ECLI:NL:CBB:2019:488, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 15-10-2019, 18/2272
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw. Fosfaatrechten. Knelgeval. Samengaan van twee bedrijven in een nieuw bedrijf. Op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt het fosfaatrecht bepaald aan de hand van de gegevens waarover de landbouwer zonder de in die bepaling genoemde omstandigheden zou hebben beschikt. Hiertoe vergelijkt verweerder de gegevens van het bedrijf op de peildatum 2 juli 2015 met de gegevens op de opgegeven  alternatieve peildatum. Aangezien appellante op de door haar opgegeven alternatieve peildatum van 1 januari 2015 niet bestond, kan die vergelijking hier niet worden gemaakt. Voorts heeft het College geen aanwijzingen dat in het kader van de knelgevallenregeling ook een vergelijking kan worden gemaakt tussen enerzijds de gegevens van appellante op de peildatum 1 juli 2015 en anderzijds de gegevens van de eenmanszaak en de maatschap op 1 januari 2015. Artikel 1 EP. Geen sprake van een individuele en buitensporige last.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2272 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 15 oktober 2019 in de zaak tussen
    Commanditaire Vennootschap [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
    (gemachtigde: mr. E. Wijnne),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. R. Kuiper en mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2475 kilogram (kg).
    
    
    
      Bij besluit van 31 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Op 27 november 2018, nader aangevuld op 14 augustus 2019, heeft appellante het beroep voorzien van gronden. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 september 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] , bijgestaan door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling). Onder landbouwer wordt verstaan een natuurlijke persoon of rechtspersoon die of samenwerkingsverband van natuurlijke personen of rechtspersonen dat enige vorm van landbouw uitoefent op een bedrijf (artikel 1, eerste lid, onder gg, van de Msw). Bedrijf is het geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden (artikel 1, eerste lid, onder i, van de Msw).
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Deze bepaling verzekert het recht op het ongestoord genot eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      
        [naam 1] had onder de naam [naam 1] Veebedrijf als eenmanszaak (eenmanszaak) een jongvee opfok bedrijf in [plaats 2] . 
      
    
    
      2.2
      Maatschap [naam 3] en [naam 4] (maatschap) exploiteerde een landbouwbedrijf (melkveebedrijf) in [plaats 1] . 
      
    
    
      2.3
      Op 5 november 2014 heeft [naam 1] de boerderij gekocht van [naam 3] en [naam 4] ; deze bestond uit de woning en bedrijfsgebouwen met erf, tuin, ondergrond en cultuurgrond.  
      
    
    
      2.4
      Op 1 april 2015 hebben [naam 1] (samen met zijn echtgenote) en [naam 3] en [naam 4] een commanditaire vennootschap opgericht (appellante), teneinde de onderneming zoals die door [naam 1] alleen en voor eigen rekening werd geëxploiteerd voor gezamenlijke rekening voort te zetten. 
      
    
    
      2.5
      Op 1 juli 2015 hebben zowel de eenmanszaak als de maatschap ieder voor zich een ‘melding overdracht of beëindiging agrarisch bedrijf’ bij verweerder ingediend, waarin zij aangeven hun bedrijf over te dragen aan appellante. 
      
    
    
      2.6
      Op 2 juli 2015 waren op het bedrijf van appellante 45 melk- en kalfkoeien, 23 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 24 stuks jongvee van 1 jaar en ouder aanwezig. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      
        3.	In het primaire besluit is verweerder bij de berekening van het fosfaatrecht uitgegaan van de op 2 juli 2015 (de peildatum) aanwezige koeien en heeft hij rekening gehouden met een gemiddelde melkjaarproductie per koe van 7.156 kg (wat een excretieforfait oplevert van 38,4). Er is geen korting opgelegd, omdat het bedrijf van appellante grondgebonden is. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. 
      
      
      
        
          Beroepsgronden en beoordeling
        
      
      
      
        
          De knelgevallenregeling
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante heeft aangevoerd dat sprake is van een knelgeval als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw. Door bouwwerkzaamheden ten behoeve van de herinrichting van de stallen op de locatie in [plaats 2] hield appellante daar op 2 juli 2015 slechts zes stuks jongvee in plaats van de gebruikelijke 130 stuks. Dit betekent dat de fosfaatproductie op het bedrijf van appellante als gevolg van de bouwwerkzaamheden op 2 juli 2015 ruim 5% lager is dan gebruikelijk. Appellante meent dat verweerder haar fosfaatrechten had moeten vaststellen op basis van het vee waarover zij zonder de bijzondere omstandigheden zou hebben beschikt. Uit het CRV-overzicht blijkt dat appellante voor de verbouwing 124 stuks jongvee heeft afgevoerd. Anders dan verweerder stelt, is geen sprake van een bedrijfsuitbreiding. De wijziging van de rechtsvorm kan haar niet worden tegengeworpen bij een beroep op de knelgevallenregeling. Volgens appellante gaat het om dezelfde landbouwer. Zij wijst in dit verband op een aantal besluiten van verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017, waarin is uiteengezet dat een rechtsvormwijziging en het toetreden van vennoten niet in de weg staan aan een beroep op de knelgevallenregeling.
      
    
    
      4.2
      Het College stelt vast dat de eenmanszaak en de maatschap tot de oprichting van de commanditaire vennootschap (appellante) op 1 april 2015 ieder voor zich een eigen bedrijf exploiteerden op hun eigen locatie; de eenmanszaak een opfokbedrijf in [plaats 2] en de maatschap een melkveebedrijf in [plaats 1] . Met verweerder is het College van oordeel dat op genoemde datum een nieuw bedrijf is ontstaan, namelijk de commanditaire vennootschap (appellante). De eenmanszaak en de maatschap hebben bij ‘melding overdracht of beëindiging agrarisch bedrijf’ van 1 juli 2015 ook aangegeven dat zij hun bedrijf overdragen aan appellante. Het College deelt dan ook niet het standpunt van appellante dat louter sprake was van een rechtsvormwijziging van een eenmanszaak in een commanditaire vennootschap. 
      
    
    
      4.3
      
        Voorts is het College met verweerder van oordeel dat appellante geen succesvol beroep kan doen op artikel 23, zesde lid, van de Msw. Op grond van deze bepaling wordt het 
        fosfaatrecht bepaald aan de hand van de gegevens waarover de landbouwer zonder de in die bepaling genoemde omstandigheden zou hebben beschikt. Hiertoe vergelijkt verweerder de gegevens van het bedrijf op de peildatum 2 juli 2015 met de gegevens op de opgegeven alternatieve peildatum. Aangezien appellante op de door haar opgegeven alternatieve peildatum van 1 januari 2015 niet bestond, kan die vergelijking hier niet worden gemaakt. Voorts heeft het College geen aanwijzingen – de tekst van artikel 23, zesde, van de Msw biedt die ruimte in ieder geval niet – dat in het kader van de knelgevallenregeling ook een vergelijking kan worden gemaakt tussen enerzijds de gegevens van appellante op de peildatum 1 juli 2015 en anderzijds de gegevens van de eenmanszaak en de maatschap op 1 januari 2015. 
      
      
    
    
      4.4
      Anders dan appellante heeft aangevoerd bieden de drie door haar overgelegde op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 genomen besluiten geen aanknopingspunt om anders te oordelen. Daargelaten dat deze besluiten op grond van een andere regeling zijn genomen, moet worden vastgesteld dat verweerder in de besluiten van 22 september 2017 en 1 december 2017 toepassing heeft gegeven aan zijn discretionaire bevoegdheid van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet en dus niet aan de betreffende knelgevallenregeling. In het besluit van 27 september 2017 heeft verweerder die knelgevallenregeling wel toegepast, omdat in die zaak was aangetoond dat sprake was van hetzelfde bedrijf en dat slechts de rechtsvorm was gewijzigd. In onderhavige zaak is van dat laatste, zoals hiervoor onder 4.2 overwogen, geen sprake.               
      
    
    
      4.5
      Dit betekent dat de beroepsgrond faalt. 
      
      
        
          Individuele en buitensporige last
        
      
      
    
    
      5.1
      Appellante heeft voorts aangevoerd dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling is, enkel als gevolg van de keuze van de wetgever om aan te sluiten bij de peildatum van 2 juli 2015, uitsluitend afgewezen door de melding overdracht op 1 juli 2015. Hierdoor is het fosfaatrecht niet verhoogd. Dit terwijl een dergelijke melding een louter administratieve handeling is, die, als er niet voor was gekozen om een nieuw relatienummer aan te vragen, niet eraan in de weg zou hebben gestaan om het beroep op de knelgevallenregeling toe te wijzen voor de eenmanszaak. In dat geval zou appellante het juiste aantal fosfaatrechten hebben verkregen voor beide locaties en had zij de benodigde hoeveelheid fosfaatrechten om haar bedrijfsvoering op de bestaande wijze te kunnen voortzetten. Het tekort hangt op geen enkele wijze samen met een beslissing om het bedrijf uit te breiden. De eenmanszaak en de maatschap hebben hun bestaande bedrijven samengevoegd en voortgezet onder een gewijzigde rechtsvorm. De veestapels van beide bedrijven zijn dan ook samengevoegd en er is geen sprake van aankoop of uitbreiding van de veestapel. Op de administratieve handeling van 1 juli 2015 na, is er voor appellante feitelijk gezien geen verschil tussen haar en bedrijven die wegens bijzondere omstandigheden minder fosfaatrechten op 2 juli 2015 hielden dan gebruikelijk, maar na de fosfaatrechtenbeschikking zijn samengevoegd. Dit terwijl deze laatste wel de benodigde fosfaatrechten krijgen toegekend voor voortzetting van het bestaande gebruik. Omdat appellante 4.391 kg fosfaatrechten nodig heeft om het bestaande gebruik van haar bedrijf voort te zetten en zij slechts 2.475 kg fosfaatrechten toegekend heeft gekregen, zal zij, uitgaande van een marktkoers van € 160,- per kg fosfaat, ongeveer € 306.560,- moeten investeren om het ontstane gat te dichten. 
      
    
    
      5.2
      Het College heeft in de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd.  
      
    
    
      5.3
      Wat betreft de vraag of sprake is van een fair balance op individueel niveau en daarmee of sprake is van een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) overweegt het College als volgt. 
      
    
    
      5.4
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken  melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
      
    
    
      5.5
      Voor zover appellante betoogt dat het enkele feit dat zij om administratieve redenen niet voldoet aan de knelgevallenregeling een individuele en buitensporige last oplevert, moet, gelet op het voorgaande, worden geoordeeld dat dit betoog faalt. Appellante stelt verder dat zij 4.931 kg fosfaatrechten nodig heeft om haar bedrijf op de bestaande wijze voort te zetten, terwijl aan haar slechts 2.475 kg fosfaatrechten zijn toegekend. Het aantal van 4.931 kg fosfaatrechten betreft echter de optelsom van het aantal toegekende fosfaatrechten en het aantal fosfaatrechten dat appellante stelt te zijn misgelopen als gevolg van het afvoeren van jongvee in maart 2015 vanwege de verbouwing van de stal in [plaats 2] . In hoeverre appellante daadwerkelijk het door haar genoemde aantal fosfaatrechten nodig heeft om haar bedrijf voort te zetten, heeft zij niet met stukken onderbouwd. Daar komt bij dat, zoals hiervoor onder 4.2 is overwogen, met de oprichting van de commanditaire vennootschap per 1 april 2015 een nieuw en ander bedrijf is ontstaan met ook een andere bedrijfsvoering dan de eenmanszaak en de maatschap. Ter zitting van het College heeft appellante verklaard dat het haar bedoeling was om ongeveer 72 melkkoeien en 72 stuks jongvee te houden, maar ook hiervan heeft zij geen stukken overgelegd. Het enkele feit dat appellante haar stallen op basis van het aan haar toegekende aantal fosfaatrechten niet volledig kan vol zetten betekent niet dat zij reeds om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Voorts heeft in ieder geval de eenmanszaak, blijkens het verslag van de hoorzitting in bezwaar, onder ogen gezien dat met de koop van het melkveebedrijf eind 2014 vanwege de afschaffing van het melkquotum en mogelijk daarmee samenhangende beperkende maatregelen een zeker risico werd genomen. Appellante heeft echter niet duidelijk gemaakt waarom de gevolgen van deze keuze niet voor haar risico behoren te blijven. Zij heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. 
      
    
    
      5.6
      De conclusie is dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Dit betekent dat ook deze beroepsgrond niet slaagt.  
      
      6. Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering, is het in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      7. Het vorenstaande brengt met zich dat het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond is. 
      
      8. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        draagt verweerder op aan appellante het betaalde griffierecht van € 338,- te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. I.M. Ludwig en mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. L.N. Nijhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 oktober 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. L.N. Nijhuis