ECLI:NL:RVS:2019:3105, Raad van State, 11-09-2019, 201807596/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juli 2016 heeft het college het verzoek van [partij] om jegens [appellant] over te gaan tot handhavend optreden, afgewezen.

201807596/1/A1.
    Datum uitspraak: 11 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Walem, gemeente Valkenburg aan de Geul, appellanten (hierna samen in enkelvoud: [appellant]),
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 3 augustus 2018 in zaak nr. 17/913 in het geding tussen:
    [partij A] en [partij B] (hierna samen in enkelvoud: [partij])
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Valkenburg aan de Geul.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juli 2016 heeft het college het verzoek van [partij] om jegens [appellant] over te gaan tot handhavend optreden, afgewezen.
    Bij besluit van 8 februari 2017 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit met een gewijzigde motivering gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 3 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 februari 2017 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 20 februari 2019 heeft het college opnieuw op het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar beslist en het besluit van 12 juli 2016 met een gewijzigde motivering gehandhaafd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Tegen dit besluit heeft [partij] beroep ingesteld.
    [appellant] heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 augustus 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.I.M. Houniet, rechtsbijstandverlener, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J.A.G. Bronzwaer en E. Mobers, zijn verschenen. [partij] is met bericht niet verschenen.
    Ter zitting van de Afdeling zijn stukken aan het dossier toegevoegd.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] woont met zijn gezin op de onderste woonlaag van het pand op het perceel [locatie 1]. De entree van deze woning ligt aan de voorkant.
    De bovenste woonlaag van het pand heeft het huisnummer [locatie 2]. De entree daarvan ligt aan de rechterzijgevel. De bovenste woonlaag wordt bewoond door de ouders van [appellant]. Beide woonlagen worden van elkaar gescheiden door een deur met knopcilinder in de hal op de begane grond.
    2.    [partij] woont op het perceel [locatie 3] te Valkenburg aan de Geul en exploiteert daar een veehouderij en een camping. [partij] heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel voor twee woningen, omdat het bestemmingsplan slechts één woning toestaat en hij overlast ervaart van het gebruik van het pand. Ook vreest hij te worden beperkt in zijn uitbreidingsmogelijkheden.
    3.    Het college heeft het verzoek om handhavend optreden bij het besluit van 12 juli 2016 afgewezen omdat er geen overtreding is. Volgens het college is voor de woonsituatie een vergunning verleend, namelijk op 9 juli 2008 en op 5 oktober 2010.
    Bij het besluit op bezwaar van 8 februari 2017 heeft het college het standpunt ingenomen dat er wel een overtreding is, omdat twee woningen aanwezig zijn daar waar het bestemmingsplan slechts één woning toestaat. Het college is echter niet bereid om over te gaan tot handhaving, omdat het handhavend optreden in dit geval onevenredig acht in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Volgens het college is [partij] wel een belanghebbende bij het verzoek om handhaving, maar heeft hij geen concreet belang bij handhavend optreden.
    4.    Ter plaatse gelden de bestemmingsplannen "Buitengebied Valkenburg aan de Geul 2012" en "Reparatiebesluit Bestemmingsplan Buitengebied Valkenburg aan de Geul 2012". Op grond van artikel 31, lid 31.2.2, aanhef en onder c, gelezen in verbinding met artikel 1, lid 1.182, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Valkenburg aan de Geul 2012" is ter plaatse maar één woning toegestaan die door één afzonderlijk huishouden wordt gebruikt. Tussen partijen is niet geschil dat in het pand twee woningen aanwezig zijn, althans dat de twee bouwlagen in het pand door twee aparte huishoudens worden gebruikt.
    5.    De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college bij de op 9 juli 2008 en op 5 oktober 2010 verleende vergunningen geen (impliciete) vrijstelling heeft verleend voor een tweede woning. De rechtbank heeft ook geconcludeerd dat er in dit geval geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die het college nopen om van handhavend optreden af te zien. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 8 februari 2017 daarom vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen.
    6.    Bij het besluit van 20 februari 2018 heeft het college opnieuw op het door [partij] gemaakte bezwaar beslist en het besluit van 12 juli 2016 met een gewijzigde motivering gehandhaafd. Dit besluit wordt van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Het college stelt zich daarin op het standpunt dat met de besluiten van 9 juli 2008 en 5 oktober 2010 een vergunning is verleend voor de bouw van en het gebruik van een tweede woning. [appellant] kan zich vinden in dit besluit. [partij] is het niet eens met dit besluit en heeft daartegen beroep ingesteld.
    Bespreking van het hoger beroep
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij de op 9 juli 2008 en op 5 oktober 2010 verleende vergunningen (impliciete) vrijstelling heeft verleend voor een tweede woning. Het college was volgens [appellant] op de hoogte van de aanwezigheid van twee woningen, onder meer omdat aan beide woningen een apart huisnummer is toegekend en daarvoor afzonderlijk gemeentelijke belastingen worden betaald. Omdat er geen overtreding is, was het college dan ook niet bevoegd om tot handhavend optreden over te gaan, aldus [appellant].
    7.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van de besluiten van 9 juli 2008 en 5 oktober 2010 op het perceel volgens het toen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1994" geen twee woningen waren toegestaan.
    Bij het besluit van 9 juli 2008 heeft het college een vergunning met vrijstelling verleend voor het uitbreiden van de bestaande woning aan de rechterzijde en voor het vergroten van het balkon aan de linkerzijde. Volgens de bouwtekeningen zijn aan de rechterzijde een nieuwe slaapkamer, een onbenoemde ruimte en een trapportaal voorzien. Ook worden wanden verplaatst. Bij het besluit van 5 oktober 2010 heeft het college een vergunning verleend voor het wijzigen van de eerder verleende vergunning door het veranderen van de afmetingen van het balkon.
    Op de zitting van de Afdeling heeft het college een advies van de brandweer overgelegd dat hoort bij het besluit van 9 juli 2008. De brandweer gaat ervan uit dat in het pand twee woningen aanwezig zijn. Ook is door [appellant] een brief van het college aan [appellant] overgelegd van 15 juni 2007. Die brief is de reactie op de principeaanvraag van [appellant] voor het uitbreiden van de woning aan de rechterzijde. In de brief is vermeld dat [appellant] heeft aangegeven dat in het pand al ruim 20 jaar twee woningen aanwezig zijn. Het college meldt in de brief dat dit feit bij de gemeente bekend is en definitief zal worden geregeld in het kader van het nieuw op te stellen bestemmingsplan voor het buitengebied waarin onder meer de lintbebouwing van Walem wordt opgenomen.
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1784, en van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:555, kan een vrijstelling voor een gebruik van een pand dat in strijd is met het bestemmingsplan worden geacht rechtstreeks voort te vloeien uit een voor dat pand verleende bouwvergunning als uit de bouwaanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt, en het desbetreffende college, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften heeft verleend. De Afdeling deelt de conclusie van de rechtbank dat deze situatie zich hier niet voordoet. Op de bouwtekeningen is weliswaar aangegeven dat op beide woonlagen een woonkamer, keuken en badkamer aanwezig zijn, maar die vertrekken waren volgens de bouwtekeningen al aanwezig in de bestaande situatie en zijn ook als zodanig aangeduid. De situatie doet zich niet voor dat uit de bouwaanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het pand wordt gewijzigd in twee woningen en als zodanig zal worden gebruikt. Uit de tekst van de besluiten van 9 juli 2008 en 5 oktober 2010 en de daarbij behorende bouwtekeningen blijkt alleen dat de woning aan de rechterzijde wordt vergroot en dat het balkon aan de linkerzijde wordt vergroot. Deze wijzigingen aan het pand brengen op zichzelf niet met zich dat daarmee een tweede woning is gecreëerd. Dat het college kennelijk op de hoogte was van de omstandigheid dat beide woonlagen door afzonderlijke huishoudens werden bewoond, betekent niet dat het college de vergunningen alleen al daarom in weerwil van de planvoorschriften heeft verleend voor het gebruik als twee woningen. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de bouwaanvragen zijn gericht op legalisering van de kennelijk bestaande situatie.
    De conclusie is dat bij de besluiten van 9 juli 2008 en 5 oktober 2010 geen vergunning is verleend voor twee woningen op het perceel.
    Het betoog faalt.
    8.    Het college is bevoegd tot handhavend optreden wegens strijd met artikel 31, lid 31.2.2, aanhef en onder c, gelezen in verbinding met artikel 1, lid 1.182, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Valkenburg aan de Geul 2012".
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die het college nopen om van handhavend optreden af te zien. Daartoe voert hij aan dat concreet zicht op legalisering aanwezig is, omdat het provinciaal beleid ruimte biedt voor administratieve correcties van lang bestaande situaties. Bovendien wordt [partij] niet in zijn (toekomstige) bedrijfsvoering geraakt en heeft hij evenmin een reëel belang bij beëindiging van de overtreding. Voor [appellant] zal het echter zeer ingrijpend zijn indien de overtreding moet worden beëindigd en het belang bij voortzetting van de overtreding is groot, aangezien deze situatie al ruim 30 jaar bestaat. Handhavend optreden is in dit geval daarom onevenredig.
    9.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat er ten tijde van de besluitvorming geen concreet zicht op legalisering aanwezig was, omdat legalisering in strijd zou komen met onder meer provinciaal beleid om geen extra woningen in het buitengebied toe te staan. Op de zitting van de Afdeling heeft het college toegelicht dat het provinciale beleid sinds ongeveer anderhalf jaar ruimte biedt voor het corrigeren van lang bestaande situaties. Om daaraan toepassing te kunnen geven, dient echter wel regionale afstemming plaats te vinden. Dat er in de toekomst mogelijk zicht op legalisering aanwezig is, maakt niet dat er voor het college ten tijde van de bestreden besluitvorming aanleiding was om van handhaving af te zien.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat [partij] geen onevenredig nadelige gevolgen ondervindt van het afzien van handhavend optreden, geen bijzondere omstandigheid is om van handhaving af te zien. In de (financiële) belangen van [appellant] is geen bijzondere omstandigheid gelegen op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Aangezien het zonder de vereiste omgevingsvergunning gebruiken van het perceel voor twee woningen niet kan worden aangemerkt als een incidentele overtreding van geringe aard of ernst, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college de (financiële) belangen van [appellant] niet zwaarder hoefde te laten wegen dan het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Ook de omstandigheid dat de twee woningen kennelijk al geruime tijd bestaan, kan in dit geval niet als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt op grond waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhaving onevenredig is in verhouding met het algemeen belang dat daarmee is gediend
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het besluit van het college om van handhavend optreden af te zien, niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.
    Het betoog faalt.
    Conclusie hoger beroep
    10.    Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Bespreking van het beroep
    12.    Bij het besluit van 20 februari 2019 heeft het college opnieuw op het door [partij] gemaakte bezwaar beslist en het besluit van 12 juli 2016 met een gewijzigde motivering gehandhaafd. Dit besluit wordt van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Het college stelt zich daarin op het standpunt dat met de besluiten van 9 juli 2008 en op 5 oktober 2010 een vergunning is verleend voor de bouw van en het gebruik van een tweede woning. [appellant] kan zich vinden in dit besluit. [partij] is het niet eens met dit besluit en heeft daartegen beroep ingesteld.
    13.    [partij] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bij de op 9 juli 2008 en op 5 oktober 2010 verleende vergunningen (impliciete) vrijstelling heeft verleend voor een tweede woning.
    13.1.    Dit betoogt slaagt. De Afdeling verwijst voor een motivering hiervan naar overweging 7.1 en 7.2.
    Conclusie beroep
    14.    Het besluit van 20 februari 2019 komt voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen en met de feiten en omstandigheden zoals die zijn op het moment van het nemen van dat besluit.
    15.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Roermond van 20 februari 2019, kenmerk 09944675;
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Roermond tot vergoeding van bij [partij A] en [partij B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 256,00 (zegge: tweehonderdzesenvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
    w.g. Van Ravels    w.g. Smulders-Wijgerde
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2019
    672.