ECLI:NL:RVS:2019:2196, Raad van State, 03-07-2019, 201806430/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 januari 2017 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan bouwen van verschillende bouwwerken en verbouwen en bewonen van de schuur op het perceel, kadastraal bekend gemeente Maasland, sectie [...], nummer [...].

201806430/1/A1.
    Datum uitspraak: 3 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Maasland, gemeente Midden-Delfland,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 juli 2018 in zaak nr. 18/223 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 januari 2017 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan bouwen van verschillende bouwwerken en verbouwen en bewonen van de schuur op het perceel, kadastraal bekend gemeente Maasland, sectie [...], nummer [...].
    Bij besluit van 21 november 2017 heeft het college onder meer het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, de begunstigingstermijn verlengd en de dwangsom verlaagd.
    Bij besluit van 25 juni 2018 heeft het college bij [appellant] een dwangsom van € 20.000,00 ingevorderd.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bezwaar gemaakt.
    Bij uitspraak van 3 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 21 november 2017, voor zover daarbij is besloten op zijn bezwaar tegen het besluit van 6 januari 2017, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 17 juli 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] om opschorting van de invordering afgewezen.
    [appellant] heeft gronden aangevoerd tegen dit besluit.
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. N.M. Fakiri, advocaat te Den Haag, en I.C.M. Meulenberg, en het college, vertegenwoordigd door mr. N.H. Wulffele, zijn verschenen.
        Overwegingen
    1.    [appellant] is eigenaar van het perceel, kadastraal bekend gemeente Maasland, sectie [...], nummer [...], gelegen langs het kanaal de Middelwatering, aan de overzijde van het water ten opzichte van de Kwakelweg. Op grond van het geldende bestemmingsplan "Buitengebied Gras" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch met waarden" en is op het perceel geen bouwvlak voorzien. In 1975 is een vergunning verleend voor het bouwen van een schuur op het perceel en is die schuur gebouwd.
    De last onder dwangsom
    2.    Bij het besluit van 6 januari 2017 heeft het college [appellant] op straffe van een dwangsom van € 25.000,00 ineens, gelast om voor 1 juni 2017 het strijdige gebruik van het perceel te beëindigen en beëindigd te houden, om alle illegale bebouwing op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden en om de schuur terug te brengen in de vergunde staat.
        Bij het besluit van 21 november 2017 op het door [appellant] gemaakte bezwaar heeft het college bepaald dat uiterlijk op 31 maart 2018 aan de last moet zijn voldaan en de aan de last verbonden dwangsom verlaagd tot € 20.000,00.
    3.    [appellant] heeft ter zitting bij de rechtbank aangevoerd dat wellicht een beroep op het overgangsrecht van het bestemmingsplan mogelijk is. De rechtbank heeft dit voor het eerst ter zitting aangevoerde betoog buiten beschouwing gelaten wegens strijd met de goede procesorde.
        [appellant] betoogt dat de rechtbank dit betoog ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Hij stelt dat hij dit betoog niet eerder kon aanvoeren, omdat hij de relevante bestemmingsplannen nooit heeft gekregen van het college, ondanks zijn verzoek daarom. Volgens hem heeft de rechtbank miskend dat het college adequaat op het betoog kon reageren, omdat het college wel de beschikking had over de bestemmingsplannen.
    3.1.    Behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer.
    3.2.    Anders dan [appellant] betoogt, maakt de door hem gestelde omstandigheid dat hij de relevante bestemmingsplannen niet van het college heeft gekregen, niet dat hij niet eerder kon stellen dat het gebruik van het perceel volgens hem mocht worden voortgezet op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan. Hoewel hij die stelling niet zou kunnen onderbouwen met de relevante planregels, kon hij die stelling al wel eerder aanvoeren. Verder is de rechtbank er terecht van uitgegaan dat het college ter zitting niet meer adequaat kon reageren op het betoog over het overgangsrecht. Het overgangsrecht van het bestemmingsplan was eerder in de procedure in geheel niet aan de orde geweest, zodat het college er niet op voorbereid had kunnen en hoeven zijn dat dat ter zitting aan de orde zou worden gesteld. Dat het college over de bestemmingsplannen beschikte, betekent niet dat het college ter zitting bij de rechtbank adequaat kon reageren op het betoog, zonder daarop voorbereid te zijn. Gelet hierop heeft de rechtbank het betoog over het overgangsrecht terecht buiten beschouwing gelaten wegens strijd met de goede procesorde.
        Het betoog faalt.
    4.    [appellant] betoogt in hoger beroep opnieuw dat hij een geslaagd beroep toekomt op het overgangsrecht van het bestemmingsplan. Verder betoogt hij dat de dwangsom onevenredig hoog is en dat het college bij de oplegging van de last onder dwangsom in strijd heeft gehandeld met de eerder gemaakte afspraak dat de overtredingen volgens een plan van aanpak voor de jaren 2017 tot en met 2020 beëindigd zouden worden.
    4.1.    [appellant] heeft de betogen over de hoogte van de dwangsom en het plan van aanpak voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Het betoog over het overgangsrecht heeft hij ter zitting bij de rechtbank aangevoerd, maar is door de rechtbank, zoals hiervoor overwogen, terecht buiten beschouwing gelaten wegens strijd met de goede procesorde. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank, er geen reden is waarom [appellant] deze betogen niet, dan wel niet tijdig, bij de rechtbank had kunnen aanvoeren en hij dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen, gelet op de functie van het hoger beroep, ook had moeten doen, laat de Afdeling deze betogen buiten beschouwing.
    5.    Voor zover [appellant] zijn in beroep aangevoerde gronden herhaalt en inlast, vormt dit een herhaling van wat hij in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank is hierop in de overwegingen van de aangevallen uitspraak ingegaan. In hoger beroep heeft [appellant] geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de die beroepsgronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. Er bestaat in zoverre dus geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    6.    Het hoger beroep is ongegrond.
    Het invorderingsbesluit van 25 juni 2018
    7.    Het invorderingsbesluit van 25 juni 2018 is gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb mede onderwerp van dit geding.
    8.    Niet in geschil is dat op 31 maart 2018 niet volledig aan de last was voldaan. Dat betekent dat op dat moment van rechtswege de dwangsom van € 20.000,00 is verbeurd.
        [appellant] verzet zich tegen de invordering van de dwangsom. Volgens hem zijn er bijzondere omstandigheden aanwezig op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien.
    9.    [appellant] voert aan dat hij grotendeels aan de last heeft voldaan en voornemens is om volledig aan de last te voldoen. Hij stelt dat het door omstandigheden buiten zijn macht niet is gelukt om tijdig volledig aan de last te voldoen. Door de hoge leeftijd en medische conditie van hem en zijn echtgenote, hebben zijn kinderen de verwijdering van de bebouwing en de aanpassing van de schuur ter hand genomen. Door persoonlijke omstandigheden bij zijn dochter vanaf 5 april 2018 en medische omstandigheden bij zijn zoon vanaf half april 2018, zijn zij er niet in geslaagd om de werkzaamheden tijdig te voltooien, aldus [appellant].
    9.1.    Bij een besluit over invordering van verbeurde dwangsommen, moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. In beginsel is het enkele feit dat gedeeltelijk aan de last is voldaan onvoldoende voor het oordeel dat het college geheel dan wel gedeeltelijk van invordering had moeten afzien.
        De door [appellant] aangevoerde persoonlijke en medische omstandigheden bij zijn kinderen hebben zich voorgedaan na het verstrijken van de begunstigingstermijn op 31 maart 2018, zodat het niet tijdig hebben voltooid van de werkzaamheden niet aan deze omstandigheden kan worden geweten. Enkel de hoge leeftijd en medische conditie van [appellant] en zijn echtgenote, maken niet dat hij niet tijdig aan de last kon voldoen, bijvoorbeeld door tijdig de feitelijke werkzaamheden te laten verrichten door anderen. Daarbij is van belang dat de last onder dwangsom al is opgelegd op 6 januari 2017. Gelet hierop heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij door omstandigheden buiten zijn macht niet tijdig volledig aan de last kon voldoen. Hij heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat het college om die reden van invordering had moeten afzien.
        Het betoog faalt.
    10.    [appellant] betoogt verder dat hij de verbeurde dwangsom niet kan betalen, omdat hij in zijn levensonderhoud voorziet door middel van een AOW-uitkering en geen andere inkomsten of vermogen heeft. Hij heeft twee brieven van de Raad voor Rechtsbijstand overgelegd waarbij positief is beslist op de aanvraag om een toevoeging. Bij beide brieven zit een bijlage waarin het verzamelinkomen en vermogen staat vermeld van [appellant] en zijn echtgenote in 2015 en in 2016.
    10.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333, hoeft een bestuursorgaan bij een besluit over invordering van verbeurde dwangsommen in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor zodanige informatie verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
    10.2.    [appellant] heeft slechts informatie verstrekt over zijn financiële situatie in 2015 en 2016, terwijl het door hem bestreden invorderingsbesluit pas in 2018 is genomen. De door hem verstrekte informatie geeft geen inzicht in zijn financiële situatie vanaf het moment dat het college is overgegaan tot invordering, zodat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij vanaf dat moment niet in staat was de verbeurde dwangsom te betalen. Hij heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat het college vanwege zijn financiële draagkracht van invordering had moeten afzien.
        Het betoog faalt.
    Het besluit van 17 juli 2018
    11.    Bij het besluit van 17 juli 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] om opschorting van de invordering afgewezen. Dit besluit moet worden begrepen als de weigering van het college om uitstel van betaling te verlenen op grond van artikel 4:94 van de Awb. Dit besluit is gelet op artikel 4:125, eerste lid, mede onderwerp van dit geding.
    12.    [appellant] betoogt dat het college bij de weigering om uitstel van betaling te verlenen ten onrechte geen rekening heeft gehouden met zijn financiële draagkracht. Volgens hem heeft onverminderde voortzetting van de invordering financieel onomkeerbare gevolgen voor hem.
    12.1.    Bij brief van 15 juli 2018 heeft [appellant] verzocht om opschorting van de invordering. Ter onderbouwing daarvan heeft hij aangevoerd dat hij grotendeels aan de last heeft voldaan en voornemens is om volledig aan de last te voldoen en heeft hij gewezen op de persoonlijke en medische omstandigheden bij zijn kinderen waardoor het niet is gelukt om tijdig volledig aan de last te voldoen. Hij heeft in zijn verzoek niet gewezen op zijn financiële draagkracht, waardoor het college niet kon weten dat hij om die reden uitstel van betaling wenste. Bij het besluit op zijn verzoek heeft het college dan ook terecht geen rekening gehouden met zijn financiële draagkracht.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    13.    Zoals onder 6 is overwogen, is het hoger beroep ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
        De beroepen tegen het invorderingsbesluit van 25 juni 2018 en het besluit van 17 juli 2018 zijn ongegrond.
    14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland van 25 juni 2018 ongegrond;
    III.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland van 17 juli 2018 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. Michiels
    lid van de enkelvoudige kamer    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2019
    687.