ECLI:NL:CBB:2019:368, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-08-2019, 18/1530
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet
        Verweerder is terecht niet overgegaan tot verhoging van de melkproductie in 2015 wegens onvoldoende overgelegd bewijs. Het betoog van appellante dat bij de bepaling van de grondgebondenheid geen rekening is gehouden met de bedrijfsspecifieke excretie (BEX) wordt niet gevolgd nu uit relevante kamerstukken blijkt dat de wetgever er expliciet voor heeft gekozen om de daadwerkelijke fosfaatproductie niet tot uitgangspunt te nemen in de regelgeving. Van een individuele en buitensporige last als bedoeld in artikel 1 van het EP is niet gebleken.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1530
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 augustus 2019 in de zaak tussen
    
    Maatschap [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
    (gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. S. Loontjens).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 
      23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 
      2.677 kilogram (kg). Hierbij is een generieke korting van 8,3% toegepast.
    
    
    
      Bij besluit van 28 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juli 2019. Namens appellante is verschenen [naam 2] , maat van appellante, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover de landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt. 
      
    
    
      1.3
      Het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw wordt ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Besluit van 9 november 2005, houdende regels ter uitvoering van de Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit Msw) verminderd met 8,3%. (generieke korting). Grondgebonden bedrijven – dit zijn bedrijven waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is –, zijn uitgezonderd van de generieke korting. 
      
    
    
      1.4
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (https://wetten.overheid.nl/BWBV0001001/1998-11-01) (EP) heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Uit het tweede artikellid volgt dat de voorgaande bepalingen op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. 
      
      
        
          Feiten 
        
      
      
    
    
      2.1
      Bij de berekening van het aan appellante toekomende fosfaatrecht is verweerder in het primaire besluit onder meer uitgegaan van – de op de peildatum van 2 juli 2015 aanwezige – 49 melk- en kalfkoeien (diercategorie 100), 26 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) en 23 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102). De generieke korting van 8,3% is toegepast. 
      
    
    
      2.2
      Door middel van het op 15 maart 2018 bij verweerder ingediende formulier ‘Melding bijzondere omstandigheden’, heeft appellante melding gemaakt van de omstandigheid dat in de periode van 6 oktober 2014 tot en met 13 maart 2015 wegens dierziekte (te weten, een klebsiella-uitbraak) 11 melkkoeien van het bedrijf zijn afgevoerd. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      3.1
      Appellante stelt zich op het standpunt dat toekenning van het te lage aantal fosfaatrechten van 2.677 kg een onrechtmatige inbreuk op haar eigendomsrecht zoals bedoeld in artikel 1 van het EP oplevert. Hiertoe voert zij aan dat noch op regelingsniveau noch op individueel sprake is van een fair balance. 
      
      
        3.1.1
        Op regelingsniveau is geen sprake van een fair balance omdat het stelsel van fosfaatrechten niet voorzienbaar was. Daarnaast is het stelsel niet gerechtvaardigd omdat, wegens export en verwerking van de mest, de werkelijke hoeveelheid geproduceerde fosfaat die ten laste van de Nederlandse bodem is gekomen veel lager is dan het fosfaatplafond zoals opgenomen in de derogatiebeschikking. 
        
      
      
        3.1.2
        Op individueel niveau is geen sprake van een fair balance omdat het fosfaatrechtenstelsel voor appellante een individuele en buitensporige last vormt. Omdat appellante op de peildatum van 2 juli 2015 haar stal niet volledig bezet had wordt zij aanzienlijk zwaarder getroffen door het fosfaatrechtenstelsel dan een willekeurige veehouder die op de peildatum zijn stal volledig bezet had. Bij de beoordeling had betrokken moeten worden dat appellante ten tijde van de in oktober 2014 opgetreden dierziekte haar veestapel na de realisatie van de nieuwe stal nog aan het opschalen was. Naast dat rekening had moeten worden gehouden met het vernietigen van zogenaamde antibioticamelk en de als gevolg van dierziekte 11 afgevoerde melkkoeien, had verweerder het totaal op de peildatum aanwezige dierplaatsen op het bedrijf tot uitgangspunt moeten nemen bij de vaststelling van het aantal fosfaatrechten. Door het te laag aantal vastgestelde fosfaatrechten kan appellante 30% van de in 2014 nieuw gebouwde stal niet benutten. De hoge kosten verbonden aan de voor de bouw aangegane financiering dienen echter wel – met 30% minder dieren – te worden voldaan. De combinatie van voormelde factoren maakt de last voor appellante disproportioneel. Dit omdat die last zes maal hoger is dan de algemene reductie van 5% die nodig is om de fosfaatproductie van de gehele melkveesector onder het fosfaatplafond te brengen. 
        
      
    
    
      3.2
      Wat betreft de bij de vaststelling van het aantal fosfaatrechten toegepaste generieke korting van 8,3%, neemt appellante het standpunt in dat het gelijkheidsbeginsel eraan in de weg staat dat aan de zogenaamde grondgebonden bedrijven geen korting wordt opgelegd. Appellante vindt het onbegrijpelijk dat niet-grondgebonden bedrijven aanzienlijk worden gekort en grondgebonden bedrijven niet. Voorts verzet appellante zich ertegen dat bij het bepalen van de grondgebondenheid geen rekening wordt gehouden met de werkelijke fosfaatproductie op een bedrijf via de Bedrijfsspecifieke Excretie (BEX) en de mestafzet via boer-boer transport. 
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
      
    
    
      4.1
      Verweerder acht aangetoond dat appellante vanaf 6 oktober 2014 kampte met dierziekte op haar bedrijf. Omdat appellante echter in de periode tussen het uitbreken van de ziekte en de peildatum van 2 juli 2015 haar bedrijf aan het opschalen was, waren op de peildatum meer dieren op het bedrijf aanwezig dan op de datum waarop de dierziekte zich voordeed. Dit maakt dat niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat het toegekende fosfaatrecht door een in het zesde lid van artikel 23 van de Msw genoemde buitengewone omstandigheid, hier zijnde dierziekte, minimaal 5% lager is uitgevallen. Aan de stelling van appellante dat zij als gevolg van de klebsiella-uitbraak grote hoeveelheden antibioticamelk moest laten wegvloeien gaat verweerder, wegens onvoldoende onderbouwing daarvan, voorbij. 
      
    
    
      4.2
      
        Ten aanzien van het beroep van appellante op artikel 1 van het EP, stelt verweerder zich – onder verwijzing naar jurisprudentie – op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten, met de daarin opgenomen knelgevallenvoorziening en generieke korting, geen strijd oplevert met artikel 1 van het EP. In de door appellante aangevoerde omstandigheden, waaronder de bouw van een nieuwe stal, onvoldoende opbrengsten uit de melkproductie en (te) hoge financiële verplichtingen, ziet verweerder geen reden om aan te nemen dat in de situatie van appellante sprake is van een individuele en buitensporige last. Mede gelet op de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel behoren de (financiële) gevolgen van de beslissing om uit te breiden in beginsel tot het ondernemersrisico. Appellante had immers op de hoogte kunnen zijn van het feit dat na afschaffing van het melkquotum andere productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Ten aanzien van de op verzoek van appellante door Houtsma Bedrijfsadvies opgestelde IDL-rapportage van 17 december 2018, merkt verweerder op dat de daarin opgenomen scenario’s alle een begroting betreffen over het jaar 2018, zonder dat inzicht wordt verschaft in wat daadwerkelijk in 2018 is gerealiseerd. 
        Daar komt bij dat de door appellante als zzp’er gegenereerde inkomsten buiten beschouwing zijn gelaten, welke inkomsten in 2017 nog € 13.748,- bedroegen. Ook de aankoop van 297 kg fosfaatrechten in november 2018 is niet in de rapportage verwerkt.
        Al het door appellante in het kader van artikel 1 van het EP aangevoerde kan niet leiden tot de conclusie dat op haar, als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel, een individuele en buitensporige last rust, aldus verweerder. 
      
      
      
        
          Bespreking van de beroepsgronden
        
      
      
    
    
      5.1
      Voor zover appellante heeft bedoeld aan te voeren dat verweerder bij het berekenen van de fosfaatrechten is uitgegaan van een te lage melkproductie in 2015, is het College met verweerder van oordeel dat uit de door appellante in dat kader overgelegde stukken niet valt op te maken welke hoeveelheden melk zij in verband met het gebruik van antibiotica heeft laten wegvloeien. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat voor een verhoging van de totale melkproductie in 2015 door appellante onvoldoende bewijs is overgelegd. 
      
    
    
      5.2
      Niet (meer) in geschil is dat een beroep op toepassing van de knelgevallenregeling niet kan slagen omdat niet wordt voldaan aan de in het zesde lid van artikel 23 van de Msw genoemde 5% voorwaarde. Het door appellante in beroep aangevoerde zal, zoals besproken ter zitting, worden beoordeeld in het licht van de gestelde strijd met artikel 1 van het EP. 
      
      
        5.3.1
        Wat betreft het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, wordt verwezen naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de daarop volgende uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7), waarin het College reeds heeft geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel door het College nader gemotiveerd.
        
      
      
        5.3.2
        Ook de gronden gericht tegen de generieke korting heeft het College in voornoemde heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018, waarnaar ook in de hiervoor genoemde uitspraken van 9 januari 2019 en 23 juli 2019 is verwezen, verworpen. Met betrekking tot de stelling van appellante dat bij het bepalen van de grondgebondenheid ten onrechte geen rekening wordt gehouden met de werkelijke fosfaatproductie op een bedrijf via de BEX, wordt overwogen dat de wetgever het blijkens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ter invoering van het fosfaatrechtenstelsel niet verantwoord heeft geacht om landbouwers de ruimte te bieden zich bedrijfsspecifiek te verantwoorden, zonder dat er zekerheid bestaat over de borging van de gehanteerde systematiek die de gehele mineralen-kringloop op een bedrijf in beeld brengt (Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, blz. 17). Aldus is door de wetgever een expliciete keuze gemaakt om de daadwerkelijke fosfaatproductie niet tot uitgangspunt te nemen in de regelgeving. Verweerder heeft daarom terecht de BEX waarden niet als uitgangspunt genomen voor de vaststelling van de fosfaatruimte van het bedrijf van appellante.
        
      
      
        5.4.1
        In de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 heeft het College ten aanzien van de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt (zie de uitspraak van 15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:149). Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. 
        
      
      
        5.4.2
        Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
        
      
      
        5.4.3
        Appellante heeft in de afschaffing van het melkquotum een kans gezien om haar bedrijf uit te kunnen breiden: van 46 melkkoeien met bijbehorend jongvee naar 70 melkkoeien met bijbehorend jongvee. Op de peildatum van 2 juli 2015 was de nieuw gebouwde ligboxenstal reeds gereed, echter nog niet volledig gevuld. Op zitting is gesteld dat het bedrijf in 2010 een varkenstak heeft afgestoten en dat de omvang van de melkveestapel van voor de uitbreiding onvoldoende was voor een levensvatbaar bedrijf. Deze stelling is niet nader onderbouwd met stukken. Van een noodzaak of enig ander motief om uit te breiden, anders dan de afschaffing van het quotumstelsel is reeds daarom niet gebleken. Uit de overgelegde stukken blijkt verder niet wanneer welke onomkeerbare investeringsbeslissingen zijn genomen. De bouw van de stal in 2014 duidt er op dat appellante beslissingen heeft doorgezet, in weerwil van de inmiddels ook voor haar geldende voorzienbaarheid dat nadere productiebeperkende maatregelen zouden kunnen worden genomen. De keuze om na het gereedkomen van de stal (in 2014) de veestapel geleidelijk te laten groeien met eigen opfok van jongvee (en beperkte aankoop) is op zichzelf begrijpelijk, maar mede gelet op de voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen heeft appellante daarmee een risico genomen dat, mede gezien het tijdstip van de uitbreiding, voor haar rekening komt (zie de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:6). 
        
      
      
        5.4.4
        In hoeverre het door appellante overgelegde financiële rapport de (gestelde) last die op haar rust inzichtelijk maakt kan, gezien het voorgaande, verder onbesproken blijven.
        
      
    
    
      5.5
      Het hiervoor overwogene leidt tot het oordeel dat van strijd met artikel 1 van het EP niet is gebleken. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        6.	Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 augustus 2019.
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. J.M. Baars