ECLI:NL:RBNHO:2023:8752, Rechtbank Noord-Holland, 28-08-2023, AWB-22_6283
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Afwijzing handhavingsverzoek. Afbakening geschil: ziet uitsluitend op het niet verwijderde deel van de dakopbouw en deur in de dakkapel. Besluit niet zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Beroep gegrond. Opdracht aan verweerder om een nieuw besluit te nemen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 22/6283 
    
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 augustus 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eisers], uit [plaats], eisers
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad 
    (gemachtigde: mr. N.M. Versteege).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun verzoek om handhavend op te treden tegen zonder omgevingsvergunning gerealiseerde bouwwerken op een aangrenzend perceel.
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft dit handhavingsverzoek met het besluit van 11 mei 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 11 november 2022 op het bezwaar van eisers is verweerder bij de afwijzing van het verzoek gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3
      De rechtbank heeft het beroep op 12 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers en de gemachtigde van verweerder, vergezeld door J. de Boer en J. Brouwer van de gemeente Zaanstad.
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit en relevante feiten 
    2. Eisers zijn eigenaar van de woning aan het adres [adres 1] te [plaats]. In 2018 is door de eigenaar van de woning  aan de [adres 2] te [plaats] (de woning), aan de zijde waar de woning aan het perceel van eisers grenst, een dakopbouw geplaatst. Eisers hebben verweerder verzocht om tot handhaving over te gaan. Bij besluit van 14 november 2018 heeft verweerder de eigenaar van de woning een last onder dwangsom opgelegd tot verwijdering en verwijderd houden van de dakopbouw (met een breedte van ca. 6.20 m, een diepte van ca. 3.00 m en een hoogte van ca. 2.03 m). Hierbij is aangegeven dat om een einde aan de overtreding te maken er ook voor kan worden gekozen de bestaande dakopbouw aan te passen naar een vergunningvrije dakkapel, conform de regels van artikel 2, aanhef en vierde lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). 
    
      
      Waar gaat deze zaak over?
    
    
    3. Bij brief van 20 augustus 2020 hebben eisers verweerder er op gewezen dat er niet (volledig) aan de last is voldaan. De dakopbouw is niet volledig verwijderd en in de - in het herstelde oostelijk dakvlak– vervolgens geplaatste dakkapel is een deur aangebracht. Verweerder heeft deze brief als verzoek om handhaving aangemerkt. 
    4. Op 17 september 2020 heeft een toezichthouder een controle uitgevoerd op het perceel van de buren. Tijdens die controle is geconstateerd dat de dakkapel is voorzien van een deur, zodat het dak kan worden betreden, het dak boven de toegangsdeur van de woning is verhoogd en de oorspronkelijke steeg tussen [adres 2] en [huisnummer] over de gehele lengte is voorzien van een dak. Op 1 maart 2021 heeft verweerder een vooraankondiging handhavend optreden gestuurd aan de eigenaar van [adres 2]. De eigenaar wordt meegedeeld dat wordt overwogen hem te gelasten de dakopbouw met deur te verwijderen en verwijderd te houden, althans zodanig te wijzigen dat sprake is van een vergunningvrije dakkapel. Ook wordt overwogen hem een last op te leggen het dak van de steeg te verwijderen en verwijderd te houden en een last tot verwijderen en het verwijderd houden van het verhoogde dak boven de toegangsdeur van de woning. 
    
    5. Op 22 april 2021 heeft de eigenaar van de woning een omgevingsvergunning voor het legaliseren van de al gerealiseerde overstek en doorlopende luifel aangevraagd. Verweerder heeft daarvoor op 28 mei 2021 een omgevingsvergunning verleend en bij besluit van 11 mei 2022 het verzoek om handhaving van eisers afgewezen omdat er geen sprake meer zou zijn van overtredingen. 
    
    6. Met het bestreden besluit op het bezwaar is verweerder bij de afwijzing van het verzoek gebleven. Verweerder stelt in het bestreden besluit dat de verleende omgevingsvergunning, voor een overstek en doorlopende luifel, ook betrekking heeft op het verhoogde dak boven de toegangsdeur. Voor wat betreft de dakkapel is een vergunningsvrij verklaring afgegeven, de overtredingen met betrekking tot de dakkapel zijn inmiddels opgeheven en de deur is verwijderd. Verweerder stelt verder dat het dak van de steeg geen onderdeel is van het handhavingsverzoek, maar voor de zekerheid wel wordt benoemd. Verweerder is uit onderzoek gebleken dat het huidige dak van de steeg vergunningsvrij is. Verweerder wijst op artikel 2, lid 3 en onder e, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
    7. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het handhavingsverzoek van eisers door verweerder. De rechtbank doet dat onder meer aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
    
    8. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
    
    
    
      
        Afbakening geschil
      
    
    
    9. In de onderhavige procedure ligt de weigering van verweerder om handhavend op te treden naar aanleiding van het verzoek van eisers daartoe, aan de rechtbank ter beoordeling voor. Bij deze beoordeling is de inhoud van het verzoek bepalend voor de omvang van het geding. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) kan de reikwijdte van een handhavingsverzoek niet meer worden uitgebreid na het primaire besluit. 
    
    10. De rechtbank stelt vast, op basis van het dossier, in het bijzonder het verzoek tot handhaving van eisers van 20 augustus 2020 en de nadere toelichting van 21 oktober 2021 en het verhandelde ter zitting, dat het verzoek van eisers uitsluitend ziet op het niet verwijderde gedeelte van de in 2018 geplaatste dakopbouw en de deur in de nadien geplaatste dakkapel. De enkele stelling van eisers ter zitting dat zij voorafgaand aan het primaire besluit ook om handhaving ten aanzien van de steeg hebben gevraagd en de toezichthouder zou hebben laten weten dat een schriftelijk verzoek daartoe niet nodig was, is onvoldoende om anders ten aanzien van de reikwijdte van het verzoek te oordelen.
    
    
      
        Niet verwijderde deel dakopbouw
      
    
    
    11. Oorspronkelijk liep het oostelijk schuine dakvlak van de woning - met een lichte knik - tot aan de oostelijke zijgevel. Dit met uitzondering van het gedeelte boven de toegangsdeur, daar ging het dakvlak ter hoogte van de knik over in een plat dak. Dit leidt de rechtbank af uit de luchtfoto’s van 5/2017 die door eiser bij het beroepschrift zijn ingebracht en in samenhang met de foto’s gekopieerd in het beroepschrift onder 6A. In 2018 is in het oostelijk dakvlak van de woning een dakopbouw geplaatst met de afmetingen zoals hiervoor weergegeven. Daartoe is ondermeer de oostelijke zijgevel verhoogd en de verdiepingsvloer van de woning doorgetrokken tot in de gevel. 
    
    12. Ter zitting is door verweerder verteld dat door de toezichthouders die recent ter plaatste zijn geweest, is geconstateerd dat een deel van de verhoogde oostelijke zijgevel, tot de hoogte waar de verdiepingsvloer steun vindt in de gevel, niet is verwijderd. Eisers verzoek ziet op dit gedeelte, het niet verwijderde deel van de in 2018 geplaatste dakopbouw en het daarop gerealiseerde platte dakvlak, dat aansluit op het plat dakgedeelte boven de toegangsdeur. 
    
    13. In het verweerschrift heeft verweerder erkent dat op het verzoek voor zover dit ziet op het niet verwijderde deel van de dakopbouw niet is beslist. Naar de rechtbank begrijpt is dat niet gebeurd omdat verweerder de situatie ter plaatse niet goed in beeld had.  Verweerder is inmiddels ter plaatse geweest en zal alsnog gaan onderzoeken of tegen het niet verwijderde deel van de dakopbouw en het daar gerealiseerde plat dak moet worden opgetreden, dan wel dat de situatie alsnog kan worden gelegaliseerd. 
    
    
      14. De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit op dit onderdeel geen stand kan houden en dat opnieuw, maar nu na een zorgvuldige voorbereiding en met een deugdelijke motivering, op het bezwaar dient te worden beslist. Dakkapel
      14. Verweerder heeft aan het bestreden besluit - voorover dat ziet op de deur in de dakkapel -  ten grondslag gelegd dat de overtredingen met betrekking tot de dakkapel inmiddels zijn opgeheven omdat de deur is verwijderd. Verweerder heeft ook een vergunningsvrij verklaring afgegeven. Verweerder stelt dat hij niet bevoegd is om handhavend op te treden.
      14. Ter zitting hebben eisers aangevoerd dat de dakkapel, in tegenstelling tot wat verweerder stelt, omgevingsvergunningplichtig is. De dakkapel is volgens eisers te laag in het dakvlak geplaatst. Zij wijzen ter onderbouwing naar hetgeen op bladzijde 7 van het beroepschrift naar voren is gebracht. Op pagina 7 van het beroepschrift hebben eisers verwoord dat de huidige staat van het dakvlak met dakkapel, samen met het aangrenzende, niet verwijderde deel van de dakopbouw, esthetisch onverantwoord is en dat niet voldaan wordt aan de redelijke eisen van welstand. Eisers betwisten niet dat de deur in de dakkapel inmiddels is verwijderd. 
    
    
    17. Het verzoek tot handhaving van eisers ziet op de in de dakkapel geplaatste deur en niet op de dakkapel als zodanig. Zoals hierboven is overwogen is het verzoek tot handhaving bepalend voor de omvang van het geschil en kan de reikwijdte van dat verzoek niet meer worden uitgebreid met betrekking tot de plaatsing van de dakkapel. Dat betekent ook dat de vraag of de geplaatste dakkapel in de huidige situatie voldoet aan de voorwaarden voor een vergunningvrij bouwwerk niet onder de omvang van het geding valt. 
    
    
      18. Deze beroepsgrond wordt daarom niet inhoudelijk beoordeeld. Overdekte steeg/berging
      18. Uit hetgeen door eisers verder is aangevoerd leidt de rechtbank af dat eisers ook menen dat verweerder ten onrechte niet tot handhaving van de zonder omgevingsvergunning tot berging verbouwde steeg is overgegaan. 
    
    
    20. Verweerder heeft in zijn verweerschrift betoogd dat het dichtbouwen van de steeg (uitbouw) vergunningsvrij is, voor zover deze uitbouw in het achtererfgebied is gelegen en dat voor de eerste meter vanaf de rooilijn vergunning is verleend.
    
    21. Zoals hiervoor overwogen is het verzoek tot handhaving bepalend voor de omvang van het geschil en kan de reikwijdte van dat verzoek niet meer worden uitgebreid met betrekking tot de uitbouw. Dat betekent dat ook de vraag of verweerder gehouden was op te treden tegen de uitbouw, niet onder de omvang van dit geding valt en niet zal worden beoordeeld.
    
    22. Deze beroepsgrond wordt niet inhoudelijk beoordeeld. 
    
      
      Dwangsommen 
      
    
    23. Eisers hebben verweerder bij brief van 13 augustus 2022 in gebreke gesteld in verband met het niet tijdig beslissen op hun bezwaarschrift.  Vervolgens heeft verweerder eisers uitgenodigd voor een hoorzitting op zeer korte termijn waarbij ook een alternatieve datum is gegeven als eisers bereid waren akkoord te gaan met het opschorten van de beslistermijn. Eisers zijn daarmee akkoord gegaan, die latere zitting is afgelast, waarna de zitting uiteindelijk pas twee maanden na de eerst voorgestelde datum plaatsvond. Eisers vinden deze handelswijze niet behoorlijk en menen dat verweerder dwangsommen verschuldigd is. 
    
    24. Verweerder voert aan dat een van de voorwaarden voor het kunnen verbeuren van dwangsommen een ingebrekestelling is. De door eisers gestuurde ingebrekestelling was prematuur. Een ingebrekestelling die wordt verstuurd voordat de beslistermijn is geëindigd is naar zijn aard geen ingebrekestelling. Verweerder meent geen dwangsommen verschuldigd te zijn. 
    
    25. Tussen partijen is niet in geschil dat de beslistermijn is geëindigd op 15 september 2022. De door eisers gestuurde ingebrekestelling was dan ook prematuur en naar zijn aard geen ingebrekestelling. Van het verbeurd zijn van dwangsommen is geen sprake. 
    
    26. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    27. Omdat verweerder het bestreden besluit niet voldoende zorgvuldig heeft voorbereid en ook onvoldoende heeft gemotiveerd is deze genomen in strijd met het zorgvuldigheidbeginsel van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en het motiveringsbeginsel van artikel 7:12, eerste lid van de Awb. Dit betekent dat het beroep van eisers gegrond is. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus).
    
    28. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
  
  
    Wat betekent dit voor partijen?
    
    29. Verweerder zal alsnog een deugdelijk onderzoek moeten (laten) verrichten naar de oorspronkelijke situatie en de huidige situatie en aan de hand van de uitkomsten van dat onderzoek moeten beoordelen of het niet verwijderde deel van de dakopbouw met platdak kan worden gelegaliseerd dan wel  tot handhavend optreden dient te worden overgegaan.  Het geschil ten aanzien van het niet verwijderde deel van de dakopbouw en het platdak is met deze uitspraak dus nog niet definitief beslecht. Verweerder moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar van eisers en dit besluit zowel feitelijk als juridisch deugdelijk moeten motiveren. Als eisers het niet met dat nieuwe besluit eens zijn kunnen ze beroep instellen bij de rechtbank.
    
    30.  De rechtbank heeft geen oordeel gegeven over het door verweerder ingenomen standpunt ten aanzien van de plaatsing van de dakkapel als zodanig en de overdekte steeg/berging (uitbouw) omdat het verzoek tot handhaving hier niet op ziet. Als eisers daaromtrent een oordeel wensen zullen zij daartoe eerst een verzoek tot handhaving moeten doen, waarna, indien verweerder dat verzoek afwijst en die afwijzing in bezwaar gestand doet, zij beroep bij de rechtbank kunnen instellen.
    
    
  
  
    Griffierecht en proceskosten
    31. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden. Eisers hebben geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 11 november 2022;
    - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.M. de Feijter, rechter, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2023.
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Vgl. bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:712 en de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1534.
  
  
     Vgl. uitspraak Afdeling van 9 februari 2011, ECLI:NL;RVS:2011:BP3711