ECLI:NL:RVS:2021:2349, Raad van State, 20-10-2021, 202005520/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-10-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 augustus 2020 heeft de burgemeester van Rotterdam aan [wederpartij] een zogenaamd huisverbod opgelegd. Bij besluit van 20 augustus 2020 heeft de burgemeester [wederpartij] gelast de woning aan de [locatie] te Rotterdam onmiddellijk te verlaten en voor de duur van tien dagen niet te betreden, daarin aanwezig te zijn of zich daarbij op te houden. Dit besluit zal verder worden genoemd: het huisverbod. Hoewel [wederpartij] niet op dat adres woont, acht de burgemeester dit huisverbod noodzakelijk omdat de bewoonster - zijn ex-vrouw - nog vaak verbaal door [wederpartij] met de dood wordt bedreigd. De vrouw is de Nederlandse taal niet machtig en lijkt onvoldoende weerbaar. Door het opleggen van het huisverbod kan volgens de burgemeester nogmaals worden gekeken naar een passend hulpaanbod voor alle betrokken partijen.

202005520/1/A3.
    Datum uitspraak: 20 oktober 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Rotterdam,
    appellant,
    tegen de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 7 september 2020 in zaken nrs. C/10/603439 en C/10/603818 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Rotterdam,
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 augustus 2020 heeft de burgemeester aan [wederpartij] een zogenaamd huisverbod opgelegd.
    Bij besluit van 28 augustus 2020 heeft de burgemeester het huisverbod verlengd tot 17 september 2020.
    Bij mondelinge uitspraak van 7 september 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 20 en 28 augustus 2020 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten geheel in stand blijven tot en met 7 september 2020. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2021, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S. Duinhouwer, mr. J.M. Tang en F.M. Schuurbiers-Heltzel, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. M.A. Oosterveen, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij besluit van 20 augustus 2020 heeft de burgemeester [wederpartij] gelast de woning aan de [locatie] te Rotterdam onmiddellijk te verlaten en voor de duur van tien dagen niet te betreden, daarin aanwezig te zijn of zich daarbij op te houden. Dit besluit zal verder worden genoemd: het huisverbod. Hoewel [wederpartij] niet op dat adres woont, acht de burgemeester dit huisverbod noodzakelijk omdat de bewoonster - zijn ex-vrouw - nog vaak verbaal door [wederpartij] met de dood wordt bedreigd. De vrouw is de Nederlandse taal niet machtig en lijkt onvoldoende weerbaar. Door het opleggen van het huisverbod kan volgens de burgemeester nogmaals worden gekeken naar een passend hulpaanbod voor alle betrokken partijen. Omdat de getaxeerde dreiging voortduurt en de casemanager gedurende het huisverbod nog niet inhoudelijk met [wederpartij] heeft gesproken, heeft de burgemeester het opgelegde huisverbod met achttien dagen verlengd.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat het tijdelijk huisverbod is opgelegd voor de woning van de ex-vrouw van [wederpartij]. [wederpartij] heeft een eigen woning en vast is komen te staan dat hij ook niet incidenteel verbleef in de woning van zijn ex-vrouw. De rechtbank volgt de burgemeester niet in zijn betoog dat op grond van het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld van 11 mei 2011 (Trb. 2012, 233; hierna: het Verdrag van Istanbul) ook een huisverbod kan worden opgelegd aan een persoon die niet in een woning verblijft of anders dan incidenteel daar verblijft. Volgens de rechtbank brengt het Verdrag van Istanbul niet mee dat artikel 2 van de Wet tijdelijk huisverbod (hierna: de Wth) op een dergelijke wijze kan worden uitgelegd. Daarmee zouden de tekst van de wet en de bedoeling van de wetgever te ver worden opgerekt. Het Verdrag van Istanbul is erop gericht dat de verdragsstaten onmiddellijk kunnen ingrijpen wanneer sprake is van huiselijk geweld. Het is echter aan de verdragsstaten om hiervoor passende wetgeving op te stellen of bestaande wetgeving aan te passen. Bovendien bestaan er andere instrumenten, zoals een gedragsaanwijzing door de officier van justitie om het gewenste contactverbod te bewerkstelligen, aldus de rechtbank. Ook bij een andere maatregel kan hulpverlening worden ingezet. De burgemeester was daarom volgens de rechtbank niet bevoegd om het huisverbod op te leggen en te verlengen.
    Beoordeling gronden
    3.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester niet op grond van het Verdrag van Istanbul een huisverbod kan opleggen aan een persoon die niet in een woning verblijft of anders dan incidenteel daar verblijft. Daartoe voert de burgemeester aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 2, eerste lid, van de Wth aldus dient te worden uitgelegd dat ook aan een persoon een huisverbod voor een woning kan worden opgelegd die niet in die woning met degenen die in die woning verblijven woont of gedeeltelijk woont. De burgemeester beroept zich daarbij op het Verdrag van Istanbul, dat ten tijde van de bestreden besluiten was geratificeerd en in werking getreden. Dit verdrag heeft tot doel het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. Verdragspartijen zijn verplicht daartoe, onder meer op grond van artikel 50, eerste lid, en artikel 53, tweede lid, van dat verdrag, maatregelen te nemen. Volgens de burgemeester hebben de maatregelen betrekking op alle slachtoffers van huiselijk geweld, ongeacht of de slachtoffers met de pleger van geweld samenwonen. Voorts betoogt de burgemeester dat de wijze waarop hij uitvoering geeft aan zijn bevoegdheid, overeenstemt met zowel de geest van de Wth als de geest van de Verordening nr. 606/2013 betreffende de wederzijdse erkenning van beschermingsmaatregelen in burgerlijke zaken (hierna: de Verordening). Het doel van de Wth is het beschermen van slachtoffers van huiselijk geweld. De Verordening heeft tot doel om burgerrechtelijke beschermingsmaatregelen in een lidstaat te handhaven en voort te zetten in elke lidstaat waarnaar die persoon reist of verhuist, zodat de betrokkene in de andere lidstaat dezelfde bescherming geniet. Voorts wijst de burgemeester op de mate van gevaar waarin hij aanleiding heeft gezien om het huisverbod op te leggen en dat te verlengen. De spanningen tussen [wederpartij] en zijn ex-vrouw hebben zelfs twee jaar na de relatiebreuk tot escalatie geleid. De burgemeester heeft geen invloed op civielrechtelijke en strafrechtelijke maatregelen. De civielrechtelijke weg duurt bovendien te lang, terwijl de maatregel op grond van het Verdrag van Istanbul onmiddellijke bescherming dient te bieden. Nu om voor de burgemeester onbekende redenen geen strafrechtelijke maatregel is opgelegd, acht de burgemeester het zijn taak om de veiligheid van zijn burgers te waarborgen.
    3.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:599, volgt uit de tekst van artikel 2, eerste lid, van de Wth en de geschiedenis van de totstandkoming van de wet dat een tijdelijk huisverbod alleen kan worden opgelegd aan degene die in het huis waarvoor dat verbod geldt, woont of gedeeltelijk woont. Zo is in de memorie van toelichting bij deze bepaling vermeld dat erin wordt voorzien dat ook aan iemand die slechts een gedeelte van de week bij diens partner verblijft toch een huisverbod kan worden opgelegd (Kamerstukken II 2005/06, 30 657, nr. 3, blz. 19).
    3.2.    De burgemeester betoogt dat de Wth in het licht van de bepalingen van het Verdrag van Istanbul niet toereikend is en dat de toepassing van artikel 2, eerste lid, van de Wth niet ver genoeg strekt als een huisverbod alleen kan worden opgelegd indien de persoon in de woning woont of daar meer dan incidenteel verblijft. Volgens de burgemeester is sprake is van een discrepantie die weggenomen zou kunnen worden door de werkingssfeer van dat wettelijk voorschrift uit te breiden.
    3.3.    Uitgangspunt is dat het Verdrag van Istanbul door de verdragsstaat moet worden nageleefd. Uit het Verdrag van Istanbul vloeit voor de verdragsstaat de plicht voort om wetgevende of andere maatregelen te nemen inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. Het Verdrag van Istanbul schrijft niet voor hoe en door welk orgaan of welke organen binnen die staat daarvoor zorg moet worden gedragen. Het legaliteitsbeginsel vereist dat in nationale wettelijke voorschriften wordt geregeld welk bestuursorgaan bevoegd is om de in het Verdrag van Istanbul genoemde maatregelen te treffen ter voorkoming en bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. Een verdragsbepaling kan slechts als publiekrechtelijke grondslag dienen voor zover die bepaling een ieder verbindend is als bedoeld in de artikel 93 en 94 van de Grondwet. De verschillende bepalingen van het Verdrag van Istanbul waarnaar de burgemeester verwijst bevatten opdrachten aan de verdragsstaten om de wetgevende of andere maatregelen te nemen, en daarmee te voldoen aan de verplichting uit het verdrag. Zo dienen de verdragsstaten wetgevende of andere maatregelen te nemen die nodig zijn om te waarborgen dat - onder meer - de bevoegde autoriteiten gerechtigd worden een pleger van huiselijk geweld bij onmiddellijk gevaar te bevelen onverwijld de woning van het slachtoffer of van de persoon die gevaar loopt gedurende een toereikende periode te verlaten en de pleger te verbieden deze woning te betreden of contact op te nemen met het slachtoffer of de persoon die gevaar loopt (artikel 52 van het Verdrag van Istanbul). Deze verplichting is echter onvoldoende concreet om hieruit af te leiden onder welke specifieke voorwaarden en door welke nationale autoriteit(en) deze maatregel zou moeten kunnen worden opgelegd. Deze bepaling is, net zoals de andere door de burgemeester ingeroepen bepalingen van het Verdrag van Istanbul, niet onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig geformuleerd om zonder meer als objectief recht in de nationale rechtsorde door de rechter te worden toegepast. Naar het oordeel van de Afdeling bevatten die bepalingen van het Verdrag van Istanbul dan ook geen een ieder verbindende bepalingen waaraan de burgemeester een publiekrechtelijke grondslag voor het opleggen van een huisverbod kan ontlenen. Beantwoording van de vraag of de burgemeester in een situatie zoals hier aan de orde een huisverbod mag opleggen, kan derhalve niet geschieden aan de hand van dat Verdrag, maar dient te geschieden aan de hand van de binnen het nationale bestel geldende bevoegdheidsverhoudingen.
    3.4.    Het Verdrag van Istanbul is op 1 maart 2016 voor Nederland in werking getreden. Volgens dat verdrag dienen er in de nationale rechtsorde adequate instrumenten voorhanden te zijn om bescherming te bieden tegen huiselijk geweld. De wetgever heeft daar op verschillende manieren uitvoering aan gegeven, zo blijkt uit een daarover opgestelde rapportage van september 2018. De aanpak van huiselijk geweld is door de wetgever onder meer verankerd in de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, de Jeugdwet, de Wet verplichte meldcode huiselijk geweld en de Wth. Verder kan civielrechtelijk een straat- of contactverbod worden gevorderd. In artikel 38v en 14c van het Wetboek van Strafrecht is ook een gebieds- en contactverbod geregeld. Er is dan ook geen sprake van onverenigbaarheid van de Wth en het Verdrag van Istanbul vanwege het feit dat de Wth de mogelijkheid voor de burgemeester tot het opleggen van een huisverbod beperkt tot situaties waarin de persoon in de woning woont of hier anders dan incidenteel verblijft.
    De Afdeling volgt de burgemeester niet in zijn betoog dat artikel 2 van de Wth, met een beroep op de artikelen 50 en 53 in samenhang met de brede definitie van "huiselijk geweld" van artikel 3, onder b, van het Verdrag van Istanbul, zo uitgelegd kan worden dat een huisverbod ook kan worden opgelegd aan een persoon die niet in het huis waarvoor dat verbod geldt, woont of gedeeltelijk woont. Daarmee zouden de tekst van de wet en de bedoeling van de wetgever te ver worden opgerekt. Het legaliteitsbeginsel staat eraan in de weg om een dergelijke bevoegdheid in artikel 2, eerste lid, van de Wth in te lezen, nu uit de wettekst en parlementaire geschiedenis (zie onder 3.1) duidelijk blijkt dat het huisverbod expliciet niet is bedoeld voor personen die niet in de woning woonachtig zijn en hier niet anders dan incidenteel verblijven. Daarbij merkt de Afdeling op dat de bescherming ook strafrechtelijk geboden kan worden door een gebieds- of contactverbod dan wel een gedragsaanwijzing, en dat aldus reeds uitvoering wordt gegeven aan de artikelen 50 en 53 van het Verdrag van Istanbul. Dat een ruime interpretatie van artikel 2 van de Wth volgens de burgemeester past bij de geest van Verordening nr. 606/2013 (PbEU 2013, L181) over wederzijdse erkenning van beschermingsmaatregelen, doet aan het voorgaande niet af.
    3.5.    Niet in geschil is dat [wederpartij] ten tijde van de verlenging van het huisverbod niet in de woning aan de [locatie] te Rotterdam woonde. Gelet hierop is de rechtbank met juistheid tot de conclusie gekomen dat de burgemeester niet bevoegd was het huisverbod op te leggen en te verlengen.
    3.6.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.       De burgemeester moet de proceskosten vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 20 oktober 2021
    587.
     
    BIJLAGE
     
    Grondwet
    Artikel 93
    Bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, die naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden, hebben verbindende kracht nadat zij zijn bekendgemaakt.
    Artikel 94
    Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
    Verdrag van Istanbul
    Artikel 3. Begripsomschrijvingen
    Voor de toepassing van dit Verdrag:
    […]
    b. wordt verstaan onder "huiselijk geweld" alle vormen van fysiek, seksueel, psychologisch of economisch geweld dat plaatsvindt binnen het gezin of het huishouden of tussen voormalige of huidige echtgenoten of partners, ongeacht of de dader in dezelfde woning als het slachtoffer verblijft of heeft verbleven;
    […].
    Artikel 50. Onmiddellijke respons, preventie en bescherming
    1. De partijen nemen de wetgevende of andere maatregelen die nodig zijn om te waarborgen dat de verantwoordelijke rechtshandhavende autoriteiten onverwijld en adequaat reageren op alle vormen van geweld die vallen onder de reikwijdte van dit Verdrag door de slachtoffers adequate en onmiddellijke bescherming te bieden.
    2. De partijen nemen de wetgevende of andere maatregelen die nodig zijn om te waarborgen dat de verantwoordelijke rechtshandhavende autoriteiten onverwijld en passend overgaan tot preventie van en bescherming tegen alle vormen van geweld die vallen onder de reikwijdte van dit Verdrag, met inbegrip van het inzetten van preventieve operationele maatregelen en het vergaren van bewijsmateriaal.
    Artikel 52. Spoedeisende locatieverboden
    De partijen nemen de wetgevende of andere maatregelen die nodig zijn om te waarborgen dat de bevoegde autoriteiten gerechtigd worden een pleger van huiselijk geweld bij onmiddellijk gevaar te bevelen onverwijld de woning van het slachtoffer of van de persoon die gevaar loopt gedurende een toereikende periode te verlaten en de pleger te verbieden deze woning te betreden of contact op te nemen met het slachtoffer of de persoon die gevaar loopt. Bij uit hoofde van dit artikel genomen maatregelen wordt prioriteit verleend aan de veiligheid van slachtoffers of personen die gevaar lopen.
    Artikel 53. Gebieds- of contactverboden of beschermingsbevelen
    1. De partijen nemen de wetgevende of andere maatregelen die nodig zijn om te waarborgen dat adequate gebieds- of contactverboden of beschermingsbevelen kunnen worden getroffen voor slachtoffers van alle vormen van geweld die vallen onder de reikwijdte van dit Verdrag.
    2. De partijen nemen de wetgevende of andere maatregelen die nodig zijn om te waarborgen dat de in het eerste lid bedoelde gebieds- of contactverboden of beschermingsbevelen:
    - onmiddellijk en zonder onnodige financiële of administratieve lasten voor het slachtoffer getroffen kunnen worden;
    - kunnen worden getroffen voor een vastgestelde termijn of totdat ze worden aangepast of opgeheven;
    - indien nodig, op verzoek kunnen worden getroffen met onmiddellijke werking;
    - zelfstandig of in aanvulling op andere juridische procedures kunnen worden getroffen;
    - kunnen worden getroffen in vervolgprocedures.
    3. De partijen nemen de nemen de wetgevende of andere maatregelen die nodig zijn om te waarborgen dat overtredingen van gebieds- of contactverboden of beschermingsbevelen getroffen uit hoofde van het eerste lid bestraft worden met doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke of andere juridische sancties.
    Wet tijdelijk huisverbod
    Artikel 1
    In deze wet wordt verstaan onder:
    […]
    b. huisverbod: beschikking houdende een last tot het onmiddellijk verlaten van een bepaalde woning en een verbod tot het betreden van, zich ophouden bij of aanwezig zijn in die woning en een verbod om contact op te nemen met degenen die met de persoon tot wie de beschikking is gericht in dezelfde woning wonen of daarin anders dan incidenteel verblijven;
    […].
    Artikel 2
    1. De burgemeester kan een huisverbod opleggen aan een persoon indien uit feiten of omstandigheden blijkt dat diens aanwezigheid in de woning ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert voor de veiligheid van één of meer personen die met hem in de woning wonen of daarin anders dan incidenteel verblijven of indien op grond van feiten of omstandigheden een ernstig vermoeden van dit gevaar bestaat. Het verbod geldt voor een periode van tien dagen, behoudens verlenging overeenkomstig artikel 9. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de aard van de feiten en omstandigheden die aanleiding kunnen geven om een huisverbod op te leggen.
    Artikel 9
    1. De burgemeester kan een huisverbod verlengen tot ten hoogste vier weken nadat het is opgelegd indien de dreiging van het gevaar, of het ernstige vermoeden daarvan, zich voortzet. De artikelen 2, vierde lid, en 6 tot en met 8 zijn van overeenkomstige toepassing.