ECLI:NL:RVS:2021:363, Raad van State, 24-02-2021, 202002187/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 1 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant A] en [appellant B] gezamenlijk een bestuurlijke boete van € 20.500,00 en een last onder dwangsom opgelegd.  [appellanten] zijn eigenaar van de woning aan de [locatie]. Naar aanleiding van een melding van woonfraude met betrekking tot de woning, die veelvuldig aan toeristen zou worden verhuurd, hebben toezichthouders van de gemeente de woning in augustus 2018 bezocht. Daarbij zijn twee toeristen in de woning aangetroffen. Vastgesteld werd dat een kamer in de woning via Airbnb aan toeristen werd verhuurd. De toeristen deelden de woonkamer, keuken en badkamer met de vier bewoners van de woning, die twee kamers in de woning onderhuurden. Het college heeft geconcludeerd dat de woning hotelmatig wordt gebruikt en aan [appellant A] en [appellant B] de boete opgelegd wegens het in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014.

202002187/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend in [woonplaats], en
    [appellant B], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 maart 2020
    in zaken nrs. 19/4194 en 19/4178 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij afzonderlijke besluiten van 1 november 2018 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] gezamenlijk een bestuurlijke boete van € 20.500,00 en een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluiten van 26 juni 2019 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 maart 2020 heeft de rechtbank de door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2021, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. M. Heikens, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Lo Fo Sang en mr. N. Hamdach, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Juridisch toetsingskader
    1.    Het juridisch toetsingskader is vermeld in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaar van de woning aan de [locatie]. Naar aanleiding van een melding van woonfraude met betrekking tot de woning, die veelvuldig aan toeristen zou worden verhuurd, hebben toezichthouders van de gemeente de woning op 12 augustus 2018 bezocht. Daarbij zijn twee toeristen in de woning aangetroffen. Vastgesteld werd dat een kamer in de woning via Airbnb aan toeristen werd verhuurd. De toeristen deelden de woonkamer, keuken en badkamer met de vier bewoners van de woning, die twee kamers in de woning onderhuurden. Het college heeft geconcludeerd dat de woning hotelmatig wordt gebruikt en aan [appellant A] en [appellant B] de boete opgelegd wegens het in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw) zonder de vereiste vergunning onttrekken van de woning aan de bestemming tot bewoning. Het college heeft [appellant A] en [appellant B] verder onder oplegging van een dwangsom van € 50.000,00 gelast de overtreding ongedaan te maken, door het met dit wetsartikel strijdige gebruik van de woning binnen één week na dagtekening van het besluit te (laten) staken en gestaakt te houden.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om aan [appellant A] en [appellant B] de boete en de last onder dwangsom op te leggen, omdat hun woning aan de woonruimtevoorraad is onttrokken door de toeristische verhuur en [appellant A] en [appellant B] als overtreder zijn aan te merken. Zij hebben onvoldoende toezicht op de woning gehouden.
    Van de eigenaar van een woning mag worden verwacht dat deze daar regelmatig langsgaat. Verder kan de eigenaar op internet controleren of de woning voor toeristische verhuur wordt aangeboden. [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd dat zij aan hun zorgplicht hebben voldaan. In het voorjaar van 2018 hebben zij de woning, die toen sinds kort aan [huurder] (hierna: de huurder) werd verhuurd, driemaal gecontroleerd. Zij dachten dat alles goed ging en dat verdere controles daarom niet nodig waren. Daargelaten dat [appellant A] en [appellant B] hun stelling dat zij de woning hebben gecontroleerd niet met stukken hebben gestaafd, hadden zij de woning op regelmatige basis moeten blijven controleren. Door dat niet te doen, namen zij het risico dat zij niet wisten wat er met de woning gebeurde. Zij hebben daarom niet aannemelijk gemaakt dat ze niet konden weten dat de woning onrechtmatig werd gebruikt. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college het boetebedrag in deze zaak zou moeten verlagen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    4.    [appellant A] en [appellant B] bestrijden het oordeel van de rechtbank dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw hun valt toe te rekenen. De boete en de last onder dwangsom hadden aan de huurder moeten worden opgelegd, omdat deze de woning aan toeristen heeft verhuurd. [appellant A] en [appellant B] waren daarvan niet op de hoogte en konden dat ook niet zijn.
    Zij hebben voldoende toezicht op de woning gehouden. Het is vooral in de eerste periode van de verhuur van een woning aan een nieuwe huurder belangrijk te controleren of deze op een correcte manier wordt gehuurd. Dat hebben zij gedaan. Bij controles van de woning zijn geen onregelmatigheden geconstateerd. Er was daarom geen reden om een rapport van de controles op te stellen of te onderzoeken of de woning op internet voor toeristische verhuur werd aangeboden, aldus [appellant A] en [appellant B].
    4.1.    Het betoog faalt. Niet in geschil is dat de woning ten tijde van de controle op 12 augustus 2018 ten dele onderverhuurd en ten dele aan toeristen verhuurd werd. Met de toeristische verhuur van de woning is deze aan de bestemming tot bewoning onttrokken in de zin van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw. Het college is krachtens artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Hv) bevoegd daarvoor een boete op te leggen. Het gaat daartoe niet over indien sprake is van feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 3.1.2, vierde of vijfde lid, van de Hv. Niet in geschil is dat in dit geval niet aan de in deze artikelleden genoemde voorwaarden is voldaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en daarom als overtreder worden aangemerkt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van een door hem verhuurd pand moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellant A] en [appellant B] niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij niet hadden kunnen weten dat de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw deels aan toeristen werd verhuurd. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Door zich alleen de eerste maanden dat de woning aan de huurder werd verhuurd over het gebruik van de woning te informeren, hebben [appellant A] en [appellant B] niet voldaan aan de op hen rustende verplichting om in zekere mate feitelijk toezicht op de woning te houden, nog daargelaten dat zij hebben volstaan met te stellen dat zij de woning enkele keren hebben gecontroleerd, zonder te concretiseren wanneer en op welke wijze zij dat hebben gedaan.
    Het vorenstaande geldt temeer omdat [appellant A] en [appellant B] wisten dat de huurder inmiddels elders was gaan wonen. Hij had andere woonruimte gezocht nadat [appellant B] hem had meegedeeld dat de huurovereenkomst in april 2019 niet zou worden verlengd. [appellant B] had de huurder verteld dat hij tot die tijd de overeengekomen huur voor de woning, van € 1.500,00 per maand, moest blijven voldoen. De huurder heeft tegenover de toezichthouders verklaard dat in verband hiermee was afgesproken dat hij de woning deels aan bekenden van hem zou onderverhuren en deels toeristisch zou verhuren en dat [appellant B] daarmee akkoord is gegaan. [appellant A] en [appellant B] betwisten deze verklaring. Wat daar ook van zij, [appellant A] en [appellant B] hadden erop bedacht moeten zijn dat de huurder gezien zijn dubbele woonlasten de woning (mogelijk) aan toeristen zou verhuren om extra inkomsten te genereren. Reeds daarom hadden zij de woning regelmatig moeten blijven controleren. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat, nu [appellant A] en [appellant B] dat niet hebben gedaan, zij als overtreder zijn aan te merken en het college bevoegd was aan hen ter zake van de overtreding een boete op te leggen.
    4.2.    De hoogte van de boete is bij wettelijk voorschrift vastgesteld.
    In artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is bepaald dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096), kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken. Ter zitting bij de Afdeling heeft de gemachtigde van [appellant A] en [appellant B] onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2521, aangevoerd dat de boete moet worden gehalveerd, omdat deze mede aan de huurder had moeten worden opgelegd, maar dat niet is gebeurd. In genoemde uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het college ontoereikend heeft gemotiveerd waarom het in de uitvoeringspraktijk gemaakte onderscheid gerechtvaardigd is tussen enerzijds personen die gezamenlijk eigenaar zijn van een pand en die individueel als functioneel overtreder worden aangemerkt en individueel worden beboet, en anderzijds een rechtspersoon of een vennootschap onder firma waarin meer eigenaren zijn samengebracht en eigenaren die, al dan niet gehuwd, samenwonende partners zijn, aan wie één boete per overtreding wordt opgelegd. Het college heeft [appellant A] en [appellant B] als functioneel overtreders met één gezamenlijk vermogen aangemerkt en daarom één boete aan hen gezamenlijk opgelegd. Nu aan [appellant A] en [appellant B] tezamen één boete is opgelegd,  geeft de uitspraak van de Afdeling geen aanleiding de boete te matigen. Dat, zoals hun gemachtigde heeft aangevoerd, aan de huurder geen boete is opgelegd, laat onverlet dat het college bevoegd was aan [appellant A] en [appellant B] de boete op te leggen. Ook overigens is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven de boete te matigen.
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2021
    598.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:46
    [-]
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    [-]
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    [-]
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 4.2.2
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in [-] artikel 21 van de wet [-].
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    [-]
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, [-] van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    [-]
    Bijlage 3 Behorende bij artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
    Tabel 2 bestuurlijke boete wijzigingen in de woonruimtevoorraad