ECLI:NL:CBB:2019:382, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-09-2019, 18/1456
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Geen inbreuk op artikel 1 van het EP. De beroepsgrond van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau en op individueel niveau in strijd is met artikel 1 van het EP faalt. De bijzondere omstandigheid van bedrijfsverplaatsing vanwege natuurontwikkelingsplannen maakt niet dat er in het geval van appellante sprake is van een individuele en buitensporige last. Bij de keuze tot aankoop van een nieuwe bedrijfslocatie en voortzetting van de uitbreidingsplannen op die nieuwe locatie, kan van een melkveehouder als professionele ondernemer worden verwacht dat hij alle daarbij behorende risico’s afweegt, waaronder moeilijkheden bij het verkrijgen van een geschikte, nieuwe locatie, vertragingen bij de vergunningverlening, maar ook de mogelijkheid dat de aanleg van het natuurgebied uiteindelijk geen doorgang vindt. Ook is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak voor uitbreiding. Het door appellante overgelegde rapport mist voldoende bewijskracht ter onderbouwing van de door haar gestelde financiële last. 
        Wetsbepaling: 
        artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1456
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 september 2019 in de zaak tussen
    maatschap Melkveebedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. R. Kuiper).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) vastgesteld op 6.826 kilogram (kg).  
    
    
    
      Bij besluit van 27 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juli 2019. Namens appellante zijn verschenen haar vennoten de heer en mevrouw [naam 1] , bijgestaan door haar gemachtigde. Voor appellante is tevens verschenen de heer [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen de heer 
      
        [naam 3] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
      1.1
      Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Deze bepaling tast echter niet het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf meer dierlijke meststoffen met melkvee te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt het op het bedrijf rustende fosfaatrecht verlaagd met een generieke korting van 8,3%. 
      
      
        
          Feiten en procesverloop
        
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een melkveehouderij. In 2004 exploiteerde zij haar bedrijf nog aan de [adres 1] in [plaats] en voor bedrijfsuitbreiding op deze locatie is haar in oktober 2007 een vergunning verleend voor de bouw van een nieuwe stal met een capaciteit voor 300 koeien. Nadat de provincie de bedrijfslocatie intekende als deel van het te ontwikkelen natuurgebied Oostvaarderswold besloot appellante geen nieuwe stal te bouwen en haar bedrijf elders voort te zetten; haar landbouwgrond en de boerderij heeft zij in 2010 aan de provincie verkocht. In 2012 is het provinciale inpassingsplan voor de aanleg van het natuurgebied Oostvaardwerswold door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vernietigd. Na vergeefse pogingen van appellante om haar oude bedrijfslocatie terug te kopen, heeft zij in april 2013 de boerderij aan het [adres 2] gekocht. Voor die locatie is op 29 april 2014 een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (NB-vergunning) voor het houden van 250 stuks melkkoeien en 160 stuks vrouwelijk jongvee en op 23 juli 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een nieuwe stal. Appellante is in juli 2014 gestart met de bouw van de nieuwe stal en op 13 januari 2015 is de veestapel (105 melkkoeien en 96 stuks jongvee) van de oude naar de nieuwe locatie verhuisd. 
      
    
    
      2.2
      In het primaire besluit is verweerder uitgegaan van 125 melkkoeien en 109 stuks jongvee op het bedrijf van appellante op 2 juli 2015.
      
    
    
      2.3
      In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en geweigerd een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw te verlenen. Verweerder verwerpt het beroep op artikel 1 van het EP met als reden dat voor appellante voorzienbaar was dat er maatregelen zouden kunnen worden genomen die de uitbreiding van haar bedrijf zouden belemmeren en dat verder geen bijzondere omstandigheden zijn gesteld of gebleken, anders dan dat het fosfaatrechtenstelsel voor haar leidt tot een financiële last, zodat er geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
        3.1.1
        Appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau, en de toepassing van de generieke korting, in strijd is met artikel 1 van het EP. Daarnaast betoogt zij dat dit stelsel voor haar niet voorzienbaar was en dat het stelsel op haar een individuele en buitensporige last legt. De provinciale planontwikkeling dwong haar het bedrijf te verplaatsen en uiteindelijk is het haar pas in 2013 gelukt een nieuwe geschikte bedrijfslocatie te vinden. Daarna was er nog geruime tijd gemoeid met de vergunningverlening. De gedwongen bedrijfsverplaatsing heeft op die manier geleid tot jarenlange vertraging van de uitbreidingsplannen, zodat de stal op 2 juli 2015 nog niet volledig was bezet. Door de fosfaatrechtenvaststelling staat de stal voor 52% leeg, waardoor appellante zwaarder wordt getroffen dan een melkveehouderij die haar stallen op 2 juli 2015 (wel) volledig bezet had. Bovendien hield zij op 2 juli 2015 relatief veel jongvee, zodat het aantal fosfaatrechten ook om die reden te laag is vastgesteld. Met het aantal toegekende fosfaatrechten is de melkopbrengst van appellante onvoldoende om aan haar vaste lasten te kunnen voldoen en de toekomst van het bedrijf staat hierdoor op het spel. 
        
      
      
        3.1.2
        Ter onderbouwing dat zij een individuele en buitensporige last draagt, heeft appellante een door haar accountant opgesteld rapport overgelegd. Daarin is een financiële vergelijking gemaakt van de gevolgen van de invoer van het fosfaatrechtenstelsel voor één jaar tussen drie scenario’s. Scenario 1 gaat uit van het aantal toegekende fosfaatrechten. Scenario 2 gaat uit van volledige stalbezetting (250 melkkoeien en 160 stuks jongvee) en de aankoop van de 8.019 kg ontbrekende fosfaatrechten. Scenario 3 gaat uit van diezelfde volledige stalbezetting zonder invoer van het fosfaatrechtenstelsel. In scenario 3 is er sprake van een lonende exploitatie en een jaarlijkse toename van het eigen vermogen met € 52.547,-. In scenario’s 1 en 2 is er sprake van een jaarlijks liquiditeitstekort (€ 32.738,- in scenario 1 en € 83.882,- in scenario 2), afname van het eigen vermogen (€ 60.546,- in scenario 1 en € 99.190,- in scenario 2) en kan appellante niet voldoen aan haar betalings- en financieringsverplichtingen. 
        
      
    
    
      3.2
      Verweerder betwist dat er sprake is van strijd met artikel 1 van het EP; het fosfaatrechtstelsel legt op appellante geen individuele en buitensporige last. Verweerder erkent dat de voorgenomen natuurontwikkeling op de oude bedrijfslocatie en de bedrijfsverplaatsing hebben geleid tot een waardevermindering van het bedrijf, maar meent dat deze bijzondere omstandigheden losstaan van de keuze om de bedrijfsomvang te verdubbelen. Voor zo’n grote bedrijfsuitbreiding bestond geen noodzaak en appellante nam daarmee een groot risico. De gevolgen van deze keuze dienen daarom voor haar rekening te blijven. Bovendien was er tussen 2013 en 2015 sprake van gefaseerde groei en is met de bouw van de nieuwe stal in ieder geval een uitbreiding van 120% gerealiseerd. Voorts plaatst de heer [naam 3] – als financieel adviseur in dienst bij verweerder – als kanttekeningen bij het door appellante overgelegde accountantsrapport dat:
      
        
          de vermogensteruggang in scenario 1 en 2 het fiscaal eigen vermogen betreft en geen representatief beeld geeft van de feitelijke vermogenspositie van appellante; 
        
        
          scenario 3 voorbij gaat aan de generieke korting;
        
        
          geen rekening is gehouden met de rente die is ontvangen over het ‘ledenkapitaal’; en
        
        
          de (jaarlijkse) reservering voor vervangingsinvesteringen van € 50.000,- te hoog is, gelet op de recente ingebruikname van de nieuwe stal en de normen in de KWIN veehouderij en het bancair gebruik van een reservering van € 1,- per 100 kg melk.
        
      
      Bovendien had appellante de financiële mogelijkheden om 2.295 kg fosfaatrechten aan te kopen in 2018. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
    
    
      4.1
      Naar het oordeel van het College is het bestreden besluit niet in strijd met artikel 1 van het EP. Daarbij acht het College het volgende van belang. 
      
    
    
      4.2
      Het College heeft de algemene uitgangspunten voor de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP uiteengezet in de uitspraken van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291 (de uitspraak van 23 juli 2019), en eerder 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7) en de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522). Hierin is geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel, en de toepassing van de generieke korting, op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Meer in het bijzonder is onder 6.7.5.1-6.7.5.5 van de uitspraak van 23 juli 2019 uiteengezet dat voor melkveehouders als professionele ondernemers in redelijkheid was te verwachten, en in zoverre voorzienbaar was, dat na afschaffing van het melkquotum ook andere productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen. De beroepsgrond die zich richt op de verenigbaarheid met artikel 1 van het EP op regelingsniveau, faalt.
      
      
        4.3.1
        Over de beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel voor appellante heeft geleid tot een individuele en buitensporige last, overweegt het College als volgt.
        
      
      
        4.3.2
        Bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals is overwogen onder 6.8.2 in de uitspraak van 23 juli 2019 is in dat verband vooral relevant in welke mate de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt een individuele en buitensporige last. Waar sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf, legaal, heeft uitgebreid en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
        
      
      
        4.3.3
        Niet in geschil is dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden voor de toepassing van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Het College acht aannemelijk dat de uitbreidingsplannen van appellante zijn belemmerd door de bedrijfsverplaatsing vanwege de natuurontwikkelingsplannen, zodat appellante op 2 juli 2015 nog niet het met de uitbreiding beoogde aantal melkvee hield. Dat maakt echter nog niet dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft met de verkoop van haar oude bedrijfslocatie geanticipeerd op de ontwikkeling van natuurgebied Oostvaarderswold. Uiteindelijk is de ontwikkeling van het natuurgebied onverwacht gestrand en daarna bleek de provincie niet bereid om mee te werken aan de terugkoop van de oude bedrijfslocatie. Daarmee is de gang van zaken voor appellante achteraf gezien bepaald onfortuinlijk te noemen. Toch is dat geen reden om aan te nemen dat appellante daardoor na de invoering van het fosfaatrechtstelsel een individuele en buitensporige last draagt. Het gaat immers om ondernemersbeslissingen en van appellante, als professionele ondernemer, kan worden verwacht dat zij alle daarbij behorende risico’s afweegt, waaronder moeilijkheden bij het verkrijgen van een geschikte, nieuwe locatie, vertragingen bij de vergunningverlening, maar ook de mogelijkheid dat de aanleg van het natuurgebied geen doorgang vindt. Appellante heeft ter zitting erkend dat er geen (strikt) bedrijfseconomische noodzaak was voor de uitbreiding van haar bedrijf. 
        
      
      
        4.3.4
        Het door appellante overgelegde accountantsrapport hanteert op een aantal onderdelen verkeerde vertrekpunten. Het houdt namelijk geen rekening gehouden met de renteopbrengst over het ‘ledenkapitaal’. Dat een deel hiervan – zoals appellante ter zitting heeft verklaard – is gebruikt voor de aankoop van fosfaatrechten, maakt niet dat deze bedragen buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Het rapport rekent immers niet met de werkelijk door appellante aangekochte fosfaatrechten en de wijze waarop deze zijn gefinancierd, maar met de theoretische situatie waarin 8.019 kg tegen de marktkoers worden gekocht met geleend geld dat in tien jaar wordt terugbetaald. Het College volgt verweerder ook in zijn standpunt dat de reservering voor vervangingsinvesteringen te hoog is begroot, gelet op de recente ingebruikname van de nieuwe stal en de, volgens benchmark, gebruikelijke normen van een reservering van € 1,- per 100 kg melk. Daarmee mist het accountantsrapport voldoende bewijskracht ter onderbouwing van de door appellante gestelde financiële last. 
        
        
          
            Slotsom
          
        
      
    
    
      5.1
      Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt niet. Het bestreden besluit is, in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), pas in beroep voorzien van een toereikende motivering. Het College ziet evenwel aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      5.2
      Het College veroordeelt verweerder in de in beroep door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden; en
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van 
    	€ 1024,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 september 2019.
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. L. ten Hove