ECLI:NL:CBB:2019:674, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-12-2019, 18/2365
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Anders dan verweerder heeft aangevoerd, heeft het College geen aanknopingspunten dat appellante niet de mate van voorzichtigheid heeft betracht die van haar in de gegeven omstandigheden verwacht mocht worden. Gelet hierop wil het College wel aannemen dat in zoverre sprake was een bedrijfseconomische noodzaak tot een uitbreiding van 40 naar 60 melk- en kalfkoeien. Voorts wil het College wel aannemen dat de invoering van het fosfaatrechtstelsel voor appellante een forse financiële aderlating betekent. Toch is daarmee niet aannemelijk dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellante legt. In dit verband is relevant dat, zoals verweerder ook in het verweerschrift heeft opgemerkt, appellante geen inzicht heeft geboden in haar vermogenspositie. Bijzondere betekenis komt in dit verband toe aan de ouderdom van de stal. De stal was, naar moet worden aangenomen reeds lange tijd volledig afgeschreven en niet is gebleken dat appellante geld ter vervanging van de stal heeft gereserveerd. Hierdoor moest de stal volledig gefinancierd worden met geleend geld, terwijl zij vele decennia kostenvoordeel heeft genoten van het gebruik van een volledig afgeschreven stal. Onder die omstandigheden kan het College aan het door appellante overgelegde rapport van 6 augustus 2018 niet de betekenis toekennen die zij daaraan gehecht wenst te zien.

uitspraak 							
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2365 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 december 2019 in de zaak tussen
    maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. E.U.H. van de Schepop),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel) 
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 6 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en nadien aanvullende stukken ingediend. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 oktober 2019. Appellante is vertegenwoordigd door [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Tevens is voor appellante verschenen [naam 3] (werkzaam bij [naam 4] ( [naam 4] )). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Deze bepaling verzekert het recht op het ongestoord genot eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appelante exploiteert een melkveebedrijf. In 2014 heeft zij het plan opgevat haar stal uit 1931 te vervangen voor een nieuwe stal. Appellante beoogde haar veestapel uit te breiden van ongeveer 40 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee naar 60 melk- en kalfkoeien en 45 stuks jongvee. 
      
    
    
      2.2
      Gedeputeerde Staten van de provincie Overijssel heeft op 13 maart 2015 aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van het beoogde aantal koeien. 
      
    
    
      2.3
      Op 10 juni 2015 heeft appellante een opdrachtbevestiging van een aannemersbedrijf ontvangen met een aanneemsom van € 317.020,- voor de nieuwbouw van een ligboxenstal. Op 28 juli 2015 is zij akkoord gegaan met een financieringsvoorstel van de bank, inhoudende twee leningen van in totaal € 480.000,-.
      
    
    
      2.4
      Op 2 juli 2015 waren 39 melk- en kalfkoeien en 45 stuks jongvee aanwezig op het bedrijf. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.962 kilogram. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellante heeft aangevoerd dat toepassing van het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van het EP, omdat de ingevoerde maatregel, met name door de gekozen peildatum van 2 juli 2015, het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Daarbij is, in strijd met het gelijkheidsbeginsel, op regelingsniveau geen voorziening getroffen voor uitbreidende bedrijven, terwijl dit wel is gedaan voor startende bedrijven. Het stelsel kan verder de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en disproportionele last. Daarvoor verwijst appellante naar een rapport van [naam 4] van 6 augustus 2018, aangevuld op 5 september 2019. Hier zijn vier scenario’s uitgeschreven als bewijs dat appellante aanzienlijke financiële gevolgen ondervindt van het fosfaatrechtenstelsel. Bij het scenario waar uitgegaan wordt van de aan appellante toegekende fosfaatrechten blijkt bedrijfscontinuering door een structureel liquiditeitstekort niet realistisch. Voorts is een verklaring van de ABN-AMRO bank overgelegd waarin is gesteld dat de exploitatie van het bedrijf zowel met als zonder fosfaatrechten onvoldoende perspectief biedt, omdat de benodigde financiering om fosfaatrechten te kopen te veel drukt op de liquiditeiten van het bedrijf. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder
        
      
      
      5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel, inclusief de peildatum van 2 juli 2015, niet in strijd met het recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken die het College hierover al heeft gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Er is geen sprake van een bijzondere individuele omstandigheid die buiten de invloedssfeer van appellante lag. Van een bedrijfseconomische noodzaak om uit te breiden is niet gebleken. Op de peildatum was de voor uitbreiding benodigde financiering nog niet verstrekt, zodat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van onomkeerbare financieringsverplichtingen. Het door appellante overgelegde rapport biedt geen inzicht in het causale verband tussen het fosfaatrechtenstelsel en de vermogenspositie van appellante. Voorts heeft appellante onvoldoende financiële gegevens overgelegd waaruit gestelde disproportionele last blijkt. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      6.1
      Het betoog dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau, inclusief de peildatum van 2 juli 2015, verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Voor het hanteren van meer peildata bestaat geen wettelijke grondslag (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:431). Ten aanzien van het betoog dat de knelgevallenregeling een voorziening voor uitbreidende bedrijven had moeten bevatten, verwijst het College naar rechtsoverweging 5.9.5 van de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 en rechtsoverweging 6.7.6 van de uitspraak van 23 juli 2019. Hierin heeft het College overwogen dat het tot de beoordelingsvrijheid van de wetgever behoort dat een onderscheid is gemaakt tussen enerzijds uitbreiders en anderzijds starters voor wie wel een speciale regeling in het leven is geroepen. 
      
    
    
      6.2
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, rechtsoverweging 6.8.2). 
    
    
      6.3
      Het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum en de generieke korting van 8,3%) leidt ertoe dat aan appellante voor minder melkkoeien fosfaatrechten is verleend dan zij op grond van haar vergunningen in haar stal kan houden. 
    
    
      6.4
      Verweerder heeft terecht erop gewezen dat appellante pas op 28 juli 2015 de voor de uitbreiding benodigde financiering door bankleningen rond kreeg. Bij het aangaan van die bankleningen behoorde het tot de verantwoordelijkheid van appellante ermee rekening te houden dat het fosfaatrechtenstelsel geen rekening houdt met op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte, zodat reeds om die reden de gevolgen daarvan voor haar risico komen (vergelijk de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB: 2019:7, rechtsoverweging 5.5, en de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, rechtsoverweging 6.8.3.2). 
    
    
      6.5
      Voor zover al met appellante moet worden aangenomen dat zij met de opdrachtbevestiging voor de nieuwbouw van een ligboxenstal van 10 juni 2015 en dus vóór de peildatum onomkeerbare verplichtingen is aangegaan, overweegt het College als volgt. Zoals ook is overwogen in meergenoemde uitspraak van 23 juli 2019, had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Anders dan verweerder heeft aangevoerd, heeft het College geen aanknopingspunten dat appellante op 10 juni 2015 niet de mate van voorzichtigheid heeft betracht die van haar in de gegeven omstandigheden verwacht mocht worden. In dit verband is van belang dat verweerder niet, althans onvoldoende, heeft weersproken hetgeen appellante in de aanvulling op het rapport van 4 september 2019 heeft aangevoerd, te weten dat de oude stal uit 1931 niet meer voldeed aan de eisen van dierenwelzijn, dat er om die reden een nieuwe stal moest komen en dat meer koeien gehouden moesten worden om de kosten daarvan te kunnen betalen. Gelet hierop wil het College wel aannemen dat in zoverre sprake was een bedrijfseconomische noodzaak tot een uitbreiding van 40 naar 60 melk- en kalfkoeien. Voorts wil het College wel aannemen dat de invoering van het fosfaatrechtstelsel voor appellante een forse financiële aderlating betekent. Toch is daarmee niet aannemelijk dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellante legt. In dit verband is relevant dat, zoals verweerder ook in het verweerschrift heeft opgemerkt, appellante geen inzicht heeft geboden in haar vermogenspositie. Bijzondere betekenis komt in dit verband toe aan de ouderdom van de stal. De stal was, naar moet worden aangenomen, reeds lange tijd geleden volledig afgeschreven en niet is gebleken dat appellante geld ter vervanging van een nieuwe stal heeft gereserveerd. Hierdoor moest de nieuwe stal volledig gefinancierd worden met geleend geld, terwijl zij vele decennia kostenvoordeel heeft genoten van het gebruik van een volledig afgeschreven stal. Onder die omstandigheden kan het College aan het door appellante overgelegde rapport van 6 augustus 2018 niet de betekenis toekennen die zij daaraan gehecht wenst te zien. Er is daarom geen reden om de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval minder zwaar te wegen dan de belangen van appellante. 
      
    
    
      6.6
      Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      7.1
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering, is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit proceskostenbestuursrecht, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport een tarief van ten hoogste € 126,47 per uur. Dit betekent dat de door [naam 4] gedeclareerde kosten tot een bedrag van € 5.058,80 (40 x € 126,47) voor vergoeding in aanmerking komen. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 6.082,80.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 december 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. J.M.M. van Dalen