ECLI:NL:RBDHA:2022:14577, Rechtbank Den Haag, 20-12-2022, SGR 20/5946
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Project Afsluitdijk. Afvalstoffen. Overtreding van de Waterwet. De rechtbank concludeert dat de stoffen die eiseres op de werklocatie in onderwaterdepot heeft gebracht, afvalstoffen zijn. Verweerder was bevoegd om handhavend op te treden.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 20/5946 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 20 december 2022 in de zaak tussen
    
      [eiseres] V.O.F., gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigden: mr. A. Danopoulos en mr. L. Hoeben),
    
    
      en
    
    
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
    (gemachtigden: mr. P.C. Cup, P. de Jong, A. Kloots).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 9 december 2019 (primair besluit) heeft verweerder eiseres onder oplegging van een dwangsom gelast om de (gestelde) overtreding van artikel 6.2 van de Waterwet op de werklocatie Kornwerderzand, gelegen in de gemeente Súdwest-Fryslân (de werklocatie), te beëindigen. Verweerder heeft in het besluit twee lasten opgenomen, met elk een eigen begunstigingstermijn en dwangsombedrag.
    
    
    
      In het besluit van 22 juli 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 8 november 2022 op zitting behandeld. Tijdens deze zitting heeft de rechtbank ook het beroep met zaaknummer SGR 22/2365 behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden, bijgestaan door mr. [A] , [B] , [C] en [D] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Bij de rechtbank zijn twee beroepen van eiseres aanhangig die in de kern gaan over de vraag of de door eiseres opgeslagen materialen kwalificeren als afvalstoffen. Deze beroepen hebben zaaknummers SGR 20/5946 en SGR 22/2365. De rechtbank doet afzonderlijk uitspraak in beide zaken.
    
    
    
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    
      2.1.
      Eiseres voert in opdracht van Rijkswaterstaat (RWS) het project Afsluitdijk uit, bestaande uit het ontwerp, de bouw en de financiering van de versterking van de Afsluitdijk en het onderhoud ervan gedurende de daaropvolgende 25 jaar. Zij verricht vanaf april 2019 bouw- en renovatiewerkzaamheden aan de Afsluitdijk. Voor de uitvoering van haar werk heeft eiseres op de werklocatie een inrichting in werking die valt onder de Wet milieubeheer (Wm) en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
      
    
    
      2.2.
      Ten noorden en ten oosten van de inrichting zijn tijdens de werkzaamheden twee onderwaterdepots gerealiseerd. In het noordelijke depot worden basaltzuilen opgeslagen en in het oostelijke depot wordt breuksteen opgeslagen. Deze stoffen zijn afkomstig van de Afsluitdijk. Met een mobiele puinbreker worden basalt, breuksteen en puin binnen de inrichting fijngemalen.
      
    
    
      2.3.
      In deze zaak gaat het om het noordelijke onderwaterdepot waarin het basalt wordt opgeslagen. De in het onderwaterdepot gelegen stoffen bestaan voor ongeveer 95% uit onbewerkte basaltblokken. De overige 5% bestaat uit stoffen die in het verleden zijn gebruikt voor de vlijlaag onder het basalt. Volgens verweerder heeft eiseres in strijd met artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet gehandeld door deze stoffen, die volgens verweerder afvalstoffen zijn, in de Waddenzee te brengen.
      
    
    
      2.4.
      Op 7 november 2019 heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat hij voornemens is om eiseres een last onder dwangsom op te leggen. Eiseres heeft per brief van 28 november 2019 haar zienswijze op het voornemen kenbaar gemaakt. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen, waarin de volgende lasten zijn opgelegd:
      
        
          Eiseres dient binnen drie maanden de uit afvalstoffen opgerichte onderwaterdepots gelegen op de werklocatie Kornwerderzand in de Waddenzee te verwijderen. Voldoet eiseres niet aan de last, dan verbeurt zij een bedrag van € 2.000,- voor iedere week na 9 maart 2020 dat de afvalstoffen nog in de Waddenzee aanwezig zijn, met een maximum van € 20.000,-.
        
        
          Eiseres dient onmiddellijk die maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om verdere verspreiding van de fijne fractie afvalstoffen die zijn achtergebleven in de Waddenzee na de herinrichting van het depot, te voorkomen. Voldoet eiseres niet aan de last, dan verbeurt zij een bedrag van € 2.000,- voor iedere dag na 23 december 2019 dat wegslag/wegspoeling/uitspoeling van de fijne fractie afvalstoffen kan plaatsvinden, met een maximum van € 20.000,-.
        
      
      
    
    
      2.5.
      In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder overweegt daartoe kort gezegd het volgende. Volgens verweerder zijn de stoffen in het onderwaterdepot afvalstoffen. Op grond van de overeenkomst tussen eiseres en RWS is er sprake van eigendomsoverdracht van de stoffen van RWS aan eiseres op het moment dat deze stoffen door eiseres zijn vrijgemaakt en op of bij haar inrichting in depot zijn gezet. Dit is volgens verweerder een vorm van “het zich willen ontdoen” van die stoffen door RWS als houder van die stoffen. Dat de stoffen voor een groot deel na bewerking met een puinbreker op het terrein van eiseres weer worden toegepast in de Afsluitdijk, maakt dit voor verweerder niet anders. Daartoe is volgens verweerder van belang dat de stoffen niet direct zonder bewerking elders en/of opnieuw in de Afsluitdijk kunnen en worden ingezet. Daarnaast levert eiseres de stoffen na bewerking terug aan RWS, maar zij gebruikt deze stoffen ook elders en ze kan de stoffen aan anderen leveren als secundaire grondstoffen. Door deze afvalstoffen en/of stoffen, (nog) geen bouwstoffen zijnde, in het waterkwaliteitssysteem van de Waddenzee te brengen zonder watervergunning is sprake van een overtreding van artikel 6.2 van de Waterwet. Volgens verweerder zijn er geen bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. Verder heeft verweerder geconstateerd dat aan de tweede last is voldaan. Aan de eerste last is, ten tijde van het bestreden besluit, nog niet voldaan. Omdat er zicht is op het feitelijk beëindigen van de overtreding en er maatregelen zijn getroffen waardoor de vlijlaag niet kan uitspoelen, ziet verweerder wel aanleiding om de begunstigingstermijn van de eerste last te verlengen tot 15 oktober 2020.
      
      
        
          Wat is het beoordelingskader?
        
      
      
      3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Wat oordeelt de rechtbank?
        
      
      
      
        
          Procesbelang
        
      
      
      4. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of eiseres nog een belang heeft bij de procedure, omdat het onderwaterdepot inmiddels is ontmanteld en er geen dwangsommen zijn verbeurd. Verder is op 6 september 2022 een omgevingsvergunning verleend voor, onder meer, een onderwaterdepot.
      
    
    
      4.1.
      Eiseres heeft ter zitting toegelicht dat met de omgevingsvergunning een andere situatie is gelegaliseerd dan de situatie waarvoor verweerder de last onder dwangsom heeft opgelegd en dat zij de onderwaterdepots, bij planningsproblemen of als de landopslag vol is, weer in gebruik wil nemen op dezelfde wijze als voorheen. Verweerder heeft hierop gereageerd dat dan (opnieuw) handhavend zal worden opgetreden. Hieruit volgt dat een inhoudelijk oordeel van de rechtbank over het bestreden besluit kan worden betrokken bij toekomstige besluitvorming van verweerder. Voorts heeft eiseres gesteld dat zij extra kosten heeft gemaakt voor het elders moeten opslaan van de materialen. De rechtbank is daarom van oordeel dat eiseres een belang bij deze procedure is blijven behouden.
      
      
        
          Afvalstoffen
        
      
      
      
        5. Eiseres betoogt dat er geen sprake is geweest van overtreding van artikel 6.2 van de Waterwet, omdat de brokken basalt en de delen van de vlijlaag geen afvalstoffen zijn. Ter onderbouwing van haar standpunt wijst eiseres op de Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra), rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof), het Landelijk afvalbeheerplan “LAP3”, de Leidraad afvalstof of product en het in opdracht van eiseres verrichte onderzoek “Stoffenbeoordeling werkterrein Kornwerderzand”. Eiseres licht toe dat de stoffen vrijkomen bij de werkzaamheden aan de Afsluitdijk. Eiseres heeft onderwaterdepots ingericht om deze stoffen (tijdelijk) op te vangen om vervolgens binnen het project weer te (her)gebruiken. In dit geval is eiseres houder, inzamelaar en ontvanger van de stoffen. Zonder de werkzaamheden aan de Afsluitdijk zouden de stoffen niet zijn vrijgekomen. Het enkele feit dat de eigendom van een stof wordt overgedragen, betekent niet dat er sprake is van ”zich ontdoen” van de stoffen door RWS. De houder, oftewel eiseres, heeft expliciet de intentie om zich niet van de stoffen te ontdoen. Aan alle voorwaarden voor hergebruik wordt voldaan. Vanuit eiseres als houder bezien is er dan ook geen sprake van een afvalstof. Verder is er geen wettelijke verplichting om de stoffen te verwijderen en is er geen sprake van stoffen afkomstig van een productieproces. Volgens eiseres is er sprake van voortgezet gebruik van de vrijgekomen stoffen. Het is zeker dat de materialen zullen worden gebruikt, het voorgenomen gebruik is rechtmatig en het gebruik is voldoende hoogwaardig. Verder betreft de behandeling met de mobiele puinbreker volgens eiseres niet het bewerken van afvalstoffen. Het betreft het bewerken van bouwstoffen, waarbij de aard van de stoffen niet verandert en de stoffen geen bijzondere behandeling ondergaan. In tegenstelling tot wat verweerder doet voorkomen, levert eiseres de stoffen niet aan anderen. Er is sprake van hergebruik binnen hetzelfde project.
      
      
      
        Tot slot wijst eiseres erop dat de officier van justitie, na verzet van eiseres, heeft besloten om eiseres niet te vervolgen voor het brengen van afvalstoffen in het oppervlaktewaterlichaam en de opgelegde strafbeschikking heeft ingetrokken.
      
      
    
    
      5.1.
      Eiseres wordt verweten dat zij artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet heeft overtreden. In tegenstelling tot wat verweerder ter zitting heeft betoogd, ziet het verbod van artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet niet op alle stoffen. Uit artikel 6.1 van de Waterwet volgt namelijk dat onder het begrip “stoffen” in artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet wordt verstaan: afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen. Nu verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat de stoffen die eiseres in het onderwaterdepot heeft gebracht afvalstoffen zijn, is het antwoord op de vraag of daar sprake van is wel degelijk relevant, en vormt dit de kern van de discussie tussen partijen. Tussen partijen is verder niet in geschil dat de stoffen in het onderwaterdepot geen bijproducten zijn, dan wel afvalstoffen zijn die een nuttige toepassing hebben ondervonden en daardoor een einde-afval status hebben. 
      
    
    
      5.2.
      Het begrip afvalstof is in de Waterwet niet gedefinieerd. Voor de betekenis van dit begrip moet daarom aansluiting worden gezocht bij artikel 1.1, eerste lid, van de Wm, waarin onder afvalstoffen wordt verstaan: alle stoffen, mengsels of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
      
    
    
      5.3.
      Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat het begrip afvalstof, als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wm, moet worden uitgelegd met inachtneming van de door het Hof over dit begrip gevormde jurisprudentie. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat de vraag of een stof een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval, rekening houdend met de doelstelling van de richtlijn en zonder afbreuk te doen aan de doeltreffendheid daarvan. Bij beantwoording van die vraag is vooral het gedrag van de houder in relatie tot de betekenis van de woorden "zich ontdoen van" relevant. In dit verband verdient volgens het Hof bijzondere aandacht of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut heeft of meer heeft, zodat deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen. Als dat het geval is, dan is sprake van een afvalstof. Wil de houder een stof hergebruiken, dan moet in het licht van de verplichting om het begrip afvalstof ruim uit te leggen, het hergebruik niet slechts mogelijk maar zeker zijn. Verder ligt het op de weg van de houder van stoffen om aan te tonen dat hergebruik ervan niet alleen tot de mogelijkheden behoort, maar zeker is.
      
    
    
      5.4.
      Tussen partijen is in geschil wie als de houder van de stoffen gezien moet worden: eiseres of RWS. Uit de jurisprudentie van het Hof en de systematiek en de bedoeling van regelgeving omtrent afvalstoffen volgt dat voor beantwoording van de vraag of sprake is van afvalstoffen met name van belang is wie de bezitter van de stof is en wat het moment van de feitelijke levering van die stoffen is. De basaltstenen en de vlijlaag komen vrij bij de bouw- en renovatiewerkzaamheden van eiseres aan de Afsluitdijk. Totdat deze stoffen vrijkomen is RWS niet alleen de juridische eigenaar ervan, maar heeft zij naar het oordeel van de rechtbank ook de feitelijke macht over de stoffen. RWS biedt de vrijgekomen stoffen aan eiseres aan, zodat eiseres pas op dat moment de feitelijke macht erover verkrijgt. De rechtbank is dan ook van oordeel dat RWS de houder van de stoffen is op het moment dat ze vrijkomen en worden aangeboden aan eiseres. Gelet op deze omstandigheden moet vanuit het perspectief van RWS worden bezien of de basaltstenen en de vlijlaag afvalstoffen zijn. Dat de feitelijke levering van de stoffen aan eiseres door eiseres zelf plaatsvindt wanneer zij de stoffen bij de werkzaamheden vrijmaakt en er tot dat moment nog geen individuele brokken basalt en vlijlaag kunnen worden onderscheiden, doet daar naar het oordeel van de rechtbank niet aan af.
      
    
    
      5.5.
      Eiseres heeft betoogd dat de vrijgekomen stoffen binnen het project worden hergebruikt en dat circulair gebruik van de stoffen de intentie en het uitgangspunt is, ook van RWS. Van het zich ontdoen van die stoffen is volgens eiseres dus geen sprake. Uit de hiervoor beschreven jurisprudentie van het Hof volgt dat hergebruik voldoende zeker moet zijn. Volgens de rechtbank is dat niet aannemelijk gemaakt. Uit het door eiseres overgelegde deel van de tussen haar en RWS gesloten Design, build, finance, and maintain-overeenkomst (overeenkomst) volgt slechts dat eiseres dient te zorgen dat vrijkomende materialen die niet binnen Gebied RWS en Gebied Derden worden hergebruikt dan wel buiten Gebied RWS en Gebied Derden worden hergebruikt, worden afgegeven aan een erkende inzamelaar van bedrijfsafvalstoffen. Gelet hierop is onder andere niet duidelijk wat er precies binnen het project wordt hergebruikt, onder welke voorwaarden, om hoeveel en welke stoffen het daarbij zou gaan, welke samenstelling deze stoffen moeten hebben, en hoe lang deze stoffen uiterlijk mogen worden opgeslagen voordat ze moeten worden hergebruikt (of ingezameld). Op basis van de overeenkomst staat het eiseres bovendien vrij om de stoffen ook aan derden aan te bieden of elders te (her)gebruiken. De intentie om de stoffen binnen het project te hergebruiken is al met al dus te vrijblijvend om van voldoende zekerheid van hergebruik te kunnen spreken. Verder dienen de basalt en vlijlaag een bewerking te ondergaan voordat deze voor hergebruik geschikt zijn; de basaltstenen en de vlijlagen moeten eerst worden bewerkt met een mobiele puinbreker. Ook dat maakt hergebruik van de basalt en vlijlaag onvoldoende zeker, zo blijkt uit de aangehaalde jurisprudentie van het Hof. Dat (bouw)stoffen commerciële waarde (kunnen) hebben dan wel worden opgehaald met het oog op hergebruik, maakt dit niet anders, nu uit jurisprudentie van het Hof volgt dat ook onder die omstandigheden een voorwerp of stof onder het begrip afvalstof kan vallen. Doorslaggevend hier blijft dat de zekerheid van het hergebruik niet aannemelijk is gemaakt. 
      
    
    
      5.6.
      Gelet op deze omstandigheden en rekening houdend met de verplichting om het begrip afvalstoffen ruim uit te leggen, moet ervan worden uitgegaan dat de stoffen voor RWS op het moment dat deze vrijkomen een last zijn. Dit betekent dat RWS zich van de stoffen ontdoet door deze stoffen aan eiseres over te dragen. De rechtbank concludeert daarom dat de basaltstenen en de vlijlagen die eiseres op de werklocatie in onderwaterdepot heeft gebracht, afvalstoffen zijn.
      
    
    
      5.7.
      Eiseres heeft ter onderbouwing van haar standpunt dat geen sprake is van afvalstoffen, het rapport “Stoffenbeoordeling werkterrein Kornwerderzand” ingebracht. De rechtbank stelt vast dat in dit rapport is uitgegaan van eiseres als houder van de stoffen. Het rapport is opgesteld, nadat verweerder de in dit beroep bestreden last onder dwangsom heeft opgelegd, maar voordat de last onder dwangsom is opgelegd die in het beroep met zaaknummer SGR 22/2365 ter beoordeling voorligt. Op het moment van de overgang van de feitelijke macht van de stoffen van RWS naar eiseres had echter reeds moeten zijn beoordeeld of sprake was van afvalstoffen of niet. Daarnaast stelt de rechtbank vast dat dit rapport ingaat op de individuele stoffen die op de werklocatie (in gronddepots) worden opgeslagen, maar niet op de combinatie van de basalt en vlijlaag die in het onderwaterdepot is gebracht. De rechtbank hecht aan dit rapport daarom niet de waarde die eiseres daaraan gehecht zou willen zien. Het oordeel van de rechtbank zou overigens niet anders zijn als eiseres als houder zou worden aangemerkt. Ook dan is voorafgaand aan de opslag van de stoffen de zekerheid van hergebruik niet aannemelijk gemaakt, gelet op de inhoud van de overeenkomst. 
      
    
    
      5.8.
      Eiseres heeft naar voren gebracht dat de officier van justitie de aan haar opgelegde strafbeschikking op 28 januari 2021 heeft ingetrokken en de strafzaak tegen haar heeft geseponeerd wegens onvoldoende bewijs. Voor zover eiseres heeft bedoeld hiermee een beroep te doen op de onschuldpresumptie, zoals gewaarborgd bij artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), overweegt de rechtbank het volgende. Voor een geslaagd beroep op de onschuldpresumptie dient een betrokkene te stellen en te bewijzen dat een voldoende verband bestaat tussen de strafrechtelijke procedure en de latere bejegening door een bestuurlijke autoriteit of de latere gerechtelijke procedure. Het feit dat een dergelijk verband wordt vastgesteld, is op zichzelf niet voldoende voor de conclusie dat het oordeel van de officier van justitie eraan in de weg staat dat in een latere bestuursrechtelijke procedure de gedragingen waarvoor een betrokkene niet (verder) wordt vervolgd – als gevolg van minder strenge bewijsregels of op grond van aanvullend bewijs – bewezen worden verklaard. Daarbij is wel van belang dat de rechterlijke en andere autoriteiten door hun optreden, de motivering van hun beslissing of de door hen gebruikte bewoordingen geen twijfel dienen te doen ontstaan over de juistheid van de gronden waarop is beslist de strafrechtelijke vervolging niet aan te vangen of niet door te zetten. 
      
    
    
      5.9.
      In dit geval is naar het oordeel van de rechtbank sprake van hetzelfde feitencomplex en dezelfde rechtsvraag als in de strafrechtelijke procedure, namelijk de vraag of eiseres artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet heeft overtreden, zodat sprake is van een verband tussen deze procedure en de strafrechtelijke procedure. Van belang is dat in de bestuursrechtelijke procedure minder strenge bewijsregels gelden dan in de strafrechtelijke procedure. Verder is uit de sepot-beslissing niet op te maken op basis van welke informatie de officier van justitie in het geval van eiseres is overgegaan tot een sepot wegens gebrek aan bewijs. Verweerder heeft ter zitting onbetwist gesteld dat hij slechts het (verkorte) proces-verbaal van 25 november 2019 naar de officier van justitie heeft gestuurd. Het is de rechtbank niet gebleken dat de officier van justitie op basis van dezelfde informatie en hetzelfde bewijs als waar verweerder het bestreden besluit op heeft gebaseerd en waarover ook de rechtbank beschikt, is overgegaan tot het sepot. Het had op de weg van eiseres gelegen om dit te onderbouwen. De verklaring ter zitting dat het verzetschrift dat eiseres tegen de strafbeschikking heeft ingediend, welk verzetschrift niet in het dossier zit, nagenoeg gelijk is aan haar bezwaarschrift tegen het primaire besluit, is daartoe onvoldoende. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat zij met de motivering van haar beslissing en de door haar gebruikte bewoordingen geen twijfel doet ontstaan over de juistheid van de gronden van het sepot. 
      
    
    
      5.10.
      Het betoog van eiseres slaagt niet. 
      
      
        
          Tussenconclusie overtreding
        
      
      
      
        6. 
      
    
    
      6.1.
      Nu uit het voorgaande volgt dat de stoffen die eiseres in het onderwaterdepot heeft gebracht afvalstoffen zijn, heeft zij artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet overtreden. Verweerder was dan ook bevoegd om handhavend op te treden.
      
    
    
      6.2.
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden
        
      
      
      
        7. Volgens eiseres zijn er bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving had moeten afzien. Eiseres voert in dat kader aan dat de van de Afsluitdijk afkomstige stoffen tijdelijk in de onderwaterdepots worden opgeslagen en dat deze niet schadelijk of verontreinigend zijn. Verder zijn er geen (redelijke) alternatieven voor de opslag van uit het werk komende stoffen die zonder extra omgevingshinder als gevolg van extra vervoersbewegingen en stikstofdepositie kunnen worden uitgevoerd. Bovendien zijn de onderwaterdepots op- en ingericht met medeweten van de ILT. Tot slot was volgens eiseres sprake van concreet zicht op legalisatie. Verweerder heeft in het primaire besluit aangegeven dat de gemeente Súdwest-Fryslân vermoedelijk geen aanleiding ziet om de door eiseres aangevraagde omgevingsvergunning voor de onderwaterdepots te weigeren. 
      
      
    
    
      7.1.
      Dit betoog van eiseres slaagt niet. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
      
      
        7.1.1.
        In de omstandigheid dat de stoffen niet schadelijk of verontreinigend zouden zijn, liggen geen bijzondere omstandigheden om tot het oordeel te komen dat verweerder van handhaving had moeten afzien. Uit de omstandigheid dat de wetgever naast schadelijke en verontreinigende stoffen expliciet afvalstoffen heeft opgenomen in het verbod van artikel 6.2 van de Waterwet blijkt het belang van handhaving bij het zonder vergunning brengen van afvalstoffen in een oppervlaktewaterlichaam, ook als deze niet schadelijk of verontreinigend zijn.
        
      
      
        7.1.2.
        Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat handhavend optreden onevenredig kan zijn indien handhaving meer nadelige gevolgen heeft voor, bijvoorbeeld, het milieu dan de overtreding zelf. Eiseres heeft haar betoog dat opslag op een locatie buiten de werklocatie zal leiden tot meer omgevingsbelasting dan de onderhavige opslag binnen de werklocatie, niet met stukken onderbouwd. Zij heeft aldus niet inzichtelijk gemaakt wat het mogelijke verschil in belasting is tussen opslag binnen dan wel buiten de werklocatie, en of dit tot onevenredige gevolgen leidt. De rechtbank ziet hierin dan ook geen grond om te oordelen dat verweerder van handhaving had moeten afzien. 
        
      
      
        7.1.3.
        De omstandigheid dat de onderwaterdepots op- en ingericht zouden zijn met medeweten van de ILT, blijkt niet uit het dossier. Nog daargelaten of verweerder van handhaving had moeten afzien als dit wel het geval was, is reeds hierom niet gebleken dat eiseres erop mocht vertrouwen dat verweerder niet tot handhaving zou overgaan. 
        
      
      
        7.1.4.
        Op grond van artikel 6.2, eerste lid, onder a, van de Waterwet is een watervergunning van verweerder vereist om afvalstoffen in een oppervlaktewaterlichaam te brengen. Niet is gebleken dat eiseres ten tijde van het bestreden besluit een ontvankelijke daartoe strekkende aanvraag had ingediend. Van concreet zicht op legalisatie was dan ook geen sprake. De door eiseres genoemde aanvraag om een omgevingsvergunning en de op 6 september 2022 verleende omgevingsvergunning maken dat niet anders. Dit betreffen  immers een aanvraag om en verlening van een vergunning op grond van de Wabo en niet op grond van de Waterwet. 
        
        
          
            Conclusie en gevolgen
          
        
        
        
          8. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt geen vergoeding van haar proceskosten. Verweerder hoeft het door eiseres betaalde griffierecht niet te vergoeden.
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, voorzitter, en mr. J.B. Wijnholt en mr. T.E.F. Reijnders, leden, in aanwezigheid van mr. D.W.A. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB 2008 L 312/3) (Kaderrichtlijn Afvalstoffen)
      
    
    
    
      Artikel 3 - Definities
      In deze richtlijn wordt verstaan onder:
    
    1. afvalstof": elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen; 
    
    2 quater. „bouw- en sloopafval”: afvalstoffen die geproduceerd wordt door bouw- en sloopwerkzaamheden;
    (…)
    6. „ afvalstoffenhouder”: de afvalstoffenproducent dan wel de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in zijn bezit heeft; 
    (…)
    13. „ hergebruik": elke handeling waarbij producten of componenten die geen afvalstoffen zijn, opnieuw worden gebruikt voor hetzelfde doel als dat waarvoor zij waren bedoeld;
    
    14. „ verwerking": nuttige toepassing of verwijdering, met inbegrip van aan toepassing of verwijdering voorafgaande voorbereidende handelingen;
    
    15. „ nuttige toepassing": elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de ruimere economie andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt. Bijlage II bevat een niet-limitatieve lijst van nuttige toepassingen;
    
    16. „ voorbereiding voor hergebruik": elke nuttige toepassing bestaande uit controleren, schoonmaken of repareren, waarbij producten of componenten van producten, die afvalstoffen zijn geworden, worden klaargemaakt zodat ze zullen worden hergebruikt zonder dat verdere voorbehandeling nodig is;
    
    17. „ recycling": elke nuttige toepassing waardoor afvalstoffen opnieuw worden bewerkt tot producten, materialen of stoffen, voor het oorspronkelijke doel of voor een ander doel. Dit omvat het opnieuw bewerken van organisch afval, maar het omvat niet energieterugwinning, noch het opnieuw bewerken tot materialen die bestemd zijn om te worden gebruikt als brandstof of als opvulmateriaal;
    
    
      Artikel 6 Einde-afvalfase
    
    1. De lidstaten nemen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat afval dat een behandeling voor recycling of andere nuttige toepassing heeft ondergaan niet langer als afval wordt beschouwd indien het aan de volgende voorwaarden voldoet:
    
    a. a) de stof of het voorwerp is bestemd om te worden gebruikt voor specifieke doelen;
    b) er is een markt voor of vraag naar de stof of het voorwerp;
    c) de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen; en tevens
    d) het gebruik van de stof of het voorwerp heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.
    (…)
    4. Wanneer er op het niveau van de Unie of op nationaal niveau geen criteria zijn vastgesteld krachtens respectievelijk de leden 2 of 3, kan een lidstaat per geval besluiten, of passende maatregelen nemen om te verifiëren, dat bepaalde afvalstoffen niet langer afval zijn op grond van de voorwaarden van lid 1 en dit, in voorkomend geval, in lijn met de vereisten van lid 2, onder a) tot en met e), en rekening houdend met grenswaarden voor verontreinigende stoffen en eventuele negatieve gevolgen voor het milieu en de menselijke gezondheid. Van die besluiten per geval hoeft de Commissie overeenkomstig Richtlijn (EU) 2015/1535 niet in kennis te worden gesteld.
    De lidstaten kunnen informatie over hun besluiten per geval en het resultaat van de verificatie door bevoegde autoriteiten langs elektronische weg bekendmaken.
    
    
      Bijlage II - Handelingen van nuttige toepassing
      R 1 Hoofdgebruik als brandstof of als ander middel voor energieopwekking
      R 2 Terugwinning/regeneratie van oplosmiddelen
      R 3 Recycling/terugwinning van organische stoffen die niet als oplosmiddel worden gebruikt (met inbegrip van compostering en andere biologische omzettingsprocessen)
      R 4 Recycling/terugwinning van metalen en metaalverbindingen
      R 5 Recycling/terugwinning van andere anorganische materialen
      R 6 Regeneratie van zuren of basen
      R 7 Terugwinning van bestanddelen die worden gebruikt om vervuiling tegen te gaan
      R 8 Terugwinning van bestanddelen uit katalysatoren
      R 9 Herraffinage van olie en ander hergebruik van olie
      R 10 Uitrijden voor landbouwkundige of ecologische verbetering
      R 11 Gebruik van afvalstoffen die bij een van de onder R 1 tot en met R 10 genoemde handelingen vrijkomen
      R 12 Uitwisseling van afvalstoffen voor een van de onder R 1 tot en met R 11 genoemde handelingen
      R 13 Opslag van afvalstoffen bestemd voor een van de onder R 1 tot en met R 12 genoemde handelingen (met uitsluiting van tijdelijke opslag voorafgaande aan inzameling op de plaats van productie)
    
    
    
      
        Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
      
    
    
    
      Artikel 6
    
    2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      Artikel 5:1
    
    1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    
    
    
    
      Artikel 5:2
    
    1. In deze wet wordt verstaan onder:
    (…)
    b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.
    
    
      Artikel 5:32
    
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
    
    
      Artikel 5:32b
    
    1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    
    
      
        Waterwet
      
    
    
    
      Artikel 6.1
      In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
      (…)
      stoffen: afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen.
    
    
    
      Artikel 6.2
    
    1. Het is verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij:
    a. een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap;
    b. daarvoor vrijstelling is verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur;
    c. artikel 6.3, eerste tot en met derde lid, van toepassing is.
    
    
      
        Wet milieubeheer
      
    
    
    
      Artikel 1.1
    
    
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
      (…)
      afvalstoffen: alle stoffen, mengsels of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen;
      afvalstoffenhouder: afvalstoffenproducent dan wel de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in zijn bezit heeft;
      (…)
      nuttige toepassing: elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de ruimere economie, andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt, tot welke handelingen in ieder geval behoren de handelingen die zijn genoemd in bijlage II bij de kaderrichtlijn afvalstoffen;
      (…)
    
    8. Afvalstoffen die een behandeling van recycling of andere nuttige toepassing hebben ondergaan, worden niet langer als afvalstoffen beschouwd, indien zij voldoen aan de volgende voorwaarden:
    a. de stoffen, mengsels of voorwerpen zijn bestemd om te worden gebruikt voor specifieke doelen;
    b. er is een markt voor of vraag naar de stoffen, mengsels of voorwerpen;
    c. de stoffen, mengsels of voorwerpen voldoen aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen; en
    d. het gebruik van de stoffen, mengsels of voorwerpen heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.
    
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:498, r.o. 2.1.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1379.
  
  
     Zie het arrest van 15 juni 2000, Arco Chemie Nederland, ECLI:EU:C:2000:318, punten 73, 88 en 97, en het arrest van 18 april 2002, Palin Granit, ECLI:EU:C:2002:232, punt 24.
  
  
     Zie het arrest van 18 december 2007, Commissie/Italië, ECLI:EU:C:2007:808, punt 32, en het arrest van 24 juni 2008, Commune de Mesquer, ECLI:EU:C:2008:359, punt 53.
  
  
     Zie het arrest van 12 december 2013, Shell Nederland, ECLI:EU:C:2013:821, punt 42 en 53.
  
  
     Zie het arrest van het Hof van 4 juli 2019, Tronex, ECLI:EU:C:2019:564, punt 40. Zie ook het arrest van het Hof van 3 oktober 2013, Brady, ECLI:EU:C:2013:627, punt 64.
  
  
     Zie in dit kader ook de conclusies van de Procureur-Generaal van 1 september 2006, ECLI:NL:PHR:2006:AV2309 en ECLI:NL:PHR:2006:AV2325, r.o. 5.3.1 e.v. 
  
  
     Zie het arrest van 24 juni 2008, Commune de Mesquer, ECLI:EU:C:2008:359, punt 40.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 30 maart 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT2816. Vergelijk ook de uitspraak van 31 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6325.