ECLI:NL:CBB:2019:616, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-11-2019, 18/2378
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw. Fosfaatrechten. Geen knelgeval. Zowel bij de vergelijking met de alternatieve peildatum van 31 december 2011 als bij de vergelijking met de alternatieve peildatum van 13 augustus 2012 heeft verweerder gemotiveerd gesteld dat appellant niet voldoet aan de voorwaarde dat het fosfaatrecht op de peildatum minimaal 5% lager is dan het fosfaatrecht. De beoogde groei als gevolg van de ziekte van appellant hoeft niet te worden gecompenseerd. Verweerder heeft het beroep van appellant op de knelgevallenregeling terecht niet gehonoreerd. Geen individuele en buitensporige last. De omgevingsvergunning van appellant voor het uitbreiden van de stal is verleend voor het houden van 90 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee. De beoogde uitbreiding en de daar bijbehorende investeringen zijn echter gericht op het houden van 130 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee. 
        Appellant beschikte dus op de peildatum nog niet over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen en is op het verkrijgen van - in dit geval - de omgevingsvergunning vooruitgelopen met het doen van investeringen die zien op de dieraantallen die de omgevingsvergunning te boven gaan.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2378
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 november 2019 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.  
    
    
    
      Bij besluit van 28 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen.
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en heeft nadien aanvullende stukken ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 oktober 2019.
    
    
    
      Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Voor appellant is tevens verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt door Onze Minister het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover een landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt indien deze landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen.
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het  verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellant exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] . In 2012 heeft appellant plannen gemaakt voor het uitbreiden van zijn bedrijf van 51 melk- en kalfkoeien en 38 stuks jongvee naar  130 melk- en kalfkoeien en 96 stuks jongvee. Deze plannen zijn gestaakt doordat appellant op 14 augustus 2012 werd gediagnosticeerd met een ernstige ziekte. In 2013 zijn de uitbreidingsplannen hervat. Appellant heeft op 19 juli 2013 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het uitbreiden van een ligboxenstal inclusief mestkelder voor het houden van 90 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee. Deze vergunning is verleend op 18 mei 2015, met een verklaring van geen bedenkingen van de gedeputeerde staten van Drenthe. Op 13 november 2013 heeft appellant een melding bij de gemeente gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor het wijzigen van zijn inrichting met het oog op het houden van 135 melk- en kalfkoeien en 71 stuks jongvee. Op 23 februari 2015 heeft appellant zijn melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer gewijzigd in betrekking hebbend op 90 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee. De melding van 23 februari 2015 is op 15 april 2015 geaccepteerd. Op 1 juli 2015 heeft appellant een melding gedaan op grond van de Regeling programmatische aanpak stikstof (PAS-melding) met het oog op het houden van 130 melk- en kalfkoeien en 96 stuks jongvee. 
      
    
    
      2.2
      In juni 2014 heeft appellant circa 5 hectare landbouwgrond gekocht ter waarde van € 207.140,- en in augustus 2014 heeft hij hiervoor een lening afgesloten bij de Rabobank ter waarde van € 210.000,-. Vervolgens is appellant op 19 mei 2015 begonnen met het verbouwen van de stal en hij heeft hiervoor op 21 mei 2015 een  lening afgesloten bij de Rabobank ter waarde van € 674.500,-. Op 22 mei 2015 zijn aannemingsovereenkomsten voor het uitbreiden van de ligboxenstal gesloten. In maart 2016 heeft appellant de uitgebreide stal in gebruik genomen. Op de peildatum bevonden zich op het bedrijf 58 melk- en kalfkoeien, 22 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 18 stuks jongvee van 1 jaar en ouder.
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      
        3. 	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2.792 kg. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard vanwege het alsnog meenemen van gesepareerde en vervoederde melk en het fosfaatrecht van appellant verhoogd naar 2.833 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren.
      
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellant heeft, samengevat weergegeven, betoogd dat verweerder zijn verzoek om de knelgevallenregeling op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw toe te passen ten onrechte heeft afgewezen. In 2012 waren de plannen van appellant om zijn stal uit te breiden in een vergevorderd stadium toen bij hem in augustus de ziekte werd gediagnosticeerd. Appellant was hierdoor genoodzaakt de plannen tijdelijk stop te zetten. Hierdoor kon de geplande groei naar 130 melk- en kalfkoeien en 96 stuks jongvee niet plaatsvinden. Verweerder had bij de beoordeling van het knelgeval de beoogde groei mee moeten rekenen, omdat deze groei zonder de intreding van de bijzondere omstandigheid, zijn ziekte, wel had plaatsgevonden.
      
    
    
      4.2
      Daarnaast heeft appellant, samengevat weergegeven, aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was, niet voorziet in een schadevergoedingsregeling of overgangstermijn en een te beperkte knelgevallenregeling hanteert.
      
    
    
      4.3
      
        Tot slot is er in zijn geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant hield voor de uitbreiding een kleine melkveehouderij en was genoodzaakt te groeien met het oog op een toekomstperspectief en continuïteit van zijn bedrijf. In verband met zijn ziekte in 2012 heeft appellant pas na zijn herstel in 2013 vergunningen aangevraagd en financiering geregeld voor de uitbreiding. Daaraan heeft appellant ter zitting toegevoegd dat de ligboxenstal op de peildatum wel in aanbouw was, maar nog niet in gebruik kon worden genomen, doordat het verlenen van de natuurtoestemming in Drenthe tijdelijk was stil gelegd als gevolg van het Groenmanifest in 2013. Dit veroorzaakte een vertraging in de afgifte van de benodigde verklaring van geen bedenkingen voor de omgevingsvergunning en heeft appellant ertoe aangezet een gewijzigde melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer te doen voor een lager aantal dieren, te weten 90 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee. Nadat op 18 mei 2015 de omgevingsvergunning is verleend voor dit aantal dieren, heeft appellant op 1 juli 2015 een PAS-melding gedaan met het oog op het houden van 130 melk- en kalfkoeien en 96 stuks jongvee conform zijn investeringen en stalcapaciteit. Appellant stelt dat hij dankzij de PAS-melding geen vergunning nodig heeft op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en dat de beoogde uitbreiding (40 melk- en kalfkoeien en 32 stuks jongvee meer dan in de verleende omgevingsvergunning), legaal is. Door al deze omstandigheden was de veebezetting van appellant op de peildatum nog op het oude niveau met als gevolg dat hij te weinig fosfaatrechten heeft gekregen. Hierdoor kan hij zijn stalcapaciteit niet benutten, terwijl de beoogde bedrijfsomvang wel nodig is om de gedane investeringen terug te kunnen verdienen. Appellant heeft hoge financieringslasten en de toekomst van het bedrijf staat op het spel. Ter onderbouwing van zijn financiële last heeft appellant een rapport van [naam 3] ( [naam 3] ) van 1 oktober 2018 overgelegd waaruit volgt dat het fosfaatrechtenstelsel een negatief effect heeft op zijn bedrijf in vergelijking met zijn oorspronkelijke uitbreidingsplan.
        
          Het standpunt van verweerder 
        
      
    
    
      5.1
      Bij de beoordeling van het knelgeval heeft verweerder het aantal fosfaatrecht op de peildatum vergeleken met het aantal fosfaatrecht op de alternatieve peildatum van 31 december 2011, voorafgaand aan de ziekte van appellant in 2012. Zoals ter zitting is toegelicht, heeft verweerder tevens een vergelijking gemaakt met een tweede alternatieve peildatum van 13 augustus 2012, direct voorafgaand aan de ziekte van appellant in 2012. Appellant voldoet in beide gevallen niet aan de 5%-drempel van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Hoewel verweerder begrijpelijk acht dat appellant door zijn ziekte zijn uitbreidingsplannen heeft moeten uitstellen, blijft bij de toepassing van de knelgevallenregeling de niet gerealiseerde groei buiten aanmerking. 
      
    
    
      5.2
      
        Verder acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. In geval van appellant gaat het om een uitbreiding in een periode waarin het voorzienbaar was dat na afschaffing van de melkquota maatregelen zouden volgen. De uitbreiding van de stal is kort voor de peildatum gestart, zodat appellant had kunnen kiezen om van de bouw af te zien dan wel om af te schalen. Appellant heeft bovendien een groot risico genomen door te willen groeien van 51 naar 130 melk- en kalfkoeien. In dat verband benadrukt verweerder dat de omgevingsvergunning is verleend met het oog op het houden van 90 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee, hetgeen niet overeenkomt met de beoogde uitbreiding en de daarvoor gedane investeringen. Uit het [naam 3] -advies blijkt geen bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding, de liquiditeitsbegrotingen uit het rapport zijn niet onderbouwd en appellant heeft geen recente jaarrekeningen overgelegd, waardoor verweerder geen inzicht heeft in de situatie van appellant na de inwerkingtreding van het fosfaatrechtenstelsel. Tot slot wijst verweerder op het gegeven dat appellant in 2018 en 2019 in totaal 1.150 kg fosfaatrechten heeft verworven, wat aangeeft dat appellant ondanks de gestelde individuele en buitensporige last nog wel financiële middelen heeft. Met de aankoop van deze rechten en de reeds toegekende fosfaatrechten heeft appellant een groot deel van de gewenste uitbreiding kunnen realiseren.
        
          Beoordeling  
        
      
    
    
      6.1
      Ten aanzien van het beroep op de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw overweegt het College als volgt. In zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) heeft het College gewezen op zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4) waarin over artikel 23, zesde lid, van de Msw is geoordeeld dat ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen, een vergelijking tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum moet plaatsvinden. Dat dit tot gevolg kan hebben dat de stagnatie in de groei ten gevolge van de buitengewone omstandigheid niet meer kan worden gecompenseerd, heeft het College in die uitspraak onder ogen gezien en aanvaard. Dit betekent dat de beoogde groei als gevolg van de ziekte van appellant niet hoeft te worden gecompenseerd. Zowel bij de vergelijking met de alternatieve peildatum van 31 december 2011 als bij de vergelijking met de alternatieve peildatum van 13 augustus 2012 heeft verweerder gemotiveerd gesteld dat appellant niet voldoet aan de voorwaarde dat het fosfaatrecht op de peildatum minimaal 5% lager is dan het fosfaatrecht. Verweerder heeft het beroep van appellant op de knelgevallenregeling terecht niet gehonoreerd. De beroepsgrond slaagt niet. Voor de niet gerealiseerde uitbreiding staat wel een beroep op artikel 1 van het EP open.
    
    
      6.2
      Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van       9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel nader gemotiveerd.
    
    
      6.3
      Het College oordeelt dat sprake is van een fair balance op individueel niveau, omdat op appellant geen individuele en buitensporige last drukt en overweegt hiertoe het volgende. 
      
        6.3.1
        Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 23 juli 2019, r.o. 6.8.2).
      
      
        6.3.2
        Op de peildatum beschikte appellant over een omgevingsvergunning en een geaccepteerde melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor het houden van 90 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee. De stelling van appellant dat hij ten gevolge van de melding in het kader van de PAS-regeling op 1 juli 2015 geen vergunning nodig heeft op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 is juist. Echter de daaraan verbonden conclusie van appellant dat de beoogde uitbreiding vanaf die datum legaal was, is niet juist. De omgevingsvergunning van appellant voor het uitbreiden van de stal is verleend voor het houden van 90 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee. Appellant beschikte dus op de peildatum nog niet over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen en is op het verkrijgen van - in dit geval - de omgevingsvergunning vooruitgelopen met het doen van investeringen die zien op de dieraantallen die de omgevingsvergunning te boven gaan. Die investeringen kunnen in beginsel niet worden betrokken bij het oordeel of sprake is van schending van artikel 1 van het EP, ook wanneer dat voor appellant aanzienlijke financiële consequenties heeft (zie ECLI:NL:CBB:2019:7). Het College ziet in hetgeen appellant heeft gesteld omtrent de besluitvorming met betrekking tot de omgevingsvergunning geen aanleiding om van dit beginsel af te wijken. Het behoorde tot zijn verantwoordelijkheid ermee rekening te houden dat het fosfaatrechtenstelsel geen rekening houdt met op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte, zodat de gevolgen daarvan voor zijn risico komen.
        
      
      
        6.3.3
        Het fosfaatrechtenstelsel leidt ertoe dat voor 32 melkkoeien (90-58) geen fosfaatrecht is verleend. Dit verschil tussen het vergunde aantal melkkoeien en het aantal melkkoeien waarvoor wel fosfaatrecht is verleend, leidt niet tot de conclusie dat appellant om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Er is – uit het [naam 3] -rapport, de aannemingsovereenkomst en facturen omtrent de uitbreiding –  gebleken dat de investeringen  betrekking hadden op de beoogde uitbreiding van 130 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee en niet op de vergunde aantallen dieren (met uitzondering van de aankoop van 1.150 kg extra fosfaatrecht, waaruit overigens blijkt dat appellant nog vrij beschikbaar (privé)vermogen had). Juist vanwege het moment in tijd had appellant voorzichtigheid moeten betrachten (het College verwijst naar r.o. 6.7.5.4 in de eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019) en zich moeten realiseren dat investeringen voor een dergelijke forse uitbreiding op dat moment voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Deze investeringen dienen voor rekening van appellant te blijven.
      
    
    
      6.4
      
        De conclusie is dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
        
          Slotsom 
        
      
    
    
      7.1
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering wat betreft het betoog van appellant over zijn gestelde individuele en buitensporige last is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    Het College:
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.024,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 november 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren	w.g. E.D.H. Nanninga