ECLI:NL:RVS:2023:3841, Raad van State, 18-10-2023, 202200771/1/R1, 202200772/1/R1 en 202200773/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 maart 2021 heeft het college aan de gemeente drie lasten onder dwangsom opgelegd in verband met een overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming. Deze lasten houden in dat de gemeente fysieke maatregelen dient te nemen en een onderhouds- en beheerplan dient op te stellen en na te leven. Daarnaast dient de gemeente de geconstateerde bodemverontreiniging naast de velden zoveel mogelijk ongedaan te maken. Daarmee is het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor drie kunstgrasvelden gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen. Op de locaties zijn sportcomplexen gevestigd met diverse voetbalvelden. De gemeente Opsterland is eigenaar en beheerder van deze complexen. De voetbalverenigingen zijn gebruikers. Op elke locatie bevindt zich één voetbalveld uitgevoerd met kunstgras, waarbij gebruik is gemaakt van rubbergranulaat als "infill-materiaal". De verzoeken van de stichting van 3 augustus 2020 om handhaving hebben betrekking op het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden.

202200771/1/R1, 202200772/1/R1 en 202200773/1/R1.
    Datum uitspraak: 18 oktober 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Stichting InStrepitus, gevestigd te Leeuwarden,
    appellante,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Opsterland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 maart 2021 heeft het college aan de gemeente een last onder dwangsom opgelegd in verband met een overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb). Deze last houdt in dat de gemeente fysieke maatregelen dient te nemen en een onderhouds- en beheerplan dient op te stellen en na te leven. Daarnaast dient de gemeente de geconstateerde bodemverontreiniging naast het veld zoveel mogelijk ongedaan te maken. Daarmee is het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor het kunstgrasveld van voetbalvereniging SV Thor aan de Buorsterwyk 34 te Lippenhuizen, gemeente Opsterland, (hierna: locatie 1) gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen.
    
    Bij besluit van 2 maart 2021 heeft het college aan de gemeente een last onder dwangsom opgelegd in verband met een overtreding van artikel 13 van de Wbb. Deze last houdt in dat de gemeente fysieke maatregelen dient te nemen en een onderhouds- en beheerplan dient op te stellen en na te leven. Daarnaast dient de gemeente de geconstateerde bodemverontreiniging naast het veld zoveel mogelijk ongedaan te maken. Daarmee is het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor het kunstgrasveld van voetbalvereniging VV De Sweach aan de Vlaslaan 28 te Beetsterzwaag, gemeente Opsterland, (hierna: locatie 2) gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen.
    
    Bij besluit van 2 maart 2021 heeft het college aan de gemeente een last onder dwangsom opgelegd in verband met een overtreding van artikel 13 van de Wbb. Deze last houdt in dat de gemeente fysieke maatregelen dient te nemen en een onderhouds- en beheerplan dient op te stellen en na te leven. Daarnaast dient de gemeente de geconstateerde bodemverontreiniging naast het veld te monitoren en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Daarmee is het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor het kunstgrasveld van voetbalvereniging VV Bakkeveen aan de Mjûmster Wei 14 te Bakkeveen, gemeente Opsterland, (hierna: locatie 3) gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 21 december 2021 heeft het college de afzonderlijke besluiten van 2 maart 2021 onder aanvulling van de motivering daarvan in stand gelaten.
    
    Tegen deze besluiten heeft de Stichting beroepen ingesteld. Het beroep van de Stichting, voor zover het betrekking heeft op locatie 1, is ingenomen onder zaaknummer 202200771/1/R1. Het beroep van de Stichting, voor zover het betrekking heeft op locatie 2, is ingenomen onder zaaknummer 202200772/1/R1. Het beroep van de Stichting, voor zover het betrekking heeft op locatie 3, is ingenomen onder zaaknummer 202200773/1/R1.
    
    Het college heeft verweerschriften ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2023, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. F. Bajrami, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. L. van der Zant, mr. J.A. Ponsen en P. Stevens, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.       Op de locaties zijn sportcomplexen gevestigd met diverse voetbalvelden. De gemeente Opsterland is eigenaar en beheerder van deze complexen. De voetbalverenigingen zijn gebruikers. Op elke locatie bevindt zich één voetbalveld uitgevoerd met kunstgras, waarbij gebruik is gemaakt van rubbergranulaat als "infill-materiaal".
    
    2.       De verzoeken van de stichting van 3 augustus 2020 om handhaving hebben betrekking op het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden. Volgens de stichting wordt met dit gebruik artikel 13 van de Wbb overtreden, omdat - kort samengevat - uit diverse onderzoeken van RIVM, STOWA en SGS INTRON volgt dat rubbergranulaat uit bodemverontreinigende stoffen bestaat die kunnen uitlogen en daarmee een gevaar voor de bodem onder en rondom een kunstgrasveld vormen. De als bijlage bij de verzoeken gevoegde Q&A "Antwoorden van ir. Theo Edelman op vragen over het toepassen van rubbergranulaat in de bodem" van Bodemkundig Adviesbureau Edelman van 25 april 2019 bevestigt dit. De stichting heeft het college verzocht handhavend op te treden en daarbij aangegeven dat alle denkbare maatregelen genomen dienen te worden om nieuwe bodemverontreinigingen te voorkomen en/of reeds veroorzaakte bodemverontreinigingen te saneren.
    
    3.       Naar aanleiding van de handhavingsverzoeken hebben door inspecteurs van de Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing (FUMO) op 13 oktober 2020 controles van de kunstgrasvelden op de locaties plaatsgevonden. Hierbij is gecontroleerd op naleving van de in het zorgplichtdocument 2020, dat is vastgesteld door de Werkgroep Zorgplicht van de Branchevereniging Sport en Cultuurtechniek (hierna: zorgplichtdocument 2020), opgenomen aanbevelingen voor het milieuverantwoord toepassen van materialen bij de aanleg, het onderhoud en de renovatie van kunstgrasvelden. Geconstateerd is dat op diverse punten niet is voldaan aan dit document. De bevindingen zijn opgenomen in de onderscheidende bezoekrapporten van 5 november 2020.
    
    4.       Eerder is naar aanleiding van een bericht van de directeur Vereniging Sport en Gemeenten over zorgplichten rondom kunstgrasvelden, in opdracht van de gemeente, op de locaties onderzoek uitgevoerd met onder meer als doel inzicht te verkrijgen in de aanwezigheid van bodemverontreiniging in de grasstroken langs de kunstgrasvelden (grond en grondwater) als gevolg van de aanwezigheid of uitspoeling van rubbergranulaat. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport "Onderzoek naar de milieuhygiënische kwaliteit van de (water)bodem en het oppervlaktewater ter plaatse van vier kunstgrasvelden binnen gemeente Opsterland" van MUG Ingenieursbureau B.V. van 16 juli 2020 (hierna: het bodemrapport van 16 juli 2020). Hieruit volgt, resumerend en voor zover hier van belang, dat rondom de velden op de locaties in de groenstroken in meer of mindere mate rubbergranulaat aanwezig is en dit een negatieve invloed heeft op de milieuhygiënische kwaliteit van de bodem ter plaatse. Verder is geconstateerd dat als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat op de betreffende velden reeds (enige) nadelige beïnvloeding van de bodem aldaar heeft plaatsgevonden dan wel niet kan worden uitgesloten dat dit in de toekomst zal plaatsvinden.
    
    5.       Bij afzonderlijke besluiten van 2 maart 2021 heeft het college aan de gemeente lasten onder dwangsom opgelegd in verband met een overtreding van artikel 13 van de Wbb. Deze lasten houden, kort gezegd, in dat de gemeente fysieke maatregelen dient te nemen en onderhouds- en beheerplannen in overeenstemming met het zorgplichtdocument 2020 dient op te stellen en na te leven (hierna: last A). Daarnaast dient de gemeente de geconstateerde bodemverontreinigingen naast de velden zoveel mogelijk ongedaan te maken (hierna: last B). Daarmee zijn de verzoeken van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden op de locaties gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen.
    
    6.       Op 19 mei 2021 onderscheidenlijk 21 mei 2021 hebben door inspecteurs van de FUMO wederom controles plaatsgevonden op de locaties. Geconstateerd is dat aan last A is voldaan.
    
    7.       In de afzonderlijke besluiten van 21 december 2021 heeft het college de afzonderlijke besluiten van 2 maart 2021 onder aanvulling van de motivering daarvan in stand gelaten. De Stichting kan zich niet met deze besluiten verenigen en heeft beroepen ingesteld.
    
    Omvang van het geschil
    
    8.       Voor zover de Stichting aanvoert dat de verzoeken om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen ten onrechte zijn afgewezen, omdat het gebruik van granulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden volgens haar in strijd is met het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen, en het college in deze gevallen heeft miskend dat sprake is van verboden stort van afvalstoffen, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    De reikwijdte van een handhavingsverzoek kan na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid (vergelijk onder meer de uitspraken van de Afdeling van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4517, onder 6, en van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1569, onder 6.1). De inhoud van het verzoek is bepalend voor de omvang van het geding. Vast staat dat de Stichting in de handhavingsverzoeken niet heeft verzocht om handhavend op te treden op grond van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen en daarin evenmin heeft gesteld dat granulaat een afvalstof in de zin van de Wet milieubeheer is.
    
    Het voorgaande betekent dat het geschil zich beperkt tot de gestelde schending van artikel 13 van de Wbb. De vraag of rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden als afvalstof moet worden aangemerkt, is in dat kader niet doorslaggevend. De Afdeling zal dit daarom in het midden laten.
    
    Ingetrokken beroepsgrond
    
    9.       Op de zitting heeft de Stichting haar betoog over de in artikel 13 van de Wbb opgenomen preventieve zorgplicht ingetrokken.
    
    Beoordeling van de beroepen
    
    - Repressieve zorgplicht
    
    10.     De Stichting staat op het standpunt dat het college haar verzoeken om handhaving in het licht van artikel 13 van de Wbb ten onrechte heeft afgewezen. Zij voert daartoe aan dat het door de gemeente uitgevoerde bodemonderzoek in het licht van het repressieve deel van artikel 13 van de Wbb ten onrechte beperkt is tot gronden buiten de kunstvelden en het drainagewater.
    
    10.1.  Het college stelt zich op het standpunt dat in deze gevallen geen aanleiding bestaat om te verwachten dat sprake is van een verontreiniging of aantasting van de bodem onder de kunstgrasvelden op de locaties, zodat in zoverre geen bodemonderzoek is vereist.
    
    10.2.  Artikel 13 van de Wbb luidt:
    
    "Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen."
    
    10.3.  De Afdeling stelt vast dat de aanleg en het houden van kunstgrasvelden met gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal", zoals hier het geval is, kan worden aangemerkt als een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb. Dit betekent dat de zorgplicht van artikel 13 van de Wbb van toepassing is en dat de eigenaar en/of beheerder van de locaties, in deze gevallen de gemeente, op die grondslag als mogelijke overtreder kan worden aangeschreven.
    
    10.4.  De Afdeling stelt verder vast dat de gemeente ten tijde van belang wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat de bodem door gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden op de locaties kan worden verontreinigd of aangetast. De Afdeling acht in dit verband niet doorslaggevend of de in het rubbergranulaat aanwezige stoffen al dan niet als schadelijk zouden moeten worden aangemerkt. Niet in geschil is immers dat het op de velden gebruikte rubbergranulaat verontreinigende, bodemvreemde stoffen bevat en dat wanneer dit op of in de bodem geraakt de bodem wordt verontreinigd of aangetast. Omdat de gemeente het materiaal niettemin gebruikt, is op dit punt sprake van kennis of een vermoeden als bedoeld in artikel 13 van de Wbb.
    
    10.5.  De in artikel 13 van de Wbb vervatte zorgplicht is er mede op gericht, indien dat het geval is, een verontreiniging of aantasting van de bodem te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Er is immers sprake van een zogeheten dubbele zorgplicht: naast de preventieve zorgplicht bevat deze bepaling ook een repressieve zorgplicht. In dat verband is van belang of zich in deze gevallen op de locaties een verontreiniging of aantasting van de bodem voordoet als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden. Niet in geschil is dat, zoals uit het bodemrapport van 16 juli 2020 volgt, door het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstvelden op de locaties (enige) nadelige beïnvloeding van de bodem heeft plaatsgevonden dan wel niet kan worden uitgesloten dat dit in de toekomst zal plaatsvinden. Evenmin is in geschil dat ten tijde van belang de gemeente deze verontreiniging zal beperken en zoveel mogelijk ongedaan maken. Tussen partijen is nog slechts in geschil of het college in de bestreden besluiten miskent dat de gemeente ook onderzoek naar de bodem onder de kunstgrasvelden op de locaties dient te verrichten.
    
    Het college heeft, gelet op de stukken en het verhandelde op de zitting, toegelicht dat door de absorberende werking van de onderlaag van de velden en de (eventuele) afvoer van stoffen via het drainagewater gedurende de levensduur van de kunstgrasvelden wordt voorkomen dat stoffen de bodem onder de velden bereiken. Evenmin biedt het bodemrapport van 16 juli 2020 aanleiding voor de verwachting dat zich een verontreiniging of aantasting van de bodem onder de velden voordoet, aldus het college.
    
    Gelet op het voorgaande en nu van de kant van de Stichting geen overtuigende argumenten voor het tegendeel zijn ingebracht, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten eraan te twijfelen dat de in artikel 13 van de Wbb opgenomen repressieve zorgplicht in deze gevallen, voor zover het gaat om de bodem onder de velden, niet is geschonden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1530, onder 11.8). Overigens merkt de Afdeling op dat, in opdracht van de gemeente, bij wijze van handreiking toch onderzoek naar de bodem onder de velden is verricht. De resultaten hiervan zijn voor locatie 2 neergelegd in het rapport "Nader (water)bodemonderzoek rondom het kunstgrasveld op sportpark De Boskfinnen te Beetsterzwaag" van MUG Ingenieursbureau B.V. van 25 maart 2021 en voor de locaties 1 en 3 in het rapport "Grondonderzoek ter plaatse van drie kunstgrasvelden binnen gemeente Opsterland" van MUG Ingenieursbureau B.V. van 21 maart 2022, na de bestreden besluiten van 21 december 2021. Blijkens deze onderzoeksrapporten is niet gebleken van een verontreiniging of aantasting van de bodem onder de kunstgrasvelden op de locaties als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal".
    
    10.6.  Het betoog slaagt niet.
    
    - Proceskosten in bezwaren
    
    11.     De Stichting betoogt dat het college ten onrechte haar verzoek om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van de bezwaren heeft moeten maken, heeft afgewezen.
    
    11.1.  Op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vindt op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het bestreden besluit plaats en herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit voor zover die heroverweging daartoe aanleiding geeft. Op grond van 7:15, tweede lid, van de Awb komen de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar voor vergoeding in aanmerking voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    
    11.2.  In de primaire besluiten van 2 maart 2021 heeft het college de handhavingsverzoeken afgewezen. De afwijzingen van de handhavingsverzoeken zijn bij besluiten van 21 december 2021 in stand gelaten. Het college heeft alleen de motivering van de besluiten gewijzigd. Bij een verbetering van de motvering is geen sprake van een herroeping in de zin van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3825, onder 3.2). Het voorgaande leidt ertoe dat de besluiten van 2 maart 2021 niet zijn herroepen of hadden moeten worden herroepen vanwege een aan het college te wijten onrechtmatigheid. Het college heeft dan ook terecht de verzoeken tot vergoeding van de kosten in bezwaar afgewezen.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Conclusie
    
    12.     De beroepen zijn ongegrond.
    
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Lammers, griffier.
    
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    w.g. Lammers
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2023
    
    890