ECLI:NL:RVS:2019:1497, Raad van State, 08-05-2019, 201804849/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 oktober 2015 heeft het college geweigerd [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een tweede woonfunctie in een bestaand gebouw op het perceel [locatie 1]/[locatie 2] te Epe voor een termijn van tien jaar.

201804849/1/A1.
    Datum uitspraak: 8 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Epe,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Epe,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 oktober 2015 heeft het college geweigerd [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een tweede woonfunctie in een bestaand gebouw op het perceel [locatie 1]/[locatie 2] te Epe voor een termijn van tien jaar.
    Bij besluit van 18 februari 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:515) heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 april 2017 in zaak nr. 16/1883 vernietigd, het beroep tegen het besluit van 18 februari 2016 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Bij besluit van 2 mei 2018 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 5 oktober 2015 opnieuw ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.A. Oosterveer, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. K.A. Weerts en G. Leijssenaar, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Bij besluit van 23 februari 2007 heeft het college bouwvergunning verleend voor een woning met bijgebouwen op het perceel. [appellant] woont in die woning op het adres [locatie 1]. Op het perceel bevindt zich aan de straatzijde een voor bewoning geschikte verbouwde voormalige schuur waaraan in 2009 het huisnummer [locatie 2] is toegekend. [appellant] heeft het college verzocht om een tijdelijke omgevingsvergunning voor het gebruik van dat gebouw als woning, ter overbrugging van de periode tot de woonfunctie in het bestemmingsplan mogelijk zou worden gemaakt. Het college heeft aan de weigering om omgevingsvergunning te verlenen ten grondslag gelegd dat het bestemmingsplan ter plaatse per bestemmingsvlak ten hoogste één woning toestaat en dat het niet bereid is mee te werken aan het mogelijk maken van een tweede zelfstandige woonfunctie.
    2.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 14 februari 2018 geoordeeld dat het besluit van 18 februari 2016 een onvoldoende draagkrachtige motivering bevat. Zij heeft daartoe samengevat overwogen dat, gelet op de ruimte die het aan de weigering ten grondslag gelegde woningbouwbeleid, neergelegd in de "Woonvisie 2013" en in de "Nieuwe kaders woningbouwinitiatieven 2015, regie op plancapaciteit" biedt, het op de weg van het college lag om te beoordelen of de gevraagde tijdelijke woonfunctie van het gebouw vanuit ruimtelijk oogpunt in dit geval aanvaardbaar is. Naar het oordeel van de Afdeling was daartoe in het besluit van 18 februari 2016 geen deugdelijke ruimtelijke belangenafweging gemaakt.
    Het nieuwe besluit van 2 mei 2018
    3.    Bij het besluit van 2 mei 2018 heeft het college de weigering om [appellant] een omgevingsvergunning voor realisering van een tijdelijke tweede woonfunctie op het perceel (hierna: het project) te verlenen, opnieuw gehandhaafd. Het heeft daaraan onder meer ten grondslag gelegd dat op 23 maart 2017 het bestemmingsplan "Buitengebied Epe" (hierna: het bestemmingsplan) geactualiseerd is vastgesteld en dat daarin aan het perceel [locatie 2] te Epe geen woonbestemming is gegeven.
    Gronden van het beroep
    4.    [appellant] betoogt dat het college zich in het besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat in het bestemmingsplan aan de betreffende locatie geen woonbestemming is toegekend. Zowel de hoofdwoning als de op het perceel aanwezige extra woning op het perceel zijn volgens de verbeelding gelegen binnen de bestemming "Wonen", aldus [appellant].
    4.1.    Ingevolge het bestemmingsplan rust, voor zover thans van belang, op het perceel de bestemming "Wonen".
    [appellant] betoogt terecht dat zowel zijn hoofdwoning, als het bijgebouw op het perceel waarin hij een extra woning heeft gerealiseerd, zijn gelegen binnen het bestemmingsvlak voor "Wonen". In artikel 26.1 van de planregels behorend bij deze bestemming is evenwel bepaald dat per bestemmingsvlak maximaal één woning is toegestaan, tenzij anders is aangegeven ter plaatse van de aanduiding ‘maximum aantal woningen’. In dit geval is niet anders aangegeven. Dat een woonbestemming rust op het perceel mede ter plaatse van huisnummer [locatie 2], maakt derhalve niet dat daarmee is toegestaan dat huisnummer [locatie 2] als extra zelfstandige woning wordt gebruikt.
    Het betoog faalt.
    5.    [appellant] betoogt verder dat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft mogen weigeren. Hij voert daartoe aan dat anders dan het college stelt, het project niet in strijd is met het ruimtelijke beleid. Het college heeft zich bij dit standpunt volgens hem ten onrechte beroepen op een citaat uit de toelichting van het voormalige bestemmingsplan "Buitengebied", waar staat dat in het plangebied geen nieuwbouw van woningen mag plaatsvinden. Dit bestemmingsplan is niet meer het geldende planologisch regime en bovendien is dat citaat niet van toepassing, omdat het in dit geval niet gaat om nieuwbouw, maar om een bestaand gebouw. In de toelichting van het vigerende bestemmingsplan kunnen volgens [appellant] juist aanknopingspunten worden gevonden voor het oordeel dat het college in redelijkheid wel medewerking had moeten verlenen aan zijn initiatief.
    Verder betoogt [appellant] dat het gemeentelijke beleid in de Woonvisie 2013 en in de "Nieuwe kaders woningbouwinitiatieven 2016, regie op plancapaciteit" (hierna: het beleidskader) het project wel toestaat. Beide beleidsstukken gaan volgens hem uit van een tweesporenbeleid, waarbij onder meer leegstand van bestaande panden onwenselijk wordt geacht en inbreiding, herstructurering en duurzaam ruimtegebruik de voorkeur verdient. Zijn initiatief past daar goed in, evenals bij het uitgangspunt dat verrommeling van het buitengebied moet worden tegengegaan, aldus [appellant].
    5.1.    Bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, komt het college beleidsruimte toe. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    5.2.    Het college heeft vooropgesteld dat op 23 maart 2017 het bestemmingsplan geactualiseerd is vastgesteld en dat daarin aan het perceel geen mogelijkheid voor een tweede woning is toegekend. Het heeft er verder op gewezen dat aan het bestemmingsplan, evenals reeds aan het voorafgaande bestemmingsplan "Buitengebied", zijn bestendige beleid ten grondslag ligt dat in beginsel geen nieuwe woningen aan het landelijk gebied mogen worden toegevoegd. Dit beleid is volgens het college neergelegd in de Woonvisie 2013. Daarnaast heeft de gemeenteraad op 13 oktober 2016 het beleidskader vastgesteld, dat eveneens aan het geactualiseerde bestemmingsplan ten grondslag ligt. In dit beleidskader is vermeld dat de gemeente openingen wil creëren op de woningbouwmarkt om kansrijke initiatieven te realiseren als daarmee maatschappelijke doeleinden worden nagestreefd. Voor het buitengebied, waarin het perceel is gelegen, volgt uit het beleidskader dat alleen medewerking zou kunnen worden verleend aan het toevoegen van een nieuwe woning, indien sprake is van vrijkomende (agrarische) bedrijfsgebouwen dan wel landgoederen.
    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1887) het beroep van [appellant] tegen de vaststelling van het bestemmingsplan ongegrond verklaard. Daarbij is reeds rekening gehouden met het concrete initiatief van [appellant] om een tweede zelfstandige woonfunctie op het perceel toe te voegen. De Afdeling heeft in de uitspraak van 6 juni 2018 kort gezegd overwogen dat de raad er in redelijkheid voor heeft mogen kiezen om het pand aan de [locatie 2] niet als extra woning te bestemmen, omdat het niet voldoet aan het hiervoor besproken beleidskader. Het gaat niet om een vrijkomend agrarisch bedrijfsgebouw of om een landgoed als bedoeld in dat beleidskader. Daarnaast heeft de Afdeling geoordeeld dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bestemmen van het gebouw als tweede woning leidt tot verstening van het gebied, omdat dit een verruiming van de bouwmogelijkheden tot gevolg heeft.
    De Afdeling ziet thans geen aanleiding voor een ander oordeel. Dat het in deze zaak, zoals [appellant] betoogt, slechts om een tijdelijke omgevingsvergunning voor het gebruik als tweede woning gaat en zich hierbij het risico van verstening zoals bedoeld in de uitspraak van 6 juni 2018 niet voordoet, leidt niet tot een ander oordeel. Wat betreft de tijdelijkheid is daarbij van belang dat deze blijkens de gedingstukken slechts diende ter overbrugging van de periode dat een definitieve tweede woning in het bestemmingsplan mogelijk zou worden gemaakt. In het recent vastgestelde bestemmingsplan is dit echter nu juist niet mogelijk gemaakt. Gelet op het gemeentelijke beleid is ook niet aannemelijk dat dit binnen afzienbare tijd wel zal gebeuren. Wat betreft het zogenoemde ‘tweesporenbeleid’ waarop [appellant] zich heeft beroepen, heeft het college erop gewezen dat dit alleen ziet op het terugdringen van leegstand in de kernen en dat dit voorts niet afdoet aan het hiervoor besproken beleid zoals dat geldt voor het buitengebied. Deze standpunten zijn gebaseerd op het beleidskader en zijn daarom niet onjuist te achten.
    Het betoog dat verschillende gemeentelijke en provinciale beleidsstukken ruimte laten voor medewerking aan het project, leidt evenmin tot het oordeel dat het college dit niet in redelijkheid heeft mogen weigeren. Wat betreft de provinciale Omgevingsvisie wordt daartoe overwogen dat, daargelaten dat het college daaraan niet is gebonden, [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat uit de laatste actualisatie daarvan volgt dat zonder meer medewerking aan zijn initiatief zou moeten worden verleend. Dat uit de Structuurvisie Veluwe Flank volgt dat de laatste 20 jaar veel agrarische gebouwen zijn omgezet naar burgerwoningen, baat [appellant] evenmin. Die situatie doet zich hier niet voor.
    5.3.    [appellant] heeft voorts betoogd dat het gelijkheidsbeginsel eraan in de weg staat dat geen medewerking wordt verleend. Hij heeft daartoe twee gevallen, Tongerenseweg 208 en Oost Ravenweg 2/2a te Epe genoemd, waarin volgens hem in weerwil van het beleid, wel nieuwe woningen in het buitengebied zijn toegestaan.
    Wat betreft Oost Ravenweg 2/2a te Epe heeft de Afdeling in de uitspraak van 14 februari 2018 reeds geoordeeld dat het in dat geval niet ging om legalisatie van een woonfunctie zoals [appellant] wenst, maar om het mogelijk maken van een recreatiewoning op dat perceel. De Afdeling heeft in dat geval geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid medewerking aan het project heeft mogen weigeren. De Afdeling ziet thans geen aanleiding voor een ander oordeel.
    Met betrekking tot het perceel Tongerenseweg 208 heeft [appellant] een omgevingsvergunning van 9 maart 2018 in het geding gebracht, waaruit blijkt dat die vergunning is verleend voor een interne verbouwing van de daar aanwezige woning. Niet in geschil is dat het bestaande gebouw bij die verbouwing is gesplitst van 2 naar 3 wooneenheden.
    Voor dit perceel geldt een ander bestemmingsplan, namelijk "Landgoed Tongeren". Het college heeft onweersproken gesteld dat dit bestemmingsplan een woningsplitsing binnen een bestaand gebouw ten tijde van belang bij recht toestond. Onder deze omstandigheden leidt dit geval evenmin tot het oordeel dat het college niet in redelijkheid medewerking heeft mogen weigeren.
    5.4.    [appellant] betoogt verder dat uit het besluit niet blijkt van een deugdelijke belangenafweging. Zijn belangen, te weten dat het slechts gaat om een tijdelijke vergunning alsmede zijn financiële belang, zijn niet, dan wel onvoldoende meegewogen.
    Het college heeft erop gewezen dat de aangevraagde tijdelijkheid afhankelijk was van de inwerkingtreding van een legaliserend bestemmingsplan, maar dat inmiddels geen zicht bestaat op een definitieve tweede zelfstandige woonbestemming. Verder stelt het college zich op het standpunt dat een louter financieel belang niet maakt dat medewerking zou moeten worden verleend. De hoge investering die [appellant] stelt te hebben gedaan om het gebouw voor bewoning geschikt te maken, komt volgens het college voor zijn eigen risico. Daarnaast wenst het college geen medewerking te verlenen, omdat het vreest voor ongewenste precedentwerking binnen de gemeente.
    De Afdeling is van oordeel dat het college hiermee inzichtelijk heeft gemaakt hoe het de betrokken belangen heeft afgewogen. De daarbij door het college ingenomen standpunten kunnen niet onredelijk worden geacht.
    5.5.    Uit het voorgaande volgt dat het college in redelijkheid heeft mogen weigeren om voor het project in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.    Het beroep is ongegrond.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Bolleboom
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2019
    641.