ECLI:NL:CBB:2019:599, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 19-11-2019, 18/2094
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet: artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m en ll; artikel 23, derde lid; artikel 33Ab;
        artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet; 
        artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
      
      
      
        Er is geen sprake van een individuele en buitensporige last. 
        Het College volgt appellante niet in het betoog dat de toepassing van de generieke korting op haar bedrijf resulteert in een individuele en buitensporige last, in de zin van artikel 1 van het EP. Het College is niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante de korting, anders dan andere melkveehouders op wie de generieke korting wordt toegepast, niet zelf zou moeten kunnen dragen. Dat appellante gebruik maakt van gronden in België voor haar mestafzet is daarvoor niet genoeg. Voor zover appellante ervan uit is gegaan dat zij als grondgebonden zou worden aangemerkt, heeft zij dat op eigen risico gedaan. Uit het feit dat in het kader van de mestverwerking in de Msw een uitzondering is gemaakt voor grensboeren, heeft zij niet af mogen leiden dat dit ook zou gebeuren bij de bepaling van de grondgebondenheid in het kader van het fosfaatrechtenstelsel. 
        Dat appellante naast de generieke korting ook wordt geraakt doordat de uitbreiding van haar bedrijf is vertraagd door dierziekte leidt niet tot een ander oordeel.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2094
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 november 2019 in de zaak tussen
    
      [naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: C. Zieleman, mr. M. Leegsma en C. Hoegen).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.115 kilogram (kg).
    
    
    
      Bij besluit van 17 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 september 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Tevens is voor appellante verschenen 
      
        [naam 2] . 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, onder 1°, van de Msw wordt onder fosfaatruimte verstaan: de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. 
      
      
        Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw wordt verstaan onder tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.
      
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.3
      Ingevolge artikel 33Ab van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht op een in die maatregel vastgesteld tijdstip wordt verminderd indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie (generieke korting). 
    
    
      1.4
      Artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (het Uitvoeringsbesluit) bepaalt het volgende:
      1. Het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde en zesde lid, en de verhoging van het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, vierde en negende lid, van de wet, wordt verminderd met 8,3 procent.
      2. Het eerste lid is niet van toepassing op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.
      3. Bij de toepassing van het percentage, bedoeld in het eerste lid, wordt het fosfaatrecht slechts verminderd voor zover een gehele uitoefening van het fosfaatrecht de fosfaatruimte in het kalenderjaar 2015 van dat bedrijf te boven gaat.
      
    
    
      1.5
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Appellante heeft in 2010 een melding op grond van het Besluit landbouw milieubeheer gedaan voor verlenging van de reeds bestaande jongveestal. De uitbouw werd gefinancierd met een lening. De bouw was in juli 2012 gereed. Na de uitbreiding was er ruimte voor 81 melkkoeien en 95 stuks jongvee. In 2014 besloot appellante te investeren in een nieuwe melkstal. Voor het realiseren van deze stal heeft appellante in december 2014 een financieringsovereenkomst gesloten. De nieuwe melkstal is op 1 april 2015 in gebruik genomen. 
      
    
    
      2.2
      Op de peildatum had appellante 53 melk- en kalfkoeien en 98 stuks jongvee. Appellante beschikte in 2015 over ruim 19 hectare landbouwgrond in België. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
    
    
      3.1
      Bij het primaire besluit is verweerder uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. 
      
    
    
      3.2
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het beroep van appellante op de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw wegens dierziekte afgewezen op de grond dat niet is voldaan aan de 5% voorwaarde. De fosfaatruimte is juist vastgesteld. De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is op grond van artikel 1, eerste lid, onder m, van de Msw in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond. Verweerder heeft het beroep van appellante op artikel 1 van het EP afgewezen, op de grond dat bijzondere omstandigheden anders dan een financiële last niet zijn gesteld of gebleken. Verweerder heeft geen aanleiding gezien voor een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw.
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het niet meetellen van haar in België gelegen percelen leidt tot een individuele en buitensporige last. Deze percelen moeten worden meegeteld bij berekening van de fosfaatruimte. Ondanks het bepaalde in artikel 1, eerste lid, onder m, van de Msw moet rekening worden gehouden met de bijzondere situatie van appellante. Appellante gebruikt de gronden in België duurzaam in haar bedrijf, voor voederwinning en aanwending van mest die op haar bedrijf is geproduceerd. Dit is mogelijk op grond van de zogenoemde Grensboerenregeling. Zoals op grond van deze regeling een uitzondering wordt gemaakt op bepalingen in de Msw, zo zou ook de definitie van landbouwgrond in het kader van het fosfaatrechtenstelsel ruimer kunnen worden uitgelegd. Als de grond in België wel mee zou tellen, is het bedrijf nagenoeg grondgebonden en hoeft de generieke korting niet volledig toegepast te worden. Appellante heeft verwezen naar de uitspraken van het College van 13 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:341) en 3 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:389), waarin het College een individuele en buitensporige last heeft aangenomen, en bepleit dat deze lijn ook in haar geval moet worden gevolgd. 
      
    
    
      4.2
      Ook overigens wordt appellante onevenredig getroffen door het fosfaatrechtenstelsel. Appellante heeft de beoogde groei van haar bedrijf niet kunnen realiseren door dierziekte. In 2012, 2013 en 2014 heeft appellante melkkoeien en jongvee aangekocht. In 2013-2014 werd de veestapel van appellante geconfronteerd met mastitis, waardoor appellante te kampen kreeg met een hoog celgetal op haar bedrijf. Vanwege de problemen met een hoog celgetal stond appellante op zeker moment voor de noodzakelijke keuze tussen stoppen of investeren in een nieuwe melkstal. Medio oktober 2014 besloot zij tot het laatste. Vanaf de ingebruikname van de nieuwe melkstal op 1 april 2015 is zij geleidelijk gaan groeien met eigen aanwas. Om met een schone lei te beginnen heeft appellante rond die tijd nog meer dieren met een hoog celgetal geruimd. In maart 2015 heeft zij nog 15 dieren verkocht. Appellante is begonnen met 48 melkkoeien in de nieuwe melkstal. Op de peildatum had zij er 53 en 98 stuks jongvee. De verhouding tussen het aantal melkkoeien en het aantal stuks jongvee was scheef. Veel van het op de peildatum aangehouden jongvee heeft na 2 juli 2015 afgekalfd. Appellante wordt dus benadeeld door de peildatum. Eind 2015 hield zij 66 melkkoeien en eind december 2016 al 83.
      
    
    
      4.3
      
        Appellante heeft ter onderbouwing van haar stellingen over de individuele en buitensporige last een rapport van [naam 3] overgelegd van 7 mei 2018, waarin drie scenario’s zijn uitgewerkt: het eerste op basis van de oorspronkelijke plannen, het tweede met aankoop van fosfaatrechten en het derde uitgaande van de reductie van de veestapel tot een bezetting conform het aantal toegekende fosfaatrechten. Conclusie van het rapport is dat het bedrijfsresultaat in het eerste scenario in 2018 weliswaar ook negatief zou zijn, maar uiteindelijk om te buigen zou zijn in een haalbaar scenario met een positieve financieringsmarge. De lagere negatieve financieringsmarge in het scenario met de toegekende rechten kan op korte termijn wellicht opgevangen worden, maar leidt op langere termijn tot betalingsproblemen. 
        
          Het standpunt van verweerder 
        
      
      
      
        5.	Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. 
      
      
    
    
      5.1
      Met betrekking tot de grond in België heeft verweerder gewezen op de wettelijke bepalingen, waaruit volgt dat voor het vaststellen van de fosfaatruimte alleen in Nederland gelegen grond meetelt. Verweerder bestrijdt dat dit voor appellante een individuele en buitensporige last oplevert. De Grensboerenregeling heeft betrekking op mestverwerking. De mestverwerkingsplicht bepaalt dat een melkveehouder niet meer mest mag produceren dan hij op eigen grond kwijt kan. Bij gebruiksruimte en gebruiksnormen gaat het om de hoeveelheden stikstof en fosfaatrecht uit meststoffen die een melkveehouder op het bedrijf mag gebruiken. De uitspraken die appellante heeft genoemd, zijn volgens verweerder niet van toepassing op de situatie van appellante, omdat het daarin ging om grond in Nederland.
      
    
    
      5.2
      Met de gestelde dierziekte hoeft volgens verweerder geen rekening te worden gehouden aangezien aan de 5% voorwaarde in de knelgevallenregeling niet wordt voldaan. Met een niet gerealiseerde uitbreiding wordt geen rekening gehouden. Verweerder acht de dierziekte op het bedrijf ook niet aangetoond. De overgelegde celgetaloverzichten geven slechts een indicatie, in de zin dat een hoog celgetal duidt op een verdenking van uierontsteking. De noodzaak om in oktober 2014 te investeren in een nieuwe melkstal vanwege de ziekte is volgens verweerder niet inzichtelijk gemaakt. Ook kan de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel appellante worden tegengeworpen, gezien het moment van investeren. Dat appellante heeft gekozen voor gefaseerde groei en daardoor niet beschikt over het gewenste aantal fosfaatrechten, levert geen schending van artikel 1 van het EP op. Over het rapport merkt verweerder op dat een te lage melkprijs is geprognosticeerd. Indien hiervoor wordt gecorrigeerd, kan ook bij het toegekende aantal fosfaatrechten aan de financiële verplichtingen worden voldaan. Het verschil tussen de gewenste situatie en die op basis van de verkregen rechten is minimaal. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Appellante onderschrijft dat uit de wet volgt dat de Belgische gronden die zij in gebruik heeft niet worden meegerekend waar het betreft de vaststelling of het bedrijf al dan niet grondgebonden is (zie hierover ook de uitspraak van het College van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:428). Zij betoogt evenwel dat de toepassing van de generieke korting op haar bedrijf resulteert in een individuele en buitensporige last, in de zin van artikel 1 van het EP. 
      
    
    
      6.2
      Het College volgt appellante niet in dit betoog. Voor zover appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP verwijst het College naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. In laatstgenoemde uitspraak heeft het College ook overwogen het niet ontoelaatbaar te achten dat de wetgever ervoor heeft gekozen het fosfaatrecht voor bedrijven die niet grondgebonden zijn te korten met een generieke korting. Voorzien was dat het aantal fosfaatrechten dat wordt toegekend op basis van de peildatum van 2 juli 2015 te hoog was om het mestproductieplafond te kunnen borgen, zodat de toewijzing van rechten gepaard moest gaan met een generieke korting voor bedrijven. Het College heeft daarbij van belang geacht dat het fosfaatrechtenstelsel op 2 juli 2015 is aangekondigd en dat het generieke kortingspercentage op 12 juli 2017 bekend is gemaakt. Melkveehouders hebben vanaf die data feitelijk tot 1 januari 2019 de tijd gehad om hun bedrijfsvoering op het nieuwe stelsel aan te passen (zie voornoemde uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.7). 
      
    
    
      6.3
      Het College oordeelt verder dat sprake is van een fair balance op individueel niveau; er is geen sprake van een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’). 
      
    
    
      6.4
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder het bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.8.2).
      
    
    
      6.5
      
        De omstandigheid dat de generieke korting is toegepast bij de vaststelling van het fosfaatrecht, leidt er niet toe dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het College is niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante de korting, anders dan andere melkveehouders op wie de generieke korting wordt toegepast, niet zelf zou moeten kunnen dragen. Dat appellante gebruik maakt van gronden in België voor haar mestafzet is daarvoor niet genoeg. Voor zover appellante ervan uit is gegaan dat zij als grondgebonden zou worden aangemerkt, heeft zij dat op eigen risico gedaan. Uit het feit dat in het kader van de mestverwerking in de Msw een uitzondering is gemaakt voor grensboeren, heeft zij niet af mogen leiden dat dit ook zou gebeuren bij de bepaling van de grondgebondenheid in het kader van het fosfaatrechtenstelsel. Ook de verwijzing van appellante naar de uitspraken van 13 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:341) en 
        3 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:389) gaat niet op. Het ging in die zaken om tijdelijke verpachting van in Nederland gelegen grond, terwijl het hier gaat om grond gelegen in België.
      
      
    
    
      6.6
      Dat appellante naast de generieke korting ook wordt geraakt doordat de uitbreiding van haar bedrijf is vertraagd door dierziekte leidt niet tot een ander oordeel. Zoals overwogen in de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) noopte de voor melkveehouders onzekere periode voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum tot een zekere mate van voorzichtigheid en bracht deze voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Bij het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen dienden zij zich daarvan bewust te zijn, zeker naarmate het einde van het melkquotum dichterbij kwam en het besef over de hardnekkigheid en indringendheid van het ontsporend mestoverschot verder doordrong (in ieder geval had moeten doordringen). Dit geldt ook voor appellante. Toen zij in 2014 de beslissing nam om te investeren in een nieuwe melkstal had zij zich rekenschap moeten geven van deze ontwikkelingen. Dat de veestapel inmiddels was getroffen door mastitis had zij eveneens mee kunnen nemen in haar afwegingen. Het College is niet gebleken dat appellante op dat moment niet een andere bedrijfskeuze kon maken dan de uitbreidingsplannen door te zetten en te investeren in de melkstal. Verder acht het College van belang dat appellante geen beroep toekomt op de knelgevallenregeling, omdat zij niet voldoet aan de 5% voorwaarde. Het is dus niet zo dat zij op enig moment vóór de peildatum een substantieel groter aantal dieren hield. De keuze om na het gereedkomen van de stal (in april 2015) de veestapel geleidelijk te laten groeien met eigen aanwas is op zichzelf begrijpelijk, maar mede gelet op de voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen heeft appellante daarmee een risico genomen dat voor haar rekening komt (zie de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:6). Dat de samenstelling van de veestapel op de peildatum ongunstig was, levert in het licht van het bovenstaande geen buitensporige last op. Het is inherent aan het hanteren van een peildatum dat deze meer of minder gunstig uitpakt.
      
    
    
      6.7
      Gelet op het bovenstaande komt aan het financiële rapport niet die waarde toe die appellante daaraan gehecht wil zien. In dit rapport valt verder op dat de verschillen tussen de scenario’s gering zijn. In het licht van wat verweerder hierover heeft opgemerkt, is het voorts de vraag of de in het rapport gehanteerde melkprijs juist is. Appellante heeft derhalve niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last ten gevolge van het fosfaatrechtenstelsel. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 november 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. M.G. Ligthart