ECLI:NL:RVS:2022:1112, Raad van State, 15-04-2022, 202104060/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 mei 2018 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de aan de vreemdeling verleende verblijfsvergunningen regulier voor bepaalde tijd ingetrokken.

202104060/1/V1.
    Datum uitspraak: 15 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op de hoger beroepen van:
    1.       de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    2.       [de vreemdeling], mede voor haar minderjarige kind,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 mei 2021 in zaak nr. 20/5745 in het geding tussen:
    de vreemdeling
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 mei 2018 heeft de staatssecretaris de aan de vreemdeling verleende verblijfsvergunningen regulier voor bepaalde tijd ingetrokken.
    Bij besluit van 30 juni 2020 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 mei 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. E.T.P. Scheers, advocaat te Den Haag, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 5 juli 2021 heeft de staatssecretaris het door de vreemdeling gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 17 mei 2018 herroepen.
    De staatssecretaris heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    Bij besluit van 30 augustus 2021 heeft de staatssecretaris, in aanvulling op het besluit van 5 juli 2021, verzoeken van de vreemdeling afgewezen om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten en van de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van overschrijving van de redelijke termijn.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vreemdeling heeft de Nigeriaanse nationaliteit. De staatssecretaris heeft haar een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor verblijf bij haar partner (hierna: referent) verleend met ingangsdatum 25 augustus 2016. Aan haar kind, van wie referent niet de vader is, heeft hij een van de vreemdeling afhankelijke verblijfsvergunning verleend. De staatssecretaris heeft die verblijfsvergunningen met terugwerkende kracht ingetrokken, omdat de vreemdeling hem niet heeft gemeld dat zij nooit heeft samengewoond met referent, terwijl dat tot afwijzing van de oorspronkelijke aanvraag zou hebben geleid. Niet in geschil is dat referent vanaf juni 2016 tot 16 april 2018 gedetineerd was en dat hij en de vreemdeling vanaf 16 april 2018 zijn gaan samenwonen. Verder is niet meer in geschil dat tussen de vreemdeling en referent een duurzame en exclusieve relatie bestaat.
    De Afdeling heeft een eerder besluit op bezwaar in deze procedure vernietigd bij uitspraak van 10 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4132. Hierin heeft zij geoordeeld dat de omstandigheid dat de vreemdeling en referent hebben verzwegen dat zij nooit hebben samengewoond op zichzelf, mede gelet op artikel 5, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, niet voldoende is voor de conclusie dat de staatssecretaris bij wetenschap van die omstandigheid de verblijfsvergunning niet zou hebben verleend.
    De staatssecretaris heeft de intrekking vervolgens gehandhaafd, omdat er volgens hem, ondanks dat sprake is van een duurzame en exclusieve relatie tussen de vreemdeling en referent, op de ingangsdatum van de vergunning tussen hen geen werkelijk gezinsleven bestond. Verder heeft hij aan de intrekking ten grondslag gelegd dat de vreemdeling op dat moment niet zelfstandig en duurzaam over voldoende middelen van bestaan beschikte en dat zij heeft nagelaten hem dat te melden, terwijl hij de vergunningen niet zou hebben verleend, als hij dat had geweten. Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris beide intrekkingsgronden ondeugdelijk gemotiveerd.
    Hoger beroep van de staatssecretaris
    2.       De staatssecretaris klaagt in zijn eerste grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gezinsherenigingsrichtlijn niet volgt dat de staatssecretaris van de vreemdeling en referent mag verlangen dat sprake is van werkelijk gezinsleven tussen hen beiden, ook als aan het vereiste van een duurzame en exclusieve relatie is voldaan. Volgens de staatsecretaris bestaat er een onderscheid tussen de begrippen werkelijk gezinsleven en duurzame en exclusieve relatie, en moeten een vreemdeling en een referent aan beide voorwaarden voor gezinshereniging voldoen.
    2.1     Artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gezinsherenigingsrichtlijn bepaalt dat de lidstaten de verblijfsstatus kunnen intrekken indien de gezinshereniger geen werkelijk huwelijks- of gezinsleven (meer) onderhoudt met het gezinslid of de gezinsleden.
    2.2     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2366, onder 4.4), volgt uit de toelichting bij deze bepaling in het gewijzigd voorstel voor een richtlijn van de Raad van de Europese Unie inzake het recht op gezinshereniging van 2 mei 2002 (COM (2002) 225), dat het vereiste van ‘werkelijk gezinsleven’ is opgenomen om oneigenlijk gebruik van het recht op gezinshereniging te bestrijden.
    2.3     Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1690, onder 4.1) is het niet in strijd met de Gezinsherenigingsrichtlijn om, ondanks het overleggen van een als ‘echt’ aangemerkte huwelijksakte, nader onderzoek te doen naar het werkelijke huwelijks- en gezinsleven van een vreemdeling en een referent, als daarvoor indicaties bestaan. Met een rechtsgeldig huwelijk in juridische zin is immers nog niet gegeven dat er werkelijk gezinsleven is. Bovendien is voor een verbreking van de gezinsband niet vereist dat sprake is van een juridische beëindiging van het huwelijk (vergelijk de uitspraak van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:206, onder 5).
    2.4     Uit de onder 2.3 genoemde uitspraken volgt dat er een verschil kan bestaan tussen enerzijds de juridische, formeel geregelde, situatie en anderzijds de feitelijke omstandigheden. Als sprake is van zo’n verschil, kan er, in het licht van de onder 2.2 vermelde toelichting, sprake zijn van oneigenlijk gebruik van het recht op gezinshereniging. In zo’n geval kan er voor de staatssecretaris aanleiding bestaan om, met toepassing van artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, de verblijfstitel in te trekken wegens het ontbreken van werkelijk huwelijks- of gezinsleven.
    2.5     Uit het voorgaande vloeit voort dat artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gezinsherenigingsrichtlijn niet van toepassing is op ongehuwde partners die een duurzame en exclusieve relatie onderhouden die niet formeel aangetoond kan worden zoals dat bij bijvoorbeeld een geregistreerd partnerschap wel kan. Een duurzame en exclusieve relatie die niet juridisch geformaliseerd is, wordt al beoordeeld aan de hand van de feitelijke situatie. In dit geval heeft de staatssecretaris niet bestreden dat sprake is van een duurzame en exclusieve relatie tussen de vreemdeling en referent. Er kan dan geen sprake zijn van een situatie waarin de juridische situatie verschilt van de feitelijke omstandigheden. Er kan daarom in zoverre ook geen sprake zijn van oneigenlijk gebruik van het recht op gezinshereniging. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    De grief faalt.
    3.       In zijn tweede grief klaagt de staatsecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet duidelijk is gebleken dat referent ten tijde van de verlening van de verblijfsvergunning niet voldeed aan het middelenvereiste. Met dit oordeel heeft de rechtbank volgens de staatssecretaris een verkeerde bewijslastverdeling gehanteerd. Verder is de rechtbank er volgens hem aan voorbijgegaan dat de vreemdeling en referent frauduleus hebben gehandeld door het verzwijgen van de wijziging in de inkomenssituatie van referent wegens detentie.
    3.1.    De staatssecretaris voert terecht aan dat in ieder geval referent wist dat hij relevante wijzigingen in de situatie aan hem moest doorgeven, omdat dit volgt uit zijn ondertekening van het aanvraagformulier voor de machtiging tot voorlopig verblijf. Door deze informatie tijdens zijn detentie bewust achter te houden, heeft hij blijk gegeven van een intentie tot het ontduiken van de voorwaarden voor de verblijfsvergunning. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:988, onder 4.2) rechtvaardigt dat de conclusie dat referent bewust misleidend heeft gehandeld. Maar de staatssecretaris voert tevergeefs aan dat dit ook geldt voor de vreemdeling, omdat hij in het besluit heeft vermeld dat de vreemdeling en haar dochter niet zelf verantwoordelijk zijn voor en op de hoogte waren van de door referent gepleegde fraude.
    3.2.    De staatssecretaris voert verder terecht aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, toen wegens de detentie van referent bij hem gerede twijfel was ontstaan over het middelenvereiste, het aan de vreemdeling was om aannemelijk te maken dat referent en zij daaraan op 25 augustus 2016 nog steeds voldeden en dat zij daarin niet is geslaagd. Verder voert de staatssecretaris terecht aan dat de vreemdeling op de in beroep overgelegde aangifte inkomstenbelasting 2016 niet staat vermeld als begunstigde van de gestelde inkomsten uit het eenmansbedrijf van referent en dat daaruit bovendien valt af te leiden dat het verzamelinkomen over 2016 € 6.530,00 bedroeg, dus ongeveer € 544,00 per maand. Dit is aanzienlijk minder dan het normbedrag van € 1.646,00 per maand.
    4.       De vreemdeling heeft in beroep omstandigheden aangevoerd die volgens haar maken dat de intrekking van de verblijfsvergunningen onevenredig is. Zij heeft erop gewezen dat de zakenpartner van referent direct na de detentie van referent de bedrijfsactiviteiten heeft voortgezet, dat zij geen beroep op de openbare middelen heeft gedaan, dat zij zelf ook werk heeft en dat het in het belang van haar kind is om in Nederland te blijven. Zoals volgt uit de uitspraak van 8 april 2020, onder 4.1, kunnen dergelijke omstandigheden - anders dan de rechtbank heeft geconcludeerd - niet tot de conclusie leiden dat de vreemdeling alsnog aan het middelenvereiste voldeed, maar kunnen ze wel een rol spelen in de belangenafweging die de staatsecretaris in het kader van de intrekking van de verblijfsvergunningen diende te verrichten.
    Hoewel de staatsecretaris in het besluit van 30 juni 2020 terecht aanvoert dat fraude niet mag lonen, ook niet als het lang genoeg onontdekt blijft, heeft hij ondeugdelijk gemotiveerd waarom aan dat belang een zwaarder gewicht moet worden toegekend dan aan de door de vreemdeling genoemde omstandigheden. Door te benadrukken dat voor de intrekking niet is vereist dat de vreemdeling en haar kind wisten van de fraude en evenmin is vereist dat deze doelbewust is gepleegd en daaraan doorslaggevend gewicht toe te kennen, heeft hij de omstandigheid dat de vreemdeling daarvan niet op de hoogte was ten onrechte niet betrokken in de besluitvorming en om die reden niet overeenkomstig artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn een evenwichtige en redelijke beoordeling van alle in het geding zijnde belangen verricht, als bedoeld in het arrest Y.Z. van het Hof van Justitie van 14 maart 2019, ECLI:EU:C:2019:203 (punt 57).
    De Afdeling neemt, zoals ook de rechtbank heeft gedaan, daarbij in aanmerking dat de zakenpartner van referent de bedrijfsactiviteiten heeft voortgezet en dat de vreemdeling bovendien geen beroep heeft gedaan op de openbare kas. De staatssecretaris heeft in dit verband evenmin deugdelijk gemotiveerd waarom intrekking met terugwerkende kracht evenredig is, terwijl hij niet betwist dat tussen de vreemdeling en referent een duurzame en exclusieve relatie bestaat, dat zij direct zijn gaan samenwonen toen referent uit detentie kwam en ten tijde van het intrekkingsbesluit gezinsleven uitoefenden.
    5.       De staatssecretaris draagt de klacht terecht voor, maar uit 4. volgt dat grief 2 niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank kan leiden.
    6.       Het hoger beroep van de staatssecretaris is ongegrond.
    Incidenteel hoger beroep van de vreemdeling
    7.       Het incidenteel hoger beroep van de vreemdeling leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat het hogerberoepschrift geen vragen bevat die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).
    8.       Het incidenteel hoger beroep van de vreemdeling is ongegrond.
    9.       De uitspraak van de rechtbank wordt, gelet op 3.1 tot en met 4, met verbetering van gronden bevestigd. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
    Nadere besluiten
    10.     De besluiten van 5 juli en 30 augustus 2021 worden, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    Het besluit van 5 juli 2021 komt geheel tegemoet aan de bezwaren van de vreemdeling. Uit het falen van het hoger beroep van de staatssecretaris volgt dat het besluit, dat hij heeft genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, standhoudt.
    Het besluit van 30 augustus 2021 komt niet tegemoet aan de bezwaren van de vreemdeling, omdat de staatssecretaris daarin haar verzoek afwijst om vergoeding van de kosten in bezwaar en om een schadevergoeding wegens gestelde overschrijding van de redelijke termijn. Deze bezwaren zijn gelijk aan de grieven in het incidenteel hoger beroep. Als redelijke termijn geldt een periode van vier jaren vanaf het maken van bezwaar - in dit geval 12 juni 2018. Die periode is nog niet voorbij. Verder heeft de staatssecretaris terecht het verzoek van de vreemdeling afgewezen om vergoeding van de in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs gemaakte kosten, alleen al omdat de vreemdeling in de bezwaarfase niet heeft gevraagd om vergoeding van die kosten, zoals vermeld in artikel 7:15, derde lid, van de Awb.
    Het van rechtswege ontstane beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 30 augustus 2021 is ongegrond. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 30 augustus 2021 ongegrond;
    III.      veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 759,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      bepaalt dat van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.K. de Keizer, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter      
    w.g. De Keizer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2022
    488-988