ECLI:NL:RBSGR:2011:BR1291, Rechtbank 's-Gravenhage, 06-07-2011, AWB 10/4775 WWB
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2011-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Aanvraag van bijzondere bijstand voor kosten rechtshulp afgewezen. Voor deze kosten is de Wet op de rechtsbijstand een voorliggende voorziening. Verweerders werkinstructie terzake is een interne richtlijn en geen beleid zoals bedoeld in art. 1:3 Awb.

RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Eerste afdeling, meervoudige kamer
    
    Reg. nr.: AWB 10/4775 WWB
    
    UITSPRAAK als bedoeld in artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen
    
    [A], wonende te [plaats], eiseres,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 juni 2010 heeft verweerder de aanvraag van eiseres om bijzondere bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (hierna: WWB) voor de kosten van rechtsbijstand afgewezen.
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres op 5 juli 2010 bezwaar gemaakt. 
    
    Verweerder heeft ingestemd met het verzoek van eiseres om rechtstreeks beroep bij de rechtbank, als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb en heeft het bezwaarschrift op 8 juli 2010 aan de rechtbank doorgezonden.
    
    De rechtbank heeft geen aanleiding gezien tot toepassing van artikel 8:54a, eerste lid, van de Awb.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
    
    Eiseres heeft nog enkele stukken ingezonden.
    
    Het beroep is op 10 mei 2011 ter zitting behandeld. Daarbij is eiseres niet verschenen, maar heeft zij zich laten vertegenwoordigen door mr. M.L.M. Klinkhamer, werkzaam bij Legal2People te Den Haag. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Boogaards. 
    
    Overwegingen
    
    Op 23 april 2010 heeft eiseres bij verweerder een aanvraag ingediend om bijzondere bijstand voor de kosten van rechtsbijstand, verleend door het bureau Legal2People, ad € 196,00. Dit bureau heeft eiseres rechtshulp geboden in een bezwaar- en beroepsprocedure, alsmede in een voorlopige-voorzieningsprocedure. Legal2People heeft eiseres daarvoor een "eigen bijdrage rechtshulp" van in totaal € 196,00 in rekening gebracht. 
    
    Verweerder heeft de aanvraag van eiseres afgewezen, op de grond dat er geen noodzaak is om deze kosten te vergoeden. Zonder civiele toevoeging is het niet mogelijk bijzondere bijstand toe te kennen voor de kosten van rechtsbijstand. Volgens verweerder biedt de Wet op de Rechtsbijstand (hierna: Wrb) voor eiseres een toereikende en passende voorliggende voorziening.
    
    De vraag die beantwoord moet worden is of verweerder terecht de aanvraag van eiseres om bijzondere bijstand heeft afgewezen omdat de Wrb een voorliggende voorziening is voor de kosten waarvoor eiseres vergoeding heeft aangevraagd.
    
    
      Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de Wrb voor de door haar gemaakte kosten van rechtsbijstand geen voorliggende voorziening is. De bijzondere bijstand is gevraagd voor de eigen bijdrage die eiseres aan haar gemachtigde dient te betalen. Ingevolge de Wrb blijft eveneens immers een bepaald bedrag voor eigen rekening. Voor de eigen bijdrage ingevolge de Wrb kan bijzondere bijstand worden aangevraagd. Ten aanzien van deze eigen bijdrage kan niet worden gesteld dat de Wrb voorliggend is, aldus eiseres. Verweerder had volgens eiseres de noodzaak van de door eiseres gemaakte kosten moeten beoordelen en aan de hand daarvan moeten bepalen of er bijzondere bijstand kon worden verstrekt.
      Dit blijkt ook uit het beleid van verweerder waarin staat vermeld bij kosten rechtshulp:
    
    
    
      "Van deze kosten moet worden nagegaan of ze noodzakelijk zijn. De klant moet in ieder geval een nota overleggen waaruit blijkt hoe hoog de kosten zijn. 
      Is er sprake van een toevoeging op grond van de Wet op de rechtsbijstand, dan kan de noodzaak voor het verlenen van rechtsbijstand worden aangenomen. Met andere woorden als er sprake is van een toevoeging van een rechtshulpverlener, dan is er door de Raad voor rechtsbijstand vastgesteld dat er een noodzaak is voor het verlenen van rechtsbijstand. Deze Raad voert ten aanzien van de toevoegingen een strikt en terughoudend beleid."
    
    
    Volgens eiseres zijn de door haar gemaakte kosten van rechtsbijstand aan te merken als noodzakelijke kosten. Deze vloeien voort uit bijzondere omstandigheden; de procedures waren noodzakelijk.
    
    In het verweerschrift heeft verweerder erop gewezen dat hij vóór 20 november 2009 overging tot bijstandsverlening ter vergoeding van kosten van rechtsbijstand door Legal2People. Dit beleid is per 20 november 2009 gewijzigd. Hierop is Legal2People bij schrijven van 27 november 2009 gewezen. Legal2People en daarmee ook de door hem vertegenwoordigde belanghebbenden zijn derhalve in ieder geval vanaf 28 november 2009 bekend met het gewijzigde beleid. Het huidige beleid is in overeenstemming met het stelsel van gefinancierde rechtshulp, waarbij burgers met een laag inkomen de mogelijkheid hebben om zich te laten bijstaan door een bij de Raad voor de Rechtsbijstand ingeschreven rechtsbijstandverlener.
    
    Sinds 20 november 2009 geldt het volgende beleid:
    
    "Slechts advocaten die ingeschreven staan bij de Raad voor de Rechtsbijstand, kunnen toevoegingen verkrijgen. Uitgangspunt van beleid is dat slechts vergoedingen worden verstrekt als gebruik wordt gemaakt van de advocatuur. Overwegingen hierbij zijn de veronderstelde professionaliteit, de kwaliteitseisen en het tuchtrecht dat op de beroepsgroep van toepassing is. Kosten die andere rechtshulpverleners in rekening brengen, onder welke benaming ook, komen niet voor vergoeding in aanmerking. Het stelsel van de gefinancierde rechtshulp wordt beschouwd als een adequate en toereikende voorliggende voorziening." 
    
    Dat het gewijzigde beleid niet is gepubliceerd conform artikel 3:42 van de Awb doet aan de werking daarvan volgens verweerder niet af, nu geen sprake is van beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. De werkinstructie met betrekking tot de verstrekking van bijzondere bijstand voor kosten van rechtsbijstand is de verwoording van - bestendig - beleid ter invulling van de voorwaarden waaronder voor het college de verplichting bestaat ingevolge artikel 35 van de WWB voor deze kosten bijstand te verlenen.
    
    Ter zitting heeft verweerder naar voren gebracht dat er intern verwarring heeft bestaan over de strekking van het door eiseres genoemde beleid. De strekking van de werkinstructie - vervat in het Werkboek WWB van de gemeente Den Haag - was voorheen geen andere dan verwoord in de tekst van november 2009. In sommige gevallen werd op basis daarvan toch overgegaan tot vergoeding van kosten van rechtsbijstand als hier aan de orde. Met de tekst van de werkinstructie - die is aan te merken als een richtlijn - zoals deze per 20 november 2009 luidt is aan deze onduidelijkheid een einde gemaakt, aldus verweerder.
    
    De rechtbank overweegt het volgende.
    
    In het geding tussen [B] en burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg, waarin de gemachtigde van eiseres aan [B] rechtshulp had geboden, was eveneens de vraag aan de orde of het bijstandsverlenend orgaan gehouden was bijzondere bijstand te verlenen voor de kosten van rechtshulp. In haar uitspraak van 20 april 2011 (registratienummer AWB 10/1919 WWB; LJN: BQ 3164) heeft deze rechtbank daarover het volgende overwogen:
    
    "In artikel 35, eerste lid, van de WWB is bepaald dat, onverminderd paragraaf 2.2, de alleenstaande of het gezin recht heeft op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het College niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dat meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn.
    
    
      Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de WWB bestaat geen recht op bijstand voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. Het recht op bijstand strekt zich evenmin uit tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt. Zoals blijkt uit de Memorie van Toelichting is inkomensaanvulling op grond van de WWB niet aan de orde indien binnen een voorliggende voorziening een bewuste beslissing is genomen over de noodzaak van bepaalde kostensoorten in het algemeen of in een specifieke situatie (TK 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 46). Of een voorziening gezien haar aard en doel passend en toereikend is, is afhankelijk van de omstandigheden en mogelijkheden van het individuele geval en wordt mede bepaald door wat naar maatschappelijk inzicht aanvaardbaar wordt geacht.
      De rechtbank stelt vast dat Nederland met het oog op de toegang tot de rechter een stelsel van gefinancierde rechtshulp kent. Dit stelsel, dat is uitgewerkt in de Wrb, is speciaal in het leven geroepen voor diegenen die anders niet of in mindere mate van rechtsbijstand gebruik zouden kunnen maken. Naar vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) (zie onder meer de uitspraak van 31 oktober 2006; LJN: AZ1426) wordt de Wrb voor de kosten van rechtsbijstand in beginsel beschouwd als een aan de WWB voorliggende, toereikende en passende voorziening. In voornoemde uitspraak is voorts overwogen dat bij een gedeeltelijke vergoeding voor een noodzakelijk geachte voorziening aanvullende bijstand mogelijk is, indien betrokkene een beroep doet op deze voorliggende voorziening maar deze niet toereikend is omdat de kosten om budgettaire redenen niet worden vergoed dan wel daarvoor een eigen bijdrage wordt gevraagd.
    
    
    Afgezien van de vraag of de kosten waarvoor eiseres in deze procedure bijzondere bijstand heeft aangevraagd zijn te beschouwen als een eigen bijdrage in de zin van de Wrb, volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat uit voornoemde uitspraak van de CRvB volgt dat ten aanzien van de eigen bijdrage in de zin van de Wrb, de Wrb geen voorliggende voorziening is. Immers, de CRvB heeft overwogen dat voor de kosten rechtsbijstand (waaronder de eigen bijdrage) de Wrb voorliggend is, maar dat dient te worden onderzocht of de voorliggende voorziening, nu er een eigen bijdrage wordt gevraagd, gezien de omstandigheden van deze individuele betrokkene, wel toereikend is. 
    
    Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van gefinancierde rechtshulp, maar heeft de hulp ingeroepen van Legal2People. Alleen de van rechtsbijstandverleners die worden genoemd in de Wrb verkregen rechtsbijstand is, behoudens een kleine eigen bijdrage, kostenloos. De bij Legal2People werkzame juristen zijn geen rechtsbijstandverleners zoals bedoeld in de Wrb. De door Legal2People geboden hulp valt dus niet onder de werkingssfeer van de Wrb en de aan eiseres in rekening gebrachte kosten dienen naar het oordeel van de rechtbank evenmin te worden afgewenteld op de bijzondere bijstand.
     
    De door eiseres aangehaalde uitspraken van deze rechtbank van 25 augustus 2010 (AWB 10/1201 WWB) en van 25 februari 2011 (AWB 10/4137 WWB) leiden niet tot een ander oordeel. In die uitspraken heeft de rechtbank zich niet uitgelaten over de mogelijkheid van het verstrekken van bijzondere bijstand voor de kosten van door Legal2People geboden rechtshulp."
    
    De rechtbank ziet geen grond thans tot een ander oordeel te komen. Omdat er een beroep op een voorliggende voorziening - de Wrb - kan worden gedaan, bestaat er op grond van de WWB in beginsel geen recht op de verzochte bijstand.
    
    
      Met betrekking tot het beroep van eiseres op verweerders beleid wordt het volgende overwogen. Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank stelt vast, dat aan de in november 2009 gewijzigde tekst van de werkinstructie geen aanspraken op bijzondere bijstand voor kosten van rechtshulp als hier aan de orde kunnen worden ontleend. Evenmin staat ter discussie dat de gemachtigde van eiseres bij brief van 27 november 2009 op de hoogte is gebracht van deze nieuwe tekst. Desgevraagd heeft de gemachtigde ter zitting verklaard dat hij ook eiseres in kennis heeft gesteld van de nieuwe werkinstructie en de eventuele gevolgen daarvan voor bijstandsverlening ter zake van de te maken kosten van rechtsbijstand. 
      De vraag is of eiseres zich kan beroepen op de werkinstructie zoals deze luidde voordat de tekst daarvan in november 2009 werd gewijzigd. In dit verband heeft eiseres naar voren gebracht dat de oude tekst zijn werking heeft behouden omdat de bekendmaking van de nieuwe tekst niet overeenkomstig het bepaalde in artikel 3:42 van de Awb heeft plaatsgevonden.
    
    
    Om van een beleidsregel in de zin van de Awb te kunnen spreken, dient volgens artikel 1:3, vierde lid, van de Awb de desbetreffende algemene regel bij besluit te zijn vastgesteld.
    
    De rechtbank is niet gebleken van een uitdrukkelijk door verweerder vastgesteld (en bekendgemaakt) besluit, zodat niet kan worden vastgesteld dat de werkinstructie een beleidsregel is in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de werkinstructie is te kwalificeren als een richtlijn, voor de werking waarvan niet de bekendmakingseisen van artikel 3:42 van de Awb gelden. Dat de tekst van de werkinstructie van november 2009 niet conform het bepaalde in dit artikel bekend is gemaakt, brengt dus niet mee dat de nieuwe tekst geen gelding heeft gekregen en eiseres om die reden aan de voordien geldende tekst - wat er ook verder zij van de vraag wat de strekking daarvan was - aanspraken kan ontlenen. 
    
    De conclusie is dat eiseres evenmin aan verweerders oude werkinstructie aanspraak op bijzondere bijstand voor de kosten van rechtsbijstand kan ontlenen.
    
    Tot slot is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de WWB, die verweerder ertoe hadden moeten brengen om in afwijking van artikel 15, eerste lid, van de WWB wel bijstand aan eiseres te verlenen.
    
    Het beroep is ongegrond. 
    
    Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    Beslissing
    
    De Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus gegeven door mr. H.P.M. Meskers, mr. M.A. Dirks en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van de griffier mr. W. Goederee. 
    
    In het openbaar uitgesproken op 6 juli 2011.
    
    Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.