ECLI:NL:RVS:2018:3488, Raad van State, 24-10-2018, 201708170/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 februari 2016 heeft het college geweigerd aan Grocon een omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van een uitvaartcentrum/crematorium in een bestaand bedrijfspand en het bouwen van urnenopstellingen op het perceel Baardmeesweg 15E te Zeewolde (hierna: het perceel).

201708170/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Grocon Holding B.V., gevestigd te Hierden, gemeente Harderwijk,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 6 september 2017 in zaak nr. 16/3998 in het geding tussen:
    
    Grocon
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 februari 2016 heeft het college geweigerd aan Grocon een omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van een uitvaartcentrum/crematorium in een bestaand bedrijfspand en het bouwen van urnenopstellingen op het perceel Baardmeesweg 15E te Zeewolde (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 20 juli 2016 heeft het college het door Grocon daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 september 2017 heeft de rechtbank het door Grocon daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Grocon hoger beroep ingesteld.
    
    Het college, Slokker Materieeldienst B.V., Slokker Innovate B.V. en Innofab B.V. en B.V. Rubberfabriek "Wittenburg" en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Slokker Materieeldienst, Slokker Innovate en Innofab hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juli 2018, waar Grocon, vertegenwoordigd door mr. M.S. Ducaat, rechtsbijstandverlener te Zeewolde, en door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.C.M. Kusters en mr. B. Wallage, advocaten te Utrecht, en door mr. T. van Zoonen, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting Slokker Materieeldienst, Slokker Innovate en Innofab, vertegenwoordigd door mr. T.J. van Vugt, advocaat te Amsterdam, en door mr. J. Dijs, en Rubberfabriek "Wittenburg" en anderen, vertegenwoordigd door C. Zeldenrust, rechtsbijstandverlener te Bolsward, en door [gemachtigde], verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Grocon heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het vestigen van een crematorium en een uitvaartcentrum in een bestaand bedrijfspand en het bouwen van urnenopstellingen op het perceel, dat is gelegen op het bedrijventerrein Trekkersveld III. Het college heeft zich in het besluit van 8 februari 2016 op het standpunt gesteld dat een crematorium in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Trekkersveld III", maar een uitvaartcentrum en een urnenopstelling niet. Het college heeft geweigerd om ten behoeve van het aangevraagde project met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) medewerking te verlenen aan afwijking van dit bestemmingsplan. Bij het besluit op bezwaar van 20 juli 2016 heeft het college die weigering in stand gelaten.
    
    2.    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het daartegen door Grocon ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag om omgevingsvergunning in strijd was met het ten tijde van de indiening daarvan geldende bestemmingsplan "Trekkersveld III", omdat op grond daarvan alleen een technisch crematorium op het perceel was toegestaan. Gelet hierop had het college volgens de rechtbank in het besluit op bezwaar van 20 juli 2016 de aanvraag echter niet meer aan dat bestemmingsplan moeten toetsen, maar aan de inmiddels, op 8 juni 2016, in werking getreden beheersverordening "Trekkersveld III" (hierna: de beheersverordening). Omdat ook op grond van de beheersverordening op het perceel alleen een technisch crematorium is toegestaan en niet een crematorium met ontvangstruimte(n), zodat toetsing aan de beheersverordening niet tot een andere uitkomst zou hebben geleid, heeft de rechtbank dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gepasseerd. De rechtbank heeft overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren medewerking te verlenen aan afwijking van de beheersverordening.
    
    Slokker Innovate en Innofab
    
    3.    Grocon heeft ter zitting betoogd dat de rechtbank Slokker Innovate en Innofab ten onrechte ontvankelijk heeft verklaard in hun beroep, aangezien deze bedrijven geen belanghebbenden zijn. Dit dient er volgens Grocon toe te leiden dat een door Slokker Innovate in hoger beroep overgelegd akoestisch rapport buiten beschouwing wordt gelaten.
    
    3.1.    In deze zaak lag bij de rechtbank geen beroep van Slokker Innovate en Innofab voor, maar uitsluitend een beroep van Grocon zelf. Slokker Innovate en Innofab hebben wel, daartoe in de gelegenheid gesteld door de rechtbank, als partij deelgenomen aan het geding. Ingevolge artikel 8:26 van de Awb kunnen alleen belanghebbenden als partij aan het geding deelnemen. De Afdeling begrijpt het betoog van Grocon daarom aldus dat volgens haar Slokker Innovate en Innofab niet aan het geding bij de rechtbank konden deelnemen en niet aan het geding bij de Afdeling kunnen deelnemen.
    
        In de uitspraak van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2866, heeft de Afdeling overwogen dat Slokker Innovate en Innofab niet op het bedrijventerrein Trekkersveld III zijn gevestigd en daarom geen belanghebbenden waren bij het in die zaak door hen bestreden besluit van het college van gedeputeerde staten van Flevoland tot verlening aan Grocon van een vergunning op grond van artikel 53 van de Wet op de lijkbezorging voor een crematorium en uitvaartcentrum op het perceel. De Afdeling ziet geen aanleiding in de huidige zaak anders over de belanghebbendheid van Slokker Innovate en Innofab te oordelen. Gelet hierop betoogt Grocon op zichzelf terecht dat Slokker Innovate en Innofab niet als partij aan het geding bij de rechtbank konden deelnemen en niet aan het geding bij de Afdeling kunnen deelnemen. De Afdeling stelt echter vast dat al hetgeen Slokker Innovate en Innofab in beroep en hoger beroep aan stukken en standpunten hebben ingebracht ook door Slokker Materieeldienst is ingebracht, met inbegrip van het door Grocon genoemde akoestisch rapport. Grocon trekt uit het feit dat in dat rapport Slokker Materieeldienst niet wordt genoemd ten onrechte de conclusie dat het rapport niet mede door Slokker Materieeldienst is ingebracht. Nu vast staat dat Slokker Materieeldienst belanghebbende is en derhalve als partij aan het geding kan deelnemen, bestaat er geen grond om het akoestisch rapport buiten beschouwing te laten.
    
        Het betoog faalt.
    
    Weigering omgevingsvergunning
    
    4.    Grocon betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Volgens Grocon zijn een uitvaartcentrum en urnenopstelling, gelet op de ligging van het perceel aan de rand van het bedrijventerrein Trekkersveld III, te combineren met de daar aanwezige industrie. Dit blijkt volgens haar uit het beeldkwaliteitsplan Bedrijventerrein Trekkersveld III van 17 juli 2006 en uit het feit dat het college van gedeputeerde staten van Flevoland de door haar op grond van artikel 53 van de Wet op de lijkbezorging gevraagde vergunning heeft verleend. Grocon bestrijdt dat provinciaal en gemeentelijk beleid, inhoudende dat bedrijven van lichtere milieucategorieën niet op een bedrijventerrein voor zwaardere milieucategorieën thuishoren, aan verlening van de gevraagde omgevingsvergunning in de weg stond. Volgens haar wordt dit beleid in de gemeente Zeewolde niet consequent toegepast, hetgeen tot willekeur leidt. Grocon wijst er in dat verband op dat de beheersverordening, net als het voorheen geldende bestemmingsplan "Trekkersveld III", op het bedrijventerrein Trekkersveld III diverse bedrijven van de categorieën 1 en 2 toestaat. Bovendien heeft het college sinds de vaststelling van de beheersverordening in andere gevallen wel medewerking verleend aan het in afwijking van die verordening vestigen van bedrijven van de categorieën 1 en 2, aldus Grocon. Zij wijst in dit verband op een door het college verleende omgevingsvergunning voor een tankstation met horeca.
    
    4.1.    Vast staat dat de aanvraag in strijd is met de beheersverordening. Op grond van de beheersverordening zijn op het perceel alleen bedrijven, tot categorie 3, toegestaan die zijn genoemd in bijlage 1 bij de verordening. Een crematorium is genoemd in die bijlage, maar een uitvaartcentrum en een urnenopstelling niet. Het college heeft geweigerd medewerking te verlenen aan afwijking van de beheersverordening. Hieraan heeft het ten grondslag gelegd dat in Zeewolde een onderscheid wordt gemaakt tussen formele bedrijventerreinen die zijn bestemd voor bedrijvigheid van milieucategorie 3 en hoger, en informele bedrijventerreinen, die zijn bestemd voor bedrijvigheid tot maximaal milieucategorie 3. Informele bedrijventerreinen zijn in Zeewolde in de woonkern gesitueerd, formele bedrijventerreinen op enige afstand daarvan. Trekkersveld III is een formeel bedrijventerrein, bestemd voor bedrijven tot categorie 4, met de mogelijkheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2º, van de Wabo bedrijven van categorie 5 toe te staan. Dat op het perceel zelf bedrijven tot categorie 3 zijn toegestaan, laat onverlet dat het perceel deel uitmaakt van een formeel bedrijventerrein. Het college hanteert als uitgangspunt dat formele bedrijventerreinen zo veel mogelijk voor de vestiging van bedrijven van de zwaardere milieucategorieën worden gebruikt en dat vestiging van bedrijven van de lichtere milieucategorieën, die niet passend worden geacht op een formeel bedrijventerrein, zo veel mogelijk wordt tegengegaan. Dit sluit volgens het college aan bij het provinciaal beleid ter zake, zoals onder meer neergelegd in de Beleidsregel locatiebeleid stedelijk gebied 2011, en bij de gemeentelijke Structuurvisie Werklocaties Zeewolde 2013-2017.
    
    4.2.    De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met een bestemmingsplan of beheersverordening, betreft een bevoegdheid van het college. Het college beschikt bij die beslissing over beleidsruimte. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    
        Het door het college gevoerde beleid dat formele bedrijventerreinen bedoeld zijn voor de vestiging van bedrijven van de zwaardere milieucategorieën en dat daarvan zo min mogelijk wordt afgeweken, kan niet onredelijk worden geacht. Hetgeen Grocon aanvoert, geeft geen grond voor het oordeel dat college in dit geval niet in redelijkheid aan dit beleid heeft kunnen vasthouden. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
    
    4.3.    Dat de beheersverordening diverse bedrijven van de categorieën 1 en 2 op het bedrijventerrein Trekkersveld III toestaat, toont - anders dan Grocon stelt - niet aan dat het beleid in de gemeente Zeewolde niet consequent wordt toegepast. Dat de beheersverordening die bedrijven toestaat, vindt zijn verklaring in het feit dat in de beheersverordening de bestaande mogelijkheden voor vestiging van bedrijven uit het voormalige bestemmingsplan "Trekkersveld III" zijn overgenomen. Dat bestemmingsplan dateerde uit 2006 en derhalve van voor het beleid om bedrijven van de categorieën 1 en 2 zo veel mogelijk te beperken tot informele bedrijventerreinen. Het college heeft toegelicht dat de gemeenteraad de bestaande mogelijkheden uit dat bestemmingsplan niet teniet heeft willen doen door het vaststellen van een beheersverordening, omdat daartegen geen rechtsmiddelen openstaan. Hiervoor zal een bestemmingsplanprocedure worden doorlopen. Tot die tijd wil het college - overeenkomstig het beleid - zo veel mogelijk voorkomen dat zich op het bedrijventerrein Trekkersveld III meer bedrijven van de categorieën 1 en 2 kunnen vestigen dan op grond van de beheersverordening is toegestaan. Grocon heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college daarin niet consequent is. Anders dan zij stelt, blijkt dit niet uit de door haar genoemde verlening van een omgevingsvergunning voor een tankstation met horeca. Zoals het college heeft toegelicht, sluit het beleid niet uit dat in specifieke gevallen op een formeel bedrijventerrein wel ruimte is voor bedrijven van een lichtere milieucategorie, indien de specifieke bedrijfsactiviteiten passend zijn op het bedrijventerrein. Dat was het geval bij het tankstation, dat met name was ingericht voor vrachtverkeer. Het college heeft terecht een uitvaartcentrum met urnenopstelling daarmee niet vergelijkbaar geacht.
    
    4.4.    In de stelling van Grocon dat het perceel is gelegen aan de rand van het bedrijventerrein Trekkersveld III en daarom geschikt is voor een uitvaartcentrum en urnenopstelling heeft het college in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om van het beleid af te wijken. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een uitvaartcentrum en urnenopstelling, welke gepaard gaan met een toestroom van bezoekers en rouwstoeten, niet passen binnen Trekkersveld III, dat is bedoeld voor zwaardere industrie. De verwijzing door Grocon naar het beeldkwaliteitsplan uit 2006 kan haar niet baten. Dat dit beeldkwaliteitsplan aan de rand van het bedrijventerrein bij onder meer de Baardmeesweg kleinschalige bebouwing wenselijk acht voor een goede overgang naar het omliggende open landschap, zegt niets over de vraag welke categorieën bedrijvigheid ter plaatse zijn toegestaan.
    
    4.5.    Dat het college van gedeputeerde staten van Flevoland aan Grocon een vergunning heeft verleend op grond van artikel 53 van de Wet op de lijkbezorging, kan evenmin leiden tot het oordeel dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Voor een vergunning op grond van artikel 53 van de Wet op de lijkbezorging geldt een ander toetsingskader dan voor een omgevingsvergunning voor afwijking van een bestemmingsplan of beheersverordening. Weliswaar kunnen bij de toepassing van artikel 53 omgevingsgerelateerde aspecten zoals geluid en verkeer aan de orde komen, maar enkel voor zover zij betrekking hebben op de vraag of de vestiging van een crematorium op de voorziene locatie past binnen het doel en strekking van de Wet op de lijkbezorging, waarbij de zorg voor een verantwoorde behandeling, met eerbied voor de overledene en de nabestaanden, voorop staat. Het college was bovendien, gegeven zijn beleidsruimte bij de beslissing over verlening van de gevraagde omgevingsvergunning, niet gehouden om dezelfde afweging te maken als het college van gedeputeerde staten in de vergunningprocedure op grond van de Wet op de lijkbezorging.
    
    4.6.    Gelet op het voorgaande, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter,
    
    en mr. H. Troostwijk en mr. A.W.M. Bijloos, leden,
    
    in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen
    
    voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2018
    
    462-842.