ECLI:NL:CBB:2019:385, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-09-2019, 18/2385
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Het verbod op reformatio in peius behelst dat een indiener van een beroepschrift niet in een slechtere positie mag komen te verkeren enkel als gevolg van het door hem ingestelde beroep. De grenzen van wat daarbij rechtens aanvaardbaar is worden onder meer bepaald door het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. In het geval van appellante is de verlaging van haar fosfaatrecht rechtens aanvaardbaar. Verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat de bij appellante als zoogkoe geregistreerde koeien melkkoeien zijn.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 18/2385
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 september 2019 in de zaak tussen
    V.O.F. [naam] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: P.J. Houtsma) 
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. M. Krari en mr. A.R. Alladin) 
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 19.103 kilogram (kg).
    
    
    
      Bij besluit van 27 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht vastgesteld op 19.473 kg.  
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 5 juli 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit ingetrokken en het primaire besluit herroepen. Het fosfaatrecht van appellante is verlaagd naar 19.374 kg. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 juli 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      
        Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw wordt het op het bedrijf rustende 
        fosfaatrecht per 1 januari 2018 door de minister vastgesteld overeenkomstig de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren gestelde regels (I&R) is geregistreerd. 
      
      
    
    
      1.2
      
        Het begrip melkvee is gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw:
        “1°. melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken;
        2°. jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar en
        3°. jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren.” 
      
      
    
    
      1.3
      Deze definitie is in de Msw opgenomen met de inwerkingtreding van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Stb. 2014, 560). Voor de reikwijdte van het begrip melkvee, is blijkens de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2013–2014, 33 979, nr. 3) aansluiting gezocht bij de bestaande diercategorieën in de Msw, zoals opgenomen in bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (bijlage D). Genoemd worden de dieren die gehouden worden voor de productie van melk (categorie 100 van bijlage D) en de dieren die gehouden worden ter vervanging van melk- en kalfkoeien. Dit zijn de diercategorieën 101 en 102 van bijlage D. 
      
    
    
      1.4
      
        In tabel I van bijlage D zijn, voor zover hier van belang, de volgende diercategorieën opgenomen: - melk- en kalfkoeien (alle koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden; ook koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken), met categorienummer 100; 
        - weide- en zoogkoeien (koeien die ten minste eenmaal hebben gekalfd niet zijnde melk- en kalfkoeien), met categorienummer 120.
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een melkveehouderij. In het primaire besluit is verweerder uitgegaan van de aanwezigheid van 412 melkkoeien (categorie 100 van bijlage D), 188 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (categorie 101 van bijlage D) en 178 stuks jongvee ouder dan 1 jaar (categorie 102 van bijlage D). 
      
    
    
      2.2
      In bezwaar stelt appellante zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte twee melkkoeien niet in de berekening van haar fosfaatrechten heeft betrokken. Deze koeien stonden in de CRV Rundveestaat als melkkoe geregistreerd. Voorts stelt appellante dat verweerder ten onrechte zes nog andere bij appellante op de peildatum aanwezige koeien als zoogkoe (categorie 120 van bijlage D) heeft aangemerkt en niet als melkkoe (categorie 100 van bijlage D). Ter onderbouwing hiervan heeft appellante koekaarten overgelegd waaruit blijkt dat deze koeien (vlak) na de peildatum nog hebben afgekalfd en certificeringsoverzichten ter verificatie van de afwezigheid van para-tbc zodat deze koeien melk kunnen leveren voor de melkproductie. Voor deze zes koeien moeten ook fosfaatrechten worden toegekend. 
      
    
    
      2.3
      In het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft erkend dat hij ten onrechte de twee melkkoeien niet in de berekening heeft betrokken. Appellante heeft onvoldoende aangetoond waarom ook de zes bij haar volgens de CRV geregistreerde zoogkoeien als melkkoe moeten worden aangemerkt. Deze koeien zijn terecht als zoogkoe aangemerkt en derhalve worden voor deze koeien geen fosfaatrechten toegekend. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 19.473 kg. 
      
    
    
      2.4
      Hangende beroep heeft verweerder een nieuw besluit op bezwaar genomen. Verweerder is alsnog volledig tegemoet gekomen aan hetgeen door appellante in bezwaar is gesteld. Hij heeft in het vervangingsbesluit op basis van de door appellante in bezwaar overgelegde stukken ook de koeien die in de eerdere besluitvorming als zoogkoe zijn aangemerkt als melkkoe aangemerkt. De toekenning van fosfaatrechten aan deze zes koeien op de peildatum heeft invloed op het gemiddeld aantal melkkoeien zoals dat wordt betrokken in de berekening voor het fosfaatrecht. Het gemiddeld aantal melkkoeien in 2015 wordt verhoogd naar 406,5. De verhoging van het gemiddeld aantal melkkoeien heeft invloed op het excretieforfait van appellante. Het excretieforfait wordt vastgesteld op 36,9 kg. Daarmee komt het toe te kennen fosfaatrecht uit op een verlaging ten opzichte van het bestreden besluit, tot  19.374 kg. 
      
      3. Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het bestreden besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit. Gesteld noch gebleken is dat appellante na vervanging van het bestreden besluit nog belang heeft bij een beoordeling van het beroep voor zover dit hiertegen gericht is, zodat het beroep tegen het bestreden besluit in zoverre niet-ontvankelijk wordt verklaard. 
      
      4. Appellante keert zich tegen het vervangingsbesluit. Zij heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat verweerder gelet op hetgeen zij in beroep heeft aangevoerd slechts vier van de als zoogkoe geregistreerde koeien als melkkoe had moeten aanmerken. Verweerder is niet bevoegd hangende beroep een nieuw besluit te nemen en fosfaatrechten toe te kennen voor zes koeien. Dit is niet in het belang van appellante. 
      
    
    
      5.1
      Het college overweegt als volgt. Zoals het College heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:301, gaat de rechtspraak er van uit dat ook zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag de bevoegdheid bestaat tot het wijzigen of intrekken van een onjuist besluit. Het bestuursorgaan dat de bevoegdheid heeft een besluit te nemen heeft dan ook de bevoegdheid dat besluit te wijzigen of in te trekken. Waar verweerder beschikt over de bevoegdheid tot het vaststellen van het fosfaatrecht, is hij ook bevoegd tot het verlagen van dit fosfaatrecht. De hierop betrekking hebbende beroepsgrond slaagt niet.  
      
      
        5.2.1
        Voor zover appellante stelt dat het vervangingsbesluit is genomen in strijd met het verbod op reformatio in peius, oordeelt het College als volgt. Het verbod op reformatio in peius behelst dat een indiener van een beroepschrift niet in een slechtere positie mag komen te verkeren enkel als gevolg van het door hem ingestelde beroep. De grenzen van wat daarbij rechtens aanvaardbaar is worden onder meer bepaald door het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. 
        
      
      
        5.2.2
        In het geval van appellante is de verlaging van haar fosfaatrecht rechtens aanvaardbaar. Appellante heeft ter zitting te kennen gegeven dat zij een berekening heeft gemaakt en zich op grond daarvan in beroep bewust niet op het standpunt heeft gesteld dat de koeien met de levensnummers eindigend op 940 en 415 ook melkkoeien zijn, nu zij wist dat dit haar excretieforfait zou verlagen en dit tot verlaging van het fosfaatrecht zou leiden. Zolang het besluit nog niet onherroepelijk is, kon appellante er niet op vertrouwen dat het haar toegekende fosfaatrecht niet zou worden verlaagd op het moment dat verweerder hetgeen in bezwaar was ingediend opnieuw zou beoordelen. Dat appellante in beroep een ander standpunt heeft ingenomen dan in bezwaar doet daar niet aan af. 
        
      
    
    
      5.3
      Verweerder heeft de toekenning van fosfaatrechten voor de zes koeien gebaseerd op de door appellante in bezwaar overgelegde stukken. Hieruit blijkt dat alle zes de koeien (vlak) na de peildatum nog hebben afgekalfd en dat zij getest zijn op para-tbc, zodat zij melk konden leveren voor de melkproductie. Zoals volgt uit de uitspraak van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:244, heeft verweerder hiermee voldoende aannemelijk gemaakt dat de bij appellante als zoogkoe geregistreerde koeien melkkoeien zijn. Appellante heeft in beroep niet aannemelijk gemaakt dat de twee koeien met de levensnummers eindigend op 415 en 940 toch geen melkkoeien zijn, zodat verweerder deze koeien terecht bij de vaststelling van het aantal fosfaatrechten heeft betrokken. 
      
      
        6. 	Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 september 2019. 
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. J.M.M. van Dalen