ECLI:NL:RBSGR:2011:BP2205, Rechtbank 's-Gravenhage, 26-01-2011, 10/44985
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2011-01-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bewaring/Terugkeerrichtlijn/art 15, 1e lid, onder a/onderduiken/toetsen gronden in vervolgberoep/ herduiden gronden/ 
      
      
        * Het in bewaring stellen van een vreemdeling op de grond dat risico op onderduiken bestaat, is slechts mogelijk is op grond van in nationale wetgeving vastgelegde criteria om aan te nemen dat de vreemdeling zich zal onttrekken aan het toezicht. In de Nederlandse wetgeving zijn dergelijke criteria niet gegeven, zodat richtlijnconforme interpretatie niet mogelijk is. 
        Gelet op de opdracht van in wetgeving opgenomen criteria ten aanzien van het risico op onderduiken kan artikel 15, 1e lid, aanhef en onder a van de Terugkeerrichtlijn geen rechtstreekse werking hebben.
        * Toetsen gronden maatregel in vervolgberoep kan. Ook voor het voortduren van de bewaring is vereist dat één van de gronden van artikel 15 zich voordoet. 
        * De woorden “met name” in artikel 15, eerste lid van de Terugkeerrichtlijn duiden er niet op dat een onderdaan van een derde land ook in bewaring kan worden gehouden op andere gronden dan genoemd in deze bepaling. Deze stelling verdraagt zich niet met de kennelijke bedoeling van de Terugkeerrichtlijn dat bewaring slechts als uiterste middel wordt toegepast.
        * Gronden van de maatregel:
        1. Het ontbreken van een identiteitspapier als bedoeld in artikel 4.21 Vb 2000 
        2. Geen vaste woon- of verblijfplaats
        3. Verdenking van het plegen van een misdrijf 
        4. gebruik maken/hebben gemaakt van een vals/vervalst document
        5. geen middelen van bestaan
        De gronden 1, 2, 4 en 5 kunnen op zich de maatregel van bewaring in het licht van de Terugkeerrichtlijn dragen, maar indien betwist niet zonder, nadere toelichting van verweerder, die door verweerder is gegeven.  
        Grond 3 kan met ingang van 25 december 2010 niet meer als grondslag van de bewaring kan dienen, waarbij is verwezen r.o. 70 van het arrest Kadzoev. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat deze rechtsoverweging niet slechts ziet op een langer dan achttien maanden durende bewaring.
        Grond 1 kan de maatregel niet dragen, omdat verweerder niet heeft gemotiveerd dat en waarom het enkel niet beschikken over een identiteitspapier leidt tot het vermoeden dat dit een indicatie is dat eiser de voorbereiding van zijn terugkeer of verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert. Dat hierbij sprake is geweest van het bewust wegmaken van documenten is in de situatie van eiser gesteld noch gebleken.
        Uit grond 2 kan niet zonder meer kan worden afgeleid dat sprake is van belemmeren of ontwijken van de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure. Verweerder heeft geen specifieke omstandigheden genoemd waarom dit voor eiser wel het geval zou zijn.
        Ten aanzien van grond 4, heeft verweerder onvoldoende inzichtelijk gemaakt op welke wijze het gebruik maken/hebben gemaakt van valse/vervalste documenten door eiser leidt tot het vermoeden dat hij al hierom zijn verwijdering zal ontwijken of belemmeren.
        Ten aanzien van grond 5 vormt de omstandigheid op zich onvoldoende aanwijzing dat eiser niet in staat zou zijn terugkeer te financieren en hiermee zijn terugkeer zal ontwijken of belemmeren. 
      
      
      Verweerder heeft aan het feit dat eiser zich van meerdere identiteiten heeft bediend de gevolgtrekking mogen verbinden dat hij hiermee de voorbereiding van zijn terugkeer of de verwijderingprocedure ontwijkt of belemmert. Ook is de rechtbank, onder verwijzing naar Afdeling 13 januari 2006 (JV 2006/99), van oordeel dat nu eiser al vele jaren illegaal in Nederland verblijft en zich gedurende dit illegale verblijf nooit bij de Nederlandse autoriteiten heeft gemeld, hem geen verblijf bij of krachtens artikel 12 Vw 2000 was toegestaan en hij derhalve niet rechtmatig in Nederland verbleef. Eiser diende Nederland ingevolge artikel 62, derde lid, aanhef en onder a Vw 2000 dan ook onmiddellijk te verlaten. Nu eiser dit niet heeft gedaan heeft verweerder hierin tevens een indicatie mogen zien dat eiser de voorbereiding van zijn terugkeer of verwijderingsprocedure zal ontwijken of belemmeren zoals is bedoeld in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b van de Terugkeerrichtlijn.

RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
      nevenzittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Sector Bestuursrecht, Enkelvoudige Kamer voor Vreemdelingenzaken 
      Registratienummer: Awb 10/44985
    
    
    
    
      Uitspraak 
      in het geding tussen:
    
    
    
    
      [eiser],
      geboren op [geboortedatum],
      van Jamaicaanse nationaliteit,
      IND dossiernummer [nummer],
      V-nummer [nummer],
      alias [eiser]
      geboren op [geboortedatum],
      alias [eiser],
      geboren op [geboortedatum],
      thans verblijvende in het detentiecentrum te Soesterberg,
      raadsman mr. H.S.K. Jap A Joe,
      eiser;
    
    
    en
    
    
      de Minister voor Immigratie en Asiel, als rechtsopvolger van de minister van Justitie,
      vertegenwoordigd door mr. C.H.H.P.M. Kelderman,
      ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND),
      verweerder.
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    Eiser heeft op 31 december 2010 beroep ingesteld tegen het voortduren van de bewaring. Het beroep strekt tevens tot een verzoek om toekenning van schadevergoeding.
    
    Ook op 31 december 2010 heeft eiser beroep ingesteld tegen het besluit van 14 december 2010 strekkende tot de verlenging van de bewaringstermijn.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken aan eiser en aan de rechtbank toegezonden. Eiser is in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    
      Het beroep is behandeld ter zitting van 12 januari 2011. Eiser is niet verschenen, maar heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn raadsman. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen. Het onderzoek ter zitting is geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen nadere vragen van de rechtbank schriftelijk te beantwoorden. Bij brief van 13 januari 2011 heeft verweerder de vragen beantwoord. Bij brief van 14 januari 2011 heeft eiser op de antwoorden van verweerder gereageerd. 
      Partijen hebben toestemming gegeven dat verder onderzoek ter zitting achterwege kan blijven. De rechtbank heeft het onderzoek op 20 januari 2011 gesloten.
    
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1 Op 8 april 2010 is eiser in bewaring gesteld. Bij uitspraak van 22 december 2010 (Awb 10/41832) heeft de rechtbank laatstelijk een eerder tegen de bewaring gericht beroep ongegrond verklaard. Thans staat ter beoordeling of het voortduren van de bewaring rechtmatig is sinds het sluiten van het onderzoek op 16 december 2010.
    
    2.2 Het beroep van eiser is gericht tegen het besluit tot verlenging van de bewaringstermijn (hierna: verlengingsbesluit) en tegen het voortduren van de bewaring (hierna: vervolgberoep).
    
    
      Ten aanzien van het beroep voor zover gericht tegen het verlengingsbesluit
      2.3 Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de richtlijn nr. 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (hierna: Terugkeerrichtlijn) - voor zover thans van belang -, kunnen de lidstaten, tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren.
    
    
    Ingevolge het vijfde lid – voor zover thans van belang – stelt iedere lidstaat een maximale bewaringsduur vast die niet meer dan zes maanden mag bedragen.
    
    
      Ingevolge het zesde lid kunnen de lidstaten de in het vijfde lid bedoelde termijn overeenkomstig de nationale wetgeving slechts in beperkte mate en ten hoogste met nog eens twaalf maanden verlengen indien de verwijdering, alle redelijke inspanningen ten spijt, wellicht meer tijd zal vergen, omdat:
      a) de betrokken onderdaan van een derde land niet meewerkt, of
      b) de nodige documentatie uit derde landen op zich laat wachten.
    
    
    Ingevolge artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a van de Vw 2000 kan, indien het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid zulks vordert, met het oog op de uitzetting, door Onze Minister in bewaring worden gesteld de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft.
     
    Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb),  wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    2.4 De rechtbank onderzoekt ambtshalve of het verlengingsbesluit een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. 
    
    
      Ingaande op 25 december 2010 is de termijn verstreken waarbinnen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking moesten doen treden om aan de Terugkeerrichtlijn te voldoen. Aan die verplichting heeft de Nederlandse wetgever tot op heden niet voldaan.
      Niet is in geschil dat de Terugkeerrichtlijn van toepassing is op deze zaak. 
    
    
    Nu het beroep ziet op de toepassing van de Terugkeerrichtlijn, dient te worden bezien op welke wijze artikel 15, vijfde en zesde lid van de Terugkeerrichtlijn in deze zaak kunnen worden toegepast. Alvorens wordt toegekomen aan de vraag of een artikel van de Terugkeerrichtlijn rechtstreekse werking heeft, dient te worden nagegaan of het van toepassing zijnde nationale recht richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 29 augustus 2007, AB 2007, 339).
    
    Artikel 59 van de Vw 2000 kent - behoudens hier niet ter zake doende uitzonderingen - geen maximale duur van bewaring. Richtlijnconforme interpretatie leidt ertoe dat die bepaling thans aldus moet worden uitgelegd dat bewaring op grond van artikel 59 van de Vw 2000 in beginsel niet langer mag duren dan zes maanden, en dat verlenging van die termijn alleen mogelijk is indien een van de omstandigheden, genoemd in artikel 15, zesde lid van de Terugkeerrichtlijn zich voordoet. Die bepaling dwingt er voorts niet toe dat aan verlenging van de duur van de bewaring een besluit ten grondslag ligt.
     
    Daaruit volgt dat het verlengingsbesluit is te beschouwen als een mededeling van verweerder dat en waarom de bewaring na ommekomst van zes maanden wordt voortgezet. Het verlengingsbesluit brengt namelijk geen wijziging in de rechtspositie van eiser, noch in de rechtsbetrekking tussen eiser en verweerder, en is niet gericht op enig rechtsgevolg. Het is daarom niet aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, en de rechtbank is niet bevoegd te oordelen over het beroep, voor zover dat is gericht tegen het verlengingsbesluit.
    
    
    
      Ten aanzien van het beroep voor zover gericht tegen het voortduren van de bewaring
      2.5 Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat de vijf gronden die aan de opgelegde maatregel van bewaring ten grondslag zijn gelegd opnieuw getoetst dienen te worden in het licht van artikel 15, eerste en vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn.
    
    
    2.6 Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat reeds in rechte vastligt dat de gronden de maatregel kunnen dragen nu de rechter hieromtrent al ruim voor het inwerking treden van de Terugkeerrichtlijn een oordeel heeft gegeven.
    
    2.7  Subsidiair heeft verweerder gesteld dat artikel 15, eerste lid van de Terugkeerrichtlijn een niet limitatieve opsomming bevat, aangezien de bepaling de woorden “met name indien” bevat. Vervolgens heeft verweerder de vijf gronden die hij aan de maatregel ten grondslag heeft gelegd in het licht van artikel 15, eerste lid van de Terugkeerrichtlijn, als volgt geduid:
    
    1. Het ontbreken van een identiteitspapier als bedoeld in artikel 4.21 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb 2000) kan duiden op gevaar voor onderduiken maar, indien dit bewust is gebeurd, ook op het vermijden van verwijderingsprocedures. Volgens verweerder kan dit bij asielzoekers onder meer blijken uit de tegenwerping dat sprake is van het toerekenbaar ontbreken van documenten. Bovendien neemt verweerder in het algemeen aan dat de vreemdeling, die immers een aantal landsgrenzen zal hebben overschreden om in Nederland te komen, ooit in het bezit van een document als bedoeld in artikel 4.21 Vb 2000 moet zijn geweest.
    
    2. Het ontbreken van een vaste woon- of verblijfplaats, kan zowel duiden op een risico op onderduiken, als op het belemmeren van het vreemdelingentoezicht. Het maakt het –daar waar de uitzetting aanstaande zou zijn- feitelijk onmogelijk deze te effectueren wanneer de verblijfplaats van de vreemdeling onbekend is.
    
    3. en 4. De gronden van de verdenking van het plegen van een misdrijf en het gebruik maken/hebben gemaakt van een vals/vervalst document, duiden eveneens zowel op een risico op onderduiken als op het belemmeren van de terugkeer. De vreemdeling respecteert de Nederlandse rechtsorde niet door zich schuldig te maken aan een strafbaar feit waarmee de vraag wordt opgeworpen waarom de vreemdeling zich dan wel zou houden aan de vreemdelingenwetgeving, zoals een meldplicht. Door middel van het valse document zou de vreemdeling zich eveneens aan het vreemdelingentoezicht kunnen trachten te onttrekken.
    
    5. Het ontbreken van middelen van bestaan heeft als gevolg dat de vreemdeling niet in staat is zijn terugkeer te financieren. Iemand die niet rechtmatig in Nederland verblijft, dient er zorg voor te dragen dat naar het land van herkomst teruggekeerd kan worden. Aan die plicht heeft eiser niet voldaan, waardoor de terugkeer wordt belemmerd.
    
    Vorenstaande duiding heeft verweerder geleid tot de conclusie dat de gronden die aan de maatregel van bewaring van eiser zijn gelegd onverminderd gelden ter onderbouwing van het feit dat er risico bestaat dat eiser zal onderduiken en zijn terugkeer- of verwijderingsprocedure zal ontwijken of belemmeren. Verweerder heeft hierbij de omstandigheden betrokken dat eiser aliassen heeft, vele jaren illegaal in Nederland heeft verbleven en heeft aangegeven niet terug naar zijn land van herkomst (Jamaica) te willen.
    
    2.8 De rechtbank overweegt als volgt.
    
    2.8.1 Onder verwijzing naar hetgeen de rechtbank hiervoor onder 2.4 heeft overwogen, dient te worden nagegaan of het van toepassing zijnde nationale recht richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd. 
    
    
      De rechtbank leidt uit artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 3, aanhef en onder 7 van de Terugkeerrichtlijn af, dat het in bewaring stellen van een vreemdeling op de grond dat risico op onderduiken bestaat, slechts mogelijk is op grond van in nationale wetgeving vastgelegde criteria om aan te nemen dat de vreemdeling zich zal onttrekken aan het toezicht.
      In de Nederlandse wetgeving zijn dergelijke criteria niet gegeven, waarbij de rechtbank betrekt dat de Vreemdelingencirculaire 2000 niet is aan te merken als wetgeving zoals bedoeld in artikel 3, aanhef en onder 7 van de Terugkeerrichtlijn, zodat richtlijnconforme interpretatie niet mogelijk is. 
      Gelet op de in artikel 3, aanhef en onder 7 van de Terugkeerrichtlijn opgenomen opdracht van in wetgeving opgenomen criteria ten aanzien van het risico op onderduiken kan artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a van de Terugkeerrichtlijn geen rechtstreekse werking hebben.
    
    
    De rechtbank zal vervolgens de rechtmatigheid van de gronden van de maatregel van bewaring beoordelen in het licht van artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b van de Terugkeerrichtlijn.
    
    
      2.8.2 De rechtbank volgt verweerder niet in zijn primaire stelling dat de gronden van de maatregel in een vervolgberoep niet aan de orde gesteld kunnen worden omdat zij al zijn beoordeeld in het beroep dat naar aanleiding van de inbewaringstelling is ingesteld. 
      Artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn schrijft voor dat een onderdaan van een derde land in bewaring kan worden gehouden als aan één van de gronden van deze bepaling is voldaan. De rechtbank leidt uit deze formulering af, dat ook voor het voortduren van de bewaring vereist is dat één van deze gronden zich voordoet. De rechtbank zal bij de beoordeling of dit het geval is de gronden van bewaring betrekken alsmede overige omstandigheden die voor verweerder redengevend zijn voor het laten voortduren van de bewaring.
    
    
    2.8.3 De rechtbank volgt verweerder niet in zijn stelling dat de woorden “met name” in artikel 15, eerste lid van de Terugkeerrichtlijn er op duiden dat een onderdaan van een derde land ook in bewaring kan worden gehouden op andere gronden dan genoemd in deze bepaling. Deze stelling verdraagt zich niet met de kennelijke bedoeling van de Terugkeerrichtlijn dat bewaring slechts als uiterste middel wordt toegepast.
     
    
      2.8.4 De rechtbank is van oordeel dat de grond genoemd onder 3, de verdenking van het plegen van een misdrijf, die kennelijk gestoeld is op het deel van artikel 59 van de Vw 2000 waarin openbare orde en nationale veiligheid als zodanig worden genoemd als grond voor de maatregel, met ingang van 25 december 2010 niet meer als grondslag van de bewaring kan dienen. De rechtbank verwijst hierbij naar rechtsoverweging 70 van het arrest van het Hof van Justitie van 30 november 2009 (C-357/09). Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat deze rechtsoverweging niet slechts ziet op een langer dan achttien maanden durende bewaring.
      De rechtbank volgt niet het standpunt van verweerder dat het verdacht zijn van het plegen van een misdrijf beschouwd kan worden als aanwijzing dat de vreemdeling de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
    
    
    De gronden als hiervoor genoemd onder 1, 2, 4 en 5 kunnen op zich de maatregel van bewaring in het licht van de Terugkeerrichtlijn dragen, maar indien betwist niet zonder nadere toelichting van verweerder. Verweerder heeft deze toelichting, zoals hiervoor onder 2.7 is opgenomen, gegeven.
     
    Ten aanzien van de hiervoor onder 1 genoemde grond, is de rechtbank van oordeel dat deze grond de maatregel niet kan dragen, omdat verweerder niet heeft gemotiveerd dat en waarom het enkel niet beschikken over een identiteitspapier leidt tot het vermoeden dat dit een indicatie is dat eiser de voorbereiding van zijn terugkeer of verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert. Dat hierbij sprake is geweest van het bewust wegmaken van documenten is in de situatie van eiser gesteld noch gebleken.
    
    Ten aanzien van de hiervoor onder 2 genoemde grond, is de rechtbank van oordeel dat hier uit niet zonder meer kan worden afgeleid dat sprake is van belemmeren of ontwijken van de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure. Verweerder heeft geen specifieke omstandigheden genoemd waarom dit voor eiser wel het geval zou zijn.
    
    Ten aanzien van de hiervoor onder 4 genoemde grond, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende inzichtelijk gemaakt op welke wijze het gebruik maken/hebben gemaakt van valse/vervalste documenten door eiser leidt tot het vermoeden dat hij al hierom zijn verwijdering zal ontwijken of belemmeren.
    
    Ten aanzien van de hiervoor onder 5 genoemde grond, is de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid op zich dat eiser niet in staat zou zijn terugkeer te financieren onvoldoende aanwijzing geeft dat eiser hiermee zijn terugkeer zal ontwijken of belemmeren. 
    
    
      Verweerder heeft aan het feit dat eiser zich van meerdere identiteiten heeft bediend de gevolgtrekking mogen verbinden dat hij hiermee de voorbereiding van zijn terugkeer of de verwijderingprocedure ontwijkt of belemmert. 
      Ook is de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 januari 2006 (JV 2006/99), van oordeel dat nu eiser al vele jaren illegaal in Nederland verblijft en zich gedurende dit illegale verblijf nooit bij de Nederlandse autoriteiten heeft gemeld, hem geen verblijf bij of krachtens artikel 12 van de Vw 2000 was toegestaan en hij derhalve niet rechtmatig in Nederland verbleef. Eiser diende Nederland ingevolge artikel 62, derde lid, aanhef en onder a van de Vw 2000 dan ook onmiddellijk te verlaten. Nu eiser dit niet heeft gedaan heeft verweerder hierin tevens een indicatie mogen zien dat eiser de voorbereiding van zijn terugkeer of verwijderingsprocedure zal ontwijken of belemmeren zoals is bedoeld in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b van de Terugkeerrichtlijn. 
    
    
    Vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het voortduren van  de maatregel van bewaring ook na 25 december 2010 rechtmatig is.
    
    2.9 Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep ongegrond zal worden verklaard. Daarom zal geen schadevergoeding worden toegekend.
    
    
    3. Beslissing
    
    
      De rechtbank
      - verklaart zich onbevoegd het beroep te behandelen voor zover dit is gericht tegen het verlengingsbesluit van 14 december 2010;
      - verklaart het beroep voor zover dit is gericht tegen het voortduren van de bewaring ongegrond.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Loenen, rechter, en door haar en M.H. Wendel als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2011.
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op: 
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.