ECLI:NL:RVS:2023:3605, Raad van State, 27-09-2023, 202305178/1/R1 en 202305178/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 november 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Schagen [appellant], onder oplegging van een last onder dwangsom, gelast om het door hem gebouwde bouwwerk op het perceel met het adres [locatie] te Schagen te verwijderen en verwijderd te houden. Het college heeft bij besluit van 1 april 2016 een omgevingsvergunning aan [appellant] verleend om in afwijking van het bestemmingsplan een bedrijfspand met woning te realiseren. Eind 2018 is [appellant] begonnen met de werkzaamheden voor de bouw. Op 4 november 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente Schagen bij een controle geconstateerd dat [appellant] in afwijking van de omgevingsvergunning heeft gebouwd. Uit het opnamerapport van dezelfde datum volgt dat er onder meer wat betreft de maatvoering, het aantal gevelopeningen, de maten daarvan en de trap aan de buitengevel van de omgevingsvergunning aanzienlijk is afgeweken. Verder blijkt uit het opnamerapport dat een veiligheidsplan en constructietekeningen die zien op de stabiliteit van het pand ontbreken en in zoverre niet aan de voorschriften van de omgevingsvergunning is voldaan.

202305178/1/R1 en 202305178/2/R1
    Datum uitspraak: 27 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Schagen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord­-Holland van 2 augustus 2023 in zaak nr. 23/1223 en 23/3139 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Schagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 november 2022 heeft het college [appellant], onder oplegging van een last onder dwangsom, gelast om het door hem gebouwde bouwwerk op het perceel met het adres [locatie] te Schagen te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit op bezwaar van 30 maart 2023 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 16 november 2022 in stand gelaten, met dien verstande dat de begunstigingstermijn is verlengd.
    Bij uitspraak van 2 augustus 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Tevens heeft [appellant] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 september 2023, waar [appellant], vergezeld van ing. J. Dijkstra, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.H.G.I. Steenland, bijgestaan door mr. M.J. Drijftholt, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. Weliswaar heeft [appellant] te kennen gegeven dat hij graag een afzonderlijke behandeling van de bodemzaak wil, maar bij de voorzieningenrechter in hoger beroep is voor kortsluiting de toestemming van partijen niet vereist. In de uitnodiging voor de zitting is [appellant] er ook op gewezen dat artikel 8:86 van de Awb de voorzieningenrechter de bevoegdheid biedt om na de zitting onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    2.       Het college heeft bij besluit van 1 april 2016 een omgevingsvergunning aan [appellant] verleend om in afwijking van het bestemmingsplan een bedrijfspand met woning te realiseren. Eind 2018 is [appellant] begonnen met de werkzaamheden voor de bouw. Op 4 november 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente Schagen bij een controle geconstateerd dat [appellant] in afwijking van de omgevingsvergunning heeft gebouwd. Uit het opnamerapport van dezelfde datum volgt dat er onder meer wat betreft de maatvoering, het aantal gevelopeningen, de maten daarvan en de trap aan de buitengevel van de omgevingsvergunning aanzienlijk is afgeweken. Verder blijkt uit het opnamerapport dat een veiligheidsplan en constructietekeningen die zien op de stabiliteit van het pand ontbreken en in zoverre niet aan de voorschriften van de omgevingsvergunning is voldaan. Dit was voor het college aanleiding om op 5 november 2020 een bouwstop op te leggen. Het daarop betrekking hebbende  besluit is onherroepelijk geworden met de uitspraak van rechtbank van 31 maart 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:2834.
    Op 27 mei 2021 heeft [appellant] een aanvraag om een nieuwe (tweede) omgevingsvergunning ingediend voor het oprichten van het bedrijfspand met een woning met als doel het pand zoals dat is gebouwd te legaliseren. Bij besluit van 22 december 2021 heeft het college deze aanvraag buiten behandeling gesteld. Ook dit besluit is onherroepelijk geworden, nadat [appellant] het tegen het besluit op bezwaar ingestelde beroep heeft ingetrokken.        
    Het college heeft vervolgens op 11 februari 2022 het voornemen om handhavend op te treden kenbaar gemaakt aan [appellant]. Nadat het daarna gevolgde mediationtraject niet heeft geleid tot een minnelijke oplossing, heeft het college het voornemen tot handhaving opnieuw aan [appellant] kenbaar gemaakt op 29 september 2022. In het kader van de beslissing op de daarna ingediende (derde) aanvraag om omgevingsvergunning van 28 oktober 2022 ter legalisering van het gebouwde bouwwerk heeft het college aan [appellant] meermaals de gelegenheid geboden om de volgens het college bij die aanvraag ontbrekende gegevens aan te leveren. Na het uitblijven daarvan heeft het college de aanvraag van 28 oktober 2022 bij besluit van 6 april 2023 buiten behandeling gesteld. Het college heeft dit besluit tot buitenbehandelingstelling in stand gelaten in het besluit op bezwaar van 25 augustus 2023.
    3.       Het college heeft aan de in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat [appellant] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht heeft gehandeld, omdat in afwijking van de verleende omgevingsvergunning is gebouwd. Legalisering van het gebouw is volgens het college niet mogelijk, omdat [appellant] daarvoor geen volledige aanvraag heeft ingediend en een mediationtraject niet is geslaagd. Ook als er wel een volledige aanvraag zou worden ingediend, ziet het college op voorhand geen reden om aan te nemen dat dit tot legalisering kan leiden. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat naar verwachting niet binnen redelijke termijn uitvoering kan worden gegeven aan een omgevingsvergunning, het gebouwde in strijd is met de redelijke eisen van welstand, het vermoeden bestaat dat in het gebouw zal worden gewoond en het gebouw in constructie opzicht niet veilig is. Verder is de hoogte van de verdiepingsvloeren en van het gebouw in strijd met het bestemmingsplan en is het college niet bereid om van het bestemmingsplan af te wijken. De opgelegde last gaat alleen over het gebouw dat nog in aanbouw is en niet over de ook vergunde showroom naast dat gebouw.
    4.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    5.       Niet in geschil is dat het bouwwerk is gebouwd in afwijking van de verleende omgevingsvergunning en het college dus bevoegd is om daartegen handhavend op te treden. Het geschil draait om de vraag of zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving.
    Vertrouwensbeginsel
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij weliswaar in afwijking van de in 2016 verleende omgevingsvergunning heeft gebouwd, maar dat hij er op heeft mogen vertrouwen dat het college akkoord was met de door hem kort na de vergunningverlening bij de gemeente ingediende revisietekening en dat hij daarom overeenkomstig deze tekening mocht bouwen. Dat het college de revisietekening heeft ontvangen, blijkt volgens [appellant] uit de op 9 maart 2018 aan [appellant] verleende inritvergunning. Ook uit het feit dat pas tot handhaving is overgegaan toen de bouw tot de vierde verdieping was gevorderd, kan niet anders worden geconcludeerd dan dat de controles tot dat moment aan de hand van de ingediende revisietekening hebben plaats gevonden.
    6.1.    De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat [appellant] ten tijde van de bouw de gerechtvaardigde verwachting mocht hebben dat het college de beweerdelijk ingediende revisietekening had goedgekeurd en dat hij overeenkomstig deze tekening mocht bouwen. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Daarvan is in dit geval niet gebleken. Dat uit de verleende vergunning voor een inrit volgt dat het college over de bedoelde revisietekening beschikte, als gesteld en wat daarvan ook zij, is onvoldoende om te oordelen dat [appellant] redelijkerwijs mocht aannemen dat het college de revisietekening voor de activiteit bouwen had goedgekeurd. Uit het feit dat de toezichthouders pas hebben ingegrepen toen de bouw al vergevorderd was, heeft [appellant] evenmin mogen afleiden dat het college toestemming had gegeven voor het bouwen in afwijking van de verleende omgevingsvergunning.
    Het betoog slaagt niet.
    Bestaat er concreet zicht op legalisering?
    7.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisering. Volgens [appellant] heeft de rechtbank bij de beoordeling of er sprake is van concreet zicht op legalisering ten onrechte de twee besluiten tot buiten behandelingstelling van zijn aanvragen en de daartegen gemaakte bezwaren niet meegenomen. Daaruit blijkt namelijk dat legalisering wel mogelijk is, maar dat het college dit gewoon niet wil en daarom bij de beoordeling van die aanvragen allerlei barrières voor [appellant] heeft opgeworpen, waaronder een zogenoemde Bibob-toets.
    7.1.    Dit betoog slaagt ook niet. Om concreet zicht op legalisering aan te kunnen nemen, moet het aannemelijk zijn dat de benodigde omgevingsvergunning voor het gerealiseerde gebouw zal worden verleend. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat daarvan in dit geval geen sprake is. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de eerste aanvraag om een legaliserende revisievergunning bij (onherroepelijk) besluit van 22 december 2021 buiten behandeling is gesteld en dat de tweede aanvraag om een revisievergunning ten tijde van het besluit op bezwaar (nog) niet in behandeling was genomen omdat [appellant] had verzuimd om door het college relevant geachte gegevens tijdig aan te leveren en dat het college deze aanvraag op 6 april 2023 ook buiten behandeling heeft gesteld.
    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de besluiten tot buitenbehandelingstelling van de ingediende aanvragen niet ter beoordeling voorliggen in deze procedure. Alleen als op voorhand duidelijk zou zijn dat die besluiten in rechte geen stand zullen houden en het college de omgevingsvergunning niet mag weigeren, zou concreet zicht op legalisering kunnen worden aangenomen. Aangezien het hiervoor vermelde eerste besluit tot buitenbehandelingstelling onherroepelijk is, staat de rechtmatigheid daarvan vast. Het in bezwaar in stand gelaten tweede besluit tot buitenbehandelingstelling van 6 april 2023 staat weliswaar nog niet in rechte vast, maar in wat [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat op voorhand duidelijk is dat deze buitenbehandelingstelling niet in stand zal blijven. In aanmerking verder nemende dat het college in het handhavingsbesluit uiteen heeft gezet dat om meerdere redenen geen omgevingsvergunning kan worden verleend als wel een ontvankelijke aanvraag zou worden ingediend, bestaat geen concreet zicht op legalisering. Omdat er volgens het college meerdere weigeringsgronden aanwezig zijn, doet de stelling van [appellant] dat het gerealiseerde gebouw wel degelijk in overeenstemming is of kan worden gebracht met de normen die het Bouwbesluit 2012 stelt aan de constructieve veiligheid, daar niet aan af.
    Is handhavend optreden in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
    8.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het belang bij handhavend optreden bijzonder klein is, terwijl hij hierdoor ernstig in zijn belangen wordt geschaad. Hierover heeft hij aangevoerd dat omwonenden geen hinder ondervinden van het gebouw en dat slechts op kleine ondergeschikte en dus legaliseerbare punten van de verleende omgevingsvergunning is afgeweken. Daar staat tegenover dat de sloop van het gebouw kapitaalvernietiging met zich brengt en hij geen woning meer heeft.
    8.1.    De rechtbank heeft in de stelling dat de belangen van derden bij handhaving niet groot zijn terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de door het college opgelegde last tot sloop van het gebouw onevenredig is. Niet is gebleken dat slechts op ondergeschikte en legaliseerbare punten van de verleende omgevingsvergunning is afgeweken. Zoals hiervoor onder 7.1 is overwogen, ontbreekt een concreet zicht op legalisering. Dat omwonenden geen hinder ondervinden van het gerealiseerde gebouw, zoals [appellant] stelt, is geen omstandigheid die het college anders had moeten doen besluiten. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat de sloop van het gebouw een enorme kapitaalvernietiging met zich brengt en hij daar niet zal kunnen gaan wonen, wijst de Afdeling er op dat [appellant] het gebouw in afwijking van de verleende omgevingsvergunning heeft gebouwd. De gevolgen van zijn keuze om dat te doen, komen voor zijn risico.
    Het betoog faalt.
    Heeft het college zijn bevoegdheid tot handhaven misbruikt?
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college hem in alles wantrouwt en hem bestuursrechtelijk belaagt op een wijze die hem tot wanhoop en financiële ondergang drijft. Weliswaar heeft het college in het kader van de aanvragen ter legalisering van het gebouwde bouwwerk formeel en ogenschijnlijk meegewerkt, maar in feite is dat niet het geval omdat bij alles voorop staat dat [appellant] niets voor elkaar krijgt in de gemeente Schagen.
    9.1.    Voor het oordeel dat het college zijn handhavingsbevoegdheid heeft misbruikt en [appellant] in het hele traject heeft tegengewerkt, heeft de rechtbank terecht geen aanknopingspunten gevonden. De rechtbank heeft in dit verband terecht van belang geacht dat het college [appellant] vanaf de bouwstop op 5 november 2020 de gelegenheid heeft gegeven een ontvankelijke legalisatie-aanvraag in te dienen en dat het college hem in dat kader ook meermalen de mogelijkheid heeft geboden om de twee ingediende aanvragen aan te vullen. Verder heeft de rechtbank in aanmerking mogen nemen dat het college heeft meegewerkt aan een mediationtraject om een oplossing te zoeken voor de ontstane situatie. In het licht van deze omstandigheden is de voorzieningenrechter met de rechtbank van oordeel dat er geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat het college [appellant] alleen maar heeft tegengewerkt noch dat het college hem geen reële kans heeft geboden om tot een oplossing te komen voor de ontstane situatie.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11.     Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    12.     Het college heeft [appellant] met het e-mailbericht van 4 augustus 2023 laten weten dat de begunstigingstermijn is verlengd, in die zin dat [appellant] uiterlijk op 17 augustus 2023 moet starten met de sloop en dat de sloop klaar moet zijn binnen een termijn van 75 dagen, inclusief het verwijderen van puin.
    Het college heeft vervolgens op 16 augustus 2023 de termijn opgeschort tot de dag waarop de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan in onderhavige zaak. Dat betekent dat de termijn van 75 dagen niet op 17 augustus 2023 is gaan lopen, maar dat deze begunstigingstermijn zal aanvangen op de dag dat de voorzieningenrechter deze uitspraak heeft gedaan. Het gebouw moet dus voor uiterlijk maandag 11 december 2023 zijn gesloopt en ook het puin moet dan zijn verwijderd.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzieningenrechter
    w.g. Deen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 september 2023