ECLI:NL:CBB:2019:529, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-10-2019, 18/2222
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt niet; appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat op haar een individuele en buitensporige last rust. Appellante had op de peildatum nog geen uitbreiding van de dieraantallen gerealiseerd en heeft daardoor voor de beoogde toename van koeien geen fosfaatrecht gekregen. Dit verschil tussen het dieraantal dat was vergund en dat waarvoor fosfaatrecht is verleend, leidt er evenwel niet toe dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Gelet op de voorzienbaarheid van de productiebeperkende maatregelen had appellante een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten bij haar investeringsbeslissingen. Dat de mogelijkheid om grond aan te kopen mogelijk uniek was, en dat appellante in die aankoop – in combinatie met de afschaffing van het melkquotum – een uitgelezen kans zag om te gaan uitbreiden, doet er niet aan af dat appellante ten tijde van de aanschaf zich er rekenschap van had kunnen en moeten geven dat een eventuele bedrijfsuitbreiding bemoeilijkt kon worden door productiebeperkende maatregelen. Daarbij is van belang dat appellante de uitbreidingsplannen pas in een laat stadium heeft doorgezet. 
        Geen aanleiding wordt gezien om appellante, zoals zij ter zitting heeft verzocht, in de gelegenheid te stellen nog aanvullende (financiële) stukken ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last over te leggen. 
        Appellante wordt wel gevolgd in haar betoog dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op de in bezwaar gestelde strijd met artikel 1 van het EP. Het gebrek in het bestreden besluit (strijd met artikel 7:12 van de Awb) wordt met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd. Verweerder wordt veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van appellante in beroep.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2222
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 oktober 2019 in de zaak tussen
    
    V.O.F [naam 1] , te [plaats] , appellante,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. A.R. Alladin en M.J. Dijkstra).	
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 
      23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 
      2.665 kilogram (kg). 
    
    
    
      Bij besluit van 29 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
      Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , vennoten van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
      
    
    
      1.2
      
        Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 
        1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover de landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt. 
      
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten 
        
      
      
    
    
      2.1
      Het bedrijf van appellante werd voorheen gedreven in de vorm van een maatschap – Maatschap [naam 4] en [naam 3] (hierna: de maatschap). In 2014 is de maatschap de mogelijkheid geboden de tot dan toe door haar gepachte grond en boerderij in eigendom te verkrijgen. De maatschap zag hierin – mede gelet op een toekomstige bedrijfsovername door [naam 2] – een gelegenheid om uit te gaan breiden. De doelstelling was om van 50 melkkoeien met bijbehorend jongvee, naar 78 melkkoeien en 45 stuks jongvee in 2018 te groeien. 
      
    
    
      2.2
      Per 1 januari 2015 is de maatschap ontbonden en voortgezet door V.O.F. [naam 1] (appellante). Per diezelfde datum is – naast [naam 4] en [naam 3] – de beoogd bedrijfsopvolger, [naam 2] , als vennoot toegetreden. 
      
    
    
      2.3
      Op 19 mei 2015 is door appellante een kredietovereenkomst met de ABN-AMRO Bank gesloten. De kredietovereenkomst ziet op een lening van € 340.000,- voor het financieren van grond voor eigen gebruik, een lening van € 200.000,- voor het financieren van een bedrijfswoning voor eigen gebruik en een kredietlimiet van € 30.000,- voor het financieren van werkkapitaal. 
      
    
    
      2.4
      Bij besluit van 29 mei 2015 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het houden van onder meer 80 melkkoeien en 48 stuks jongvee. 
      
    
    
      2.5
      Op 19 juni 2015 heeft de (notariële) levering van de aangekochte gronden en boerderij met verdere opstallen plaatsgevonden. 
      
    
    
      2.6
      Bij de berekening van het aan appellante toekomende fosfaatrecht is verweerder onder meer uitgegaan van – de op de peildatum van 2 juli 2015 aanwezige – 48 melk- en kalfkoeien, 14 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 25 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. Het bedrijf van appellante is als grondgebonden aangemerkt. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      3.1
      Appellante stelt zich allereerst op het standpunt dat het bestreden besluit een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek bevat. Dit omdat de door appellante in bezwaar aangedragen feiten en (bijzondere) omstandigheden onvoldoende bij de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last als bedoeld in artikel 1 van het EP zijn betrokken. 
      
    
    
      3.2
      Appellante is geconfronteerd met een combinatie van latente stalruimte en financiële verplichtingen, waardoor het bedrijf zich onderscheidt van andere melkveehouders. De door appellante aangegane onomkeerbare financieringsverplichtingen zien op de voorgenomen groei van het bedrijf en overstijgen het gemiddelde investeringsniveau van een reguliere bedrijfsontwikkeling. Er is sprake van een forse impact op het bedrijf. Appellante stelt zich dan ook op het standpunt dat voldoende reden bestaat voor een verhoging van het aantal toegekende fosfaatrechten dan wel voor het verlenen van een ontheffing. 
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
      
      
        4.1.1
        In de door appellante aangevoerde omstandigheden – waaronder het aangaan van onomkeerbare investeringsverplichtingen en het niet volledig kunnen benutten van de nieuw gerealiseerde stalcapaciteit – ziet verweerder geen reden om schending van artikel 1 van het EP aan te nemen. Een individuele en buitensporige last doet zich pas voor indien een melkveehouder in vergelijking met andere melkveehouders als gevolg van het aan hem toegekende aantal fosfaatrechten wordt geconfronteerd met een zeer nijpende situatie en er tevens bijzondere omstandigheden zijn die meebrengen dat hij onevenredig wordt getroffen. 
        
      
      
        4.1.2
        In weerwil van de op de peildatum aangekondigde productiebeperkende maatregelen is appellante blijven vasthouden aan de geplande groei. Uit de jurisprudentie van het College volgt dat (gelet op de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel) vergeefse investeringen als gevolg van de uitbreiding – hoe gebruikelijk de keuze voor uitbreiding in het kader van bedrijfsopvolging ook is – voor rekening en (ondernemers)risico van de melkveehouder komen. Van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding is niet gebleken. Dat appellante niet in aanmerking komt voor toepassing van de knelgevallenregeling is onvoldoende om het bestaan van een individuele en buitensporige last aan te nemen. Appellante heeft verder onvoldoende onderbouwd dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voor haar een buitengewone financiële last oplevert. Aan de in dit verband overgelegde financiële overzichten kan niet de waarde ontleend worden die appellante daaraan ontleend zou willen zien. Zo geven deze overzichten geen inzicht in het causaal verband tussen de vermogenspositie van het bedrijf en de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. 
        
      
      
        4.1.3
        Nu geen sprake is van een individuele en buitensporige last of andere bijzondere omstandigheden ziet verweerder geen reden gebruik te maken van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 38 van de Msw ontheffing te verlenen
        
      
    
    
      4.2
      De door appellante gestelde strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel acht verweerder niet aanwezig. In het primaire besluit is weliswaar niet ingegaan op een mogelijk knelgeval dan wel op de situatie van een individuele en buitensporige last, maar in het bestreden besluit heeft verweerder, in lijn met de jurisprudentie van het College, alsnog de melding bijzondere omstandigheden en het beroep op een individuele en buitensporige last bij de beoordeling van het bezwaar betrokken. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      5.1
      In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291), heeft het College onder meer overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, heeft het College verder van belang geacht of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. 
      
    
    
      5.2
      Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
      
    
    
      5.3
      Appellante had op de peildatum nog geen uitbreiding van de dieraantallen gerealiseerd en heeft daardoor voor de beoogde toename van koeien geen fosfaatrecht gekregen. Dit verschil tussen het dieraantal dat was vergund en dat waarvoor fosfaatrecht is verleend, leidt er evenwel niet toe dat sprake is van een individuele en buitensporige last. In de hiervoor genoemde uitspraak van 23 juli 2019 heeft het College overwogen dat het voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. In april 2015 was reeds bekend dat in 2014 de melkveestapel fors was toegenomen en het sectorale fosfaatplafond nagenoeg was bereikt, terwijl de melkveestapel in 2015 verder groeide. Gelet daarop had appellante een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een uitbreiding en het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat de mogelijkheid om grond aan te kopen mogelijk uniek was, en dat appellante in die aankoop – in combinatie met de afschaffing van het melkquotum – een uitgelezen kans zag om te gaan uitbreiden, doet er niet aan af dat appellante ten tijde van de aanschaf zich er rekenschap van had kunnen en moeten geven dat een eventuele bedrijfsuitbreiding bemoeilijkt kon worden door productiebeperkende maatregelen. Daarbij is niet gebleken dat de aankoop van de (gepachte) grond (met opstallen) dwong tot uitbreiding van de dieraantallen van het bedrijf. Het ter zitting voor de aankoop aangedragen argument dat voortzetting van de gepachte situatie geen optie was, omdat het bedrijf met een omvang van circa 50 melkkoeien daar te klein voor was, mist elke onderbouwing. Verder is hier van belang dat appellante – in weerwil van de genoemde voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen – de uitbreidingsplannen pas in een laat stadium heeft doorgezet. Zo is de voor de beoogde uitbreiding vereiste Nbw-vergunning pas in februari 2015 aangevraagd (en op 29 mei 2015 verleend) en is op 19 mei 2015 het voor de investeringen benodigde krediet afgesloten. Dat dit naar alle waarschijnlijkheid samenhangt met de omstandigheid dat de aankoop van de grond en boerderij pas in juni 2015 formeel zijn beslag kreeg maakt dit niet anders, nu, zoals hiervoor is overwogen, niet is gebleken dat die aankoop noopte tot uitbreiding. Dit betekent dat de gevolgen van de keuze tot uitbreiding die appellante in die periode heeft gemaakt, voor haar risico dienen te blijven. 
      
      6. Het College ziet geen aanleiding appellante, zoals zij ter zitting heeft verzocht, in de gelegenheid te stellen nog aanvullende (financiële) stukken ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last over te leggen. Zoals appellante ter zitting heeft bevestigd bevond zich bij de uitnodiging voor de zitting een bijlage waarin appellante erop is gewezen dat de bewijslast van de individuele en buitensporige last bij haar ligt en dat zij daarvan ook het bewijs (tijdig) moet leveren. Voorts wordt vastgesteld dat verweerder, anders dan appellante stelt, niet eerst in het op 4 september 2019 opgestelde verweerschrift heeft aangegeven welke (financiële) informatie hij noodzakelijk acht om te kunnen beoordelen of sprake is van een individuele en buitensporige last, maar al in een eerder stadium, te weten in de brief van 25 september 2018. Uit de tekst van het aanvullend beroepschrift van 23 november 2018 blijkt niet alleen dat appellante deze brief heeft ontvangen, maar ook dat zij naar aanleiding daarvan voornemens was een financieel rapport door een accountant op te laten stellen en dit in de beroepsprocedure in te dienen. Omstandigheden waarom appellante daar – in de periode van november 2018 tot september 2019 – niet in is geslaagd zijn gesteld noch gebleken. 
      
      7. Appellante wordt wel gevolgd in haar betoog dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op de in bezwaar gestelde strijd met artikel 1 van het EP. In het bestreden besluit is door verweerder de conclusie getrokken dat van een individuele en buitensporige last geen sprake is omdat bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, zijn gesteld noch gebleken. Eerst in het in onderhavige beroepsprocedure overgelegde verweerschrift is verweerder nader op de gestelde individuele en buitensporige last ingegaan. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      8. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 512,- (1 punt voor het – door de toenmalig gemachtigde van appellante – indienen van het beroepschrift, met een waarde van € 512,- en een wegingsfactor 1). Van andere proceskosten is niet gebleken. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        draagt verweerder op het griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van 
      
    
    € 512,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 oktober 2019.
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. J.M. Baars