ECLI:NL:RBSGR:2010:BM6929, Rechtbank 's-Gravenhage, 18-05-2010, AWB 10/3075 BESLU
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2010-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Paspoortwet. Vingerafdrukken. 
        Voorzieningenprocedure leent zich niet voor diepgaander toets van het recht. Bepalingen in de paspoortwet zijn, voorhands oordelend, niet onrechtmatig. Nooddocument is niet aan de orde. Nu verzoekster weigert vingerafdrukken te laten afnemen heeft verweerder terecht de aanvraag tot afgifte van een nationaal paspoort buiten behandeling gelaten. Verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.

VOORZIENINGENRECHTER VAN DE RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Afdeling 3
    
    Reg.nr.: AWB 10/3075 BESLU
    
    UITSPRAAK ingevolge artikel 8:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    op het verzoek om een voorlopige voorziening van
    
    
      [verzoekster], wonende te [plaats], 
      gemachtigde mr. [A],
    
    
    ten aanzien van het besluit van 8 februari 2010 van de Burgemeester van 's-Gravenhage, verweerder, waarbij verzoeksters aanvraag tot afgifte van een nationaal paspoort buiten behandeling wordt gelaten.
    
    Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brief van 9 maart 2010 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
    
    Bij brief van 29 april 2010 heeft verzoekster de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
      Het verzoek om voorlopige voorziening is op 11 mei 2010 ter zitting behandeld.
      Verzoekster is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde.
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [B] en [C].
    
    
    
      I OVERWEGINGEN
      1.1 Involge artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
    1.2 Voor zover deze toetsing meebrengt dat het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
    
    2.1Verzoekster was in het bezit van een paspoort, geldig tot 17 juni 2009 en een identiteitskaart, geldig tot 1 februari 2010. Op 29 oktober 2009 heeft verzoekster aangifte gedaan bij de politie wegens vermissing van haar identiteitskaart. Nadien is verzoekster overige pasjes en identiteitspapieren door diefstal kwijtgeraakt.
    
    2.2 In december 2009 en op 21 januari 2010 heeft verzoekster bij verweerder een nieuw paspoort aangevraagd. Verweerder heeft de aanvraag aangehouden omdat de aanvraag niet compleet was.
    
    2.3 Bij brief van 21 januari 2010 heeft verweerder verzoekster medegedeeld dat bij haar aanvraag de door verzoekster af te nemen vingerafdrukken ontbreken en dat geen leges zijn betaald. Verzoekster is gedurende vier weken in de gelegenheid gesteld de ontbrekende punten aan te vullen.
    
    2.4 Bij e-mail van 5 februari 2010 heeft verzoekster verweerder laten weten afstand te doen van de termijn van vier weken en heeft zij verzocht om een schriftelijk besluit.
    
    3 Verzoekster stelt zich op het standpunt thans over geen enkel geldig identiteitsbewijs te beschikken, waardoor zij in ernstige problemen komt. Voor de afgifte van een nieuw identiteitsbewijs worden vingerafdrukken afgenomen welke worden opgenomen in de gemeentelijke administratie en in 2012 in de Centrale Reisdocumentenadministratie. Door vingerafdrukken op te nemen in een (centrale) database gaat Nederland verder dan is voorgeschreven in verordening EG 2252/2004 (hierna: de verordening). De verordening schrijft slechts voor vingerafdrukken te verwerken in het af te geven reisdocument, van een verplichting deze op te slaan in een (centrale) databank is geen sprake. Het advies van het College Bescherming Persoonsgegevens (hierna: Cpb) hieromtrent heeft de wetgever ten onrechte naast zich neergelegd. Nu Nederland de verordening aangrijpt om vingerafdrukken op te slaan in een register dat ook voor justitiële doeleinden en gebruik door veiligheids- en inlichtingendiensten beschikbaar is, is dit in strijd met fundamentele grondrechten zoals neergelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM).
    
    4 Verweerder stelt dat het niet mogelijk is aan verzoekster een paspoort af te geven zonder dat verzoekster daartoe vingerafdrukken heeft afgegeven. In de Paspoortwet is dwingend voorgeschreven dat een reisdocument voorzien is van een gezichtsopname, twee vingerafdrukken en de handtekening van de houder. Van het afgeven van vingerafdrukken bij de aanvraag van een reisdocument kan slechts worden afgeweken indien sprake is van een fysieke beperking waardoor het afnemen van vingerafdrukken niet mogelijk is. In deze zaak is daarvan geen sprake. Met betrekking tot het bezwaar van verzoekster dat het opslaan van vingerafdrukken in strijd is met artikel 8 EVRM stelt verweerder dat hij dit niet kan toetsen. De wetgever heeft het advies van het Cbp gemotiveerd naast zich neer gelegd en acht de inbreuk op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer proportioneel ten opzichte van de belangen die daarmee worden gediend. Nu verzoekster weigert vingerafdrukken te laten afnemen is haar aanvraag in strijd met de wet niet volledig ingediend en kan derhalve niet in behandeling worden genomen.    
    
    5.1Ingevolge artikel 3, derde lid, van de Paspoortwet is een reisdocument voorzien van de gezichtsopname, twee vingerafdrukken en de handtekening van de houder volgens nader door Onze Minister te stellen regels. Bij algemene maatregel van rijksbestuur kunnen reisdocumenten worden aangewezen die niet worden voorzien van een of meer van deze gegevens en kunnen regels worden gesteld over de gevallen waarin kan worden afgezien van het opnemen van de gezichtsopname, vingerafdrukken of de handtekening in het aangevraagde reisdocument indien deze gegevens niet van de houder kunnen worden verkregen.
    
    5.2 Ingevolge artikel 3, achtste lid, van de Paspoortwet houden de tot uitreiking bevoegde autoriteiten een administratie bij met betrekking tot uitgereikte reisdocumenten en daarin bijgeschreven personen. Deze administratie bevat de gegevens bedoeld in het eerste, tweede, vierde, vijfde en zesde lid van dit artikel, alsmede de documentnummers. In deze administratie kunnen voorts ten hoogste de gegevens die bij de aanvraag zijn overgelegd, worden opgenomen. De foto en de handtekening worden bewaard door de autoriteit die het reisdocument heeft verstrekt, in een administratie die zowel op naam als op documentnummer toegankelijk is.
    
    
      5.3 Ingevolge artikel 4b, vierde lid, van de Paspoortwet geschiedt de verstrekking van gegevens betreffende de vingerafdrukken van de houder uit de reisdocumentenadministratie in de gevallen, bedoeld in het tweede lid, onder a en c, uitsluitend aan de officier van justitie. De verstrekking vindt slechts plaats:
      a.  ten behoeve van de vaststelling van de identiteit van een verdachte of veroordeelde voor zover in het kader van de toepassing van het strafrecht van hem een of meer vingerafdrukken zijn genomen en er twijfel bestaat over zijn identiteit;
      b.  in het belang van het onderzoek in geval van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten.
    
    
    
      5.4 Ingevolge artikel 65, eerste lid, van de Paspoortwet bewaart de autoriteit die het reisdocument verstrekt, in de administratie, bedoeld in artikel 3, achtste lid, tweede volzin:
      a.  de in artikel 3, derde lid, bedoelde vingerafdrukken; 
      b.  twee andere, door Onze Minister aan te wijzen vingerafdrukken van de aanvrager van een reisdocument.
    
     
    5.5 Ingevolge artikel 65, tweede lid, van de Paspoortwet worden de in het eerste lid bedoelde gegevens uitsluitend verstrekt aan autoriteiten, instellingen en personen die belast zijn met de uitvoering van deze wet, voor zover zij de gegevens nodig hebben voor die uitvoering.
    
    5.6 Ingevolge artikel 65, derde lid, van de Paspoortwet worden de in het eerste lid bedoelde gegevens, alsmede de in artikel 3, achtste lid, bedoelde gegevens, bij de inwerkingtreding van artikel I, onderdelen D en E, van het bij koninklijke boodschap van 21 januari 2008 ingediende voorstel van rijkswet tot wijziging van de Paspoortwet in verband met het herinrichten van de reisdocumentenadministratie (Kamerstukken II 2007/08, 31 324 (R1844), nr. 2), nadat dit voorstel tot wet is verheven, overgebracht naar de reisdocumentenadministratie, bedoeld in artikel 4a, zoals dit luidt na inwerkingtreding van artikel I, onderdeel D, van genoemd voorstel van rijkswet.
    
    5.7 Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de verordening voldoen door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten aan de in de bijlage vervatte minimumveiligheidsnormen.
    
    5.8 Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de verordening wordt voor deze paspoorten en reisdocumenten wordt een opslagmedium gebruikt dat een gezichtsopname bevat. De lidstaten nemen ook vingerafdrukken in een interoperabel formaat op. De gegevens worden beveiligd en het opslagmedium heeft voldoende capaciteit en is voldoende geschikt om de integriteit, de authenticiteit en de vertrouwelijkheid van de gegevens te garanderen.
    
    5.9 Ingevolge artikel 1, derde lid, van de verordening is deze verordening van toepassing op door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten. Zij is niet van toepassing op door de lidstaten aan hun onderdanen afgegeven identiteitskaarten of op tijdelijke paspoorten en reisdocumenten die een geldigheidsduur van 12 maanden of minder hebben.
    
    6.1 Verzoekster stelt spoedeisend belang te hebben bij deze procedure omdat zij rond 22 juli 2010 haar kind verwacht. Voor (eventuele) behandelingen in het ziekenhuis, voor de erkenning van het kind door de vader en voor de aangifte van het kind bij de burgerlijke stand dient zij in het bezit te zijn van een geldig identiteitsdocument. De voorzieningenrechter acht, gelet hierop, voldoende spoedeisend belang aanwezig. 
    
    6.2 De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de bepalingen in de Paspoortwet verder gaan dan zijn voorgeschreven in de verordening. De verordening draagt lidstaten op vingerafdrukken af te nemen en deze op te slaan in een interoperabel formaat, de verordening draagt niet op deze vingerafdrukken op te slaan in een (centrale) databank. Evenmin is tussen partijen in geschil dat de opslag van de vingerafdrukken in een (centrale) databank een inbreuk vormt op het recht bescherming van de persoonlijke levenssfeer. 
    
    6.3 De voorzieningenrechter overweegt dat uit de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2007/08, 31 324, nr. 3) blijkt dat de wetgever bij de vraag of deze inbreuk gerechtvaardigd is een afweging heeft gemaakt tussen enerzijds het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en anderzijds het belang van een accurate en effectieve reisdocumentenadministratie. Hierbij heeft de wetgever meegewogen dat de inbreuk een legitiem doel moet nastreven. De beperking op het grondrecht is voorzien bij wet en dient voorzienbaar en toegankelijk te zijn voor de burger. Aangetoond moet worden dat de beperking noodzakelijk is in een democratische samenleving. Noodzakelijk betekent in dit kader dat met de beperkende maatregel in ieder geval een dringend maatschappelijk belang moet worden gediend. Bovendien moet worden aangetoond dat de verwerking van de gegevens in een evenredige verhouding staat met het te verwezenlijken doel, en dat de beperking effectief bijdraagt aan de verwezenlijking van het doel terwijl steeds nagegaan behoort te zijn, of er eventueel minder ingrijpende maar even effectieve, alternatieve middelen bestaan om het doel te bereiken. De wetgever heeft gemotiveerd aan de voorgaande vereisten getoetst en het belang van een accurate en effectieve reisdocumentenadministratie zwaarder laten wegen dan de inbreuk op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
    
    6.4 De voorzieningenrechter overweegt voorts dat uit de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2007/08, 31 324, nr. 3) blijkt dat de wetgever het advies van het Cbp heeft weerlegd. De wetgever heeft daarbij geconcludeerd dat de Paspoortwet voldoende waarborgen bevat om het door het Cbp genoemde risico van 'function creep' en andere risico's van misbruik, onjuist en onvoorzien gebruik van de reisdocumentenadministratie effectief tegen te gaan.
    
    
      6.5 Ter zitting heeft verzoekster nader toegelicht dat gezien de noodzaak van verzoekster om op korte termijn over een identiteitsdocument te beschikken, verweerder de mogelijkheid heeft aan haar een identiteitsdocument met een geldigheidsduur korter dan een jaar te verstrekken waarbij de afgifte van vingerafdrukken niet vereist is, bijvoorbeeld een nooddocument. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet mogelijk is een dergelijk tijdelijk document aan verzoekster te verstrekken. 
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het voor verweerder niet mogelijk is verzoekster een identiteitsdocument te verstrekken anders dan een paspoort waarvoor onder andere de afgifte van vingerafdrukken noodzakelijk is. Er is geen sprake van een situatie waarbij verzoekster fysiek niet in staat is om vingerafdrukken te geven. Een nooddocument wordt uitsluitend door de Koninklijke Marechaussee, het Kabinet van de Gouverneur van de Nederlandse Antillen respectievelijk Aruba en door de Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland verstrekt. Bovendien is een nooddocument alleen geldig als reisdocument. Een nooddocument is geen geldig identiteitsbewijs. En ten slotte is een nooddocument niet bedoeld is voor gevallen zoals het onderhavige. Een nooddocument wordt alleen verstrekt indien een persoon niet in staat is om tijdig een reisdocument te verkrijgen, voor een reis waarvan aannemelijk is gemaakt dat deze niet uitgesteld kan worden. Van een dergelijke situatie is geen sprake.
    
    
    
      6.6 Gelet op het voorgaande overweegt de voorzieningenrecht als volgt. Voor het treffen van een voorlopige voorziening als gevraagd zou slechts aanleiding kunnen zijn indien sterke twijfel bestaat aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit en een zwaarwegend spoedeisend belang maakt dat het voor verzoekerster onevenredig bezwaarlijk zou zijn de beslissing in de bodemprocedure te moeten afwachten. Van dusdanige omstandigheden is de voorzieningenrechter niet gebleken. 
      Ter zitting heeft verzoekster nogmaals benadrukt dat het haar om een principiële kwestie gaat. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de voorzieningen procedure zich niet leent voor een diepgaander toets van het recht. Mocht in een bodemgeschil, waar wél ruimte is voor deze diepgaander toets, blijken dat de regelgeving toch niet rechtmatig is dan zijn de gevolgen voor verzoekster omkeerbaar. Zij kan op grond van een zodanige uitkomst van een bodemgeschil een procedure starten met het doel haar vingerafdrukken uit de (centrale) database te laten verwijderen.
      De voorzieningenrechter overweegt, voorshands oordelend, dat de voorliggende regelgeving in de paspoortwet, gelet op hetgeen hiervoor in overweging 6.3 en 6.4 is uiteengezet met betrekking tot de wijze waarop de wetgever de in aanmerking te nemen belangen expliciet heeft afgewogen, niet onrechtmatig voorkomt. Derhalve is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder verzoeksters aanvraag tot afgifte van een nationaal paspoort terecht buiten behandeling heeft gelaten.
    
    
    7 Gezien het vorenstaande bestaat geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    8 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.   
    
    
      II BESLISSING
      De voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage,
    
    
    RECHT DOENDE:
    
    wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. G. van Zeben-de Vries, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van de griffier mr.drs. C.M.A. Demetriadis.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2010.
    
    
      RECHTSMIDDEL
      Tegen deze uitspraak kan geen hoger beroep worden ingesteld.