ECLI:NL:CBB:2019:534, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-10-2019, 18/2263
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 1 EP. In het geval van appellant is geen sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Door het aangaan van meerdere leningen in 2014/2015 heeft appellant grote risico’s genomen die voor zijn rekening dienen te komen. Van een noodzaak tot uitbreiding zoals hier aan de orde is niet gebleken.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2263 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 oktober 2019 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. B.D. Bos),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: C. Zieleman, mr. R. Kuiper en J.C.P.W. Zwaanen).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.  
    
    
    
      Bij besluit van 31 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.  
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en [naam 2] van [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
    
    
      1.2
      
        Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
        
          Besluiten van verweerder 
        
        2.	Het fosfaatrecht is vastgesteld op 7.966 kg. Bij de berekening is verweerder uitgegaan van de op 2 juli 2015 (de peildatum) aanwezige 138 melkkoeien en 152 stuks jongvee. Verder is een generieke korting van 8,3% toegepast. Het bezwaar is ongegrond verklaard. 
      
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      3.1
      Appellant voert, samengevat, aan dat het bestreden besluit een (onaanvaardbare) inbreuk maakt op zijn eigendomsrecht. Het fosfaatrechtenstelsel vormt voor hem een individuele en disproportionele last in de zin van artikel 1 van het EP. Appellant is geconfronteerd met een combinatie van latente stalruimte en financiële verplichtingen. De mate waarin deze factoren hem treffen en impact hebben op zijn bedrijf onderscheiden zich van de gemiddelde melkveehouder. De toekenning van fosfaatrechten brengt zijn bedrijfsvoering in gevaar. De onomkeerbare investeringen overstijgen het gemiddelde investeringsniveau van de reguliere bedrijfsontwikkeling. Ter onderbouwing beroept appellant zich op een rapport van [naam 3] van februari 2018, geactualiseerd op 18 juli 2019, waarin een financiële vergelijking wordt gemaakt tussen vier, respectievelijk  drie scenario’s. Op basis van dit rapport moet verweerder appellant op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw een ontheffing verlenen. Voorts voert appellant aan dat sprake is van een motiveringsgebrek omdat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in zijn geval geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Het bestreden besluit kan dan ook geen stand houden, aldus appellant.
      
    
    
      3.2
      Ter zitting is namens appellant daaraan nog toegevoegd dat hij erop mocht vertrouwen dat hij zijn uitbreidingsplannen mocht realiseren nu aan hem een subsidie Integraal Duurzame Stallen (IDS) is verleend door verweerder. Als appellant deze subsidie niet had ontvangen, zou hij niet in deze omvang hebben uitgebreid.  
      
      
        
          Het standpunt van verweerder
        
      
      
      
        4.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last voor appellant. Het rapport van [naam 3] laat volgens verweerder niet zien dat de continuïteit van het bedrijf van appellant in gevaar is, laat staan dat dit het gevolg is van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Voorts heeft het rapport als uitgangspunt dat na de afschaffing van het melkquotum uitbreiding zonder beperking mogelijk zou zijn. Verweerder is daarom van mening dat aan het rapport niet de waarde kan worden gehecht die appellant hieraan gehecht wenst te zien. Daarnaast was, gelet op de leningen die zijn aangegaan en de jaarrekeningen van 2015 en 2016, het gevaar voor het bedrijf, voor zover dat al aanwezig is, reeds aanwezig voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Appellant heeft een groot risico genomen door vast te houden aan de geplande uitbreiding en extra leningen te nemen naast de forse leningen die hij al eerder is aangegaan. Voorts heeft appellant geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat hij daadwerkelijk heeft geïnvesteerd in een uitbreiding. Er doen zich ook geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Van een noodzaak tot uitbreiding is evenmin gebleken. Verweerder wijst er voorts nog op dat appellant fosfaatrechten heeft kunnen aankopen zodat van een groot risico voor de bedrijfseconomische situatie geen sprake is.    
      
      
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College heeft de algemene uitgangspunten voor de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP uiteengezet in zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522), de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) en de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie voornoemde uitspraak van 23 juli 2019, r.o. 6.8.2).
      
    
    
      5.2
      Het College is van oordeel dat sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
    
    
      5.3
      Het College maakt uit de stukken en het verhandelde ter zitting op dat appellant wordt geraakt door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Voor een aantal vergunde maar op de peildatum nog niet aanwezige melkkoeien is geen fosfaatrecht verleend. Het College stelt echter ook vast dat appellant in het zicht van de afschaffing van het melkquotum heeft willen investeren in een nieuwe stal en daarbij heeft gekozen voor een forse uitbreiding van het bedrijf van (in 2013) 103 melkkoeien en 90 stuks jongvee naar 270 melkkoeien met bijbehorend jongvee. Het College heeft in voornoemde uitspraak van 23 juli 2019 overwogen dat voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Appellant had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Appellant is voor de realisatie van de uitbreiding in 2014 en 2015 leningen aangegaan van € 550.000,- respectievelijk € 650.000,-. Omdat - zoals appellant zelf stelt - de bank heeft aangegeven dat dit het maximale leenbedrag was, is appellant in overleg met de bank ook leningen bij derden en familie aangegaan. In 2015 zijn de leningen bij derden/familie toegenomen met afgerond een bedrag van € 616.000,-. Hieruit blijkt dat appellant grote risico’s heeft genomen. Deze dienen voor zijn rekening te komen. Van een noodzaak tot uitbreiding, zoals hier aan de orde, is niet gebleken. De enkele stelling van appellant dat meer inkomsten uit het bedrijf moeten komen om hogere lasten op te kunnen vangen en een rendabele bedrijfsvoering te kunnen voeren, is daartoe op zichzelf onvoldoende. Tot slot acht het College van belang dat aan appellant voor een deel van de beoogde uitbreiding wel fosfaatrechten zijn toegekend en hem in totaal 7.966 kg fosfaatrecht met de daaraan verbonden economische waarde is toegekend. Aan alle overige door appellant genoemde omstandigheden komt in het licht van het voorgaande niet de betekenis toe die hij daaraan gehecht wenst te zien. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellant. 
      
    
    
      5.4
      Nu het beroep reeds om bovengenoemde redenen faalt, kan in het midden blijven of appellant tijdig over alle benodigde vergunningen beschikte.  
      
    
    
      5.5
      Het betoog van appellant dat hij erop mocht vertrouwen dat hij zijn uitbreidingsplannen mocht realiseren omdat verweerder hem een IDS-subsidie heeft toegekend, volgt het College niet. De verlening van deze subsidie staat los van en heeft geen betekenis in het kader van het stelsel van fosfaatrechten.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      6.1
      Het beroep is ongegrond.   
      
    
    
      6.2
      Appellant wordt wel gevolgd in zijn betoog dat het bestreden besluit niet is voorzien van een toereikende motivering. Pas in het overgelegde verweerschrift is deze motivering gegeven. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      6.3
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden; 
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.024,-. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 oktober 2019.
    
    
    
    
      w.g. I.M. Ludwig	w.g. F. Willems