ECLI:NL:RBSHE:2011:BQ2099, Rechtbank 's-Hertogenbosch, 19-04-2011, AWB 10-1012
Rechtbank 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2011-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit herzien, in die zin dat de inburgeringstermijn niet is aangevangen. Daarnaast stelt verweerder vast dat eiser inburgeringsplichtig is.
        De enkele vaststelling van verweerder dat eiser inburgeringsplichtig is, is een bestuurlijk rechtsoordeel dat geen rechtsgevolgen heeft voor eiser. De inburgeringsplicht ontstaat immers rechtstreeks uit de Wet inburgering. De inburgeringstermijn vangt eerst aan, nadat verweerder dat heeft bepaald. In casu heeft de inburgeringstermijn nog geen aanvang genomen.
        De rechtbank acht het voor eiser niet onredelijk bezwarend om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over het daadwerkelijke besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. Van de uitzonderingssituatie waarin het bestuurlijk rechtsoordeel ondanks het ontbreken van rechtsgevolg toch als een appellabel besluit moet worden aangemerkt, is derhalve geen sprake.

RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH 
      Sector bestuursrecht
    
    
    Zaaknummer: AWB 10/1012
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 april 2011
    
    inzake
    
    
      [eiser],
      te [woonplaats],
      eiser,
      gemachtigde mr. I.H.M. Hest, 
    
    
    tegen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Helmond,
      verweerder,
      gemachtigde de heer drs. R.A.J. Wilbers.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 oktober 2009 (het primaire besluit) heeft verweerder bepaald dat eiser vijf jaar de tijd krijgt om het inburgeringsexamen te behalen. 
    
    Eiser heeft hiertegen op 10 november 2009 bezwaar gemaakt. 
    
    Verweerder heeft op 23 februari 2010 een nieuw besluit genomen (het bestreden besluit).
    
    Op 25 februari 2010 heeft eiser zijn bezwaar ingetrokken. 
    
    Op 25 maart 2010 heeft eiser beroep ingesteld tegen het besluit van 23 februari 2010. 
    
    De zaak is behandeld op de zitting van 17 februari 2011, waar eiser is verschenen bij gemachtigde. Verweerder is eveneens verschenen bij gemachtigde. 
    
    
    Overwegingen
    
    &lt;u&gt;Besluit op bezwaar&lt;/u&gt;
    
    1. In het kader van de ontvankelijkheid van het beroep van eiser ziet de rechtbank zich allereerst voor de vraag gesteld of het besluit van 23 februari 2010 moet worden aangemerkt als een beslissing op bezwaar of als een nieuw (herzien) primair besluit. Gelet op het bepaalde in artikel 7:1, eerste lid, in samenhang met artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan immers – voor zover hier van belang - slechts beroep worden ingesteld tegen een besluit op bezwaar.
     
    2. Eiser heeft aangevoerd dat het besluit van 23 februari 2010 moet worden aangemerkt als een beslissing op bezwaar. Er is immers sprake van een herziening van het primaire besluit naar aanleiding van de gronden van het bezwaarschrift. 
    
    3. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het de bedoeling is geweest om het besluit van 6 oktober 2009 met toepassing van artikel 6:18, eerste lid, van de Awb te wijzigen via een nieuw primair besluit. Verweerder heeft echter in zijn verweerschrift aangegeven dat hij zich kon vinden in het standpunt van eiser dat sprake is van een beslissing op bezwaar.  
    
    4. Uit vaste jurisprudentie van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) (zie onder meer de uitspraak van 1 december 2004, LJN: &lt;a href="http://zoeken.rechtspraak.ro.minjus/resultpage.aspx?snelzoeken=true&searchtype=ljn&ljn=AR6741" target="_blank"&gt;AR6741&lt;/a&gt;) vloeit voort dat het de bedoeling van de wetgever is geweest, welke bedoeling in de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb tot uitdrukking is gebracht, het bestuursorgaan de vrijheid te laten om ook hangende bezwaar het primaire besluit te wijzigen of in te trekken. Deze mogelijkheid staat ook open wanneer de wijziging of intrekking van het primaire besluit, zoals in dit geval, plaatsvindt naar aanleiding van de ingebrachte bezwaren. Het is vervolgens aan het bestuursorgaan te beslissen op welke wijze het primaire besluit wordt gewijzigd: door het nemen van een beslissing op bezwaar of door een nader primair besluit. Of sprake is van een beslissing op bezwaar dan wel van een nader primair besluit hangt af van de omstandigheden van het geval, waaronder de door het bestuur na binnenkomst van het bezwaar gevolgde gedragslijn, de strekking van het besluit en de presentatie daarvan door het bestuursorgaan. 
    
    5. De rechtbank gaat hierbij uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    
      Bij brief van 5 januari 2010 heeft verweerder eiser naar aanleiding van zijn bezwaarschrift meegedeeld: 
      ‘(…) 
      Dit betekent dan voor belanghebbende dat ik het bezwaar gegrond kan verklaren in die zin dat de inburgeringstermijn zoals opgenomen in het besluit van 
      6 oktober 2009 niet aangevangen is. Belanghebbende blijft wel inburgeringsplichtig totdat hij aangetoond heeft dat hij evident ingeburgerd is. Dat kan hij pas doen op het moment dat de minister met een deugdelijk instrument komt. 
      &lt;u&gt;Mijn verzoek&lt;/u&gt;
      Ik verzoek u om aan te geven of u namens belanghebbende akkoord kunt gaan met mijn voorstel. (…) Als u niet akkoord kunt gaan met mijn verzoek, dan zal het bezwaar via de formele procedure afgedaan worden. (…)’
    
    
    Bij brief van 19 januari 2010 heeft de toenmalige gemachtigde van eiser ingestemd met het voorstel, waarna verweerder op 23 februari 2010 een nieuw besluit heeft genomen. 
    
    
      In het bestreden besluit van 23 februari 2010 is het navolgende vermeld: 
      ‘(…) Namens u is (…) bezwaar gemaakt tegen het besluit van 6 oktober 2009. (…) 
      Nieuw besluit
      Middels dit besluit wordt het besluit van 6 oktober 2009 herzien (…).
      Bent u het niet eens met het besluit? Dan kunt u een gemotiveerd bezwaarschrift sturen naar het college van burgemeester en wethouders (…).’ 
    
    
    6. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het besluit van 23 februari 2010 als een besluit op bezwaar moet worden opgevat. Het besluit is genomen naar aanleiding van een heroverweging van het primaire besluit. Die heroverweging heeft plaatsgevonden op grondslag van het door eiser ingediende bezwaarschrift. Verweerder heeft bovendien in de brief van 5 januari 2010 opgemerkt dat ‘hij het bezwaar gegrond kan verklaren’. Gelet hierop en mede om proceseconomische redenen zal de rechtbank het besluit van 23 februari 2010 opvatten als een beslissing op bezwaar, waartegen eiser beroep kon instellen bij deze rechtbank. De omstandigheid dat eiser zijn bezwaar op 25 februari 2010 heeft ingetrokken, maakt dit niet anders. Het besluit op bezwaar was op dat moment immers al genomen. 
    
    &lt;u&gt;Procesbelang&lt;/u&gt;
    
    7. In het kader van de ontvankelijkheid van het beroep ziet de rechtbank zich vervolgens voor de vraag gesteld of eiser nog een reëel en actueel belang heeft bij de beoordeling van het bestreden besluit. Reëel belang vereist in dit verband dat er nog sprake is van een geschil met betrekking tot een besluit. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit herzien in die zin, dat de inburgeringstermijn niet is aangevangen. Daarnaast heeft verweerder vastgesteld dat eiser inburgeringsplichtig is. Het beroep van eiser is uitsluitend gericht tegen deze vaststelling. De vaststelling dat eiser inburgeringsplichtig is, kan alleen worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb als deze, voor zover hier van belang, is gericht op enig rechtsgevolg.
    
    
      8. De inburgeringsplicht is geregeld in de Wet inburgering (hierna: de Wet). 
      Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet is inburgeringsplichtig de vreemdeling met rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e, dan wel l, van de Vreemdelingenwet 2000, die anders dan voor een tijdelijk doel in Nederland verblijf of geestelijke bedienaar is. 
    
    
    
      In artikel 5, eerste en tweede lid, is bepaald wie niet inburgeringsplichtig is. 
      Bij of krachtens artikel 5, vierde en vijfde lid, en artikel 6 kan vrijstelling of ontheffing worden verleend van de inburgeringsplicht.
    
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, verwerft de inburgeringsplichtige mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal en kennis van de Nederlandse samenleving. Hij draagt er zorg voor dat hij het inburgeringsexamen binnen drieënhalf jaar behaalt. De termijn voor de oudkomer vangt niet aan dan nadat het college zulks ten aanzien van hem op grond van artikel 26 heeft bepaald.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Wet verstrekt onze Minister – voor zover hier van belang – een vergoeding aan de gewezen inburgeringsplichtige die binnen drie jaar het inburgeringsexamen heeft behaald. Ingevolge artikel 18, tweede lid, vangt de termijn, bedoeld in het eerste lid, voor de oudkomer niet aan dan nadat het college zulks ten aanzien van hem op grond van artikel 26 heeft bepaald. 
    
    Ingevolge artikel 26 bepaalt het college voor de oudkomer de dag waarop de in de artikelen 7, eerste lid, onderdeel b (bedoeld is de tweede volzin, rechtbank) en 18, eerste lid, bedoelde termijnen aanvangen. De termijnen vangen op dezelfde dag aan.
    
    Ingevolge artikel 31 legt het college de inburgeringsplichtige die niet binnen de in artikel 7, eerste lid, bedoelde termijn of de op grond van artikel 7, tweede lid, verlengde termijn, het inburgeringsexamen heeft behaald, een bestuurlijke boete op.
    
    9. In de Memorie van Toelichting bij de Wet (Kamerstukken II 2005/06, 30 308, nr. 3, p. 17) is overwogen dat de inburgeringsplicht rechtstreeks ontstaat uit de wet. De artikelen 2 tot en met 5 bepalen de groep van inburgeringsplichtige personen. Het uitgangspunt van de wet is niet dat de overheid van alle potentiële inburgeringsplichtige personen bij beschikking gaat vaststellen of zij inburgeringsplichtig zijn of niet. Uit de Memorie van Toelichting volgt eveneens dat de voorlichtende en informerende taak van gemeenten niet zover reikt, dat de gemeente, desverzocht door een burger, een bindende uitspraak kan doen over diens inburgeringsplichtigheid. Een dergelijk verzoek – voor zover dit niet met algemene informatieverstrekking zou kunnen worden beantwoord – mondt hoogstens uit in een zogenaamd bestuurlijk rechtsoordeel van het college en niet in een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking. 
    
    10. Naar het oordeel van de rechtbank is de enkele vaststelling door verweerder dat eiser inburgeringsplichtig is, een bestuurlijk rechtsoordeel dat geen rechtsgevolgen heeft voor eiser. De inburgeringsplicht ontstaat immers rechtstreeks uit de wet. De vaststelling door verweerder dat eiser inburgeringsplichtig is, roept dus geen inburgeringsplicht in het leven. Vaststaat dat eiser een oudkomer is in de zin van artikel 1, aanhef en onder c, van de Wet. Gelet op het bepaalde in artikel 26 van de Wet vangt de inburgeringstermijn voor een oudkomer pas aan nadat verweerder dat heeft bepaald. De enkele vaststelling dat eiser inburgeringsplichtig is, heeft dus evenmin tot gevolg dat de inburgeringstermijn aanvangt. 
    
    11. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling moet in uitzonderingssituaties een bestuurlijk rechtsoordeel, ondanks het ontbreken van rechtsgevolg, toch als een appellabel besluit worden aangemerkt (zie onder meer de uitspraak van 15 februari 2006, LJN: &lt;a href="http://zoeken.rechtspraak.ro.minjus/resultpage.aspx?snelzoeken=true&searchtype=ljn&ljn=AV1824" target="_blank"&gt;AV1824&lt;/a&gt;). Dit is het geval indien het voor betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen.
    
    12. De rechtbank acht het voor eiser niet onevenredig bezwarend om een daadwerkelijk besluit van verweerder af te wachten. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder ingevolge artikel 31 van de Wet pas bevoegd is om een bestuurlijke boete op te leggen, als eiser het inburgeringsexamen niet binnen de wettelijke inburgeringstermijn heeft behaald. Van eiser kan worden verwacht dat hij het besluit van verweerder omtrent de aanvang van de inburgeringstermijn afwacht om de inburgeringsplichtigheid aan de orde te stellen. Daarbij komt dat eiser ontheffing van zijn inburgeringsplicht heeft aangevraagd bij verweerder op grond van het bepaalde in artikel 2.8a van het huidige Besluit inburgering en dat verweerder daaromtrent een besluit zal moeten nemen. Ook in het kader van die procedure zal aan de orde komen of eiser inburgeringsplichtig is. 
    
    13. Concluderend is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake meer is van een geschil met betrekking tot een besluit. Eiser heeft geen rechtens te beschermen belang bij het aanvechten van de vaststelling dat hij inburgeringsplichtig is. De rechtbank zal het beroep van eiser vanwege het ontbreken van procesbelang niet ontvankelijk verklaren. 
    
    14. De rechtbank ziet geen aanleiding te komen tot een proceskostenveroordeling of om te bepalen dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht dient te vergoeden. 
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
    
    
    Aldus gedaan door mr. D.J. Hutten als rechter in tegenwoordigheid van mr. L.J.T. van Es als griffier en in het openbaar uitgesproken op 19 april 2011.
    
    
    
      &lt;HR&gt;
      &lt;i&gt;Belanghebbenden kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van toezending hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, postbus 16002, 3500 DA Utrecht.&lt;/i&gt;
    
    
    Afschriften verzonden: