ECLI:NL:CBB:2019:32, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 22-01-2019, 17/1191
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet. Boete. Niet tot het bedrijf behorende landbouwgrond. Niet de feitelijke beschikkingsmacht om teelt- en bemestingsplan op elkaar af te stemmen. De bepalingen in de grondgebruiksovereenkomst beperken de vrijheid om over de percelen te beschikken.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 17/1191
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 22 januari 2019 op het hoger beroep van:
    
    
      [naam 1] , te [plaats 1] , appellant
    (gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 juni 2017, kenmerk ROT 16/1242, in het geding tussen
      
        appellant
    
    en
    
      
        de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (voorheen de staatssecretaris van Economische Zaken, hierna de minister of de staatssecretaris) 
      (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 15 juni 2017 (aangevallen uitspraak). 
    
    
    
      Bij uitspraak van 22 september 2017 heeft het College met toepassing van artikel 8:54 van de Algemene wet bestuursrecht het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 1 februari 2018 heeft het College het door appellant gedane verzet tegen de uitspraak van 22 september 2017 gegrond verklaard.
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Appellant heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 november 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is aan de zijde van appellant verschenen [naam 2] , medewerker melkvee van Agrarische Bedrijfsverzorging.
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Appellant exploiteert een melkveebedrijf. Naar aanleiding van een administratief onderzoek door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), waarvan de resultaten zijn neergelegd in de (bij het hierna te noemen besluit gevoegde) “Berekening gebruik meststoffen 2013” en het “Toelichtend rapport bij boeteberekening”, heeft de staatssecretaris bij besluit van 12 juni 2015 boetes opgelegd wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2013, ter hoogte van in totaal € 51.805,-. De staatssecretaris heeft geconcludeerd dat appellant in 2013 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. Twee van de door appellant bij de Gecombineerde Opgave opgegeven percelen (percelen met volgnummers 50 en 51) zijn bij de berekening van het gebruik van meststoffen niet als gebruiksruimte meegerekend, omdat deze volgens de staatssecretaris niet als landbouwgrond zijn aan te merken. 
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 14 januari 2016, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de staatssecretaris geconcludeerd dat appellant in 2013 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm heeft overschreden. De staatssecretaris heeft het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 12 juni 2015 herroepen en de boete opnieuw vastgesteld op € 48.559,-.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.		De rechtbank heeft het beroep van appellant gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van de staatssecretaris van 14 januari 2016 vernietigd, het besluit van 12 juni 2015 herroepen, de boetes vastgesteld op een totaalbedrag van € 43.703,10 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Voorts heeft de rechtbank bepaald dat de staatssecretaris het aan appellant betaalde griffierecht vergoedt en de staatssecretaris veroordeeld in de proceskosten van appellant. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen:
    
    
    
      “4.3. 	Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de percelen met de volgnummers 50 en 51 over 2013 niet als landbouwgrond kunnen worden aangemerkt. 
      (…)
    
    
      4.5.	(…)
      
        Gelet op de beschikbare foto’s van het terrein en de inhoud van de gesloten overeenkomst tussen ROM/S en eiser lijkt veeleer sprake te zijn van de situatie dat ROM/S het terrein in 2013 industrieel had geprepareerd ten behoeve van de verkoop als industrieterrein. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de bestemming van het terrein overeenkomt met de feitelijke situatie van dit industrieterrein, zoals deze blijkt uit de foto’s. 
        Verweerder heeft er voorts terecht op gewezen dat niet is gebleken dat de betreffende grond op de peildatum van 15 mei 2013 daadwerkelijk werd gebruikt voor de teelt van een gewas. Uit de door verweerder overgelegde foto’s uit het perceelregistratiesysteem blijkt dat er op de betreffende grond spontaan vegetatie groeide welke bestond uit natuurlijke grassen, bloemen en onkruid. 
        Daarnaast heeft verweerder terecht van belang geacht dat de twee percelen pas eind 2013 zijn gespit en vervolgens zijn ingezaaid met graszaad. 
        Eiser heeft mitsdien onvoldoende aangetoond dat sprake is geweest van landbouwgrond waarop in dit geval gras wordt geteeld dat is bestemd om te worden gebruikt als veevoer, zoals bepaald in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder q, van de Msw. 
      
      
    
    
      4.6.
      
        Nu geen sprake is geweest van landbouwgrond komt de rechtbank niet toe aan beantwoording van de vragen of er aangaande de percelen sprake was van een geldige exclusieve gebruikstitel en van feitelijke beschikkingsmacht. Deze aspecten kan de rechtbank derhalve onbesproken laten. 
        Uit het voorgaande volgt dat de percelen met de volgnummers 50 en 51 niet kunnen worden betrokken bij de berekening van de geldende gebruiksnormen voor het jaar 2013. (…)
        Gelet op het voorgaande moet ervan worden uitgegaan dat eiser in 2013 de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen heeft overschreden. Gelet op deze overschrijding van de gebruiksnorm voldoet eiser ook niet aan de voorwaarden om voor derogatie in aanmerking te komen. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van het CBb van 17 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:372). 
        Verweerder was daarom bevoegd om voor deze twee overtredingen een boete aan eiser op te leggen.
        5.	(…) Wel constateert de rechtbank dat tussen het voornemen tot boeteoplegging van 14 oktober 2014 en het doen van uitspraak in deze zaak meer dan twee jaar zijn verstreken. Gelet op vaste rechtspraak is de rechtbank van oordeel dat in deze zaak de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden. 
      
      
      
        De rechtbank ziet hierin aanleiding de boete met 10% te matigen. De rechtbank zal op grond van 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht de aan eiser opgelegde boete bepalen op een bedrag van € 43.703,10.”
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      
      Het wettelijke kader
    
    
    3. De Msw luidde ten tijde en voor zover van belang:
    
    
      “Artikel 1
      1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      (…)
      g. landbouw: akkerbouw, veehouderij – daaronder begrepen elke bedrijfsmatige vorm van houden van dieren voor gebruiks- of winstdoeleinden – , tuinbouw – daaronder begrepen fruitteelt en het kweken van bomen, planten, bloemen en bloembollen – en bosbouw die aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet;
      h. landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend;
      (…)
      m. tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is;
      (…)
    
    
    
      Artikel 7
      Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    
    
      Artikel 8
      Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
      a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
      b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
      (…)
      Artikel 9
      1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
      2. Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
      (…)
    
    
    
      Artikel 10
      1. De stikstofgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel b, is een bij ministeriële regeling vastgestelde hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
      (…)
    
    
    
      Artikel 51
      1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7 (…).
    
    
    
      Artikel 57
      1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
      a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
      b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
      (…)
      2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.
      (…)”
    
    
    
      
        Omvang van het geding: de beroepsgronden
      
    
    
    4. In geschil is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de percelen 50 en 51 nabij [plaats 2] niet kunnen worden aangemerkt als tot het bedrijf van appellant behorende oppervlakte landbouwgrond, en of de boete dient te worden gematigd.
    
    
      5.1
      Appellant heeft in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de percelen 50 en 51 niet als landbouwgrond kunnen worden aangemerkt. Volgens appellant kunnen deze percelen wel als landbouwgrond worden aangemerkt omdat er daadwerkelijk enige vorm van landbouw is uitgeoefend, namelijk de teelt van gras als voer voor het vee van appellant. De planologische bestemming is inderdaad industrieterrein, maar dit is niet bepalend voor het antwoord op de vraag of sprake is van landbouwgrond. Alleen het feitelijk gebruik telt. Ook is niet bepalend dat appellant de percelen om niet in gebruik heeft gekregen. Hij beschikt over een geldige titel (een grondgebruiksovereenkomst). Aangezien het grasgewas van matige kwaliteit was, heeft appellant de grond in het najaar van 2013 laten bewerken en opnieuw laten inzaaien. Bovendien is de grondsoort niet veranderd, maar zijn slechts de sloten gedempt. Appellant voert alle werkzaamheden zelf uit en heeft zelf de zeggenschap over het perceel, zoals wanneer hij mest uitrijdt, wanneer hij maait, en dergelijke. Voorts voert appellant aan dat de boete moet worden gematigd omdat hij over onvoldoende draagkracht beschikt. Ook is de boete volgens appellant onevenredig.
      
    
    
      5.2
      De minister is in zijn reactie gemotiveerd op het hoger beroep van appellant ingegaan en heeft – kort gezegd – gepersisteerd in het standpunt dat er geen sprake is van landbouwgrond. De minister heeft hierbij verwezen naar uitspraken van het College over landbouwgrond en industrieterreinen, waaronder de uitspraak van 4 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:194). 
      
      
        
          De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond
        
      
      
    
    
      6.1
      Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 mei 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA2239) en die van 24 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:454)) volgt uit de wetsgeschiedenis dat voor de toepassing van de Msw doorslaggevend is dat grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt volgens de memorie van toelichting onder meer met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen, in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. In de hierboven genoemde uitspraak van 24 november 2016 wordt daarbij erop gewezen dat als appellanten de feitelijke beschikkingsmacht hadden over de percelen, daarmee slechts één vereiste is vervuld waaraan moet zijn voldaan om te kunnen concluderen dat die percelen in het kader van een normale bedrijfsvoering bij appellanten in gebruik waren. De vervulling van dit vereiste betekent dus niet automatisch dat de desbetreffende gronden behoren tot de oppervlakte landbouwgrond van het bedrijf.
      
    
    
      6.2
      Het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, gaat uit van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen. Indien onder de gebruiksnormen wordt gebleven, geldt een opheffing van dit verbod. Dit volgt uit artikel 8 van de Msw. De gebruiksnormen zijn neergelegd in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9, 10 en 11 van de Msw. Het betreft jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. Dit geldt ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. 
      
    
    
      6.3
      Gelet op hetgeen hierna zal worden overwogen over de vraag of de percelen nabij [plaats 2] tot het bedrijf van appellant behoren, zal het College in het midden laten of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat deze percelen niet kunnen worden aangemerkt als landbouwgrond in de zin van artikel 1, aanhef en onder h, van de Msw. 
      
    
    
      6.4
      Appellant had de percelen om niet in gebruik op grond van een grondgebruiksovereenkomst gesloten met de eigenaar van de percelen. Deze overeenkomst stelde echter een aantal beperkingen aan het gebruik, zoals de verplichtingen tot inzaaien met graszaad en tot tijdig maaien om onkruiddruk op percelen van derden te voorkomen, het verbod om andere dan genoemde activiteiten te ontplooien op de percelen zodat beweiding bijvoorbeeld is uitgesloten, en het verbod om te bemesten met andere mest dan kunstmest. Hierbij komt dat de eigenaar de overeenkomst ongemotiveerd eenzijdig kan beëindigen met een opzegtermijn van vier weken (met een vergoeding voor appellant per hectare). Appellant heeft weliswaar gesteld dat een en ander voor hem geen beperkingen oplevert omdat hij kan doen met de percelen wat hij van plan was, namelijk het maaien van gras ten behoeve van veevoer voor zijn eigen runderen, maar dat neemt niet weg dat appellant als gevolg van de hierboven weergegeven contractuele bedingen in de praktijk niet vrij is teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen. Appellant heeft dan ook niet de feitelijke beschikkingsmacht over de percelen. Deze percelen zijn daarom niet te beschouwen als tot het bedrijf van appellant behorende oppervlakte landbouwgrond.
      
      
        7.	Het voorgaande leidt tot het oordeel dat appellant niet de feitelijke beschikkingsmacht had over de percelen nabij [plaats 2] met een oppervlakte van 5,01 ha, zodat zij reeds hierom geen rol kunnen spelen bij de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen als bedoeld in artikel 8 van de Msw zijn overschreden. Het College verwijst naar hetgeen hiervoor onder 6.1 is overwogen. In dit geval heeft appellant in 2013 de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 6.715 kg en de stikstofgebruiksnorm met 444 kg overschreden en om die reden geldt de opheffing van het verbod voor het op of in de bodem brengen van meststoffen niet. Appellant voldoet gelet hierop niet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor derogatie. Het College verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 17 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:372). De minister was dan ook bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen. 
      
      
      
        
          Matiging
        
      
      
    
    
      8.1
      De staatssecretaris heeft bij oplegging van de boete de bedragen gevolgd zoals vermeld in artikel 57 van de Msw. Appellant heeft aangevoerd dat de boete gematigd dient te worden in verband met het ontbreken van voldoende draagkracht aan zijn zijde om de boete te kunnen voldoen en omdat de boete niet in verhouding staat tot de overtreden norm, de milieuschade en het financieel voordeel dat appellant met de derogatie zou hebben gehad.
      
    
    
      8.2
      Ten aanzien van de evenredigheid van de hoogte van de boete overweegt het College dat de wetgever bij het bepalen van de boetenorm twee elementen heeft gecombineerd, te weten het behaalde economisch voordeel en de bestraffing voor de overtreding. Het College constateert voorts dat de wetgever het tarief van de boete voor zover dit het element van het economisch voordeel betreft in belangrijke mate heeft gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand, waarbij de wetgever kennelijk met name het oog heeft gehad op veehouderijbedrijven die ter voldoening aan de gebruiksnormen (een deel van) de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (doen) afvoeren. Het College verwijst hierbij naar zijn uitspraak van 3 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:355). Het College kan appellant dan ook niet volgen in zijn stelling dat de boete niet evenredig zou zijn.
      
    
    
      8.3
      Geringe draagkracht kan een reden zijn de boete te matigen. Daarbij is de actuele situatie maatgevend. Het is echter wel aan appellant om de geringe draagkracht niet alleen te stellen maar ook te onderbouwen. Naar aanleiding van de stelling van appellant ten aanzien van zijn verminderde draagkracht heeft verweerder de door appellant ingebrachte financiële stukken beoordeeld en een voorstel gedaan voor een betalingsregeling, inhoudende dat appellant € 365,- per maand aflost met een looptijd van tien jaar, terwijl in dit soort gevallen een looptijd van één of twee jaar gebruikelijk is. Appellant heeft ter zitting verklaard dat als de boete in stand wordt gelaten, hij kan instemmen met dit voorstel voor een betalingsregeling. Het College heeft in de stukken en het onderzoek ter zitting geen, althans onvoldoende, aanknopingspunten kunnen vinden die aanleiding zouden moeten zijn de boete te matigen in verband met verminderde draagkracht van appellant.
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
      9. Appellant heeft betoogd dat de rechtbank de datum van indiening van de Gecombineerde opgave 2013 als startpunt had moeten nemen voor de berekening van de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn een aanvang neemt vanaf het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 10 oktober 2014, de datum waarop het voornemen tot boeteoplegging aan appellant is meegedeeld en dus niet, zoals appellant heeft betoogd, het moment van indienen van de Gecombineerde opgave. De rechtbank heeft het hiervoor vermelde uitgangspunt gehanteerd bij de matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn. Gelet hierop faalt het betoog van appellant.
      
      10. Het hoger beroep van appellant is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
      
      11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
        
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.L. van der Beek en mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 januari 2019.
    
    
    
    
      w.g. R.R. Winter						w.g. C.S. de Waal