ECLI:NL:RBDHA:2022:14578, Rechtbank Den Haag, 20-12-2022, SGR 22/2365
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Project Afsluitdijk. Afvalstoffen. Overtreding van de Wabo in samenhang gelezen met het Bor. De bouwstoffen en de grond die eiseres op de werklocaties in depot heeft gebracht, zijn tevens afvalstoffen. Verweerder was bevoegd om handhavend op te treden.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 22/2365 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 20 december 2022 in de zaak tussen
    
      [eiseres] V.O.F., gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigden: mr. A. Danopoulos en mr. L. Hoeben),
    
    
      en
    
    
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
    (gemachtigden: mr. P.C. Cup, P. de Jong, A. Kloots).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 17 juni 2021 (bestreden besluit) heeft het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân (college) eiseres onder oplegging van een dwangsom gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op de werklocaties Kornwerderzand en Breezanddijk, gelegen in de gemeente Súdwest-Fryslân, te beëindigen. Het college heeft in het bestreden besluit drie lasten opgenomen, met elk een eigen begunstigingstermijn en dwangsombedrag.
    
    
    
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit en daarbij het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep overeenkomstig het bepaalde in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
    
    
    
      In de brief van 28 maart 2022 heeft verweerder ingestemd met het instellen van rechtstreeks beroep.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 8 november 2022 op zitting behandeld. Tijdens deze zitting heeft de rechtbank ook het beroep met zaaknummer SGR 20/5946 behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden, mr. [A] , [B] , [C] en [D] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Bij de rechtbank zijn twee beroepen van eiseres aanhangig die in de kern gaan over de vraag of de door eiseres opgeslagen materialen kwalificeren als afvalstoffen. Deze beroepen hebben zaaknummers SGR 20/5946 en SGR 22/2365. De rechtbank doet afzonderlijk uitspraak in beide zaken.
    
    
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    
      2.1.
      Eiseres voert in opdracht van Rijkswaterstaat het project Afsluitdijk uit, bestaande uit het ontwerp, de bouw en de financiering van de versterking van de Afsluitdijk en het onderhoud ervan gedurende de daaropvolgende 25 jaar. Zij verricht vanaf april 2019 bouw- en renovatiewerkzaamheden aan de Afsluitdijk. Op 14 oktober 2020 hebben twee toezichthouders van de Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing (FUMO) de werklocaties Kornwerderzand en Breezanddijk bezocht. Tijdens deze controles is vastgesteld dat eiseres in depots op deze werklocaties meer dan 10.000 ton aan bouwstoffen en 10.000 m³ grond heeft opgeslagen. Op de werklocatie Kornwerderzand gaat het om ongeveer 25.000 ton aan bouwstoffen. Op de werklocatie Breezanddijk gaat het om ongeveer 20.000 ton aan bouwstoffen en 35.000 m³ grond en baggerspecie. De bouwstoffen betreffen basaltstenen, vlijlagen, betonschollen en asfaltgranulaat (hierna tezamen: bouwstoffen). Tijdens nadere controles van 9 november 2020, 8 december 2020 en 21 januari 2021 is vastgesteld dat de situatie niet is gewijzigd. Nadat het college tijdens een aanvullende controle op 8 juni 2021 had geconstateerd dat op de werklocaties nog steeds meer dan 10.000 ton aan bouwstoffen en 10.000 m³ grond wordt opgeslagen, heeft het college het bestreden besluit genomen.
      
    
    
      2.2.
      Op 13 januari 2020 heeft eiseres voor de werklocatie Kornwerderzand een omgevingsvergunning aangevraagd voor onder andere de op- en overslag van bouwstoffen en het breken van steenachtig materiaal. De aanvraag om omgevingsvergunning voor de werklocatie Breezanddijk is op 8 januari 2020 ingediend.
      
    
    
      2.3.
      In het bestreden besluit heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd op de grond dat eiseres, kort gezegd, op de werklocaties Kornwerderzand en Breezanddijk bouwstoffen en grond heeft opgeslagen waarbij de grenzen van 10.000 ton aan bouwstoffen en 10.000 m³ grond worden overschreden, zonder dat daarvoor de vereiste omgevingsvergunningen zijn verleend. Volgens het college zijn de bouwstoffen en grond afvalstoffen. Volgens het college handelt eiseres hiermee in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 2.1, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en categorie 28.10, onderdeel 21, sub 1 en onderdeel 27, van onderdeel C van Bijlage I bij het Bor. Omdat eiseres nog geen volledige en ontvankelijke aanvragen om omgevingsvergunning heeft ingediend, is volgens het college van concreet zicht op legalisatie geen sprake. Van andere bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien, is volgens het college evenmin gebleken. 
      
    
    
      2.4.
      Het college heeft daarom aan eiseres de volgende lasten opgelegd:
      
      
        
          Eiseres dient binnen 21 dagen de opgeslagen hoeveelheid bouwstoffen op de werklocatie Kornwerderzand terug te brengen naar ten hoogste 10.000 ton en er voor te zorgen dat deze hoeveelheid niet wordt overschreden. Voldoet eiseres niet aan de last, dan verbeurt zij een bedrag van € 75.000,-. Voor elke nieuwe termijn van 7 dagen dat nog steeds niet aan de last is voldaan, verbeurt eiseres opnieuw een bedrag van € 75.000,-, met een maximum van € 225.000,-.
        
        
          Eiseres dient binnen 17 dagen de opgeslagen hoeveelheid bouwstoffen op de werklocatie Breezanddijk terug te brengen naar ten hoogste 10.000 ton en er voor te zorgen dat deze hoeveelheid niet wordt overschreden. Voldoet eiseres niet aan de last, dan verbeurt zij een bedrag van € 50.000,-. Voor elke nieuwe termijn van 7 dagen dat nog steeds niet aan de last is voldaan, verbeurt eiseres opnieuw een bedrag van € 50.000,-, met een maximum van € 150.000,-.
        
        
          Eiseres dient binnen 32 dagen de opgeslagen hoeveelheid grond op de werklocatie Breezanddijk terug te brengen naar ten hoogste 10.000 m³ en er voor te zorgen dat deze hoeveelheid niet wordt overschreden. Voldoet eiseres niet aan de last, dan verbeurt zij een bedrag van € 125.000,-. Voor elke nieuwe termijn van 7 dagen dat nog steeds niet aan de last is voldaan, verbeurt eiseres opnieuw een bedrag van € 125.000,-, met een maximum van € 375.000,-.
        
      
      
    
    
      2.5.
      Uit het bestreden besluit volgt verder dat eiseres er ook voor kan kiezen om ter legalisering van de overtredingen binnen de begunstigingstermijnen het acceptatie- en verwerkingsbeleid (A&V-beleid) en een beschrijving van de administratieve organisatie en interne controle (AO/IC) dat voldoet aan de randvoorwaarden van het Landelijk afvalbeheerplan (LAP3) aan te leveren, zodat de aanvraag voor een omgevingsvergunning toereikend is. Het handhavingstraject zal dan worden opgeschort totdat er omgevingsvergunning is verleend en deze in werking is getreden.
      
      
        
          Wat is het beoordelingskader?
        
      
      
      3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Wat oordeelt de rechtbank?
        
      
      
      
        
          Procesbelang
        
      
      
      4. Op 6 september 2022 is aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor, onder meer, het opslaan van bouwstoffen en grond in de depots op de werklocaties. Daarmee zijn de door verweerder geconstateerde overtreding zoals beschreven in overweging 2.3 van deze uitspraak ongedaan gemaakt. De rechtbank ziet zich daarom allereerst voor de vraag gesteld of eiseres nog een belang heeft bij de procedure. 
      
    
    
      4.1.
      Eiseres heeft ter zitting toegelicht dat weliswaar de opslag in de depots is gelegaliseerd, maar dat zij de omgevingsvergunning onder protest heeft aangevraagd. Zij is van mening dat er geen sprake is van afvalstoffen en wil de depots weer in gebruik nemen op dezelfde wijze als voorheen, zonder dat daarvoor de extra eisen gelden die nu in de omgevingsvergunning zijn opgenomen. Verweerder heeft hierop gereageerd dat bij het opslaan van bouwstoffen in afwijking van de omgevingsvergunning (opnieuw) handhavend zal worden opgetreden. Hieruit volgt dat een inhoudelijk oordeel van de rechtbank over het bestreden besluit kan worden betrokken bij toekomstige besluitvorming van verweerder. De rechtbank is daarom van oordeel dat eiseres belang heeft bij de beroepsprocedure.
      
      
        
          De bevoegdheid van verweerder en het college
        
      
      
      
        5. In de brief aan eiseres van 28 maart 2022 heeft verweerder geschreven dat het college de bevoegdheid om op het bezwaar te beslissen aan hem heeft overgedragen. Gelet op deze brief ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of het college bevoegd was om het bestreden besluit te nemen, dan wel of verweerder bevoegd was in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter.
      
      
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 1, derde lid, artikel 2, en bijlage 2 van het Besluit toepassing rijkscoördinatieregeling project Afsluitdijk, in samenhang gelezen met artikel 3.35, tweede en derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, is verweerder het bevoegde bestuursorgaan om te beslissen op aanvragen om een omgevingsvergunning op grond van de Wabo, evenals andere besluiten die bij of krachtens die wet nodig zijn om de uitvoering van het project mogelijk te maken.
      
    
    
      5.2.
      Verweerder was dus het bevoegde bestuursorgaan om het bestreden besluit te nemen en niet het college. Het college heeft het bestreden besluit onbevoegd genomen. Ter zitting heeft verweerder het bestreden besluit echter voor zijn rekening genomen, zodat dit gebrek is hersteld. De rechtbank passeert dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Aannemelijk is dat eiseres daardoor niet is benadeeld.  Nu verweerder het bevoegde bestuursorgaan was, was hij tevens bevoegd om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter.
      
      
        
          Afvalstoffen
        
      
      
      
        6. Eiseres betwist dat er sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, omdat de bouwstoffen en grond geen afvalstoffen zijn. Ter onderbouwing van haar standpunt wijst eiseres op de Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra), rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof), het Landelijk afvalbeheerplan “LAP3”, de Leidraad afvalstof of product en het in opdracht van eiseres verrichte onderzoek “Stoffenbeoordeling werkterrein Kornwerderzand”. Eiseres licht toe dat de stoffen vrijkomen bij de werkzaamheden aan de Afsluitdijk. Eiseres heeft depots ingericht om deze stoffen (tijdelijk) op te vangen om vervolgens binnen het project weer te (her)gebruiken. In dit geval is eiseres houder, inzamelaar en ontvanger van de stoffen. Zonder de werkzaamheden aan de Afsluitdijk zouden de stoffen niet zijn vrijgekomen. Het enkele feit dat de eigendom van een stof wordt overgedragen, betekent niet dat er sprake is van ”zich ontdoen” van de stoffen door RWS. De houder, oftewel eiseres, heeft expliciet de intentie om zich niet van de stoffen te ontdoen. Aan alle voorwaarden voor hergebruik wordt voldaan. Vanuit eiseres als houder bezien is er dan ook geen sprake van een afvalstof. Verder is er geen wettelijke verplichting om de stoffen te verwijderen en is er geen sprake van stoffen afkomstig van een productieproces. Volgens eiseres is er sprake van voortgezet gebruik van de vrijgekomen stoffen. Het is zeker dat de materialen zullen worden gebruikt, het voorgenomen gebruik is rechtmatig en het gebruik is voldoende hoogwaardig. Verder betreft de behandeling met de mobiele puinbreker volgens eiseres niet het bewerken van afvalstoffen. Het betreft het bewerken van bouwstoffen, waarbij de aard van de stoffen niet verandert en de stoffen geen bijzondere behandeling ondergaan. In tegenstelling tot wat verweerder doet voorkomen, levert eiseres de stoffen niet aan anderen. Er is sprake van hergebruik binnen hetzelfde project.
      
      
      
        Tot slot wijst eiseres erop dat de officier van justitie, na verzet van eiseres, heeft besloten om eiseres niet te vervolgen voor het brengen van afvalstoffen in het oppervlaktewaterlichaam en de opgelegde strafbeschikking heeft ingetrokken.
      
      
    
    
      6.1.
      Partijen zijn in de kern verdeeld over de vraag of de door eiseres opgeslagen bouwstoffen en grond afvalstoffen zijn of niet. Tussen partijen is niet in geschil dat de stoffen in de depots geen bijproducten zijn, dan wel afvalstoffen zijn die een nuttige toepassing hebben ondervonden en daardoor een einde-afval status hebben. 
      
    
    
      6.2.
      Het begrip afvalstof is in het Bor niet gedefinieerd. Voor de betekenis van dit begrip moet daarom aansluiting worden gezocht bij artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm), waarin onder afvalstoffen worden verstaan: alle stoffen, mengsels of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
      
    
    
      6.3.
      Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat het begrip afvalstof, als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wm, moet worden uitgelegd met inachtneming van de door het Hof over dit begrip gevormde jurisprudentie. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat de vraag of een stof een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval, rekening houdend met de doelstelling van de richtlijn en zonder afbreuk te doen aan de doeltreffendheid daarvan. Bij beantwoording van die vraag is vooral het gedrag van de houder in relatie tot de betekenis van de woorden "zich ontdoen van" relevant. In dit verband verdient volgens het Hof bijzondere aandacht of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut heeft of meer heeft, zodat deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen. Als dat het geval is, dan is sprake van een afvalstof. Wil de houder een stof hergebruiken, dan moet in het licht van de verplichting om het begrip afvalstof ruim uit te leggen, het hergebruik niet slechts mogelijk maar zeker zijn. Verder ligt het op de weg van de houder van stoffen om aan te tonen dat hergebruik ervan niet alleen tot de mogelijkheden behoort, maar zeker is.
      
    
    
      6.4.
       Tussen partijen is in geschil wie als de houder van de stoffen gezien moet worden: eiseres of RWS. Uit de jurisprudentie van het Hof en de systematiek en de bedoeling van regelgeving omtrent afvalstoffen volgt dat voor beantwoording van de vraag of sprake is van afvalstoffen met name van belang is wie de bezitter van de stof is en wat het moment van de feitelijke levering van die stoffen is. De bouwstoffen en de grond komen vrij bij de bouw- en renovatiewerkzaamheden van eiseres aan de Afsluitdijk. Totdat deze stoffen vrijkomen is RWS niet alleen de juridische eigenaar ervan, maar heeft zij naar het oordeel van de rechtbank ook de feitelijke macht over de stoffen. RWS biedt de vrijgekomen stoffen aan eiseres aan, zodat eiseres pas op dat moment de feitelijke macht erover verkrijgt. De rechtbank is dan ook van oordeel dat RWS de houder van de stoffen is op het moment dat ze vrijkomen en worden aangeboden aan eiseres. Gelet op deze omstandigheden moet vanuit het perspectief van RWS worden bezien of de bouwstoffen en grond afvalstoffen zijn. Dat de feitelijke levering van de stoffen aan eiseres door eiseres zelf plaatsvindt wanneer zij de stoffen bij de werkzaamheden vrijmaakt en er tot dat moment nog geen individuele hoeveelheden stoffen kunnen worden onderscheiden, doet daar naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. 
      
    
    
      6.5.
      Eiseres heeft betoogd dat de vrijgekomen stoffen binnen het project worden hergebruikt en dat circulair gebruik van de stoffen de intentie en het uitgangspunt is, ook van RWS. Van het zich ontdoen van die stoffen is volgens eiseres dus geen sprake. Uit de hiervoor beschreven jurisprudentie van het Hof volgt dat hergebruik voldoende zeker moet zijn. Volgens de rechtbank is dat niet aannemelijk gemaakt. Uit het door eiseres overgelegde deel van de tussen haar en RWS gesloten Design, build, finance, and maintain-overeenkomst (overeenkomst) volgt slechts dat eiseres dient te zorgen dat vrijkomende materialen die niet binnen Gebied RWS en Gebied Derden worden hergebruikt dan wel buiten Gebied RWS en Gebied Derden worden hergebruikt, worden afgegeven aan een erkende inzamelaar van bedrijfsafvalstoffen. Gelet hierop is onder andere niet duidelijk wat er precies binnen het project wordt hergebruikt, onder welke voorwaarden, om hoeveel en welke stoffen het daarbij zou gaan, welke samenstelling deze stoffen moeten hebben, en hoe lang deze stoffen uiterlijk mogen worden opgeslagen voordat ze moeten worden hergebruikt (of ingezameld). Op basis van de overeenkomst staat het eiseres bovendien vrij om de stoffen ook aan derden aan te bieden of elders te (her)gebruiken. De intentie om de stoffen binnen het project te hergebruiken is al met al dus te vrijblijvend om van voldoende zekerheid van hergebruik te kunnen spreken. Verder dienen de bouwstoffen een bewerking te ondergaan voordat deze voor hergebruik geschikt zijn; de basaltstenen en de vlijlagen moeten eerst worden bewerkt met een mobiele puinbreker en het asfaltgranulaat moet eerst worden verwerkt in een asfaltmolen. Ook dat maakt hergebruik van de stoffen onvoldoende zeker, zo blijkt uit de aangehaalde jurisprudentie van het Hof. Dat (bouw)stoffen commerciële waarde (kunnen) hebben dan wel worden opgehaald met het oog op hergebruik, maakt dit niet anders, nu uit jurisprudentie van het Hof volgt dat ook onder die omstandigheden een voorwerp of stof onder het begrip afvalstof kan vallen. Doorslaggevend hier blijft dat de zekerheid van het hergebruik niet aannemelijk is gemaakt. 
      
    
    
      6.6.
      Gelet op deze omstandigheden en rekening houdend met de verplichting om het begrip afvalstoffen ruim uit te leggen, moet ervan worden uitgegaan dat de stoffen voor RWS op het moment dat deze vrijkomen een last zijn. Dit betekent dat RWS zich van de stoffen ontdoet door (de eigendom van) deze stoffen aan eiseres over te dragen. De rechtbank concludeert daarom dat de bouwstoffen en de grond die eiseres op de werklocaties in depot heeft gebracht afvalstoffen zijn.
      
    
    
      6.7.
      Het rapport “Stoffenbeoordeling werkterrein Kornwerderzand” dat eiseres heeft ingebracht, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank stelt vast dat dit rapport is opgesteld vanuit het perspectief van eiseres als houder, terwijl de rechtbank hiervoor heeft geoordeeld dat vanuit het perspectief van RWS dient te worden bezien of de stoffen afvalstoffen zijn. Gelet hierop hecht de rechtbank aan dit rapport niet de waarde die eiseres daaraan gehecht zou willen zien. Het oordeel van de rechtbank zou overigens niet anders zijn als eiseres als houder zou worden aangemerkt. Ook dan is voorafgaand aan de opslag van de stoffen de zekerheid van hergebruik niet aannemelijk gemaakt, gelet op de inhoud van de overeenkomst. 
    
    
      6.8.
      Eiseres heeft verder naar voren gebracht dat de officier van justitie de aan haar opgelegde strafbeschikking op 28 januari 2021 heeft ingetrokken en de strafzaak tegen haar heeft geseponeerd wegens onvoldoende bewijs. Hoewel het sepot niet zag op dezelfde overtreding als in de onderhavige zaak maar op die in de zaak met nummer 20/5946, kan volgens eiseres hieruit afgeleid worden dat ook in deze zaak geen sprake is van afvalstoffen met betrekking tot de basaltblokken. Voor zover eiseres hiermee heeft bedoeld een beroep op de onschuldpresumptie, zoals gewaarborgd bij artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) te doen, overweegt de rechtbank het volgende. Voor een geslaagd beroep op de onschuldpresumptie dient eiseres te stellen en te bewijzen dat een voldoende verband bestaat tussen de strafrechtelijke procedure en de latere bejegening door een bestuurlijke autoriteit of de latere gerechtelijke procedure. 
      
    
    
      6.9.
      Eiseres is hier niet in geslaagd. Uit de sepot-beslissing van de officier van justitie blijkt dat deze betrekking heeft op het “brengen van afvalstoffen in het oppervlaktewaterlichaam gepleegd 28 oktober 2019 te Kornwerderzand, gemeente Súdwest-Fryslân”. De beoordeling van de officier van justitie heeft aldus betrekking op een andere gedraging dan de gedraging die eiseres in dit geval wordt verweten. Van een voldoende verband tussen de strafrechtelijke beslissing van de officier van justitie en deze procedure is daarom geen sprake. 
      
    
    
      6.10.
      Het betoog van eiseres slaagt niet.
      
      
        
          Vrijstelling vergunningplicht voor opgeslagen grond
        
      
      
      
        7. Eiseres betoogt subsidiair dat de grond op werkterrein Breezanddijk niet vergunningplichtig is omdat is voldaan aan de vrijstelling van categorie 28.10, onderdeel 26, van onderdeel C van Bijlage I van het Bor en de artikelen 1 en 35, onder h, van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk). De grond is bestemd voor weg- en waterbouwkundige constructies en wordt tijdelijk en niet langer dan drie jaar opgeslagen.
      
      
    
    
      7.1.
      Op grond van de door eiseres genoemde bepalingen, in samenhang gelezen met artikel 35, onder a en d, van het Bbk, geldt geen vergunningsplicht voor de tijdelijke opslag van grond gedurende maximaal drie jaar als die grond is bestemd voor toepassingen in wegconstructies en in ophogingen in waterbouwkundige constructies. Gelet op wat de rechtbank hiervoor onder 6.5 heeft overwogen, is de door eiseres genoemde toepassing van de opgeslagen grond onvoldoende zeker. Daar komt bij dat eiseres geen melding heeft gedaan zoals bedoeld in artikel 42 van het Bbk en dat reeds bij aanvang van het project Afsluitdijk in april 2019 bekend was dat dit project tot eind 2022, en dus langer dan drie jaar, zou duren. Gelet hierop heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat is voldaan aan de voorwaarden van artikel 35, onder h, van het Bbk.
      
    
    
      7.2.
      Het betoog van eiseres slaagt niet.
      
      
        
          Tussenconclusie overtreding
        
      
      
      
        8. 
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank concludeert dat eiseres artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 2.1, tweede lid, van het Bor en categorie 28.10, onderdeel 21, sub 1, en onderdeel 27, van Onderdeel C van Bijlage I bij het Bor heeft overtreden door zonder omgevingsvergunning op de werkterreinen Kornwerderzand en Breezanddijk stoffen, tevens afvalstoffen zijnde, op te slaan waarbij de grenzen van 10.000 ton aan bouwstoffen en 10.000 m³ aan grond worden overschreden. Verweerder was dan ook bevoegd om handhavend op te treden.
      
    
    
      8.2.
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie
        
      
      
      
        9. Eiseres betoogt dat met de aanvulling van de aanvraag met het A&V-beleid en de AO/IC volledig is voldaan aan het verzoek om aanvullende informatie van het college. Daarmee is sprake van een ontvankelijke aanvraag en verzoekt eiseres verweerder het handhavingstraject op te schorten.
      
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank begrijpt dit betoog van eiseres aldus dat zij hiermee, in beroep, betoogt dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Voor een geslaagd beroep op concreet zicht op legalisatie dient er in een geval als dit ten tijde van het besluit tot handhaving sprake te zijn van een ontvankelijke aanvraag. Daarvoor is in de regel vereist dat een vergunningaanvraag strekkende tot legalisatie van de illegale situatie is ingediend die volgens het bevoegd gezag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van de inrichting voor het milieu en dat het bevoegd gezag geen beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vergunning. In dit geval diende eiseres het A&V-beleid en de AO/IC aan te leveren voordat er voldoende informatie was om de aanvraag te beoordelen. Eiseres heeft deze informatie op 30 juni 2021, en dus na het bestreden besluit, ingeleverd. Van concreet zicht op legalisatie ten tijde van het bestreden besluit was dan ook geen sprake.
      
    
    
      9.2.
      Het betoog van eiseres slaagt niet.
      
      
        
          Hoogte van de dwangsom 
        
      
      
      
        10. Eiseres betoogt dat de bedragen die worden verbeurd niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en/of de beoogde werking van de dwangsom. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom hij als uitgangspunt heeft aangesloten bij de kosten voor de afgifte van bouwstoffen bij een erkende verwerker. Eiseres betwist dat de prijs van € 15,- per 1000 kilogram bouwstoffen door de erkende verwerker voor elke bouwstof wordt gehanteerd. 
      
      
    
    
      10.1.
      Het opleggen van een dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom komt verweerder een ruime mate van beoordelingsruimte toe. Wel moet verweerder de gemaakte keuzes voldoende motiveren.
      
    
    
      10.2.
      Verweerder heeft bij de bepaling van de hoogte van de dwangsommen rekening gehouden met het economisch voordeel dat eiseres heeft door de stoffen op te slaan zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Eiseres dient de stoffen namelijk elders toe te passen, dan wel in te leveren bij een erkende verwerker. De hoogte is bepaald aan de hand van de, volgens verweerder, gemiddelde prijs voor de afgifte van bouwstoffen bij een erkende verwerker van € 15,- per 1000 kilogram. De hoogte van de dwangsommen is vervolgens berekend aan de hand van de maximaal toegestane hoeveelheden bouwstoffen op basis van de melding Activiteitenbesluit van eiseres. 
      
    
    
      10.3.
      In hetgeen eiseres betoogt ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat verweerder bij de hoogte van de dwangsom niet in redelijkheid gebruik kon maken van de prijs van € 15,- per 1000 kilogram. Eiseres stelt weliswaar dat deze prijs niet voor elke bouwstof wordt gerekend, maar zij heeft dit niet (met stukken) onderbouwd. Zonder deze onderbouwing van de zijde van eiseres ziet de rechtbank geen grond om de door verweerder gehanteerde prijs voor onjuist te houden. Verder heeft eiseres op geen enkele wijze onderbouwd hoe de bedragen die zullen worden verbeurd niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang of de beoogde werking van de dwangsom. 
      
    
    
      10.4.
      Het betoog van eiseres slaagt niet.
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      
        11. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt geen vergoeding van haar proceskosten. Verweerder hoeft het door eiseres betaalde griffierecht niet te vergoeden.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, voorzitter, en mr. J.B. Wijnholt en mr. T.E.F. Reijnders, leden, in aanwezigheid van mr. D.W.A. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB 2008 L 312/3) (Kaderrichtlijn Afvalstoffen)
      
    
    
    
      Artikel 3 - Definities
      In deze richtlijn wordt verstaan onder:
    
    1. afvalstof": elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen; 
    
    2 quater. „bouw- en sloopafval”: afvalstoffen die geproduceerd wordt door bouw- en sloopwerkzaamheden;
    
      (…)
      6.„afvalstoffenhouder”: de afvalstoffenproducent dan wel de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in zijn bezit heeft; 
      (…)
    
    13. „ hergebruik": elke handeling waarbij producten of componenten die geen afvalstoffen zijn, opnieuw worden gebruikt voor hetzelfde doel als dat waarvoor zij waren bedoeld;
    
    14. „ verwerking": nuttige toepassing of verwijdering, met inbegrip van aan toepassing of verwijdering voorafgaande voorbereidende handelingen;
    
    15. „ nuttige toepassing": elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de ruimere economie andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt. Bijlage II bevat een niet-limitatieve lijst van nuttige toepassingen;
    
    16. „ voorbereiding voor hergebruik": elke nuttige toepassing bestaande uit controleren, schoonmaken of repareren, waarbij producten of componenten van producten, die afvalstoffen zijn geworden, worden klaargemaakt zodat ze zullen worden hergebruikt zonder dat verdere voorbehandeling nodig is;
    
    17. „ recycling": elke nuttige toepassing waardoor afvalstoffen opnieuw worden bewerkt tot producten, materialen of stoffen, voor het oorspronkelijke doel of voor een ander doel. Dit omvat het opnieuw bewerken van organisch afval, maar het omvat niet energieterugwinning, noch het opnieuw bewerken tot materialen die bestemd zijn om te worden gebruikt als brandstof of als opvulmateriaal;
    
    
      Artikel 6 Einde-afvalfase
    
    1. De lidstaten nemen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat afval dat een behandeling voor recycling of andere nuttige toepassing heeft ondergaan niet langer als afval wordt beschouwd indien het aan de volgende voorwaarden voldoet:
    
    a. a) de stof of het voorwerp is bestemd om te worden gebruikt voor specifieke doelen;
    b) er is een markt voor of vraag naar de stof of het voorwerp;
    c) de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen; en tevens
    d) het gebruik van de stof of het voorwerp heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.
    (…)
    4. Wanneer er op het niveau van de Unie of op nationaal niveau geen criteria zijn vastgesteld krachtens respectievelijk de leden 2 of 3, kan een lidstaat per geval besluiten, of passende maatregelen nemen om te verifiëren, dat bepaalde afvalstoffen niet langer afval zijn op grond van de voorwaarden van lid 1 en dit, in voorkomend geval, in lijn met de vereisten van lid 2, onder a) tot en met e), en rekening houdend met grenswaarden voor verontreinigende stoffen en eventuele negatieve gevolgen voor het milieu en de menselijke gezondheid. Van die besluiten per geval hoeft de Commissie overeenkomstig Richtlijn (EU) 2015/1535 niet in kennis te worden gesteld.
    De lidstaten kunnen informatie over hun besluiten per geval en het resultaat van de verificatie door bevoegde autoriteiten langs elektronische weg bekendmaken.
    
    
      
        Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
      
    
    
    
      Artikel 6
    
    2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      Artikel 5:1
    
    1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    
    
      Artikel 5:2
    
    1. In deze wet wordt verstaan onder:
    (…)
    b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding. 
    
    
      Artikel 5:32
    
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
    
    
      Artikel 5:32b
    
    1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    
    
      Artikel 7:1a
    
    1. In het bezwaarschrift kan de indiener het bestuursorgaan verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, zulks in afwijking van artikel 7:1.
    
    
      
        Wet ruimtelijke ordening
      
    
    
    
      Artikel 3.35
    
    2. In een wet of besluit als bedoeld in de aanhef van het eerste lid strekkende tot toepassing van dat lid, onder a of c, wordt de Minister aangewezen die, in afwijking van artikel 3.28, tweede lid, in de plaats treedt van burgemeester en wethouders en gezamenlijk met Onze Minister in de plaats treedt van de gemeenteraad.
    
    3. In een wet of besluit als bedoeld in de aanhef van het eerste lid strekkende tot toepassing van dat lid, onder b of c, wordt de Minister aangewezen die eerstverantwoordelijk is voor de gecoördineerde voorbereiding en bekendmaking. Deze Minister kan van andere bestuursorganen de medewerking vorderen, die voor het welslagen van de coördinatie nodig is. Die bestuursorganen verlenen de van hen gevorderde medewerking. Tevens kan worden bepaald dat deze Minister en Onze Minister wie het mede aangaat gezamenlijk met uitsluiting van een in eerste aanleg bevoegd bestuursorgaan, een voor bedoelde verwezenlijking benodigd besluit op aanvraag of ambtshalve nemen.
    
    
      
        Besluit toepassing rijkscoördinatieregeling project Afsluitdijk
      
    
    
    
      Artikel 1
    
    3. De voorbereiding en bekendmaking van de in bijlage 2 bij dit besluit aangeduide besluiten wordt gecoördineerd.
    
    
      Artikel 2
    
    1. De Minister van Infrastructuur en Milieu wordt aangewezen als de Minister bedoeld in artikel 3.35, tweede en derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
    
    2. De Minister van Infrastructuur en Milieu is, met uitsluiting van een in eerste aanleg bevoegd bestuursorgaan, bevoegd te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning die nodig is om de uitvoering van het in artikel 1, eerste lid, bedoelde inpassingsplan mogelijk te maken.
    
    
      Bijlage 2
      Omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
      (…)
      evenals overige toestemmingen of besluiten bij of krachtens deze wetten, algemene maatregelen van bestuur, verordeningen of keuren die nodig zijn om de uitvoering van het in het in artikel 1, eerste lid, bedoelde inpassingsplan mogelijk te maken.
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, onder e
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk.
      
        Besluit omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    2. Als categorieën vergunningplichtige inrichtingen worden aangewezen de categorieën inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort en de categorieën inrichtingen die als zodanig zijn aangewezen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.
    
    
      Bijlage I, onderdeel C, Categorie 28.10
      Als categorieën vergunningplichtige inrichtingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van dit besluit, worden aangewezen de inrichtingen voor nuttige toepassing of verwijdering van afvalstoffen, met de volgende uitzonderingen:
      21° het opslaan van:
      1° ten hoogste 10.000 ton bouwstoffen in de zin van artikel 1 van het Besluit bodemkwaliteit die binnen dat besluit toepasbaar zijn;
      26° het toepassen van bouwstoffen, grond of baggerspecie, waarop het Besluit bodemkwaliteit van toepassing is;
      27° het opslaan van ten hoogste 10.000 kubieke meter grond en baggerspecie die voldoet aan de eisen van de artikelen 39, 59 of 60 van het Besluit bodemkwaliteit;
    
    
    
      
        Besluit bodemkwaliteit
      
    
    
    
      Artikel 1 
      In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder toepassen van grond of baggerspecie: het aanbrengen, verspreiden of tijdelijk opslaan van grond of baggerspecie als bedoeld in artikel 35, het houden van de aangebrachte of tijdelijk opgeslagen grond of baggerspecie in die toepassing, alsmede het laten verrichten daarvan. Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels wordt onder het toepassen van grond of baggerspecie in een oppervlaktewaterlichaam mede verstaan het toepassen van grond of baggerspecie op of in de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam.
    
    
    
      Artikel 5
    
    1. Dit besluit is van toepassing op het toepassen van bouwstoffen, grond of baggerspecie, voor zover:
    a. geen grotere hoeveelheid van die bouwstoffen, grond of baggerspecie wordt toegepast dan volgens gangbare maatstaven nodig is voor het functioneren van de toepassing,
    b. de toepassing volgens gangbare maatstaven nodig is op de plaats waar deze plaatsvindt, of onder de omstandigheden waarin deze plaatsvindt; en
    c. ingeval van het toepassen van afvalstoffen sprake is van nuttige toepassing in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
    
    
      Artikel 35
      Hoofdstuk 4 is van toepassing op de volgende handelingen:
    
    a. toepassing van grond of baggerspecie in bouw- en weg constructies, waaronder mede worden begrepen wegen, spoorwegen en geluidswallen;
    (…)
    d. toepassing van grond of baggerspecie in ophogingen in waterbouwkundige constructies en voor het verondiepen en dempen van een oppervlaktewaterlichaam met het oog op de hoogwaterbescherming, de doelstellingen van artikel 4 van de Kaderrichtlijn water, de bevordering van de natuurwaarden en de vlotte en veilige afwikkeling van de scheepvaart;
    (…)
    h. tijdelijke opslag van grond of baggerspecie, bestemd voor de toepassingen, bedoeld in onderdeel a tot en met e gedurende maximaal drie jaar op of in de bodem, met uitzondering van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam, of gedurende maximaal tien jaar in een oppervlaktewaterlichaam.
    
    
      Artikel 42
    
    1. Degene die voornemens is grond of baggerspecie toe te passen als bedoeld in artikel 35, onderdeel a tot en met i, met uitzondering van onderdeel f, meldt dat voornemen ten minste vijf werkdagen van tevoren aan Onze Minister.
    (…)
    3. Op de melding van de toepassing, bedoeld in artikel 35, onder h en i, is het tweede lid, onder a, c tot en met f, van overeenkomstige toepassing en op meldingen van de toepassing, bedoeld in artikel 35, onder h, het tweede lid, onder g. Bij meldingen van de toepassing, bedoeld in artikel 35, onder h en i, wordt ook de voorziene duur van de toepassing vermeld.
    4. Indien de voorziene duur van de toepassing, bedoeld in artikel 35, onder h en i, langer is dan zes maanden, wordt de eindbestemming van de grond of baggerspecie binnen die termijn gemeld.
    
    
      
        Wet milieubeheer
      
    
    
    
      Artikel 1.1
    
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
      (…)
      afvalstoffen: alle stoffen, mengsels of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen;
      afvalstoffenhouder: afvalstoffenproducent dan wel de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in zijn bezit heeft;
      (…)
      nuttige toepassing: elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de ruimere economie, andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt, tot welke handelingen in ieder geval behoren de handelingen die zijn genoemd in bijlage II bij de kaderrichtlijn afvalstoffen;
      (…)
    
    8. Afvalstoffen die een behandeling van recycling of andere nuttige toepassing hebben ondergaan, worden niet langer als afvalstoffen beschouwd, indien zij voldoen aan de volgende voorwaarden:
    a. de stoffen, mengsels of voorwerpen zijn bestemd om te worden gebruikt voor specifieke doelen;
    b. er is een markt voor of vraag naar de stoffen, mengsels of voorwerpen;
    c. de stoffen, mengsels of voorwerpen voldoen aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen; en
    d. het gebruik van de stoffen, mengsels of voorwerpen heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:498, r.o. 2.1.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1379.
  
  
     Zie het arrest 15 juni 2000, Arco Chemie Nederland, ECLI:EU:C:2000:318, punten 73, 88 en 97, en het arrest van 18 april 2002, Palin Granit, ECLI:EU:C:2002:232, punt 24
  
  
     Zie het arrest van 18 december 2007, Commissie/Italië, ECLI:EU:C:2007:808, punt 32, en het arrest van 24 juni 2008, Commune de Mesquer, ECLI:EU:C:2008:359, punt 53
  
  
     Zie het arrest van 12 december 2013, Shell Nederland, ECLI:EU:C:2013:821, punt 42 en 53.
  
  
     Zie het arrest van 4 juli 2019, Tronex, ECLI:EU:C:2019:564, punt 40. Zie ook het arrest van 3 oktober 2013, Brady, ECLI:EU:C:2013:627, punt 64.
  
  
     Zie in dit kader ook de conclusies van de Procureur-Generaal van 1 september 2006, ECLI:NL:PHR:2006:AV2309 en ECLI:NL:PHR:2006:AV2325, r.o. 5.3.1 e.v. 
  
  
     Zie het arrest van 24 juni 2008, Commune de Mesquer, ECLI:EU:C:2008:359, punt 40.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2576.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:86.