ECLI:NL:RVS:2020:2880, Raad van State, 02-12-2020, 202001756/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-12-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3847, heeft de Afdeling het door [appellante] ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 juli 2018 in zaak nr. 17/3816 gegrond verklaard, die uitspraak vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van de staatssecretaris van 22 september 2017 in stand zijn gelaten, en de uitspraak voor het overige bevestigd. De minister heeft het verzoek van [appellante] om kwijtschelding van de bij de Dienst Uitvoering Onderwijs afgesloten lening van € 8.875,28 afgewezen, omdat zij geen rechtmatig verblijf heeft op basis van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde of onbepaalde tijd en zij niet verblijft bij een houder van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde of onbepaalde tijd, als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.13, derde lid, van het Besluit inburgering.

202001756/1/V6.
    Datum uitspraak: 2 december 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3847, heeft de Afdeling het door [appellante] ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 juli 2018 in zaak nr. 17/3816 gegrond verklaard, die uitspraak vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van de staatssecretaris van 22 september 2017 in stand zijn gelaten, en de uitspraak voor het overige bevestigd. Verder heeft de Afdeling bepaald dat [appellante] tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan instellen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 3 februari 2020 (hierna: het besluit) heeft de staatssecretaris het door [appellante] tegen het besluit van 25 mei 2017 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Tegen het besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. C.J. Forder, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. G.J.M. Naber, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    De minister heeft het verzoek van [appellante] om kwijtschelding van de bij de Dienst Uitvoering Onderwijs afgesloten lening van € 8.875,28 afgewezen, omdat zij geen rechtmatig verblijf heeft op basis van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde of onbepaalde tijd en zij niet verblijft bij een houder van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde of onbepaalde tijd, als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.13, derde lid, van het Besluit inburgering (hierna: het Bi). [appellante] is namelijk in het bezit van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, verleend onder de beperking 'overgangsregeling langdurig verblijvende kinderen'.
        De Afdeling heeft bij uitspraak van 13 november 2019 het hoger beroep van [appellante] gegrond verklaard, omdat de minister niet had gemotiveerd wat de rechtvaardiging is voor het in artikel 4.13, derde lid, van het Bi gemaakte onderscheid tussen asielgerechtigde inburgeringsplichtigen en de groep overige inburgeringsplichtigen. Daartoe was hij wel verplicht, omdat [appellante] in bezwaar, beroep en hoger beroep heeft betoogd dat de afwijzing van het verzoek om kwijtschelding in haar geval discriminatoir is in de zin van artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM, omdat zij zich, naar gesteld, in een vergelijkbare positie bevindt als een asielgerechtigde.
    2.    In het besluit heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het in artikel 4.13, derde lid, van het Bi gemaakte onderscheid tussen asielgerechtigde inburgeringsplichtigen en de groep overige inburgeringsplichtigen valt binnen de grenzen van de beslissingsruimte van de Nederlandse staat. De rechtvaardiging van dit onderscheid is gelegen in de bijzondere en kwetsbare positie van asielgerechtigden. Omdat vaststaat dat [appellante] geen rechtmatig verblijf heeft op basis van een verblijfsvergunning asiel, kan zij geen beroep doen op deze uitzondering, aldus de minister.
    3.    [appellante] betoogt dat zij in een vergelijkbare positie verkeert als asielgerechtigden en dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat er een redelijke en objectieve rechtvaardiging is voor het onderscheid tussen asielgerechtigde inburgeringsplichtigen en de groep overige inburgeringsplichtigen. Dat asielgerechtigden zich bevinden in een kwetsbare positie rechtvaardigt het onderscheid niet, omdat de minister niet heeft toegelicht om welke vorm van kwetsbaarheid het gaat. Ook heeft hij niet toegelicht waarom kwijtschelding van de lening effectief is om de kwetsbaarheid van asielgerechtigden te compenseren en waarom dezelfde vorm van kwetsbaarheid niet aanwezig zou zijn bij de groep overige inburgeringsplichtigen. [appellante] wijst in dit verband op het wetsvoorstel 'Wet inburgering 20' (kamerstukken II 2019/20, 35 483, nrs. 1-4; hierna: het wetsvoorstel), waarin de wetgever de kwetsbaarheid van migranten zoals zijzelf erkent en hij voorstelt die kwetsbaarheid in de toekomst door de gemeente op te laten vangen. [appellante] betoogt verder dat de omstandigheid dat het in dit geval gaat om maatregelen op het sociaal-economisch terrein de minister niet ontslaat van de verplichting een rechtvaardiging te geven voor het gemaakte onderscheid, gelet op onder meer het arrest van het EHRM van 27 september 2011, Bah tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2011:0927JUD005632807. Nu een redelijke en objectieve rechtvaardiging voor het onderscheid ontbreekt, is het besluit in strijd met artikel 1 van het Twaalfde Protocol en had de minister - net als bij asielgerechtigden - rekening moeten houden met haar persoonlijke omstandigheden en de lening op basis daarvan moeten kwijtschelden.
    3.1.    De vraag die beantwoord moet worden is of er voor het verschil in behandeling tussen asielgerechtigde inburgeringsplichtigen en de groep overige inburgeringsplichtigen een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 13 november 2019, verbiedt artikel 1 van het Twaalfde Protocol niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een redelijke en objectieve rechtvaardiging ervoor ontbreekt. Dit betekent dat discriminatie alleen aan de orde is als het gemaakte onderscheid geen gerechtvaardigde doelstelling heeft of als er geen redelijke verhouding bestaat tussen de maatregel die het onderscheid maakt en het daarmee beoogde gerechtvaardigde doel (zie het arrest van het EHRM van 29 april 2008, Burden and Burden tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2008:0429JUD001337805, paragraaf 60). Bij het nemen van maatregelen op sociaal-economisch terrein beschikt de Staat over een aanzienlijke beslissingsruimte (zie het arrest van het EHRM van 12 april 2006, Stec en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2006:0412JUD006573101, §52, en het arrest van 13 juli 2010, Clift tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2010:0713JUD000720507, §73).
    3.2.    De Afdeling is van oordeel dat de minister in het besluit en zijn verweerschrift deugdelijk heeft gemotiveerd dat de uitzondering voor asielgerechtigden op de norm dat de inburgeringsplichtige de lening volledig terugbetaalt is ingegeven door de bijzondere en kwetsbare positie van asielgerechtigden ten opzichte van andere inburgeringsplichtigen. De minister heeft toegelicht dat de situatie van personen die in aanmerking komen voor een asielstatus bijzondere aandacht vraagt, omdat zij hun land van herkomst zijn ontvlucht wegens de vrees voor vervolging op grond van onder meer ras, godsdienst, nationaliteit of politieke overtuiging of omdat zij een reëel risico lopen op een onmenselijke, vernederende of wrede behandeling. De situatie van een asielgerechtigde verschilt daarom van degene die op vrijwillige basis of door het eigen handelen, of het handelen van een naaste, zijn land van herkomst verlaat en uiteindelijk in aanmerking komt voor een reguliere verblijfsvergunning. De minister heeft er daarnaast op gewezen dat Nederland verschillende internationale verplichtingen is aangegaan, onder meer door toetreding tot het Vluchtelingenverdrag, waardoor de overheid voor asielgerechtigden een andere verantwoordelijkheid heeft aangenomen dan voor degenen die niet in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning asiel. Dit heeft er mede toe geleid dat in artikel 4.13, derde lid, van het Bi een uitzondering voor asielgerechtigde inburgeringsplichtigen is opgenomen ter verwezenlijking van het legitieme doel om de entree en integratie van deze kwetsbare groep in de Nederlandse samenleving te vergemakkelijken.
        Gelet op deze toelichting, is de Afdeling van oordeel dat de minister zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het in artikel 4.13, derde lid, van het Bi gemaakte onderscheid gerechtvaardigd is. Het gemaakte onderscheid streeft een legitiem doel na en is evenredig ten opzichte van het beoogde doel. Hierbij is van belang dat het EHRM in paragraaf 47 van het arrest Bah tegen het Verenigd Koninkrijk heeft geoordeeld dat de aard van het onderscheid zwaar meeweegt bij het bepalen van de beslissingsruimte die toekomt aan lidstaten. Een verblijfstatus is niet een inherente of onveranderlijke eigenschap van een persoon, zoals het geslacht of ras, maar is onderhevig aan een element van keuze. In dit geval is [appellante] Nederland weliswaar binnen gekomen als asielzoeker, maar haar asielaanvraag is afgewezen. [appellante] is daarom niet gelijk te stellen met een houder van een verblijfsvergunning asiel die niet kan terugkeren naar het land van herkomst. Het element van keuze dat gepaard gaat met een verblijfstatus maakt dan ook dat een onderscheid op deze grond weliswaar objectief gerechtvaardigd moet zijn, maar de vereiste rechtvaardiging niet zo zwaar weegt als bij een onderscheid op basis van bijvoorbeeld nationaliteit. Bovendien gaat het in dit geval om een maatregel op sociaal-economisch terrein, waarbij Nederland, gelet op het onder 3.1 weergegeven kader, beschikt over een aanzienlijke beslissingsruimte. Het wetsvoorstel maakt het voorgaande niet anders. Daargelaten dat het voorstel nog geen wet is en de voorgestelde maatregelen dus niet golden ten tijde van het besluit, wordt in het wetsvoorstel nog steeds een onderscheid gemaakt tussen asielgerechtigden en de groep overige inburgeringsplichtigen. Dat [appellante] geen beroep kan doen op de uitzondering van artikel 4.13, derde lid, van het Bi, omdat zij geen rechtmatig verblijf heeft op basis van een verblijfsvergunning asiel, is gelet op het voorgaande niet ongerechtvaardigd en niet in strijd met artikel 1 van het Twaalfde Protocol.
        Het betoog faalt.
    4.    Het beroep is ongegrond. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2020
    670-899.
     
    BIJLAGE
     
    Protocol nr. 12 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 1
    1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
    2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.
    Wet inburgering
    Artikel 6
    […]
    2. Onze Minister ontheft de inburgeringsplichtige van de onderdelen uit het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, waarvan, op grond van door de inburgeringsplichtige aangetoonde geleverde inspanningen, blijkt dat hij redelijkerwijs niet aan deze onderdelen kan voldoen.
    […]
    Besluit inburgering
    Artikel 4.1a
    […]
    3. Het tweede lid is niet van toepassing op de inburgeringsplichtige, bedoeld in het eerste lid, die rechtmatig verblijf heeft op grond van een:
    a. verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd; of
    b. verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, verleend onder een beperking verband houdend met verblijf als familie- of gezinslid, voor verblijf bij:
    1°. een houder van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd,
    2°. een houder van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, of
    3°. een houder van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen die is verleend met een aantekening inzake internationale bescherming als bedoeld in artikel 45c, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000.
    […]
    Artikel 4.13
    1. De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden.
    2. Onze Minister geeft binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag van een debiteur om gehele of gedeeltelijke kwijtschelding een beschikking.
    3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
    […]
    c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet.