ECLI:NL:RVS:2017:1285, Raad van State, 17-05-2017, 201605059/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 mei 2016 heeft de minister aan de in dat besluit vermelde rechthebbenden krachtens de Belemmeringenwet Privaatrecht (hierna: de BP) een plicht opgelegd tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van een 150 kV- en 380 kV-hoogspanningsverbinding met bijbehorende werken tussen Vijfhuizen en Zoetermeer, in de gemeenten Alphen aan den Rijn, Haarlemmermeer, Kaag en Braassem, Lansingerland en Leiderdorp (hierna: de gedoogbeschikking).

201605059/1/R1.
    Datum uitspraak: 17 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1.    de provincie Noord-Holland,
    2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    3.    [appellant sub 3 A] en [appellante sub 3 B], wonend te [woonplaats], (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3])
    4.    [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
    5.    [appellant sub 5]., gevestigd te [plaats],
    6.    [appellant sub 6]., gevestigd te [plaats],
    appellanten,
    
    en
    
    de minister van Infrastructuur en Milieu,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 mei 2016 heeft de minister aan de in dat besluit vermelde rechthebbenden krachtens de Belemmeringenwet Privaatrecht (hierna: de BP) een plicht opgelegd tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van een 150 kV- en 380 kV-hoogspanningsverbinding met bijbehorende werken tussen Vijfhuizen en Zoetermeer, in de gemeenten Alphen aan den Rijn, Haarlemmermeer, Kaag en Braassem, Lansingerland en Leiderdorp (hierna: de gedoogbeschikking).
    
    Tegen dit besluit hebben de provincie, [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] beroep ingesteld.
    
    De minister heeft verweerschriften ingediend.
    
    De provincie, de minister en [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2017, waar de provincie, vertegenwoordigd door I.R. Roselaar-Herlaar en R. Hogervorst, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. G.A.M. Jansen, advocaat te Zoetermeer, [appellant sub 3], vertegenwoordigd door mr. E. van Kampen, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6], vertegenwoordigd door mr. A.P. van Delden, advocaat te Den Haag, en ing. G.J. Pelgrum, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A. Divis-Stein, advocaat te Utrecht, en mr. J.H. van Dijk-Berends, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord TenneT TSO B.V., vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Amsterdam, ir. A. Middelburg, mr. A.H.D. Avink, V.M. Hassfeld, J. Kartanegara en R. van Meer-Dijksman.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De planologische basis voor de hoogspanningsverbinding is het rijksinpassingsplan "Randstad 380-kV verbinding Noordring Beverwijk-Zoetermeer (Bleiswijk)" dat bij besluiten van de ministers van Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu van 28 augustus 2012 en
    
    3 september 2012 is vastgesteld (hierna: het rijksinpassingsplan).
    
    Bij uitspraak van 5 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2050, heeft de Afdeling de beroepen tegen het rijksinpassingsplan niet-ontvankelijk onderscheidenlijk ongegrond verklaard. De aanleg en het beheer van de hoogspanningsverbinding berusten bij TenneT.
    
    2.    Appellanten zijn rechthebbenden op de in de gedoogbeschikking genoemde onroerende zaken. De gedoogbeschikking legt aan hen de plicht op om te gedogen dat op de desbetreffende percelen, behoudens recht op schadevergoeding, de hoogspanningsverbinding wordt aangelegd en in stand gehouden. Voorts is daarin aan de provincie de plicht opgelegd om voor nader aangegeven percelen de nader aangegeven (tijdelijke) werkwegen en/of werkterreinen en/of tijdelijke hoogspanningsverbindingen te gedogen, welke laatste gedoogplicht komt te vervallen zodra de permanente werken zijn aangelegd.
    
    3.    Uit artikel 2, vijfde lid, van de BP volgt dat de minister de gedoogplicht pas kan opleggen, indien langs minnelijke weg redelijkerwijs geen overeenstemming kan worden bereikt.
    
        Blijkens de overwegingen van het bestreden besluit beschouwt de minister het opleggen van een gedoogplicht gelet op deze bepaling als een uiterst middel waartoe pas aanleiding kan bestaan na het voeren van serieuze onderhandelingen en na gevoerd redelijk overleg tussen TenneT en rechthebbenden. Bij de beoordeling of een gedoogplicht moet worden opgelegd, toetst de minister of van die laatste elementen sprake is geweest. Bij de behandeling van de beroepen is gebleken dat TenneT in het kader van haar pogingen om een minnelijke oplossing te bereiken, soms eisen stelt aan de rechthebbenden op onroerende zaken die naar hun aard niet kunnen worden gesteld in het kader van een besluit tot het opleggen van een gedoogplicht. De minister is van opvatting dat daaruit niet kan worden afgeleid dat zich in een bepaald geval geen serieuze onderhandelingen of geen redelijke overlegsituatie hebben voorgedaan, dit gezien het principiële verschil in karakter tussen een eventuele minnelijke oplossing en het opleggen van een gedoogplicht. In dat verband is erop gewezen dat een minnelijke oplossing wordt beheerst door het privaatrecht, terwijl het opleggen van een gedoogplicht van publiekrechtelijke aard is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister met het vorenstaande geen onjuiste uitleg gegeven aan artikel 2, vijfde lid, van de BP.
    
    Beroep provincie
    
    4.    De provincie is eigenaar van percelen waarop de gedoogplicht ziet. De desbetreffende percelen worden, voor zover hier van belang, aangewend als provinciale weg met bermen en sloten. Deze percelen zijn gelegen binnen de beheergrenzen van de provincie, zodat de Wegenverordening Noord-Holland 2015 van toepassing is. Het beroep ziet niet op andere percelen of perceelsgedeelten die eigendom zijn van de provincie.
    
    5.    De provincie betoogt dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat geen overeenstemming is bereikt. De provincie heeft TenneT toestemming gegeven voor de aanleg en instandhouding van de beoogde werken. Dat, anders dan TenneT wenst, niet is afgesproken dat een recht van opstal zal worden gevestigd, mag in dit verband geen rol spelen. Daarbij komt dat volgens de provincie het onderhandelingsproces nog loopt. Bij de behandeling van het beroep is naar voren gekomen dat de provincie niet op voorhand bezwaar heeft tegen het vestigen van een opstalrecht, maar wel tegen de voorwaarden die TenneT daarbij heeft gesteld. Deze hebben betrekking op een mogelijke toekomstige situatie waarin het verleggen van een verbinding aan de orde is. De minister heeft zich er naar de mening van de provincie niet van vergewist of TenneT een serieuze en redelijke poging heeft ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen.
    
        De minister heeft voorts volgens de provincie onvoldoende rekening gehouden met de positie van de provincie als overheidsorgaan. Het leidt volgens de provincie tot rechtsongelijkheid ten opzichte van andere kabelexploitanten indien via het vestigen van een opstalrecht wordt afgeweken van de jarenlange praktijk om het leggen van kabels en leidingen te regelen met een vergunningstelsel.
    
    5.1.    De minister stelt dat uit de stukken blijkt dat geen minnelijke overeenstemming is bereikt, noch inzake het sluiten van een zakelijk recht overeenkomst noch inzake het sluiten van een beheerovereenkomst. Hij heeft aan zijn vergewisplicht voldaan. De stelling dat TenneT onredelijke voorwaarden heeft gesteld, is onvoldoende onderbouwd. Gezien de terughoudende toets op dit punt hoeft de minister niet te treden in de inhoudelijke beoordeling van de voorwaarden. Daartoe is de civiele rechter aangewezen. Voor zover wordt gesteld dat door de gedoogplicht de beheerlasten sterk kunnen toenemen, stelt de minister dat een dergelijk betoog thuis hoort in een schadevergoedingsprocedure bij de rechtbank, sector kanton. Uit de Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten (hierna: de Wion) vloeit niet voort dat de werken die aangelegd worden in of boven de grond zakenrechtelijke werking hebben jegens rechtsopvolgers van de desbetreffende percelen. De minister mag voorts gelet op het gehanteerde toetsingskader voor het minnelijk overleg de provincie niet anders behandelen dan anderen. Dat de provincie als grondeigenaar een standaard beheerovereenkomst gebruikt die de provincie andere kabelexploitanten voorlegt, heeft er kennelijk toe geleid dat er in dit geval geen minnelijke overeenstemming is bereikt, maar dat leidt niet tot een andere toetsing van de resultaten van het minnelijk overleg, aldus de minister.
    
    5.2.    De Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat TenneT het niet toereikend heeft geacht dat ter zake van de percelen van de provincie die binnen de beheergrenzen vallen, vergunningen zijn verleend ten behoeve van de aanleg van de hoogspanningsverbinding en de provincie tevens privaatrechtelijke toestemming heeft verleend, niet leidt tot het oordeel dat geen sprake is geweest van een serieuze en redelijke onderhandelingssituatie. Het vergunningstelsel op grond van de Wegenverordening noch de privaatrechtelijke toestemming bieden voldoende waarborg dat TenneT de percelen mag betreden, de werken daar kan realiseren en deze in de toekomst op een veilige wijze in stand kan houden, ook jegens rechtsopvolgers, zodanig dat de leveringszekerheid kan worden gegarandeerd. Het verlenen van de desbetreffende vergunningen en het verlenen van toestemming als eigenaar zijn niet op één lijn te stellen met het vestigen van een opstalrecht. De minister heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat de Wion niet met zich brengt dat voor de werken die worden aangelegd, zakenrechtelijke werking bestaat jegens rechtsopvolgers ten aanzien van de desbetreffende percelen.
    
        TenneT heeft voor de betrokken percelen zakelijk recht overeenkomsten aangeboden en in een later stadium van het minnelijk overleg een concept beheerovereenkomst. Gebleken is dat ten tijde van het verzoek tot het opleggen van de gedoogplicht geen overeenstemming is bereikt tussen de provincie en TenneT over de vestiging van een opstalrecht en ook niet over het sluiten van een beheerovereenkomst. Indien TenneT voorwaarden en bedingen hanteert waarvan zij niet wenst af te wijken, betekent dat niet dat het voorstel van TenneT op voorhand als onwerkelijk en onredelijk moet worden aangemerkt. Niet kan worden staande gehouden dat de door de minister te verrichten toetsing in het kader van een verzoek om een gedoogplicht op te leggen een andere is in die gevallen dat de rechthebbende op onroerende zaken een openbaar lichaam is. De gestelde omstandigheid dat de provincie TenneT niet anders wil behandelen dan andere kabelexploitanten wat de door de provincie gehanteerde standaardbeheerovereenkomst betreft welke in de onderhandelingen naar voren is gebracht, heeft de minister niet in zijn afweging hoeven betrekken.
    
        Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat geen sprake is geweest van een serieuze en redelijke poging van TenneT om langs minnelijke weg met de provincie tot overeenstemming te komen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Beroep [appellant sub 2]
    
    6.    [appellant sub 2] is eigenaar van kadastrale percelen waarop de gedoogplicht ziet. Deze percelen zijn in erfpacht uitgegeven aan Landgoed Bentwoud B.V., die daarop een golfbaan exploiteert.
    
    7.    [appellant sub 2] betoogt dat hij zich pas nadat TenneT overeenstemming had bereikt met de erfpachter vrij voelde om met TenneT een overeenkomst te sluiten. De efficiencypremie was toen inmiddels vervallen. TenneT had deze premie alsnog moeten aanbieden. Nu dit niet is gebeurd, is geen sprake van een redelijke poging van TenneT om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen.
    
    7.1.    De minister stelt dat het de eigen keuze van [appellant sub 2] was om niet te tekenen alvorens de gebruiker van de gronden met TenneT overeenstemming had bereikt. Hij ziet niet in op welke wijze de erfpachter in een nadeliger positie zou worden gebracht op het moment dat [appellant sub 2] als blooteigenaar had getekend. De efficiencypremie is een stimulans om snel te tekenen. Dat deze gezien aard en doel van de premie na ommekomst van een termijn van 9 weken na het doen van een aanbod is vervallen, maakt volgens de minister het aanbod niet op voorhand onredelijk. Zou nog steeds aanspraak bestaan op de premie op het moment dat TenneT met de erfpachter overeenstemming had bereikt, dan schiet deze premie zijn doel voorbij. De minister hoeft in het kader van zijn beoordeling niet te treden in de vraag of een overeenkomst onder opschortende voorwaarde had moeten worden aangeboden. Er is voorts over een redelijke periode minnelijk overleg gevoerd.
    
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6968), behoeft de minister de hoogte van de aangeboden vergoeding niet te toetsen. De minister dient te onderzoeken of de voorstellen tot vergoeding niet op voorhand als onwerkelijk en onredelijk moeten worden aangemerkt. Doet die situatie zich voor, dan is immers geen sprake van een serieuze en redelijke poging en is dus niet aan de uit artikel 2, vijfde lid, voortvloeiende overlegverplichting voldaan.
    
    7.3.     De Afdeling overweegt dat [appellant sub 2] een schriftelijk bod is gedaan over de vestiging van een opstalrecht, waarbij een ruime termijn is gegeven om het bod te accepteren. Binnen een termijn van 9 weken had [appellant sub 2] een efficiencypremie kunnen ontvangen als hij de overeenkomst had ondertekend, in de vorm van een toeslag van 20% boven op de afsluitvergoeding. Er is geen overeenstemming bereikt over een te sluiten overeenkomst, omdat [appellant sub 2] heeft aangegeven dat hij ook na ommekomst van de termijn van 9 weken de efficiencypremie wenst te ontvangen. De keuze van [appellant sub 2] om niet te ondertekenen alvorens de erfpachter met TenneT overeenstemming had bereikt, dient voor zijn rekening te blijven. Indien TenneT voorwaarden hanteert, zoals met betrekking tot de efficiencypremie, waarvan zij niet wenst af te wijken, betekent dat niet dat het voorstel van TenneT op voorhand als onwerkelijk en onredelijk moet worden aangemerkt. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorgestelde vergoeding niet op voorhand als onwerkelijk en onredelijk moet worden aangemerkt. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat geen sprake is geweest van een serieuze en redelijke poging van TenneT om langs minnelijke weg met [appellant sub 2] tot overeenstemming te komen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Beroep [appellant sub 3]
    
    8.    [appellant sub 3] betoogt dat de situering van de tijdelijke werkweg van ongeveer 500 m op het perceel kadastraal bekend gemeente Bleiswijk, sectie A, nummer 854, leidt tot meer belemmering dan redelijkerwijs nodig is. Er is een alternatief tracé. TenneT heeft dit alternatief niet serieus in aanmerking willen nemen, aldus [appellant sub 3].
    
    8.1.    De minister stelt dat hij zich er in voldoende mate van heeft vergewist dat bij de beoogde tijdelijke werkweg op het perceel niet meer belemmering plaatsvindt dan redelijkerwijs nodig is ten gevolge van de aanleg en instandhouding van het werk. Daarvoor is niet relevant of met het aangedragen alternatief een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt. Uit de onderhandelingen blijkt dat het alternatief meer belemmering, veiligheidsrisico’s en meerkosten met zich brengt. TenneT heeft rekening gehouden met de ligging van het bouwvlak waarop [appellant sub 3] een huis mag bouwen. Dat er minder schade zou zijn bij gebruikmaking van het alternatief, is niet relevant bij de toetsing van de belemmering.
    
    8.2.    Uit de overwegingen van het bestreden besluit volgt dat TenneT de alternatieve aanvoerroute heeft onderzocht, maar dat TenneT heeft geconcludeerd dat deze ongeschikt is. In dit verband heeft TenneT blijkens de overwegingen van het bestreden besluit aangegeven dat de alternatieve werkweg vanaf de zuidzijde over de Veendijk aansluit op de Voorlaan en dat daar een behoorlijk hoogteverschil tussen de weg en het maaiveld is, welk verschil door een forse afrit overbrugd zou moeten worden zodat het bouwverkeer de werkweg in en uit kan rijden. Daarbij zou dit verkeer tevens een in twee richtingen te berijden fietspad moeten kruisen, hetgeen vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid niet gewenst is. In het alternatief van [appellant sub 3] komt de tijdelijke werkweg tevens in de strook langs de watergang te liggen, waar ook een hogedrukgasleiding ligt. De werkweg kan daar alleen met een overkluizing worden aangelegd, in afstemming met netbeheerder Liander. De Voorlaan heeft de functie van waterkering en om deze dijk in stand te houden is een constructie nodig ter versteviging van de veendijk. TenneT heeft, aldus het bestreden besluit, naast het door [appellant sub 3] aangedragen alternatief ook andere alternatieven voor de werkweg afgewogen, waartegen ook overwegende bezwaren bestaan.
    
    8.3.    De minister heeft zich er naar het oordeel van de Afdeling voldoende van vergewist dat in het gebruik van de onroerende zaken niet meer belemmering voor [appellant sub 3] wordt gebracht dan redelijkerwijs noodzakelijk is voor de aanleg en de instandhouding van de 380 kV-hoogspanningsverbinding. Hierbij acht de Afdeling van belang dat TenneT rekening heeft gehouden met het op het perceel aanwezige bouwblok, waarbinnen [appellant sub 3] een woning mag bouwen. Het tracé van de werkweg komt om het bouwblok heen te liggen, zodat de geplande bouw niet onmogelijk wordt gemaakt en ook niet wordt vertraagd. Naar verwachting zal de werkweg al verwijderd zijn op het moment dat de woning is voltooid, zodat vrees voor overlast en schending van privacy ongegrond is. Voorts komt de werkweg voor een belangrijk deel aan de rand van het perceel te liggen, zodat de belemmering van het agrarisch gebruik zo klein mogelijk is. Overigens is ter zitting gebleken dat inmiddels een in rechte onaantastbare omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan geldt ten behoeve van de aanleg van de werkweg.
    
        Het betoog faalt.
    
    Beroepen [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6]
    
    9.    [appellant sub 4] exploiteert een bloemen- en akkerbouwbedrijf en teelt de gewassen op het in zijn eigendom zijnde perceel, kadastraal bekend gemeente Haarlemmermeer, sectie AO, nummer 881. Het tracé is schuin over dit perceel geprojecteerd, waarbij midden op het perceel wordt voorzien in een mast. [appellant sub 5] exploiteert een akkerbouwbedrijf op het perceel, kadastraal bekend gemeente Haarlemmermeer, sectie AO, nummer 73. Op het perceel wordt voorzien in een mast. [appellant sub 6] exploiteert een akkerbouwbedrijf op het perceel, kadastraal bekend gemeente Haarlemmermeer, sectie AO, nummer 762. Ook op dit perceel wordt voorzien in een mast.
    
    10.    [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] betogen dat de voorbereiding van het bestreden besluit in strijd met de procedureregels is verlopen. Nadat de hoorzitting voortijdig was beëindigd omdat de zaal voor een te korte periode was gereserveerd, heeft geen vervolgzitting plaatsgevonden, maar een nieuwe zitting, die niet openbaar bekend was gemaakt in overeenstemming met artikel 2, vierde lid, van de BP. Als gevolg hiervan is er volgens hen onvoldoende overleg met TenneT geweest. Voorts zijn de processen-verbaal van beide zittingen niet ter medeondertekening aangeboden, zoals is vereist.
    
    10.1.    De minister stelt dat zowel TenneT als [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] voldoende in de gelegenheid zijn geweest om bij de voorbereiding van het besluit hun standpunt uiteen te zetten. Zij hebben op elkaars standpunt kunnen reageren en hebben voldoende overleg kunnen voeren. De belangen van deze appellanten zijn volgens de minister door de gang van zaken niet geschaad. In dat verband merkt de minister op dat alle betrokkenen voor de voortzetting van de zitting zijn uitgenodigd en dat de desbetreffende bijeenkomst ook in twee bladen is gepubliceerd. In de verweerschriften en ter zitting van de Afdeling heeft de minister verder toegelicht dat de processen-verbaal van beide bijeenkomsten in concept zijn toegezonden voor commentaar aan degenen die daarbij aanwezig waren. Nu de gemachtigde van [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] niet tegenwoordig was bij de tweede bijeenkomst, is ervan afgezien om de concept versie van het proces-verbaal daarvan aan hem te zenden.
    
    10.2.    Naar het oordeel van de Afdeling kan niet met vrucht worden gesteld dat onzorgvuldig is gehandeld door de besprekingen tijdens de zitting zoals die oorspronkelijk plaatsvond, op een ander tijdstip voort te zetten nadat was gebleken dat de gereserveerde zaal niet langer beschikbaar was. Veeleer zou het onzorgvuldig zijn geweest als geen voortgezette behandeling had plaatsgevonden. Nu de betrokkenen, naar moet worden aangenomen, naar behoren zijn geïnformeerd over het tijdstip en de plaats van de voortgezette behandeling, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] niet voldoende in de gelegenheid zijn geweest om hun bezwaren toe te lichten. De vraag of de voortgezette behandeling het karakter van een vervolgzitting dan wel het karakter van een nieuwe zitting heeft gehad, acht de Afdeling daarbij niet van doorslaggevend belang.
    
        Artikel 2, vierde lid, van de BP luidt voor zover hier van belang als volgt: "Van het ter zitting voorgevallene wordt ten overstaan van het lid van Gedeputeerde Staten een proces-verbaal opgemaakt, dat binnen zes weken na die zitting aan den verzoeker en de gehoorde personen ter mede-onderteekening wordt aangeboden." Naar het oordeel van de Afdeling is met de hiervoor weergegeven werkwijze materieel aan deze bepaling voldaan. In aanmerking genomen dat de gemachtigde van [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] niet bij de voortgezette behandeling ter zitting aanwezig was, mocht er voorts van worden uitgegaan dat het niet zinvol was de concept versie van het proces-verbaal van die voortgezette behandeling aan hem toe te sturen voor commentaar.
    
        De betogen van procedurele aard falen.
    
    11.    [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] betogen dat geen sprake is geweest van een serieuze overlegsituatie. Daartoe voeren zij aan dat  TenneT de onderhandelingen heeft gebaseerd op haar schadebeleid, maar dat dit is gewijzigd zonder raadpleging van deskundigen. De taxatie die TenneT heeft verricht naar waardevermindering is onjuist. TenneT heeft voorts geen concreet aanbod gedaan voor betaling van schadevergoeding. TenneT is niet bereid gebleken om afspraken vast te leggen over specifiek met de locatie en de bedrijfsvoering samenhangende risico's. TenneT wilde alleen onderhandelen over een vestiging van een zakelijk recht (opstalrecht). TenneT verbindt aan de door haar voorgestelde (standaard)overeenkomst voor de vestiging van een opstalrecht volgens appellanten een groot aantal onredelijk bezwarende voorwaarden. [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] wijzen in dit verband op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). De minister heeft zich ten onrechte niet inhoudelijk verdiept in de voorwaarden die TenneT hanteert. Zo wijkt de standaardovereenkomst van TenneT af van het beginsel van volledige schadeloosstelling. En wordt voorzien in een bindend adviesprocedure, hetgeen een wezenlijke beperking van de rechtsbescherming betekent. Voorts voeren appellanten aan dat TenneT zich onvoldoende heeft verdiept in de gevolgen van de hoogspanningsverbinding voor hun bedrijfsvoering, bestaande uit akkerbouw en/of tuinbouw. Er bestaat volgens hen een reëel risico op opbarstingsgevaar door nieuwe wellen of verplaatsing van bestaande wellen, hetgeen kan leiden tot aantasting van de gewassen.
    
    11.1.    De minister stelt dat de schadegids is geactualiseerd na overeenstemming met ondernemers- en werkgeversorganisatie LTO in 2013. Nu geen sprake was van een inhoudelijke beleidswijziging, was raadpleging van deskundigen niet nodig. Alle mogelijke schadeposten zijn in het overleg betrokken. Er is volgens de minister een concreet bod tot betaling van schadevergoeding gedaan, voorafgaand aan het verzoek tot het opleggen van de gedoogplicht. Er is in dit verband over schade als gevolg van waardevermindering van het perceel gecorrespondeerd. TenneT heeft de post vermogensschade in de onderhandelingen betrokken. Dat de door TenneT verrichte taxatie inzake waardevermindering van de grond volgens [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] te laag is, maakt het gevoerde overleg niet onredelijk of niet serieus, noch het nieuwe bod op voorhand onwerkelijk of onredelijk. Geschillen over de hoogte van de waardevermindering kunnen aan de rechtbank, sector kanton, worden voorgelegd. Het staat TenneT vrij met het oog op het vestigen van een opstalrecht specifieke bepalingen op te nemen in een te sluiten civielrechtelijke overeenkomst. Indien [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] menen dat sprake is van onredelijke bezwarende voorwaarden, dan staat het hun vrij geen overeenkomst te sluiten dan wel bij het sluiten daarvan huns inziens onredelijk bezwarende bedingen bij de civiele rechter aan te vechten. TenneT mag standaard voorwaarden, bedingen en bedragen hanteren. Daaraan vasthouden betekent niet dat geen sprake is van redelijk en serieus overleg. Overigens biedt de overeenkomst met TenneT de mogelijkheid om specifieke afspraken te maken omtrent de inhoud van het zakelijk recht op het perceel. De gedoogbeschikkingen zijn niet in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Schade ten gevolge van de aanleg en instandhouding van de hoogspanningsverbinding zal volledig worden vergoed. Het aanbieden van een zogeheten driedeskundigentaxatie maakt het overleg niet onredelijk. De minister brengt naar voren dat niet kan worden gezegd dat TenneT in onvoldoende mate heeft getracht om tot overeenstemming te komen. TenneT heeft voldoende acht geslagen op de gevolgen van de aanleg voor de agrarische activiteiten op de percelen.
    
    11.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6968), behoeft de minister de hoogte van de aangeboden vergoeding niet te toetsen. De minister dient te onderzoeken of de voorstellen tot vergoeding niet op voorhand als onwerkelijk en onredelijk moeten worden aangemerkt. Doet die situatie zich voor, dan is immers geen sprake van een serieuze en redelijke poging en is dus niet aan de uit artikel 2, vijfde lid, van de BP voortvloeiende overlegverplichting voldaan.
    
    11.3.    De Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat het schadebeleid is geactualiseerd, op zichzelf niet betekent dat het overleg niet als serieus en redelijk is aan te merken. Voor het oordeel dat het beleid niet aangepast had mogen worden zonder raadpleging van degenen die bij het opstellen van het oorspronkelijke beleid advies hebben uitgebracht, bestaat geen grond. Daarbij is mede in beschouwing genomen dat het uitgangspunt van het beleid om betrokkenen volledig schadeloos te stellen, ongewijzigd is gebleven. In haar voormelde uitspraak van 5 juni 2013 over het rijksinpassingsplan heeft de Afdeling over het schadebeleid van TenneT overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat dit beleid onredelijk is.
    
        Uit het zogenoemde logboek blijkt dat twee keer een aanbod tot betaling van schadevergoeding is gedaan, waarbij bij het tweede bod rekening is gehouden met de vermogensschade op basis van het in opdracht van TenneT opgestelde definitieve taxatierapport. TenneT gaat, zoals hiervoor vermeld, bij het vestigen van een zakelijk recht uit van het principe van volledige schadeloosstelling. Niet is gebleken dat TenneT heeft geweigerd om enige schadepost in de onderhandelingen te betrekken. Dat [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] de taxatie betwisten en dat TenneT voorwaarden en bedingen hanteert in verband met het vestigen van een opstalrecht waarvan zij niet wenst af te wijken, betekent niet dat het voorstel van TenneT op voorhand als onwerkelijk en onredelijk moet worden aangemerkt. In dit verband heeft de minister toegelicht dat de door TenneT gehanteerde bedragen, overige voorwaarden en bedingen tot stand zijn gekomen en worden gewijzigd na overleg met en instemming van LTO-Nederland en dat TenneT veelvuldig op basis hiervan contracten afsluit met grondeigenaren voor de vestiging van zakelijke rechten. Een met TenneT te sluiten overeenkomst laat de mogelijkheid open om afspraken te maken die kunnen zien op de specifieke omstandigheden op het perceel. TenneT heeft de gevolgen voor de bedrijfsvoering in de onderhandelingen betrokken, waarbij aandacht is besteed aan onderwerpen als heiwerkzaamheden, de inventarisatie van wellen en de teelt van gewassen. Het bieden van de mogelijkheid van bindend advies via een driedeskundigentaxatie indien over de hoogte van de schadevergoeding geen overeenstemming kan worden bereikt, betekent niet dat geen sprake is geweest van een serieuze en redelijke onderhandelingssituatie. Voor een dergelijk oordeel geeft ook de omstandigheid dat het streven van TenneT erop was gericht om overeenstemming te bereiken over het vestigen van een zakelijk recht, geen aanleiding.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorgestelde vergoeding niet op voorhand als onwerkelijk en onredelijk moet worden aangemerkt. Onder deze omstandigheid bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat geen sprake is geweest van een serieuze en redelijke poging van TenneT om langs minnelijke weg met deze appellanten tot overeenstemming te komen.
    
        Het voorgaande laat onverlet dat op TenneT de wettelijke verplichting rust eventuele schade te vergoeden. Ingevolge artikel 14 van de BP kunnen appellanten zich ten aanzien van geschillen omtrent de vergoeding van dergelijke schade tot de burgerlijke rechter wenden. In dit verband kunnen appellanten ook interpretatiekwesties over volgens hen onredelijk bezwarende bedingen voorleggen.
    
    11.4.    De Afdeling overweegt voorts dat ingevolge artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten volgens dit artikel echter op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8193), laat artikel 1 van het Eerste protocol bij het EVRM onverlet de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] betogen terecht dat het opleggen van een gedoogplicht een inmenging in hun eigendomsrecht betekent. De inmenging is evenwel bij wet voorzien. De minister heeft zich voorts op het standpunt mogen stellen dat de inmenging noodzakelijk is vanwege het algemeen belang dat met de aanleg van de hoogspanningsleiding is gediend. De minister heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat de inmenging proportioneel is en dat de schade die als gevolg van de aanleg van de hoogspanningsleiding ontstaat, zal worden vergoed. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot het opleggen van de gedoogplicht in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
    
        Het betoog faalt.
    
    12.    [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] betogen dat de minister ter waarborging van hun belangen inhoudelijke voorwaarden aan de beschikking had moeten verbinden. Verder heeft de minister volgens hen ten onrechte geen voorwaarde aan de beschikking verbonden waarbij de duur van de werkzaamheden door TenneT wordt gemaximeerd. Hierdoor is sprake van rechtsonzekerheid.
    
    12.1.    De minister heeft waar het gaat om de werkterreinen, de bescherming van de bestaande samenstelling van de grond en ter voorkoming van welvorming, de bescherming van gevoelige teelt en ter zake van de beregeningsmogelijkheden in de toekomst, geen aanleiding gezien voor het verbinden van voorwaarden aan de beschikking. Daarbij is in aanmerking genomen dat in zoverre niet is gebleken van bijzondere risico’s. TenneT zal zoveel mogelijk rekening houden met de teelt van gewassen en zo nodig beschermende maatregelen nemen. De minister stelt voorts dat de gedoogbeschikking niet alleen de nodige rechtszekerheid moet borgen, maar dat ook flexibiliteit benodigd is met het oog op de uitvoering van de werkzaamheden, waarbij zich onvoorziene omstandigheden kunnen voordoen. De exacte duur van de werkzaamheden hoeft daarom niet te worden vastgelegd in de gedoogbeschikking.
    
    12.2.    Naar het oordeel van de Afdeling kan in hetgeen in beroep is aangevoerd geen grond worden gevonden voor de conclusie dat zich in weerwil van hetgeen de minister naar voren heeft gebracht dusdanig bijzondere risico’s voordoen, dat inhoudelijke voorwaarden in de door [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] gewenste zin aan de gedoogbeschikking hadden moeten worden verbonden. Verder heeft de minister er in redelijkheid voor kunnen kiezen om, met het oog op het bieden van enige flexibiliteit, in dit geval geen uitdrukkelijke einddatum van de werkzaamheden in het besluit op te nemen. Daarbij is in aanmerking genomen dat duidelijk is dat de in geding zijnde werkzaamheden gemiddeld 6 tot 9 maanden duren, met dien verstande dat de eerste voorbereidingshandelingen daarbij niet meetellen en vertraging kan ontstaan bijvoorbeeld door het treffen van mitigerende maatregelen gericht op het tegengaan van schade bij rechthebbenden. In het licht daarvan mocht de minister het formeel vastleggen van de duur van de werkzaamheden in het besluit achterwege laten. Overigens heeft TenneT ter zitting verklaard dat de werkzaamheden op de terreinen van [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] naar verwachting uiterlijk in april 2018 zullen zijn afgerond.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    13.    De beroepen zijn ongegrond.
    
    14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    
    w.g. Kranenburg    w.g. Sparreboom
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2017
    
    91-195.