ECLI:NL:RVS:2019:532, Raad van State, 20-02-2019, 201802962/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 februari 2018 heeft de minister krachtens artikel 34 van de Mijnbouwwet ingestemd met het door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) ingediende winningsplan voor De Wijk Fase 2.

201802962/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    en
    de minister van Economische Zaken en Klimaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 februari 2018 heeft de minister krachtens artikel 34 van de Mijnbouwwet ingestemd met het door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) ingediende winningsplan voor De Wijk Fase 2.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde] en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.H.M. Kraakman, J.L.M. Oomes en R.A. Leichsenring, zijn verschenen. Verder is daar de NAM, vertegenwoordigd door mr. A.Th. Meijer, advocaat te Amsterdam, en door [gemachtigden], verschenen.
    Overwegingen
    1.    De NAM wint op basis van een bij Koninklijk Besluit van 3 mei 1948, nr. 19 (Stcrt. 1948, nr. 10) verleende concessie - die thans als een op grond van de Mijnbouwwet verleende winningsvergunning moet worden aangemerkt - gas uit het winningsgebied Schoonebeek. Het thans aan de orde zijnde winningsplan voorziet in de winning van gas uit de ondiepe reservoirs van het van Schoonebeek deel uitmakende gasveld De Wijk, dat grotendeels in de gemeente De Wolden ligt. Het gas zal worden gewonnen door stikstof in de reservoirs te injecteren waarmee gas naar de productieputten wordt verplaatst. De NAM wil hiermee in de periode tot het jaar 2030 in totaal ongeveer 0,673 mrd Nm3 extra gas winnen.
    2.    De minister heeft bij het besluit van 27 februari 2018, artikel 1, ingestemd met dit winningsplan (hierna: het instemmingsbesluit).
        Daarbij heeft de minister een aantal aanvullende voorschriften gesteld. In artikel 2 is bepaald dat de injectiedruk op maaiveldniveau niet hoger mag zijn dan 70 bar. In de artikelen 3 en 4 is bepaald, kort weergegeven, dat de NAM een meet- en regelprotocol en een meetplan moet indienen bij de minister. In artikel 5 is bepaald, kort weergegeven, dat om eventuele toekomstige schade aan bouwwerken door de gaswinning beter te kunnen aantonen, de NAM voor een opname van de bouwkundige staat van een representatieve selectie van bouwwerken moet zorgen.
        [appellant] woont boven het gasveld. Hij stelt dat door de al bestaande gaswinning uit De Wijk schade aan zijn woning is ontstaan en is tegen een uitbreiding van de gaswinning uit dit gasveld.
    3.    In artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet is bepaald op welke gronden de minister kan weigeren om met het winningsplan in te stemmen:
        a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door de minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
        b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
        c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
        d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
        In deze  procedure toetst de Afdeling of de minister op basis van deugdelijk onderzoek en met een deugdelijke motivering heeft kunnen besluiten dat geen van deze vier criteria aanleiding geeft voor het weigeren van instemming met het winningsplan.
        Een aantal stellingen van [appellant], zoals bijvoorbeeld de stelling dat door hem gemelde schade aan zijn woning niet serieus wordt genomen, dat naar die schade opnieuw moet worden gekeken, en dat het Landelijk Loket Mijnbouwschade niet goed functioneert, zijn voor hem van veel betekenis, maar spelen geen rol in de door de Afdeling te verrichten toetsing bij dit besluit. Die stellingen blijven in deze uitspraak verder onbesproken.
    4.    [appellant] stelt allereerst dat door de injectie van stikstof in het gasveld de bodem in het verleden is gestegen. Door stijging en daling van de bodem ontstaat volgens hem zettingsschade aan zijn woning. Hij stelt ook vraagtekens bij de bij het winningsplan gevoegde notitie van 13 januari 2016 van de NAM "Maximum Stikstof-Injectiedruk voor De Wijk fase 2", naar de Afdeling begrijpt omdat daarin over het hoofd zou zijn gezien dat bij de voor die notitie uitgevoerde testen lekkage niet zozeer via de grondpakketten, maar via de putten plaatsvindt. Volgens [appellant] is onduidelijk of het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: het SodM) heeft geadviseerd over de maximaal toelaatbare injectiedruk.
    4.1.    Het SodM heeft bij brief van 16 december 2016 advies uitgebracht over het winningsplan. Daarin is onder meer vermeld dat de NAM geen directe schade aan bebouwing verwacht, omdat de bodemdaling door gaswinning een geleidelijk en gelijkmatig verloop heeft waardoor de vervorming van de bovengrond zeer klein is. Het SodM onderschrijft de stelling dat er geen directe schade wordt verwacht.
        Bij brief van 28 februari 2017 heeft het SodM een aanvullend advies uitgebracht over de maximale injectiedrukken. Op basis van een notitie van TNO van 9 februari 2017, waarin de notitie van 13 januari 2016 van de NAM is geëvalueerd, concludeert het SodM dat een veilige injectiedruk op reservoirdiepte 74 bar is. Met het oog op een veiligheidsmarge adviseert het SodM een maximale injectiedruk op maaiveld van 70 bar toe te staan.
    4.2.    Boven het gasreservoir waarover het winningsplan gaat ligt een afsluitende kleisteenlaag, de Ieper formatie. In de notitie van 13 januari 2016 is onderzocht bij welke druk in het gasreservoir scheuren ontstaan in de Ieper formatie. Dit is onderzocht door de druk op te voeren totdat er een drukverlies (lekkage) optreedt. Aan de hand van dit onderzoek is een maximale druk van 74 bar vastgesteld.
        TNO heeft deze notitie geëvalueerd, en geconstateerd dat de vastgestelde druk aanvaardbaar is. Het SodM heeft deze conclusie overgenomen. Er is naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding om aan te nemen dat de NAM, TNO en het SodM hierbij ten onrechte hebben aangenomen dat het bij het onderzoek geconstateerde drukverlies via de Ieper formatie, en niet via de putten, tot stand kwam. Ook voor het overige is er geen reden om aan te nemen dat het SodM bij de advisering van onjuiste feiten over de maximale injectiedruk is uitgegaan. De door SodM geadviseerde injectiedruk is vastgelegd in artikel 2 van het instemmingsbesluit.
        Ter zitting heeft de minister toegelicht dat de injectie van de stikstof ten hoogste zeer lokaal, in de directe omgeving van de injectieput, tot enige stijging van de bodem kan leiden. Wat de bodemdaling boven het hele gasreservoir betreft stelt de minister dat deze niet tot schade aan bebouwing zal leiden omdat deze daling geleidelijk en gelijkmatig zal verlopen. Er is geen aanleiding om dit standpunt, dat in overeenstemming is met het door het SodM gegeven advies, onjuist te achten.
        De minister heeft gelet hierop kunnen concluderen dat met het oog op voorkomen van schade aan gebouwen geen aanleiding bestaat te weigeren om instemming te verlenen aan het winningsplan of om een andere injectiedruk voor te schrijven.
        Dit betoog faalt.
    5.    [appellant] betoogt dat er geen planmatig beheer plaatsvindt, omdat er lekkages van gas (en daarmee nadelige gevolgen voor het milieu) bij de putten optreden. Deze lekkages zouden door de NAM en het SodM niet worden opgemerkt.
    5.1.    De minister heeft er in het verweerschrift op gewezen dat geen lekkages ten gevolgen van de gaswinning ter plaatse bekend zijn. Hij wijst er ook op dat de Mijnbouwregeling zeer gedetailleerde regels en eisen stelt, juist om te waarborgen dat geen enkele lekkage optreedt. Verder zijn volgens de minister alle putten goed bestand tegen de te verwachten effecten van de stikstofinjectie. Verder kan volgens de minister met het "well integrity managementsysteem" een afwijking in de putten worden aangetoond.
        Naar het oordeel van de Afdeling is niet aannemelijk geworden dat de minister op dit punt van onjuiste feiten uitgaat en dat zich gaslekkages voordoen die zouden moeten leiden tot het weigeren van instemming met het winningsplan.
        Dit betoog faalt.
    6.    [appellant] betoogt dat de minister acht moet slaan op de kans op gebouwschade in het gebied. Hij vindt dat er gezien het risico op bodembewegingen een nulmeting moet plaatsvinden.
        Verder zou er volgens [appellant] een uitgebreider meetnet moeten komen om bodemtrillingen en gebouwbeweging te meten.
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat bij de instemming met het winningsplan, anders dan [appellant] meent, een nulmeting is voorgeschreven. In artikel 5 van het instemmingsbesluit is immers bepaald dat, om eventuele toekomstige schade aan bouwwerken door de gaswinning beter te kunnen aantonen, de NAM ervoor moet zorgen dat binnen twaalf maanden na de inwerkingtreding van het besluit een opname is uitgevoerd naar de bouwkundige staat van een, na overleg met de gemeenten, vast te stellen representatieve selectie van voor bodembeweging gevoelige bouwwerken gelegen binnen het gebied waar bodembeweging als gevolg van de gaswinning zich kan voordoen.
        De minister heeft hierbij opgemerkt dat, hoewel de kans op een beving en op schade uit een beving verwaarloosbaar is, niettemin aan de instemming met de winning het voorschrift van een bouwkundige opname wordt verbonden.
        Er is geen reden om aan te nemen dat de minister ten onrechte meent dat de kans op een beving en op schade daardoor zeer klein is. Zoals de Afdeling in een vergelijkbaar geval heeft overwogen in haar uitspraak van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3853, heeft de minister er desondanks terecht rekening mee gehouden dat de gevolgen van eventueel optredende schade door de gaswinning, hoe gering de kans daarop ook is, ingrijpend kunnen zijn. Gelet daarop kon de minister er in redelijkheid voor kiezen een bouwkundige opname van een representatieve selectie van bouwwerken voor te schrijven. Er is geen reden om te oordelen dat de werkwijze waarop deze opname in artikel 5 van het instemmingsbesluit is geregeld, die overeenkomt met de in bovengenoemde zaak voorgeschreven werkwijze, onvoldoende is.
        Dit betoog faalt.
    6.2.    Wat het meetnet betreft heeft de minister erop gewezen dat het meetnet van het KNMI op deze locatie bodemtrillingen met een magnitude van 1,0 op de schaal van Richter en hoger detecteert en lokaliseert. Het SodM heeft in het advies van 16 december 2016 opgemerkt dat de NAM voor de analyse van het seismisch risico gebruik heeft gemaakt van de tijdelijke leidraad voor Seismische Risico Analyse "Methodiek voor risicoanalyse omtrent geïnduceerde bevingen door gaswinning, tijdelijke leidraad voor adressering mbb 24.1.p, versie 1.2, SodM, 1 februari 2016". Het SodM onderschrijft de bevindingen van TNO-AGE die deze risicoanalyse heeft geverifieerd en reëel bevonden. Uit de analyse blijkt dat de locatie De Wijk een verwaarloosbare kans heeft op bevingen, waarmee zij uitkomt in de laagste risicocategorie (I). Gezien die risicocategorie volstaat het bestaande meetnet, en hoeven geen additionele monitoringsmaatregelen te worden getroffen.
    6.3.    Volgens de leidraad is, voor zover hier belang, sprake van een risicocategorie I als, op basis van berekeningen van de waarschijnlijkheid van geïnduceerde bevingen en van de sterkte van de bevingen waarmee rekening moet worden gehouden, er een verwaarloosbare kans is op geïnduceerde bevingen of als geen bevingen met een magnitude van meer dan 2,5 op de schaal van Richter zijn te verwachten.
        [appellant] heeft ter zitting gesteld dat het SodM niet op basis van berekeningen heeft kunnen concluderen dat deze situatie aan de orde is, en had moeten uitgaan van risicocategorie II, gezien "de onzekerheid (75%) in de toepassing van de compressibiliteitsfactor in de seismische risicoanalyse". Deze enkele stelling geeft de Afdeling geen aanleiding om aan te nemen dat het SodM ten onrechte op basis van de leidraad heeft geconcludeerd dat sprake is van een risicocategorie I. Ook voor het overige geeft het betoog van [appellant] geen grond voor het oordeel dat de minister het advies van het SodM dat het bestaande meetnet volstaat niet mocht volgen.
        Dit betoog faalt.
    7.      [appellant] betoogt dat enkele aan het winningsplan ten grondslag gelegde onderzoeken te lang geleden zijn verricht, en daarom niet meer kunnen worden gebruikt. Een addendum bij het uit september 2010 stammende milieueffectrapport "MER Aardgas + de Wijk" is volgens hem onvolledig, omdat oftewel de opstellers ervan niet voldoende kundig zijn of onvoldoende informatie hebben ontvangen van de NAM, omdat van andere feiten over onder meer de integriteit van de putten is uitgegaan.
    7.1.    Het bestreden besluit is gebaseerd op het winningsplan, de daarbij behorende bijlagen en de uitgebrachte adviezen en ingebrachte zienswijzen. Daarnaast is bij de besluitvorming ook het milieueffectrapport en het daarbij behorende addendum uit september 2010 betrokken.
        De stelling van [appellant] dat de opstellers van het addendum onvoldoende kundig zijn of onvoldoende informatie hebben ontvangen, geeft geen grond voor het oordeel dat de minister in zijn motivering niet naar dit stuk mocht verwijzen. Niet aannemelijk is geworden dat van verkeerde gegevens over de integriteit van de putten is uitgegaan. Ook voor het overige is niet aannemelijk geworden dat de aan de besluitvorming ten grondslag liggende stukken onjuiste feiten bevatten, of dat de minister op basis van deze stukken nog onvoldoende kennis had van de relevante feiten.
        Het betoog faalt.
    8.    Ook hetgeen voor het overige in deze beroepsprocedure is aangevoerd, geeft de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid, onder de daarbij gestelde voorschriften, heeft kunnen instemmen met het winningsplan.
    9.    Het beroep is ongegrond.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    w.g. Polak    w.g. Van der Zijpp
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2019
    262.