ECLI:NL:RBGEL:2023:5351, Rechtbank Gelderland, 26-09-2023, AWB - 23_5273 en 23_5275
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom opgelegd vanwege het huisvesten van arbeidsmigranten in bedrijfspanden. Beroep gegrond, omdat de begunstigingstermijn te kort is.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ARN 23/5273 en 23/5275
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van
    
  
  
    op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres], uit [woonplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. M.J. Posset)
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdriel 
    (gemachtigden: mr. D.H.M. de Rouw en B.M.H. Schraven).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiseres tegen de aan haar opgelegde last onder dwangsom. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiseres daartegen.
      
    
    
      1.2.
      De last onder dwangsom is bij besluit van 16 maart 2023 (het primaire besluit) aan eiseres opgelegd vanwege meerdere geconstateerde overtredingen: het zonder omgevingsvergunning bewonen van bedrijfspanden in strijd met het bestemmingsplan “Buitengebied herziening 2022, Reparatieplan” (hierna: het bestemmingsplan) (overtreding 1), het exploiteren van een huisvestingsvoorziening zonder exploitatievergunning (overtreding 2) en het niet voldoen aan een aantal eisen inzake brandveiligheid uit het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) (overtreding 3).
      
    
    
      1.3.
      Eiseres is tegen het primaire besluit in bezwaar gegaan. Bij besluit van 18 juli 2023 (het bestreden besluit) heeft het college het primaire besluit herroepen en de last onder dwangsom ingetrokken. Het college heeft in het bestreden besluit echter ook een nieuwe last onder dwangsom opgelegd. Overtreding 3 is in het bestreden besluit niet meer aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd.
      
    
    
      1.4.
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Daarnaast heeft zij hangende beroep verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Eiseres is onder meer in de agrarisch sector actief als personeelsbemiddelaar. Zij huurt acht panden aan de [locatie] in [woonplaats] (hierna: de panden). De benedenverdiepingen van de panden worden gebruikt als opslagruimte voor met name facilitaire artikelen voor de bedrijfsvoering. De bovenverdiepingen worden (onder)verhuurd als woonruimte aan haar werknemers. Op 21 december 2022 heeft een toezichthouder van de gemeente Maasdriel een controle verricht in de panden en daarbij geconstateerd dat de bedrijfsgebouwen op dit adres in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt voor huisvesting in de vorm van kamerverhuur. Bij brief van 16 januari 2023 heeft het college het voornemen geuit om daar handhavend tegen op te treden door een last onder dwangsom op te leggen.
    
    3. Op 28 februari en 13 maart 2023 heeft de toezichthouder opnieuw een controle uitgevoerd. Tijdens deze controles heeft de toezichthouder geconstateerd dat de overtredingen niet beëindigd zijn en dat er ook strijdigheden zijn met het Bouwbesluit op het gebied van brandveiligheid. Bij besluit van 16 maart 2023 heeft het college daarom een last onder dwangsom opgelegd vanwege meerdere overtredingen. De eerste geconstateerde overtreding betreft het in strijd met het bestemmingsplan en zonder omgevingsvergunning gebruiken van de bedrijfsgebouwen voor wonen. Daarnaast is eiseres niet in het bezit van een vergunning voor het exploiteren van een huisvestingsvoorziening. Ook voldoen de panden niet aan een viertal brandveiligheidsvereisten uit het Bouwbesluit:
    - in het pand is een draagbaar blustoestel aangetroffen waarvan niet kan worden aangetoond dat het toestel is gecontroleerd;
    - het draagbaar blustoestel is niet duidelijk zichtbaar opgehangen of niet geduid met een pictogram conform NEN 3011;
    - de deuren gelegen in de vluchtroute van de loods naar buiten zijn bij aanwezigheid van personen afgesloten met een sleutel;
    - er kan niet worden aangetoond dat doorvoeren van de meterkast naar de bovenwoning na het aanbrengen of wijzigen op adequate wijze zijn gecontroleerd.
    
    4. Vanwege deze overtredingen is eiseres gelast om het gebruik van de bedrijfspanden voor bewoning te (doen) stoppen en gestopt te (doen) houden. Eiseres is tegen deze last onder dwangsom in bezwaar gegaan. Voordat het college op het bezwaar heeft beslist, heeft het advies ingewonnen bij de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Maasdriel (hierna: de commissie). De commissie heeft geadviseerd om het besluit van 16 maart 2023 te herroepen en een nieuw besluit te nemen met inachtneming van het advies. Het college heeft dit advies in het besluit van 18 juli 2023 overgenomen. In het bestreden besluit zijn de overtredingen van het Bouwbesluit niet langer ten grondslag gelegd aan de last onder dwangsom. Daarnaast heeft het college een belangenafweging toegevoegd en de hoogte van de dwangsom vastgesteld. Deze beide aspecten ontbraken in het primaire besluit. Voor het overige is de last onder dwangsom gelijk gebleven; ook in het bestreden besluit is eiseres gelast om het gebruik van de bedrijfspanden voor bewoning te (doen) stoppen en gestopt te (doen) houden op straffe van een dwangsom van 30.000 euro ineens. 
    
    5. Bij besluit van 11 augustus 2023 heeft het college de begunstigingstermijn om aan de last te voldoen verlengd tot twee weken na de verzending van de uitspraak in de voorlopige voorziening. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    6. De voorzieningenrechter beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    7. De voorzieningenrechter verklaart het beroep gegrond, omdat de begunstigingstermijn te kort is. De overige beroepsgronden slagen niet. Dat heeft tot gevolg dat de last onder dwangsom wel in stand blijft, maar met een langere begunstigingstermijn. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
    
      
        Beginselplicht tot handhaving
      
    
    8. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de bewoners worden gehuisvest in overeenstemming met het “Gewijzigd Beleid huisvesting arbeidsmigranten 2019” (hierna: het beleid). Tijdens de zitting heeft de gemachtigde van eiseres toegelicht dat zij hiermee de overtreding niet heeft geprobeerd te betwisten, maar dat zij enkel heeft willen aanvoeren dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Tussen partijen is dan ook niet in geschil en ook de voorzieningenrechter is van oordeel dat het verhuren van de panden als woonruimte in strijd is met het bestemmingsplan. In het bestemmingsplan is namelijk bepaald dat de ter plaatse aanwezige gebouwen uitsluitend gebruikt mogen worden voor aan het buitengebied gerelateerde bedrijven en opslag. Het gebruik van de panden voor woondoeleinden is niet toegestaan. Ook staat vast dat het college voor de bewoning van de panden geen omgevingsvergunning heeft verleend, zodat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Daarnaast is niet in geschil dat eiseres niet beschikt over een exploitatievergunning op grond van de APV en dat een dergelijke vergunning wel vereist is. 
    
    9. De voorzieningenrechter overweegt dat als er een overtreding is geconstateerd, het college in dit geval bevoegd is om daar handhavend tegen op te treden. Het geschil beperkt zich in zoverre tot de vraag of het college in redelijkheid gebruik mocht maken van deze bevoegdheid. Op basis van vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) zal het bevoegde bestuursorgaan, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, in de regel van zijn handhavende bevoegdheid gebruik moeten maken vanwege het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie van de overtreding bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding met de daarmee te dienen belangen dat van handhaving afgezien moet worden.
    
    
    
      
        Concreet zicht op legalisatie
      
    
    10. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het college geen gebruik mag maken van zijn handhavende bevoegdheid, omdat eiseres voldoet aan alle voorwaarden die in het beleid worden gesteld aan de permanente huisvestingsvoorzieningen op het terrein van de werkgever (onderdeel 5.2 van het beleid). Het is daarom volgens eiseres aannemelijk dat aan haar een omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid als bedoeld in artikel 41.6 van het bestemmingsplan. Eiseres stelt dat er daarom sprake is van concreet zicht op legalisatie.
    
    
      10.1.
      Het college voert aan dat de omgevingsvergunning voor de huisvesting op 14 juni 2023 is geweigerd. De enkele omstandigheid dat het college niet bereid is om een omgevingsvergunning te verlenen, is volgens het college voldoende voor de conclusie dat er geen concreet zicht op legalisatie is. Daarnaast betwist het college dat er aan de voorwaarden van het beleid wordt voldaan. Het college wijst er op dat het beleid is om geconcentreerde huisvesting in beginsel niet toe te staan (punt 5.4 van het Beleid). Het huisvesten van arbeidsmigranten in het buitengebied is alleen aanvaardbaar als dit direct verband houdt met agrarische activiteiten ter plaatse. In het onderhavige geval gaat het daar niet om. Het gaat volgens het college om een vorm van geconcentreerde huisvesting: werknemers verblijven op één locatie en zijn werkzaam voor diverse werkgevers elders. Er is dus geen sprake van huisvesting bij de agrarische werkgever, zoals in onderdeel 5.2 van het Beleid is beschreven. Het artikel waar eiseres naar verwijst, biedt voor haar geen basis voor een vergunning. Het college stelt dat de vergunning terecht is geweigerd en het dus niet op voorhand duidelijk is dat de aangevraagde omgevingsvergunning niet geweigerd had kunnen worden.
      
    
    
      10.2.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat voor de vraag of er concreet zicht op legalisatie is bij planologisch strijdig gebruik er in de eerste plaats ten tijde van het bestreden besluit een aanvraag voor een omgevingsvergunning moet zijn ingediend. Niet in geschil is dat eiseres, voordat het bestreden besluit is genomen, een omgevingsvergunning heeft aangevraagd. De voorzieningenrechter overweegt verder dat het enkele feit dat er aanvraag is ingediend, niet voldoende is om concreet zicht op legalisatie aan te nemen. Als (zoals in dit geval) de reguliere procedure van toepassing is, is van concreet zicht op legalisatie in beginsel geen sprake als het college aan heeft gegeven het niet bereid is om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik te verlenen. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college deze bereidheid niet heeft, omdat het college de omgevingsvergunning bij besluit van 14 juni 2023 heeft geweigerd. Van concreet zicht op legalisatie is dus in beginsel geen sprake.
      
    
    
      10.3.
      
        Van concreet zicht op legalisatie kan desondanks toch sprake zijn als op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en dat de vereiste bestuurlijke medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. De voorzieningenrechter oordeelt dat deze uitzondering niet van toepassing is. De stelling van eiseres dat zij voldoet aan alle voorwaarden van hoofdstuk 5.2 van het beleid, hangt onder meer af van de vraag of zij een agrarische werkgever als bedoeld in het beleid is. De voorzieningenrechter overweegt dat eiseres op zitting heeft aangegeven dat de arbeidsmigranten gedetacheerd worden bij verschillende (agrarische) bedrijven, maar niet ter plaatse werkzaam zijn bij de panden aan de Slijkwellsestraat. Reeds daarom is de voorzieningenrechter van oordeel dat het niet op voorhand duidelijk is dat het college de vereiste medewerking niet had kunnen weigeren.
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden: zijn alle betrokken belangen meegewogen/ zijn de gevolgen van het bestreden besluit onevenredig?
        
        11. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. In dat kader voert zij aan dat er een grote behoefte is aan huisvestingsmogelijkheden voor arbeidsmigranten, terwijl het beleid weinig mogelijkheden biedt voor legale huisvesting. De arbeidsmigranten worden daarnaast door eiseres goed gehuisvest. Tevens voert eiseres aan dat de gevolgen voor de bewoners schrijnend zijn en dat zij op straat terechtkomen. Ook voert eiseres aan dat de belangen van de arbeidsmigranten in het bestreden besluit niet dan wel onvoldoende worden meegewogen.
      
      
    
    
      11.1.
      Het college stelt onder verwijzing naar het bestreden besluit dat de gestelde grote vraag naar arbeidsmigranten en het tekort aan huisvestingsmogelijkheden niet aan te merken zijn als bijzondere omstandigheden die maken dat afgezien moet worden van handhavend optreden. Het college neemt daarnaast de stelling in dat haar beleid juist is geschreven ten behoeve van de arbeidsmigranten. Het is in hun belang dat ze gehuisvest worden op locaties die daar geschikt voor zijn. Het college stelt verder dat ondanks dat het beleid huisvesting in de panden van eiseres in de huidige vorm niet toestaat, dit niet maakt dat er in het geheel geen mogelijkheden zijn voor legale huisvesting. Ook stelt het college dat handhavend optreden vervelende gevolgen kan hebben voor de arbeidsmigranten, maar dat eiseres de illegale situatie zelf in het leven heeft geroepen en daarmee bewust het risico heeft genomen dat daartegen handhavend opgetreden wordt.
      
    
    
      11.2.
      Uit artikel 3:4, eerste lid, van de Awb volgt dat het college de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen. In artikel 3:4, tweede lid, van de Awb is de evenredigheidstoets neergelegd en daaruit volgt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 kunnen de factoren geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid bij de toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb een rol spelen. 
      
    
    
      11.3.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom ook gevolgen heeft voor de bewoners van de panden. Een inherent gevolg van de opgelegde last onder dwangsom is immers dat de bewoners na afloop van de begunstigingstermijn geen woonruimte meer hebben. De voorzieningenrechter overweegt dat niet alleen de gevolgen voor eiseres, maar ook de gevolgen voor de bewoners door het college betrokken moeten worden in het bestreden besluit. De voorzieningenrechter is, anders dan eiseres, van mening dat het college dit in voldoende mate heeft gedaan. Zo heeft het college erkend dat de gevolgen voor de arbeidsmigranten ingrijpend zijn. Daartegenover heeft het college gesteld dat het niet in het belang is van arbeidsmigranten om gehuisvest te worden op een bedrijfslocatie in het buitengebied, omdat het buitengebied primair bedoeld is voor agrarische bedrijvigheid. Huisvesting in het buitengebied leidt er toe dat de gehuisveste personen verder dan wenselijk verwijderd zijn van voorzieningen om in hun levensonderhoud te kunnen voorzien. Het college heeft tevens gemotiveerd dat het op basis van zijn beleid consequent handhaaft tegen overtredingen en dat ook de belangen van omwonenden (die met de overtredingen geconstateerd worden) zwaar wegen. De voorzieningenrechter acht deze motivering voldoende begrijpelijk en oordeelt dat het college, anders dan eiseres meent, ook de belangen van de arbeidsmigranten bij het bestreden besluit heeft betrokken.
      
    
    
      11.4.
      Ten aanzien van het beroep op het evenredigheidsbeginsel overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Een last onder dwangsom is een herstelsanctie, die tot doel heeft om een overtreding te beëindigen. Het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom is daarmee per definitie geschikt om een overtreding te beëindigen. Het bestreden besluit is eveneens noodzakelijk om het doel te bereiken, omdat het college in het kader van het beëindigen van de overtreding geen andere maatregel voorhanden heeft die voor eiseres minder belastend is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het bestreden besluit dus zowel geschikt, als noodzakelijk om de overtreding te beëindigen. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de maatregel ook evenwichtig is. Meer concreet beantwoordt de voorzieningenrechter de vraag of de op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor eiseres en/of de bewoners van de panden.
      
    
    
      11.5.
      
        De door eiseres aangevoerde argumenten geven geen aanleiding voor het oordeel dat de opgelegde last onder dwangsom in de gegeven omstandigheden onredelijk bezwarend is voor eiseres en/of de bewoners van de panden. De voorzieningenrechter overweegt daartoe dat algemene problemen met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten (bijvoorbeeld het tekort aan goede huisvestingslocaties voor arbeidsmigranten), geen bij de handhaving vanwege strijd met het bestemmingsplan betrokken belang is. Het college hoeft deze omstandigheden bij zijn afweging om (al dan niet) te handhaven, dus niet te betrekken. Het moet namelijk gaan over bijzondere omstandigheden en niet over algemene omstandigheden. Ook de omstandigheid dat de arbeidsmigranten goed gehuisvest zouden worden is naar het oordeel van de voorzieningenrechter een onvoldoende ‘bijzondere omstandigheid’ om aan te nemen dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is.
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
      
        
          Is het bestreden besluit zorgvuldig tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd?
        
        12. Eiseres voert aan dat de motivering van het bestreden besluit op diverse onderdelen onjuist en ontoereikend is. Zo stelt het college dat er geen exploitatievergunning is aangevraagd, maar eiseres heeft deze vergunning wel aangevraagd. Ook stelt het college dat eiseres ter plaatse meer dan 60 personen zou huisvesten. Dat is niet correct, omdat er ter plaatse maximaal 48 personen worden gehuisvest. Tevens wordt de afstand tot voorzieningen voor levensonderhoud door het college overdreven. De afstand is 2 kilometer en dat is acceptabel. Verder stelt het college in het bestreden besluit dat de belangen van omwonenden ook moeten worden meegewogen hij het bestreden besluit, maar eiseres stelt dat dit onjuist is. Ook de stelling dat er sprake is van een geconcentreerde huisvestingsvoorziening als bedoeld in het beleid is volgens eiseres onnavolgbaar. Tot slot stelt het college dat er bedrijfsmatig verhuurd wordt en dit enkel wordt gedaan 
        om inkomsten te genereren. Dat is pertinent onjuist. Eiseres is een coöperatie, wat betekent dat winst maken geen doel is. Het college miskent hiermee dat eiseres een goede woonvoorziening voor haar werknemers heeft gecreëerd en dat zij dus niet, zoals het college suggereert, alleen uit is op maximalisering van de winst. Dit in tegenstelling tot veel andere werkgevers in de agrarische sector, die de werknemers huisvesten in daarvoor totaal ongeschikte ruimtes.  
      
      
    
    
      12.1.
      In het verweerschrift stelt het college dat in het bestreden besluit bij vergissing is vermeld dat er geen exploitatievergunning aangevraagd is, maar in deze procedure ligt de aanvraag voor de exploitatievergunning inhoudelijk niet voor. Ten aanzien van de stelling dat het besluit ten onrechte vermeldt dat er meer dan 60 personen worden gehuisvest, stelt het college dat ongeacht de juistheid van die bewering dat geen afbreuk kan doen aan de inhoud van het bestreden besluit. Voor beide aantallen geldt namelijk dat er evident sprake is van grootschalig geconcentreerde huisvesting van werknemers. Ten aanzien van de belangen van omwonenden stelt het college dat het juist noodzakelijk en wenselijk om de belangen van omwonenden mee te wegen. Daarbij merkt het college op dat er tevens klachten over de huisvesting zijn ontvangen. Tot slot stelt het college dat de bedrijfsvoering van eiseres in de voorliggende situatie enkel ziet op verhuur en dat eiseres geen agrarische werkgever is die huisvesting biedt aan werknemers die binnen dat bedrijf ter plaatse werkzaam zijn.
      
    
    
      12.2.
      De voorzieningenrechter overweegt dat als eiseres wel een exploitatievergunning heeft aangevraagd, dat niet tot een inhoudelijk ander besluit leidt, omdat ook dan sprake blijft van een overtreding waartegen met eenzelfde dwangsom kan worden opgetreden. De door het college erkende onjuiste overweging in het besluit dat er geen exploitatievergunning is aangevraagd is naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook geen dragende overweging en deze onjuistheid maakt daarom niet dat er een gebrek in de motivering zit. Ten aanzien van de vraag of 48 dan wel 60 arbeidsmigranten worden gehuisvest en of er sprake is van geconcentreerde huisvesting als bedoeld in het beleid, volgt de voorzieningenrechter de stelling van het college. In het beleid is bepaald dat onder grootschalige huisvesting wordt verstaan: huisvesting (meer dan 4 personen) van arbeidsmigranten geconcentreerd op één locatie. Of er 48 of 60 arbeidsmigranten gehuisvest worden, maakt geen verschil voor het antwoord op de vraag of er sprake is van geconcentreerde huisvesting. Daarnaast overweegt de voorzieningenrechter dat het college terecht de belangen van omwonenden heeft meegewogen, omdat artikel 3:4, eerste lid, van de Awb vereist dat rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moeten worden afgewogen. Daar vallen ook de belangen van omwonenden onder.
      
    
    
      12.3.
      
        Verder overweegt de voorzieningenrechter dat eiseres bedrijfsmatig arbeidsmigranten detacheert en onder die naam huurovereenkomsten sluit. Uit die huurovereenkomsten worden huurinkomsten gegenereerd. Dat het college in het bestreden besluit vermeldt dat de verhuur is aan te merken als bedrijfsmatige verhuur, is dan ook niet onbegrijpelijk. Ten aanzien van de stelling dat de afstand tot voorzieningen voor levensonderhoud door het college wordt overdreven en dat de afstand slechts 2 kilometer en daarmee acceptabel is, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. In het bestreden besluit wordt vermeld dat huisvesting in het buitengebied er toe leidt dat de gehuisveste personen verder dan wenselijk verwijderd zijn van voorzieningen om in hun levensonderhoud te kunnen voorzien. Het college noemt daarbij geen specifieke afstand, maar enkel dat de voorzieningen verder dan wenselijk verwijderd zijn. De voorzieningenrechter acht deze omstandigheid voldoende gemotiveerd en redelijk.
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
      
        
          Is de dwangsom te hoog?
        
      
    
    
      12.4.
      Eiseres stelt zich op het standpunt dat de dwangsom te hoog is, omdat een bedrag van € 30.000 ineens disproportioneel is. Er is geen sprake van gevaarzetting, uitbuiting, hoge huurprijzen et cetera. Integendeel: de medewerkers worden fatsoenlijk gehuisvest in nieuwe woonunits. Ook heeft de locatie een beheerder en is er geen overlast voor de omgeving. 
      
    
    
      12.5.
      Het college volgt eiseres niet in haar standpunt dat de hoogte van de dwangsom te hoog is. In het Uitvoeringskader VTH 2020-2024 is voor bedrijfsmatig strijdig gebruik opgenomen een bedrag variërend tussen de € 15.000,- en € 30.000,-. Gelet op artikel 5:32b, derde lid, van de Awb moet de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. In het bestreden besluit is toegelicht dat gelet op de omvang van de grootschalig geconcentreerde huisvesting en het bedrijfsmatige karakter daarvan, is besloten de hoogte van de last onder dwangsom vast te stellen op € 30.000,-. In dat kader is ook van belang dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Dat er sprake zou zijn van fatsoenlijke huisvesting, zoals eiseres beweert, doet aan het voorgaande niet af. 
      
      
        13. De rechtbank overweegt dat eiseres niet heeft onderbouwd waarom de hoogte van de dwangsom voor haar onevenredig uitpakt. Het college heeft onderbouwd dat de hoogte van de dwangsom conform het beleid is. Het college dient zich in beginsel aan dit beleid te houden, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn of als het onverkort toepassen van het beleid onredelijk uitpakt. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat het beleid onjuist is of dat het beleid voor haar onredelijk uitpakt. Het college heeft het beleid terecht aan de hoogte van de dwangsom ten grondslag kunnen leggen.
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
      
        
          Is de begunstigingstermijn te kort?
        
      
    
    
      13.1.
      Eiseres stelt dat de begunstigingstermijn te kort is. De begunstigingstermijn dient een redelijke termijn te zijn en daarvan is in dit geval geen sprake. Gezien het grote tekort aan woningen komen deze mensen binnen een veel te korte termijn op straat te staan. Het college van de gemeente Maasdriel creëert met deze aanpak in het algemeen en met dit besluit in het bijzonder, haar eigen woningnood.
      
    
    
      13.2.
      Het college stelt kort gezegd dat conform het Uitvoeringskader VTH 2020-2024 de begunstigingstermijn voor het bedrijfsmatig strijdig gebruik is bepaald op zes weken. 
      
    
    
      13.1.
      De voorzieningenrechter overweegt dat het college voor het bepalen van de begunstigingstermijn heeft aangesloten bij de categorie ‘Bedrijfsmatig strijdig gebruik’. De begunstigingstermijn bedraagt in dergelijke gevallen zes weken. Daarnaast bevat het beleid de categorie ‘Illegale bewoning (bij)gebouwen’. Voor deze categorie is de begunstigingstermijn 12 tot 26 weken. De termijn is in dergelijke gevallen langer, omdat de betreffende personen als gevolg van de last onder dwangsom op zoek moeten naar een nieuwe woonruimte. De voorzieningenrechter overweegt dat het college niet gemotiveerd waarom het bij het vaststellen van de begunstigingstermijn voor de categorie ‘Bedrijfsmatig strijdig gebruik’ heeft gekozen en niet voor ‘Illegale bewoning (bijgebouwen)’.  
      
    
    
      13.2.
      Ter zitting is besproken dat het voor eiseres niet haalbaar is om binnen zes weken een andere woonruimte te regelen voor haar werknemers. Zij heeft ter onderbouwing daarvan onder meer gewezen op de strenge eisen die het college in haar beleid stelt aan de huisvesting van arbeidsmigranten en het algehele tekort aan huisvestingsmogelijkheden. Volgens eiseres is het voor haar onmogelijk om binnen zes weken voor 48 arbeidsmigranten een andere woonruimte te vinden. De voorzieningenrechter acht het ook niet aannemelijk dat het voor de arbeidsmigranten zelf mogelijk is om binnen zes weken een geschikte woonruimte te vinden. Dit uitgangspunt sluit aan bij het beleid van het college om, in gevallen van illegale bewoning van bijgebouwen, een langere termijn te geven y om aan de last te voldoen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat een begunstigingstermijn van zes weken in dit geval te kort is, omdat de belangen van de arbeidsmigranten hierin onvoldoende zijn meegenomen. De voorzieningenrechter acht (conform de categorie ‘Illegale bewoning bijgebouwen’) een begunstigingstermijn van 26 weken (na verzending van de uitspraak) redelijk. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen 
    
    
      14. Het beroep is gegrond. De voorzieningenrechter vernietigt de last onder dwangsom gedeeltelijk ten aanzien van de panden met de nummers 20 d1 tot en met 20d10 voor zover het de begunstigingstermijn betreft. De voorzieningenrechter bepaalt dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot 26 weken na verzending van deze uitspraak en bepaalt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft, maar met een (langere) begunstigingstermijn van 26 weken.
    
    
    
      14.1.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
        Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.511,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
      
        15. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de begunstigingstermijn;
    - stelt de begunstigingstermijn vast op 26 weken na verzending van de uitspraak;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 2.511,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
      
        De voorzieningenrechter en de griffier zijn verhinderd om de uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Overtreding van artikel 2.80a, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Maasdriel (de APV).
  
  
     Dit is in strijd met artikel 6.31, vierde lid, van het Bouwbesluit.
  
  
     Dit is in strijd met artikel 6.33 en 6.25, zesde lid, van het Bouwbesluit.
  
  
     Dit is in strijd met artikel 7.12, eerste lid, van het Bouwbesluit.
  
  
     Dit is in strijd met art. 1.16, tweede lid, van het Bouwbesluit.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1216.
  
  
     ABRvS 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:71.
  
  
     ABRvS 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:622.
  
  
     ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3575.
  
  
     ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285