ECLI:NL:CBB:2019:358, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-08-2019, 18/1630
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Geen strijd met art 1 van het EP aangenomen. Het is aan appellanten om te bewijzen dat de gestelde last door het fosfaatrechtenstelsel op hun schouders is komen te rusten. Er is onvoldoende duidelijk geworden in hoeverre de gedane investeringen een (financiële) last vormen en in welke mate die last wordt veroorzaakt door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel.  Een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor uitbreiding is pas na de peildatum van 2 juli 2015 aangevraagd en verkregen. Gezien de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was op dat moment in de tijd, hebben appellanten een risico genomen dat voor hun rekening dient te blijven. Er is dan ook niet aannemelijk geworden dat sprake is van een individuele en buitensporige last. 
        Aan het gestelde gebrek dat appellanten in de bezwaarfase niet zijn gehoord wordt met toepassing van artikel 6:22 van de Awb voorbijgegaan. Hierin wordt evenwel aanleiding gezien verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellanten in de beroepsfase.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1630
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 augustus 2019 in de zaak tussen 
    
      
        Maatschap [naam 1] en de maten [naam 2] en [naam 3] , appellanten
      (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. G. Meijerink.
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 
      23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 
      3.786 kilogram. 
    
    
    
      Op 29 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden ontvangen.
    
    
    
      Bij besluit van 2 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 juni 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.3
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (https://wetten.overheid.nl/BWBV0001001/1998-11-01) (EP) heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Uit het tweede artikellid volgt dat de voorgaande bepalingen op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellanten exploiteren sinds 2009 een melkveebedrijf, het bedrijf is overgenomen van de (schoon)ouders. De overname is gefinancierd met leningen bij de Rabobank en de (schoon)ouders. In 2011 is de jongveestal gerenoveerd en daarvoor is financiering van de Rabobank verkregen. Vanaf 1 april 2015 zijn appellanten gaan uitbreiden op grond van een omgevingsvergunning die zij op 9 juli 2014 verkregen. Ze zijn vóór 2 juli 2015 financieringsverplichtingen voor de uitbreiding aangegaan. De vergunde bedrijfsomvang is vanaf 26 november 2015 als volgt: 120 melk- en kalfkoeien, 70 vrouwelijk jongvee tot 2 jaar en 5 fokstieren. Appellanten hebben een grondgebondenbedrijfsvoering, met nu 55 hectare grond. Op 16 maart 2016 is een nieuwe lening aangegaan, deels ten behoeve van grondaankoop, deels ten behoeve van herfinanciering.
      
    
    
      2.2
      Bij de berekening van het aan appellanten toekomende fosfaatrecht is verweerder uitgegaan van de op de peildatum van 2 juli 2015 (de peildatum) aanwezige 73 melk- en kalfkoeien (diercategorie 100), 27 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) en 33 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102). Voorts heeft verweerder rekening gehouden met een melkproductie per koe van 7.364 kg hetgeen een excretieforfait oplevert van 38,4 kg. Het bij deze gegevens horende fosfaatrecht bedraagt 3.785,1 kg. Het fosfaatrecht is vastgesteld op 3.786 kg. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      3.1
      De invoering van het stelsel van fosfaatrechten is in strijd met artikel 1 van het EP. Er is sprake van een ontneming van eigendom, omdat het bedrijf van appellanten niet langer kan worden geëxploiteerd en derhalve waardeloos is. De ontneming bestaat eruit dat de regeling veehouders de facto dwingt om zich te ontdoen van de runderen die zij in eigendom hebben om zo de veestapel terug te brengen naar het niveau op de peildatum. Voor appellanten betekent dit ook nog dat zij gedane investeringen onbenut moeten laten en latente ruimte eveneens. Van voor de peildatum legaal opgerichte stallen en verkregen vergunningen kan niet meer (ten volle) gebruik worden gemaakt. Er is geen “minimal” of “decent” profit meer mogelijk.
      
      
        3.2.1
        De minister heeft niet voldaan aan de onderzoeksverplichtingen in het kader van het proportionaliteitsvereiste en onvoldoende beoordeeld of er sprake is van een fair balance op het algemene niveau van de regeling. Er is onvoldoende onderzoek gedaan naar de noodzaak voor en de gevolgen van de regeling voor de melkveehouderij. De oorsprong van de problematiek is de derogatiebeschikking, daardoor is er een fosfaatplafond. Nederland moet echter slechts voldoen aan de Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn), uit niets blijkt dat andere mogelijkheden zijn onderzocht om aan de normen te voldoen (mestverwerking en export). Wellicht is het met die alternatieven niet nodig de derogatie te behouden en daarmee inbreuk op het eigendomsrecht te maken. Gezien cijfers uit afgelopen jaren tot 2015 volgt dat al voldaan wordt aan het doel in artikel 1 van de Nitraatrichtlijn, de derogatie is helemaal niet nodig. Er is onvoldoende cijfermatig onderbouwd dat de maatregelen uit fosfaatreductieplan nodig zijn. Maatregelen ten behoeve van het voldoen aan de normen van de Nitraatrichtlijn zoals opgenomen in de Msw, zijn pas aan de orde als duidelijk is dat de maatregelen in de actieprogramma’s niet toereikend zijn. Lidstaten hebben een discretionaire bevoegdheid ten aanzien van welke maatregelen zij noodzakelijk achten.
        
      
      
        3.2.2
        Een fair balance op het niveau van regelgeving ontbreekt ook omdat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. Voorzienbaarheid kan alleen worden tegengeworpen indien de ontwikkeling die aanleiding voor de beperking van het gebruik van eigendom vormt, zodanig concreet was dat financieel gezien redelijkerwijs gevergd kan worden dat betrokkene het gebruik van zijn eigendommen in overeenstemming brengt met de gebruiksbeperking. Die concreetheid is er pas indien de gebruiksbeperking in een openbaar document is voorgesteld/in overweging genomen. De kamerbrieven van 12 december 2013 en 3 maart 2016 (over startende bedrijven), de wetsgeschiedenis van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) en de Algemene Maatregel van Bestuur verantwoorde groei melkveehouderij (AMvB grondgebondenheid) laten allemaal zien dat het voorliggende stelsel niet voorzienbaar was. Er was geen reden om te twijfelen aan de mogelijkheden een grondgebonden bedrijf op te starten.
        
      
      
        3.2.3
        Ten slotte ontbreekt een fair balance omdat een algemene schadevergoedingsregeling ontbreekt. In het voorliggende geval gaan zeer forse investeringen verloren, die dienen in ieder geval vergoed te worden. Ook is er sprake van een inkomstenderving.
        
      
      
        3.2.4.
        
          De knelgevallenregeling is te beperkt. Op het bedrijf van appellanten is sprake van een individuele last doordat de veestapel op de peildatum nog niet op het beoogde peil was. Appellanten hadden geen omstandigheden kunnen aanpassen waardoor de regeling minder negatief uitpakt en er zijn geen mogelijkheden om de last eenvoudig weg te nemen omdat appellanten gebonden zijn aan de investeringen. Bij brief van 14 september 2018 heeft de minister kenbaar gemaakt hoe een beroep op een individuele en buitensporige last moet worden beoordeeld, in het bestreden besluit is dat niet op die manier gedaan. Daarmee ontbeert het besluit een zorgvuldige voorbereiding en daadkrachtige motivering.
          Ten aanzien van de individuele omstandigheden hebben appellanten aangevoerd dat zij het bedrijf sinds 2009 exploiteren en ten behoeve daarvan leningen zijn aangegaan van per 
          1 januari 2016 in totaal bijna € 285.000,-. Deze investeringsverplichtingen zijn onomkeerbaar. De vergunde bedrijfsomvang is nodig om de investeringen terug te verdienen.
          Ter zitting hebben appellanten ten aanzien van de last aangevoerd dat sprake is van een topkringloopbedrijf, geen reguliere groeier maar een duurzame uitbouwer. Het bedrijf zit klem, want er zijn geen alternatieven. Het is een pachtbedrijf en er is maar één verpachter.
        
        
      
      
        3.2.5.
        
          Schending van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat appellanten niet gehoord zijn terwijl zij dat wel wilden. De beslissing op bezwaar vermeldt ten onrechte dat zij van het recht om gehoord te worden, afgezien hebben. 
          
            Het standpunt van verweerder 
          
        
      
    
    
      4.1
      
        In verband met de eerste beroepsgrond verwijst verweerder naar de jurisprudentie van het College, met name naar respectievelijk de heropeningsbeslissing en uitspraak van 
        17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522 en 523), waarin is geoordeeld dat het stelsel van fosfaatrechten moet worden opgevat als regulering van eigendom. 
      
      
    
    
      4.2
      
        In verband met de tweede beroepsgrond verwijst verweerder naar de brief van 
        2 juli 2015 (Kamerstukken II, 2015/16, 33 979, nr. 98). Daarin is aangegeven dat het fosfaatrechtenstelsel nodig is aangezien in 2014 en 2015 het derogatieplafond is overschreden. Ook uit de memorie van toelichting blijkt dat het noodzakelijk is gebleken dat er productiebeperkende maatregelen werden ingevoerd om onder het mestproductieplafond te blijven (Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3). De noodzaak van de maatregel is bevestigd door het College in voornoemde heropeningsbeslissing en uitspraak van 17 oktober 2018.
      
      
    
    
      4.3
      Ten aanzien van de derde beroepsgrond stelt verweerder dat mede gelet op de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel de gevolgen van de beslissing om uit te breiden in beginsel tot het ondernemersrisico behoren. Zie de heropeningsbeslissing van het College van 17 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:522, rov. 5.9.6 en de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:3. In de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:1, rov. 5.5, heeft het College geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel een ander doel dient dan de maatregelen uit de Wvgm, zoals de mestverwerkingsplicht. Appellanten konden er niet zonder meer van uitgaan dat er geen andere maatregelen zouden worden genomen, althans dat die hen niet zouden treffen. In de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:3, rov. 5.5 en ECLI:NL:CBB:2019:2, rov. 5.3 en rov. 5.4.2) heeft het College vastgesteld dat het stelsel van fosfaatrechten voorzienbaar was. Daarmee staat vast dat ook voor appellante dit stelsel als zodanig voorzienbaar was. Zoals blijkt uit de jurisprudentie van het College, levert de invoering van het stelsel van fosfaatrechten op het niveau van de regeling geen strijd op met artikel 1 van het EP. 
      
    
    
      4.4
      
        Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat het niet opnemen van een knelgevallenvoorziening voor uitbreidende bedrijven, zoals dat van appellanten, niet onrechtmatig is. Verweerder verwijst hierbij naar ECLI:NL:CBB:522, rov. 5.9.5 van de heropeningsbeslissing van het College van 17 oktober 2018: “Dat binnen het stelsel niet is voorzien in een categoriale regeling voor bedrijven die financiële verplichtingen zijn aangegaan om te kunnen uitbreiden en deze uitbreiding op 2 juli 2015 nog niet volledig hadden gerealiseerd, levert naar het oordeel van het College op zich zelf geen strijd op
        met artikel 1 van het EP”.
      
      
    
    
      4.5
      
        Ook op individueel niveau is sprake van een redelijk evenwicht tussen het algemene belang en de inbreuk op het eigendomsrecht. De maatregel heeft niet geleid tot een individuele en disproportionele last. Voor de conclusie dat een dergelijke situatie zich voordoet, zijn bijzondere omstandigheden noodzakelijk. Die doen zich niet voor gelet op de financieringsaanvragen van appellanten van 17 maart 2016, 11 juni 2013 en 3 februari 2011. Landbouwers konden – gezien de uitlatingen van de minister, die worden aangehaald in de uitspraken van het College van 9 januari jl. – in redelijkheid verwachten dat nadere productiebeperkende maatregelen zouden worden getroffen bij een dreigende overschrijding van het productieplafond. Het uitgangspunt is daarom dat wanneer melkveehouders in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen ervoor hebben gekozen uit te breiden, de financiële gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel in beginsel voor hun rekening (dienen te) komen, op grond van het ondernemersrisico. Van een onevenredige last is daarnaast geen sprake als de melkveehouder in een zeer moeilijke financiële situatie is komen te verkeren, doordat fors is geïnvesteerd voor een omvangrijke uitbreiding (ECLI:NL:CBB:2019:2, rov. 5.4.2). De voorzienbaarheid van de productiebeperkende maatregelen had melkveebedrijven moeten nopen tot voorzichtigheid met (grote) investeringen voor (grootschalige) uitbreidingen van een melkveebedrijf (ECLI:NL:CBB:2019:3, rov. 5.5.). Verweerder is van opvatting dat melkveebedrijven, door fors uit te breiden en daartoe zeer grote investeringen aan te gaan, een groot risico genomen hebben in het licht van de voorzienbare maatregelen. Dat de ondernemers in een zeer moeilijke situatie zullen komen te verkeren doordat zij onvoldoende fosfaatrechten toegekend hebben gekregen en hoge lasten hebben, maakt op zichzelf niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last (ECLI:NL:CBB:2019:1, rov.5.5).
        Appellanten hebben aangegeven voor de peildatum uitbreidingsplannen te hebben
        gemaakt. Voor de beoordeling of sprake is van een onevenredige last is de situatie
        van de door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel getroffen melkveehouder maatgevend. In een vergelijkbare zaak is geoordeeld dat de investeringen die zijn aangegaan niet als bedrijfseconomisch noodzakelijk worden aangemerkt. Bedrijfsuitbreiding voor de peildatum van 2 juli 2015 is geen omstandigheid die grond kan opleveren voor de aanwezigheid van een individuele en buitensporige last ten gevolge van het fosfaatrechtenstelsel. Immers, een investering om uit te breiden is inherent aan het ondernemersrisico. Aan deze omstandigheid wordt derhalve door verweerder niet het gewicht toegekend dat appellanten daaraan wensen toe te kennen bij de beoordeling/toetsing van de individuele omstandigheden van appellanten (ECLI:NL:CBB:2019:1, rov. 5.4). Appellanten hebben verder, vooruitlopend op het bouwen van een nieuwe stal, nog andere investeringen gedaan, zoals het aanvragen van een omgevingsvergunning ten behoeve van staluitbreiding. Het College heeft in een vergelijkbare zaak over dergelijke kosten geoordeeld dat wanneer op het verkrijgen van de vergunningen
        of financiering is vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen, er in beginsel geen sprake is van schending van artikel 1 van het EP (ECLI:NL:CBB:2019:7, rov. 5.5). Het besluit is met de juiste voorbereidingen en overwegingen tot stand gekomen en deugdelijk gemotiveerd.
      
      
    
    
      4.6
      
        Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellanten ondubbelzinnig afgezien hebben van een hoorzitting in bezwaar. Bovendien is er in beroep nog voldoende mogelijkheid geweest om standpunten naar voren te brengen, zodat appellanten niet in hun belang zijn geschaad.
        
          Bespreking van de beroepsgronden.
        
      
      
        5.1.1
        Het College dient allereerst ambtshalve te beoordelen of appellanten in hun beroep kunnen worden ontvangen. Daartoe overweegt het College als volgt.
        
      
      
        5.1.2
        Ingevolge artikel 7:1, eerste lid en aanhef, van de Awb dient, voor zover hier van belang, degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen, bezwaar te maken.
        
      
      
        5.1.3
        
          Het College stelt vast dat bij brief van 12 februari 2018 bezwaar is gemaakt door 
          
            [naam 2] namens de maatschap [naam 1] . Geen bezwaar is gemaakt door [naam 3] . Van een situatie zoals bedoeld in de onderdelen a tot en met g van het eerste lid van artikel 7:1 van de Awb is niet gebleken. Het voorgaande brengt mee dat 
          
            [naam 3] niet-ontvankelijk is in haar beroep.
        
      
    
    
      5.2
      
        Ten aanzien van de beroepsgronden die zien op de vermeende strijd van het fosfaatrechtenstelsel met artikel 1 van het EP (beroepsgronden vermeld onder 3.1 tot en met 3.2.3) verwijst het College naar hetgeen is overwogen, voor zover in deze zaak van belang, in de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7), alsmede naar de nadere motivering daarvan in de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291), heeft het College dat oordeel nader gemotiveerd. In dit verband wijst het College in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.7.5.3 - 6.7.5.5
        “6.7.5.3 De overheid heeft, in het licht van de bekendwording van de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015, vanaf 2009 achtereenvolgens de maatregelen geïnitieerd van verplichte mestverwerking, de verantwoorde groei melkveehouderij en grondgebondenheid, het fosfaatreductieplan en het stelsel van fosfaatrechten. De overheid ging er aanvankelijk van uit dat het stelsel van mestverwerking een belangrijke bijdrage kon leveren aan het behalen van de doelen van het mestbeleid en de verplichtingen van de Nitraatrichtlijn. Uit de eerder genoemde brief van 12 december 2013 spreekt dat er toen vertrouwen bestond dat ook in een situatie zonder dierrechten de kaders van het mestbeleid zouden worden gerespecteerd. De overheid heeft de groei van melkveebedrijven aldus toegestaan en heeft er niet voor gekozen om voor melkvee een stelsel van dierrechten te introduceren. Eerst bij brief van 2 juli 2015 is gekozen voor het fosfaatrechtenstelsel zoals dat thans geldt. 
        6.7.5.4 Deze opeenvolging van overheidsmaatregelen, die met de wijsheid achteraf een grotere consistentie hadden kunnen laten zien, hebben tot onzekerheid binnen de bedrijfstak geleid. Daarom kan niet worden volgehouden dat iedere uitbreiding altijd volledig voor rekening en risico van de melkveehouder komt en een beroep op artikel 1 van het EP steeds op de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel afstuit. Dat neemt niet weg dat voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. De omstandigheid dat ten tijde van de eerder genoemde brief van 12 december 2013 nog leek te zullen worden afgezien van dierrechten doet daar niet aan af. Het College wijst er in dit verband op dat in die brief en de al eerder genoemde brief van 18 januari 2013 tevens is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatreductieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen, waaronder dierrechten (zie de eerder aangehaalde uitspraak van 21 augustus 2018, r.o. 9.6.4, en de uitspraak van het Hof Den Haag van 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3071, r.o. 27). Voorts heeft het College al eerder overwogen dat in april 2015 bekend was dat in 2014 de melkveestapel fors was toegenomen en het sectorale fosfaatplafond nagenoeg was bereikt, terwijl de melkveestapel in 2015 verder groeide (zie de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:2, r.o. 5.4.2). Tot slot heeft het College al eerder overwogen dat ook de agrarische vakmedia en de standsorganisaties de nodige aandacht hebben besteed aan de risico’s op overheidsingrijpen in relatie tot de uitbreiding van de melkveestapel (zie de uitspraak van 21 augustus 2018, hiervoor aangehaald, r.o. 9.6.5). Deze voor melkveehouders onzekere tijd noopte daarmee tot een zekere mate van voorzichtigheid en bracht voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Bij het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen dienden zij zich daarvan bewust te zijn, zeker naarmate het einde van het melkquotum dichterbij kwam en het besef over de hardnekkigheid en indringendheid van het ontsporend mestoverschot verder doordrong (in ieder geval had moeten doordringen). 
        6.7.5.5 Voor melkveehouders die na 2 juli 2015 verplichtingen in de vorm van investeringen zijn aangegaan en/of aan wie na die datum vergunningen zijn verleend die de beoogde uitbreiding mogelijk maken, was het fosfaatrechtenstelsel kenbaar en het behoorde (toen en nu) tot hun verantwoordelijkheid daarmee rekening te houden bij het aangaan van die verplichtingen.”
        Het College komt in laatstgenoemde uitspraak, onder meer op grond van de bovenstaande overwegingen, tot het oordeel dat de wetgever op het niveau van de regelgeving is gebleven binnen de hem toekomende ruime beoordelingsmarge. Het College ziet geen aanleiding om daar in deze zaak anders over te oordelen. De beroepsgronden genoemd onder 3.1 tot en met 3.2.3 slagen niet.
      
    
    
      5.3
      Ten aanzien van de stelling van appellanten dat de knelgevallenregeling te beperkt is, omdat het niet voorziet in een voorziening voor uitbreidende bedrijven, verwijst het College naar rov.5.9.5 van de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:522), zoals aangehaald door verweerder. Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
    
    
      5.4
      In verband met de beroepsgrond dat het bestreden besluit niet deugdelijk voorbereid en onderbouwd is op het punt van hetgeen appellanten hebben aangevoerd over de individuele en buitensporige last, overweegt het College dat de specifieke omstandigheden van appellanten wellicht explicieter geadresseerd hadden kunnen worden, maar dat dat in het verweerschrift alsnog in voldoende mate is gebeurd. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018: 414, rov. 9.7.5) is het aan appellanten om te bewijzen dat de gestelde last door het fosfaatrechtenstelsel op hun schouders is komen te rusten. Daarvoor is inzicht nodig in alle bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, zoals de vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten, eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden enzovoorts. Daarbij dient dan te worden aangegeven waar en hoe deze gegevens leiden tot de slotsom dat sprake is van een disproportionele last. Het College neemt aan, dit is door verweerder ook niet betwist, dat appellanten de capaciteit van hun nieuw gebouwde stal niet ten volle benutten. Appellanten hebben gegevens overgelegd waaruit de investeringen blijken. Er is onvoldoende duidelijk geworden in hoeverre deze investeringen een (financiële) last vormen en in welke mate die last wordt veroorzaakt door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. In ieder geval kan worden vastgesteld dat een deel van de financieringsverplichting (voor de aankoop van grond) in 2016 is aangegaan. Ook een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor uitbreiding is pas na de peildatum van 2 juli 2015 aangevraagd en verkregen. Gezien de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was op dat moment in de tijd, hebben appellanten een risico genomen dat voor hun rekening dient te blijven. Er is dan ook niet aannemelijk geworden dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      5.5
      Ten aanzien van de stelling dat appellanten in strijd met artikel 7:2 van de Awb in de bezwaarfase niet zijn gehoord, oordeelt het College dat appellanten, voor zover zij inderdaad niet hebben afgezien van het recht om gehoord te worden, zij hierdoor niet in hun belang zijn geschaad omdat zij in beroep voldoende gelegenheid hebben gehad om hun standpunten naar voren te brengen en stukken in te dienen. Niet is gebleken dat als het gestelde gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, een besluit met andersluidende uitkomst zou zijn genomen. Het College ziet dan ook aanleiding aan het gestelde gebrek voorbij te gaan en toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      5.6
      
        Evenwel ziet het College in het gestelde gebrek aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellanten in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
        
          Slotsom 
        
        6. 	Het beroep is ongegrond.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart [naam 3] niet-ontvankelijk in haar beroep;
      
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        draagt verweerder op het griffierecht van € 338,- aan appellanten te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van 
      
    
    € 1.024,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 augustus 2019.
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren	w.g. J.M. Baars