ECLI:NL:RVS:2019:2905, Raad van State, 28-08-2019, 201809886/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2017 heeft het college op grond van artikel 3, eerste lid, onder b, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: de Wet Bibob) geweigerd aan [appellant] omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De activiteit betreft het plaatsen van een woonwagen op het perceel Zomervaart tussen [percelen] te Hoorn (hierna: het perceel).

201809886/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 augustus 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Hoorn,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 1 november 2018 in zaak nr. 18/2862 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hoorn.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 december 2017 heeft het college op grond van artikel 3, eerste lid, onder b, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: de Wet Bibob) geweigerd aan [appellant] omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De activiteit betreft het plaatsen van een woonwagen op het perceel Zomervaart tussen [percelen] te Hoorn (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 18 juni 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nader stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 juli 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. W.J.M. Loomans, advocaat te Hoorn, en het college, vertegenwoordigd door M.V.L. Schuurman en bijgestaan door mr. M.E. Biezenaar, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De in de uitspraak aangehaalde regelgeving is opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van de uitspraak.
    2.    [appellant] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van een woonwagen op het perceel dat hij van de gemeente heeft gekocht. Deze aanvraag is afgewezen omdat het college vreest dat de vergunning mede wordt gebruikt om ernstige strafbare feiten te plegen, meer in het bijzonder dat de vergunning wordt gebruikt om geld wit te wassen. Aanleiding voor die vrees is gelegen in een negatief advies van Bureau Bibob (hierna: het Bureau) van 25 oktober 2017, en een aanvullend advies van 15 december 2017. In de adviezen van het Bureau wordt de vrees dat de omgevingsvergunning zal worden gebruikt voor witwassen onderbouwd met de verdenking dat [appellant] betrokken is bij witwassen over de periode 2011 tot en met 2014. Dit witwassen gebeurde door kasstortingen op de rekening van [appellant] en door onder andere de aankoop van auto’s door [appellant]. De politie heeft berekend dat [appellant] over de periode 1 januari 2011 tot en met 20 januari 2014 een bedrag van € 42.678,45 aan legale inkomsten had voor contante uitgaven en dat de feitelijke contante uitgaven € 71.201,63 bedroegen. Dat betekent dat er een onverklaarbaar inkomen van € 28.532,18 is. In het advies van het Bureau van 25 oktober 2017 is deze berekening toegelicht aan de hand van de gegevens van de Belastingdienst, het kasboek van de eenmanszaak van [appellant], aankoop- en betalingsgegevens van verschillende auto’s en facturen van aankopen van [appellant]. [appellant] heeft zich bij de politie grotendeels op zijn zwijgrecht beroepen en heeft geen verklaring gegeven voor zijn inkomsten.
    Ten behoeve van de beslissing op bezwaar heeft het Bureau op verzoek van het college op 24 april 2018 een aanvullend advies gegeven. Het college heeft de weigering in bezwaar gehandhaafd.
    Bestreden uitspraak
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat het college met de verwijzing naar het advies van het Bureau zijn standpunt ten aanzien van het samenhangcriterium deugdelijk heeft gemotiveerd. Het Bureau heeft aangegeven dat de gevraagde omgevingsvergunning het mogelijk maakt om (indirect) uit misdrijven afkomstige voorwerpen of gelden aan te wenden voor financiering van goederen en (bouw)diensten, in dit geval de woonwagen. Het Bureau heeft toegelicht dat, ook al zou [appellant] legale financieringen aanwenden voor de financiering van de woonwagen, daarmee het risico op witwassen in de toekomst nog niet is weggenomen, omdat wederrechtelijk verkregen voordeel kan worden aangewend voor het aflossen van die leningen. De enkele stelling dat het vermeende witwassen op geen enkele wijze samenhangt met bouwen, dat met een omgevingsvergunning niet kan worden witgewassen en geen leningen kunnen worden afgelost, gaat voorbij aan de motivering van het college dat dat op indirecte wijze wel degelijk tot de mogelijkheden behoort. De rechtspraak waarnaar [appellant] verwijst, ziet op situaties die niet vergelijkbaar zijn met deze situatie en leidt daarom naar het oordeel van de rechtbank niet tot een ander oordeel.
        Naar het oordeel van de rechtbank is in de adviezen van het Bureau en het Team Juridisch Administratief VVH genoegzaam onderbouwd dat sprake is van een ernstig vermoeden dat [appellant] de omgevingsvergunning zal gebruiken voor het plegen van strafbare feiten, te weten witwassen. Redengevend daarvoor is dat het Bureau op basis van een omvangrijk strafdossier tot de conclusie is gekomen dat er een ernstig vermoeden bestaat dat [appellant] zich op meerdere momenten in de periode 2011 tot en met 2014 schuldig heeft gemaakt aan witwassen. Gelet op de periode van drie jaar, waarin [appellant] in totaal 40% van zijn vermogen heeft witgewassen, bestaat het gevaar dat in de toekomst opnieuw strafbare feiten worden gepleegd. Het tijdsverloop doet volgens het college niet af aan de ernst van het gevaar. De voor de zitting overgelegde stukken die volgens [appellant] onderbouwen dat hij voldoende (legale) inkomsten heeft om de leningen af te lossen, doen aan het voorgaande niet af, omdat het college deze niet bij de beoordeling heeft kunnen betrekken, aldus de rechtbank. Voorts oordeelt de rechtbank dat in de adviezen van het Bureau en het Team Juridisch Aministratief VVH genoegzaam is onderbouwd dat aan de factoren van artikel 3, derde lid, onder c en d, van de Wet Bibob is voldaan. Daartoe is overwogen dat [appellant] de strafbare feiten zelf heeft gepleegd over een langere periode, zodat kan worden gesproken van strafbare feiten met een structureel karakter. Dat het bestreden besluit ten aanzien hiervan een motivering ontbeert, zoals [appellant] heeft aangevoerd, volgt de rechtbank niet.
        De rechtbank is van oordeel dat hetgeen door [appellant] in beroep is aangevoerd geen grond biedt voor het oordeel dat het door het Bureau uitgebrachte advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten niet op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn of dat de feiten de conclusies niet kunnen dragen.
        De rechtbank oordeelt ten slotte dat de weigering van de omgevingsvergunning het algemeen belang om te voorkomen dat de overheid het benutten van uit strafbare feiten verkregen voordelen faciliteert, dient. De rechtbank is met het college van oordeel dat de gevolgen van de weigering van de vergunning voor [appellant] niet onevenredig zijn in verhouding tot het voormelde algemeen belang, mede omdat het college bereid is de kavel waarop de woonwagen geplaatst zou worden terug te kopen.
    Hoger beroep
    4.    [appellant] betoogt dat er kennelijk geen ernstig gevaar bestaat dat de omgevingsvergunning wordt gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen worden benut, omdat het college de vergunning niet geweigerd heeft op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet Bibob (hierna: de a-grond). Dan kan het niet zo zijn dat de vergunning wel geweigerd wordt op grond van datzelfde artikellid, onder b (hierna: de b-grond) omdat ernstig gevaar bestaat dat de omgevingsvergunning zal worden gebruikt om het strafbare feit witwassen te plegen, aldus [appellant].
    4.1.    Het college heeft onder verwijzing naar het aanvullend advies van het Bureau van 24 april 2018 toegelicht dat het toetsingskader bij de a-grond anders is dan bij de b-grond. Het OM heeft een dekkend conservatoir beslag gelegd op het door [appellant] wederrechtelijk verkregen voordeel door witwassen. Daarom is er geen door [appellant] te benutten voordeel uit de ten laste gelegde strafbare feiten en is de a-grond niet van toepassing. Het college stelt dat dat echter niet in de weg staat aan de toepasselijkheid van de b-grond. De weigering op de b-grond is gebaseerd op het gevaar dat [appellant] het strafbare feit witwassen wederom zal plegen. Dat gevaar is volgens het college niet gebaseerd op het wederrechtelijk verkregen voordeel, maar op de verdenking van het plegen van strafbare feiten.
    4.2.    De Afdeling is met het college van oordeel dat het niet toepassen van de a-grond niet in de weg staat aan het toepassen van de b-grond. Dat het college vanwege een conservatoir beslag van het OM voor het in de periode 2011-2014 wederrechtelijk verkregen voordeel als gevolg van witwassen, geen grond ziet voor weigering op grond van de a-grond, maakt niet dat de b-grond niet van toepassing kan zijn. Voor de toepassing van de b-grond is vereist dat ernstig gevaar bestaat dat de gevraagde vergunning mede zal worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten. Dat gevaar kan blijken uit eerder gepleegde strafbare feiten of de verdenking dat deze gepleegd zijn, zoals hier het geval. Daarvoor is niet vereist dat wederrechtelijk verkregen voordeel aanwezig is zoals bij de a-grond.
        Het betoog faalt.
    5.    [appellant] betoogt dat niet voldaan is aan het samenhangcriterium als bedoeld in artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet Bibob. Daarnaast is niet duidelijk hoe de factoren genoemd in artikel 3, derde lid, aanhef en onder b, c en d, van de Wet Bibob zijn gewogen.
        Het plaatsen van de woonwagen op een perceel komt niet overeen en hangt niet samen met de strafbare feiten waarvan [appellant] verdacht wordt. [appellant] verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3717, waaruit volgens hem volgt dat de b-grond alleen van toepassing kan zijn als de woonwagen wordt gebruikt voor criminele activiteiten. Dat is hier niet het geval. [appellant] verwijst voorts naar de uitspraak van de Afdeling van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1207. Daaruit vloeit volgens hem voort dat het alleen kan gaan om feiten die samenhangen met het bouwen waarvoor de omgevingsvergunning is verleend. Het witwassen waarvan [appellant] wordt verdacht, is volgens hem onvoldoende verweven met het plaatsen van de woonwagen. Daarnaast is de woonwagen al betaald en gebouwd. Voor de financiering zijn leningen afgesloten. Er is dus geen gevaar dat met de betaling van de woonwagen geld wordt witgewassen. Het afbetalen van de lening is daarnaast geen strafbaar feit en de omgevingsvergunning maakt de afbetaling van de lening niet mogelijk. Het vermoeden dat de omgevingsvergunning zal worden gebruikt voor witwassen is op geen enkele wijze gemotiveerd. De verwijzing naar de verdenking van witwassen in de periode 2011 tot en met 2014 is daarvoor niet afdoende, aldus [appellant]. [appellant] betoogt dat de strafbare feiten waar hij van wordt verdacht geen ernstige feiten betreffen. Uit het advies van het Bureau en het strafdossier van het OM blijkt dat hij verdacht wordt van het witwassen door het storten van contant geld waarmee de aankoop van een Audi voor een bedrag van € 28.000,- is betaald. [appellant] wordt niet verdacht van structureel en op grote schaal witwassen. Bovendien is hij nog niet veroordeeld. Die feiten uit het verleden zijn onvoldoende om nu nog aan te nemen dat een ernstig gevaar bestaat dat hij zich opnieuw schuldig zal maken aan witwassen. [appellant] stelt dat hij heeft aangetoond over voldoende inkomsten te beschikken om aan zijn aflossingsverplichtingen te kunnen voldoen.
        [appellant] betoogt ten slotte dat de weigering onevenredig is omdat wonen een primaire levensbehoefte is en de gemeente de grond aan hem heeft verkocht met een verplichting om te bouwen. Niet valt in te zien welk algemeen belang gediend wordt met de weigering, aldus [appellant].
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2676), mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het Bureau, in beginsel van het advies van het Bureau uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.
    5.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2450, moet bij de toepassing van de b-grond worden beoordeeld of ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. In de memorie van toelichting op de Wet Bibob staat dat het bibob-instrumentarium is bedoeld om bestuursorganen te informeren over het gevaar dat subsidies of vergunningen worden misbruikt ten behoeve van criminele activiteiten, derhalve over de risico's dat door die subsidies of vergunningen criminaliteit wordt gefaciliteerd (Kamerstukken II 1999/00, 26 883, nr. 3, p. 19). Beoogd wordt te voorkomen dat door het verlenen van vergunningen de overheid onbedoeld criminele activiteiten zou faciliteren (p. 6). Bij amendement Scheltema-De Nie en Duijkers is de bouwvergunning onder de reikwijdte van de Wet Bibob gebracht. Daarmee werd beoogd het tegengaan van witwassen van crimineel geld - hetgeen onder de a-grond valt - en het tegenhouden van ongewenste activiteiten in onroerend goed. (Kamerstukken II 2001/02, 26 883, nrs. 27 en 45, p. 13-14). Gelet op de tekst van artikel 2.20, eerste lid, van de Wabo en de geschiedenis van de totstandkoming van dit amendement, kan een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen ook op de b-grond worden geweigerd. Dat is, zo volgt uit artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob, mogelijk als ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Dat gevaar moet ingevolge artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet Bibob worden vastgesteld op basis van feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is aangevraagd. Hierbij valt onder meer te denken aan de financiering van de bouwactiviteiten, die faciliterend kan zijn voor het plegen van overtredingen. Het zal daarbij moeten gaan om overtredingen die ernstig zijn en/of structureel of stelselmatig zijn gepleegd.
        De Afdeling is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het witwassen een strafbaar feit is dat vermoedelijk is gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met de activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning voor het plaatsen van de woonwagen is aangevraagd. De verweten strafbare gedragingen bestonden immers uit het witwassen door het verwerven van goederen. Met het verlenen van de vergunning wordt de plaatsing van de woonwagen mogelijk gemaakt. Daarmee hangt de vergunning samen met het verwerven en de plaatsing van de woonwagen en de financiering daarvan, waaronder de afbetaling van de daarvoor aangegane lening. Daarmee kan het strafbare feit witwassen worden gefaciliteerd.
        Gezien het vorenstaande heeft de rechtbank dan ook terecht geconcludeerd dat samenhang bestaat tussen de vergunning en de verweten strafbare gedragingen.
    5.3.    Ten aanzien van de strafbare feiten is niet vereist dat die op grond van een onherroepelijke veroordeling van de dader in rechte zijn vastgesteld. Wel moet aannemelijk zijn dat die strafbare feiten zijn gepleegd. Het Bureau is op basis van een omvangrijk strafdossier tot de conclusie gekomen dat er een ernstig vermoeden bestaat dat [appellant] in de jaren 2011 tot en met 2014 van het plegen van witwassen een gewoonte heeft gemaakt. Ook is gebleken dat het openbaar ministerie daarvoor zal vervolgen. Ingevolge artikel 420ter van het Wetboek van Strafrecht geldt hiervoor een maximale straf van 8 jaar gevangenisstraf of een boete van ten hoogste € 83.000,-. [appellant] heeft geen gronden aangevoerd die de in het advies gestelde feiten weerspreken en heeft geen verklaring gegeven voor het onverklaarbare inkomen. Uit het advies blijkt dat [appellant] zich bij de politie grotendeels op zijn zwijgrecht heeft beroepen. Het college heeft in redelijkheid kunnen concluderen dat de verweten strafbare gedragingen ernstig van aard zijn. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat [appellant] de hem verweten strafbare gedragingen zelf zou hebben gepleegd over een langere periode, zodat kan worden gesproken van strafbare feiten met een structureel karakter.
        Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat  in de adviezen van het Bureau en het Team Juridisch Administratief VVH genoegzaam is onderbouwd wat de ernst van het vermoeden is dat [appellant] in relatie staat met strafbare feiten, wat de aard van de relatie van [appellant] met de strafbare feiten is en op welke wijze het aantal verweten strafbare gedragingen is meegewogen en dat daarmee is voldaan aan artikel 3, derde lid, aanhef en onder b, c en d, van de Wet Bibob. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college had moeten oordelen dat het advies niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen of dat de feiten de conclusies niet kunnen dragen. Met de rechtbank is de Afdeling tevens van oordeel dat het college het belang van het bestrijden van de strafbare feiten zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van [appellant] om de woonwagen te plaatsen.
        De betogen falen.
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
    w.g. Slump    w.g. Rietberg
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019
    725.
     
    Bijlage
     
    Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
    Artikel 3
    1. Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
    a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
    b. strafbare feiten te plegen.
    2. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
    a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a,
    b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
    c. de aard van de relatie en
    d. de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen.
    3. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
    a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
    b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
    c. de aard van de relatie en
    d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.