ECLI:NL:CBB:2019:3, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 09-01-2019, 18/1288
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-01-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet: artikelen 21b, eerste en derde lid; 
        Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP).
      
      
      Fosfaatrechten; beoordeling van beroep op artikel 1 van het EP. 
      
      Geen inbreuk op artikel 1 van het EP aangenomen. Niet aannemelijk is gemaakt dat de door appellant beoogde omvang van het bedrijf om bedrijfseconomische redenen noodzakelijk was. Verweerder heeft er naar het oordeel van het College in dit geval terecht op gewezen dat appellant een groot risico heeft genomen door fors te willen uitbreiden en, in weerwil van de ook voor appellant geldende voorzienbaarheid van maatregelen om de mestproductie te beperken, vast te houden aan de geplande forse uitbreiding. Daarbij neemt het College in aanmerking dat appellant al een lopend bedrijf had en 12.321 kg fosfaatrecht aan appellant is toegekend op basis van in totaal 414 stuks melkkoeien en jongvee.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1288
    
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 9 januari 2019 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , tevens h.o.d.n. Melkveebedrijf [naam 2] , te [plaats 1] , appellant
    (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. J.P. Heinrich, mr. E.H. Pijnacker Hordijk en mr. M.R. Botman).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 
      12.321 kilogram.
    
    
    
      Bij besluit van 9 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 september 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigden mr. J.P. Heinrich en mr. M.R. Botman, bijgestaan door mr. M. Leegsma en mr. J.H. Eleveld.   
    
    
    
      Bij beslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) heeft het College het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heropend.
    
    
    
      In vervolg op de heropeningsbeslissing heeft appellant nadere stukken ingezonden. Verweerder heeft een nader verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 november 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.P. Heinrich en mr. M.R. Botman, bijgestaan door mr. J.H. Eleveld.
      
        Overwegingen 
      
    
    
    1. Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    2.	De bedrijfssituatie van appellant is als volgt. Appellant heeft in 2008 besloten zijn bedrijf te verkopen en een vergunning aan te vragen voor de bouw van een nieuwe stal. Deze is verleend voor het houden van 443 stuks melkvee en 228 stuks jongvee. In 2009 is een buitenmelker aangeschaft voor een bedrag van € 270.000,-. In 2009 is ook een overeenkomst afgesloten voor de bouw van een nieuwe stal. De verkoop van het bedrijf is vervolgens afgeketst wegens faillissement van de koper. Dat heeft de bouw vertraagd. De financiering werd opgezegd en is opnieuw afgesloten in november 2014 voor een bedrag van 
    € 4.975.000,-. In maart 2015 is begonnen met de bouw van de nieuwe stal. De veestapel had als gevolg van deze ontwikkelingen op de peildatum nog niet de beoogde omvang. De investeringen waren gericht op het houden van 542 melkkoeien en 228 stuks jongvee. Bij het primaire besluit is het fosfaatrecht vastgesteld op basis van 241 melkkoeien, 68 stuks jongvee tot 1 jaar en 105 stuks jongvee ouder dan 1 jaar. Bij de toekenning van het fosfaatrecht van 12.321 kg is een korting van 8,3% toegepast.
    
    
      
        De beroepsgronden
      
    
    
    3. Appellant voert – voor zover hier relevant – aan dat in zijn geval het niet verhogen van het fosfaatrecht leidt tot een individuele disproportionele last in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Er is geen enkele overgangstermijn geboden voor het wijzigen of beëindigen van het gebruik van het eigendom. Het EHRM hecht daar wel aan bij de beoordeling of sprake is van een fair balance (zie Depalle/Frankrijk, arrest van 29 maart 2010, zaaknr. 34044/02). Appellant wordt voorts onevenredig getroffen. De forse investeringen zal appellant door de toekenning van het te lage fosfaatrecht niet kunnen terugverdienen. Het bedrijf kan in feite niet als melkveebedrijf worden geëxploiteerd en de continuïteit van het bedrijf staat op het spel. Appellant zal het vee moeten afvoeren en kan de stallen niet benutten. Met deze middelen kan niet meer in een reëel inkomen worden voorzien. De invoering van het stelsel van fosfaatrechten was ten tijde van de beslissingen niet voorzienbaar, in die zin dat het risico voor die beslissingen geheel bij appellant kan worden gelegd. Verweerder heeft slechts gesteld dat bijzondere omstandigheden, zijnde andere dan de forse financiële last van april 2015, zijn gesteld noch gebleken, zodat er geen sprake is van een individuele disproportionele last. Daarmee miskent verweerder de situatie van appellant, wiens eerder in [plaats 2] gevestigde bedrijf moest wijken op instigatie van de gemeente vanwege plannen voor woningontwikkeling. Het besluit is dan ook onzorgvuldig voorbereid en gemotiveerd.  
    
    
    
      
        Standpunt verweerder
      
    
    
    
      4.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Kort gezegd stelt verweerder zich op het standpunt dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen. Met het aangegaan zijn van een (forse) investeringsverplichting onderscheidt een melkveehouder zich niet van andere melkveehouders die geïnvesteerd hebben. De omvang van de financiële gevolgen is evenmin een reden om een individuele last aan te nemen, nu de melkveehouder dit ondernemersrisico gelet op de voorzienbaarheid van de maatregelen bewust heeft genomen. 
      
    
    
      4.2
      In het verweerschrift en het nadere verweerschrift heeft verweerder nader gemotiveerd waarom in het geval van appellant geen strijd met artikel 1 van het EP wordt aangenomen. Daarbij is verweerder ingegaan op de door appellant ingediende financiële gegevens, alsmede de door hem ingebrachte persoonlijke omstandigheden. Verweerder heeft de door appellant gestelde noodzaak te verhuizen betwist. Van een door de gemeente afgedwongen verplaatsing van het bedrijf naar [plaats 1] is volgens verweerder geen sprake geweest. De keuze het bedrijf te verplaatsen moet vooral worden toegeschreven aan de wens van appellant om fors uit te breiden, waarvoor moest worden uitgeweken. Verweerder wijst er op dat appellant een groot risico heeft genomen door te kiezen voor een zeer forse uitbreiding en eerdere mogelijkheden om de continuïteit van de onderneming te waarborgen niet heeft benut, maar in plaats daarvan heeft vastgehouden aan de geplande uitbreiding tot 525 melkkoeien. Verweerder benadrukt dat het stelsel voorzienbaar was en dat appellant ten tijde van de beslissingen ten aanzien van investeringen en uitbreidingen een andere keus had kunnen maken, gericht op afschaling, in plaats van op opschaling. 
      
      
        
          Bespreking van de beroepsgronden
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College heeft de algemene uitgangspunten voor de beoordeling van het beroep van appellant op artikel 1 van het EP uiteengezet in de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522). 
      
    
    
      5.2
      Bij de beoordeling komt gewicht toe aan alle omstandigheden van het geval, onder meer de omstandigheid dat getroffen bedrijven legaal zijn gestart of uitgebreid en investeringen hebben gedaan, op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van een specifiek aantal melkkoeien en jongvee. De waarde van de fosfaatrechten op de markt maakt dat een tekort aan rechten niet eenvoudig kan worden aangevuld. Daarbij zullen, zo heeft het College overwogen, beperkte voorzieningen en het ontbreken van een overgangstermijn sneller kunnen leiden tot de conclusie dat er sprake is van een buitensporige last in het individuele geval. Dat laat onverlet dat gelet op de (parlementaire) voorgeschiedenis voor melkveehouders duidelijk kon zijn dat ongeremde groei van de veestapel niet mogelijk zou zijn en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch nog andere maatregelen, waaronder productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Al deze omstandigheden spelen een rol bij de vraag of er sprake is van een onevenredige last. 
      
    
    
      5.3
      Het College is van oordeel dat in het geval van appellant de vaststelling van het fosfaatrecht geen strijd oplevert met artikel 1 van het EP. Daarbij acht het College het volgende van belang. 
      
    
    
      5.5
      Nog los van de vraag of appellant zijn bedrijf heeft verplaatst op instigatie van de gemeente Montfoort, is in ieder geval niet aannemelijk gemaakt dat de door appellant beoogde omvang van het bedrijf om bedrijfseconomische redenen noodzakelijk was. Verweerder heeft er naar het oordeel van het College in dit geval terecht op gewezen dat appellant een groot risico heeft genomen door fors te willen uitbreiden en, in weerwil van de ook voor appellant geldende voorzienbaarheid van maatregelen om de mestproductie te beperken, vast te houden aan de geplande uitbreiding tot uiteindelijk 542 melkkoeien en 228 stuks jongvee. Daarbij neemt het College in aanmerking dat appellant al een lopend bedrijf had en 12.321 kg fosfaatrecht aan appellant is toegekend op basis van in totaal 414 stuks melkkoeien en jongvee. Het College is daarom van oordeel dat verweerder in het geval van appellant niet gehouden is het fosfaatrecht te verhogen dan wel compensatie te bieden. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      6. Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit niet met de in artikel 3:2 van de Awb vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen en in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
      7. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze worden, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 1.792,- (1 punt voor het beroepschrift, een halve punt voor de nadere reactie en tweemaal 1 punt voor het verschijnen ter zitting en ter nadere zitting, met een waarde per punt van € 512 ,-).  
      
      
    
  
  
    Beslissing
    Het College:
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - draagt verweerder op het griffierecht aan appellant te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van 
      € 1.792,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, mr. I.M. Ludwig en 
      mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 januari 2019.
    
    
    
    
      w.g. E.R. Eggeraat				w.g. A.G.J. van Ouwerkerk