ECLI:NL:CBB:2019:598, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 19-11-2019, 18/2137
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet: artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m en ll; artikel 23, derde lid; artikel 33Ab;
        artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet;
        artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
      
      
      Het College volgt appellant niet in het betoog dat de toepassing van de generieke korting op haar bedrijf resulteert in een individuele en buitensporige last, in de zin van artikel 1 van het EP. Het College is in het geval van appellante niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan zij de korting niet zelf zou moeten kunnen dragen, zoals dat ook van andere bedrijven die generiek worden gekort wordt verwacht. Dat appellante gebruik maakt van gronden in België voor haar mestafzet en dat zij stelt een aanzienlijk bedrag kwijt te zullen zijn aan aanvulling van het tekort aan fosfaatrechten is daarvoor niet genoeg. Voor zover appellante ervan uit is gegaan dat zij als grondgebonden zou worden aangemerkt, heeft zij dat op eigen risico gedaan. Uit het feit dat in het kader van de mestverwerking in de Msw een uitzondering is gemaakt voor grensboeren, heeft zij niet af mogen leiden dat dit ook zou gebeuren bij de bepaling van de grondgebondenheid in het kader van het fosfaatrechtenstelsel.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2137 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 november 2019 in de zaak tussen
    
      [naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. G. Meijerink en mr. M. Leegsma).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.038 kilogram.
    
    
    
      Bij besluit van 24 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 september 2019. Voor appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, onder 1°, van de Msw wordt onder fosfaatruimte verstaan: de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. 
      
      
        Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw wordt verstaan onder tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.
      
      
    
    
      1.2
      
        Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw wordt het op het bedrijf rustende 
        fosfaatrecht per 1 januari 2018 door de minister vastgesteld overeenkomstig de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren gestelde regels (I&R) is geregistreerd. 
      
      
    
    
      1.3
      Ingevolge artikel 33Ab van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht op een in die maatregel vastgesteld tijdstip wordt verminderd indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie (generieke korting). 
    
    
      1.4
      Artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (het Uitvoeringsbesluit) bepaalt het volgende:
      1. Het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde en zesde lid, en de verhoging van het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, vierde en negende lid, van de wet, wordt verminderd met 8,3 procent.
      2. Het eerste lid is niet van toepassing op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.
      3. Bij de toepassing van het percentage, bedoeld in het eerste lid, wordt het fosfaatrecht slechts verminderd voor zover een gehele uitoefening van het fosfaatrecht de fosfaatruimte in het kalenderjaar 2015 van dat bedrijf te boven gaat.
      
    
    
      1.5
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellante exploiteert een gemengd bedrijf, bestaande uit een akkerbouw- en melkveetak. Appellante beschikte op de peildatum naast percelen in Nederland over ruim 
      24 hectare landbouwgrond in België, deels in eigendom, deels gepacht. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Verweerder is bij de toekenning van het fosfaatrecht uitgegaan van 74 melkkoeien, 
      29 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 39 stuks jongvee van 1 jaar en ouder op de peildatum. Verweerder heeft de generieke korting toegepast. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Ten eerste heeft appellante aangevoerd dat verweerder bij toekenning van het fosfaatrecht ten onrechte is uitgegaan van 74 melkkoeien in plaats van 79. 
      
    
    
      4.2
      
        Appellante heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het niet meetellen van haar in België gelegen percelen bij vaststelling van de fosfaatruimte leidt voor haar tot een individuele en buitensporige last. Ondanks het bepaalde in artikel 1, eerste lid, onder m, van de Msw moet rekening worden gehouden met de bijzondere situatie van appellante. Appellante gebruikt de gronden in België duurzaam in haar bedrijf, voor voederwinning, teelt van akkerbouwgewassen en aanwending van mest die op haar bedrijf is geproduceerd. Dit is mogelijk op grond van de zogenoemde Grensboerenregeling. Zoals op grond van deze regeling een uitzondering wordt gemaakt op bepalingen in de Msw, zo zou ook de definitie van landbouwgrond in het kader van het fosfaatrechtenstelsel ruimer kunnen worden uitgelegd. Als de grond in België wel mee zou tellen, is het bedrijf grondgebonden en hoeft geen generieke korting toegepast te worden. Uitgaande van een marktprijs van € 160,- per kg fosfaat kost het compenseren van het tekort aan fosfaatrechten appellante ongeveer € 61.000,-. Appellante wordt daarmee onevenredig benadeeld ten opzichte van andere melkveehouders. Appellante heeft verwezen naar de uitspraken van het College van 13 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:341) en 
        3 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:389), waarin het College een individuele en buitensporige last heeft aangenomen, en bepleit dat deze lijn ook in haar geval moet worden gevolgd. 
      
      
      
        
          Het standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Voorafgaand aan de zitting en ter zitting heeft verweerder te kennen gegeven dat het aantal op de peildatum aanwezige melk- en kalfkoeien moet worden bijgesteld naar 79. Het fosfaatrecht moet dientengevolge worden vastgesteld op 4.190 kg (na toepassing van de generieke korting).
      
    
    
      5.2
      Met betrekking tot de grond in België heeft verweerder gewezen op de wettelijke bepalingen, waaruit volgt dat voor het vaststellen van de fosfaatruimte alleen in Nederland gelegen grond meetelt. Verweerder bestrijdt dat dit voor appellante een individuele en buitensporige last oplevert. De Grensboerenregeling heeft betrekking op mestverwerking. De mestverwerkingsplicht bepaalt dat een melkveehouder niet meer mest mag produceren dan hij op eigen grond kwijt kan. Bij gebruiksruimte en gebruiksnormen gaat het om de hoeveelheden stikstof en fosfaatrecht uit meststoffen die een melkveehouder op het bedrijf mag gebruiken. De uitspraken die appellante heeft genoemd, zijn volgens verweerder niet van toepassing op de situatie van appellante, omdat het daarin ging om grond in Nederland.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Partijen zijn het eens geworden over de aanpassing van de dieraantallen en de daarmee samenhangende verhoging van het fosfaatrecht tot 4.190 kg. Vast staat dus dat het fosfaatrecht in het bestreden besluit te laag is vastgesteld. Reeds hierom is het beroep gegrond. 
      
    
    
      6.2
      Appellante onderschrijft dat uit de wet volgt dat de Belgische gronden die zij in gebruik heeft niet worden meegerekend waar het betreft de vaststelling of het bedrijf al dan niet grondgebonden is (zie hierover ook de uitspraak van het College van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:428). Zij betoogt evenwel dat de toepassing van de generieke korting op haar bedrijf resulteert in een individuele en buitensporige last, in de zin van artikel 1 van het EP.
    
    
      6.3
      Het College volgt appellante niet in dit betoog. Voor zover appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP verwijst het College naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. In laatstgenoemde uitspraak heeft het College ook overwogen het niet ontoelaatbaar te achten dat de wetgever ervoor heeft gekozen het fosfaatrecht voor bedrijven die niet grondgebonden zijn te korten met een generieke korting. Voorzien was dat het aantal fosfaatrechten dat wordt toegekend op basis van de peildatum van 2 juli 2015 te hoog was om het mestproductieplafond te kunnen borgen, zodat de toewijzing van rechten gepaard moest gaan met een generieke korting voor bedrijven. Het College heeft daarbij van belang geacht dat het fosfaatrechtenstelsel op 2 juli 2015 is aangekondigd en dat het generieke kortingspercentage op 12 juli 2017 bekend is gemaakt. Melkveehouders hebben vanaf die data feitelijk tot 1 januari 2019 de tijd gehad om hun bedrijfsvoering op het nieuwe stelsel aan te passen (zie voornoemde uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.7). 
    
    
      6.4
      Het College oordeelt verder dat sprake is van een fair balance op individueel niveau; er is geen sprake van een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’). 
      
    
    
      6.5
      
        Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Het College is in het geval van appellante niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan zij de korting niet zelf zou moeten kunnen dragen, zoals dat ook van andere bedrijven die generiek worden gekort wordt verwacht. Dat appellante gebruik maakt van gronden in België voor haar mestafzet en dat zij stelt een aanzienlijk bedrag kwijt te zullen zijn aan aanvulling van het tekort aan fosfaatrechten is daarvoor niet genoeg. Voor zover appellante ervan uit is gegaan dat zij als grondgebonden zou worden aangemerkt, heeft zij dat op eigen risico gedaan. Uit het feit dat in het kader van de mestverwerking in de Msw een uitzondering is gemaakt voor grensboeren, heeft zij niet af mogen leiden dat dit ook zou gebeuren bij de bepaling van de grondgebondenheid in het kader van het fosfaatrechtenstelsel. Het beroep ten slotte van appellante op de uitspraken van 13 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:341) en 
        3 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:389) leidt niet tot een positieve uitkomst. Het ging in die zaken om tijdelijke verpachting van in Nederland gelegen grond. Hier gaat het om grond gelegen in België. De vergelijking gaat alleen al daarom niet op. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Nu verweerder het fosfaatrecht te laag heeft vastgesteld, zal het College het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 4.190 kg. 
      
    
    
      7.2
      
        Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de kosten in bezwaar niet voor vergoeding in aanmerking komen, aangezien appellante eerder met de nadere gegevens over de dieraantallen had kunnen komen. Het primaire besluit wordt wat verweerder betreft niet herroepen vanwege een aan hem te wijten onrechtmatigheid. Hierin volgt het College verweerder niet. Verweerder is verantwoordelijk voor een zorgvuldige voorbereiding van een besluit en moet daarvoor de juiste gegevens vergaren. Verweerder heeft erkend dat in het I&R-systeem op de peildatum 79 dieren in categorie 100 geregistreerd stonden. Daarmee is naar het oordeel van het College aan de vereisten van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb voldaan. De kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand dan ook vast op € 1.536,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 
        1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit en stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 
      
    
    4.190 kg;
    
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.536,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 november 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. M.G. Ligthart