ECLI:NL:CBB:2020:51, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28-01-2020, 18/2478
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Uitbreiding van 96 melkkoeien en 67 stuks jongvee in april 2015 naar minimaal 191 melkkoeien en 148 stuks jongvee. Het moment waarop appellant plannen heeft ontwikkeld voor de uitbreiding van de veestapel (begin 2015) en de plannen is gaan uitvoeren door aankoop van een nieuwe locatie (eind april 2015, koopovereenkomst na de peildatum en ingebruikname in maart 2016) alsmede de omvang van de beoogde uitbreiding (meer dan verdubbeling) van het aantal dieren en het moment van aangaan van financieringsverplichtingen (na de peildatum) is, tegen de achtergrond van de ontwikkelingen op het gebied van beleid en regelgeving op dat moment, opvallend. Appellant heeft in dit verband echter slechts gesteld dat uitbreiding nodig was met het oog op toekomstperspectief. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellant. De (financiële) gevolgen van de keuze tot (verdere) uitbreiding die appellant in die periode heeft gemaakt, dienen dan ook voor zijn risico te blijven.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2478
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 januari 2020 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. N. Bouwman),
    
    
      en 
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 4 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 november 2019. Appellant is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellant is vanaf 2006 eigenaar van een boerderij aan de [adres 1] in [plaats] waar hij een melkveehouderij exploiteerde met 103 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee tot maart 2016. 
      
    
    
      2.2
      Op 28 april 2015 heeft appellant een andere boerderij gekocht aan de [adres 2] op nummer […] voor € 2.025.000,-. Daarvoor heeft appellant op 29 september 2015 een financieringsovereenkomst met de [naam 2] gesloten voor € 1.090.200,-, heeft appellant 34,22 hectare cultuurgrond verkocht voor € 1.140.000,- (die hij daarna heeft gepacht) en is appellant een particuliere lening aangegaan van € 400.000,-. Ook is appellant een leasecontract voor de aankoop van de melktank aangegaan voor € 31.200,-
      
    
    
      2.3
      Op 30 april 2015 is door de toenmalig eigenaar van de andere boerderij ( [adres 2] ) een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd. Deze andere boerderij is op 1 oktober 2015 geleverd en de Nbw-vergunning is op 19 februari 2016 verleend voor 249 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee. Op die locatie rust tevens een milieuvergunning van 15 november 2007 voor 190 melk- en kalfkoeien en 180 stuks jongvee. Op 16 oktober 2016 had appellant 222 melk- en kalfkoeien op de oude locatie ( [adres 1] ). Deze oude boerderij is verkocht. Op 4 maart 2018 had appellant 173 melkkoeien en 15 stuks jongvee ten gevolge van de Regeling fosfaatreductieplan 2017.
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      
        3. 	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 5.238 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van 103 melk- en kalfkoeien, 34 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 30 stuks jongvee van 1 jaar en ouder op 2 juli 2015. Het bedrijf van appellant was grondgebonden. Verweerder heeft het bezwaar van appellant bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. 
      
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellant heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast; er is sprake van strijd met artikel 1 van het EP en artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest), omdat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was en de vaststelling van het fosfaatrecht het vereiste van fair balance miskent, aangezien op appellant een individuele en buitensporige last rust. Appellant heeft immers zeer substantiële en onomkeerbare investeringen gedaan voor 2 juli 2015 die onmogelijk terugverdiend kunnen worden op basis van de aan hem toegekende fosfaatrechten, waardoor de continuïteit van zijn bedrijf ernstig in gevaar komt. Ter onderbouwing van deze beroepsgrond heeft appellant het volgende aangevoerd. In 2015 heeft appellant een bedrijfsplan gemaakt met als doel een stijging van de melkproductie van rond de 850.000 kg melk naar 1,7 miljoen kg melk per jaar. De aankoop van de andere boerderij was nodig voor een toekomstbestendige exploitatie. In de periode tussen de aankoop van de andere boerderij en het starten van het melken daar op 1 maart 2016, heeft appellant al werkzaamheden verricht en de stal verbouwd. In het beroepsschrift is een overzicht opgenomen van investeringen die noodzakelijk zijn voor het kunnen terugverdienen van de aankoop van de andere locatie. Vanaf 1 januari 2014 tot en met 2 juli 2015 bedragen die investeringen ruim € 76.000,- en vanaf 2 juli 2015 komt daar tot en met 31 december 2016 nog zo’n € 91.700,- bij. Dit alles naast de investering in de aankoop van de andere boerderij. De financieringslast is van 1 mei 2014 opgelopen van € 1,6 miljoen naar bijna € 2,7 miljoen op 1 mei 2017. Om de geplande melkproductie te behalen, zijn minimaal 191 melk- en kalfkoeien en 148 stuks jongvee nodig. Uitgaand van een excretieforfait van 43,5 en een gemiddelde melkproductie van 8.900 kg per koe komt dat neer op een benodigde 10.625,01 kg fosfaatrechten. Door de huidige vaststelling van het fosfaatrecht is er een geprognotiseerde productie in 2018 van 992.000 kg melk en dat betekent een aantasting van de vermogenspositie van ruim € 100.000,- per jaar (uitgaande van een melkprijs van 34,5 cent per kg). Op den duur betekent dat liquiditeitsproblemen, problemen met aflossen en zijn geen vervangingsinvesteringen meer mogelijk. Er is geen alternatieve bron van inkomsten. De bank maakt zich ook grote zorgen over de continuïteit, zo blijkt uit de brief van de [naam 2] van 1 november 2018. Er is een dreigend faillissement.
    
    
      4.2
      Het besluit is onvoldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Verweerder is niet ingegaan op de mate waarin het bedrijf financieel wordt getroffen en welke gevolgen dit heeft voor de continuïteit van de bedrijfsvoering.
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder heeft in het bestreden besluit en het verweerschrift het volgende overwogen. Er is geen sprake van een individuele en buitensporige last. Verweerder wijst allereerst op het afgewezen beroep op de knelgevallenregeling als bedoeld in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw in verband met de verbouwing. Er is niet voldaan aan de 5%-drempel, aangezien, zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232), geen rekening wordt gehouden met de niet gerealiseerde uitbreiding. Voor een niet gerealiseerde uitbreiding, zoals in dit geval, staat wel een beroep op artikel 1 van het EP open. Verweerder is nagegaan op welk moment en met welke noodzaak appellant heeft ingezet op uitbreiding van zijn bedrijf. Het is aan appellant om aan te tonen dat die uitbreiding – in weerwil van de voorzienbaarheid – bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Verweerder stelt dat appellant daar niet in geslaagd is en concludeert onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 3 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:381) dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Evenmin heeft appellant aangetoond dat er een causaal verband is tussen de introductie van het fosfaatrechtenstelsel en de door appellant gestelde negatieve toekomstige bedrijfsresultaten. Verweerder verwijst hiervoor naar de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) en naar de omstandigheid dat appellant ook na 2 juli 2015 substantiële financiële verplichtingen is aangegaan, zoals de financiering bij de [naam 2] van € 1 miljoen. Voorts acht verweerder de onomkeerbaarheid van de investeringen voor 2 juli 2015 niet gegeven aangezien zij gedaan zijn na 2 juli 2015 en samenhangen met de aankoop van de andere boerderij. Ook is van belang dat sprake is van een legale uitbreiding. Als de melkveehouder op 2 juli 2015 nog niet beschikte over de voor uitbreiding benodigde vergunningen dan is er in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van schending van artikel 1 van het EP. De Nbw-vergunning is van 19 februari 2016 en staat op naam van de voormalig eigenaar van de andere boerderij, de heer C. Ferdinands. Tenslotte merkt verweerder op dat met de beschikbare gegevens niet kan worden beoordeeld of de investeringen daadwerkelijk betrekking hebben op de voorgenomen groei en of de continuïteit wordt bedreigd. Een rapport van de bank of een accountantsverklaring ontbreekt.
      
    
    
      5.2
      Verweerder is van mening dat het bestreden besluit voldoende zorgvuldig is voorbereid en gemotiveerd.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Naar het oordeel van het College is het bestreden besluit niet in strijd met artikel 1 van het EP en artikel 17 van het Handvest. Daarbij acht het College het volgende van belang. 
      
    
    
      6.2
      Het College heeft eerder overwogen (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.1.5) dat het geen aanwijzingen heeft dat artikel 17 van het Handvest een verdergaande bescherming biedt dan artikel 1 van het EP. Om deze reden zal de beroepsgrond van appellant worden beoordeeld aan de hand van de laatstgenoemde bepaling en de jurisprudentie over die bepaling van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.
      
    
    
      6.3
      Het College heeft de algemene uitgangspunten voor de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP uiteengezet in de uitspraken van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7), en de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522). Hierin is geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Meer in het bijzonder is onder 6.7.5.1-6.7.5.5 van de uitspraak van 23 juli 2019 uiteengezet dat voor melkveehouders als professionele ondernemers in redelijkheid was te verwachten, en in zoverre voorzienbaar was, dat na afschaffing van het melkquotum ook andere productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen.
      
      
        6.4.1
        Over de beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel op appellant van een individuele en buitensporige last legt, overweegt het College als volgt. Bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals is overwogen onder 6.8.2 in de uitspraak van 23 juli 2019 is in dat verband vooral relevant in welke mate de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt een individuele en buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf, legaal, heeft uitgebreid en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
        
      
      
        6.4.2
        Op grond van het fosfaatrechtenstelsel komt appellant 5.238 kg fosfaatrecht toe. Het College acht aannemelijk dat, zoals appellant heeft gesteld, de investeringen gebaseerd zijn op bedrijfsvoering aan de hand van fosfaatrecht voor (minimaal) 191 melk- en kalfkoeien en in totaal 148 stuks jongvee. Voor de beoordeling van de last die aldus is ontstaan, acht het College het volgende van belang. Eind april 2015 is appellant gestart met de uitbreiding van zijn toenmalige veestapel van 96 melk- en kalfkoeien en 67 stuks jongvee. De beoogde uitbreiding acht het College, gezien het moment in tijd waarop de investeringen daartoe zijn aangegaan, niet zonder meer begrijpelijk. Zoals het College heeft overwogen onder 6.7.5.4 van zijn eerder aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019, werd reeds vanaf januari 2013 duidelijk dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen. Deze voor melkveehouders onzekere tijd noopte daarmee tot een zekere mate van voorzichtigheid en bracht voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Bij het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen dienden zij zich daarvan bewust te zijn, zeker naarmate het einde van het melkquotum dichterbij kwam en het besef over de hardnekkigheid en indringendheid van het ontsporend mestoverschot verder doordrong (in ieder geval had moeten doordringen). Het fosfaatrechtenstelsel was kenbaar voor melkveehouders die na 2 juli 2015 verplichtingen in de vorm van investeringen zijn aangegaan en/of aan wie na die datum vergunningen zijn verleend die de beoogde uitbreiding mogelijk maken (zie onder 6.7.5.5 van eerder genoemde uitspraak) en het behoorde (toen en nu) tot hun verantwoordelijkheid daarmee rekening te houden bij het aangaan van die verplichtingen. Het moment waarop appellant plannen heeft ontwikkeld voor de uitbreiding van de veestapel (begin 2015) en de plannen is gaan uitvoeren door aankoop van een nieuwe locatie (eind april 2015, koopovereenkomst na 2 juli 2015 en ingebruikname in maart 2016) alsmede de omvang van de beoogde uitbreiding (meer dan een verdubbeling) van het aantal dieren en het moment van aangaan van financieringsverplichtingen (na 2 juli 2015) is, tegen de achtergrond van de ontwikkelingen op het gebied van beleid en regelgeving op dat moment, opvallend. Appellant heeft in dit verband echter slechts gesteld dat uitbreiding nodig was met het oog op toekomstperspectief. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellant. De (financiële) gevolgen van de keuze tot (verdere) uitbreiding die appellant in die periode heeft gemaakt, dienen dan ook voor zijn risico te blijven.
        
      
      
        6.4.3
        Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
        
        
          
            Slotsom 
          
        
        
      
    
    
      7.1.
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2.
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant dient te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 525,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2020. 
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren					w.g. D. de Vries