ECLI:NL:RVS:2018:645, Raad van State, 28-02-2018, 201800545/1/A3 en 201800545/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 maart 2017 heeft het college een aanvraag van de stichting om 133 bomen aan de Bavelselaan te Breda als waardevolle houtopstand aan te wijzen, afgewezen.

201800545/1/A3 en 201800545/2/A3.
    Datum uitspraak: 28 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    
    Stichting Vrienden van de Bavelselaan, gevestigd te Breda,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 11 januari 2018 in zaak nr. 17/6280 in het geding tussen:
    
    de stichting
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 maart 2017 heeft het college een aanvraag van de stichting om 133 bomen aan de Bavelselaan te Breda als waardevolle houtopstand aan te wijzen, afgewezen.
    
    Bij besluit van 1 augustus 2017 heeft het college het daartegen door de stichting gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 januari 2018 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het daartegen door de stichting ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 augustus 2017 vernietigd, bepaald dat het college ten aanzien van de bomen met nrs. 104532 en 3 een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt en de rechtsgevolgen van het besluit van 1 augustus 2017 in stand gelaten voor zover het de overige bomen betreft. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    Voorts heeft de stichting de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De stichting en het college hebben ieder nadere stukken ingediend.
    
    Bij besluit van 7 februari 2018 heeft het college ten aanzien van de bomen met nrs. 104532 en 3 het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 29 maart 2017 ten aanzien van deze twee bomen herroepen en deze twee als waardevolle houtopstand aangewezen.
    
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 15 februari 2018, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. N.E. Snel en A.T.M. Lips, zijn verschenen. Voorts is aan de kant van het college nog A.J.B. Zoontjens verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    2.    Bij brief van 2 februari 2017 heeft de stichting het college verzocht 133 lindebomen aan de Bavelselaan als waardevolle houtopstand als bedoeld in hoofdstuk 4, afdeling 3, van de Algemene Plaatselijke Verordening Breda 2014 (hierna: de APV) aan te wijzen met het oog op plaatsing van deze bomen op de als bijlage bij de APV gevoegde 'Bomenkaart; vergunningplichtige houtopstanden' (hierna: de bomenkaart). Bij het besluit van 29 maart 2017 heeft het college deze aanvraag afgewezen. Bij het besluit van 1 augustus 2017 heeft het college de afwijzing van de aanvraag, onder verwijzing naar een advies van de Adviescommissie bezwaarschriften van 4 juli 2017, gehandhaafd. Bij tussenuitspraak van 16 oktober 2017 heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit van 1 augustus 2017 een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek bevat, omdat het college het verzoek van de stichting ten onrechte als een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb heeft aangemerkt en het standpunt dat alleen individuele bomen kunnen worden aangewezen niet in overeenstemming is met het systeem van de APV. Daarom heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld dat besluit alsnog van een deugdelijke motivering te voorzien. Bij brief van 14 november 2017 heeft het college een aanvullende motivering gegeven. Hierbij heeft het onder meer verwezen naar een in opdracht van het college door Zoontjens Boomprojecten opgesteld 'Opname rapport Linden Bavelselaan, Breda' van 12 november 2017 (hierna: het opnamerapport). Bij de uitspraak van 11 januari 2018 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek met de aanvullende motivering heeft hersteld, behoudens voor zover het de bomen met nrs. 104532 en 3 betreft. De rechtbank heeft daarom het besluit van 1 augustus 2017 vernietigd, bepaald dat het college ten aanzien van de bomen met nrs. 104532 en 3 een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt en de rechtsgevolgen van het besluit van 1 augustus 2017 in stand gelaten voor zover het de overige bomen betreft. Tegen deze instandlating van de rechtsgevolgen komt de stichting in hoger beroep op.
    
    3.    De stichting voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met zijn beleid en het overgangsrecht van de APV heeft gehandeld en de in de APV vermelde criteria onjuist heeft toegepast. De stichting wijst er hierbij op dat de bomen in de Bavelselaan onder de Bomenverordening Breda 2010 (hierna: de Bomenverordening) als gemeentelijke bomenstructuur waren aangemerkt, dat in de beleidsnotitie 'Beleid Bescherming waardevolle bomen en boomstructuren' (hierna: de beleidsnotitie) over omzetting van de lijst met waardevolle bomen en de kaart gemeentelijke bomenstructuren naar één kaart met vergunningplichtige bomen en boomstructuren wordt gesproken en dat de Bavelselaan in het thans geldende Gemeentelijk Plan Bomen is vermeld als voorbeeld van een oude landweg waarvan de bomen tot de hoofdbomenstructuur behoren. Volgens de stichting is de rechtbank voorts onvoldoende ingegaan op de door haar in reactie op het opnamerapport ingebrachte stukken.
    
    3.1.    Artikel 4:6, eerste lid, aanhef en onder s, van de APV luidt: "In deze afdeling [3] wordt verstaan onder […] Waardevolle houtopstanden: Houtopstanden die op basis van aanwezige waarde(n) worden beschouwd als behoudenswaardig en/of houtopstanden die zijn/moeten worden aangeplant op basis van een herplantplicht."
    
        Artikel 4:7, eerste lid, luidt: "Het college wijst houtopstanden aan als Waardevolle houtopstanden op basis van één of meer van de volgende waarden:
    
    a.    Cultuurhistorie;
    b.    Stedenbouw en/of landschap;
    c.    Ecologie;
    d.    Klimaat;
    e.    Dendrologie."
    
        Artikel 4:8, eerste lid, luidt: "Het college kan zowel ambtshalve als op verzoek van een belanghebbende besluiten tot het aanwijzen van Waardevolle houtopstanden, indien deze beschikt over een of meer van de in artikel 4:7, lid 1 bedoelde waarde(n)."
    
        Artikel 4:19, eerste lid, luidt: "Besluiten, genomen krachtens de Bomenverordening 2001 en Bomenverordening 2010 en de daarbij behorende Regeling waardevolle bomen en bomenstructuren, Regeling Herplantplicht Bomenverordening Breda 2010 en Lijst van waardevolle bomen en Gemeentelijke Bomenstructuur, blijven - indien en voor zover het gebod of verbod waarop de vergunning of ontheffing betrekking heeft, ook vervat is in Hoofdstuk 4, Afdeling 3 en 4 van deze verordening - van kracht tot de termijn waarvoor zij werden verleend, is verstreken of totdat zij worden ingetrokken."    
    
    3.2.    De voorzieningenrechter stelt vast dat de Bomenverordening is ingetrokken. Deze intrekking is op 28 juli 2016 van kracht geworden. De Bomenverordening is vervangen door de nieuw ingevoegde afdelingen 3 en 4 van hoofdstuk 4 van de APV. Onder de Bomenverordening stelde het college een lijst met waardevolle bomen en een gemeentelijke bomenstructuur vast. Een gemeentelijke bomenstructuur had dezelfde bescherming als waardevolle bomen. Dit niveau van bescherming bracht met zich dat minder uitzonderingen op het voor alle bomen geldende kapverbod van toepassing waren. De bomen aan de Bavelselaan golden als gemeentelijke bomenstructuur.
    
        De APV gebruikt niet meer de begrippen waardevolle boom en gemeentelijke bomenstructuur, maar het begrip waardevolle houtopstand. De APV kent voorts niet meer een algemeen kapverbod. Een kapverbod geldt slechts voor waardevolle houtopstanden. Zoals het college ter zitting van de voorzieningenrechter heeft toegelicht, heeft de vervanging van de Bomenverordening geleid tot een gewijzigd beschermingsregime voor de bomen aan de Bavelselaan, omdat het geheel van bomen aan de Bavelselaan niet is aangewezen als waardevolle houtopstand in de zin van de APV, maar als hoofdbomenstructuur in de zin van het Gemeentelijk Plan Bomen. Voor bomen in deze hoofdbomenstructuur geldt een herplantplicht, niet een kapverbod. De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze wijziging van het beschermingsregime voor het geheel van de bomen aan de Bavelselaan niet in strijd is met het in artikel 4:19 van de APV neergelegde overgangsrecht. Artikel 4:19 van de APV verplichtte het college niet een onder de Bomenverordening vastgestelde gemeentelijke bomenstructuur als waardevolle houtopstand aan te wijzen. Dit artikel houdt in dat besluiten die op grond van de Bomenverordening 2010 of die van 2001 en de daarbij behorende regelingen, zoals de Regeling waardevolle bomen en boomstructuren, zijn genomen, van kracht blijven totdat de termijn is verstreken waarvoor zij zijn verleend. Voorts bepaalt artikel 4.19 onder meer dat op aanvragen waarop nog niet was beslist op het tijdstip van inwerkingtreding van de gewijzigde APV het nieuwe recht wordt toegepast. Met het intrekken van de Bomenverordening zijn ook de daarop gebaseerde regelingen vervallen, alsmede de daarop gebaseerde aanwijzingen.
    
        Haar beroep op de beleidsnotitie kan de stichting evenmin baten. De beleidsnotitie is van 17 januari 2015 en bevat een voorstel voor vereenvoudiging van de Bomenverordening. Dit voorstel heeft geleid tot de hiervoor vermelde nieuw ingevoegde afdelingen 3 en 4 van hoofdstuk 4 van de APV. Niet de beleidsnotitie, maar de APV vormde in deze zaak het beoordelingskader voor het college.
    
        Het betoog faalt.     
    
    3.3.    In het naar aanleiding van de tussenuitspraak opgestelde opnamerapport heeft Zoontjens Boomprojecten een opname gemaakt van in totaal 160 bomen. Van 26 bomen heeft Zoontjens Boomprojecten vastgesteld dat ze voldoen aan de criteria voor aanwijzing als waardevolle houtopstand. Het gaat om bomen ouder dan 60 jaar die wegens hun leeftijd cultuurhistorische waarde hebben. Van deze bomen zijn er elf ouder dan 75 jaar en daarom ook ecologisch waardevol. Er zijn geen holtes of andere mogelijke verblijfsruimten waargenomen die bijdragen aan een verblijfplaats ten behoeve van broeden of winterslaap. De overige bomen zijn volgens het opnamerapport individueel niet waardevol omdat het gaat om kleine en jonge bomen die relatief makkelijk kunnen worden vervangen. Er is volgens het opnamerapport door de diversiteit in grootte geen sprake van cultuurhistorische ensemblewaarde voor alle bomen in de laan. Twee van de 26 volgens het rapport waardevolle bomen, aangeduid met nrs. 104532 en 3, behoren tot de 110 bomen waarover het in deze zaak gaat. In de brief van 14 november 2017 heeft het college naar het rapport verwezen. In deze brief heeft het college ook toegelicht dat de leeftijd, en daarmee de grootte, van een boom in grote mate bepalend is voor het antwoord op de vraag of die boom waardevol is. Ter zitting van de voorzieningenrechter hebben het college en Zoontjens nog toegelicht dat ook de in het opnamerapport vermelde soortendiversiteit maakt dat geen sprake is van cultuurhistorische ensemblewaarde.
    
    3.4.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college met zijn verwijzing naar het opnamerapport en zijn uiteenzetting in de brief van 14 november 2017, zoals toegelicht ter zitting van de voorzieningenrechter, deugdelijk gemotiveerd waarom 108 van de 110 bomen niet voor aanwijzing als waardevolle houtopstand in aanmerking komen. Van een onjuiste toepassing van de in artikel 4:7, eerste lid, van de APV vermelde criteria is geen sprake. De door de stichting ingebrachte stukken - een door De Bomenconsulent opgestelde 'Analyse toepassing beleid Linden Bavelselaan Breda' van 6 december 2017, een door Ecologisch Adviesbureau Maes opgestelde 'Notitie lindebeplanting Bavelselaan', een door K.A.H.W. Leenders opgestelde notitie 'Cultuurhistorische waarde Bavelselaan' van 14 november 2017, een notitie 'Bavelselaan' van D.W. Maas, een door M.J.M. Coenen van Ecolybrium opgesteld 'Memo' van 31 augustus 2017 en een aanvulling daarop van 6 december 2017 - kunnen aan het voorgaande niet afdoen. De strekking van die stukken is dat de bomen aan de Bavelselaan wegens hun cultuurhistorische dan wel ecologische ensemblewaarde als waardevolle houtopstand moeten worden aangemerkt. Uit die stukken blijkt echter niet dat het opnamerapport onjuist is. Het is voorts aan het college om te beoordelen of bomen aan de criteria voldoen, waarbij het college beoordelingsruimte heeft.  
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
    
    5.    Het college is de stichting bij het ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank genomen besluit van 7 februari 2018 tegemoetgekomen voor zover het de bomen met nrs. 104532 en 3 betreft. Het college heeft die bomen immers als waardevolle houtopstand aangewezen. Tegen het besluit van 7 februari 2018 is voor de stichting derhalve niet ingevolge artikel 6:19 van de Awb van rechtswege beroep ontstaan.  
    
    6.    Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    
    II.    wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Hartsuiker
    voorzieningenrechter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2018