ECLI:NL:CBB:2019:720, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-12-2019, 18/2559
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet
        Artikel 23, zesde lid, van de Meststoffenwet
        Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
      
      
      Fosfaatrechten. Het beroep op de knelgevallenregeling (verbouwing) slaagt niet omdat de bouwwerkzaamheden pas na 2 juli 2015 hebben plaatsgevonden. Voorts heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Toen de financiering is aangegaan was kenbaar dat een peildatum van 2juli 2015 zou worden gehanteerd en dat de bedrijfsomvang van die datum uitgangspunt zou zijn bij de vaststelling van het fosfaatrecht.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2559 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2019 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigden: mr. H. Sikkema en R.A. Bakker),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: R. Kuiper).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 13 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 november 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 2] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1.
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2.
      Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor een datum die bij ministeriële regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, door verweerder het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.
      
    
    
      1.3.
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellant exploiteert een melkveebedrijf en een akkerbouwbedrijf. Vanaf 2014 heeft appellant geïnvesteerd in de uitbreiding van zijn veestapel. Op 15 augustus 2014 heeft appellant in totaal € 231.114,- geïnvesteerd in de aankoop van grond. Op 6 november 2014 heeft hij voor € 14.552,50 ammoniakrechten gekocht. Op 17 december 2015 is appellant een financieringsovereenkomst aangegaan met de bank voor een bedrag van € 1.020.000,- ten behoeve van de uitbreiding. In 2016 is hij begonnen met de bouwwerkzaamheden voor een nieuwe ligboxenstal. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellant 53 melk- en kalfkoeien en 49 stuks jongvee. Hij beoogde de veestapel uit te breiden naar 150 melkkoeien met bijbehorend jongvee. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2.881 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Deze hoeveelheid fosfaatrecht is in bezwaar gehandhaafd. Daarbij heeft verweerder overwogen dat appellant niet voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw. Het op het bedrijf van appellant rustende fosfaatrecht op de peildatum van 2 juli 2015 is namelijk niet minimaal 5 procent lager dan voor aanvang van de bouwwerkzaamheden. Voorts is er volgens verweerder geen sprake van een individuele en disproportionele last.
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1.
      Appellant voert aan dat verweerder hem ten onrechte niet heeft aangemerkt als knelgeval. Alhoewel hij daadwerkelijk pas in 2016 is begonnen met de bouwwerkzaamheden voor de nieuwe ligboxenstal, is hij al in 2014 begonnen met de voorbereiding daarvan. Dat hij pas in 2016 is begonnen met de bouwwerkzaamheden komt door vertraging bij de vergunningverlening. Onder meer door deze omstandigheden had hij op de peildatum nog niet de beoogde veebezetting bereikt. Verweerder moet daarom bij de knelgevallenregeling rekenen met de aan appellant vergunde dieraantallen. Hij voldoet dan ruimschoots aan de drempel van 5 procent. 
      
    
    
      4.2.
      Appellant heeft verder aangevoerd dat zijn eigendomsrecht wordt aangetast en dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Al vanaf 2014 is appellant doende uit te breiden naar de beoogde veebezetting. Hij heeft het fosfaatrechtenstelsel toen niet kunnen voorzien. Hij kan zijn mest op eigen grond afzetten en heeft gekozen voor trage groei. Toen hij eind 2015 een bankfinanciering aanging heeft hij rekening gehouden met de komst van het fosfaatrechtenstelsel, en heeft hij 5 procent van de financiering gereserveerd voor de aankoop van fosfaatrechten. Door de vertraagde invoering van het fosfaatrechtenstelsel en het daaraan voorafgaande fosfaatreductieplan zijn zijn financiële middelen niet meer toereikend om de benodigde fosfaatrechten aan te kopen. Appellant leidt daardoor schade en de voortzetting van zijn bedrijf wordt ernstig bemoeilijkt. Appellant heeft zijn stellingen onderbouwd met een ‘Rapportage Individuele disproportionele last (IDL)’ van 28 oktober 2019, opgesteld door [naam 3] .
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroep van appellant op de knelgevallenregeling terecht is afgewezen. Aangezien de verbouwingswerkzaamheden aan de nieuwe stal op 2  juli 2015 nog niet daadwerkelijk aan de orde waren, kan deze omstandigheid geen rol spelen bij de vraag of sprake is van een knelgeval of niet. Ook wordt niet aan de drempel van 5 procent voldaan.
      
    
    
      5.2.
      Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel voorts niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Op de peildatum beschikte appellant nog niet over de benodigde vergunningen en was hij nog geen onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan. Appellant is investeringsverplichtingen aangegaan terwijl het fosfaatrechtenstelsel niet alleen voorzienbaar, maar ook kenbaar was. Appellant heeft voorts niet aangetoond dat de door hem gewenste uitbreiding economisch noodzakelijk was. Evenmin heeft hij, volgens verweerder, aangetoond dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel financieel buitensporig wordt geraakt.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1.
      Het beroep van appellant op de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw, slaagt niet. Daartoe is van belang dat de bijzondere omstandigheid waar appellant zich op beroept, bouwwerkzaamheden, pas na 2 juli 2015 heeft plaatsgevonden. Uit de tekst van de artikel 23, derde lid, van de Msw gelezen in samenhang met artikel 23, zesde lid, van de Msw, volgt evenwel dat het moet gaan om bijzondere omstandigheden die op 2 juli 2015 op het bedrijf hebben gespeeld. Per die datum wordt immers het fosfaatrecht vastgesteld. Reeds nu de bouwwerkzaamheden daarna hebben plaatsgevonden, kunnen deze geen rol spelen bij een beroep op de knelgevallenregeling. Dat appellant in 2014 is aangevangen met zijn plannen voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal doet daaraan niet af. Bovendien heeft verweerder terecht geconcludeerd, hetgeen ook niet wordt bestreden door appellant, dat ook indien wordt uitgegaan van de alternatieve peildatum van 31 december 2014 die appellant in zijn melding heeft genoemd, er geen sprake is van een productie die 5 procent hoger ligt dan het geval was op de peildatum 2 juli 2015. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        6.2.1.
        Wat betreft het betoog van appellant dat zijn eigendomsrecht wordt aangetast wijst het College naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 
        
      
      
        6.2.2.
        Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
        
      
      
        6.2.3.
        Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 
        
      
      
        6.2.4.
        
          Het fosfaatrechtenstelsel betekent voor appellant dat voor de door hem beoogde uitbreiding van de veestapel nagenoeg geen fosfaatrecht is vastgesteld. Dit leidt evenwel niet reeds tot de conclusie dat appellant om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Het College stelt daartoe vast dat appellant financiële verplichtingen ter grootte van € 1.020.000,-  is aangegaan ná 2 juli 2015. Op dat moment was de invoering van het fosfaatrechtenstelsel kenbaar. Het College wijst in dat verband op de brief van 2 juli 2015 (Kamerstukken II 2014/2015, 33979, nr. 98) waarin de staatssecretaris van Economische zaken de Voorzitter van de Tweede Kamer heeft geïnformeerd over de invulling van verdere productiebeperkende maatregelen. Hij heeft in die brief een wetsvoorstel aangekondigd tot wijziging van de Msw ter introductie van een productiebegrenzing in de melkveehouderij in de vorm van fosfaatrechten. Melkveehouderijen zouden vanaf 1 januari 2017 alleen fosfaat mogen produceren – en dus alleen melkvee mogen houden – als zij over voldoende rechten beschikken. In de brief staat verder dat bij de introductie van het stelsel bedrijven met melkvee een hoeveelheid fosfaatrechten krijgen toegekend. De peildatum voor die toekenning is 2 juli 2015. Met het stelsel wordt wettelijk geborgd dat de fosfaatproductie onder het niveau van het fosfaatplafond blijft. (Zie ook onder 1.4.1 van de voornoemde uitspraak van het College van 23 juli 2019). 
          Toen appellant de genoemde financiering aanging was voor hem derhalve kenbaar dat een peildatum van 2 juli 2015 zou worden gehanteerd en dat de bedrijfsomvang van die datum uitgangspunt zou zijn bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Niettemin heeft hij ervoor gekozen zijn veebezetting te verdriedubbelen. Voor zover de door appellant gehanteerde reservering onvoldoende is gebleken komt dit voor zijn eigen risico. Dat appellant daarbij is geadviseerd door zijn bank, doet er niet aan af dat hij zelf de verantwoordelijkheid draagt voor de door hem gemaakte bedrijfskeuzes. Ook de omstandigheid dat appellant al voor 2 juli 2015 in de aankoop van grond en ammoniakrechten heeft geïnvesteerd leidt niet tot de aanname van een buitensporige en buitensporige last. Deze investeringen vormen slechts een relatief klein deel van de totale investering. Verder geldt dat appellant ook tijdens deze aankopen al de nodige voorzichtigheid diende te betrachten (zie voornoemde uitspraak van 23 juli 2019 onder 6.7.5.4). Deze investeringen hebben bovendien hun waarde behouden.
        
        
      
      
        6.2.5.
        Onder deze omstandigheden dienen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) zwaarder te wegen dan de belangen van appellante. De beroepsgrond slaagt niet. 
        
        
          
            Slotsom 
          
        
        
      
    
    
      7.1.
      Verweerder heeft terecht geen toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling en het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
      
    
    
      7.2.
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met een gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.3.
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant dient te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.024,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2019.
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen