ECLI:NL:CBB:2019:695, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-12-2019, 18/2514
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet en art 1 van het EP
        Appellante voert een melkveebedrijf. Het bedrijf bestond voorheen uit een pluimvee- en melkveetak. Appellante beoogde de melktak uit te breiden. De uitbreiding was op de peildatum nog niet voltooid. Het fosfaatrechtenstelsel leidt er volgens appellante toe dat de nieuw gebouwde stal niet volledig kan worden benut en aflossingsverplichtingen niet kunnen worden voldaan. Daardoor is het bedrijf niet levensvatbaar. 
        Het College heeft niet vast kunnen stellen wat de omvang van de melkveestapel was voordat appellante aanving met de uitbreiding en in hoeverre die omvang was gebaseerd op de daarvoor benodigde vergunningen. Het moet er daarom voor worden gehouden dat appellante op de peildatum voor 44 stuks jongvee niet beschikte over de vereiste Nbw-vergunning. Appellante is voor dit deel van de veestapel met haar investeringen vooruit gelopen op de op 7 juni 2016 verkregen Nbw-vergunning. Verder had appellant ten tijde van haar investeringsbeslissingen een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat appellante zich genoodzaakt voelde de pluimveetak af te stoten ten gunste van de melkveetak en dat zij het bedrijf moest moderniseren, nadat dit door de ziekte van de vader jarenlang was belemmerd, maakt dat niet anders. Het is het College ook niet gebleken dat appellante, nadat het fosfaatrechtenstelsel op 2 juli 2015 eenmaal kenbaar was gemaakt, niet nog (gedeeltelijk) terug heeft kunnen keren op de ingeslagen weg.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer 18/2514 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2019 in de zaak tussen
    Veehouderij [naam 1] , te [plaats] , appellante
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: M.J. Dijkstra en mr. G. Meijerink)
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 10 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen.
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 november 2019. Voor appellante is [naam 2] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellante voert een melkveebedrijf. Het bedrijf bestond voorheen uit een pluimvee- en melkveetak. Begin 2014 heeft de huidige exploitant het bedrijf voortgezet, nadat zijn vader en zijn broer uit het bedrijf waren getreden. Vanaf dat moment is een modernisering van het bedrijf ingezet en is de pluimveetak afgestoten. Appellante beoogde de melktak uit te breiden naar 200 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee. Op 4 maart 2014 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verstrekt voor het houden van 200 koeien en 22 stuks jongvee. Op 1 juli 2015 heeft appellante een financieringsovereenkomst met de bank afgesloten, voor een lening van € 425.000,-. Daarmee is een nieuwe stal gebouwd voor € 446.569,-. Op 7 juni 2016 is een Nbw-vergunning verstrekt voor 44 extra stuks jongvee. Op 2 juli 2015 (de peildatum) hield appellante op haar bedrijf 100 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.006 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. In bezwaar heeft verweerder de melkproductie van 2015 verhoogd met de dat jaar aan kalveren vervoederde melk. Het fosfaatrecht is toen vastgesteld op 5.070 kg. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. In haar geval is sprake van een individuele en buitensporige last, omdat zij voor de peildatum heeft geïnvesteerd in de bouw van een stal en de aankoop van grond, ter uitbreiding van het bedrijf. De uitbreiding was op de peildatum nog niet voltooid. Het fosfaatrechtenstelsel leidt er toe dat de nieuw gebouwde stal niet volledig kan worden benut en aflossingsverplichtingen niet kunnen worden voldaan. Daardoor is het bedrijf niet levensvatbaar. Zij wijst ter onderbouwing onder meer op het door haar al in bezwaar overgelegde financiële rapport van DLV-advies. 
      Op de zitting heeft appellante nader betoogd dat haar situatie bijzonder is, omdat het bedrijf vanaf het jaar 2000 op slot heeft gezeten door een ernstige ziekte van de vader, totdat de vader in 2014 uittrad. Pas toen kon het inmiddels sterk verouderde bedrijf worden gemoderniseerd. Vanwege de bewerkelijkheid van twee takken en het gebrek aan interesse bij de kinderen, heeft appellante ervoor gekozen de pluimveetak af te stoten ten gunste van de melkveetak. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. 
      Verweerder wijst er op dat op de peildatum voor 44 stuks jongvee nog geen Nbw-vergunning was verstrekt. Verder was volgens verweerder tijdens de bedrijfsovername het fosfaatrechtenstelsel al voorzienbaar, zodat die overname geen bijzondere omstandigheid is. Appellante heeft pas op 1 juli 2015 een financieringsovereenkomst getekend. Niet gebleken is dat zij na 2 juli 2015 niet meer onder de verplichtingen uit kon of voor een geringere uitbreiding kon opteren, aldus verweerder.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      In zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) heeft het College geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.2
      Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
    
    
      6.3
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.8.2).
      
    
    
      6.4
      Het College heeft niet vast kunnen stellen wat de omvang van de melkveestapel was voordat appellante aanving met de uitbreiding en in hoeverre die omvang was gebaseerd op de daarvoor benodigde vergunningen. Het moet er daarom voor worden gehouden dat appellante op de peildatum voor 44 stuks jongvee niet beschikte over de vereiste Nbw-vergunning. Hoewel het niet om een groot deel van de uitbreiding gaat, is appellante voor dit deel van de veestapel met haar investeringen vooruit gelopen op de op 7 juni 2016 verkregen Nbw-vergunning. Verder stelt het College vast dat appellante, getuige het feit dat zij op de peildatum ongeveer de helft van het melkvee hield dat zij beoogde te houden, heeft geïnvesteerd in een forse uitbreiding van de melkveestapel. Zoals het College in zijn eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019 onder 6.7.5.4 heeft overwogen, had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Dit geldt te meer naarmate de einddatum van het melkquotumstelsel naderbij kwam. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Appellante had daarom ten tijde van haar investeringsbeslissingen een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. 
      
    
    
      6.5
      Dat appellante zich genoodzaakt voelde de pluimveetak af te stoten ten gunste van de melkveetak en dat zij het bedrijf moest moderniseren, nadat dit door de ziekte van de vader jarenlang was belemmerd, maakt dat niet anders. De door haar op de zitting gegeven toelichting maakt de keuzes van appellante invoelbaar, maar toch had zij daarbij rekening kunnen en moeten houden met mogelijk beperkende maatregelen in de toekomst voor de melkveestapel. Dat geldt te meer gezien het tijdstip waarop appellante de bankfinanciering met de bank is aangegaan, op 1 juli 2015. Het is het College ook niet gebleken dat appellante, nadat het fosfaatrechtenstelsel op 2 juli 2015 eenmaal kenbaar was gemaakt, niet nog (gedeeltelijk) terug heeft kunnen keren op de ingeslagen weg. Zij stelt dat op dat moment al veel geld was geïnvesteerd in de sloop van de pluimveestal. Dat is echter niet onderbouwd, maar ook los daarvan, volgt daaruit niet dat appellante redelijkerwijs niets anders restte dan de beoogde uitbreiding in volle omvang door te zetten. 
      
    
    
      6.6
      Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellante. Het door appellante in de bezwaarfase overgelegde financiële rapport doet daar niet aan af. De beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
      
    
    
      7.2
      Het bestreden besluit is pas in beroep voorzien van een toereikende motivering. In het bestreden besluit is niet ingegaan op de financiële gegevens die appellante in bezwaar heeft overgelegd. Deze gebrekkige motivering is in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.3
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 512,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde van € 512,-). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellante dient te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 512,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	De griffier is verhinderd te ondertekenen.