ECLI:NL:RBSGR:2009:BK4604, Rechtbank 's-Gravenhage, 08-10-2009, AWB 09/1034
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2009-10-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Heffen leges langdurig ingezetenen / tarief onevenredig / belemmering / strijd met Richtlijn 2003/109/EG
        Gelet op voornoemde overwegingen van de Richtlijn en gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie, waaruit volgt dat -ingevolge artikel 10 van het EG-verdrag-   nationale bepalingen geen belemmering mogen vormen voor een doeltreffende toepassing van de Richtlijn en de uitvoering van het gemeenschapsrecht niet nagenoeg onmogelijk mogen maken, is de rechtbank van oordeel dat het legesbedrag, zoals geheven ten aanzien van langdurig ingezeten derdelanders, wel een dergelijke belemmering vormt, nu dit bedrag aanzienlijk verschilt van het bedrag dat voor een vergelijkbare aanvraag door burgers van de Unie aan leges wordt geheven. Dat verweerder heeft gesteld dat er ondanks de hoge leges veel aanvragen zijn ingediend door derdelanders kan hieraan niet afdoen, omdat aan de hand van deze cijfers niet kan worden vastgesteld in hoeveel gevallen is afgezien van het indienen van een aanvraag, vanwege het hogere bedrag aan leges.

RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE 
    
    Sector bestuursrecht
    
    Nevenzittingsplaats Haarlem
    
    zaaknummer: AWB 09 / 1034
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 8 oktober 2009
    
    in de zaak van:
    
    
      [eiser],
      geboren op [geboortedatum], van Turkse nationaliteit,
      eiser,
      gemachtigde: mr. M.L. van Riel, advocaat te Alkmaar,
    
    
    tegen:
    
    
      de staatssecretaris van Justitie,
      verweerder,
      gemachtigde: mr. W. Vrooman, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst te ’s-Gravenhage.
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    1.1 Eiser heeft op 14 augustus 2006 een aanvraag ingediend tot afgifte van een EG-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetene als bedoeld in artikel 8 van de Richtlijn 2003/109 EG betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen. Voor deze aanvraag heeft eiser € 201,- aan leges aan verweerder betaald. Bij besluit van 23 maart 2007 is de gevraagde verblijfsvergunning aan eiser verleend.  Eiser heeft op 18 juni 2007 een verzoek ingediend tot restitutie van de betaalde leges minus de kosten voor afgifte van de verblijfskaart ten bedrage van € 181,-. Verweerder heeft het verzoek bij besluit van 11 juli 2007 afgewezen. Eiser heeft tegen het besluit op 2 augustus 2007 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft het bezwaar bij besluit van 30 oktober 2007 ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen dit besluit op 26 november 2007 beroep ingesteld. Dit beroep is bij uitspraak van deze rechtbank en nevenzittingsplaats van 22 mei 2008 (geregistreerd onder nummer AWB 07 / 44447) gegrond verklaard. 
    
    1.2 Verweerder heeft op 25 juni 2008 hoger beroep ingesteld. Bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 29 december 2008 (geregistreerd onder nummer 200804824/1) en onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2008 (geregistreerd onder nummer 200802173/1) is het hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van deze rechtbank en nevenzittingsplaats van 22 mei 2008 vernietigd en de zaak naar de rechtbank terugverwezen.
    
    1.3 Eiser heeft, bij brieven van 16 juni 2009, 17 juni 2009 en 19 juni 2009 nadere stukken ingediend, verweerder heeft op 23 juni 2009 een verweerschrift ingediend.
    
    1.4 De openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 1 juli 2009. Eiser is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1 In beroep toetst de rechtbank het bestreden besluit aan de hand van de voorgedragen beroepsgronden op rechtmatigheid en ambtshalve aan voorschriften van openbare orde.
    
    2.2 In artikel 10 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: EG-verdrag) is bepaald dat de lidstaten alle algemene of bijzondere maatregelen treffen welke geschikt zijn om de nakoming van de uit dit Verdrag of uit handelingen van de instellingen van de Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren en dat zij zich onthouden van alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag in gevaar kunnen brengen.
    
    2.3 Op 23 januari 2004 is de Richtlijn 2003/109/EG van 25 november 2003 (PbEG L16, hierna: de Richtlijn) in werking getreden.
    
    2.4 Blijkens artikel 1 van de Richtlijn heeft deze richtlijn ten doel: a. de voorwaarden vast te stellen waaronder een lidstaat aan onderdanen van derde landen die legaal op zijn grondgebied verblijven, de status van langdurig ingezetene kan toekennen, of deze status kan intrekken, en te bepalen welke rechten aan deze status verbonden zijn, en b. de voorwaarden vast te stellen waaronder onderdanen van derde landen aan wie door een lidstaat de status van langdurig ingezetene is toegekend, in andere lidstaten mogen verblijven.
    
    2.5 Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Richtlijn kennen de lidstaten de status van langdurig ingezetene toe aan onderdanen van derde landen die legaal en ononderbroken vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van het desbetreffende verzoek op hun grondgebied verblijven. 
    
    2.6 In artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn is, voor zover hier van belang, bepaald dat de betrokken onderdaan van een derde land om de status van langdurig ingezetene te verkrijgen een verzoek indient bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar hij verblijft. 
    
    2.7 In artikel 8, tweede lid, van de Richtlijn is opgenomen dat de lidstaten aan langdurig ingezetenen een EG-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen verlenen. De verblijfsvergunning is ten minste vijf jaar geldig en wordt, indien nodig en op verzoek, bij het verstrijken van die periode automatisch verlengd. In het derde lid van dit artikel is, voor zover hier van belang, bepaald dat de EG-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen in de vorm van een sticker of van een afzonderlijk document mag worden afgegeven. 
    
    2.8 De rechtbank betrekt bij de beoordeling de volgende feiten. Aan eiser is op 13 juli 1999 een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘het verrichten van arbeid in loondienst’ verleend. De geldigheidsduur van deze vergunning is laatstelijk verlengd tot 18 mei 2008.
    
    2.9 In de uitspraak van 22 mei 2008 heeft deze rechtbank en nevenzittingsplaats, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
    
    2.10 Op grond van artikel 104 van de Grondwet, worden andere heffingen van het Rijk dan belastingen bij de wet geregeld. Ingevolge artikel 3.103 van het Vreemdelingenbesluit 2000 dient de aanvraag te worden getoetst aan het recht, dat gold op het tijdstip waarop de aanvraag is ontvangen, tenzij uit de wet anders voortvloeit of het recht dat geldt op het tijdstip waarop de beschikking wordt gegeven, voor de vreemdeling gunstiger is.
    
    2.11 De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat het recht dat gold ten tijde van de aanvraag van toepassing is. De thans voorliggende vraag is of op het moment dat de aanvraag is ingediend een wettelijke basis, als bedoeld in artikel 104 van de Grondwet, bestond voor het heffen van leges.
    
    2.12 De rechtbank oordeelt dat ingevolge artikel 24, tweede lid, van de Vw 2000 de vreemdeling, in door de minister te bepalen gevallen en volgens door de minister te geven regels, weliswaar leges is verschuldigd terzake van de afdoening van een aanvraag, maar op het moment van de aanvraag van eiser ex artikel 8, tweede lid, van de richtlijn, was dit voor een dergelijke aanvraag nog niet bepaald. Eerst op 1 december 2006 is artikel 20 Vw in werking getreden in die zin dat een aanvraag ingediend op grond van artikel 8, tweede lid, van de richtlijn als een aanvraag tot het verlenen (of tot het wijzigen) van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd in de zin van artikel 20 Vw aangemerkt dient te worden. De stelling van verweerder dat artikel 20 Vw na en vanwege de implementatie geen wijzigingen heeft ondergaan, is feitelijk onjuist. Artikel 20 Vw heeft na en vanwege de implementatie van de richtlijn wel degelijk (…) wijzigingen ondergaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ten onrechte leges geheven, nu een wettelijke grondslag daarvoor ontbrak.
    
    2.10 In de uitspraak van 28 november 2008 heeft de Afdeling als volgt geoordeeld. 
    
    
      2.3.2 Artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000, zoals gewijzigd met ingang van 1 december 2006, biedt de houder van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd de mogelijkheid een aanvraag in te dienen om deze verblijfsvergunning in dier voege te wijzigen, dat hem daarbij de status van langdurig ingezetene wordt toegekend. Vóór de inwerkingtreding van deze wetswijziging kon bedoelde houder, gegeven de destijds geldende tekst van artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a van de Vw 2000, slechts bij wege van indiening van een nieuwe aanvraag om een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd om verlening van de status van langdurig ingezetene verzoeken. Uit de richtlijn valt niet af te leiden dat een dergelijke procedure daarmee niet valt te rijmen. (…) 
      Door te overwegen dat de staatssecretaris te onrechte leges heeft geheven nu daarvoor, in strijd met artikel 104 van de Grondwet, een wettelijke grondslag ontbrak, heeft de rechtbank niet onderkend dat toen de vreemdeling zijn aanvraag indiende, ingevolge artikel 3.34g van het VV 2000 voor de afdoening van een aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning als vorenbedoeld een bedrag van € 201,- aan leges verschuldigd was. Dat eerst bij de op 18 januari 2007 in werking getreden wijziging van artikel 3.34g van het VV 2000, in aansluiting op de per 1 december 2006 in werking getreden wijziging van artikel 20 van de Vw 2000 is bepaald dat voor de afdoening van een aanvraag om wijziging van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 20 van de Vw 2000 eveneens leges verschuldigd zijn, betekent niet dat ten tijde van de door de vreemdeling ingediende aanvraag geen wettelijke grondslag voor heffing van leges voor afdoening van de aanvraag bestond.
    
     
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    2.11 Nu de Afdeling in de uitspraak van 28 november 2008 heeft geoordeeld dat er in de Nederlandse wet een wettelijke grondslag is neergelegd voor het heffen van leges voor afdoening van een aanvraag als de onderhavige, dient thans te worden beoordeeld of de heffing van leges ten bedrage van € 201,- voor afdoening van een aanvraag om afgifte van een EG-verblijfsvergunning als langdurig ingezeten derdelander, op andere wijze in strijd is met het recht. 
    
    2.12 Eiser heeft zich in dit verband ter zitting en blijkens voorafgaand aan de zitting toegezonden stukken, op het standpunt gesteld dat niet langer wordt betwist, dat ingevolge de Richtlijn de lidstaten bevoegd zijn leges te heffen ten behoeve van de aanvraag als in de Richtlijn genoemd, maar dat de door verweerder vastgestelde hoogte van de leges een belemmering vormen voor het verkrijgen van een zodanige verblijfsvergunning. Eiser betoogt in dit verband dat de leges een extra voorwaarde vormt waarvoor de Richtlijn geen basis biedt, nu de lidstaten niet de bevoegdheid hebben om extra voorwaarden te stellen die het nuttig effect van de Richtlijn  beperken. Eiser benadrukt daarbij dat, blijkens de overwegingen welke aan de bepalingen van de Richtlijn voorafgaan, de Richtlijn tot doel heeft om de positie van langdurig ingezetenen zoveel mogelijk gelijk te maken aan die van Unieburgers. Verweerder neemt -aldus eiser- bij een aanvraag als de onderhavige, ten onrechte de Nederlandse legessystematiek tot uitgangspunt bij het vaststellen van de hoogte van de leges. Eiser heeft ter onderbouwing van zijn standpunt verwezen naar het zwaarwegend advies van de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: de Commissie) van 19 maart 2009.
    
    2.13 Verweerder heeft in het verweerschrift van 23 juni 2009 het standpunt ingenomen, dat verweerder bevoegd is leges te heffen en dat de hoogte van de leges niet als onbillijk kan worden aangemerkt nu deze is gebaseerd op een kostprijsberekening. Voorts blijkt -aldus verweerder- uit de praktijk, dat van een belemmerende werking van het legesbedrag ad € 201,- geen sprake is en evenmin dat het uitoefenen van de door de Richtlijn toegekende rechten “nagenoeg onmogelijk” of “uiterst moeilijk” zou zijn. Verweerder verwijst in dit verband naar de reactie van de Nederlandse Staat op het standpunt van de Commissie, zoals verwoord in de brieven van 7 februari 2008 en 25 mei 2009.
    
    2.14 De rechtbank constateert allereerst dat in de Richtlijn geen bepalingen zijn opgenomen met betrekking tot het heffen van leges voor afgifte van een EG-verblijfsvergunning voor langdurig ingezeten derdelanders. Dit betekent evenwel niet dat lidstaten slechts vergoedingen mogen heffen, indien de richtlijn dit uitdrukkelijk toestaat. In zijn arrest van 9 november 2006 (C-216/05, Commissie tegen Ierland, nog niet gepubliceerd, punten 24-26) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen geoordeeld dat volgens artikel 249, derde alinea, EG een richtlijn verbindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, maar dat aan de nationale instanties de bevoegdheid wordt gelaten vorm en middelen te kiezen. Deze bepaling moet, naar oordeel van het Hof van Justitie, aldus worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn bij de implementatie van een richtlijn de volle werking ervan te verzekeren, maar daarbij over een ruime beoordelingsmarge beschikken met betrekking tot te kiezen middelen.
    
    2.15 De rechtbank stelt, gelet op het voorgaande en gelet op de standpunten van partijen ten aanzien van de bevoegdheid tot het heffen van leges dan ook vast, dat in beginsel voor de afgifte van een verblijfsvergunning voor langdurig ingezeten derdelanders door de lidstaten leges mogen worden geheven. Het geschil spitst zich dan ook toe op de vraag of de hoogte van het door verweerder vastgestelde legesbedrag in overeenstemming is met de Richtlijn. Beantwoording van deze vraag vergt een interpretatie van de bewoordingen van de Richtlijn. De rechtbank onderkent dat de uitleg van het gemeenschapsrecht, waaronder ook deze Richtlijn, exclusief is voorbehouden aan het Hof van Justitie. Ingevolge artikel 68 van het EG-verdrag is het de rechters in eerste aanleg echter niet toegestaan in zaken als de onderhavige prejudiciële vragen te stellen. De rechtbank zal de hiervoor opgeworpen vraag dan ook zonder tussenkomst van het Hof van Justitie dienen te beantwoorden.
    
    2.16 Aangezien in de Richtlijn zelf geen bepalingen omtrent het heffen van leges zijn opgenomen, dienen voor een uitleg van de Richtlijn de overwegingen van de Richtlijn, waarin de doelstellingen van de Richtlijn nader zijn omschreven, tot uitgangspunt te worden genomen. De rechtbank is van oordeel dat hierbij met name acht geslagen dient te worden op overweging 2 van de Richtlijn, waarin is opgenomen dat de juridische status van onderdanen van derde landen meer in overeenstemming moet worden gebracht met die van de onderdanen van de lidstaten en dat iemand die gedurende een nader te bepalen periode legaal in een lidstaat heeft verbleven en een vergunning tot langdurig verblijf heeft, in deze lidstaat een aantal uniforme rechten zou moeten krijgen die zo dicht mogelijk bij de rechten van EU-burgers liggen. Voorts acht de rechtbank in dit verband van belang overweging 10 van de Richtlijn, waarin is opgenomen dat de procedurevoorschriften die worden vastgesteld voor het onderzoeken van een aanvraag van een langdurig ingezeten derdelander niet mogen worden gebruikt als middel om de uitoefening van het recht van verblijf door de rechthebbenden te belemmeren. Niet valt in te zien waarom, zoals door verweerder betoogd, de legesheffing niet als procedurevoorschrift zou moeten worden aangemerkt, nu immers de aanvraag, conform de procedurevoorschriften, eerst dan in behandeling wordt genomen indien de leges zijn voldaan. 
    
    2.17 Gelet op voornoemde overwegingen van de Richtlijn en gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie, waaruit volgt dat -ingevolge artikel 10 van het EG-verdrag-   nationale bepalingen geen belemmering mogen vormen voor een doeltreffende toepassing van de Richtlijn en de uitvoering van het gemeenschapsrecht niet nagenoeg onmogelijk mogen maken, is de rechtbank van oordeel dat het legesbedrag, zoals geheven ten aanzien van langdurig ingezeten derdelanders, wel een dergelijke belemmering vormt, nu dit bedrag aanzienlijk verschilt van het bedrag dat voor een vergelijkbare aanvraag door burgers van de Unie aan leges wordt geheven. Dat verweerder heeft gesteld dat er ondanks de hoge leges veel aanvragen zijn ingediend door derdelanders kan hieraan niet afdoen, omdat aan de hand van deze cijfers niet kan worden vastgesteld in hoeveel gevallen is afgezien van het indienen van een aanvraag, vanwege het hogere bedrag aan leges. Voor zover verweerder heeft aangevoerd dat hoogte van de leges is gebaseerd op een kostprijsberekening en dat de aanvragen van langdurig ingezeten derdelanders nu eenmaal een arbeidsintensiever onderzoek vergen is rechtbank van oordeel, zoals ook geoordeeld in de uitspraak van het Hof van Justitie van 17 september 2009, C-242/06, betreffende door de Afdeling gestelde prejudiciële vragen aangaande legesheffing in het kader van het Besluit 1/80, dat het argument van een arbeidsintensievere toets geen rechtvaardiging kan vormen voor een hogere legesheffing, nu de betaling van leges een voorwaarde is waaraan moet zijn voldaan voordat met de behandeling van de aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning wordt begonnen en, aldus het Hof, niets een lidstaat belet om te eisen dat de aanvrager zelf een dossier met alle ter onderbouwing van een dergelijke aanvraag vereiste stukken aan de bevoegde autoriteiten overlegt.
    
    2.18 De rechtbank acht op grond van hetgeen hiervoor is overwogen het heffen van een legesbedrag van € 201,- ter zake van een aanvraag zoals door eiser ingediend, in strijd met de Richtlijn. Nu verweerder in het bestreden besluit dit bedrag heeft gehandhaafd en eisers verzoek tot restitutie van de leges, tot een bedrag van € 181,- heeft afgewezen, dient het bestreden besluit te worden vernietigd. Het beroep zal gegrond worden verklaard. Verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    
    2.19 De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:75, eerste en derde lid, Awb verweerder veroordelen in de kosten die eiser heeft gemaakt en de Staat der Nederlanden als rechtspersoon aanwijzen die de kosten moet vergoeden. Deze kosten zijn op grond van  het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 805,- (1 punt voor het beroepschrift,  1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting, wegingsfactor 1) alsmede € 322,- in verband met de door eiser in hoger beroep gemaakte kosten.
    
    2.20 De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:74, eerste lid, Awb de Staat der Nederlanden aanwijzen als de rechtspersoon die het betaalde griffierecht vergoedt.
    
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    3.1 verklaart het beroep gegrond;
    
    3.2 vernietigt het bestreden besluit;
    
    3.3 draag verweerder op binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift;
    
    3.4 veroordeelt verweerder in de proceskosten en draagt de Staat der Nederlanden op € 1127,- te betalen aan eiser in verband met het beroep;
    
    
      3.5 draagt de Staat der Nederlanden op € 143,- te betalen aan eiser als vergoeding voor het betaalde griffierecht, in verband met het beroep.
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.W.S. Kiliç, rechter, en op 8 oktober 2009 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van drs. S.R.N. Parlevliet, griffier.
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Coll:
    
    
      Rechtsmiddel
      Partijen kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC, ’s-Gravenhage. Het hoger beroep moet ingesteld worden door het indienen van een beroepschrift, dat een of meer grieven bevat, binnen vier weken na verzending van de uitspraak door de griffier. Bij het beroepschrift moet worden gevoegd een afschrift van deze uitspraak.