ECLI:NL:CBB:2019:388, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-09-2019, 18/972
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: beroep op de knelgevallenregeling slaagt niet. De tekst van artikel 23, zesde lid, van de Msw dwingt niet tot de conclusie dat verweerder bij de beoordeling rekening moet houden met op de peildatum door bijzondere omstandigheden niet gerealiseerde uitbreidingsplannen van appellante. Bij de berekening van de 5%-norm wordt geen onderscheid gemaakt naar diercategorie. 
        Geen inbreuk op artikel 1 van het EP. Niet is gebleken dat appellante (een groter deel) van de uitbreiding niet al vóór de peildatum kon realiseren. Dat de groei niet is gerealiseerd is niet het gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, maar van keuzes en omstandigheden die tot het ondernemersrisico van appellante behoren, zoals het tempo waarin de uitbreiding is gerealiseerd. Voor zover appellante met het overleggen van onder meer de verklaring van de veehandelaar en een aantal financiële gegevens wil aantonen dat zij in de eerste helft van 2015 over 71 extra melkkoeien - en derhalve over het vergunde aantal - had kunnen beschikken, is dit niet van belang. Bepalend is dat zij om haar moverende redenen - te weten de verminderde inzetbaarheid van het bedrijfshoofd - ervoor heeft gekozen toen niet over te gaan tot de voor 2015 geplande aanvulling van de veestapel tot het vergunde aantal dieren. 
        Wetsbepaling: artikel 23, zesde lid, van de Meststoffenwet (Msw); artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/972
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 september 2019 in de zaak tussen
    
    VOF [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: mr. J.G. Biesheuvel en mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van 
      artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.567 kilogram.
    
    
    
      Op 30 maart 2018 heeft appellante op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw een melding gedaan van bijzondere omstandigheden (melding bijzondere omstandigheden). 
    
    
    
      Bij besluit van 9 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 9 mei 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit vervangen en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, onder intrekking van het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juni 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor appellante is voorts verschenen 
      
        [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor verweerder is tevens verschenen ing. [naam 3] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
      1.1
      Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.3
      Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-norm), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
      
      
        
          Feiten en procesverloop
        
      
      
    
    
      2.1
      In 2010 is appellante begonnen met een uitbreiding van haar bedrijf. In november 2010 is zij hiervoor een financieringsovereenkomst aangegaan. Op 10 december 2010 is een aannemingsovereenkomst getekend voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal voor 144 grootvee-heden en is gestart met de bouw daarvan. Eind 2011 is de nieuwe stal opgeleverd. In februari 2013 is een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor een veebezetting van 199 melk- en kalfkoeien en 55 stuks jongvee. 
      
    
    
      2.2
      In het primaire besluit is verweerder uitgegaan van 128 melk- en kalfkoeien, 58 stuks jongvee van jonger dan één jaar en 52 stuks jongvee van ouder dan één jaar op het bedrijf van appellante op de peildatum.
      
    
    
      2.3
      In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard en is haar bezwaargrond over de bijzondere omstandigheden door verweerder opgevat als een van het bezwaarschrift af te splitsen verzoek om ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel, waarop alsnog primair dient te worden beslist. 
      
    
    
      2.4
      Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het bestreden besluit vervangen en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard onder intrekking van het bestreden besluit. In het vervangingsbesluit heeft verweerder alsnog beslist op de melding bijzondere omstandigheden en het verzoek van appellante om ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel. Volgens verweerder voldoet appellante niet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling, omdat zij de 5%-norm niet haalt. Verweerder is in het vervangingsbesluit ook inhoudelijk ingegaan op het door appellante aangevoerde betoog dat er sprake is van een ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht. Van strijd met artikel 1 van het EP is volgens verweerder geen sprake, omdat de fosfaatrechtenvaststelling voor appellante niet leidt tot een individuele en buitensporige last. Verweerder wijst het verzoek om ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw daarom tevens af.
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      3.1
      
        Appellante betoogt dat verweerder bij de fosfaatrechtenvaststelling uit diende te gaan van 199 (in plaats van 128) melk- en kalfkoeien, zodat het aantal fosfaatrechten op 9.347 kg diende te worden vastgesteld. Daartoe voert zij aan dat verweerder het aantal fosfaatrechten op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw diende vast te stellen aan de hand van het aantal melk- en jongvee waarover zij zonder de door haar in de melding bijzondere omstandigheden genoemde omstandigheid van ziekte van het bedrijfshoofd zou hebben beschikt. Door deze ziekte (carpaal tunnelsyndroom) kon appellante minder dieren houden en is de beoogde groei van het bedrijf tot een volledige bezetting van de nieuwe stal in 2015 op de peildatum niet gerealiseerd. Na een tweetal operaties (2009 respectievelijk 2012) waren de pijnklachten en beperkingen in juli 2014 zodanig ernstig geworden dat het bedrijfshoofd niet meer zoveel kon werken/melken als daarvoor. Op 9 juli 2014 hield het bedrijf 141 melkkoeien, 64 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 31 stuks jongvee ouder dan 1 jaar. In 
        2014 - 2015 heeft de mate van arbeidsongeschiktheid van het bedrijfshoofd geschommeld. In juli 2016 is het arbeidsongeschiktheidspercentage met terugwerkende kracht per 24 september 2015 bepaald op 39,3 %. Bovendien heeft verweerder ten onrechte geoordeeld dat niet aan de 5%-norm is voldaan, nu de 5%-norm per diercategorie berekend dient te worden en niet over het totaal aantal melk- en jongvee. Door de ziekte kan het bedrijfshoofd minder melkkoeien melken, zodat de ziekte zijn weerslag in het bijzonder heeft op die categorie dieren (categorie 100) en de 5%-norm voor die diercategorie wel degelijk gehaald wordt. 
      
      
    
    
      3.2
      Voorts betoogt appellante dat de fosfaatrechtenvaststelling in strijd is met artikel 1 van het EP. Daartoe voert zij aan dat de invoer van het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was en dat, zelfs indien zou worden aangenomen dat het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouders in Nederland voorzienbaar was, er hooguit sprake was van gedeeltelijke voorzienbaarheid, zodat verweerder de schade van appellante die voortvloeit uit het fosfaatrechtenstelsel gedeeltelijk dient te vergoeden. Appellante verwijst hiervoor naar de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 18 februari 1991 (Fredin tegen Zweden, nr. 12033/86) en van 26 september 2000 (Denimark Ltd tegen Verenigd Koninkrijk, nr. 37660/97) en de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over planschade. Het fosfaatrechtenstelsel is door de wetgever niet concreet genoemd als productiebeperkende maatregel en er is daarom geen sprake van concrete voorzienbaarheid. Bovendien leidt de fosfaatrechtenvaststelling voor appellante tot een individuele en buitensporige last. Zij is onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan voor de uitbreiding van haar bedrijf en kon deze uitbreiding vanwege de ziekte van het bedrijfshoofd niet voor de peildatum realiseren, waardoor te weinig fosfaatrechten zijn vastgesteld. Zij heeft geen mogelijkheden om de onbenutte stalruimte op andere wijze aan te wenden dan voor de huisvesting van melk- en jongvee en kan alleen aan haar financiële verplichtingen voldoen door de beoogde uitbreiding te realiseren. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft appellante financiële stukken overgelegd, waaronder een rapportage van 24 mei 2018 van DLV Rundvee Advies B.V. (‘Financiële onderbouwing van de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel’) om het inkomensverlies als gevolg van de fosfaatrechtenvaststelling inzichtelijk te maken. In dit rapport zijn de financiële gevolgen van verschillende scenario’s berekend en is voor het scenario waarbij is uitgegaan van het aan appellante toegekende aantal fosfaatrechten (nul-situatie) geconcludeerd dat de financiële gevolgen onoverkomelijk zijn en het bedrijf van appellante niet levensvatbaar is. Appellante verwijst tevens naar brieven van de Rabobank van 19 juli 2017, 2 november 2017 en 25 juli 2018, waaruit blijkt dat appellante door de bank onder bijzonder beheer is geplaatst.
      
      
        
          Het standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      4.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de knelgevallenregeling juist heeft toegepast. De knelgevallenregeling voorziet niet in de mogelijkheid om rekening te houden met de vergunde situatie op de peildatum. De 5%-norm wordt berekend door de bedrijfssituatie op de peildatum te vergelijken met een datum in het verleden, zonder daarbij onderscheid te maken naar diercategorie.
      
    
    
      4.2
      Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat er geen sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Daartoe voert hij, onder verwijzing naar de uitspaken van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7 (de uitspraken van 9 januari 2019) en de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:522 (de heropeningsbeslissing), aan dat het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was en dat er geen sprake is van een individuele en buitensporige last voor appellante. Verweerder erkent dat appellante in een financieel knellende situatie verkeert, doordat zij een beperkt aantal fosfaatrechten toegekend heeft gekregen, maar volgens hem is daarmee nog geen sprake van een individuele en buitensporige last. Anders dan de conclusie in het rapport van DLV Advies Rundvee B.V. dat het scenario waarin appellante fosfaatrechten aankoopt niet haalbaar is, blijkt uit de aankoop van 18 kg fosfaatrechten op 7 december 2018 en 115 kg fosfaatrechten op 25 januari 2019 door appellante dat het voor haar wel degelijk mogelijk was om fosfaatrechten aan te kopen. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      5.1
      Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld, noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard. 
      
      
        
          Knelgeval
        
      
    
    
      5.2
      Naar het oordeel van het College heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Daarbij wordt geen rekening gehouden met (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen. De knelgevallenregeling biedt voorts geen ruimte om bij de berekening van de 5%-norm onderscheid te maken tussen verschillende diercategorieën. Deze beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Beroep op artikel 1 van het EP
        
      
      
        5.3.1
        Naar het oordeel van het College is het bestreden besluit niet in strijd met artikel 1 van het EP. Daarbij acht het College het volgende van belang. 
        
      
      
        5.3.2
        Wat betreft het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, verwijst het College naar de heropeningsbeslissing en de uitspraken van 9 januari 2019. Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd. Voorts is het College van oordeel dat voor het aannemen van een gedeeltelijke voorzienbaarheid, zoals appellante bepleit, gelet op hetgeen in genoemde beslissing en uitspraken is overwogen, geen grond bestaat. Deze beroepsgrond faalt derhalve.
        
      
      
        5.3.3
        Over de beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel voor appellante heeft geleid tot een individuele en buitensporige last, overweegt het College als volgt.
        
      
      
        5.3.4
        Bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals is overwogen onder 6.8.2 in de uitspraak van 23 juli 2019 is in dat verband vooral relevant in welke mate de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. 
        
      
      
        5.3.5
        De uitbreiding van de veestapel van appellante naar het vergunde aantal dieren - 199 melkkoeien en 79 stuks jongvee - moest volgens haar planning zijn beslag krijgen in 2015. Dat deze groeistrategie niet is gerealiseerd is echter niet het gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, maar van keuzes en omstandigheden die tot het ondernemersrisico van appellante behoren, zoals het tempo waarin de uitbreiding is gerealiseerd. Voor zover appellante met het overleggen van onder meer de verklaring van de veehandelaar en een aantal financiële gegevens wil aantonen dat zij in de eerste helft van 2015 over 71 extra melkkoeien - en derhalve over het vergunde aantal - had kunnen beschikken, is dit niet van belang. Bepalend is dat zij om haar moverende redenen - te weten de verminderde inzetbaarheid van het bedrijfshoofd - ervoor heeft gekozen toen niet over te gaan tot de voor 2015 geplande aanvulling van de veestapel tot het vergunde aantal dieren. Dat een zodanige keuze onontkoombaar was en dat er geen alternatieven waren voor het anderszins opvangen van de verminderde inzetbaarheid van het bedrijfshoofd is niet gesteld of gebleken. Dat appellante naar haar zeggen na de fosfaatrechtenvaststelling niet meer de mogelijkheid heeft om het beoogde dierenaantal alsnog te realiseren, doet aan dit oordeel niet af. 
        
        
          
            Slotsom
          
        
        
      
    
    
      6.1
      
        Het College verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit 
        niet-ontvankelijk en verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond. 
      
      
    
    
      6.2
      Het College veroordeelt verweerder in de in beroep door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1280,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor de reactie op een nieuw besluit  en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit proceskostenbestuursrecht, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 (Besluit), geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport een tarief van ten hoogste € 126,47 per uur. Dit betekent dat de door DLV Rundvee Advies B.V. gedeclareerde kosten tot een bedrag van € 2.782,34 (22 x € 126,47) voor vergoeding in aanmerking komen. Dit bedrag wordt vermeerderd met de verschuldigde omzetbelasting.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk; 
      
      
        verklaart het beroep voor zover gericht tegen het vervangingsbesluit ongegrond; 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van 
    	€ 4.062,34, waarvan € 2.782,34 te vermeerderen met de daarover verschuldigde omzetbelasting.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 september 2019. 
    
    
    
    
      w.g. I.M. Ludwig	w.g. L. ten Hove