ECLI:NL:RBSGR:2011:BT2865, Rechtbank 's-Gravenhage, 14-09-2011, AWB 11/3613
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2011-09-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bezwaar monumentenvereniging tegen monumentenvergunning ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard; rechtstreeks belang verbonden aan erfdienstbaarheid.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    zaaknummer: AWB 11/3613
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 september 2011 in de zaak tussen
    
    
      Monumentenstichting Kasteel Oud-Wassenaar, gevestigd te Den Haag, eiseres,
      (gemachtigde: D.J. van Schravendijk),
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar, verweerder
      (gemachtigde: A.A. de Bruijn).
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:  [A], wonende te Den Haag
      (gemachtigde: mr. A-M. Dumoulin).
    
     
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 maart 2009 heeft verweerder van rechtswege een monumentenvergunning verleend als bedoeld in artikel 11, tweede lid van de Monumentenwet 1988 (hierna: Monw). 
    
    Bij besluit van 1 maart 2011, verzonden op 11 maart 2011, heeft verweerder het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld. 
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
    
    
      Het beroep is op 17 augustus 2011 ter zitting behandeld. 
      Namens eiseres is verschenen de heer [B], bestuurslid, tezamen met de gemachtigde.   
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
      De derde-partij is in persoon verschenen, tezamen met de gemachtigde. 
    
    
    Overwegingen
    
    De feiten
    
    Eiseres is sinds 1988 eigenares van Kasteel Oud-Wassenaar (hierna: het kasteel). Het kasteel is aangewezen als beschermd Rijksmonument in de zin van de Monw. De doelstelling van eiseres, zoals neergelegd in artikel 2 van haar in de oprichtingsakte opgenomen statuten, luidt als volgt:
    
    "Het doel van de stichting is de instandhouding van monumenten, beschermd op grond van de Monumentenwet. In het bijzonder wordt hieronder begrepen de instandhouding van het monument Kasteel Oud-Wassenaar te Wassenaar". 
    
    Vergunninghouder was ten tijde van belang eigenaar van het perceel Van der Oudermeulenlaan 19 te Wassenaar. Over dit perceel loopt een weg, de Kasteellaan.  
    
    Zowel het kasteel als het perceel van vergunninghouder is gelegen in een park dat is ontworpen door de Duitse tuinarchitect Petzold. Sinds juli 2005 is het gehele complex aangewezen als beschermd rijksmonument historische buitenplaats Oud Wassenaar. Eiseres is niet betrokken geweest bij de procedure die tot deze aanwijzing heeft geleid. 
    
    Op 11 juli 2008 heeft vergunninghouder een monumentenvergunning aangevraagd. Deze vergunning is nodig ter verkrijging van een bouwvergunning voor het bouwen van een bijgebouw (garage met kelder en kap) bij zijn op zijn perceel staande woning.
    
    Aan het besluit van 26 maart 2009, waarbij van rechtswege een monumentenvergunning is verleend, is ten grondslag gelegd dat niet conform het bepaalde in artikel 16, derde lid van de Monw juncto 3:18, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), binnen zes maanden na datum van ontvangst van de aanvraag een beslissing is genomen, zodat conform artikel 16, vierde lid van de Monw de vergunning geacht wordt te zijn verleend. 
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar aangetekend. Bij beslissing op bezwaar heeft verweerder eiseres kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het statutaire doel van eiseres zich beperkt tot het behouden van het kasteel als cultuurmonument en niet tevens is gericht op het behoud van de parkaanleg, zodat eiseres niet als belanghebbende is aan te merken. Voorts is overwogen dat de feitelijke werkzaamheden van eiseres geen grond vormen voor een ander oordeel. 
    
    Het geschil
    
    Eiseres heeft in beroep allereerst betoogd dat in het onderhavige geval sprake is van een aanvraag voor een vergunning die moet worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Dat brengt mee dat verweerder niet op het bezwaarschrift van eiseres had mogen beslissen, maar dit als beroepschrift had moeten doorsturen naar de rechtbank. In de gevallen waarin een besluit moet worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb staat op grond van artikel 7:1, eerste lid aanhef en onder d, van de Awb immers uitsluitend beroep bij de rechtbank open. Verweerder was derhalve onbevoegd om het beroep van eiseres te beoordelen. 
    
    Eiseres bestrijdt in beroep verder het standpunt van verweerder dat zij niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Daartoe heeft zij aangevoerd dat het rijksmonument historische buitenplaats Oud-Wassenaar één geheel vormt, dus inclusief het kasteel en de Kasteellaan. De met de statuten beoogde instandhouding van het kasteel omvat derhalve ook het behoud van het omliggende park en de daarin gelegen Kasteellaan. Deze laan was in het plan van Petzold bedoeld als oprijlaan, die breed genoeg moest zijn om twee koetsen comfortabel naast elkaar te laten rijden. De laan zou derhalve tussen de 4,5 en 6 meter breed moeten zijn. Eiseres betoogt in dit verband ook dat verweerder het vertrouwensbeginsel heeft geschonden doordat hij bij de mondelinge behandeling op 7 december 2010 van het door vergunninghouder ingediende verzoek om opheffing van de schorsende werking van het bezwaarschrift van eiseres, nog heeft verdedigd dat eiseres dient te worden aangemerkt als belanghebbende.
    
    Beoordeling 
    
    Bevoegdheid verweerder
    
    1. Onbestreden is dat verweerder heeft nagelaten de in artikel 14a van de Monw voorgeschreven uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb toe te passen. Artikel 7.1, eerste lid aanhef en onder d, van de Awb bepaalt dat de bezwaarschriftprocedure achterwege blijft indien een besluit is voorbereid met toepassing van deze voorbereidingsprocedure. Deze bepaling veronderstelt derhalve dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure daadwerkelijk is toegepast. Een redelijke uitleg van de wet brengt mee dat ingeval deze voorbereidingsprocedure niet wordt toegepast, de uitzondering van artikel 7.1, eerste lid onder f Awb niet geldt. Nu verweerder heeft nagelaten de voorgeschreven procedure toe te passen en dus ook niet de gelegenheid is gegeven tot het indienen van zienswijzen, heeft verweerder terecht ervoor gekozen de bezwaarschriftprocedure te volgen. Overigens is eiseres met deze handelwijze niet in haar belangen geschaad. Op dit een en ander moet deze beroepsgrond stranden.
    
    Ontvankelijkheid eiseres
    
    
      2.  Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 
      Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. 
      De vraag is allereerst of eiseres - gelet op het in artikel 1.2, eerste lid, van de Awb bepaalde - reeds in haar hoedanigheid van eigenares van het kasteel als belanghebbende moet worden aangemerkt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State - bijvoorbeeld de uitspraak van 3 september 2003, LJN AI1759 en die van 22 september 2004, LJN AR2516 -, is het belang van de eigenaar van een naburig pand rechtstreeks betrokken bij het verlenen van een vergunning tot wijziging van een monument ten behoeve van werkzaamheden met een ruimtelijke uitstraling voor naastgelegen panden. Onder ruimtelijke uitstraling in het kader van een te verlenen monumentenvergunning dient over het algemeen te worden verstaan de waarneembare invloed die de te vergunnen werkzaamheden zullen hebben op de omgeving. 
    
    
    3. Het perceel van eiseres grenst niet aan dat van vergunninghouder. De beide percelen worden gescheiden door het park. De afstand tussen het perceel van eiseres en het perceel van vergunninghouder bedraagt, zo is van de zijde van verweerder ter zitting onbestreden gesteld, meer dan 200 meter; de afstand tot het hekwerk, ten behoeve waarvan de  monumentenvergunning is aangevraagd, is nog aanzienlijk groter. Vanuit het perceel van eiseres is het hekwerk niet te zien. In het licht hiervan kan niet worden gezegd dat eiseres reeds op grond van voormeld, in de rechtspraak verankerde, uitgangspunt als belanghebbende kan worden aangemerkt. 
    
    
      4. Derhalve moet worden beoordeeld of eiseres als rechtspersoon zich de belangen van het het kasteel omringende park, waarvan onderdeel uitmaakt het perceel van vergunninghouder, aantrekt. Daarvoor is in de eerste plaats de inhoud van de statuten beslissend. Uit de tekst daarvan kan worden afgeleid dat het doel van de stichting zich beperkt tot de instandhouding van het kasteel. De algemene passage in artikel 2 van de statuten met betrekking tot de instandhouding van monumenten, beschermd op grond van de Monumentenwet, is te weinig specifiek om daaraan een concrete belangenbehartiging met betrekking tot het park te ontlenen. Gezien de statuten, in samenhang met het feit dat deze zijn tot stand gekomen op het moment van de verwerving van het kasteel, op welk moment het park nog niet als rijksmonument was aangewezen, kan dus niet worden aangenomen dat de stichting zich ook de belangen van het omringende park aantrekt. 
      Dat oordeel wordt niet anders door de door eiseres vermelde passage in het voorstel van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg tot aanwijzing van het complex historische buitenplaats Oud-Wassenaar. In de passage is het volgende te lezen:
    
    
    "Met de bescherming van het geheel als complex - naast die van de afzonderlijke, samenstellende onderdelen - wordt de samenhang van de onderdelen (en dus ook het streven naar het behoud daarvan) als belang naar voren gebracht. Wijziging van een onderdeel moet derhalve ook worden gezien als een wijziging van het geheel; een afweging van de belangen moet dan ook in dat bredere verband plaatsvinden."  
    
    
      Met de verwijzing naar deze passage wil eiseres het standpunt verdedigen dat de historische buitenplaats Oud-Wassenaar als één geheel moet worden gezien zodat bij de beantwoording van de vraag of eiseres ook als belanghebbende moet worden gezien ten aanzien van de parkaanleg, de civiele eigendomsverhoudingen geen rol spelen. De rechtbank volgt dit standpunt niet. Dat de in het voorstel genoemde argumenten een rol hebben gespeeld bij de aanwijzing van het complex als rijksmonument, brengt nog niet automatisch mee dat de stichting, als eigenares van uitsluitend het perceel waarop het kasteel is gelegen, zich ook de belangen van (het behoud van) de parkaanleg aantrekt. 
      De stichting heeft ook geen feitelijke werkzaamheden genoemd waaruit een andere, ruimere, belangenbehartiging kan worden afgeleid. Zij is, zoals eerder vermeld, ook niet betrokken geweest bij de aanwijzing van het gehele complex als rijksmonument. Wel voert eiseres een aantal procedures tegen vergunninghouder. Nog daargelaten dat het voeren van procedures onvoldoende redengevend is om een rechtspersoon als belanghebbende aan te merken, hangen deze procedures voornamelijk samen met de door haar gestelde, op het perceel van vergunninghouder gevestigde, erfdienstbaarheid. Dat daarbij ook de cultuurhistorische waarde van de Kasteellaan inzet van het geding is, is niet gesteld of gebleken. 
    
    
    5. Eiseres heeft nog aangevoerd dat verweerder bij haar het vertrouwen heeft gewekt dat zij als belanghebbende zou worden aangemerkt omdat bij de behandeling van het verzoek tot opheffing van de schorsende werking van het bezwaarschrift van eiseres door verweerder eenzelfde standpunt is ingenomen. Dat standpunt werd gedragen door het feit dat het perceel van eiseres deel uitmaakt van de als rijksmonument aangewezen historische buitenplaats en de veronderstelling dat de doelstelling en feitelijke werkzaamheden van de stichting toezien op de gehele buitenplaats. Het beroep op het vertrouwensbeginsel kan niet slagen; of een rechtspersoon als belanghebbende kan worden aangemerkt is een ambtshalve, aan de hand van vaste, in de rechtspraak uitgewerkte uitgangspunten, te beantwoorden vraag, welke vraag naar het oordeel van de rechtbank ontkennend moet worden beantwoord. Daarmee verdraagt zich niet een beroep op opgewekt vertrouwen. 
    
    6. Vorenstaande overwegingen, opgenomen onder 1 tot en met 5, komen inhoudelijk nagenoeg overeen met hetgeen de rechtbank heeft overwogen in haar uitspraak van 1 juni 2011, reg. nr. AWB 11/1558. Hetgeen namens eiseres overigens in deze procedure is ingebracht leidt de rechtbank tot een aanvullend oordeel.
    
    7. Eiseres heeft thans ter zitting aangevoerd dat het bestaan van een erfdienstbaarheid (recht van weg) op de Kasteellaan maakt dat zij als zakelijk gerechtigde - nu daarin geen onderscheid kan worden gezien met de positie van een eigenaar - gegeven de ligging van de Kasteellaan, te weten mede op het perceel van de derde-partij, een rechtstreeks belang heeft bij de verleende monumentenvergunning. Verweerder zou, nu dit al in bezwaar was aangevoerd, ten onrechte tot de niet-ontvankelijkheidverklaring zijn overgegaan. In reactie op de stelling van verweerder dat de derde-partij het bestaan van deze erfdienstbaarheid bestrijdt is door eiseres gewezen op het feit dat de erfdienstbaarheid mede loopt over een naburig perceel, welke positie niet in rechte wordt bestreden door de betreffende eigenaar.
    
    8. De rechtbank ziet zich daarmee gesteld voor de vraag of het bestaan van een erfdienstbaarheid van weg maakt dat de zakelijk gerechtigde van het heersende erf (eiseres) als rechtstreeks belanghebbende kan worden aangemerkt terzake van vergunningplichtige handelingen als hier aan de orde op het dienende erf. 
    
    9. De rechtbank merkt op dat verweerder ten onrechte stelt niet toe te kunnen komen aan een beoordeling van die vraag omdat de erfdienstbaarheid zelf onderwerp is van civiele geschillen. Hangende die procedures kan verweerder stellen niet te weten hoe een en ander af loopt, maar naar het oordeel van de rechtbank ontslaat dit verweerder als bestuursorgaan niet van de plicht - uitgaande van de door eiseres gestelde aanwezige erfdienstbaarheid - uit te gaan van de juistheid daarvan, tenzij er redenen zijn om die voor onjuist te houden. Dit laatste is naar het oordeel van de rechtbank gesteld noch gebleken.
    
    10. Een zakelijk recht kan in zijn belangen worden geschaad door verlening van een monumentenvergunning als de ruimtelijke uitstraling van die vergunning invloed heeft op de erfdienstbaarheid. 
    
    11. In dit concrete geval is sprake van een monumentenvergunning die qua ruimtelijke uitstraling afbreuk doet aan de erfdienstbaarheid nu volgens eiseres sprake is van een daarmee gerealiseerd bijgebouw waardoor de breedte van de Kasteellaan niet meer voldoet aan de vereiste minimummaatvoering van de erfdienstbaarheid. In het licht van verweerders vorenstaand reeds geduide positie als bestuursorgaan dient verweerder  - tenzij er redenen zijn deze ruimtelijke uitstraling afwezig te achten - eiseres te zien als belanghebbende.   
    
    12. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder ten onrechte en op onjuiste gronden bij het bestreden besluit geoordeeld dat eiseres niet-ontvankelijk is in haar bezwaar.
    
    13. Het beroep is gegrond. 
    
    14. Verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Verweerder wordt in de door eiseres gemaakte proceskosten veroordeeld, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een beroepschrift, het verschijnen ter zitting) 2 punten worden toegekend.
    
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming 
      van deze uitspraak;
      - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 302,- aan eiseres te vergoeden.
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van 874,-, te betalen aan eiseres. 
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A. Dirks, rechter, in aanwezigheid van G.J. Buitendijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 september 2011.
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State.