ECLI:NL:RVS:2019:2207, Raad van State, 03-07-2019, 201806823/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 augustus 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van een perceel naast [locatie] in Beneden-Leeuwen.

201806823/1/A1.
    Datum uitspraak: 3 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te Beneden-Leeuwen, gemeente West Maas en Waal (hierna gezamenlijk: [appellant sub 1]);
    2.    [appellant sub 2], wonend te Beneden-Leeuwen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 juli 2018 in zaken nrs. 17/5113 en 17/5114 in het geding tussen:
    [appellant sub 1],
    [appellant sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van West Maas en Waal.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 augustus 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van een perceel naast [locatie] in Beneden-Leeuwen.
    Bij uitspraak van 5 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 april 2019, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 2], voor zichzelf en als gemachtigde van [appellant sub 1], en het college, vertegenwoordigd door mr. V. Vaessen en mr. A.C. van Oijen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [vergunninghouder] is eigenaar van het perceel [locatie] in Beneden-Leeuwen. Hij heeft op dat perceel een woning gebouwd. Het naastgelegen perceel, dat ook in eigendom van [vergunninghouder] is, is een weide. Op dat perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Dorpen" de bestemming "Agrarisch". [vergunninghouder] wil deze weide als tuin bij zijn woning betrekken en heeft daarvoor op 30 september 2016 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), een omgevingsvergunning verleend.
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wonen in de directe omgeving van het perceel. Zij zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunning.
    Indieningsvereisten
    2.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvraag niet voldoet aan de indieningsvereisten die zijn neergelegd in de artikelen 1.3, derde lid, en 3.2, aanhef en onder d, van de Regeling omgevingsrecht. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] volgt uit de aanvraag onvoldoende waarop deze betrekking heeft en ontbreken de situatietekeningen van de huidige en de toekomstige situatie en gegevens over het huidige en toekomstige gebruik.
    2.1.     Dit betoog faalt. De Afdeling stelt vast dat in de aanvraag is vermeld dat de geschatte kosten voor het project € 11.000,00 bedragen, zodat is voldaan aan het bepaalde in artikel 1.3, derde lid, van de Regeling omgevingsrecht. De ruimtelijke onderbouwing, zoals opgenomen in het stuk van september 2016 dat deel uitmaakt van de aanvraag, bevat bovendien overeenkomstig artikel 3.2, aanhef en onder d, van de Regeling omgevingsrecht, situatietekeningen van de nieuwe situatie. Het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] mist in zoverre feitelijke grondslag. Voor zover al sprake zou zijn van een onvolledige aanvraag, overweegt de Afdeling dat het college ingevolge artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet verplicht is om een onvolledige aanvraag niet in behandeling te nemen. Nu het college niet heeft besloten de aanvraag van 30 september 2016 buiten behandeling te laten, stond het het college vrij deze inhoudelijk te behandelen. Het college heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat de geleverde informatie voldoende was voor de beoordeling van de aanvraag. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze informatie onvoldoende was om de aanvraag te kunnen beoordelen.
    Aanwijzingsbesluit
    3.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op de aanvraag het besluit van 1 juni 2017, waarbij de gemeenteraad krachtens artikel 6.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) categorieën gevallen heeft aangewezen, waarin een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist, terecht is toegepast. Aangezien ten tijde van de aanvraag en het ontwerpbesluit er geen algemene verklaring van geen bedenkingen was, mochten zij er op rekenen dat de raad zich over de voorgenomen afwijking zou uitspreken. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] had het college de aanvraag na 1 juni 2017 opnieuw ter inzage moeten leggen zodat door middel van een aanvullende zienswijze aangetoond had kunnen worden dat de voorgenomen omgevingsvergunning niet binnen de in het besluit van 1 juni 2017 genoemde categorieën past, dan wel dat deze kaders te ruim zijn geredigeerd. Het college heeft bovendien in het besluit van 22 augustus 2017 niet vermeld binnen welke categorie dit project valt, hetgeen in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
    Aangezien het besluit van 22 augustus 2017 daarnaast te laat - en pas na het besluit van de raad van 1 juni 2017 - is genomen, heeft het college ook in strijd met het verbod van détournement de pouvoir gehandeld, omdat het college op voorhand kenbaar heeft gemaakt dat het de omgevingsvergunning wilde verlenen.
    3.1.    Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. […] Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist."
    Artikel 6.5 van het Bor luidt:
    "1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
    […]
    3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
    […]"
    3.2.    Bij besluit van 1 juni 2017 heeft de gemeenteraad krachtens artikel 6.5, derde lid, van het Bor categorieën gevallen aangewezen, waarin een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist. In artikel 2 van dat besluit is bepaald dat in de volgende categorieën van gevallen geen verklaring van geen bedenking bij de verlening van de omgevingsvergunning is vereist:
    a. Bestaande beleidskaders. Projecten die passen binnen de kaders van door de gemeenteraad vastgestelde nota’s, beleid, visies, regionale handreikingen en/of handboeken.
    […]
    i. onbebouwde gronden. Projecten voor het wijzigen van de functie van onbebouwde gronden en het bouwen van bouwwerken, geen gebouw zijnde en gebouwen tot 100 m2, anders dan vorenstaande categorieën.
    3.3.    De rechtbank heeft overwogen dat op het moment van het nemen van het besluit van 22 augustus 2017 het besluit van de raad van 1 juni 2017 van kracht was. Bij het besluit op de aanvraag dient uitgegaan te worden van het recht dat gold ten tijde van het nemen van dat besluit, zodat het aanwijzingsbesluit terecht op de aanvraag is toegepast. Met het project wordt niet afgeweken van door de gemeenteraad vastgestelde nota’s, beleid, visies, regionale handreikingen en/of handboeken. Het bestemmingsplan, waarmee het project in strijd is, is anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen, geen beleid in voornoemde zin. Bovendien is sprake van een project voor het wijzigen van de functie van onbebouwde gronden. Het project valt derhalve binnen twee van de in het aanwijzingsbesluit genoemde categorieën.
    Ten aanzien van het betoog dat deze categorieën te ruim zijn geformuleerd, overweegt de Afdeling dat artikel 6.5, derde lid, van het Bor geen vereisten voor de aanwijzing bevat en evenmin een beperking inhoudt voor de categorieën die opgenomen kunnen worden in de aanwijzing. Dat betekent echter niet dat die categorieën ook op een zodanige wijze mogen worden geformuleerd dat aan de aanwijzing geen of nauwelijks nog onderscheidende betekenis meer valt toe te kennen. Een dergelijke aanwijzing voldoet niet aan de daaraan uit een oogpunt van rechtszekerheid te stellen eisen en maakt bovendien de in artikel 6.5, eerste lid, neergelegde hoofdregel zinledig (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1655). De in het besluit van 1 juni 2017 vermelde criteria die zijn opgenomen ter omschrijving van de aangewezen categorie van gevallen zijn echter niet dermate ruim en algemeen dat, gelet op de reikwijdte daarvan, het college in wezen de vrije hand is gelaten om de gemeenteraad al dan niet een verklaring van geen bedenkingen te vragen. Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat geen verklaring van geen bedenkingen was vereist.
    Er bestaat voorts geen rechtsregel die het college ertoe verplichtte het ontwerpbesluit ná 1 juni 2017 opnieuw ter inzage te leggen. De omstandigheid dat het college in het besluit van 22 augustus 2017 niet heeft vermeld binnen welke categorie het project valt, maakt ook niet dat dat besluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is genomen.
    In hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat het college zijn bevoegdheid op grond van de Wabo heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend en aldus in strijd met het verbod van détournement de pouvoir heeft gehandeld.
    Het betoog faalt.
    Reikwijdte omgevingsvergunning
    4.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 22 augustus 2017 niet ongewijzigd in stand kan blijven, omdat daarin zonder meer het gebruik als tuin wordt toegestaan, zonder dan een uitsluitende relatie wordt gelegd met de naastgelegen woning.
    4.1.    De aanvraag ziet op het inrichten als tuin van het perceel met de bestemming "Agrarisch" bij de woning op het naastgelegen perceel aan de [locatie]. Dit volgt ook uit de ruimtelijke onderbouwing, zoals opgenomen in het stuk van september 2016. Zowel de aanvraag als de ruimtelijke onderbouwing maken deel uit van het besluit van 22 augustus 2017, waarin ook wordt uitgegaan van het gebruik als tuin bij de woning [locatie]. Er is dus vergunning verleend voor het gebruik als tuin bij de naastgelegen woning [locatie].
    Het betoog faalt.
    Afwijking
    5.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid niet heeft kunnen verlenen. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] heeft het college niet gemotiveerd waarom het project ruimtelijk gezien aanvaardbaar is. Daarbij wijzen zij erop dat het college zich uitsluitend heeft gebaseerd op de door de aanvrager ingediende stukken en dat het college niet heeft gemotiveerd waarom de op het perceel rustende bestemming "Agrarisch" niet meer passend is. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] is daarbij ook van belang dat geen sprake is van twee verbonden percelen, en dat op het perceel [locatie] voldoende ruimte aanwezig is voor de aanleg van tuin, zodat er geen noodzaak bestaat om het naastgelegen agrarische perceel als tuin te gebruiken. Een tuin is bovendien niet passend bij de directe omgeving en de daar aanwezige bebouwing, omdat het de bestaande lintstructuur en de geleidelijke overgang van woonbebouwing naar agrarisch gebied doorbreekt, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
    Voorts heeft het college onvoldoende gewicht toegekend aan hun belangen. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] heeft het college er onvoldoende rekening mee gehouden dat het perceel wordt opgehoogd, zodat de mogelijkheid die zij hadden om af te wateren op het agrarisch perceel is komen te vervallen. De functiewijziging heeft bovendien een verslechtering van het woon- en leefklimaat tot gevolg. Het college heeft onvoldoende rekening gehouden met aspecten als zicht, de verkeerssituatie ter plaatse en schaduwwerking door beplanting.
    5.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met het bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. Het college dient bij de beslissing of het gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan de belangen af te wegen, waarbij het beleidsruimte heeft. De rechter dient zich te beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    5.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project vanuit een ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar is. Het college heeft aan de verlening van de omgevingsvergunning ten grondslag kunnen leggen dat het perceel is gelegen in een lint van bebouwing, voorzien van tuinen, dat is gelegen in een woongebied. Daarbij heeft het college, onder verwijzing naar de ruimtelijke onderbouwing, kunnen betrekken dat voormalige agrarische percelen in de Zandstraat en directe omgeving langzaam zijn ingevuld met woningbouw en dat het voormalige agrarische gebruik van het perceel, door zijn beperkte omvang en doordat de voormalige boerderij niet meer aanwezig is, niet meer als zodanig herkenbaar is. De agrarische bestemming van het perceel is een restant van het voormalige gebruik voordat de omliggende woningen zijn gerealiseerd. Deze ontwikkeling wordt bevestigd door de kaarten en luchtfoto’s die in de ruimtelijke onderbouwing zijn opgenomen. Het college heeft voorts van belang kunnen achten dat de weide in de ruimtelijke structuur geen belangrijke open ruimte vormt en geen doorzicht naar achtergelegen gebieden met (landschappelijke) waarden biedt, en dat de functiewijziging naar tuin zal leiden tot een ruimtelijke kwaliteitsverbetering. Dat, zoals [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen, er geen noodzaak bestaat om het perceel als tuin bij de woning te betrekken, en dat de tuin geen achtertuin betreft maar aan de zijkant van de woning is gesitueerd en daarmee een andere ruimtelijke uitstraling heeft, heeft voor het college geen aanleiding hoeven zijn om de omgevingsvergunning te weigeren.
    5.3.    In hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het college onvoldoende gewicht heeft toegekend aan hun belangen. Over het betoog dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met afwateringsproblemen die zich als gevolg van de omgevingsvergunning zouden voordoen, overweegt de Afdeling dat in de ruimtelijke onderbouwing is opgenomen dat met het plan 20 tot 50 cm grond wordt opgebracht op het huidige maaiveld. Bij het verlenen van de onderhavige omgevingsvergunning is het college dan ook uitgegaan van een ophoging van de tuin van 20 tot 50 cm. Het college heeft in de zienswijzennota van 1 augustus 2017 ten aanzien van die ophoging tot maaiveldhoogte opgemerkt dat het nieuwe peil nog steeds ongeveer 15 tot 20 cm onder het peil van de percelen van [appellant sub 1] van [appellant sub 2] is gelegen, zodat zich wat betreft afwatering geen overlast zal voordoen. Dit komt overeen met de bevindingen van het college uit een nadien verrichte inmeting van het perceel, zoals het college ook ter zitting heeft toegelicht. In hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat dit standpunt onjuist is. Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ter zitting hebben betoogd dat de tuin recentelijk verder is opgehoogd, overweegt de Afdeling dat het college daarmee bij het verlenen van de omgevingsvergunning geen rekening hoefde te houden.
    Ook overigens is niet gebleken dat de functiewijziging zal leiden tot een zodanige aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat het college de omgevingsvergunning hierom had moeten weigeren. Daarbij heeft het college kunnen betrekken dat het beoogde gebruik behoort tot het gangbare gebruik en woongenot van een tuin in een woonomgeving. In hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat een evidente privaatrechtelijke belemmering aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg stond.
    Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ten slotte hebben aangevoerd dat zij nadelige gevolgen ondervinden van het op het perceel aangelegde zwembad, overweegt de Afdeling dat het zwembad geen onderdeel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning en in deze procedure daarom niet aan de orde is.
    Het betoog faalt.
    Voorschriften
    6.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ingevolge artikel 2.22 van de Wabo voorschriften aan de omgevingsvergunning had moeten verbinden waardoor vergunningvrije bouwwerken en de ophoging van het perceel tot boven het maaiveld niet is toegestaan.
    6.1.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college niet de bevoegdheid heeft aan de omgevingsvergunning het voorschrift te verbinden dat niet vergunningvrij zal mogen worden gebouwd. Weliswaar kunnen ingevolge artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo voorschriften aan een omgevingsvergunning worden verbonden, maar deze voorschriften mogen gelet op het bepaalde in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo niet zover gaan dat daarbij kan worden afgeweken van de in bijlage II van het Bor gegeven mogelijkheden tot vergunningvrij bouwen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2661). In dit verband merkt de Afdeling op dat vergunningvrije bouwmogelijkheden in de tuin worden bepaald door hetgeen in het Bor is opgenomen, en dat daarbij niet van belang is of het college de tuin als een achtertuin of zijerf aanmerkt.
    Het college heeft ook geen aanleiding hoeven zien om voorschriften te stellen aan de ophoging van het perceel. Het college heeft hierbij mogen betrekken dat het gaat om het normale gebruik als tuin en dat er geen reden bestaat om in dit normale gebruik beperkingen aan te brengen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2019
    270-842.