ECLI:NL:RVS:2022:2087, Raad van State, 20-07-2022, 202106306/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 23 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad bekendgemaakt dat op 5 oktober 2019 een omgevingsvergunning eerste fase van rechtswege is gegeven voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van gronden met de bestemming "Tuin" ten behoeve van het vergroten van de woning op het perceel [locatie] te Wormerveer.

202106306/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Wormerveer, gemeente Zaanstad,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 1 september 2021 in zaak nr. 20/3663 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
    Procesverloop
    Op 23 december 2019 heeft het college bekendgemaakt dat op 5 oktober 2019 een omgevingsvergunning eerste fase van rechtswege is gegeven voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van gronden met de bestemming "Tuin" ten behoeve van het vergroten van de woning op het perceel [locatie] te Wormerveer.
    Bij besluit van 29 juni 2020 heeft het college de door [personen] daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard, de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning herroepen en de aanvraag om een omgevingsvergunning afgewezen.
    Bij uitspraak van 1 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. F.E. Boonstra, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. Ouggaali en B. Malloul, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont op het perceel [locatie] te Wormerveer. Aan het deel van het perceel waarop de woning staat, is in het bestemmingsplan "Wormerveer", vastgesteld door de raad op 11 juni 2015, de bestemming "Wonen" toegekend. Aan de gronden ten westen van zijn woning is de bestemming "Tuin" toegekend. [appellant] heeft op 7 augustus 2019 een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning eerste fase als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van gronden met de bestemming "Tuin" voor het vergroten van zijn woning. [appellant] wil zijn woning 3 m naar de zijkant uitbreiden over de volledige hoogte van twee bouwlagen en een kap. Daarbij wordt ook het bestaande dak uitgebreid. In het verlengde van deze voorziene uitbreiding aan de zijkant is nog een uitbreiding naar achteren voorzien van één bouwlaag met een plat dak. De achterkant van de bestaande woning wordt niet uitgebouwd. De gronden waarop de uitbreiding naar de zijkant en naar achteren is voorzien, heeft de bestemming "Tuin". De gronden waarop de uitbreiding van het bestaande dak is voorzien, heeft de bestemming "Wonen". Voor het bouwen wordt later nog een omgevingsvergunning tweede fase aangevraagd.
    Vast staat dat het college niet tijdig op de aanvraag heeft beslist waardoor de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven. Bij besluit van 29 juni 2020 heeft het college de door [personen] ingediende bezwaren gegrond verklaard, de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning herroepen en alsnog geweigerd de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Het college heeft geconstateerd dat de aanvraag op twee onderdelen in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Het college is echter niet bereid om op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan, omdat hij de ruimte tussen de woning en de speeltuin wil behouden en de schaalvergroting die zou plaatsvinden in het smalle straatje waar voornamelijk panden staan van één bouwlaag met kap, ongewenst acht.
    [appellant] kon zich met dit besluit niet verenigen en heeft beroep ingesteld bij de rechtbank, omdat volgens hem het college ten onrechte stelt dat het bouwplan de toegestane bouwhoogte overschrijdt en omdat volgens hem het bouwplan wel in het straatbeeld past. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. [appellant] heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld, waarbij hij onder meer verwijst naar een gewijzigde aanvraag waarmee wordt tegemoetgekomen aan de bezwaren van het college.
    Gronden van het hoger beroep
    Gewijzigde aanvraag
    2.       [appellant] voert aan dat hij hangende zijn hoger beroep op  9 november 2021 per e-mail een gewijzigde aanvraag heeft ingediend. De aanvraag is aangepast naar aanleiding van de bezwaren van omwonenden. [appellant] betoogt dat in hoger beroep dus deze aanvraag ter beoordeling voorligt en niet meer de oorspronkelijke aanvraag van 7 augustus 2019.
    2.1.    De Afdeling stelt vast dat de aanvraag van 7 augustus 2019 betrekking heeft op het bouwplan waarin de woning 3 m naar de zijkant wordt uitgebouwd over de volledige hoogte van twee bouwlagen en de kapverdieping. Daarbij wordt ook het bestaande dak uitgebreid. Aan de achterkant van deze voorziene uitbreiding aan de zijkant is nog een uitbreiding voorzien van één bouwlaag met een plat dak. [appellant] heeft zowel per e-mail op 9 november 2021 als per brief op 3 december 2021 gewijzigde tekeningen ingediend. Daaruit volgt dat in het gewijzigde bouwplan het bestaande dak van de woning niet meer zal worden uitgebreid. De uitbreiding aan de zijkant van de woning zal verder nog maar bestaan uit twee bouwlagen met een plat dak. Daarnaast wordt aan de achterkant van de uitbreiding aan de zijkant niet meer voorzien in een uitbreiding van één bouwlaag met een plat dak.
    2.2.    Bij brief van 17 december 2021 heeft het college aan [appellant] medegedeeld dat de voorgestelde wijzigingen volgens hem zodanig ingrijpend zijn dat redelijkerwijs niet meer kan worden gesproken van hetzelfde bouwplan en dat hiervoor een nieuwe aanvraag moet worden ingediend. De Afdeling is van oordeel dat deze brief niet kan worden aangemerkt als een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het besluit van 29 juni 2020, zodat artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht daarop niet van toepassing is. Dat betekent dat het hoger beroep van [appellant] niet van rechtswege mede daartegen gericht is. Ter beoordeling in deze procedure ligt dan ook slechts het bouwplan voor waarop de op 7 augustus 2019 ingediende aanvraag betrekking heeft.
    Het betoog slaagt niet.
    Bouwhoogte
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aangevraagde bouwhoogte van 8,9 m voor de uitbreiding van het bestaande dak van zijn woning niet in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de bestaande woning ook een bouwhoogte heeft van 8,9 m.
    3.1.    Uit de verbeelding van het bestemmingsplan "Wormerveer" volgt dat aan de woning op perceel [locatie] de bestemming "Wonen" met de aanduidingen "bouwvlak" en "maximum bouwhoogte 8 m en maximum goothoogte 6 m" is toegekend.
    Artikel 23.1 van de planregels luidt: "De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen, al dan niet in combinatie met de uitoefening van huisgebonden beroep of huisgebonden bedrijf;
    […]."
    Artikel 23.2.1 luidt: "Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende bepalingen:
    a. de gebouwen dienen binnen het bouwvlak te worden gebouwd;
    b. ter plaatse van de maatvoeringsaanduiding 'maximum goot- en/of bouwhoogte (m)' is ten hoogste de aangegeven maximale goot- en/of bouwhoogte toegestaan;
    […]."
    Artikel 36.1, onder a, luidt: "Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
    1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    […]."
    3.2.    De Afdeling stelt vast dat op de tekeningen behorende bij de aanvraag van 7 augustus 2019 staat dat de bouwhoogte van de uitbreiding naar de zijkant en de uitbreiding van het bestaande dak 10 m is. Uit de tekeningen volgt ook dat dit dezelfde bouwhoogte is als van de bestaande woning. Niet in geschil is dat de bestaande woning een bouwhoogte heeft van 8,9 m. De beoogde uitbreiding van het bestaande dak is voorzien op gronden met de bestemming "Wonen". Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat op grond van het bestemmingsplan voor gronden met die bestemming een maximale bouwhoogte van 8 m geldt. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is het bouwplan in zoverre, zowel als wordt uitgegaan van een bouwhoogte van 10 m als van een bouwhoogte van 8,9 m, dan ook in strijd met deze toegestane bouwhoogte van 8 m. Daar doet niet aan af dat de bouwhoogte van de bestaande woning al 8,9 m is. Op grond van het in artikel 36.1, onder a, van de planregels opgenomen bouwovergangsrecht mag de bestaande woning slechts gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd als de afwijking van het bestemmingsplan niet wordt vergroot. Met de uitbreiding van het bestaande dak is daar echter geen sprake van, zodat dit niet is toegestaan op grond van het bouwovergangsrecht.
    Het betoog slaagt niet.
    Goede ruimtelijke ordening
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de vergunning heeft kunnen weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. Volgens hem past de uitbreiding van de woning juist goed in het straatbeeld. Daarbij wijst hij erop dat in de Blekerstraat en in de straat achter zijn woning de achtertuinen al grotendeels volgebouwd zijn met lage bebouwing. Verder wijst hij erop dat, anders dan waar de rechtbank vanuit is gegaan, de Blekerstraat geen smalle straat is en in de Blekerstraat vooral woningen staan die twee bouwlagen met een kap hebben. Voorts betoogt [appellant] dat een groenstrook van 70 cm breed tussen de uitbreiding aan de zijkant van de woning en het pad naast de speeltuin overblijft, het pad zelf een breedte heeft van 1,5 m en op het terrein van de speeltuin nog een brede strook met struiken aanwezig is, zodat volgens hem geen sprake is van ongewenste verdichting van de bebouwing. Ook merkt [appellant] op dat, omdat na het indienen van de aanvraag een omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven, het college kennelijk geen bezwaren had tegen het bouwplan.
    Ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door de aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Volgens hem staan in de Blekerstraat meerdere woningen met een bouwhoogte tot 8,5 m waarbij door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning is afgeweken van de op grond van het bestemmingsplan toegestane bouwhoogte van 7 m. Hij wijst in het bijzonder op de woning tegenover hem aan de Blekerstraat 14 en de woning aan de andere kant van de speeltuin aan de Blekerstraat 29.
    4.1.    Uit de verbeelding van het bestemmingsplan "Wormerveer" volgt dat aan de woning op perceel [locatie] de bestemming "Wonen" met de aanduidingen "bouwvlak" en "maximum bouwhoogte 8 m en maximum goothoogte 6 m" is toegekend. Aan het deel van het perceel waar de uitbreiding aan de zijkant van de woning is voorzien is de bestemming "Tuin" toegekend.
    Artikel 16.1 van de planregels luidt: "De voor ‘Tuin’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. tuinen, behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen;
    b. wonen, slechts voor zover dit plaatsvindt binnen de bijbehorende bouwwerken in de vorm van een erker en voor zover gebouwd aan en ten behoeve van het hoofdgebouw en op de aangrenzende gronden met de bestemming Wonen;
    […]."
    Artikel 16.2 luidt: Op en onder de in lid 16.1 genoemde gronden mag slechts worden gebouwd ten dienste van de bestemming, met inachtneming van de volgende bepalingen:
    a. aan de voorgevel van het bijbehorende hoofdgebouw is een erker toegestaan;
    […];
    g. de bouwhoogte van erfafscheidingen mag niet meer dan 1 meter bedragen."
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat de uitbreidingen van de woning aan de zijkant en achterkant zijn voorzien op de gronden met de bestemming "Tuin". De bestemming "Tuin" voorziet slechts in bouwmogelijkheden voor erkers en erfafscheidingen, zodat het bouwplan in zoverre in strijd is met het bestemmingsplan. Zoals hiervoor in overweging 3.2 is overwogen is de uitbreiding van het bestaande dak ook in strijd met het bestemmingsplan, omdat sprake is van een bouwhoogte van meer dan 8 m.
    4.3.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […];
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]."
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of,
    […]."
    Artikel 4 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) luidt: "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, […]."
    4.4.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    4.5.    De Afdeling stelt voorop dat uit de enkele omstandigheid dat in eerste instantie een vergunning van rechtswege is gegeven niet kan worden afgeleid dat het college geen bezwaren had tegen het bouwplan. Overigens wijst de Afdeling erop dat, zoals eerder is overwogen in onder meer de uitspraak van 5 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1867), het college naar aanleiding van een tegen een besluit gemaakt bezwaar op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht gehouden is tot een volledige heroverweging van dat besluit. Die gehoudenheid tot een volledige heroverweging kan met zich brengen dat het college terug moet komen van een standpunt dat het bij het besluit tot vergunningverlening heeft ingenomen.
    Uit de verbeelding van het bestemmingsplan volgt dat in het deel van de Blekerstraat waar de woning van [appellant] staat, woningen zijn toegestaan met een maximale goothoogte van 3 m en maximale bouwhoogtes van 6, 7, respectievelijk 8 m. Anders dan [appellant] stelt, bestaan al deze woningen slechts uit één volledige bouwlaag en een schuine kap met daarin één of twee verdiepingen, in tegenstelling tot de woning van [appellant] die nu al bestaat uit twee volledige bouwlagen en een schuine kap. Het standpunt van het college dat met het bouwplan, gelet op de hoogte en de verbreding door de zijwaartse uitbreiding met 3 m, een te groot en massief gebouw ontstaat dat niet in het straatbeeld van de smalle Blekerstraat past, acht de Afdeling dan ook niet onredelijk. Dat de achtertuinen van woningen aan de Blekerstraat en de ten zuiden daarvan gelegen Houtkade al grotendeels zouden zijn volgebouwd - wat daar ook van zij - doet aan het voorgaande niet af, omdat het bouwplan niet (enkel) ziet op bebouwing in de achtertuin van het perceel maar juist ook op onder meer een uitbreiding van meerdere verdiepingen aan de gehele zijkant van de woning die vanaf de straat direct zichtbaar is. Voor zover [appellant] stelt dat de Blekerstraat geen smalle straat is, overweegt de Afdeling dat het college foto’s heeft overgelegd waaruit blijkt dat de Blekerstraat een éénrichtingsstraat is met behoudens ter hoogte van de speeltuin parkeren aan één zijde en waarin auto’s elkaar niet kunnen passeren. Ook het standpunt van het college dat het realiseren van een uitbreiding aan de zijkant van de woning leidt tot ongewenste verdichting rondom de speeltuin, acht de Afdeling niet onredelijk. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat, anders dan [appellant] stelt, de open ruimte tussen de speeltuin en de bestaande woning grotendeels zal verdwijnen, omdat de afstand tussen de bestaande woning en de speeltuin ongeveer 5,5 m bedraagt en de woning blijkens het bouwplan 3 m naar de zijkant zal worden uitgebouwd met twee bouwlagen en een kap.
    Het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel volgt de Afdeling ten slotte niet. Bij de woningen aan de Blekerstraat 14 en 29 gaat het slechts om een vergunde dakopbouw op het bestaande dak waarmee van de op grond van het bestemmingsplan toegestane bouwhoogte wordt afgeweken en niet ook om een uitbreiding van de woning naar de zijkant over de volledige hoogte van twee bouwlagen en een kapverdieping. [appellant] wil immers zijn woning ook naar de zijkant uitbreiden op gronden met de bestemming "Tuin" waar de bouwmogelijkheden beperkt zijn tot erkers en erfafscheidingen. Van vergelijkbare gevallen is dan ook geen sprake.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de nadelige gevolgen voor [appellant] van het niet kunnen uitbreiden van zijn woning niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit tot weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning gediende doelen van het behoud van het straatbeeld en het behoud van de open ruimte tussen de woning van [appellant] en de speeltuin. De Afdeling is dan ook met de rechtbank van oordeel dat het college heeft kunnen weigeren om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor de gevraagde omgevingsvergunning voor het bouwplan van [appellant] te verlenen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022
    634-1008