ECLI:NL:CBB:2019:209, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 21-05-2019, 13/200
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep inzake een bestuurlijke boete op grond van overtreding van artikel 7 van de Msw. De uitspraak wordt vernietigd en het boetebesluit wordt herroepen met verwijzing naar de uitspraken van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652, ECLI:NL:CBB:2018:653 en ECLI:NL:CBB:2018:654).

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 13/200
    
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 21 mei 2019 op het hoger beroep van:
    
      [naam] B.V., te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 februari 2013, kenmerk 11/3611, in het geding tussen 
    
    
    
      appellante 
    
    
    
      en
    
    
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (voorheen de staatssecretaris van Economische Zaken; hierna: de minister of de staatssecretaris)
      (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma).
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: 
      de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid). 
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Bij brief van 25 januari 2016 heeft appellante verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) als partij aangemerkt. 
    
    
    
      Voor het verdere procesverloop tot aan de tussenuitspraak op 18 maart 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:71) verwijst het College naar die tussenuitspraak.
    
    
    
      Bij de tussenuitspraak van 18 maart 2016 heeft het College de staatssecretaris opgedragen om binnen drie weken na verzending van de tussenuitspraak het geconstateerde gebrek in de berekening van de boete te herstellen door een nieuwe berekening te maken met inachtneming van hetgeen is vastgesteld en overwogen onder 3.6 (dit moet zijn: 3.8, College) van de tussenuitspraak en iedere verdere beslissing aangehouden.
    
    
    
      Bij brieven van 28 april 2016 en 28 oktober 2016 heeft de staatssecretaris een nieuwe berekening toegezonden. Appellante heeft bij brieven van 26 mei 2016 en 5 december 2016 haar zienswijze daarop gegeven. 
    
    
    
      De uitspraak is in verband met de behandeling van een drietal andere zaken aangehouden. Bij brief van 1 maart 2018 heeft de president van het College mr. P.J. Wattel (de raadsheer advocaat-generaal) in deze drie zaken, 15/382, 15/430 en 15/692, verzocht om een conclusie als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
    
    
    
      De raadsheer advocaat-generaal heeft op 22 mei 2018 een conclusie genomen (ECLI:NL:CBB:2018:187). 
    
    
    
      Het College heeft 18 december 2018 uitspraak gedaan in de genoemde zaken (ECLI:NL:CBB:2018:652, ECLI:NL:CBB:2018:653 en ECLI:NL:CBB:2018:654).
    
    
    
      Bij griffiersbrief van 17 april 2019 is partijen medegedeeld dat vanwege het defungeren van één van de raadsheren die de zaak ter zitting heeft behandeld een nieuw lid van de meervoudige kamer is aangewezen voor het doen van de uitspraak, zijn partijen in de gelegenheid gesteld voor 1 mei 2019 kenbaar te maken of zij om die reden een nieuwe behandeling ter zitting wensen, is partijen medegedeeld dat indien zij niet binnen deze termijn reageren het College ervan uitgaat dat dit niet het geval is, en dat dan uitspraak zal worden gedaan op uiterlijk 21 mei 2019. Van partijen is binnen de gestelde termijn geen reactie ontvangen.
    
    
  
  
    De tussenuitspraak en de beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    1. Voor het toepasselijke recht, de relevante bepalingen en de weergave van de hogerberoepsgronden verwijst het College in de eerste plaats naar zijn tussenuitspraak van 18 maart 2016 en aanvullend naar de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal. 
    
    2. Na de tussenuitspraak heeft de staatssecretaris bij brief van 28 april 2016 medegedeeld dat, rekening houdend met een standaardbezinking van 2 centimeter per jaar, de eindvoorraad is aangepast en de boete op basis van de aangepaste berekening moet worden vastgesteld op 
    
      € 11.259,-, verminderd met de door de rechtbank toegepaste korting van 15%, derhalve 
      € 9.570,15. Desgevraagd heeft de staatssecretaris hierop bij brief van 28 oktober 2016 een nadere toelichting gegeven.
    
    
    3. Appellante heeft in reactie op de brieven van de staatssecretaris herhaald dat er gerede twijfel blijft bestaan ten aanzien van de onderbouwing van de vermeende overtreding van de verantwoordingsplicht. De berekeningen die aan de boete ten grondslag zijn gelegd, zijn naar de mening van appellante niet helder en concludent.
    
    
      4.1
      Het College verwijst voor zijn beoordeling in de eerste plaats naar de overwegingen onder 5.1.1 tot en met 5.1.13 in zijn uitspraak van 18 december 2018 in de zaak 15/382 (ECLI:NL:CBB:2018:652), waarin het College nader is ingegaan op de in artikel 14 van de Meststoffenwet (Msw) neergelegde norm en de toepassing daarvan door de minister/staatssecretaris in de praktijk. Daarin wordt onder meer het volgende overwogen. Het systeem van de Msw berust op de veronderstelling dat als de mestboekhouding niet sluit of niet strookt met het beschikbare aantal hectares, onregelmatig mest is afgevoerd respectievelijk boven de norm is uitgereden. Doordat de mineralenhoeveelheid forfaitair wordt bepaald (productie) of wordt geschat (de mestput), en de afvoerbemonstering een foutmarge heeft, wijken de werkelijke hoeveelheden fosfaat en stikstof in meststoffen af van de hoeveelheden op papier, hetgeen leidt tot discrepanties tussen het werkelijke en het papieren gebruik of tot een verantwoordingsgat in de afvoer. Het College acht een stapeling van (goeddeels buiten zijn directe invloedssfeer vallende) factoren denkbaar die een veehouder in de positie plaatst waardoor hij het plegen van de overtreding van artikel 14 van de Msw maar moeilijk zal kunnen ontgaan, zelfs als hij zich materieel aan de (overige) geboden en verboden op dit terrein houdt. Voorts verwijst het College naar de overwegingen onder 5.2.1 tot en met 5.3 in de zojuist genoemde uitspraak van 18 december 2018. Daarin heeft het College kort gezegd overwogen dat met de verantwoordingsverplichting als bedoeld in artikel 14 van de Msw voldoende voorzienbaar is welk gedrag tot beboeting leidt, en dat bedoelde verantwoordingsverplichting op zichzelf geen strijdigheid oplevert met de onschuldpresumptie.
      
    
    
      4.2
      Het College heeft in zijn onder 4.1 genoemde uitspraak van 18 december 2018 daarnaast het volgende overwogen:
      
      
        “5.4 Hoewel het betoog van appellante dat de norm neergelegd in artikel 14 van de Msw strijdigheid oplevert met de onschuldpresumptie, naar hiervoor onder 5.3 is overwogen, op zichzelf bezien niet slaagt, geeft dit betoog, nu appellante daarmee mede de stelling verdedigt dat het hanteren van geheime marges ontoelaatbaar is, wel aanleiding tot het oordeel dat hier degene ten aanzien van wie het opleggen van een boete wordt voorgenomen, reeds in het kader van dat voornemen op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van die marges. De verdachte veehouder heeft naar het oordeel van het College dan nog voordat daadwerkelijk een boete wordt opgelegd een redelijke mogelijkheid om zich tegen het aan de niet-sluitende boekhouding (na correctie met marges) ontleende bewijsvermoeden te verweren door de feiten te betwisten die eraan ten grondslag zijn gelegd (de accuratesse van de forfaits, schattingen en monsterneming en analyse (bijvoorbeeld door het vragen van heranalyse of het doen uitvoeren van een contra-expertise)) en/of andere feiten te stellen - en bij betwisting aannemelijk te maken - die redelijke twijfel wekken aan de juistheid van het vermoeden dat een overtreding van artikel 14 van de Msw is begaan die een, eventueel, waarneembaar gevolg van onregelmatige afvoer of excessief uitrijden weerspiegelt. Het College verwijst hiertoe allereerst naar hetgeen hiervoor onder 5.1.1 tot en met 5.1.13 is overwogen. Daaruit vloeit voort dat niet is uitgesloten dat in geval van het niet sluiten van de mestboekhouding de betrokken veehouder – mogelijk geheel ten onrechte – de verdenking op zich laadt dat hij zich aan onregelmatigheden heeft schuldig gemaakt. Het College verwijst voorts naar de bedenkingen die de raadsheer advocaat-generaal heeft geuit met betrekking tot de onschuldpresumptie (zie zijn beantwoording van vraag 5 in de conclusie onder 10.5). Het College is van oordeel dat het in het kader van het voornemen openbaar zijn van de marges in deze omstandigheden zo fundamenteel van aard is, dat de afwezigheid van die openbaarheid niet meer kan worden hersteld in een later stadium van de procedure (bezwaar, beroep, hoger beroep), in gevallen waarin naar aanleiding van het voornemen of in bezwaar, beroep of hoger beroep een betoog van de veehouder voorligt waarmee deze de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in de mest bestrijdt. Het in de vorige zin overwogene geldt dus ook indien de voornemen-, bezwaar of (hoger)beroepsprocedure reeds aanhangig is op de dag van deze uitspraak, en ook indien de veehouder bedoeld betoog voor het eerst na deze uitspraak voert.” 
      
      
    
    
      4.3
      Gelet op de onder 4.2 geciteerde overwegingen oordeelt het College dat het hoger beroep gegrond is, nu de minister/staatssecretaris in deze zaak evenmin tijdig inzicht heeft geboden in de door hem gehanteerde (tolerantie-, zekerheids- of handhavings)marges, terwijl in bezwaar, beroep en hoger beroep een betoog van appellante voorlag waarmee deze de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid fosfaat en stikstof in de mest heeft bestreden. Het College zal de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, vernietigen, het besluit van 20 september 2011 vernietigen, het besluit van 8 juli 2009 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
      
      
        5.	Ten aanzien van het verzoek van appellante om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn overweegt het College als volgt.
      
      
    
    
      5.1
      In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 29 april 2009, de datum waarop het voornemen tot boeteoplegging ter zake van het in 2007 niet verantwoorden van 11.267 kilogram fosfaat en 27.200 kilogram stikstof aan appellanten bekend is gemaakt. De totale procedure ter zake van de boete heeft de termijn van vier jaar ten tijde van de einduitspraak overschreden met zes jaar en ruim drie weken. 
      
    
    
      5.2
      Overschrijding van de redelijke termijn kan evenwel (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 13 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1971) onder 6.5) gerechtvaardigd worden geacht in gevallen waarin sprake is van procedures over eenzelfde problematiek waarvan het, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, redelijk moet worden geacht dat de rechter uit overwegingen van procedurele efficiëntie de behandeling van de zaak aanhoudt in afwachting van de uitkomst in één of een beperkt aantal andere zaken en redelijkerwijs te verwachten is dat die uitkomst relevant zal zijn voor de beslissing in de aangehouden zaken. De uitkomst in de zaken die hebben geleid tot de uitspraken van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652, ECLI:NL:CBB:2018:653 en ECLI:NL:CBB:2018:654) was relevant voor de beslissing op het onderhavige hoger beroep. In die zaken moest immers, net als in het onderhavige hoger beroep, worden geoordeeld over een betoog van appellanten waarmee deze de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid fosfaat en stikstof in de mest bestreden. Het afwachten van de uitspraken van het College van 18 december 2018 moet in dit geval dan ook redelijk worden geacht, zodat de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van die uitspraken bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een niet gerechtvaardigde overschrijding van de redelijke termijn buiten beschouwing moet worden gelaten.
      
    
    
      5.3
      In een geval als hier aan de orde, waarin de behandeling van het hoger beroep is aangehouden in afwachting van de beoordeling door het College van een soortgelijke zaak, vangt de buiten beschouwing te laten periode niet eerder aan dan op het moment dat de aanhoudende rechter de appellant schriftelijk in kennis heeft gesteld van zijn beslissing om de zaak aan te houden in afwachting van de beoordeling van een soortgelijke zaak door het College. De buiten beschouwing te laten termijn eindigt op het moment dat uitspraak wordt gedaan in de zaak in verband met de behandeling waarvan de behandeling van het hoger beroep is aangehouden. Het vorenstaande betekent dat, nu het College appellante bij brief van 10 februari 2017 in kennis heeft gesteld van de beslissing om de behandeling van het hoger beroep aan te houden in afwachting van de uitspraak van het College in de soortgelijke zaken, in dit geval de termijn die sinds 10 februari 2017 is verstreken buiten beschouwing dient te worden gelaten. Het College heeft een jaar en ruim tien maanden (ruim 22 maanden) later, op 18 december 2018, uitspraak gedaan in de soortgelijke zaken, waarmee de buiten beschouwing te laten termijn is geëindigd. 
      
    
    
      5.4
      In de onderhavige zaak zijn vanaf de ontvangst door appellante van het boetevoornemen tot de datum van deze uitspraak tien jaar en ruim drie weken verstreken. Noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van appellante zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus overschreden met zes jaar en ruim drie weken, verminderd met de duur van de aanhouding van de zaak met een jaar en ruim tien maanden (zie hetgeen hierboven is overwogen onder 5.2 en 5.3), derhalve met vier jaar en (afgerond) drie maanden (is 51 maanden).
      
    
    
      5.5
      De overschrijding van de redelijke termijn rechtvaardigt een compensatie voor immateriële schade. Nu de opgelegde boete als gevolg van deze uitspraak geheel zal vervallen, zal deze compensatie geschieden in de vorm van schadevergoeding. Deze schadevergoeding bedraagt € 500,- per half jaar waarmee in de bestuurlijke respectievelijk de rechterlijke fase de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond. Het College verwijst naar zijn uitspraak van 30 april 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:231).
      
    
    
      5.6
      De minister van Veiligheid en Justitie heeft in zijn beleidsregel van 8 juli 2014, nr. 436935, Stcrt. nr. 20210 in algemene zin te kennen gegeven in gevallen als hier aan de orde af te zien van het voeren van verweer. Gelet hierop kan het College in deze procedure beslissen op het verzoek van appellante om schadevergoeding. 
      
    
    
      5.7
      In een zaak zoals deze, waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade vanwege dat tijdsverloop te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Daardoor wordt immers bepaald in hoeverre de immateriële schade is toe te rekenen aan het bestuursorgaan respectievelijk de rechter. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid). Bij deze toerekening heeft als regel te gelden dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover de duur daarvan een jaar overschrijdt, de beroepsfase voor zover zij meer dan een jaar in beslag neemt en de hogerberoepsfase voor zover zij meer dan twee jaar in beslag neemt (totale redelijke termijn rechterlijke fase 36 maanden). De zojuist weergegeven regel over een redelijke duur van de bestuurlijke en de rechterlijke fase geldt behoudens bijzondere omstandigheden. Het College verwijst naar het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) onder 3.11.1.
      
    
    
      5.8
      Van het totale tijdsverloop zijn tot en met de beslissing op bezwaar afgerond 29 maanden verstreken. De overschrijding van de redelijke termijn in de bestuurlijke fase is 17 maanden. De behandeling in de rechterlijke fase heeft afgerond 92 maanden geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase is afgerond (92 – (36 (zie 5.7) + 22 (zie 5.3)=) 34 maanden. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan de minister als aan de rechter toe te rekenen. Gelet op het onder 5.7 overwogene zal de minister worden veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan appellante tot een bedrag van € 1.500,- (17/51 deel van € 4.500,-). De Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) zal worden veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan appellante tot een bedrag van € 3.000,- (34/51 deel van € 4.500,-).
      
      
        6.	Het College zal de minister veroordelen in de, in hoger beroep gemaakte, proceskosten van appellante. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 2 punten voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 512,- waarbij het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak van de rechtbank van 14 februari 2013, voor zover aangevochten; 
    - vernietigt het besluit van 20 september 2011 en herroept het besluit van 8 juli 2009;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 20 september 2011;
    - veroordeelt de minister tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van 
    € 1.500,-;
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 3.000,-;
    - draagt de minister op het door appellante voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 478,- te vergoeden;
    - veroordeelt de minister in de door appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.536,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. S.C. Stuldreher en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 mei 2019.
    
    
    
    
    
      R.R. Winter                                                A.G.J. van Ouwerkerk