ECLI:NL:CBB:2019:412, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-09-2019, 18/975
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Inhoudsindicatie: Geen inbreuk op artikel 1 van het EP. De financiële gevolgen van de invoer van het fosfaatrechtenstelsel dienen in dit geval voor appellante te blijven. Daarbij is van belang het tijdstip waarop appellante de financiële verplichtingen is aangegaan (op 26 juni 2015), in weerwil van de ook voor appellante geldende voorzienbaarheid van maatregelen om de mestproductie te beperken. Appellante heeft bovendien onvoldoende onderbouwd dat de uitbreidingsplannen na de peildatum niet meer geheel of gedeeltelijk omkeerbaar waren.
        Wetsbepaling: artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/975
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 september 2019 in de zaak tussen
    
    maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: mr. J.G. Biesheuvel en mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van 
      artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.653 kilogram.
    
    
    
      Bij besluit van 12 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 8 augustus 2018 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit vervangen en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, onder intrekking van het bestreden besluit.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juni 2019. Voor appellante is verschenen  [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor verweerder is tevens verschenen 
      
        [naam 3] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
      1.1
      Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
      
        
          Feiten en procesverloop
        
      
      
    
    
      2.1
      
        Appellante wilde haar bedrijf uitbreiden door de bouw van een nieuwe stal, de groei van het aantal dieren met eigen aanwas alsmede de aankoop van drie melkrobots. Op 
        17 juni 2014 is een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 
        (NB-vergunning) voor een veebezetting van onder meer 183 melkkoeien en in totaal 90 stuks jongvee. Ter realisering van haar uitbreidingplannen is appellante op 26 juni 2015 een financieringsovereenkomst aangegaan. De nieuwe stal is, nadat aanvankelijk een opdracht aan een aannemer is gegeven, verder in eigen beheer gebouwd en in 2016 voltooid.  
      
      
    
    
      2.2
      In het primaire besluit is verweerder uitgegaan van 134 melk- en kalfkoeien, 55 stuks jongvee van jonger dan 1 jaar en 41 stuks jongvee van ouder dan 1 jaar op het bedrijf van appellante op de peildatum.
      
    
    
      2.3
      In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard en is haar bezwaargrond over de bijzondere omstandigheden door verweerder opgevat als een van het bezwaarschrift af te splitsen verzoek om ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel, waarop alsnog primair dient te worden beslist. 
      
    
    
      2.4
      Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het bestreden besluit vervangen en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, onder intrekking van het bestreden besluit. In het vervangingsbesluit is verweerder alsnog inhoudelijk ingegaan op het door appellante aangevoerde betoog dat er sprake is van een ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht. Van strijd met artikel 1 van het EP is volgens verweerder geen sprake, omdat de fosfaatrechtenvaststelling voor appellante niet leidt tot een individuele en buitensporige last. Verweerder wijst het verzoek om ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw daarom tevens af.
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
      3. Appellante betoogt dat verweerder bij de fosfaatrechtenvaststelling uit diende te gaan van 183 (in plaats van 134) melk- en kalfkoeien, 45 (in plaats van 55) stuks jongvee van jonger dan 1 jaar en 45 (in plaats van 41) stuks jongvee van ouder dan 1 jaar. Daartoe voert zij aan dat de fosfaatrechtenvaststelling in strijd is met artikel 1 van het EP. De invoering van het fosfaatrechtenstelsel was niet voorzienbaar. Zelfs indien zou worden aangenomen dat het stelsel voor de melkveehouders in Nederland wel voorzienbaar was, dan zou hooguit sprake zijn van gedeeltelijke voorzienbaarheid, zodat verweerder de schade van appellante die voortvloeit uit het fosfaatrechtenstelsel gedeeltelijk dient te vergoeden. Appellante verwijst hiervoor naar de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 18 februari 1991 (Fredin tegen Zweden, nr. 12033/86) en van 26 september 2000 (Denimark Ltd tegen Verenigd Koninkrijk, nr. 37660/97) en naar de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over planschade. Het fosfaatrechtenstelsel is door de wetgever niet concreet genoemd als productiebeperkende maatregel en er is daarom geen sprake van concrete voorzienbaarheid. Bovendien leidt de fosfaatrechtenvaststelling voor appellante tot een individuele en buitensporige last. Zij is vóór de peildatum onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan voor de uitbreiding van haar bedrijf. Appellante heeft geen mogelijkheden om de onbenutte stalruimte op andere wijze aan te wenden dan voor de huisvesting van melk- en jongvee en kan alleen aan haar financiële verplichtingen voldoen door de beoogde uitbreiding te realiseren. Zij heeft niet de middelen om aanvullende arbeidskrachten in te huren. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft appellante een rapportage van 20 juni 2018 van DLV Rundvee Advies B.V. (‘Financiële onderbouwing van de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel’) overgelegd om het inkomensverlies als gevolg van de fosfaatrechtenvaststelling inzichtelijk te maken. In dit rapport zijn de financiële gevolgen van verschillende scenario’s berekend en is voor het scenario waarbij is uitgegaan van het aan appellante toegekende aantal fosfaatrechten (nul-situatie) geconcludeerd dat de financiële gevolgen onoverkomelijk zijn en het bedrijf van appellante niet levensvatbaar is. Ter zitting heeft appellante aangegeven te zijn gestart met de verkoop van lamsvlees als alternatieve en aanvullende inkomstenbron. 
      
      
        
          Het standpunt van verweerder 
        
      
      
      4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Daartoe voert hij, onder verwijzing naar de uitspaken van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7) en de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) aan dat het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was en dat er geen sprake is van een individuele en buitensporige last voor appellante. Na het verkrijgen van de NB-vergunning in juni 2014 heeft het nog bijna een jaar geduurd tot de opdracht voor de bouw van de nieuwe stal werd gegeven en de financieringsovereenkomst is pas in juni 2015 aangegaan. Om die reden heeft appellante volgens verweerder onvoldoende onderbouwd dat de uitbreidingsplannen onomkeerbaar waren. Bovendien voert verweerder aan dat de gevolgen van het doorzetten van de uitbreidingsplannen behoren tot haar ondernemersrisico. Dat appellante wellicht geen andere mogelijkheid rest dan de verkoop van (delen van) het bedrijf en de grond doet daar niet aan af.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      5.1
      Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het vervangingsbesluit en is gesteld, noch gebleken dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard. 
      
      
        5.2.1
        Naar het oordeel van het College is het vervangingsbesluit niet in strijd met artikel 1 van het EP. Daarbij acht het College het volgende van belang. 
        
      
      
        5.2.2
        Wat betreft het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, verwijst het College naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd. Voorts is het College van oordeel dat voor het aannemen van een gedeeltelijke voorzienbaarheid, zoals appellante bepleit, gelet op hetgeen in genoemde beslissing en uitspraken is overwogen, geen grond bestaat. Deze beroepsgrond faalt derhalve.
        
      
      
        5.2.3
        Over de beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel voor appellante heeft geleid tot een individuele en buitensporige last, overweegt het College als volgt.
        
      
      
        5.2.4
        Bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals is overwogen onder 6.8.2 in de uitspraak van 23 juli 2019 is in dat verband vooral relevant in welke mate de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt een individuele en buitensporige last. Waar sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf, legaal, heeft uitgebreid en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
        
      
      
        5.2.5
        Het College wijst op de meergenoemde uitspraak van 23 juli 2019, waarin is overwogen dat voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing voor mestproductie van rundvee, redelijkerwijs duidelijk zou moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. De melkveehouders dienden zich bij het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen, zeker naarmate het einde van het melkquotum naderde, bewust te zijn van de, gegeven de omstandigheden, meer dan gebruikelijke ondernemersrisico’s (r.o 6.7.5.4). Dit geldt ook voor appellante. Dat zij op 26 juni 2015 nog een financieringsovereenkomst is aangegaan voor de realisatie van de beoogde uitbreiding dient in dat licht voor haar rekening te blijven. Voorts is het College van oordeel dat appellante onvoldoende heeft onderbouwd dat de uitbreidingsplannen na 2 juli 2015, toen het fosfaatrechtenstelsel kenbaar was, - dus kort na het aangaan van de financiering - niet meer geheel of gedeeltelijk omkeerbaar waren. Appellante heeft zich blijkens het verhandelde ter zitting beraden omtrent de nieuw ontstane situatie, naar het College begrijpt samen met de bank, en heeft vervolgens besloten de stal in eigen beheer (verder) te bouwen. Dat dit een onontkoombare keuze was is niet gebleken. 
        
        
          
            Slotsom
          
        
        
      
    
    
      6.1
      
        Het College verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit 
        niet-ontvankelijk en verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond. 
      
      
    
    
      6.2
      Het College veroordeelt verweerder in de in beroep door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1280,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor de reactie op een nieuw besluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit proceskostenbestuursrecht, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 (Besluit), geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport een tarief van ten hoogste € 126,47 per uur. Dit betekent dat de door DLV Rundvee Advies B.V. gedeclareerde kosten tot een bedrag van € 2.782,34 (22 x € 126,47) voor vergoeding in aanmerking komen. Dit bedrag wordt vermeerderd met de ingevolge artikel 15 van het Besluit verschuldigde omzetbelasting.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk; 
      
      
        verklaart het beroep voor zover gericht tegen het vervangingsbesluit ongegrond; 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van 
    	€ 4.062,34, waarvan € 2.782,34 te vermeerderen met de daarover verschuldigde omzetbelasting.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 september 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. I.M. Ludwig	w.g. L. ten Hove