorts acht het College van belang dat, zoals ook is overwogen in zijn meergenoemde uitspraak van 23 juli 2019, voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Appellant had daarom ten tijde van zijn investeringsbeslissingen een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dit geldt temeer nu appellant, zo blijkt uit de meerjarenprognose uit 2011, is geattendeerd op aanwezige risico’s van de beoogde uitbreiding en hoge investeringen. Dat hij desondanks in maart 2015 nog een opdracht tot aanneming heeft gegeven voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal ter realisatie van de beoogde uitbreiding dient in dat licht voor zijn rekening te blijven. Dat appellant met de aanvang van de bouw heeft gewacht totdat besluitvorming in het kader van zijn subsidieaanvragen in 2014 volgde, maakt dat niet anders. Aan het door appellant overgelegde rapport kan voorts niet de betekenis worden toegekend die appellant daaraan gehecht wenst te zien, omdat dit rapport en de daarop gebaseerde aanvullingen geen rekening houden met de actuele situatie van appellant en uitgaan van een vergunde situatie van 152 melkkoeien met bijbehorend jongvee terwijl, zo appellant ter zitting heeft bevestigd, de investeringen zijn gebaseerd op een vergunde stalcapaciteit van 119 melkkoeien met bijbehorend jongvee. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval dan ook zwaarder te wegen dan de belangen van appellant. 
    
    
      6.6
      
        Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met 
        artikel 1 van het EP. 
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      7.1
      Het College is met appellant van oordeel dat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering. Het bestreden besluit is derhalve in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit proceskostenbestuursrecht, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport een tarief van ten hoogste € 126,47 per uur. Dit betekent dat de door [naam 5] B.V. gedeclareerde kosten tot een bedrag van € 3.161,75 (25 x € 126,47) voor vergoeding in aanmerking komen.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant vergoedt;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 4.185,75.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 december 2019. 
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. J.M.M. van Dalen