ECLI:NL:CBB:2019:650, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-12-2019, 18/2067
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: artikel 23, derde en zesde lid, van de Meststoffenwet (Msw)
        artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
      
      
      
        Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling van 23, zesde lid, van de Msw slaagt niet. De bewijslast dat de ziekte van de zoon direct verband houdt met de lager vastgestelde hoeveelheid fosfaatrechten op de peildatum ligt bij appellante. Daartoe heeft zij gesteld, en dit dient zij dan ook aan te tonen, dat de bedrijfsvoering er vanaf 2009 (na het ongeval) steeds op gericht is geweest terug te keren naar het oorspronkelijke (voor het ongeval) aantal gehouden dieren. Gezien het ruime tijdsverloop en het feit dat nadat de hulp van vader wegviel, pas in 2017 een melkrobot is geïnstalleerd, mag van appellante een stevige onderbouwing worden verwacht. Het College is met verweerder van oordeel dat appellante niet in dat bewijs is geslaagd.
        Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt ook niet. Aan de overgelegde begrotingen, waarmee appellante heeft willen aantonen dat alleen het scenario waarbij extra fosfaatrecht aan haar wordt toegekend tot een rendabele exploitatie leidt, komt niet de bewijskracht toe die appellante daaraan gehecht wil zien.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2067
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 3 december 2019 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: mr. M. Krari en mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het op het bedrijf van appellante rustende fosfaatrecht vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 3 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht verhoogd.
    
    
    
      Hiertegen heeft appellante beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 oktober 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor appellante zijn tevens verschenen [naam 2] en [naam 3] . De gemachtigden van verweerder zijn vergezeld door [naam 4] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, verhoogt verweerder het fosfaatrecht indien appellante aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager is door ziekte van een van haar vennoten (knelgevallenregeling). 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      
        2.	Appellante exploiteert een melkveehouderij. Tot 2008 werd het bedrijf geëxploiteerd door de ouders [naam 1] . Op 1 januari 2008 is hun zoon tot de maatschap toegetreden, met het oog op een toekomstige bedrijfsovername. Op 1 november 2009 hield appellante 
        114 melkkoeien en 74 stuks jongvee. In die maand heeft de zoon door een ongeval zijn elleboog verbrijzeld. De revalidatie duurde een jaar en ook daarna kon hij niet meer melken. Aanvankelijk ving zijn vader dat op, maar dat werd door diens leeftijd, in 2014 te zwaar. De zoon had een particuliere arbeidsongeschiktheidsverzekering. Aanvankelijk is hij voor 
        80-100% arbeidsongeschikt geacht en sinds 16 februari 2011 voor 55-65%, met een uitkeringspercentage van 60%. Op 2 juli 2015 hield appellante 75 melkkoeien en 48 stuks jongvee op het bedrijf. In maart 2017 heeft appellante een melkrobot op het bedrijf laten installeren.
      
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
    
    
      3.1
      Bij het primaire besluit is verweerder uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht naar 3.547 kilogram (kg) verhoogd omdat aanvankelijk een hoeveelheid aan kalveren vervoederde melk niet was meegenomen in de melkproductie. Verweerder heeft geweigerd het fosfaatrecht verder te verhogen, omdat appellante niet voldoet aan de knelgevallenregeling. Verweerder erkent dat er sprake is van ziekte van de zoon, maar betwist dat tussen die ziekte en het lagere aantal koeien op de peildatum een oorzakelijk verband bestaat.
      
    
    
      3.2
      Er is volgens het bestreden besluit in het geval van appellante ook geen sprake van een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het EP. Van bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, is namelijk niet gebleken.
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante heeft aangevoerd dat haar beroep op de knelgevallenregeling ten onrechte is afgewezen. Er is een causaal verband tussen de ziekte van de zoon en de kleinere veestapel op 2 juli 2015. Door het ongeval van de zoon moest het aantal dieren in 2009 worden teruggebracht. In 2014 moest het aantal verder worden teruggebracht, doordat de hulp van de vader weg was gevallen. Ook deze verlaging van het aantal dieren is veroorzaakt door de ziekte van de zoon. Als de zoon het ongeluk niet had gehad, was het aantal dieren niet teruggebracht en zou het bedrijf al door hem zijn overgenomen. Om het bedrijf zonder de hulp van zijn vader te kunnen voeren, wilde de zoon twee melkrobots plaatsen, maar dit had veel voeten in de aarde en in maart 2017 is daarom (pas) gestart met de eerste melkrobot. De plaatsing van een tweede melkrobot is uitgesteld in verband met het fosfaatrechtenstelsel. Ter zitting heeft appellante over het tijdsverloop toegevoegd dat de plaatsing van de melkrobot mogelijk gevolgen had voor de arbeidsongeschiktheidsverzekering van de zoon. Daarover wilde appellante eerst duidelijkheid. Appellante heeft zich in de jaren 2010-2015 bovendien zonder de melkrobot financieel kunnen redden door melkquota te verleasen. 
      
    
    
      4.2
      Subsidiair heeft appellante aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan. Appellante wordt vanwege de bovengeschetste omstandigheden onevenredig getroffen door het fosfaatrechtenstelsel. Zij wordt geconfronteerd met 30,3% latente stalruimte en kan niet meer op eigen kracht terug naar de bedrijfsomvang van 2009. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft zij begrotingen overgelegd met een begeleidende brief van K&G advies van oktober 2019. In deze begrotingen zijn vijf scenario’s doorgerekend: doorgaan met het toegekende fosfaatrecht, uitbesteding van de opfok van het jongvee, aankoop van fosfaatrechten, verkoop van grond via erfpacht en aankoop van fosfaatrecht en, als laatste, de toekenning van 1.545 kg extra fosfaatrecht (scenario 5). Bij deze begrotingen is onder meer rekening gehouden met een voor 2020 geplande bedrijfsovername door de zoon, waarvoor een bedrag van € 375.000,- is begroot. Dit bedrag moet bij de bank worden geleend en is noodzakelijk als pensioen van de ouders. Ook is voor een rendabele exploitatie een tweede (box voor de) melkrobot noodzakelijk ad € 60.000,-. Om een bedrijfsovername te kunnen financieren en twee robots bedrijfseconomisch rendabel te kunnen inzetten, is minimaal een melkproductie van 750.000 kg nodig. Behalve scenario 5 leiden alle begrotingen tot de conclusie dat appellante niet aan haar financiële verplichtingen zal kunnen voldoen. 
      
      
        
          Het standpunt van verweerder 
        
      
      
      
        5.	Verweerder heeft in beroep zijn standpunt dat het vereiste causale verband tussen de ziekte van de zoon in 2009 en de geringere omvang van de veestapel op 2 juli 2015 ontbreekt, gehandhaafd. Het tijdsverloop tussen het ongeval en de peildatum is daarvoor te groot. De afvoer van vee in 2014 is veroorzaakt door de ouderdom van de vader en niet (meer) door de ziekte van de zoon. Ter zitting heeft verweerder daaraan toegevoegd dat uit de rundveestaten niet blijkt dat er in 2014 structureel meer vee dan daarvoor is afgevoerd. Veeleer blijkt van een structurele, terugkerende afbouw van het aantal dieren. Kennelijk hoort dit dus bij de reguliere bedrijfsvoering. Appellante heeft na 2009 kunnen anticiperen op de ouderdom van vader en vervangende arbeidskrachten in kunnen huren met de uitkering van de arbeidsongeschiktheidsverzekering. Zij had er wellicht voor kunnen kiezen eerder (een) melkrobot(s) aan te schaffen. Appellante heeft niet duidelijk gemaakt dat zij in de jaren 2009 tot en met 2015 geen andere keuzes kon maken in haar bedrijfsvoering. Tot slot heeft verweerder gepersisteerd in zijn standpunt over artikel 1 van het EP en dit standpunt nader gemotiveerd, onder meer door kanttekeningen te plaatsen bij de in beroep overgelegde begrotingen.
      
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      
        Het geschil spitst zich allereerst toe op de vraag of appellante een beroep toekomt op de knelgevallenregeling van 23, zesde lid, van de Msw. De bewijslast dat de ziekte van de zoon direct verband houdt met de lager vastgestelde hoeveelheid fosfaatrechten op de peildatum ligt bij appellante. Daartoe heeft zij gesteld, en dit dient zij dan ook aan te tonen, dat de bedrijfsvoering er vanaf 2009 (na het ongeval) steeds op gericht is geweest terug te keren naar het oorspronkelijke (voor het ongeval) aantal gehouden dieren. Gezien het ruime tijdsverloop en het feit dat nadat de hulp van vader wegviel, pas in 2017 een melkrobot is geïnstalleerd, mag van appellante een stevige onderbouwing worden verwacht. Het College is met verweerder van oordeel dat appellante niet in dat bewijs is geslaagd. Anders dan verweerder, ziet het College in 2014 wel een omslag in het aantal op het bedrijf gehouden dieren. 
        In 2011 tot en met 2013 werden ongeveer 90 melkkoeien gehouden en in 2014 en 2015 waren dat er 76. Deze omslag sluit aan bij het verhaal van appellante dat het aantal stuks vee in 2014 is teruggebracht. Uit deze omslag, die is te herleiden tot de leeftijd van vader, blijkt echter niet dat het doel steeds was om terug te keren naar de omvang van de veestapel voor 2009. Er is een fors tijdsverloop tussen het ongeval in 2009 en de peildatum, en in die tijd heeft appellante keuzes gemaakt voor de aanpassing van haar bedrijfsvoering aan de nieuwe situatie. Deze hielden aanvankelijk in dat de vader werkzaamheden overnam en appellante externe hulp inhuurde. Vervolgens heeft appellante in 2014 een adviseur ingeschakeld, die, zo verklaarde hij ter zitting, constateerde dat de loonkosten te hoog waren en dat er een melkrobot moest komen. Deze melkrobot is vervolgens in 2017 in gebruik genomen. Uit deze gang van zaken blijkt niet dat appellante er steeds op gericht is geweest terug te keren naar het aantal koeien dat zij op 1 november 2009 hield. Niet uitgesloten is dat appellante eerst haar bedrijfsvoering heeft aangepast, waarbij zij uit de kosten kwam door melkquotum te verleasen en de uitkering van de arbeidsongeschiktheidsverzekering, en pas daarna besloot het bedrijf te moderniseren. Het College heeft geen aanleiding gezien appellante nog in de gelegenheid te stellen nader te onderbouwen dat zij vanaf 2009 ononderbroken bezig is geweest met plannen om terug te komen op de eerdere omvang, omdat dit al niet eenduidig volgde uit haar beroepschrift en verklaringen ter zitting. 
      
      
    
    
      6.2
      
        Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt ook. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 
        9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.3
      Het College oordeelt dat sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt. 
    
    
      6.4
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. 
    
    
      6.5
      Appellante heeft met de overgelegde begrotingen willen aantonen dat alleen scenario 5, waarbij extra fosfaatrecht aan haar wordt toegekend, tot een rendabele exploitatie leidt. Het College volgt appellante echter niet in de uitgangspunten die zijn gehanteerd bij het opstellen van de begrotingen. Ten eerste gaan deze uit van de financiering van een tweede melkrobot, waarbij ook meer koeien worden gehouden. Aangezien deze investering dateert van na 2 juli 2015, zou appellante bij het aangaan van deze last rekening (hebben) moeten houden met het fosfaatrechtenstelsel. Niet inzichtelijk is hoe de bedrijfseconomische situatie van appellante zou zijn zonder de aanschaf van een tweede melkrobot, waarbij ook minder koeien worden gehouden. Daarnaast gaan de begrotingen uit van de betaling in 2020 van € 375.000,- om twee vennoten, de ouders, uit te kopen. Appellante heeft ter zitting erkend dat het bedrijf bij ontbinding beduidend minder op zou brengen. Het betreft een pachtbedrijf, waarvan de waarde vooral zit in het vee en materieel. De reservering voor het pensioen van de ouders is een bedrijfskeuze die, hoewel invoelbaar, geen causaliteit heeft met het fosfaatrechtenstelsel. De negatieve marge in de scenario’s 1 tot en met 4 wordt grotendeels veroorzaakt door deze afkoopsom. Onduidelijk is of, deze afkoopsom weggedacht, nog steeds een verlies aanwezig zou zijn. Verder is een stijging van de melkproductie in de begrotingen verwerkt, die extra fosfaatrecht vereist. Die extra fosfaatrechten staan echter los van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Daarnaast valt op de begroting af te dingen dat scenario 5 niet uitwerkt of een generieke korting volgt door de vergroting van de veestapel. De gunstige uitkomst van scenario 5 lijkt daarom geflatteerd. Het voorgaande betekent dat aan de begrotingen niet de bewijskracht toekomt die appellante daaraan gehecht wil zien. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het beroep op de knelgevallenregeling en op artikel 1 van het EP slaagt niet. Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden; 
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van 
      
    
    € 1.024,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. M. van Duuren en mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. M.G. Ligthart