ECLI:NL:CBB:2020:58, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28-01-2020, 18/2627
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw. Fosfaatrechten. Geen individuele en buitensporige last. Appellant heeft gesteld dat hij hierdoor zijn investeringen niet kan terugverdienen en dat zijn bedrijf financieel een negatief toekomstperspectief heeft. Op zichzelf genomen betekent dat niet dat appellant reeds om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Ten aanzien van de mate waarin appellant stelt te zijn geraakt door het fosfaatrechtenstel moet bovendien worden vastgesteld dat uit de financieringsovereenkomst met de Rabobank blijkt dat delen van de financiering niet lijken te zien op de uitbreiding, zodat in zoverre niet inzichtelijk is in hoeverre de financiering en – in het verlengde hiervan – de financiële last verband houdt met het fosfaatrechtenstelsel. Bovendien moet worden vastgesteld dat appellant, door in 2013 en 2014 te investeren in een uitbreiding van circa 100 melk- en kalfkoeien naar 209 melk- en kalfkoeien, gekozen heeft voor een tamelijk forse uitbreiding van het bedrijf. Hoewel appellant heeft aangegeven dat zijn oude stal aan vervanging toe was en hij in de afschaffing van het melkquotum kans heeft gezien om zijn bedrijf uit te breiden, had hij in de onzekere periode voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat, zoals appellant heeft aangevoerd, als gevolg van een fout van de provincie bij het verlenen van de eerste Nbw-vergunning en van procedures tegen de verleende Nbw-vergunningen de bank de financiering van de stal heeft stopgezet en de bouw van de stal vertraging heeft opgelopen, neemt niet weg dat appellant hier zelf de verantwoordelijkheid draagt voor de risico’s die hij heeft genomen door op dat moment in de tijd te investeren.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2627
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 januari 2020 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats 1] , appellant
    (gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 6 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en heeft nadien aanvullende stukken ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Voor appellant is tevens verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen 
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      
        Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellant exploiteert een melkveebedrijf in [plaats 1] en hield gemiddeld 100 melk- en kalfkoeien.
      
    
    
      2.2
      Op 14 april 2013 heeft appellant een aanneemovereenkomst gesloten voor een aanneemsom van € 305.000,- exclusief btw voor de bouw van een nieuwe stal. Op 18 september 2013 is appellant een financieringsovereenkomst met de [naam 3] aangegaan voor een bedrag van € 705.000,- ten aanzien van de investering in de nieuwe stal, aankoop van roerende zaken, werkkapitaal, bedrijfsovername en aflossingen bij de [naam 3] . In die overeenkomst is bepaald dat alvorens de bank tot de gevraagde financiering overgaat voldaan moet zijn aan de voorwaarde dat de bank van appellant een afschrift ontvangt van de benodigde vergunningen. In 2014 heeft hij tevens € 100.000,- besteed aan het treffen van milieumaatregelen voor het verkrijgen van een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw).  
      
    
    
      2.3
      Bij e-mailbericht van 22 juli 2014 heeft de gemeente [plaats 2] appellant meegedeeld dat een positieve beslissing is genomen op zijn aanvraag om een omgevingsvergunning voor het vergroten en veranderen van de stal.
      
    
    
      2.4
      Op 22 augustus 2014 heeft Provinciale Staten van Friesland aan appellant een vergunning op grond van de Nbw verleend voor de uitbreiding van de melkveehouderij. Hiertegen is bewaar gemaakt door Mobilisation for the Environment (MOB). In overleg met de Provincie heeft appellant op 3 november 2014 opnieuw een Nbw-vergunning aangevraagd voor de uitbreiding van de melkveehouderij. Deze vergunning is op 28 november 2014 verleend voor het houden van maximaal 209 melk- en kalfkoeien. Ook hiertegen is door MOB bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      2.5
      Op 19 september 2014 is appellant begonnen met de bouw van de stal. Bij e-mailbericht van 7 november 2019 heeft de [naam 3] appellant meegedeeld dat een van de voorwaarden van de financieringsovereenkomst is dat appellant beschikt over de benodigde vergunningen, dat appellant door diverse procedures pas op 28 november 2014 over de Nbw-vergunning beschikt en dat de bank pas na overleg met de provincie vanaf eind januari 2015 het bouwdepot heeft kunnen vrijgeven voor de bouw van de nieuwe stal. De stal is midden juli 2015 opgeleverd. 
      
    
    
      2.6
      Op de peildatum beschikte appellant over 90 melk- en kalfkoeien en 9 stuks jongvee.
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit, dat bij bestreden besluit is gehandhaafd, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.717 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren.
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellant heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was, niet voorziet in een schadevergoedingsregeling of overgangstermijn en een te beperkte knelgevallenregeling hanteert. Verder is er in zijn geval sprake van een individuele en buitensporige last. Gelet op de aankondiging van de afschaffing van de melkquota heeft appellant in 2013 plannen gemaakt om zijn verouderde stal te renoveren en uit te breiden naar 209 melk- en kalfkoeien. Hiertoe is hij in datzelfde jaar onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan. Anders dan verweerder heeft gesteld, is bij appellant sprake van een bijzondere omstandigheid die niet voor zijn eigen rekening en risico mag komen. Bij het verlenen van de Nbw-vergunning in augustus 2014 heeft de provincie een fout gemaakt waardoor deze moest worden ingetrokken. De nieuwe Nbw-vergunning werd vervolgens pas eind november 2014 verleend. Ondanks de moeilijkheden met de Nbw-vergunning is appellant in september 2014 wel gaan bouwen. Hiermee kon hij niet wachten, omdat hij in 2013 al een aanneemovereenkomst was aangegaan. Bovendien heeft appellant zowel na de eerste als na de tweede vergunningverlening te maken gehad met bezwaar- en beroepsprocedures ingesteld door de MOB. Deze procedures en de vertraging rondom de vergunningverlening hebben ertoe geleid dat de [naam 3] tweemaal een bouwstop heeft opgelegd, waarbij de tweede bouwstop eind januari 2015 is opgeheven. Door al deze omstandigheden is de uitbreiding van appellant vertraagd met circa tien weken en had hij zijn stal op de peildatum nog niet volledig bezet. Hierdoor wordt hij aanzienlijk zwaarder getroffen door het fosfaatrechtenstelsel dan een willekeurige melkveehouder die op de peildatum zijn stal volledig bezet had. Hij moet nu met 55% minder dieren wel de hoge financieringslasten voldoen die hij is aangegaan voor zijn uitbreiding. De toekomst van zijn bedrijf komt hierdoor in gevaar. Verweerder dient dan ook zijn fosfaatrecht te verhogen.
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Appellant onderscheidt zich namelijk niet van andere melkveehouders die al voor de peildatum zijn gaan uitbreiden in verband met de afschaffing van de melkquota op een moment dat de komst van productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Eventuele vertraging bij het verkrijgen van de benodigde vergunning blijft voor rekening en risico van de ondernemer. Tot slot zijn geen financiële stukken overgelegd.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.2
      Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
      
        6.2.1
        Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
        
      
      
        6.2.2
        Het fosfaatrechtenstelsel en meer in het bijzonder de peildatum leidt ertoe dat aan appellant voor minder melkkoeien fosfaatrecht is verleend dan hij in totaal met zijn investeringen heeft beoogd. Appellant heeft gesteld dat hij hierdoor zijn investeringen niet kan terugverdienen en dat zijn bedrijf financieel een negatief toekomstperspectief heeft. Verweerder heeft ter zitting erkend dat op appellant als gevolg van het fosfaatrechtenstel een financiële last rust. Op zichzelf genomen betekent dat niet dat appellant reeds om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Ten aanzien van de mate waarin appellant stelt te zijn geraakt door het fosfaatrechtenstel moet bovendien worden vastgesteld dat uit de financieringsovereenkomst met de [naam 3] blijkt dat delen van de financiering niet lijken te zien op de uitbreiding, zodat in zoverre niet inzichtelijk is in hoeverre de financiering en – in het verlengde hiervan – de financiële last verband houdt met het fosfaatrechtenstelsel. Bovendien moet worden vastgesteld dat appellant, door in 2013 en 2014 te investeren in een uitbreiding van circa 100 melk- en kalfkoeien naar 209 melk- en kalfkoeien, gekozen heeft voor een tamelijk forse uitbreiding van het bedrijf. Zoals het College in de genoemde uitspraak van 23 juli 2019 heeft overwogen, had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Hoewel appellant heeft aangegeven dat zijn oude stal aan vervanging toe was en hij in de afschaffing van het melkquotum kans heeft gezien om zijn bedrijf uit te breiden, had hij in de onzekere periode voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Dat, zoals appellant heeft aangevoerd, als gevolg van een fout van de provincie bij het verlenen van de eerste Nbw-vergunning en van procedures tegen de verleende Nbw-vergunningen de bank de financiering van de stal heeft stopgezet en de bouw van de stal vertraging heeft opgelopen, neemt niet weg dat appellant hier zelf de verantwoordelijkheid draagt voor de risico’s die hij heeft genomen door op dat moment in de tijd te investeren. Het College is aldus van oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellant.
        
      
    
    
      6.3
      Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
      
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.050,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2020.
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. E.D.H. Nanninga