ECLI:NL:RBNHO:2023:6024, Rechtbank Noord-Holland, 09-06-2023, HAA 22/2244
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-06-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Exceptieve toets. Schaarse vergunning. Geen strijd met rechtszekerheidsbeginsel. Exploitatievergunning voor een speelautomatenhal is in redelijkheid verlengd met drie jaar

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 22/2244 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juni 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigden: mr. J.H.N. Ypinga en mr. J.A. Hofman),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Heemstede
    (gemachtigden: mr. drs. M.R. Staller en D. Beuk).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de verlening van de vergunning tot exploitatie van een speelautomatenhal (exploitatievergunning) voor de duur drie jaar (2022, 2023 en 2024).
    
    
    
      1.1.
      De burgemeester heeft deze aanvraag met het besluit van 7 juli 2021 toegewezen. Met het bestreden besluit van 15 maart 2022 op het bezwaar van eiseres is de burgemeester bij de toewijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 4 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, de gemachtigden van de burgemeester, mr. [naam 1] (directeur [bedrijf] ) en mr. [naam 2] ( [functie] ).
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.	Eiseres is met een speelautomatenhal gevestigd in Heemstede, eerst op [adres 1] en sinds 2011 op [adres 2] . De ten tijde van het besluit aan eiseres verleende exploitatievergunning verliep op 31 december 2021. De voorafgaande exploitatievergunningen die zijn verleend aan eiseres zien op de periodes 2010 tot 2014 en 2014 tot 2018. Op 30 juni 2021 heeft eiseres een nieuwe aanvraag ingediend voor een exploitatievergunning. Bij besluit van 7 juli 2021 is de hiervoor genoemde exploitatievergunning van eiseres op grond van het overgangsrecht genoemd in artikel 14 van de Verordening speelautomaten Heemstede 2020 (hierna: de Verordening 2020) van rechtswege verlengd voor de duur van drie jaar (2022, 2023 en 2024). 
    
    
    
      
        Standpunt eiseres
      
    
    
      3.1
      Eiseres heeft aangevoerd dat zij zich niet kan vinden in de overgangstermijn van drie jaar en verzoekt deze periode te verlengen tot een periode van vijftien jaar. De looptijd van de exploitatievergunning is onvoldoende gemotiveerd. Er is niet onderbouwd waarom een looptijd van drie jaar een passende beperkende duur van de vergunning is. De termijn van drie jaar is te kort, omdat eiseres al sinds jaar en dag de vergunning krijgt en de verlenging steeds meer een administratieve handeling is dan een nieuwe toets (vertrouwensbeginsel). Eiseres heeft investeringen gedaan die zij (nog) moet terugverdienen. Zij is gebonden aan contracten die zijn afgesloten en zij heeft personeel in dienst. De terugverdientijd van noodzakelijke investeringen is niet in acht genomen. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst eiseres naar de notitie van 5 december 2017 van de VAN Kansspel Branchevereniging (VAN) en het advies van het Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) van 12 juni 2020 dat is uitgebracht aan de gemeente Amsterdam. Het besluit is in strijd met het motiveringsbeginsel en de daarmee samenhangende eisen van de Dienstenwet. De burgemeester had artikel 14 van de Verordening 2020 buiten toepassing moeten laten, omdat deze in strijd is met artikelen 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
      
        
          Standpunt burgemeester
        
      
    
    
      3.2
      De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat een overgangstermijn van drie jaar in dit geval redelijk is. De looptijd van de verleende exploitatievergunning is namelijk verlengd met een gelijke periode als de vergunning van eiseres ten tijde van het bestreden besluit. Er zijn gemeenten die een overgangsperiode van tien of vijftien jaar hanteren. Het gaat dan echter om gevallen waarin de gemeente een vergunning voor onbepaalde tijd heeft ingetrokken en opnieuw een vergunning aan de exploitant heeft verleend voor een periode van tien of vijftien jaar in verband met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Daarvan is hier geen sprake omdat de vergunning nooit voor onbepaalde tijd is verleend. Eiseres moest elke drie of vier jaar opnieuw een vergunning aanvragen. De vergunning werd niet automatisch aan eiseres verleend, er is ook sprake geweest van andere gegadigden in de periode van vergunningverleningen aan eiseres.
      
      
        
          Wettelijk kader 
        
        4.	De relevante wet- en regelgeving staat in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak. 
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      5.	Een verordening is een algemeen verbindend voorschrift waardoor het voor de burgemeester niet mogelijk is daarvan af te wijken. Tegen het besluit tot vaststelling van de Verordening 2020 staan geen directe rechtsmiddelen open. De Verordening 2020 kan indirect wel exceptief door de rechter getoetst worden als een vergunningaanvraag wordt verleend of geweigerd en daar rechtsmiddelen tegen worden aangewend. 
    
    
    
    
      5.2
      Deze exceptieve toets houdt in dat de rechter een dergelijk voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Volgens vaste rechtspraak kan een dergelijk voorschrift verder wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten indien het betreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandkoming van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. De rechter heeft echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen.  
      
    
    
      5.3
      De rechtbank stelt voorop dat de burgemeester slechts één exploitatievergunning voor een speelautomatenhal verleent, zodat sprake is van een beleidsmatig schaarse vergunning. De afgelopen jaren heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraken gedaan in zaken over de verdeling van dergelijke schaarse vergunningen. Daaruit volgt dat het uitgangspunt bij het verlenen van schaarse vergunningen is dat potentiële geïnteresseerden gelijke kansen moeten krijgen om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen.
      
      
        5.3.1
        Vast staat dat de burgemeester de exploitatievergunning voor een speelautomatenhal op grond van de Verordening speelautomaten Heemstede 2011 (hierna: de Verordening 2011) de afgelopen jaren telkens aan dezelfde exploitant (= eiseres) heeft verleend voor de duur van drie of vier jaar. Om in aanmerking te komen voor de exploitatievergunning diende eiseres op grond van artikel 4 van de Verordening 2011 een exploitatievergunning aan te vragen onder overlegging van – kort samengevat – (a) een beschrijving van de inrichting, (b) een verklaring dat zij gerechtigd is over de ruimte te beschikken en (c) een verklaring omtrent het gedrag. Ter zitting heeft de burgemeester toegelicht dat deze aanvragen telkens opnieuw zijn beoordeeld. Er is steeds aan eiseres een exploitatievergunning verleend, omdat zij voldeed aan de vereisten en er op het moment van de aanvraag geen andere aanvragers waren. De exploitatievergunningen zijn altijd verleend voor bepaalde tijd en eiseres heeft in het verleden nooit bezwaar gemaakt tegen de beperkte looptijd van de exploitatievergunning. 
        
      
      
        5.3.2
        Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en dat de gemeenteraad bij de vaststelling van de Verordening 2020 in artikel 14 in redelijkheid heeft kunnen bepalen dat de op het moment van de inwerkingtreding van de Verordening 2020 reeds verleende vergunning voor het exploiteren van een speelautomatenhal wordt aangemerkt als een vergunning krachtens de Verordening 2020. De vergunning is in redelijkheid verlengd met drie jaar tot 2025. 
        
      
      
        5.3.3
        Voor zover eiseres stelt dat de burgemeester de terugverdientijd van noodzakelijke investeringen niet in acht heeft genomen, overweegt de rechtbank als volgt. Het belang van de eiseres bij een economisch rendabele exploitatie vloeit voort uit het rechtszekerheidsbeginsel. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is schending daarvan bij de onderhavige verlenging niet aan de orde. Indien eiseres een aanvraag gaat indienen voor de periode vanaf 2025, kan zij haar belangen bij een economisch rendabele exploitatie opnieuw naar voren brengen.  
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, rechter, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Verordening speelautomaten Heemstede 2011 (geldend van 14 juli 2011 t/m 30 november 2020)
      
      
        Artikel 4 Aanvraag vergunning
      
      De exploitant dient de vergunning aan te vragen onder overlegging van:
    
    
      
        een nauwkeurige beschrijving van de inrichting waarbij is opgenomen de oppervlakte daarvan, alsmede een plattegrond waarin is aangegeven op welke plaats in de speelautomatenhal en in welk aantal kansspel- en/of behendigheidsautomaten worden opgesteld.
      
      
        een verklaring waaruit blijkt dat hij gerechtigd is over de ruimte te beschikken;
      
      
        een verklaring omtrent het gedrag van de exploitant dan wel, indien de exploitant een rechtspersoon is, van degene(n) die de onderneming krachtens de (eventueel bij te voegen) statuten vertegenwoordigt(en) en van de beheerder.
      
    
    
      
        Verordening speelautomaten Heemstede 2020 (vastgesteld op 26 november 2020)
      
      
        Artikel 3 Vergunning algemeen
      
    
    
      
        Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te (doen) exploiteren.
      
      
        De burgemeester kan uitsluitend voor maximaal 1 speelautomatenhal een vergunning verlenen voor het deel van de gemeente dat op de bij deze verordening behorende kaart is aangegeven.
      
      
        De vergunning wordt verleend nadat de burgemeester geïnteresseerden gelegenheid heeft geboden mee te dingen naar deze vergunning. De burgemeester maakt bekend op welke wijze en op welk moment de gelegenheid tot mededinging wordt geboden.
      
      
        De burgemeester beoordeeld de aanvragen aan de hand van een vergelijkende toets.
      
      
        De burgemeester kan nadere regels stellen over de aanvraag- en verdelingsprocedure.
      
      
        In de vergunning is bepaald hoeveel speelautomaten in de speelautomatenhal aanwezig mogen zijn. Dit aantal mag niet hoger zijn dan 40.
      
      
        De vergunning wordt voor bepaalde tijd verleend met een maximum van 15 jaar.
      
    
    
    
      
        Artikel 4 Indieningvereisten aanvraag vergunning
      
    
    1. De exploitant dient de aanvraag voor een vergunning in met de volgende stukken:
    
      
        een nauwkeurige beschrijving van de inrichting waarbij is opgenomen de oppervlakte daarvan, alsmede een plattegrond waarin is aangegeven op welke plaats in de speelautomatenhal en welk aantal kansspel- en/of behendigheidsautomaten worden opgesteld;
      
      
        een verklaring waaruit blijkt dat hij gerechtigd is over de ruimte te beschikken;
      
      
        een verklaring omtrent het gedrag van de exploitant dan wel, indien de exploitant een rechtspersoon is, van degene(n) die de onderneming krachtens de statuten vertegenwoordigt(en) en van de beheerder, niet ouder dan 3 maanden;
      
      
        e personalia in natuurlijk persoon (indien de exploitant een rechtspersoon is: alle gegevens tot aan de natuurlijke persoon) en personalia van de beheerder(s), voorzien van een kopie van een geldig legitimatiebewijs;
      
      
        en volledig ingevuld en ondertekend vragenformulier in het kader van de Wet Bibob met bijlage en gevraagde documenten.
      
    
    2. De burgemeester kan nadere eisen stellen aan de in te dienen bescheiden.
    
    
      
        Artikel 14 Overgangsrecht
      
    
    
      
        De op grond van de onder artikel 14 ingetrokken Verordening Speelautomaten Heemstede verleende vergunningen, worden geacht te zijn verleend overeenkomstig de bepalingen van deze verordening.
      
      
        De op het moment van het inwerkingtreden van deze verordening reeds verleende vergunning voor het exploiteren van een speelautomatenhal, wordt aangemerkt als een vergunning krachtens deze verordening. De looptijd van deze vergunning wordt verlengd met 3 jaar tot 2025.
      
      
        Aanvragen om vergunningen die zijn ingediend vóór de inwerkingtreding van deze verordening en waarop nog niet is beslist, worden afgehandeld met toepassing van deze verordening.
      
    
  
  
    Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2018:300.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2021:1588.