ECLI:NL:RBOBR:2018:4175, Rechtbank Oost-Brabant, 22-08-2018, 18_365
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2018-08-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Voor zover eiser heeft geprobeerd te bereiken dat de aan hem toegekende maatwerkvoorziening voortaan anders zou worden ingevuld dan door Cello vanaf 1 november 2016 voorgestaan, is een beslissing daarover niet aan te merken als een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit. Een dergelijke beslissing is niet op rechtsgevolg gericht. In zo’n situatie staat de gang naar de bestuursrechter daarom niet open maar moeten geschillen (tussen belanghebbende en de zorgaanbieder) over de feitelijke invulling van de maatwerkvoorziening desnoods worden voorgelegd aan de burgerlijke rechter.
      
      Verweerder is er echter ten onrechte aan voorbij gegaan dat eiser zich niet alleen heeft beklaagd over de feitelijke invulling van de maatwerkvoorziening, maar dat hij ook vindt dat er aanvullende ondersteuning noodzakelijk is. Uit het verslag van het gesprek tussen eiser, de zorgaanbieder en de gemeente blijkt dat eiser bij die gelegenheid duidelijk heeft aangegeven van mening te zijn dat de omvang van de geboden begeleiding tekort schiet. De rechtbank ziet dat als iets anders dan als een klacht over de feitelijke invulling van de geboden zorg. Eiser vroeg in wezen om een (aanvullende) voorziening op grond van de Wmo. Het indienen van een aanvraag is in beginsel vormvrij, zodat de rechtbank verweerders standpunt ter zitting, dat geen aanvraag is ingediend, niet kan volgen.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 18/365
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 augustus 2018 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: [naam gemachtigde] ),
    
    
      en
    
    
    
      
        Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente 's-Hertogenbosch, verweerder
      (gemachtigde: mr. R.M. Brill).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij brief van 9 mei 2017 heeft verweerder meegedeeld dat het ondersteuningsplan van Cello de juiste invulling geeft aan de aan eiser op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) toegekende maatwerkvoorziening alsmede dat deze maatwerkvoorziening in de vorm van hulp in natura wordt gehandhaafd.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Daarnaast heeft hij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Bij uitspraak van 25 oktober 2017 met zaaknummer SHE 17/2551 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft op 9 november 2017 beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar.
    
    
    
      Bij uitspraak van 10 januari 2018 van deze rechtbank met zaaknummer SHE 17/3056 is dit beroep gegrond verklaard en gelast  dat verweerder binnen twee weken na verzending van de uitspraak een besluit op bezwaar neemt. 
    
    
    
      Bij besluit van 22 januari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Tevens heeft eiser verzocht te bepalen dat verweerder overgaat tot betaling van een dwangsom.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 mei 2018. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn vader, tevens mentor, [naam] (hierna: [naam] ), en door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiser lijdt aan schizofrenie. In verband met zijn psychiatrische problematiek woont eiser sinds 2010 in woon/zorgcomplex [naam wooncomplex] gelegen aan [adres] . Bij besluit van 16 augustus 2012 heeft het Centrum Indicatiestelling Zorg eiser op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) geïndiceerd voor:
    
      
        begeleiding individueel, voor 4 tot 6,9 uur per week, 
      
      
        begeleiding groep, voor 4 dagdelen per week.
      
    
    Voor de realisering van die zorg heeft het Zorgkantoor aan eiser een persoonsgebonden budget verleend. Blijkens het begeleidingsplan van 1 september 2012 heeft eiser de geïndiceerde zorg ingekocht bij zorgaanbieder Care4all.
    
    2. Bij besluit van 3 december 2015 heeft verweerder eiser een maatwerkvoorziening voor begeleiding (individueel en/of in groepsverband) toegekend op grond van de Wmo 2015 voor de periode van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2017. Om het resultaat te bereiken dat eiser beoogt, te weten een veilige en stabiele woonomgeving van waaruit zelfredzaamheid groter kan worden en eiser aan de samenleving deel kan nemen, heeft verweerder eiser aangemeld bij zorgaanbieder Cello. Voorts heeft verweerder overwogen dat Cello binnen twee weken samen met eiser een ondersteuningsplan zal maken om de afgesproken resultaten te behalen. In de periode van 3 december 2015 tot 1 november 2016 heeft Cello ten behoeve van eiser individuele begeleiding ingekocht bij Care4all. Van 1 november 2016 tot 1 september 2017 heeft eiser de door Care4all verleende individuele begeleiding zelf bekostigd.    
    
    3. Naar aanleiding van een melding van [naam] is verweerder een onderzoek gestart naar de verleende zorg. In dat kader heeft onder meer op 18 april 2017 op het kantoor van verweerder een gesprek plaatsgevonden tussen [naam] , de relatiemanager van Cello, [naam 1] , en de vertegenwoordiger van het wijkteam, [naam 2] . Aanleiding voor dit gesprek was dat Cello en [naam] niet tot overeenstemming kwamen over de wijze waarop eiser wordt begeleid. Tijdens dit gesprek heeft [naam] te kennen gegeven dat hij de door Cello geleverde ondersteuning onvoldoende vindt, omdat deze slechts bestaat uit een incidentele wandeling met eiser. [naam] heeft verweerder daarbij namens eiser verzocht om ten behoeve van de door Care4all verleende zorg, die op dat moment door eiser zelf werd bekostigd, aan eiser wederom een pgb te verstrekken, een en ander naast de door Cello geboden zorg in natura. 
    
    4. Op het onderzoek van verweerder is de brief van 9 mei 2017 gevolgd, waarin verweerder aangeeft dat hij meent dat met het ondersteuningsplan van Cello op juiste wijze invulling wordt gegeven de toegekende maatwerkvoorziening. 
    
    5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar daartegen kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Deze niet-ontvankelijkheid baseert verweerder op de conclusie dat de brief van 9 mei 2017 niet op rechtsgevolg is gericht en dus geen besluit is. Die brief gaat immers over de feitelijke invulling van de eerder toegekende maatwerkvoorziening. Tegen een brief die geen besluit is staat geen bezwaar open. 
    
    6. Eiser voert primair aan dat er wel sprake is van een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit. Er is sprake van onzorgvuldige en onvolledige besluitvorming omdat de in bezwaar aangevoerde gronden niet bij de beoordeling van het bezwaar zijn betrokken. 
    
      Subsidiair heeft eiser aangevoerd dat ten onrechte geen proceskostenvergoeding in bezwaar is toegekend.
      Tevens heeft eiser verzocht te gelasten dat verweerder overgaat tot betaling van een dwangsom, omdat het besluit op bezwaar – na de uitspraak op het beroep wegens niet tijdig beslissen – pas op 1 februari 2018 kenbaar is gemaakt aan de gemachtigde. 
    
    
    7. De rechtbank overweegt als volgt. 
    
    8. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in de uitspraak van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1402) geoordeeld dat het gemeentebestuur grote vrijheid heeft bij de uitvoering van de Wmo 2015 en dat de beleidskeuzen van de gemeenteraad en – binnen de daarvoor gestelde grenzen – het college voor de bestuursrechter een gegeven zijn, die slechts met terughoudendheid kunnen worden getoetst. Als het om maatwerkvoorzieningen gaat, vindt deze vrijheid een grens in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015, dat bepaalt dat een maatwerkvoorziening een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid en/of participatie van de cliënt. Het is aan het college, waar mogelijk rekening houdend met de redelijke wensen van de aanvrager, om te besluiten op welke wijze het de aanvrager ondersteunt en met welk pakket van de op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de persoon afgestemde diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen of andere maatregelen een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid en/of participatie wordt geleverd.
    
    9. Met het besluit van 3 december 2015 heeft verweerder aan eiser een maatwerkvoorziening toegekend voor begeleiding (individueel en/of in groepsverband). Daarbij is bepaald dat eiser ondersteuning nodig heeft voor de sociale redzaamheid, met het resultaat een veilige stabiele woonomgeving van waaruit de zelfredzaamheid groter kan worden en eiser aan de samenleving deel kan nemen. 
    
    10. Voor zover eiser c.q. [naam] met zijn melding heeft geprobeerd te bereiken dat de aan hem toegekende maatwerkvoorziening voortaan anders zou worden ingevuld dan door Cello vanaf 1 november 2016 voorgestaan, is een beslissing daarover niet aan te merken als een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit. Zoals ook de voorzieningenrechter in de procedure met nummer SHE 17/2551 reeds overwoog, is een dergelijke beslissing niet op rechtsgevolg gericht. In zo’n situatie staat de gang naar de bestuursrechter daarom niet open maar moeten geschillen (tussen belanghebbende en de zorgaanbieder) over de feitelijke invulling van de maatwerkvoorziening desnoods worden voorgelegd aan de burgerlijke rechter.
    
    
      11. Uit de brief van 9 mei 2017 zou kunnen worden afgeleid dat verweerder eisers melding ook slechts als klacht over de feitelijke invulling heeft opgevat. Verweerder is er daarbij naar het oordeel van de rechtbank echter ten onrechte aan voorbij gegaan dat [naam] zich niet alleen heeft beklaagd over de feitelijke invulling van de maatwerkvoorziening, maar dat hij daarnaast van mening is dat er aanvullende ondersteuning via Care4All noodzakelijk is – zoals óók uit de brief van 9 mei 2017 blijkt. Uit het verslag van het gesprek tussen [naam] , [naam 1] en [naam 2] blijkt dat [naam] bij die gelegenheid duidelijk heeft aangegeven van mening te zijn dat de omvang van de door Cello geboden begeleiding tekort schiet. De rechtbank ziet dat als iets anders dan als een klacht over de feitelijke invulling van de geboden zorg. Verder heeft [naam] gevraagd om – naast de hulp in natura via Cello – een persoonsgebonden budget om hulp via Care4All in te kopen. 
      11. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het verweerder duidelijk had moeten zijn dat eiser in wezen vroeg om een (aanvullende) voorziening op grond van de Wmo. Het indienen van een aanvraag is in beginsel vormvrij, zodat de rechtbank verweerders standpunt ter zitting, dat geen aanvraag is ingediend, niet kan volgen. 
    
    
    13. In de brief van 9 mei 2017 schrijft verweerder dat onderzoek is gedaan naar de feitelijke invulling van de voorziening en dat is geconcludeerd dat deze passend is voor eiser. Verder schrijft verweerder dat in de gemeente ’s-Hertogenbosch niet zowel hulp in natura als een pgb kan worden verstrekt. Verweerder ziet daarom geen reden om een pgb toe te kennen. In zoverre is de brief van 9 mei 2017 wel degelijk te beschouwen als een weigering op eisers verzoek om een aanvullende voorziening in de vorm van een pgb. Wat dat betreft is de brief van 9 mei 2017 wel degelijk op rechtsgevolg gericht en te beschouwen als een besluit in de zin van de Awb, waartegen bezwaar open stond.
    
    14. Het bezwaar van eiser is daarom ten onrechte kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is reeds daarom gegrond. 
    
    15. Omdat – zoals tijdens de behandeling van het voornoemde verzoek om een voorlopige voorziening is gebleken – verweerder niet kan aangeven welke hulp Cello concreet aan eiser biedt en waarom deze hulp toereikend is, ziet de rechtbank geen mogelijkheid zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal daarom verweerder opdragen opnieuw op het bezwaar van eiser te beslissen met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen. Daarin kan verweerder zich ook uitspreken over de noodzaak om een proceskostenvergoeding in de bezwaarfase toe te kennen.
    
    16. Met betrekking tot eisers verzoek om vaststelling van een dwangsom wegens het niet tijdig beslissen overweegt de rechtbank dat eisers gemachtigde ter zitting heeft bevestigd dat hij op 23 januari 2018 wist dat het bestreden besluit was genomen. Eiser stelt dat het bestreden besluit ten onrechte niet op de voorgeschreven wijze aan zijn gemachtigde bekend is gemaakt, zodat een dwangsom is verbeurd. Dit betoog volgt de rechtbank niet. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 april 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1296) overweegt de rechtbank dat de dwangsomregeling beoogt een financiële prikkel te vormen om te besluiten binnen de geldende beslistermijnen. Niet in geschil is dat verweerder het bestreden besluit op 22 januari 2018 heeft verzonden aan eiser maar niet aan gemachtigde van eiser. Verweerder heeft daarom terecht bepaald dat na 22 januari 2018 geen dwangsom is verschuldigd. Met ingang van die datum was verweerder immers niet langer in gebreke. Vanaf dat moment is er namelijk geen sprake meer van de situatie dat het besluit nog langer is uitgebleven. 
    
    17. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiser redelijkerwijs heeft gemaakt. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van beroep, 1 punt voor de zitting à € 501,- per punt). Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken. Daarnaast dient verweerder het griffierecht te vergoeden.
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 22 januari 2018;
      
      
        draagt verweerder op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser, begroot op € 1.002,-;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 46,- aan eiser dient te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T.C. Wijsman, rechter, in aanwezigheid van J.H. van Wordragen-van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 augustus 2018.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.