ECLI:NL:CBB:2019:577, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-11-2019, 18/2293
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Artikel 1 EP. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voorts heeft verweerder in het verweerschrift uiteengezet dat appellante voor de uitbreiding van haar bedrijf geen financiering is aangegaan en in zoverre geen financieringslast draagt. Verder acht het College van belang dat voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een door haar beoogde uitbreiding van 70 naar 120 melkkoeien voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Appellante heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat deze uitbreiding noodzakelijk was. De keuze van appellante om de veestapel geleidelijk te laten groeien met aanwas van eigen jongvee komt, gelet op voornoemde voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen, voor haar rekening. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellante.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2293 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 november 2019 in de zaak tussen
    melkveebedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. G.H. Blom) 
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: R. Kuiper) 
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.796 kilogram (kg).
    
    
    
      Bij besluit van 31 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 september 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.  
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Deze bepaling verzekert het recht op het ongestoord genot eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
      
      2. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Aanvankelijk hield zij ongeveer 70 melkkoeien. In 2012 heeft appellante het plan opgevat uit te breiden naar het houden van 120 melkkoeien met bijbehorend jongvee. In 2013 heeft zij geïnvesteerd in de aanleg van een mestkelder en in oktober 2014 heeft zij een aannemingsopdracht gegeven om de uitbreiding van de ligboxenstal te realiseren. Deze investeringen heeft zij met eigen middelen gefinancierd. Aan appellante is op 4 september 2012 een omgevingsvergunning verleend en op 22 juli 2014 is aan haar een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 120 melkkoeien en 45 stuks jongvee. De voor de uitbreiding benodigde vergunningen heeft appellante voor de peildatum van 2 juli 2015 verkregen. In februari 2015 heeft appellante de vernieuwde ligboxenstal in gebruik genomen. Op de peildatum was op het bedrijf (nog) niet het aantal dieren aanwezig dat door appellante was beoogd. Op die datum bevonden zich op het bedrijf namelijk 79 melk- en kalfkoeien en 56 stuks jongvee. 
      
      3. Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.796 kilogram. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. 
      
      4. Appellante voert aan dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Omdat appellante heeft gekozen voor een geleidelijke groei, zijn de referentiegegevens op 2 juli 2015 te laag ten opzichte van de aanwezige stalcapaciteit. Door het fosfaatrechtenstelsel moet appellante aanzienlijk inkrimpen. Daarnaast heeft [naam 2] te maken gehad met een echtscheidingsprocedure waardoor de melkproductie op 2 juli 2015 aanzienlijk lager was. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft appellante een schaderapport van 23 januari 2019 overgelegd. In dit rapport zijn de bedrijfsresultaten voor de situatie zonder fosfaatrechten vergeleken met de resultaten voor de situatie met fosfaatrechten en de situatie met aankoop van fosfaatrechten. De conclusie van het rapport is dat op de peildatum 2 juli 2015 sprake was van onderbezetting van de bedrijfsgebouwen en dat onomkeerbare verplichtingen zijn aangegaan met als gevolg dat een disproportionele last is ontstaan. De aard en omvang van de toegebrachte schade is zo groot in vergelijking met andere melkveehouders dat sprake moet zijn van een schadevergoeding op grond van nadeelcompensatie. Haar inkomensschade met als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel bedraagt € 248.000,-. 
      
      5. Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De door appellante gestelde investeringen zijn door haar niet inzichtelijk gemaakt. Nu appellante de investeringen uit eigen middelen heeft bekostigd draagt zij geen financieringslast. Appellante heeft een groot risico genomen door investeringen aan te gaan voor een forse uitbreiding, terwijl niet onderbouwd is dat dit bedrijfseconomisch noodzakelijk was. 
      
    
    
      6.1
      Het College heeft in de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd. 
      
    
    
      6.2
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken  melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.8.2). 
    
    
      6.3
      Het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum en de generieke korting van 8,3%) leidt ertoe dat aan appellante voor minder melkkoeien fosfaatrechten is verleend dan zij op grond van haar vergunningen in haar stal kan houden. Appellante heeft dat verschil in het schaderapport begroot op € 248.000,- (het verschil tussen de resultaten zonder doorvoering van het fosfaatrechtenstelsel en de resultaten in het geval er de komende jaren overeenkomstig het toegekende aantal fosfaatrechten wordt gehandeld, gekapitaliseerd met factor 10). Zoals hiervoor ook al overwogen, vormt niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht een buitensporige last. Voorts heeft verweerder in het verweerschrift uiteengezet dat appellante voor de uitbreiding van haar bedrijf geen financiering is aangegaan en in zoverre geen financieringslast draagt. Verder acht het College van belang dat, zoals ook is overwogen in zijn uitspraak van 23 juli 2019, voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een door haar beoogde uitbreiding van 70 naar 120 melkkoeien voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Appellante heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat deze uitbreiding noodzakelijk was. De keuze van appellante om de veestapel geleidelijk te laten groeien met aanwas van eigen jongvee komt, gelet op voornoemde voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen, voor haar rekening (zie ook de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:6 (https://www.recht.nl/rechtspraak/?ecli=ECLI:NL:CBB:2019:6)). Hoewel de echtscheidsprocedure van [naam 2] mogelijk invloed heeft gehad op de totale melkproductie in 2015 en bijgevolg waarvan het fosfaatrecht mogelijk lager is vastgesteld, is dat op zich zelf genomen geen omstandigheid die hier tot een disproportionele last leidt. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellante. 
    
    
      7.1
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van  artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te
      
    
    vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 november 2019. 
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. J.M.M. van Dalen