ECLI:NL:CBB:2019:569, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-11-2019, 18/988
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw. Beroep op de knelgevallenregeling slaagt niet. Keuze in het verleden gelegen peildatum. Onderscheid uitbreiders en starters.
        Artikel 1 EP. Uitbreidingsplannen laat ingezet. Onvoldoende onderbouwd dat plannen niet meer (deels) onomkeerbaar zijn. Geen sprake van een individuele en buitensporige last.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/988 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 november 2019 in de zaak tussen
    
      [naam] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: P.J. Houtsma),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: C. Zieleman, mr. M.J.H. van der Burgt en J.C.P.W. Zwaanen).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.118 kilogram (kg). 
    
    
    
      Bij besluit van 16 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 13 mei 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en de bezwaren van appellant wederom ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft nadere gronden van beroep ingediend tegen het vervangingsbesluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 september 2019. Appellant is  verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager is (de 5%-drempel) door, voor zover hier van belang, bouwwerkzaamheden en diergezondheidsproblemen, het fosfaatrecht door verweerder bepaalt aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
      
    
    
      1.3
      Op grond van artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt verweerder op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw. Op grond van het derde lid geldt ook hiervoor de 5%-drempel.
      
    
    
      1.4
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Msw wordt onder bedrijf verstaan: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden. Voorts is in artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit bepaald wat een nieuw gestart bedrijf is.
      
    
    
      1.5
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellant heeft een melkveehouderij. Hij nam dat bedrijf in 2013 over van zijn moeder en ontwikkelde toen plannen voor uitbreiding en verduurzaming van het bedrijf. Op 14 april 2014 is aan appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998
      (Nbw-vergunning) verleend voor het houden van 140 melkkoeien en 70 stuks jongvee. Op 9 juli 2014 heeft appellant een omgevingsvergunning verkregen voor het aanbouwen van een ligboxenstal. Zijn bedoeling was om te groeien naar 100 melkkoeien. Op 18 juni 2014 kwamen tien dieren als gevolg van verstikking door mestgassen om het leven. Appellant kreeg voor de kosten van de bouw op 9 maart 2015 een banklening en hij tekende op 28 april 2015 een aanneemovereenkomst. De aanneemsom bedroeg € 333.691,-. De bouw van de stal was op 2 juli 2015 nog niet begonnen. Op 2 juli 2015 hield appellant 64 melk- en kalfkoeien, 26 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 13 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. 
      
      
        
          Besluit van verweerder 
        
      
      
      3. Verweerder gaat bij de berekening van de fosfaatrechten uit van het op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellant aanwezige melkvee. Hij wijst het verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling af. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Volgens appellant wijkt zijn situatie niet af van die van starters waarop artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit ziet. Hij acht de keuze voor een alternatieve peildatum bij de toepassing van de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw dan ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel, temeer nu deze peildatum voor hem net zo min voorzienbaar was als voor starters. Verweerder moet de situatie zonder de bijzondere omstandigheid beoordelen, dat is het moment waarop appellant de nieuwe stal bij een normale en stabiele bedrijfsvoering kan benutten. 
      
    
    
      4.2
      Voorts betoogt appellant dat verweerder een (onaanvaardbare) inbreuk maakt op zijn eigendomsrecht. Het fosfaatrechtenstelsel vormt voor hem een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het EP. Hij is een nieuw deel van een bedrijf gestart en heeft evenals starters daarvoor een investering moeten doen. Desondanks komt hij niet voor de startersregeling in aanmerking. Daardoor is reeds sprake van een individuele en buitensporige last. Hij wordt immers zwaarder geraakt door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel dan starters, terwijl voor hem - evenals voor starters - deze maatregel net zo of net zo min voorzienbaar was. Om zijn bedrijf toekomstbestendig te maken en houden was de uitbreiding en de beoogde omvang noodzakelijk. Het verkopen van grond of verkleinen van het bedrijf staat daar haaks op. Hij heeft onvoldoende fosfaatrechten om de gedane investeringen volledig ten gelde te maken. Ter onderbouwing van zijn stelling verwijst appellant naar het door Van Wijk Bedrijfsadvies opgestelde rapport (rapport). 
      
      
        
          Het standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder gaat bij de toepassing van de knelgevallenregeling uit van een historische alternatieve peildatum, omdat in zijn optiek de knelgevallenregeling niet is bedoeld voor toekenning van niet gerealiseerde uitbreidingen. Appellant voldoet niet aan de 5%-drempel. De bouwwerkzaamheden zijn na 2 juli 2105 gestart en kunnen (bij een terugblik naar het verleden) niet tot verhoging van het fosfaatrecht leiden. Voor de gevolgen van de door verstikking om het leven gekomen dieren, blikt verweerder terug naar de door appellant zelf opgegeven alternatieve peildatum van 18 juni 2014. Na die datum is de veestapel gegroeid en niet gekrompen. Verder kan de situatie van appellant niet worden vergeleken met die van een starter. Appellant is een bestaand bedrijf dat voornemens is uit te breiden. 
      
    
    
      5.2
      Verweerder meent dat de enkele omstandigheid dat een onderneming niet valt onder de knelgevallenregeling of de startersregeling niet maakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het stond de wetgever, zonder daarbij in strijd te komen met artikel 1 van het EP, vrij om de knelgevallenvoorziening zich niet over uitbreiders te laten uitstrekken. Appellant is in weerwil van de voorzienbare productiebeperkende maatregelen kort voor dan wel na de peildatum begonnen met de uitbreiding van het bedrijf. Vergeefse investeringen als gevolg daarvan komen voor zijn rekening en risico. Ook is niet gebleken wat de reden van de uitbreiding was en of deze noodzakelijk was. Het door appellant overgelegde rapport geeft onvoldoende inzicht in de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel hem treft. De situatie van appellant is niet afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Ook heeft appellant niet bezien of zijn bedrijf rendabel valt te maken door het te verkleinen of deels te verkopen. Tot slot erkent verweerder dat er ten onrechte geen vergoeding is verstrekt voor de in bezwaar gemaakte kosten voor verleende rechtsbijstand. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
      
        6. 	Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld, noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard. 
      
      
      
        
          Knelgeval
        
      
      
    
    
      7.1
      Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:522 (heropeningsbeslissing) en de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291) is de keuze van de wetgever voor de peildatum van 2 juli 2015 niet ontoelaatbaar. Die datum sluit namelijk aan bij de datum waarop het fosfaatrechtenstelsel is aangekondigd. De keuze voor een in het verleden gelegen datum voorkomt dat melkveehouders anticiperen op de inwerkingtreding van het stelsel door extra melkvee te (gaan) houden. Ook heeft het College in de heropeningsbeslissing reeds aanvaard dat de wetgever van de knelgevallenregeling heeft uitgesloten die gevallen waarin - om te kunnen uitbreiden - financiële verplichtingen zijn aangegaan maar waarin deze uitbreiding op 2 juli 2015 nog niet volledig is gerealiseerd. In de uitspraak van 23 juli 2019 heeft het College in dit verband nog relevant geacht dat de wetgever er belang aan mocht hechten dat milieurandvoorwaarden belemmeren rekening te houden met onbenutte productieruimte op de peildatum, het verhogend effect op de generieke korting en de uitvoeringsproblemen om die onbenutte productieruimte in beeld te brengen. Dat de wetgever aldus een onderscheid heeft gemaakt tussen enerzijds uitbreiders en anderzijds starters voor wie wel een speciale regeling in het leven is geroepen, behoort tot de beslisruimte van de wetgever. 
      
    
    
      7.2
      Artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit voorziet in verhoging van het fosfaatrecht voor een nieuw gestart bedrijf. Appellant heeft een bestaand bedrijf dat uitbreidt en dat is niet op één lijn te stellen met de situatie van een nieuw gestart bedrijf (zie de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, r.o. 5.6 en 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:295, r.o. 6.3). Er is dan ook geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Deze beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Artikel 1 EP
        
      
      
    
    
      8.1
      Het College is van oordeel dat sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt. 
    
    
      8.2
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken  melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.8.2).
      
        8.3.1
        Ter zitting heeft appellant gesteld dat hij wilde uitbreiden naar 100 melkkoeien en dat hij door het fosfaatrechtenstelsel voor 36 van die 100 melkkoeien het fosfaatrecht mist. Appellant wordt daarmee geraakt door het fosfaatrechtenstelsel. Dat maakt naar het oordeel van het College niet dat appellant een individuele en buitensporige last draagt.
        
      
      
        8.3.2
        Het College wijst in dat kader op de meergenoemde uitspraak van 23 juli 2019, waarin is overwogen dat voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing voor mestproductie van rundvee, redelijkerwijs duidelijk zou moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. De melkveehouders dienden zich bij het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen, zeker naarmate het einde van het melkquotum naderde, bewust te zijn van de, gegeven de omstandigheden, meer dan gebruikelijke ondernemersrisico’s (r.o 6.7.5.4). Dit geldt ook voor appellant, die met het oog op de voorgenomen uitbreiding op 9 maart 2015 nog een banklening aanging en op 28 april 2015 een aanneemovereenkomst sloot. Voorts is het College van oordeel dat appellant onvoldoende heeft onderbouwd dat  de uitbreidingsplannen op 2 juli 2015 niet meer (deels) omkeerbaar waren. Dat reeds vanaf 2000 sprake was van een dusdanige inkomensdaling dat appellant uit bedrijfseconomische oogpunt wel gehouden was zijn uitbreiding door te zetten heeft hij niet stukken onderbouwd. Deze beroepsgrond faalt eveneens.
        
        9. Het beroep tegen het vervangingsbesluit is zodoende ongegrond. 
        
        10. Gelet op verweerders erkenning van de onrechtmatigheid van het bestreden besluit, ziet het College aanleiding hem te veroordelen in de proceskosten. Deze kosten begroot het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op € 1.280,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na het vervangingsbesluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van 
        € 512,- en een wegingsfactor 1). Hoewel hij het primaire besluit niet heeft herroepen, wenst verweerder, buitenwettelijk, appellante ook € 1.024,- aan kosten in bezwaar te vergoeden. Het College zal die kosten in de kostenveroordeling meenemen.
        
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.304,-;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. L.N. Nijhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 november 2019.
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. L.N. Nijhuis