ECLI:NL:CBB:2019:714, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-12-2019, 18/2569
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zoals het College in zijn eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019 onder rechtsoverweging 6.7.5.4 heeft overwogen, had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Appellante had toen zij aanpassingen in haar bedrijfsvoering deed een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Zij had zich kunnen en moeten realiseren dat haar keuze zich uitsluitend te richten op de melkveetak met een aanzienlijke uitbreiding als hier aan de orde, voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dit geldt te meer nu appellante in november 2014 nog een financieringsvoorstel heeft getekend voor de aanschaf van melkrobots en op 2 januari 2015 een koopovereenkomst heeft getekend voor een robotmelksysteem. Van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding is het College niet gebleken. Haar stelling dat zij door ziekte was gedwongen de pluimveetak af te stoten heeft appellante niet onderbouwd.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2569
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2019 in de zaak tussen
    
      
        maatschap [naam 1], te [plaats] , appellante
      (gemachtigde: mr. E.U.H. van de Schepop) 
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. M. Krari) 
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 14 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellante heeft nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 november 2019. Namens appellante zijn verschenen haar vennoten [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante en vergezeld door [naam 4] van [naam 5] ( [naam 5] ). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 6] . 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Eind 2011 heeft appellante het plan opgevat haar stal uit te breiden van 114 melk- en kalfkoeien en 87 stuks jongvee naar 202 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee. Aan appellante is in mei 2012 een subsidie verleend ter hoogte van € 223.738 in het kader van de regeling ‘Investeringen in integraal duurzame stallen en houderijsystemen’. In augustus 2012 is aan appellante een omgevingsvergunning bouwen/milieu verleend voor de bouw van een ligboxenstal waar zij de beoogde dieraantallen kan houden. Appellante is in september 2012 financieringsverplichtingen aangegaan ter hoogte van € 510.000,-, in oktober 2012 ter hoogte van € 171.355,95 en in februari 2013 ter hoogte van € 19.465,27. Appellante heeft in november 2012 een bankfinanciering verkregen voor de nieuwbouw van de ligboxenstal (en toebehoren) van € 925.000,-. In november 2014 heeft appellante een financieringsvoorstel getekend voor € 350.000,-. In januari 2015 heeft appellante een koopovereenkomst getekend voor een robotmelksysteem van € 143.000,-. In oktober 2015 heeft appellante 30 koeien aangekocht. Op de peildatum van 2 juli 2015 waren bij appellante nog niet de beoogde dieraantallen aanwezig. Appellante hield op de peildatum 118 melkkoeien en 93 stuks jongvee. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.052 kilogram (kg). Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante heeft aangevoerd dat toepassing van het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van het EP, omdat de ingevoerde maatregel, met name door de gekozen peildatum van 2 juli 2015, het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Daarbij is in strijd met het gelijkheidsbeginsel op regelingsniveau geen voorziening getroffen voor uitbreidende bedrijven, terwijl dit wel is gedaan voor startende bedrijven. Het stelsel kan verder de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en disproportionele last. Er ontstaat een aanzienlijk jaarlijks liquiditeitstekort met het toegekende aantal fosfaatrechten. De door appellante gedane investeringen in melkrobots zijn gefinancierd op basis van een minimum aantal melkkoeien van 188. Op dit moment kan appellante met het haar toegekende aantal fosfaatrechten slechts 120 melkkoeien houden. Ter onderbouwing verwijst appellante naar een rapport van [naam 5] van 21 juni 2018, herzien en aangevuld op 8 november 2019. Hierin zijn vier scenario’s uitgeschreven. Bij het scenario waarin uitgegaan wordt van de aan appellante toegekende fosfaatrechten is bedrijfscontinuering volgens het rapport niet realistisch. 
      
    
    
      4.2
      Ter zitting heeft appellante aangevoerd dat zij niet als uitbreider, maar als omschakelaar moet worden aangemerkt. Appellante heeft zich beroepen op de uitspraak van9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5. Door ziekte van de vader en lichamelijke klachten bij twee van de vennoten was appellante gehouden haar pluimvee en vleesvee af te voeren en zich enkel op het melkvee te richten. In 2012 was de stal al gereed. Door problematiek met de melkinrichting en de melkrobots heeft appellante ongeveer 30 koeien moeten afvoeren en kon de derde melkrobot pas in februari 2015 worden geplaatst. Appellante kon hierdoor pas koeien aankopen in oktober 2015. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De bewijslast om aannemelijk te maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last ligt bij appellante. Appellante heeft enkel bewijsstukken van de gedane investeringen, financieringsovereenkomsten en facturen overgelegd, maar haar vermogenspositie niet met stukken onderbouwd. Appellante heeft met het door haar overgelegde financiële rapport niet aangetoond dat de continuïteit van het bedrijf in het gevaar komt. Dat de stal van appellante in april 2013 gereed was en appellante pas in oktober 2015 koeien heeft aangekocht komt voor haar eigen rekening in risico. Dat appellante in staat was 665,22 kg fosfaatrecht te verwerven laat zien dat zij nog enige financiële ruimte heeft. 
      
    
    
      5.2
      Ten aanzien van de naar voren gebrachte stelling van appellante dat zij een omschakelaar is en geen uitbreider stelt verweerder zich op het standpunt dat geen omstandigheden zijn aangevoerd, noch met stukken onderbouwd is, dat een noodzaak bestond voor appellante om rond de peildatum om te schakelen. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau, inclusief de peildatum van 2 juli 2015, verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 
      
    
    
      6.2
      Ten aanzien van de stelling van appellante dat de knelgevallenregeling te beperkt is, omdat het niet voorziet in een voorziening voor uitbreidende bedrijven, verwijst het College naar rechtsoverweging 5.9.5 van de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2019:522) en rechtsoverweging 6.7.6 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). Hierin heeft het College overwogen dat het tot de beoordelingsvrijheid van de wetgever behoort dat een onderscheid is gemaakt tussen enerzijds uitbreiders en anderzijds starters voor wie wel een speciale regeling in het leven is geroepen. Deze beroepsgrond van appellante slaagt niet. 
      
    
    
      6.3
      Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
    
    
      6.4
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, rechtsoverweging 6.8.2). 
      
    
    
      6.5
      Het fosfaatrechtenstelsel leidt ertoe dat aan appellante voor minder melkkoeien fosfaatrechten is verleend dan zij op grond van haar vergunningen in haar stal kan houden. Op zichzelf genomen betekent dat niet dat appellante reeds om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Zoals het College in zijn eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019 onder rechtsoverweging 6.7.5.4 heeft overwogen, had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Appellante had toen zij aanpassingen in haar bedrijfsvoering deed een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Zij had zich kunnen en moeten realiseren dat haar keuze zich uitsluitend te richten op de melkveetak met een aanzienlijke uitbreiding als hier aan de orde, voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dit geldt te meer nu appellante in november 2014 nog een financieringsvoorstel heeft getekend voor de aanschaf van melkrobots en op 2 januari 2015 een koopovereenkomst heeft getekend voor een robotmelksysteem. In die periode was al meermalen vanuit de overheid en de markt gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook in zoverre heeft appellante met het doorzetten van haar plannen, gelet op de aangekondigde productiebegrenzende maatregelen, een groot risico genomen.
      
    
    
      6.6
      Van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding is het College niet gebleken. Haar stelling dat zij door ziekte was gedwongen de pluimveetak af te stoten heeft appellante niet onderbouwd. Ook is niet gebleken dat met de uitbreiding van de melkveetak niet meer is gecompenseerd dan het wegvallen van de inkomsten uit de afgestoten tak. Om deze redenen gaat ook de vergelijking die appellante heeft gemaakt met de eerder genoemde uitspaak van 9 januari 2019 niet op.
      
    
    
      6.7
      Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellante. Het financiële rapport dat appellante heeft overgelegd doet daar niet aan af. De beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. 
      
    
    
      7.2
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.3
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit proceskostenbestuursrecht, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport een tarief van ten hoogste € 126,47 per uur. Dit betekent dat de door [naam 5] gedeclareerde kosten tot een bedrag van € 758,82 (6 x € 126,47) voor vergoeding in aanmerking komen.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.782,82.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2019. 
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. J.M.M. van Dalen