ECLI:NL:RBAMS:2019:4343, Rechtbank Amsterdam, 20-06-2019, AWB - 17 _ 7375
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2019-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het Bevel tot sluiting van een woning voor de duur van drie maanden op grond van artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet en 172, derde lid, van de Gemeentewet, is niet rechtmatig.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 17/7375 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 20 juni 2019 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , eiser en
    
      
        
          [eiseres] , eiseres, 
      beide woonachtig te Amsterdam, hierna te noemen: eisers
      (gemachtigde: mr. W.R. Aerts),
    
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van Amsterdam, verweerder
    (gemachtigde: mr. A.D.B. Bakels en mr. J. Pot).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 18 mei 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder met ingang van 29 mei 2017 op grond van artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet bevel gegeven tot sluiting van de woning aan het [adres] te Amsterdam (hierna: de woning) voor de duur van drie maanden. Verweerder kan het bevel tot sluiting eventueel binnen deze termijn weer intrekken indien naar zijn oordeel de sluiting niet langer is vereist in verband met de openbare orde. 
    
    
    
      Bij besluit van 17 november 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 16 november 2017, het bezwaar van eisers ongegrond verklaard, bepaald dat artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet wordt toegevoegd aan het bevel tot sluiting van de woning en heeft verweerder bepaald dat het primaire besluit niet verder wordt geëffectueerd. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 mei 2018. De rechtbank heeft daarna het onderzoek ter zitting gesloten. 
    
    
    
      Bij beslissing van 5 juni 2018 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak verwezen ter behandeling door de meervoudige kamer van deze rechtbank. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting is hervat op de zitting van de meervoudige kamer van 20 maart 2019. Eisers zijn ter zitting vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Relevante feiten en omstandigheden 
      
    
    
    
      1.1.
      
        In het portiek van de woning, die eigendom is van Woningstichting Rochdale, is op [datum 1] 2017 een explosief afgegaan. 
      
      
      
        1.2.1.
        De politie heeft in verband daarmee op 2 mei 2017 een rapport opgesteld. In dit rapport staat onder meer vermeld dat uit onderzoek is gebleken dat het explosief, dat omstreeks [tijdstip] is ontploft, een [projectiel] is en dat de toegangsdeur in het portiek van de woning rechtstreeks toegang geeft tot [perceel] . In dit portiek is aan de andere kant de toegangsdeur van [huisnummer] Door de explosie zijn twee ramen vernield, die zich naast de toegangsdeur van [perceel] bevinden. Voorts is daardoor een krater in de straattegels geslagen. Ook de woning van [huisnummer] heeft schade opgelopen door de explosie. Links van het portiek is een [onderdeel] van de [projectiel] aangetroffen en op ongeveer vijf meter voor het portiek, [onderdeel] van de [projectiel] . In de woning staan in de basisregistratie personen (brp) ingeschreven [eiser] (eiser) en [eiseres] (eiseres), de vriendin van eiser. Zij heeft aangifte gedaan van de explosie. 
        
      
      
        1.2.2.
        De rapportage vermeldt voorts dat eiser lid is van [groep] en dat hij is gedetineerd op verdenking van [geweld] van een ex-lid van [groep] . Eiser is op [datum 2] 2016 aangehouden en bij de daaropvolgende doorzoeking van de berging bij de woning is een [verblijf] en [installatie] ten behoeve van [materiaal] aangetroffen. Aldus de rapportage zijn deze recente incidenten een verstoring van de openbare orde en een aantasting van het woon- en leefklimaat van de omwonenden en kunnen die incidenten een inbreuk op de lichamelijke integriteit van de buurtbewoners opleveren. De gevaarzetting van de explosie vraagt om adequate maatregelen deze situatie te beëindigen en te voorkomen dat een dergelijke situatie zich kan herhalen. In de rapportage wordt verweerder, gezien de explosie, eisers lidmaatschap van [groep] en de mogelijke relatie daartussen en het incident, verzocht adequate maatregelen te nemen om deze situatie te beëindigen en in de toekomst te voorkomen.
        
      
      
        1.2.3.
        Op 9 mei 2017 heeft de politie een aanvullend rapport opgesteld. Daarin staat onder meer dat eiseres aangifte heeft gedaan, dat zij bij haar ouders verblijft en dat zij sinds de explosie niet terug naar de woning durft te gaan. Zij verleent geen volledige medewerking aan het onderzoek en geeft desgevraagd geen opening van zaken aan de politie, aldus de rapportage. De rapportage vermeldt voorts dat de vereniging van eigenaren [Gebouw] aangifte heeft gedaan van vernieling als gevolg van de explosie en dat uit een gesprek op 3 mei 2017 tussen de wijkagent, de voorzitter van de bewonerscommissie en een medewerker van woningstichting Rochdale is gebleken dat meerdere bewoners, van wie een deel ouder dan 65 jaar is, de schrik nog in het lijf hebben zitten.
        
        
          
            Besluitvorming verweerder en uitspraak van de voorzieningenrechter
          
        
        
      
    
    
      2.1.
      Naar aanleiding van het incident op [datum 1] 2017 heeft verweerder met ingang van 29 mei 2017 de woning op grond van artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet gesloten. Blijkens het primaire besluit heeft verweerder aan de sluiting onder meer ten grondslag gelegd dat de openbare orde door de in het portiek van de woning tot ontploffing gebrachte [projectiel] , waarbij aan de woning en naastgelegen panden veel schade is ontstaan en waardoor bewoners zijn geschrokken en zich niet meer veilig voelen in de woonwijk en de onrust die eisers arrestatie op [datum 2] 2016 door het arrestatieteam bij omwonenden heeft gegeven, ernstig is verstoord. Sluiting van de woning betekent een periode van rust voor de omwonenden en zal het risico op herhaling uitsluiten. Eisers hebben bezwaar tegen dit besluit gemaakt en hebben tevens een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend.
      
    
    
      2.2.
      Bij uitspraak van 21 juli 2017 (AMS 17/3794) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en het primaire besluit geschorst. Op 31 juli 2017 heeft eiser de sleutel van de woning bij de gemeente opgehaald.
      
    
    
      2.3.
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard, bepaald dat artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet wordt toegevoegd aan het bevel tot sluiting van de woning en het primaire besluit voor het overige in stand gelaten. Verweerder was bevoegd om de woning te sluiten op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet (de ‘lichte bevelsbevoegdheid’), nu met het plaatsen en exploderen van de [projectiel] in het portiek sprake is van ernstige verstoringen van de openbare orde. Die bepaling wordt daarom mede aan de sluiting ten grondslag gelegd, aldus verweerder. Verweerder heeft zich voorts gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het sluitingsbevel voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Verweerder heeft de sluiting van de woning niet verder geëffectueerd gezien het tijdsverloop sinds het incident en het moment waarop advies ten behoeve van het bestreden besluit is uitgebracht, waarbij meegewogen is dat zich aldus de politie sinds [datum 1] 2017 geen incidenten hebben voorgedaan bij de woning en de buurt rustig is. Op 31 juli 2017 heeft eiser de sleutel van de woning bij de gemeente opgehaald. 
      
    
    
      2.4.
      In beroep hebben eisers het bestreden besluit gemotiveerd bestreden.
      
      
        
          Beoordeling rechtbank 
        
      
      
      
        
          Toepasbaarheid van artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet
        
      
      
    
    
      3.1.
      Op grond van artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet kan de burgemeester besluiten een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat lokaal behorend erf te sluiten, indien door gedragingen in de woning of het lokaal of op het erf de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf wordt verstoord.
      
    
    
      3.2.
      
        Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft overwogen was in het oorspronkelijke wetsvoorstel inzake de invoeging van artikel 174a in de Gemeentewet de in dat artikel neergelegde sluitingsbevoegdheid uitsluitend voorzien om te kunnen optreden tegen verstoring van de openbare orde als gevolg van drugshandel in een woning en is de reikwijdte van het wetsvoorstel verruimd tot niet drugsgerelateerde verstoringen van de openbare orde. In de nota naar aanleiding van het verslag over het wetsvoorstel (Kamerstukken II 1996/97, 24 699, nr. 5) is daarover echter tevens opgemerkt dat sluiting van een woning slechts gerechtvaardigd kan zijn bij overlast die wat betreft de risico's voor de omgeving te vergelijken is met drugsoverlast. Het moet gaan om overlast die maatschappelijk onaanvaardbare vormen heeft aangenomen en die niet met andere, minder ingrijpende middelen kan worden bestreden, aldus de nota. Bij de totstandkoming van artikel 174a van de Gemeentewet is voorts benadrukt dat de wetgever met "verstoring van de openbare orde" een ernstige bedreiging van de veiligheid en gezondheid van mensen in de directe omgeving van de woning voor ogen heeft gestaan. 
        Zoals de Afdeling in het licht van de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 174a van de Gemeentewet, als hiervoor beschreven, heeft overwogen, vergt verstoring van de openbare orde in de zin van artikel 174a van de Gemeentewet overlast waardoor de veiligheid en gezondheid van mensen in de omgeving van de woning in ernstige mate worden bedreigd. Aan de hand van concrete, objectieve en verifieerbare gegevens moet aannemelijk worden gemaakt dat zich in de woning of op het daarbij behorende erf ernstige gedragingen voordoen en dat, zoals bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel inzake de invoeging van artikel 174a in de Gemeentewet is opgemerkt, daardoor verschillende soorten ernstige overlast zich met grote regelmaat en langdurig voordoen. 
      
      
    
    
      3.3.
      Ingeval verweerder aldus aannemelijk maakt dat vanuit de woning of het bijbehorende erf de openbare orde rond de woning wordt verstoord, is hij op grond van artikel 174a van de Gemeentewet bevoegd om tot sluiting van de woning over te gaan. Van toepassing van deze bevoegdheid dient verweerder echter af te zien indien sluiting van de woning onevenredig zou zijn. In dat verband dient verweerder aannemelijk te maken dat de verstoring van de openbare orde niet afdoende kan worden bestreden met minder ingrijpende maatregelen.
      
    
    
      3.4.
      Verweerder stelt dat aan de voorwaarden voor de toepassing van genoemd artikel is voldaan. Uit camerabeelden is gebleken dat het explosief gegooid is en niet is neergelegd. Daarbij is aldus verweerder van belang dat hier sprake is van een ontploffing op het bij de woning behorende erf. In de zaak waarover de Afdeling oordeelde en waarin zij concludeerde dat die betreffende burgemeester niet bevoegd was een woning te sluiten op grond van artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet, ging het om een explosief dat was gegooid richting een woning, maar was geen sprake van ontploffing van een explosief op een erf. In deze zaak is echter wel sprake van ontploffing van een explosief op het erf behorende bij de woning. In zoverre verschilt deze zaak van die waarover de Afdeling oordeelde en is die uitspraak aldus verweerder niet van toepassing op de beoordeling van deze zaak.
      
    
    
      3.5.
      De rechtbank stelt vast dat in het portiek van de woning op zaterdag [datum 1] 2017 omstreeks [tijdstip] een explosief is afgegaan. In reactie hierop (en naar aanleiding van de rapporten van 2 en 9 mei 2017) heeft verweerder met ingang van 29 mei 2017, de woning voor de duur van drie maanden gesloten. Bij het bestreden besluit is sluiting van de woning niet verder geëffectueerd gezien het tijdsverloop sinds het incident en het moment waarop advies ten behoeve van het bestreden besluit is uitgebracht, waarbij meegewogen is dat zich sinds [datum 1] 2017 geen incidenten hebben voorgedaan bij de woning en de buurt rustig is.
      
    
    
      3.6.
      Zoals overwogen in het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat uit de hierboven genoemde jurisprudentie volgt dat de in artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet neergelegde sluitingsbevoegdheid ook ziet op niet drugsgerelateerde verstoringen van de openbare orde en voorts dat voor het toepassen van die bevoegdheid is vereist dat sprake is van gedragingen vanuit de woning of vanuit het bijbehorende erf. Niet in geschil is dat de [projectiel] is ontploft in het portiek van de woning en dat dit schade tot gevolg heeft gehad. De rechtbank is van oordeel dat deze handeling en ontploffing zonder meer kan worden aangemerkt als een ernstige verstoring van de openbare orde en dat het gelet daarop begrijpelijk is dat verweerder het nodig achtte in te grijpen en de veiligheid en rust in de straat te herstellen. Dat betekent echter nog niet dat verweerder reeds daarom bevoegd was tot toepassing van artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet.  
      
    
    
      3.7.
      Van een gedraging vanuit het bij de woning behorende erf is hier geen sprake. Uit genoemde jurisprudentie van de Afdeling volgt dat verweerder bevoegd is een woning te sluiten als sprake is van gedragingen vanuit de woning of vanuit het bijbehorende erf waardoor de openbare orde wordt verstoord. Verweerder is in beginsel niet bevoegd een woning te sluiten in de hier aan de orde zijnde omgekeerde situatie, waarin de verstoring van de openbare orde het gevolg was van een [projectiel] die is gegooid naar de woning of bijbehorende portiek. Dit is geen gedraging vanuit de woning of het bijbehorende erf, maar een gedraging van buiten de woning of het bijbehorende erf. De rechtbank is verder van oordeel dat het niet relevant is dat de [projectiel] is geland op de grond in het portiek en daar tot ontploffing is gekomen. Daarmee is namelijk nog steeds geen sprake van een gedraging vanuit het bij de woning behorende erf. Aan een beoordeling van de vraag of, zoals verweerder heeft betoogd, sprake is van een ‘erf’ in de zin van artikel 174a van de Gemeentewet, komt de rechtbank dan ook niet toe.
      
    
    
      3.8.
      Conclusie van het voorgaande is dat niet aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet is voldaan, nu de verstoring van de openbare orde in dit geval het gevolg was van een [projectiel] die van buitenaf op het naast de woning gelegen portiek is gegooid en derhalve niet van een gedraging vanuit het bij de woning behorende ‘erf’. Verweerder was dan ook niet bevoegd om de woning op grond van deze bepaling te sluiten.
      
    
    
      3.9.
      Ten overvloede overweegt de rechtbank nog het volgende. Verweerder dient van toepassing van de bevoegdheid tot sluiting van een woning af te zien indien sluiting van de woning onevenredig zou zijn. In dat verband dient verweerder aannemelijk te maken dat de verstoring van de openbare orde niet afdoende kan worden bestreden met minder ingrijpende maatregelen. Verweerder heeft zich in dit verband in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het niet aannemelijk is dat het effect van de sluiting ook bereikt zou kunnen worden met een minder vergaande maatregel, zoals een waarschuwing, aangezien de bewoners van de woning niet zelf de [projectiel] geplaatst hebben. 
      
    
    
      3.10.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder daarmee niet aannemelijk heeft gemaakt dat de verstoring van de openbare orde niet afdoende kan worden bestreden met minder ingrijpende maatregelen, zoals bijvoorbeeld camerabewaking of surveillance bij of rondom de woning. 
      
      
        
          Toepasbaarheid van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet
        
      
      
    
    
      4.1.
      Op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet is de burgemeester bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde. 
      
    
    
      4.2.
      Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet heeft deze bepaling betrekking op situaties waarin enerzijds geen overtreding van wettelijke openbare orde voorschriften plaatsvindt, terwijl anderzijds sprake is van een zodanige inbreuk op orde en rust dat niet meer van een aanvaardbaar niveau daarvan gesproken kan worden. Daartegen moet kunnen worden opgetreden. De bepaling dient er toe de burgemeester ook in dergelijke gevallen bevoegd te verklaren tot handelen. De burgemeester kan op basis van deze bepaling echter niet naar willekeur openbare orde-maatregelen nemen. Er moet sprake zijn van een verstoring van de openbare orde of van ernstige vrees daarvoor en de bevelen moeten noodzakelijk zijn voor de handhaving van de openbare orde. Voorts mogen de bevelen niet van wettelijke voorschriften afwijken en moeten ze proportioneel en subsidiair zijn (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, blz. 16/17).
      
    
    
      4.3.
      Het bovenstaande houdt in dat de in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet gegeven bevoegdheid de mogelijkheid schept tot een onmiddellijke reactie van verweerder op een (dreigende) verstoring van de openbare orde. Deze bevoegdheid kan dan ook alleen worden toegepast in urgente situaties waarin onmiddellijk ingrijpen noodzakelijk is. Inherent hieraan is naar het oordeel van de rechtbank dat een maatregel op grond van deze bepaling van korte duur dient te zijn, met dien verstande dat de duur van zo’n maatregel kan worden verlengd als de situatie daartoe noopt. 
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank is van oordeel dat de sluiting van de woning met ingang van 29 mei 2017, naar aanleiding van het afgaan van een explosief in de nacht van [datum 1] 2017, voor de duur van drie maanden niet voldoet aan deze voorwaarden. De woning is pas een maand na de ontploffing gesloten. Er kan dus niet gesproken worden van een onmiddellijke reactie op een verstoring van de openbare orde. Daarnaast kan de sluiting voor een periode van drie maanden niet worden aangemerkt als een maatregel van korte duur. 
      
    
    
      4.5.
      Verweerder was derhalve evenmin bevoegd om een maand na de ontploffing op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet tot sluiting van de woning voor de duur van drie maanden over te gaan. Dit betekent dat de sluiting van de woning niet rechtmatig is. 
      
      
        
          Conclusie en proceskosten
        
      
      
      5. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Nu verweerder niet bevoegd is tot sluiting van de woning is ook het primaire besluit onrechtmatig. De rechtbank ziet daarom aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit wordt vernietigd. 
      
      6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
      
      7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.304,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor een nadere zitting anders dan na tussenuitspraak met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Als aan eisers een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eisers te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.304,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, voorzitter, en mr. L.H. Waller en mr. P. Sloot, leden, in aanwezigheid van mr. E.M. de Buur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juni 2019.
    
    
    
    
      griffier 
      voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
    
    
    
    
    
  
  
     Zie de uitspraak van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:923 en van die van 16 februari 2011, ECLI:NL:RVS:BP4697.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2441.
  
  
     Zie de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 19 januari 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF0329.
  
  
     Zie de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 23 oktober 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:6313.
  
  
     Zie het artikel "Een ontaarde bevoegdheid" van J.G. Brouwer en A.J. Wierenga, De Gemeentestem. 2015, 7423, p. 310-317 8 p., Gst. 2015/59.