ECLI:NL:CBB:2019:391, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-09-2019, 18/616
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 23, derde lid, Msw, artikel 1 EP, (achtergrond bij het) fosfaatrechtenstelsel, fair balance, (geen) individuele buitensporige last.

uitspraak  
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 18/616 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 3 september 2019 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. E. Wijnne-Oosterhoff),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. drs. K.K.E. Blom).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.124 kilogram (kg). 
    
    
    
      Bij besluit van 21 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 17 augustus 2018 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 mei 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van appellante waren tevens aanwezig [naam 2] en [naam 3] . 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.3
      Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. 
      
      
        
          Feiten 
        
      
      
      
        2.  	 Appellante exploiteerde een melkveebedrijf in Overijssel met ongeveer 70 melkkoeien. Vanwege het realiseren van natuurdoelen van de provincie Overijssel heeft appellante haar bedrijf in 2012 verplaatst naar [plaats] ( […] ). Hiervoor heeft appellante een verplaatsingssubsidie ontvangen van de provincie Overijssel van € 300.000,-. Voor de bouw van de stal op de nieuwe locatie is aan appellante in 2011 een omgevingsvergunning verleend. In 2012 is op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 een vergunning verleend voor het houden van 199 melkkoeien en 139 stuks jongvee. Ten behoeve van de financiering van de verplaatsing (aankoop landbouwgrond en nieuwbouw van het bedrijf) is appellante in 2012 een geldlening aangegaan van € 1.225.000,-. In april 2014 en april 2015 heeft appellante landbouwgrond aangekocht, waarvoor zij een geldlening bij de bank is aangegaan van respectievelijk € 556.000,- en € 850.000,-. Om te kunnen voldoen aan de Wet verantwoorde groei melkveehouderij mag appellante maximaal 175 melkkoeien en 130 stuks jongvee houden. Het bedrijf van appellante omvatte op 2 juli 2015 133 melk- en kalfkoeien, 51 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 36 stuks jongvee van 1 jaar en ouder.  
      
      
      
        
          De besluiten van verweerder en de omvang van het geschil
        
      
      
    
    
      3.1
      Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.124 kg (6677,8 kg – 8,3% korting (554,26 kg)). Daarbij is verweerder uitgegaan van een excretieforfait van 40,6 en de dieraantallen die op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig waren. Verweerder heeft een korting toegepast, omdat het bedrijf van appellante niet grondgebonden is. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
      
    
    
      3.2
      Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld, noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard. 	
      
      
        
          Het standpunt van appellante 
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante heeft allereerst aangevoerd - kort en zakelijk weergegeven - dat toepassing van het fosfaatrechtenstelsel en dan met name de peildatum van 2 juli 2015 in strijd is met artikel 1 van het EP omdat de ingevoerde maatregel het ongestoord genot van haar eigendom aantast zonder dat daar schadevergoeding of een andere vorm van compensatie tegenover staat. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets haars inziens niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en disproportionele last.
      
    
    
      4.2
      
        In  verband met dit laatste heeft appellante het volgende aangevoerd. 
        Het melkveebedrijf van appellante is in 2012 verplaatst naar Eeserveen als gevolg van natuurdoelen van de provincie Overijssel. De provincie heeft appellante een subsidie verstrekt van € 300.000,- . Deze subsidie kon echter slechts worden gebruikt voor bedrijfsgebouwen en machines en appellante heeft er toen voor gekozen om een relatief klein perceel (circa 45 hectare (ha)) te bebouwen met een grote stal. Dit impliceerde een uitbreiding van het aanvankelijke aantal van ongeveer 70 melkkoeien naar uiteindelijk 199 stuks melkvee en 139 stuks jongvee. Voor deze aantallen is ook in 2012 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend. De start van het bedrijf op de nieuwe locatie was echter moeizaam vanwege onder meer problemen met de nieuwe stal en met dierziekte. De uitbreiding van de veestapel ging hierdoor minder snel dan gedacht. In verband met de inwerkingtreding van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij heeft appellante in april 2014 en april 2015 grond bijgekocht (ruim 23,5 ha). Zij kan thans maximaal 175 melkkoeien en 130 stuks jongvee houden. 
      
      
      
        Het fosfaatrechtenstelsel maakt het voor appellante onmogelijk om de vergunde uitbreidingsruimte te benutten. Bovendien is zij financiële verplichtingen aangegaan die zij met de invoering van de het fosfaatrechtenstelsel niet of met moeite kan nakomen, omdat zij niet kan uitbreiden en daarmee niet de opbrengst kan genereren op basis waarvan zij de financiering heeft verkregen. Tot slot komt het rendement van de gepleegde investeringen ten aanzien van de uitbreidingen fors onder druk te staan. Ter onderbouwing van haar stellingen heeft appellante onder meer overgelegd een bedrijfsplan uit 2011 en een rapport van Countus accountants en adviseurs van 3 mei 2018 (rapport).  
      
      
      
        
          Standpunt van verweerder
        
      
      
      
        5. 	Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft daartoe de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante behoort tot de groep van grote uitbreiders. Zij heeft er bewust voor gekozen om uit te breiden van ongeveer 70 melkkoeien op de oorspronkelijke locatie naar bijna 200 (later aangepast naar 175) melkkoeien. Zij heeft hiermee een groot risico genomen, gelet op de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel. Voorts is per 25 maart 2015 nogmaals een financiering aangegaan voor een bedrag van € 850.000,-. Omdat deze financiering de aankoop van landbouwgrond betreft en dus verband houdt met de Wet verantwoorde groei melkveehouderij gaat het rapport ten onrechte mede uit van dit bedrag. Ten slotte is  onvoldoende gebleken van het beperken van de schade, bijvoorbeeld door de aangekochte grond weer te verkopen. 
      
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      6.1
      Wat betreft het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, moet worden geoordeeld dat dit betoog faalt. Het College verwijst naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd. Het College wijst hier meer in het bijzonder op de hierna geciteerde rechtsoverweging 6.7.5.4 van die uitspraak. 
      
      
        “Deze opeenvolging van overheidsmaatregelen, die met de wijsheid achteraf een grotere consistentie hadden kunnen laten zien, hebben tot onzekerheid binnen de bedrijfstak geleid. Daarom kan niet worden volgehouden dat iedere uitbreiding altijd volledig voor rekening en risico van de melkveehouder komt en een beroep op artikel 1 van het EP steeds op de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel afstuit. Dat neemt niet weg dat voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. De omstandigheid dat ten tijde van de eerder genoemde brief van 12 december 2013 nog leek te zullen worden afgezien van dierrechten doet daar niet aan af. Het College wijst er in dit verband op dat in die brief en de al eerder genoemde brief van 18 januari 2013 tevens is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatreductieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen, waaronder dierrechten (zie de eerder aangehaalde uitspraak van 21 augustus 2018, r.o. 9.6.4, en de uitspraak van het Hof Den Haag van 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3071, r.o. 27). Voorts heeft het College al eerder overwogen dat in april 2015 bekend was dat in 2014 de melkveestapel fors was toegenomen en het sectorale fosfaatplafond nagenoeg was bereikt, terwijl de melkveestapel in 2015 verder groeide (zie de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:2, r.o. 5.4.2). Tot slot heeft het College al eerder overwogen dat ook de agrarische vakmedia en de standsorganisaties de nodige aandacht hebben besteed aan de risico’s op overheidsingrijpen in relatie tot de uitbreiding van de melkveestapel (zie de uitspraak van 21 augustus 2018, hiervoor aangehaald, r.o. 9.6.5). Deze voor melkveehouders onzekere tijd noopte daarmee tot een zekere mate van voorzichtigheid en bracht voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Bij het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen dienden zij zich daarvan bewust te zijn, zeker naarmate het einde van het melkquotum dichterbij kwam en het besef over de hardnekkigheid en indringendheid van het ontsporend mestoverschot verder doordrong (in ieder geval had moeten doordringen).”  
      
      
    
    
      6.2
      Wat betreft de vraag of sprake is van een fair balance op individueel niveau en daarmee of sprake is van een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) is het College van oordeel dat dit niet het geval is. 
      
    
    
      6.3
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken  melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.8.2).
      
    
    
      6.4
      Het College stelt vast dat appellante, zoals zij zelf ook heeft aangegeven, maximaal 175 melkkoeien en 130 stuks jongvee kan houden. Het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum en de korting van 8,3%) leidt ertoe dat voor een groot aantal  melkkoeien en jongvee geen fosfaatrecht is verleend. In het rapport wordt daartoe gesteld en als uitgangspunt genomen dat binnen het toegewezen aantal fosfaatrechten niet meer dan 109,8 melkkoeien en 80,8 stuks jongvee gehouden kunnen worden, zonder dat het rapport evenwel inzichtelijk maakt op grond waarvan het tot die aantallen komt. Hoe dan ook, zelfs als van die aantallen moet worden uitgegaan, leidt dat niet zonder meer tot de conclusie dat appellante om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Voorts heeft appellante weliswaar erop gewezen dat als gevolg van de nieuwe stal en dierziekten de uitbreiding van haar veestapel minder snel is geweest dan verwacht, maar de gevolgen van deze omstandigheden voor het aan haar toegekende fosfaatrecht heeft zij niet inzichtelijk en concreet gemaakt. 
      
    
    
      6.5
      Het College stelt verder vast dat appellante door in de periode 2012 tot en met 2015 te investeren in een uitbreiding van 70 melkkoeien met bijbehorend jongvee naar (aanvankelijk beoogd) 199 koeien met bijbehorend jongvee, gekozen heeft voor een forse uitbreiding van het bedrijf. Blijkens het rapport is appellante daarbij ervan uitgegaan dat uitbreiding zonder beperking mogelijk zou zijn na afloop van de afschaffing van het melkquotum. Dit uitgangspunt is onjuist. Het College heeft in de hiervoor geciteerde overweging van zijn uitspraak van 23 juli 2019 immers overwogen dat voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Het College volgt appellante niet in haar betoog dat een dergelijke uitbreiding met de daarmee gepaard gaande investering noodzakelijk was vanwege de verplaatsing van haar bedrijf. Zoals verweerder ter zitting ook heeft opgemerkt blijkt uit een ten behoeve van appellante opgesteld bedrijfsplan 2011 dat zij oorspronkelijk van plan was door te groeien naar 120 melkkoeien in plaats van 199 en dat met een veebezetting van 120 melkkoeien sprake was van een positief resultaat. De keuze van appellante voor de investering in een stal met 199 melkkoeien lijkt vooral te zijn ingegeven om maximaal te profiteren van de subsidie, waarvan de hoogte afhankelijk is gesteld van de mate van investering in de bedrijfsgebouwen. De gevolgen van die keuze in het licht van het fosfaatrechtenstelsel dienen voor haar risico te komen. Tot slot acht het College van belang dat aan appellante voor een deel van de beoogde uitbreiding (53 melkkoeien) wel fosfaatrechten zijn toegekend en haar in totaal 6.124 kg fosfaatrecht met de daaraan verbonden economische waarde is toegekend. 
      
    
    
      6.6
      Bij deze stand van zaken komt aan het rapport, waarin op basis van een vergelijking tussen de liquiditeitsbegroting van de situatie met de toegekende fosfaatrechten en de situatie met 175 melkkoeien en 130 stuks jongvee wordt gesteld dat sprake is van een individuele en buitengewone last van € 256.460-, niet de waarde toe die appellante daaraan gehecht wenst te zien. In dit verband acht het College mede van belang dat, zoals hiervoor reeds overwogen, het rapport ten onrechte als uitgangspunt heeft genomen dat na afschaffing van het melkquotum uitbreiding zonder beperking mogelijk zou zijn. 
    
    
      6.7
      Het College komt tot de conclusie dat het vervangingsbesluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. 
      
      
        7. 	Het vorenstaande brengt met zich dat het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond is. 
      
      
    
    
      8.1
      Omdat het vervangingsbesluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is de besluitvorming niet met de in artikel 3:2 van de Awb vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen en in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      8.2
      Reeds gelet op het door verweerder na het instellen van het beroep genomen vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.280,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na het vervangingsbesluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.280,-;
      
    
          -  bepaalt dat verweerder het griffierecht ter hoogte van € 338,- aan appellante vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, mr. A Venekamp en 
      mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. L.N. Nijhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 september 2019.
    
    
    
      w.g. I.M. Ludwig					w.g. L.N. Nijhuis