ECLI:NL:CBB:2019:723, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-12-2019, 18/2560
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Appellante stelt zich op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel voor haar een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het EP vormt. Het feit dat appellante vóór 2 juli 2015 beschikte over de voor de uitbreiding benodigde vergunningen en onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan, had verweerder moeten meewegen bij de vraag of sprake is van een individuele en buitensporige last. De omstandigheid dat op 2 juli 2015 het vergunde aantal dieren nog niet werd gehouden, is een gevolg van nog niet afgeronde, noodzakelijke (ver)bouwwerkzaamheden en van een bedrijfsvoering die gericht is op het uitbreiden van de veestapel door eigen aanwas.Ook, zo oordeelt het College, als appellante op 2 juli 2015 beschikte over de benodigde vergunning om meer dieren te houden, dan was toen, zoals ter zitting ook door appellante is erkend, de stalcapaciteit ontoereikend om de vergunde dieraantallen te huisvesten. De in het – door appellante ter onderbouwing van haar stellingen overgelegde – rapport opgenomen scenario’s B en C rekenen met 127 melkkoeien met bijbehorend jongvee, terwijl appellante op 2 juli 2015 niet beschikte over de stalcapaciteit om dat aantal dieren te huisvesten. Daarmee missen die scenario’s een relatie met (de gevolgen van) het fosfaatrechtenstelsel zodat reeds daarom aan het rapport niet de waarde kan worden toegekend die appellante daaraan gehecht wenst te zien. Aldus is de mate waarin appellante wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel door appellante niet inzichtelijk gemaakt. Dat betekent dat het beroep op artikel 1 van het EP niet slaagt. Met toepassing van artikel 6:22 van de Awb wordt verweerder veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten in beroep van appellante.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2560
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2019 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. K.M. Weimans),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 
      23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 
      3.835 kg.
    
    
    
      Bij besluit van 12 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2019. Namens appellante zijn verschenen [naam 3] en [naam 4] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. 
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is voor verweerder verschenen [naam 5] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
      1.	Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
    
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
      2.1.
      
        Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op grond van een op 13 december 1983 ingevolge de Hinderwet verleende vergunning mochten er 115 melkkoeien, inclusief jongvee, op het bedrijf gehouden worden. In 1994 is het vergunde dieraantal op grond van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer uitgebreid naar 90 melkkoeien en 67 stuks jongvee. 
        Met het oog op (verdere) uitbreiding heeft appellante op 5 maart 2012 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) aangevraagd voor het houden van 141 melkkoeien en 74 stuks jongvee. Tevens heeft appellante op 17 juli 2012 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het uitbreiden van een ligboxenstal, welke vergunning bij besluit van 18 februari 2013 is verleend. De aanvraag voor de omgevingsvergunning is mede beoordeeld als een melding op basis van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor het houden van 141 melkkoeien en 74 stuks jongvee. 
      
      
    
    
      2.2.
      Op 13 juni 2013 heeft appellante een door de [naam 6] – ten behoeve van de bouw van een ligboxenstal – opgesteld financieringsvoorstel ondertekend. Het financieringsvoorstel ziet op een geldlening van in totaal € 550.000,- en een krediet van € 15.000,-. 
      
    
    
      2.3.
      De bouw van de stal is aangevangen in juli 2013 en in mei 2014 is de stal in gebruik genomen. De capaciteit van deze stal volstaat voor het houden van 83 melkkoeien. Op 28 mei 2015 is een omgevingsvergunning verleend voor het renoveren van een melkveestal. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      3. Bij de vaststelling van het aantal fosfaatrechten is verweerder uitgegaan van de op 
      2 juli 2015 op het bedrijf aanwezige 71 melk- en kalfkoeien, 39 stuks jongvee jonger dan 
      1. jaar en 26 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. Voorts heeft verweerder een korting toegepast van 8,3% (de generieke korting). Dit omdat het bedrijf niet grondgebonden is. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      4. Appellante stelt zich op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel voor haar een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het EP vormt. Als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel kan zij de door haar beoogde uitbreiding niet (meer) realiseren en haar financiële verplichtingen niet meer nakomen. Verweerders tegenwerping dat uitbreiden tot het ondernemersrisico behoort en van bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, niet is gebleken, miskent dat op het moment van het aangaan van de financiële verplichtingen voor appellante niet voorzienbaar was dat in de (nabije) toekomst productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Het feit dat appellante vóór 2 juli 2015 beschikte over de voor de uitbreiding benodigde vergunningen en onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan, had verweerder moeten meewegen bij de vraag of sprake is van een individuele en buitensporige last. Temeer, omdat de financiering is verstrekt op basis van de verwachting dat het bedrijf door zou groeien naar 141 melkkoeien en 74 stuks jongvee. De omstandigheid dat op 2 juli 2015 het vergunde aantal dieren nog niet werd gehouden, is een gevolg van nog niet afgeronde, noodzakelijke (ver)bouwwerkzaamheden en van een bedrijfsvoering die gericht is op het uitbreiden van de veestapel door eigen aanwas. Dit kan haar evenwel, gelet op de onvoorzienbaarheid van de (individuele) gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel, niet tegengeworpen worden, aldus appellante. Dat en waarom de continuïteit van het bedrijf als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel in gevaar is, blijkt volgens appellante uit het overgelegde ‘Rapport van feitelijke bevindingen inzake buitensporige last door invoering stelsel fosfaatrechten’ (het rapport), waarin drie verschillende scenario’s zijn doorberekend: 
      
        
          scenario A betreft een begroting op basis van het aantal vastgestelde fosfaatrechten;
        
        
          scenario B betreft een begroting zonder beperking door het fosfaatrechtenstelsel; 
        
        
          scenario C betreft een begroting conform scenario B, maar met aankoop van het aantal ontbrekende fosfaatrechten. 
        
      
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      5. Verweerder betwist dat appellante de gestelde individuele en buitensporige last aannemelijk heeft gemaakt. Bijzondere omstandigheden buiten de invloedssfeer van appellante doen zich namelijk niet voor. Appellante is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande (grote) groei. De financiële gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel dienen op grond van het ondernemersrisico voor rekening van appellante te komen. Ook de keuze om de uitbreiding te realiseren door middel van eigen aanwas valt daaronder. Wat betreft het rapport, neemt verweerder het standpunt in dat de algehele vermogenstoestand van appellante daar niet uit blijkt. Evenmin blijkt uit het rapport dat de financiële problemen op het bedrijf, althans niet in de gestelde mate, een gevolg zijn van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
    
    
      6.1.
      In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College onder meer overwogen dat bij de beoordeling of een last voor een melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, heeft het College verder van belang geacht of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. 
      
    
    
      6.2.
      Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
      
      
        6.3.1.
        Zoals is overwogen in de hiervoor genoemde uitspraak van 23 juli 2019, had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen. Appellante heeft met de investering in de uitbreiding een risico genomen dat voor haar rekening komt. Ook de keuze om de veestapel te laten groeien met aanwas van eigen jongvee komt, gelet op voornoemde voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen, voor haar rekening (zie ook de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:6). 
        
      
      
        6.3.2.
        Ook als appellante op 2 juli 2015 beschikte over de benodigde vergunning om meer dieren te houden, dan was toen, zoals ter zitting ook door appellante is erkend, de stalcapaciteit ontoereikend om de vergunde dieraantallen te huisvesten. In de ligboxenstal was plaats voor 83 melkkoeien en appellante heeft een deel van het jongvee moeten afvoeren omdat zij gedurende de renovatie (van juli 2015 tot oktober 2015) van de oude melkveestal deze dieren niet kon huisvesten. 
        
      
      
        6.3.3.
        De in het rapport opgenomen scenario’s B en C rekenen met 127 melkkoeien met bijbehorend jongvee, terwijl appellante op 2 juli 2015 niet beschikte over de stalcapaciteit om dat aantal dieren te huisvesten. Daarmee missen die scenario’s een relatie met (de gevolgen van) het fosfaatrechtenstelsel zodat reeds daarom aan het rapport niet de waarde kan worden toegekend die appellante daaraan gehecht wenst te zien. Aldus is de mate waarin appellante wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel door appellante niet inzichtelijk gemaakt. Dat betekent dat het beroep op artikel 1 van het EP niet slaagt. 
        
        7. Verweerder heeft in het bestreden besluit het betoog van appellante over de individuele en buitensporige last verworpen met de enige opmerking dat van bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, niet is gebleken. Eerst in het verweerschrift is nader op dat punt ingegaan. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
        
        
          
            Proceskosten
          
        
        8. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van 
    	€ 1.024,-. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. J.M. Baars