ECLI:NL:RBBRE:2011:BP6839, Rechtbank Breda, 04-03-2011, 11/568
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2011-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Art. 2 en 9 Brandbeveiligingsverordening Zundert 2010
      
       Last onder dwangsom. Exploitatie van camping zonder gebruiksvergunning als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van Brandbeveiligingsverordening Zundert 2010. Kampeervergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wet op de Openluchtrecreatie (vervallen per 1 januari 2008) niet gelijk te stellen met gebruiksvergunning. Plan van aanpak niet gelijk te stellen met aanvraag om verlening van een gebruiksvergunning. Rapportages brandweer aan te merken als deskundigenberichten.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 11 / 568 GEMWT VV 
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter
    
    in de zaak van
    
    
      [verzoekster],
      gevestigd te Rijsbergen, verzoekster,
      gemachtigde mr. J.S. Pols,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zundert,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Verzoekster heeft op 19 januari 2011 bezwaar gemaakt tegen het besluit van verweerder van 14 december 2010 met kenmerk 2010/17517 (bestreden besluit), inzake een last onder dwangsom.
    
    Tevens heeft zij op 23 januari 2011 verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Het verzoek is behandeld ter zitting van 25 februari 2011. De gemachtigde van verzoekster was daarbij aanwezig. Hij werd vergezeld door  [bestuurders] (bestuurders van verzoekster) en [beheerder] (beheerder van het recreatiepark). Verweerder liet zich vertegenwoordigen door [woordvoerder verweerder], die zich liet bijstaan door [medewerkers brandweer] (beiden werkzaam bij de Zundertse brandweer).
    
    2. Beoordeling
     
    2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Verzoekster exploiteert een camping, genaamd [naam camping], op het perceel [adres], een terrein waarop ongeveer 630 (sta)caravans zijn geplaatst. Zij correspondeert sinds een aantal jaren met verweerder over de brandveiligheid op het campingterrein. Verweerder meent dat ter plaatse sprake is van diverse onveilige situaties, met grote risico’s voor de veiligheid van de bezoekers. 
    
    Bij besluit van 28 september 2010 heeft de gemeenteraad van Zundert (gemeenteraad) de Brandbeveiligingsverordening 2010 (Verordening 2010) vastgesteld. De Verordening is 15 oktober 2010 in werking getreden, en vervangt de – op 29 september 1998 door de gemeenteraad vastgestelde – Brandbeveiligingsverordening (Verordening 1998).
    
    Verzoekster beschikt niet over een gebruiksvergunning als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Verordening 2010. Verweerder heeft aan verzoekster evenmin een vergunning op grond van artikel 2.1.1 van de Verordening 1998 verleend. Wel is aan verzoekster indertijd een vergunning op grond van artikel 8, eerste lid, van de – per 1 januari 2008 vervallen – Wet op de openluchtrecreatie (WOR) verleend.
    
    
      Verweerder heeft geconcludeerd dat verzoekster een overtreding begaat door de camping zonder de in de Verordening 2010 bedoelde gebruiksvergunning voor het publiek geopend te houden. Verweerder wenst deze situatie niet te gedogen. In dit kader heeft hij – onder verwijzing naar rapportages van de plaatselijke brandweer – gesteld dat de veiligheid van
      de bezoekers van de camping momenteel gevaar loopt.
    
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder verzoekster gelast om binnen zes weken na verzending van dit besluit de camping te sluiten dan wel ervoor te zorgen dat op het campingterrein niet meer dan 50 personen aanwezig zijn, op straffe van een dwangsom van € 20.000 per overtreding, met een maximum van € 500.000.
    
    Bij besluit van 1 februari 2011 heeft verweerder de in het bestreden besluit genoemde begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na verzending van de uitspraak van de voorzieningenrechter over het verzoek om voorlopige voorziening.
    
    
      2.2 Verzoekster staat op het standpunt dat de gewraakte last onder dwangsom ten onrechte is opgelegd. Ter ondersteuning van dit standpunt betoogt verzoekster – kort en zakelijk weergegeven – dat:
      - geen sprake is van een overtreding aangezien verweerder indertijd een vergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de WOR heeft verleend;
      - er concreet zicht op legalisering bestaat aangezien verweerder geen geldige reden voor weigering van een gebruiksvergunning heeft;
      - de handelwijze van verweerder in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel komt aangezien niet duidelijk is aan welke brandveiligheidseisen precies moet worden voldaan;
      - de situatie op het recreatiepark veel minder ernstig is dan verweerder suggereert;
      - de handelwijze van verweerder in strijd met het evenredigheidsbeginsel komt aangezien de hoogte van de dwangsommen onredelijk hoog is.
    
    
    Het bezwaar strekt tot herroeping van het bestreden besluit, en het verzoek om voorlopige voorziening tot schorsing van dit besluit.
    
    2.3 Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
    
    De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoekster een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.
     
    Voor zover de beoordeling van dit verzoek meebrengt dat het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
    
    2.4 Artikel 5:31d van de Awb verstaat onder een last onder dwangsom: de herstelsanctie, inhoudende (a) een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en (b) de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    
    2.5 Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2010 is het verboden zonder of in afwijking van een door het college verleende gebruiksvergunning een inrichting in gebruik te hebben of te houden, voor zover daarin meer dan 50 personen tegelijk aanwezig zullen zijn.
    
    Artikel 1, aanhef en onder a, van de Verordening 2010 verstaat onder inrichting: een voor mensen toegankelijke ruimtelijk begrensde plaats voor zover die geen bouwwerk is.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Verordening 2010 worden vergunningen die zijn verleend onder werking van de Verordening 1998 die van kracht zijn op het moment van inwerkingtreding van deze verordening, aangemerkt als vergunning krachtens deze verordening.
    
    2.6 De voorzieningenrechter constateert dat verzoekster handelt in strijd met artikel 2, eerste lid, van de Verordening 2010 door het campingterrein – zijnde een inrichting als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Verordening 2010 – voor het publiek geopend te houden. Verzoekster beschikt namelijk niet over een gebruiksvergunning.
    
    In dit kader overweegt de voorzieningenrechter dat een vergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de WOR niet op één lijn kan worden gesteld met een vergunning als bedoeld in artikel 2.1.1, eerste lid, van de Verordening 2010. Bovendien had de WOR-vergunning haar rechtskracht ten tijde van de inwerkingtreding van de Verordening 2010 verloren, aangezien de WOR reeds per 1 januari 2008 is vervallen.
    
    Een en ander leidt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat verweerder bevoegd is om met toepassing van artikel 5:31d van de Awb handhavend tegen het gebruik van de camping op te treden.
    
    2.7 Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) moet het bestuursorgaan in beginsel handhavend optreden tegen overtreding van een wettelijk voorschrift, gelet op het algemeen belang dat met handhaving is gediend. In dit kader heeft de ABRvS reeds vele malen overwogen dat het bestuursorgaan slechts onder bijzondere omstandigheden van handhaving mag afzien, en dat zo’n situatie kan zich voordoen (a) indien concreet zicht op legalisering bestaat, en (b) handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
    
    
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter bestaat in het onderhavige geval geen concreet zicht op legalisering. Hierbij neemt de voorzieningenrechter het volgende in aanmerking.
      Tot op heden heeft verzoekster nog geen vergunning als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Verordening heeft aangevraagd. In dit kader overweegt de voorzieningenrechter dat verweerder het door verzoekster ingediende plan van aanpak – anders dan verzoekster ter zitting heeft betoogd – niet als een aanvraag in de zin van de Verordening 2010 hoeft aan te merken. Verzoekster heeft immers op geen enkele wijze duidelijk gemaakt dat het plan van aanpak als zodanig moest worden gezien, en ook anderszins bestaan geen aanknopingspunten voor de veronderstelling dat verzoekster met de toezending van het plan van aanpak een vergunning wilde aanvragen.
      Tussen partijen bestaat een wezenlijk verschil van inzicht over de kwaliteit van het plan van aanpak ter verbetering van de (brand)veiligheidssituatie op het campingterrein. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat een vergunningaanvraag kans van slagen kan hebben indien en nadat verzoekster een voor de brandweer acceptabel plan van aanpak opstelt en daarna (grotendeels) uitvoert.
      Verweerder bestempelt zowel het, door verzoekster opgestelde, plan van aanpak gedateerd 29 september 2010 als het plan van aanpak gedateerd 23 november 2010 als onvoldoende. Hierbij wijst verweerder erop dat geen concreet zicht is op realisering van adequate bluswatervoorzieningen en brandcompartimenteringen en dat keuringsrapporten van de voorgeschreven technische prestatie-eisen ontbreken.
      De voorzieningenrechter ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder de zojuist aangeduide plannen van aanpak niet als onvoldoende mag bestempelen. In dit kader kent de voorzieningenrechter veel gewicht toe aan de rapportages – en de daarin neergelegde bevindingen en conclusies – van de brandweer. Deze instantie is immers terzake deskundig, onafhankelijk en onpartijdig, terwijl niet is gebleken dat de rapportages qua wijze van totstandkoming of inhoud wezenlijke gebreken vertonen. Daarom mag verweerder zich op de bevindingen en conclusies van de brandweer baseren. Tegenover die conclusies staan immers slechts de subjectieve – en niet op verifieerbare informatie van onafhankelijke en onpartijdige deskundigen gestoelde – opvattingen.
    
    
    
      De voorzieningenrechter ziet geen grond voor het oordeel dat de handelwijze van verweerder in strijd komt met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Hierbij neemt de voorzieningenrechter het volgende in aanmerking.
      De overtreding bestaat uit het exploiteren van een camping zonder gebruiksvergunning, en daarmee is volstrekt duidelijk wat verzoekster moet doen om aan verbeurte van dwangsommen te ontsnappen. Verzoekster moet hetzij de camping sluiten, hetzij zorgen dat er maximaal 50 personen op het campingterrein aanwezig zijn, hetzij ervoor zorgen dat zij beschikt over een gebruiksvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Verordening 2010. Voor zover verzoekster betoogt dat niet duidelijk is welke maatregelen moet treffen om een gebruiksvergunning te verkrijgen, overweegt de voorzieningenrechter dat deze kwestie aan de orde kan komen bij de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag voor zo’n vergunning. Overigens ziet de voorzieningenrechter voorshands niet in dat de eisen dermate onduidelijk zijn dat het voor verzoekster redelijkerwijs onmogelijk is om daaraan te voldoen.
      Aan verzoekster kan worden toegegeven dat de dwangsommen op zeer hoge bedragen zijn vastgesteld. Desondanks acht de voorzieningenrechter deze bedragen niet onredelijk. Hierbij neemt hij in aanmerking dat het gaat om het waarborgen van de veiligheid van een groot aantal personen. Naar zijn oordeel is dit algemeen belang dermate groot, dat verweerder een daadwerkelijk effectieve prikkel tot naleving van wettelijke (veiligheids)voorschriften mag geven. Voor zover verzoekster betoogt dat de sluiting van de camping hem in grote financiële moeilijkheden brengt, overweegt de voorzieningenrechter dat verzoekster door het blijven exploiteren van de camping zonder alle daarvoor vereiste vergunningen willens en wetens een groot risico heeft genomen. Daarom acht de voorzieningenrechter het niet onredelijk dat de negatieve gevolgen van dit risico voor rekening van verzoekster worden gebracht, temeer nu de veiligheid van een groot aantal personen in het geding is.
      Een en ander leidt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat het in dit geval niet onredelijk is om verzoekster met toepassing van de in geding zijnde last onder dwangsom tot naleving van wettelijke voorschriften te bewegen.
    
    
    2.8 De voorzieningenrechter komt – op basis van de hem thans bekende informatie – tot de slotsom dat het bestreden besluit, zoals gewijzigd op 1 februari 2011, niet onrechtmatig is. Daarom zal hij het verzoek om voorlopige voorziening afwijzen. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter geen grond voor een proceskostenveroordeling ten laste van verweerder.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzieningenrechter: 
    
    wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    Aldus gedaan door mr. Th. Peters, voorzieningenrechter, en door deze en mr. L.M. Koenraad, griffier, ondertekend.
    
    De griffier,	De voorzieningenrechter,
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2011.
    
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open.
    
    Afschrift verzonden op: 4 maart 2011