ECLI:NL:CBB:2019:478, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 08-10-2019, 18/1901
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-10-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Msw. Het College heeft in zijn uitspraak van 23 juli 2019 reeds overwogen dat voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Dit geldt ook voor appellant en dit had hem tot een zekere mate van voorzichtigheid bij het nemen van (investerings)beslissingen moeten nopen. Appellant heeft evenwel geopteerd voor een investering in een forse groei - het gaat in dezen om meer dan een verdubbeling van zijn veestapel - en heeft er tevens uiteindelijk voor gekozen om de groei van de veestapel niet al in de jaren na 2010, doch pas in de jaren rond de afschaffing van het melkquotum te doen plaatsvinden. De gevolgen van een zodanige aanpak behoren dan in het licht van hetgeen is overwogen in de uitspraak van 23 juli 2019 in beginsel tot het ondernemersrisico en dienen, nu niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die tot een ander oordeel zouden moeten leiden, in dit geval voor rekening van appellant te blijven.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1901 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 oktober 2019 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. A.N. Dijkstra),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. R. Kuiper en mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.  
    
    
    
      Bij besluit van 25 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juli 2019. Appellant is in persoon verschenen, zonder zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellant heeft een melkveebedrijf. Tot 2010 hield appellant 90 melkkoeien en ongeveer 45 stuks jongvee. Hij wilde het bedrijf uitbreiden naar 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Hij heeft hiertoe een nieuwe ligboxenstal gebouwd die in het voorjaar van 2010 is opgeleverd. Voor de bouw is appellant een hypothecaire geldlening aangegaan. Op de peildatum 2 juli 2015 waren op het bedrijf van appellant aanwezig 132 melkkoeien en 126 stuks jongvee. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 6.117 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 
      2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3%  toegepast. Verweerder heeft het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellant heeft primair aangevoerd dat de generieke korting ten onrechte is toegepast. 
      Bij brief van 13 mei 2016 is hij vrijgesteld van de AMvB grondgebondenheid, omdat hij voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen is aangegaan om zijn melkveefosfaatoverschot te verwerken. Deze vrijstelling dient door te werken in de vaststelling van zijn fosfaatrecht. Subsidiair meent hij dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het was de bedoeling de melkveestapel uit te breiden in 2014, 2015 en 2016. Het bedrijf is gefinancierd op een exploitatie van 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Met slechts de vergunde rechten lijdt appellant structureel verlies en de continuïteit van het bedrijf staat dan ook op het spel. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellant een rapportage overgelegd van [naam 2] ( [naam 2] ) van 29 oktober 2018. Als de generieke korting van 8,3 % niet zou zijn toegepast, zou het bedrijf vanaf 2018 positieve resultaten boeken en vormde de liquiditeitspositie van appellant geen probleem, aldus appellant.  
      
      
        
          Het standpunt van verweerder 
        
      
      
      5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder, evenzeer onder verwijzing naar jurisprudentie van het College, dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Daarnaast wijst verweerder erop dat appellant in 2018 en 2019 in totaal nog 1.035,40 kg fosfaatrechten heeft verworven en dat appellant derhalve over dusdanig voldoende liquide middelen beschikte dat een vermeende serieuze bedreiging van de bedrijfscontinuïteit kon worden afgewend. 
      
        Beoordeling 
      
    
    
      6.1
      Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 
      
        6.2.1
        De primaire beroepsgrond treft geen doel. Het College overweegt hierbij het volgende. 
        
      
      
        6.2.2
        De AMvB grondgebondenheid beperkt de mogelijkheid die de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) bood aan melkveehouders om de uitbreiding van de fosfaatproductie in zijn geheel te verwerken, oftewel, om grondloos te groeien. Er is evenwel een mogelijkheid tot vrijstelling voor melkveehouders die al in een vroeg stadium maatregelen hadden getroffen om te voldoen aan de Wvgm. Appellant heeft een zodanige vrijstelling verkregen voor de periode tot en met 2020. Hij mag in die periode dus zijn gehele melkveefosfaatoverschot laten verwerken. 
        
      
      
        6.2.3
        Dat appellant deze vrijstelling heeft gekregen betekent niet dat de maatregelen in het kader van het fosfaatrechtenstelsel - waaronder de generieke korting -  buiten toepassing zouden moeten blijven ten aanzien van appellant. Daarbij is van belang het verschil in doelstellingen tussen de Wvgm en het fosfaatrechtenstelsel. Het College verwijst in dit kader naar hetgeen dienaangaande is overwogen in zijn uitspraken van 9 januari 2019, (ECLI:NL:CBB:2019:1) en 30 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:320). Dat het bij die zaken om een ontheffing ging maakt het niet anders.  Appellant stelt zich dan ook ten onrechte op het standpunt dat zijn vrijstelling doorwerkt in de fosfaatrechtenbeschikking.  
        
      
      
        6.3.1
        Voorts oordeelt het College dat sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt.
      
      
        6.3.2
        Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken  melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.1).
      
      
        6.3.3
        Appellant wilde uitbreiden naar 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Na de bouw van de stal heeft hij deze niet dadelijk volgezet, maar vanwege de aangekondigde afschaffing van het melkquotum besloten geleidelijk te groeien met 20 koeien per jaar tot 2015. Naderhand - naar het College begrijpt mede vanwege de prijzen voor melkquota - heeft appellant gekozen voor een andere strategie, te weten die van groei in de jaren 2014, 2015 en 2016. 
      
      
        6.3.4
        Het College heeft in zijn hiervoor genoemde uitspraak van 23 juli 2019 reeds overwogen dat voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Dit geldt ook voor appellant en dit had hem tot een zekere mate van voorzichtigheid bij het nemen van (investerings)beslissingen moeten nopen. Appellant heeft evenwel geopteerd voor een investering in een forse groei - het gaat in dezen om meer dan een verdubbeling van zijn veestapel - en heeft er tevens uiteindelijk voor gekozen om de groei van de veestapel niet al in de jaren na 2010, doch pas in de jaren rond de afschaffing van het melkquotum te doen plaatsvinden. De gevolgen van een zodanige aanpak behoren dan in het licht van hetgeen is overwogen in de uitspraak van 23 juli 2019 in beginsel tot het ondernemersrisico en dienen, nu niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die tot een ander oordeel zouden moeten leiden, in dit geval voor rekening van appellant te blijven. 
      
      
        6.3.5
        Overigens is het bedrijf, zo blijkt uit de door verweerder aangedragen gegevens in het verweerschrift, ook in de jaren na de bouw van de stal tot 1 april 2015 wel degelijk (geleidelijk) gegroeid tot 126 melkkoeien en 77 stuks jongvee. Uiteindelijk waren op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig 132 melkkoeien en 126 stuks jongvee, zodat appellant in elk geval voor dat deel van de beoogde groei fosfaatrechten heeft verkregen. 
      
      
        6.3.6
        
          Tenslotte heeft appellant in 2018 en 2019 alsnog 1.035,40 kg fosfaatrechten aangekocht, deels uit eigen middelen, deels met een lening. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hiermee de vermeende serieuze bedreiging van de bedrijfscontinuïteit kon worden afgewend. Feit is dat appellant kennelijk over de benodigde middelen c.q. leningscapaciteit beschikte en dat de generieke korting van 553,65 kg met die aankoop ruimschoots is gecompenseerd. In het licht van de stelling van appellant dat het bedrijf zonder deze korting vanaf 2018 positieve resultaten zou boeken en de liquiditeit geen probleem zou vormen, is ook gelet hierop geen aanleiding om aan te nemen dat sprake was van een individuele en buitensporige last en van strijd met artikel 1 van het EP.  
          
            Slotsom 
          
        
      
    
    
      7.1
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van  artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 512,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van 
    	€ 512,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 oktober 2019 .
    
    
    
    
    
      w.g. I.M. Ludwig	w.g. E.D.H. Nanninga