ECLI:NL:RBLIM:2022:10209, Rechtbank Limburg, 20-12-2022, ROE 22/ 1002
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het college heeft een aanvraag om huishoudelijke hulp afgewezen op basis van een ‘inkomenstoets’. De rechtbank oordeelt dat geen ruimte bestaat om in het kader van de eigen kracht rekening te houden met de financiële mogelijkheden van eiseres om de gevraagde ondersteuning zelf te bekostigen. De rechtbank beoordeelt niet of de huidige wetgeving nog passend is (bijvoorbeeld in verband met de financiële gevolgen van de aanzuigende werking van het abonnementstarief of de capaciteitsproblemen in de zorg die daardoor ontstaan). Dat is aan de wetgever. Het beroep is gegrond en de rechtbank voorziet zelf in de zaak.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 22/1002 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 20 december 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. J.J.M.C. Jacobs),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beesel (het college)
    (gemachtigden: [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor huishoudelijke hulp. 
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 15 november 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 23 maart 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep (samen met zaak ROE 22/967) op 17 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.	De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag van eiseres om huishoudelijke hulp. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
    
    
    
      2.1.
      De rechtbank oordeelt dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Wat ging aan de zaak vooraf?
        
      
      
      
        3.	Eiseres ontvangt sinds 27 maart 2020 vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een maatwerkvoorziening, in de vorm van hulp in het huishouden. Eiseres heeft een aanvraag ingediend om deze voorziening te verlengen. 
      
    
    
      3.1.
      Het college heeft deze aanvraag op 15 november 2021 afgewezen. Het college legt hieraan ten grondslag dat eiseres beperkingen ervaart in het schoon en leefbaar houden van haar woning als gevolg van de fysieke en mentale gezondheid van haar en haar echtgenoot. Wegens haar financiële draagkracht wordt echter van eiseres verwacht dat zij middels ‘eigen kracht’ de ondersteuningsvraag hulp in het huishouden kan wegnemen. Dit heeft het college aan de hand van een inkomenstoets beoordeeld. 
      
    
    
      3.2.
      Op 5 januari 2022 heeft het college eiseres een maatwerkvoorziening in de vorm van hulp in het huishouden toegekend met ingang van 1 januari 2022 tot de uitspraak op bezwaar.
      
    
    
      3.3.
      Het college heeft bij besluit van 23 maart 2022 het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 15 november 2021 in stand gelaten. Daarnaast heeft het college bepaald dat de toekenning van de voorziening huishoudelijke hulp in het besluit van 5 januari 2022 doorloopt in afwachting van de uitspraak van de rechtbank. 
      
      
        
          Heeft eiseres procesbelang?
        
      
      
      
        4.	De rechtbank stelt vast dat het college verschillende besluiten heeft genomen over de huishoudelijke hulp van eiseres. In het besluit van 15 november 2021 is de aanvraag om huishoudelijke hulp afgewezen. Dit besluit heeft het college met het bestreden besluit gehandhaafd. Daarnaast is aan eiseres huishoudelijke hulp toegekend in afwachting van de uitspraak van de rechtbank. Mede gelet op de toelichting van het college ter zitting beschouwt de rechtbank dat laatste besluit als een door het college zelf getroffen voorlopige voorziening. Dat betekent dat eiseres belang heeft bij beoordeling van de afwijzing van haar aanvraag om huishoudelijke hulp. 
      
      
    
    
      4.1.
      De rechtbank beoordeelt hierna of het college een inkomenstoets mocht toepassen bij de beoordeling van de aanvraag van eiseres. 
      
      
        
          Mocht het college de inkomenstoets toepassen?
        
      
      
      
        5.	Eiseres stelt dat de door het college gehanteerde inkomenstoets niet op haar aanvraag van toepassing was. Op het moment dat het college het besluit nam was de Verordening maatschappelijke ondersteuning 2016 van toepassing. Daarin is geen inkomenstoets opgenomen. 
      
      
    
    
      5.1.
      Het college stelt dat de inkomenstoets reeds ingevoerd is in juni 2021, namelijk door opname in  de Nadere Regels. Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat een inkomenstoets inderdaad in een verordening moet worden opgenomen. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond slaagt. De gemeenteraad moet in de verordening bepalen op welke wijze en op basis van welke criteria wordt vastgesteld of een cliënt voor een maatwerkvoorziening in aanmerking komt. De gemeenteraad van de gemeente Beesel heeft de inkomenstoets voor het eerst in de Verordening Wmo Beesel 2022 (verordening 2022) vastgelegd. Deze verordening is inwerking getreden op 1 januari 2022. De verordening 2022 is niet op de aanvraag van eiseres van toepassing. In artikel 37, derde lid, van de verordening 2022 is namelijk bepaald dat aanvragen die zijn ingediend onder de verordening 2016 en waarop nog niet beslist is, worden afgehandeld op basis van de verordening 2016. Eiseres heeft het leefzorgplan op 8 november 2021 ondertekend. Daarmee heeft zij een aanvraag voor (onder andere) huishoudelijke hulp ingediend. Omdat eiseres de aanvraag in 2021 heeft ingediend is de verordening 2016 op deze aanvraag van toepassing. In de verordening 2016 is geen inkomenstoets opgenomen. Deze inkomenstoets was destijds wel door het college in de nadere regels 2021 vastgesteld. Zoals hiervoor overwogen, is de bevoegdheid om criteria te stellen aan het in aanmerking komen voor een maatwerkvoorziening echter voorbehouden aan de gemeenteraad. Dat is ook vaste rechtspraak van de Centrale Raad voor Beroep (CRvB). Het college mocht de aanvraag van eiseres daarom niet beoordelen aan de hand van een inkomenstoets. Dit betekent dat het beroep gegrond is.
      
    
    
      5.3.
      Voor de volledigheid zal de rechtbank hierna ook oordelen over de vraag of het toepassen van een inkomenstoets bij aanvragen op basis van de Wmo 2015 in algemene zin is toegestaan. 
      
      
        
          Mag het college een inkomenstoets hanteren voor aanvragen op grond van de Wmo 2015?
        
      
      
      
        6.	Eiseres stelt dat er op grond van de wet geen ruimte is om, zoals het college doet, de eigen financiële middelen van inwoners onder het begrip ‘eigen kracht’ te scharen. Dit is expliciet uitgangspunt geweest tijdens de parlementaire behandeling, zowel bij de totstandkoming van de Wmo 2015 als bij de wijziging van de Wmo 2015 die betrekking had op de invoering van het abonnementstarief. Daarnaast is dat meerdere malen bevestigd in rechtspraak.
      
      
    
    
      6.1.
      Het college betoogt dat de gemeente sinds de invoering van het abonnementstarief onvoldoende gecompenseerd is voor de kosten van huishoudelijke hulp. Gesprekken hierover met het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) hebben niet mogen baten. Het college zag zich daarom genoodzaakt een inkomenstoets in te voeren bij de beoordeling van aanvragen om huishoudelijke hulp. Volgens het college past deze inkomenstoets bij de gedachte van de wet. De Wmo 2015 gaat uit van ‘eigen kracht’ van burgers. De inkomenstoets is nodig om inwoners met voldoende financiële draagkracht in hun ‘eigen kracht’ te zetten. Het college benadrukt dat zij bij de aanvraag van eiseres een volledig onderzoek heeft gedaan. Daarbij is ook bekeken of sprake is van zorgkostenstapeling waar, in het licht van het abonnementstarief, rekening mee moet worden gehouden. De rechtspraak waar eiseres naar verwijst, is volgens het college achterhaald. In die uitspraken gaat de CRvB uit van een kamerstuk uit 2013/2014. Dit is, gelet op de huidige werkelijkheid waarin de systematiek van de eigen bijdrage is gewijzigd met de invoering van het abonnementstarief per 1 januari 2019, niet meer passend. Het college betoogt dat in artikel 2.3.5 van de Wmo 2015 niet staat dat er geen inkomenstoets mag worden gehanteerd in het kader van ‘eigen kracht’.  
      
    
    
      6.2.
      De vraag of het college een aanvraag om huishoudelijke hulp mag afwijzen, omdat de cliënt een te hoog inkomen (of vermogen) heeft, beantwoordt de rechtbank op basis van de geldende wetgeving en de parlementaire geschiedenis bij die wetgeving. De rechtbank beoordeelt niet of de huidige wetgeving nog passend is (bijvoorbeeld in verband met de financiële gevolgen van de aanzuigende werking van het abonnementstarief of de capaciteitsproblemen in de zorg die daardoor ontstaan). Het is immers aan de wetgever en niet aan de rechtbank, om te beoordelen of wetgeving moet worden aangepast. 
      
    
    
      6.3.
      Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt, voor zover van belang, dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen.
      
    
    
      6.4.
      In de Wmo 2015 wordt ‘eigen kracht’ niet gedefinieerd. Het college betoogt dat het voornoemde artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2105 de ruimte biedt om aanvragen om huishoudelijke hulp af te wijzen als de cliënt over voldoende financiële middelen (en dus ‘eigen kracht’ om zelf hulp in te kopen) beschikt. De rechtbank ziet deze ruimte niet. De rechtbank leidt dit af uit de parlementaire geschiedenis bij de totstandkoming van de Wmo 2015 en uit de parlementaire geschiedenis bij het later ingevoerde abonnementstarief. 
      
    
    
      6.5.
      In de memorie van toelichting bij de Wmo 2015 staat het volgende over het meewegen van de financiële situatie van een cliënt:
      
      
        
          “De regering kiest niet voor het hanteren van een inkomens- dan wel vermogensgrens of toets die bepaalt of iemand in aanmerking komt voor ondersteuning uit hoofde van dit wetsvoorstel.” 
          
        
      
      
      
        
          “De gemeente mag de aanvraag van een cliënt die een voorziening zelf, zonder tussenkomst van de gemeente, zou kunnen bekostigen gelet op de hoogte van het inkomen en vermogen in relatie tot de bijdrage, niet op die grond afwijzen. Dat neemt niet weg, dat de gemeente in het gesprek met financieel draagkrachtige cliënten natuurlijk wel mag wijzen op de mogelijkheid de voorziening zelf te financieren. Als de cliënt dat wil en ook in staat is om dat zelf te organiseren, kan dat de juiste aanpak zijn. De cliënt kiest er dan voor de voorziening zelf buiten de gemeente om te regelen.” 
          
        
      
      
    
    
      6.6.
      De rechtbank stelt op basis hiervan vast dat de wetgever bewust de keuze heeft gemaakt om geen inkomenstoets te stellen voor voorzieningen op grond van de Wmo 2015. De wetgever heeft dus niet de bedoeling gehad dat onder het begrip ‘eigen kracht’ de financiële mogelijkheden van een cliënt vallen om zelf hulp in te kopen. Het college betoogt dat de hiervoor genoemde passage uit de parlementaire geschiedenis niet meer passend is, gelet op de huidige werkelijkheid waarin de systematiek van de eigen bijdrage (door invoering van het abonnementstarief) is gewijzigd. De rechtbank oordeelt echter dat de bedoeling van de wetgever op dit punt niet is gewijzigd. Ook niet door invoering van het abonnementstarief. De minister van VWS heeft in de nota naar aanleiding van het verslag bij de invoering van het abonnementstarief namelijk het volgende medegedeeld:  
      
      
        “De regering is van mening dat de Wmo 2015 voor iedereen toegankelijk dient te zijn ongeacht inkomen en vermogen. Het instellen van een inkomensgrens, zoals wordt geopperd door de leden van de PvdA-fractie, past daar niet bij.” 
      
      
      
        
          “Onder «eigen kracht» in de zin van de Wmo 2015 wordt niet gedoeld op het vermogen van betrokkene om financieel in zijn eigen (maatschappelijke) ondersteuning te voorzien.” 
      
      
    
    
      6.7.
      De rechtbank stelt op basis hiervan vast dat de wetgever, bij invoering van het abonnementstarief, niet heeft beoogd de reikwijdte van het begrip ‘eigen kracht’ te verruimen of te veranderen. Ook heeft de wetgever toen niet op een andere manier de mogelijkheid gecreëerd om een inkomenstoets te hanteren voor voorzieningen op basis van de Wmo 2015. Het abonnementstarief is bijvoorbeeld welbewust ook ingevoerd voor cliënten met een hoger inkomen. De wetgever benoemde destijds zelfs expliciet dat het instellen van een inkomensgrens (inkomenstoets) niet past bij het uitgangspunt dat de Wmo 2015 voor een ieder toegankelijk dient te zijn . Naar het oordeel van de rechtbank bestaat dan ook geen ruimte om in het kader van de eigen kracht rekening te houden met de financiële mogelijkheden van eiseres om de gevraagde ondersteuning zelf te bekostigen. 
      
    
    
      6.8.
      Ten overvloede merkt de rechtbank op dat de wetgever ook thans, met het wetsvoorstel ‘Wet passende eigen bijdrage huishoudelijke hulp’ – dat ter internetconsultatie is voorgelegd – uitdrukkelijk geen inkomenstoets voor huishoudelijke hulp introduceert. In de ontwerp memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel staat hierover:
      
      
        
          “Ten aanzien van de invoering van een passende eigen bijdrage voor de huishoudelijke hulp is als alternatief overwogen om potentiële Wmo-cliënten voor wat betreft de huishoudelijke hulp enkel onder een bepaalde inkomensgrens toegang te verlenen tot de voorziening.[…] Er is uiteindelijk niet gekozen voor deze optie, omdat de brede toegankelijkheid van de Wmo 2015 ongeacht inkomen daarmee als uitgangspunt zou komen te vervallen.” 
          
        
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7.	Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met de Wmo 2015. Dit betekent dat het college de aanvraag van eiseres ten onrechte heeft afgewezen. De rechtbank vernietigt daarom het besluit van 23 maart 2022.
    
    
    
      7.1.
      De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing, herroept het besluit van 15 november 2021 en bepaalt dat eiseres hulp bij het huishouden krijgt toegekend in de vorm van zorg in natura, opgebouwd uit zware huishoudelijke taken voor 100 minuten per maand, textielverzorging voor 60 minuten per maand en aanwezigheid trap voor 15 minuten per maand. De omvang is in overeenstemming met de hulp die het college bij besluit van 5 januari 2022 aan eiseres heeft toegekend. De rechtbank merkt hierbij ten overvloede op dat het college deze toegekende maatwerkvoorziening kan herzien bij wijziging van omstandigheden.
      
    
    
      7.2.
      Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 23 maart 2022;
    - herroept het besluit van 15 november 2021;
    - bepaalt dat aan eiseres huishoudelijke hulp wordt toegekend in de vorm van zorg in natura, zoals beschreven onder 7.1 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A.H. Span-Henkens, voorzitter, en mr. M.M.L. Goofers en mr. S.J. Vogels, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Vonk-Menger, griffier. 
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2022
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 20 december 2022
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Artikel 11 van de Gemeente Beesel Nadere Regels Wmo 2021
  
  
     Dat staat in artikel 2.1.3, tweede lid, onder a Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015).
  
  
     Artikel 13 van de Verordening Wmo Beesel 2022.
  
  
     Wmo verordening gemeente Beesel 2016.
  
  
     Artikel 11 van de Gemeente Beesel Nadere Regels Wmo 2021.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 10 november 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO7133.
  
  
     Besluit van 4 oktober 2019, Stb. 2019, 319.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 20 februari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:772 en de uitspraak van de CRvB van 13 mei 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1099.
  
  
     Kamerstukken II, 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 44. 
  
  
     Kamerstukken II, 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 45. 
  
  
     Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 093, nr. 6, p. 9. 
  
  
     Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 093, nr. 6, p. 24. 
  
  
     Ontwerp Memorie van toelichting Wet passende bijdrage huishoudelijke hulp, p.11.