ECLI:NL:RBNHO:2023:10337, Rechtbank Noord-Holland, 15-09-2023, HAA 22/5408
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-09-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het besluit om eisers aanvraag voor een ligplaatsvergunning af te wijzen is onvoldoende gemotiveerd. Verweerder heeft in feite een vergunningstop toegepast, waaraan ten tijde van het in beroep bestreden besluit geen termijn was verbonden. Verweerder mocht weliswaar de tijd nemen om nieuw beleid te formuleren waarmee de onrechtmatige situatie zou worden hersteld, en het invoeren van een vergunningstop is in dat kader in beginsel redelijk, maar het instellen van een vergunningstop voor onbepaalde tijd moet onredelijk worden geacht.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 22/5408 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 september 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. P.A. Willemsen),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem, verweerder 
    (gemachtigden: mr. R. Braeken en mr. M. Bouwman).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser over de afwijzing van zijn aanvraag voor een ligplaatsvergunning voor tien onbemande bedrijfsvaartuigen.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 24 augustus 2021 afgewezen. Eiser heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.3.
      Eiser heeft bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar.
      
    
    
      1.4.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      Met het besluit van 24 januari 2023 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Bij dat besluit heeft verweerder aan eiser een dwangsom toegekend wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar.
      
    
    
      1.6.
      Eiser heeft bij de rechtbank een schriftelijke reactie op dat besluit ingediend.
      
    
    
      1.7.
      Verweerder heeft schriftelijk op die reactie gereageerd. 
      
    
    
      1.8.
      De rechtbank heeft het beroep op 23 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder. 
      
    
    
      1.9.
      Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld in beginsel binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht uiterlijk zes weken later uitspraak te doen.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit op bezwaar
    
    
      2.1.
      Bij brief van 19 april 2021, ontvangen op 26 april 2021, heeft eiser een aanvraag ingediend voor een ligplaatsvergunning voor tien onbemande bedrijfsvaartuigen.
      
    
    
      2.2.
      In het primaire besluit van 24 augustus 2021 heeft de Havendienst namens verweerder de door eiser aangevraagde ligplaatsvergunning geweigerd op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening Haarlemse Wateren 2020, omdat alle bedrijfsligplaatsen, zoals opgenomen in het ligplaatsenplan van het Uitvoeringsbesluit Verordening Haarlemse Wateren 2020, reeds zijn vergund. 
      
    
    
      2.3.
      Bij brief van 4 oktober 2021 heeft eiser bezwaar gemaakt en aangevoerd dat de weigering van de ligplaatsvergunning in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat bij de verdeling van schaarse vergunningen ruimte moet worden geboden aan gegadigden om mee te kunnen dingen naar de beschikbare vergunningen. In de Verordening en het Uitvoeringsbesluit zijn de uit de jurisprudentie verworven normatieve inzichten niet verwerkt en deze regelingen zijn dus in strijd met het Unierecht. Er is geen sprake van een transparant en deugdelijk verdelingsbeleid en ten onrechte worden bestaande vergunningen nog steeds voor onbepaalde tijd verstrekt.
      
    
    
      2.4.
      Bij brief van 7 juli 2022 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een besluit op bezwaar. Bij brief van 1 november 2022 heeft eiser beroep ingediend tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar. 
      
    
    
      2.5.
      Op 14 november 2022 heeft de commissie belast met de behandeling van bezwaarschriften een advies uitgebracht en geadviseerd om: 1) het primaire besluit te herroepen; 2) in overleg met eiser te komen tot een geconcretiseerde aanvraag voor een (of meer) specifieke locatie(s) en die te toetsen aan artikel 7 van de Verordening, met uitzondering van de weigeringsgrond onder artikel 7, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening; 3) vervolgens een besluit op bezwaar te nemen; en 4) op grond van artikel 7:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een vergoeding van de gemaakte proceskosten toe te kennen.
      
    
    
      2.6.
      Op 13 december 2022 heeft de stadsadvocaat op verzoek van verweerder een advies uitgebracht en geadviseerd de weigering van de ligplaatsvergunning te handhaven en geen proceskostenvergoeding toe te kennen.
      
    
    
      2.7.
      Op 12 januari 2023 heeft de Havendienst op verzoek van verweerder een advies uitgebracht en geadviseerd de weigering van de ligplaatsvergunning te handhaven en geen proceskostenvergoeding toe te kennen.
      
    
    
      2.8.
      In het besluit op bezwaar van 24 januari 2023 heeft verweerder besloten het primaire besluit in stand te laten, geen proceskostenvergoeding toe te kennen, maar wel een dwangsom toe te kennen van € 1.442,- vanwege het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift. De argumenten die de stadsadvocaat aandraagt om de weigering van de ligplaatsvergunning te handhaven zijn volgens verweerder overtuigend. De beschikbare ligplaatsvergunningen zijn op dit moment verleend en geldend. Verweerder is doende om tot wijziging van de Verordening te komen, waarmee op termijn ruimte komt voor anderen om mee te dingen naar beschikbare ligplaatsvergunningen. Tot die tijd is afwijzing van aanvragen gerechtvaardigd, onder de motivering zoals deze in het advies van de Havendienst is geformuleerd.
      
    
  
  
    Wettelijk kader
    
    
      3.	  De voor de beoordeling van het beroep belangrijke regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit
      
      4.	  Omdat verweerder op 24 januari 2023 een besluit heeft genomen op het bezwaarschrift en verweerder een maximale dwangsom heeft toegekend van € 1.442, heeft eiser geen belang meer bij een beoordeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit is daarom niet-ontvankelijk. 
    
    
    
      
        Het beroep gericht tegen het besluit op bezwaar
      
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit ook betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoetkomt. Omdat verweerder niet aan het bezwaar van eiser is tegemoetgekomen, is van rechtswege beroep tegen het besluit op bezwaar ontstaan.
      
    
    
      5.2.
      Eiser heeft zich ter zitting, onder verwijzing naar paragraaf 4.1.3.3 van de Awb en naar Richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn), op het standpunt gesteld dat de ligplaatsvergunning reeds van rechtswege is verleend, omdat op de aanvraag daartoe niet tijdig is beslist. Ter zitting is echter vastgesteld dat verweerder op 14 juni 2021 een brief heeft gestuurd naar eiser waarin de beslistermijn op grond van artikel 4:14, derde lid, van de Awb is verlengd met tien weken tot en met 30 augustus 2021. Omdat verweerder het primaire besluit op 24 augustus 2021 heeft genomen, is tijdig op de aanvraag beslist. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
    
    
      5.3.
      Eiser heeft in beroep aangevoerd dat ten onrechte de ligplaatsvergunning is geweigerd op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening, omdat het maximumaantal vergunningen reeds was verleend. Er is sprake van schaarse vergunningen, die niet voor onbepaalde tijd verleend hadden mogen worden, en de huidige Verordening voorziet nog niet in een transparante manier van toedeling van deze vergunningen. Dat is in strijd met het recht en dat moet ertoe leiden dat de bepalingen in de Verordening onverbindend zijn en/of in casu buiten toepassing moeten worden gelaten. Dat de Verordening nog niet is aangepast dient voor rekening en risico van verweerder te komen. 
      
    
    
      5.4.
      Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het hier inderdaad gaat om een schaarse vergunning. Voor het op een transparante wijze verdelen van deze vergunningen dient verweerder een stelsel te ontwikkelen. De voor onbepaalde tijd verleende vergunningen dienen omgezet te worden naar vergunningen voor bepaalde tijd. Verweerder had dit al eerder moeten doen, maar feit is dat dit tot op heden nog niet is gebeurd. Omdat er daarom op dit moment nog geen vergunning beschikbaar is voor eiser, kan verweerder niet anders dan eisers aanvraag voor een vergunning afwijzen.
      
    
    
      5.5.
      De rechtbank stelt voorop dat uit de Dienstenrichtlijn, geïmplementeerd in de Dienstenwet, en het gelijkheidsbeginsel volgt dat schaarse vergunningen zoals hier aan de orde niet voor onbepaalde tijd behoren te worden verleend en dat deze vergunningen op transparante wijze behoren te worden verdeeld. De rechtbank ziet echter geen grond om in het licht daarvan bepalingen van de Verordening onverbindend te verklaren of buiten toepassing te laten. De Verordening dwingt immers niet tot het verlenen van vergunningen voor onbepaalde tijd of tot het hanteren van een niet transparante verdelingswijze. Dat laat echter onverlet dat de bestaande vergunningen voor onbepaalde tijd zijn verleend. Dat roept de vraag op of verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening neergelegde bevoegdheid om de aanvraag van eiser af te wijzen omdat alle ligplaatsen vergund zijn. De rechtbank constateert in dat verband dat verweerder in feite een vergunningstop heeft toegepast. Verweerder heeft zich immers op het standpunt gesteld dat vooruitlopend op het nieuwe beleid geen vergunning kan worden verleend. Aan deze vergunningstop had verweerder ten tijde van het in beroep bestreden besluit geen termijn verbonden. Zoals volgt uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, mocht verweerder weliswaar de tijd nemen om nieuw beleid te formuleren waarmee de onrechtmatige situatie zou worden hersteld, en is het invoeren van een vergunningstop in dat kader in beginsel redelijk, maar moet het instellen van een vergunningstop voor onbepaalde tijd onredelijk worden geacht. Dat betekent dat het besluit van verweerder om eisers aanvraag voor een ligplaatsvergunning af te wijzen onvoldoende is gemotiveerd. Het beroep tegen het bestreden besluit is dan ook gegrond. Daarom vernietigt de rechtbank het bestreden besluit en draagt de rechtbank verweerder op een nieuw besluit op het bezwaarschrift te nemen.
      
    
    
      5.6.
      Ten aanzien van het nieuw te nemen besluit op het bezwaarschrift overweegt de rechtbank dat ter zitting is gebleken dat verweerder bij besluit van 28 maart 2023 nadere regels voor de verdeling van ligplaatsvergunningen voor bedrijfsvaartuigen heeft vastgesteld en dat in dat kader vanaf 2031 nieuwe ligplaatsvergunningen verleend zouden kunnen worden, welke termijn volgens eiser onredelijk lang is. Voor het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar zal eiser, op grond van artikel 7:9 van de Awb, naar aanleiding van deze nieuwe feiten en omstandigheden in de gelegenheid moeten worden gesteld daarover te worden gehoord. In het nieuw te nemen besluit zal verweerder moeten motiveren waarom een vergunningstop tot 2031 volgens hem redelijk is of, als geconcludeerd moet worden dat deze termijn niet redelijk is, tot een oplossing moeten komen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      
        Het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit
      
      6.	  Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit is wegens het ontbreken van belang niet-ontvankelijk. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, omdat het belang door toedoen van verweerder is vervallen. De kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 418,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, wegingsfactor 0,5).
    
    
    
      
        Het beroep gericht tegen het bestreden besluit
      
    
    
      7.1.
      Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit, behalve voor zover daarbij aan eiser een dwangsom is toegekend. Tegen die dwangsom is het beroep niet gericht. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor twaalf weken. 
      
    
    
      7.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiser als beroepsmatige rechtsbijstandverlener een schriftelijke reactie op het bestreden besluit heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (dus 2 punten, wegingsfactor 1). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 24 januari 2023 gegrond;
      
      
        vernietigt dat besluit, behalve voor zover daarbij aan eiser een dwangsom is toegekend;
      
      
        draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.092,50 aan proceskosten aan eiser.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, rechter, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 september 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke regelgeving
    
    
      
        Verordening Haarlemse Wateren 2020
      
    
    
    
      
        Artikel 1 Begripsbepalingen
      
      In deze verordening en de daarop berustende regelingen wordt verstaan:
    
    - bedrijfsvaartuig: een vaartuig, daaronder begrepen een object te water, niet zijnde een binnenschip, hoofdzakelijk gebruikt als of bestemd voor de uitoefening van enig bedrijf of beroep of voor de uitoefening van sociaal-culturele activiteiten of andere doeleinden waarvan de aard al dan niet gebonden is aan een vaartuig;(…)
    
      
        Artikel 4 Vaststelling ligplaatsenplan
        1. Het college stelt ter uitvoering van deze verordening een ligplaatsenplan vast waarin wordt aangegeven op welke locaties afgemeerd mag worden. Het college kan aan het afmeren nadere regels stellen.(…)
      
        Artikel 5 Voorschriften en beperkingen
        (…)3. Een vergunning of ontheffing kan voor bepaalde of onbepaalde tijd worden verleend.
      
        Artikel 7 Weigeringsgronden
      
    
    1. Een vergunning of ontheffing op grond van deze verordening kan worden geweigerd:
    (…)
    d. indien alle betreffende ligplaatsen vergund zijn;
    (…)
    
    
      
        Artikel 8 Algemene intrekkings- of wijzigingsgronden
      
      De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien:
      (…)
    
    b. de vergunning of ontheffing in strijd met wettelijke voorschriften is verleend;
    c. dit noodzakelijk is ter uitvoering van wettelijke, Europeesrechtelijke of andere internationale verplichtingen;
    (…)
    
    
      
        Artikel 13 Bedrijfsligplaatsen
      
    
    1. Het is verboden om zonder of in afwijking van een vergunning van het college een bedrijfsligplaats in te nemen met een bedrijfsvaartuig.2. Een bedrijfsligplaats mag uitsluitend worden ingenomen op daartoe aangewezen plaatsen in het ligplaatsenplan als bedoeld in artikel 4, eerste lid.(…)4. Het college kan nadere regels stellen aan het verlenen van een vergunning voor een bedrijfsligplaats.
    
      
        Artikel 46 Hardheidsclausule
      
      Het college is bevoegd, in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar zijn oordeel leidt tot onaanvaardbare gevolgen voor de betrokkene(n), ten gunste van de aanvrager af te wijken.
    
  
  
     Zie respectievelijk het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 1 oktober 2015, ECLI:EU:C:2015:641, en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2958, rechtsoverweging 14.1.