ECLI:NL:CBB:2019:680, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-12-2019, 18/2333
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: MSW. 1 EP. Fosfaatrechten. Geen sprake van een individuele en buitensporige last. Geen beschikking over de vereiste vergunningen op de peildatum. Vanaf het moment dat bekend werd dat het stelsel van melkquotering zou worden afgeschaft, had redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was. De keuze  om de veestapel geleidelijk te laten groeien met aanwas van eigen jongvee komt, gelet op de voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen voor rekening van de melkveehouder.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2333 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2019 in de zaak tussen
    Stille maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. E. Wijnne-Oosterhoff),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. S.J.E. Loontjens).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 27 augustus 2018 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2019. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Aanvankelijk werd de maatschap geëxploiteerd door de maten [naam 3] en [naam 4] (ouders). Om een levensvatbaar bedrijf voor de bedrijfsopvolger, [naam 2] (zoon), te houden hebben de ouders het plan opgevat om de oude stal te vervangen en de melkveestapel uitbreiden. Zij hebben daartoe op 2 juli 2012 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verkregen voor het houden van 59 melkkoeien en 27 stuks jongvee. Eind december 2012 is de bouw van de stal in eigen beheer gestart. Op 1 januari 2013 is de zoon toegetreden tot de maatschap. Op 22 januari 2013 is een financieringsovereenkomst met de bank gesloten voor € 152.000,- ten behoeve van aankoop van grond. Op 22 april 2013 is een omgevingsvergunning verkregen voor het uitbreiden van een ligboxenstal. Eind 2014 is de stal, met een capaciteit voor 90 melkkoeien en 50 stuks jongvee, in gebruik genomen. Op 2 juli 2015 hield appellante 48 melk- en kalfkoeien en 42 stuks jongvee. Op 19 november 2016 heeft appellante een Nbw-vergunning verkregen voor het houden van 90 melkkoeien en 50 stuks jongvee. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.231 kilogram. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Dit besluit is in het bestreden besluit gehandhaafd. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellante heeft aangevoerd dat het bestreden besluit een onaanvaardbare inbreuk maakt op haar eigendomsrecht. Op individueel niveau is volgens appellante geen sprake van een fair balance, omdat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Appellante heeft voor 2 juli 2015 vergunningen verkregen voor het uitbreiden van haar bedrijf en is (financiële) verplichtingen aangegaan. Appellante beoogde met eigen aanwas te groeien naar 90 melkkoeien en bijbehorend jongvee, met bijbehorende melkopbrengst. De financiering is daar ook op gebaseerd. Ten tijde van de investeringen was voor appellante niet voorzienbaar dat uitbreiding niet mogelijk zou zijn of in de nabije toekomst beperkt zou worden. Op de peildatum was het dieraantal nog niet op peil. Het fosfaatrechtenstelsel maakt het voor appellante onmogelijk om de vergunde uitbreidingsruimte te benutten. Zij moet ten minste 90 melkkoeien houden om de financieringslasten te kunnen dragen. Om de financiële gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel inzichtelijk te maken heeft appellante een rapport van [naam 5] overgelegd. 
      
      
        
          Het standpunt van verweerder 
        
      
      
      5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Hij wijst er op dat de Meststoffenwet geen kader biedt om rekening te houden met vergunde dieraantallen of latente stalruimte. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante is er volgens verweerder niet in geslaagd om haar financiële last te onderbouwen. Het causaal verband kan niet worden aangetoond op basis van hypothetische scenario’s ten aanzien van de situatie voor de peildatum. Ook is niet gebleken van betalingsonmacht. Appellante heeft bovendien fosfaatrechten aangekocht en onduidelijk is hoe deze zijn gefinancierd. Andere omstandigheden dan een financiële last zijn gesteld noch gebleken. Appellante heeft in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen er voor gekozen uit te breiden en de financiële gevolgen daarvan komen voor haar rekening en risico. Dat geldt evenzeer voor de keuze van appelante om de groei te realiseren middels natuurlijke aanwas.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het College heeft in zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7 reeds  geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd. 
      
    
    
      6.2.
      Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
    
    
      6.3
      In de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 heeft het College ten aanzien van de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.8.2).
      
    
    
      6.4
      Het College stelt allereerst vast dat appellante op 2 juli 2015 niet over de vereiste vergunning(en) voor het houden van het beoogde aantal dieren (90 melkkoeien en 50 stuks jongvee) beschikte. Een Nbw-vergunning voor uitbreiding is weliswaar voor de peildatum van 2 juli 2015 aangevraagd en verkregen, maar niet voor de aantallen waarvoor appellante uiteindelijk beoogde uit te breiden en waarop de grootte van haar stal en de daarmee gepaard gaande investeringen zijn gericht. Deze vergunning is namelijk pas op 19 november 2016 afgegeven. Daarmee is appellante met het aangaan van de door haar gestelde financiële verplichtingen vooruitgelopen op het verkrijgen van de benodigde vergunning voor rechtsgeldige uitbreiding. In dat geval is er, zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7), in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP en dient zij zelf de gevolgen van dat door haar genomen ondernemersrisico te dragen. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. Het College ziet geen aanleiding in deze zaak van dat uitgangspunt af te wijken. 
      
    
    
      6.5
      Wat betreft de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel en de referentie van appellante ter zitting aan het rapport van 20 juni 2019 van de Algemene Rekenkamer ‘Aanpak mestvervuiling veehouderij’, verwijst het College in het bijzonder naar laatstgenoemde uitspraak van 23 juli 2019. Het College is met verweerder van oordeel dat in het geval van appellante in het licht van deze voorzienbaarheid geen individuele en buitensporige last aanwezig is. In voornoemde uitspraak is onderkend dat met de wijsheid van achteraf het overheidsbeleid een grotere consistentie had kunnen laten zien. Dat laat echter onverlet dat voor appellante vanaf het moment dat bekend werd dat het stelsel van melkquotering zou worden afgeschaft, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was, en dat in verband met die afschaffing andere beperkende maatregelen te verwachten waren (zie voornoemde uitspraak van 23 juli 2019, r.o. 6.7.5.1 en 6.7.5.4). Ook de keuze van appellante om de veestapel geleidelijk te laten groeien met aanwas van eigen jongvee komt, gelet op voornoemde voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen, voor haar rekening (zie ook de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:6). Dat zij op de peildatum had kunnen beschikken over het vergunde aantal stuks vee (59 melkkoeien en 27 stuks jongvee) indien zij had geweten wat de gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel waren, maakt dit niet anders. De situatie van appellante verschilt dan ook niet van andere melkveehouders die op de peildatum hun stal niet volledig hadden gevuld. 
      
    
    
      6.6
      Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellante. De beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het hiervoor overwogene leidt tot het oordeel dat van strijd met artikel 1 van het EP niet is gebleken. Omdat het bestreden besluit eerst in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
      
        Het College:
      
      
        
          verklaart het beroep ongegrond; 
        
        
          draagt verweerder op het griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden
        
        
          veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1024,-.
        
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. L.N. Nijhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2019.
      
      
      
      
      
        w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. L.N. Nijhuis