ECLI:NL:RVS:2019:627, Raad van State, 27-02-2019, 201803180/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2016 heeft de burgemeester [appellant sub 2] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan de [locatie] te sluiten voor de duur van een jaar.

201803180/1/A3.
    Datum uitspraak: 27 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    de burgemeester van Venlo,
    2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 maart 2018 in zaak nr. 17/619 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 december 2016 heeft de burgemeester [appellant sub 2] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan de [locatie] te sluiten voor de duur van een jaar.
    Bij besluit van 14 februari 2017 heeft de burgemeester het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 februari 2017 vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke zienswijze naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2019, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door J.M.G. Vincken en
    mr. K.J.E. Hendrix, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. R.M.M. Menting, advocaat te Venlo, en [gemachtigde] zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant sub 2] huurde de woning aan de [locatie]. Op 9 november 2016 is de politie in de woning binnengetreden. Uit het rapport dat de politie op 2 december 2016 voor de burgemeester heeft opgemaakt, blijkt dat in de inpandige garage een in werking zijnde hennepkwekerij is aangetroffen met 101 hennepplanten. Ook is vastgesteld dat sprake was van diefstal van stroom. De burgemeester heeft in de vondst van de hennepkwekerij aanleiding gezien om de woning op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet voor een jaar te sluiten. Die bepaling luidde destijds: "De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is." Hennep staat op lijst II.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft ten eerste vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat de burgemeester bevoegd was om tot sluiting van de woning over te gaan. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat het beleid dat de burgemeester heeft vastgesteld, de Beleidsregels ter voorkoming en bestrijding van drugsoverlast, -handel en -productie (hierna: de beleidsregel), niet onredelijk is. Uit de beleidsregel volgt dat een woning wordt gesloten voor de duur van een jaar als een handelshoeveelheid softdrugs wordt aangetroffen. De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester niet van de beleidsregel hoefde af te wijken op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Uit de behandeling ter zitting en de nadere reactie van de burgemeester van 25 oktober 2017 is gebleken dat de burgemeester een bestendige gedragslijn hanteert in het kader van artikel 4:84 van de Awb waarmee de burgemeester rekening houdt met het in artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) neergelegde recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is volgens de rechtbank geen sprake, omdat niet is gebleken dat de door [appellant sub 2] genoemde gevallen, waarin de burgemeester heeft volstaan met een waarschuwing of een kortere sluitingsduur, een vergelijkbare situatie betroffen.
    Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom er door de zwaarte van de sanctie geen sprake is van een bestraffende sanctie, oftewel een criminal charge, maar van een herstelsanctie. De rechtbank heeft het aangewezen geacht dat de burgemeester bij de beoordeling of sprake is van een criminal charge de grootte van de hennepkwekerij en daarmee samenhangend de impact op de omgeving in de beoordeling betrekt.
    Hoger beroepen
    Beleid en bijzondere omstandigheden
    3.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester een bestendige gedragslijn hanteert. Hij voert hiertoe aan dat in vergelijkbare gevallen de woning minder lang is gesloten of met een waarschuwing is volstaan. Bovendien biedt de door de burgemeester genoemde gedragslijn niet de mogelijkheid een woning voor de duur van twaalf maanden te sluiten. De rechtbank heeft hem ten onrechte tegengeworpen dat de woning ten tijde van het besluit van 22 december 2016 onbewoond was, omdat [appellant sub 2] de woning heeft verlaten nadat hij van het voornemen tot sluiting op de hoogte was gesteld om nadere kosten te voorkomen. Ook heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de burgemeester niet op grond van artikel 4:84 van de Awb van de beleidsregel moest afwijken. De sluiting was niet noodzakelijk om de overtreding te beëindigen of herhaling te voorkomen, omdat [appellant sub 2] de woning had verlaten, de huurovereenkomst was ontbonden, er niet eerder was geoogst en van bekendheid van het pand in het criminele circuit niet is gebleken. Evenmin is gebleken dat sprake was van overlast, verstoring van de openbare orde of aantasting van het woon- en leefklimaat. De sluiting heeft tot ernstig financieel nadeel geleid. De burgemeester heeft onvoldoende gemotiveerd waarom de sluiting een jaar moest duren, aldus [appellant sub 2].
    - beleid
    3.1.    In de beleidsregel staat dat de gemeente Venlo als gevolg van haar grensligging en het verschil in wet- en regelgeving tussen Nederland en Duitsland kampt met omvangrijk toerisme dat verband houdt met de handel in en de verkoop en het gebruik van verdovende middelen. Om de drugscriminaliteit en de daarmee samenhangende overlast in de stad te voorkomen en te bestrijden, voert het gemeentebestuur van Venlo een stringent beleid. Er is geconstateerd dat zich steeds vaker illegale verkooppunten van verdovende middelen in woonwijken bevinden. De druk die een illegaal verkooppunt op zijn omgeving legt, is bijzonder zwaar en werkt bovendien zeer ondermijnend voor de sociale veiligheidsgevoelens van omwonenden. Om de vestiging van illegale verkooppunten een halt toe te roepen is het "one strike you’re out" principe ingevoerd, gekoppeld aan een langere sluitingsduur. In alle als dringend te kwalificeren gevallen volgt direct een sluitingsmaatregel op grond van artikel 13b van de Opiumwet. De duur van deze sluiting bedraagt een jaar. Deze periode wordt nodig geacht om de ongewenste (bij)verschijnselen tegen te gaan. Als dringend geval is in elk geval - maar niet uitsluitend - te beschouwen de verkoop, aflevering of verstrekking, dan wel het daartoe aanwezig zijn van harddrugs en/of een handelshoeveelheid softdrugs, aldus de beleidsregel.
    Gelet op de bijzondere positie die de gemeente Venlo als grensgemeente inneemt bij de uitvoering van de Opiumwet, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de burgemeester dit beleid in redelijkheid kan hanteren. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:55). De sluiting voor de duur van een jaar is in overeenstemming met de beleidsregel.
    - bijzondere omstandigheden
    3.2.    Ingevolge artikel 4:84 van de Awb dient de burgemeester, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840), alle omstandigheden van het geval te betrekken bij zijn beoordeling en te bezien of deze op zichzelf, dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet op een woning, die raakt aan het in artikel 8 van het EVRM neergelegde recht, heeft voor bewoners mogelijk zeer ingrijpende gevolgen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 11 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2362)), dient hieraan een zwaar gewicht te worden toegekend bij de beoordeling van de vraag of de burgemeester in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken en, zo ja, of de wijze waarop de bevoegdheid is toegepast evenredig is.
    3.3.    Zoals de burgemeester in de nadere reactie van 25 oktober 2017 heeft uiteengezet, hanteert hij bij de invulling van de bijzondere omstandigheden, enkel waar het betreft de afweging van de in artikel 8 van het EVRM bedoelde belangen, een bestendige gedragslijn. Deze gedragslijn houdt in dat de burgemeester in beginsel bij mensen die alleen wonen de woning voor negen maanden sluit, als sprake is van een gezin met meerderjarige kinderen de woning voor zes maanden sluit en als sprake is van een gezin met minderjarige, kleinere kinderen de woning voor drie maanden sluit. Als de woning niet wordt bewoond, wordt de woning gesloten voor de duur die uit de beleidsregel volgt. [appellant sub 2] heeft zijn betoog dat geen sprake is van een bestendige gedragslijn onderbouwd met een verwijzing naar een brief van de burgemeester betreffende een geval waarin hij met een waarschuwing heeft volstaan. Uit die brief blijkt echter dat in dat geval slechts oude hennepresten zijn aangetroffen en geen hennepplanten of artikelen die gebruikt worden tijdens de teelt van hennep. Gelet hierop ging het om een bijzonder geval. Omdat in dit geval in de woning een in werking zijnde kwekerij met hennepplanten is aangetroffen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet is gebleken dat het een vergelijkbare situatie betreft en dat er geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Evenmin heeft [appellant sub 2] met de verwijzing naar een bijzonder geval aannemelijk gemaakt dat de burgemeester geen bestendige gedragslijn hanteert.
    Toen de politie de woning binnenviel, was alleen de broer van [appellant sub 2] in de woning aanwezig. Hij stond niet op dat adres ingeschreven en heeft tegenover de politie verklaard daar niet te wonen. Uit het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van een verhoor van [appellant sub 2] op 9 november 2016 blijkt dat hij ingeschreven stond op de Napoleonsbaan Zuid 46 te Baarlo en heeft medegedeeld dat zijn vrouw en kinderen bij de ouders van zijn vrouw overnachtten. Zijn vrouw heeft dit blijkens het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van een verhoor op 29 november 2016 ook verklaard, daarbij vermeld dat ook [appellant sub 2] bij haar ouders overnachtte en dat zij, [appellant sub 2] en de kinderen nadat de hennepkwekerij was ontdekt zijn verhuisd naar de woning in Baarlo. Hieruit volgt dat de woning op het moment van de binnentreding feitelijk niet meer werd bewoond en ook ten tijde van het besluit van 22 december 2016 niet werd bewoond. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid geen kortere sluiting op hoefde te leggen vanwege artikel 8 van het EVRM.
    3.4.    In het besluit van 14 februari 2017 heeft de burgemeester overwogen dat de aangetroffen hoeveelheid drugs op zichzelf al voldoende is om de conclusie te rechtvaardigen dat er sprake was van een situatie waarin redelijkerwijs verondersteld kon worden dat de openbare orde en veiligheid in de omgeving van de woning ernstig in het geding waren. Reeds het gegeven van een aanzienlijke hoeveelheid hennepplanten impliceert dat die hennep te zijner tijd had moeten worden afgevoerd, waardoor in de omgeving van de woning sprake zal zijn geweest van illegale en criminele activiteiten, aldus de burgemeester. Dat uit het dossier niet concreet blijkt van overlast voor buurtbewoners als gevolg van handelsactiviteiten doet daaraan niet af. De burgemeester heeft hiermee voldoende gemotiveerd dat de stelling van [appellant sub 2], dat niet is gebleken dat de openbare orde was verstoord, het woon- en leefklimaat niet is aangetast, niet is gebleken van overlast en dat er niet eerder is geoogst, geen bijzondere omstandigheid oplevert op grond waarvan een kortere sluiting moet worden opgelegd. Eveneens met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ontbinding van de huurovereenkomst en de financiële gevolgen van de sluiting geen bijzondere omstandigheid opleveren en dat de omstandigheden tezamen bezien ook niet zodanig zijn dat zij maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel onevenredig is in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    3.5.    Het betoog van [appellant sub 2] faalt.
    Criminal charge
    4.    In Engel en anderen tegen Nederland, arrest van 8 juni 1976 (ECLI:CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82) heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) drie criteria geformuleerd om te bepalen of sprake is van een bestraffende sanctie. Het eerste criterium betreft de classificatie van de maatregel naar nationaal recht. Het tweede criterium ziet op de aard van de overtreding, mede bezien in relatie tot het doel van de maatregel. Soms beoordeelt het EHRM dit criterium aan de hand van de aard van de norm die wordt overtreden. Het gaat er daarbij om of een algemene strafrechtelijke norm aan de orde is. De Afdeling wijst in dit verband op het arrest van het EHRM van 21 februari 1984, Öztürk tegen Duitsland (ECLI:CE:ECHR:1984:0221JUD000854479). Het derde criterium betreft de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een bestraffende sanctie sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kunnen rechtvaardigen.
    - tweede criterium
    4.1.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat aan het tweede criterium wordt voldaan, omdat het doel van de sluiting niet meer kon worden bereikt. Het doel dient immers herstel te zijn en dit was in deze situatie reeds bewerkstelligd, aldus [appellant sub 2].
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 6 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3360)), wordt met de uitoefening van bestuursdwang een algemene bestuursrechtelijke norm uit de Awb toegepast. Dat daarmee wordt opgetreden tegen schending van verboden, neergelegd in de Opiumwet, maakt het optreden niet strafrechtelijk. Artikel 13b van de Opiumwet richt zich niet op de overtreder, maar ziet op het beëindigen en voorkomen van de overtreding. Er vindt geen vaststelling van schuld plaats en van die schuld wordt ook niet uitgegaan. Wat betreft artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet gaat het erom, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 1996/97, 25 324, nr. 3, blz. 5) de verkoop, de aflevering of de verstrekking dan wel het daartoe aanwezig zijn van drugs een halt toe te roepen. Daarnaast wordt met deze bepaling beoogd negatieve effecten van de handel in en het gebruik van drugs, onder meer bezien vanuit het perspectief van de openbare orde, tegen te gaan. Het feit dat de maatregel van artikel 13b, eerste lid, is gericht op beëindiging en voorkoming van herhaling van een overtreding is een aanwijzing dat het hier gaat om een bestuurlijke maatregel en niet om een bestraffende sanctie. De Afdeling is, net als de rechtbank, van oordeel dat deze doelen nog niet geheel waren bewerkstelligd. De burgemeester mocht zich op het standpunt stellen dat door de aanwezigheid van een aanzienlijke hoeveelheid hennepplanten in de woning, die te zijner tijd moest worden afgevoerd, de openbare orde en veiligheid in de omgeving van de woning ernstig in het geding waren. Door de woning te sluiten kon bereikt worden dat herhaling van de illegale activiteiten werd voorkomen en de negatieve effecten van die activiteiten op de omgeving werden tegengegaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het tweede criterium niet in de richting wijst van een bestraffende sanctie.
    4.3.    Het betoog van [appellant sub 2] faalt.
    - derde criterium
    4.4.    De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet voldoende heeft gemotiveerd waarom er door de zwaarte van de sanctie geen sprake is van een bestraffende sanctie. Dit oordeel is tegenstrijdig aan het oordeel van de rechtbank dat de beleidsregel niet onredelijk is en er geen bijzondere omstandigheden zijn die maken dat van de beleidsregel moet worden afgeweken. De rechtbank heeft daarbij onvoldoende terughoudend getoetst, aldus de burgemeester.
    4.5.    Bij het beoordelen van de zwaarte van de maatregel is van belang of de maatregel zodanig zwaar is dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd. De zwaarte van de maatregel wordt beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven; hoe de betrokkene de maatregel subjectief ervaart is hierbij in het algemeen niet van belang. Sluiting van een woning op grond van artikel 13b van de Opiumwet is een bestuursrechtelijke maatregel en wordt in het algemeen niet als een bestraffende sanctie aangemerkt. Het EHRM merkt slechts zelden een bestuursrechtelijke maatregel aan als een bestraffende sanctie louter op grond van de zwaarte van de maatregel. Zoals in 3.1 is overwogen, acht de Afdeling het beleid dat de burgemeester voert  niet onredelijk, gelet op de bijzondere positie van de gemeente Venlo als grensgemeente. De burgemeester heeft de last tot sluiting in overeenstemming met de beleidsregel vastgesteld voor de duur van een jaar. Zoals is overwogen in 3.4, zijn er geen bijzondere omstandigheden die maken dat de sluiting onevenredig is in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Verder is van belang dat de Afdeling in eerdere uitspraken een sluiting van een woning van een jaar op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet niet onevenredig heeft geacht. Zie in dat verband bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1514). De rechtbank heeft niet onderkend dat gelet op het voorgaande onvoldoende aanleiding bestaat om de last tot sluiting alleen op basis van de zwaarte van de maatregel als een bestraffende sanctie aan te merken. Gelet op het voorgaande brengen het tweede en derde criterium evenmin in onderlinge samenhang mee dat de last tot sluiting een bestraffende sanctie is.
    4.6.    Het betoog van de burgemeester slaagt.
    Slotsom
    5.    Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 14 februari 2017 van de burgemeester alsnog ongegrond verklaren.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Venlo gegrond;
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 maart 2018 in zaak nr. 17/619;
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    w.g. Borman    w.g. De Vries
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2019
    582-851.