ECLI:NL:CBB:2019:289, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 16-07-2019, 18/2717
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw, fosfaatrechten, knelgevallenregeling, dierziekte, melkproductie, jongvleesvee, diercategorie 101.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2717 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juli 2019 in de zaak tussen
    
      
        Maatschap [naam 1] , [naam 2] en [naam 3], te [plaats] , appellante
      (gemachtigde: mr. M.J. Jager),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. G. Meijerink, mr. S. Loontjens en mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 
      5.067 kilogram (kg). 
    
    
    
      Op 2 maart 2018 heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden van appellante afgewezen. 
    
    
    
      Bij besluit van 8 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit en de afwijzing van de melding bijzondere omstandigheden gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht vastgesteld op 5.503 kg. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 9 november 2018 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit gewijzigd en het fosfaatrecht vastgesteld op 4.738 kg. 
    
    
    
      Appellante heeft gereageerd op het wijzigingsbesluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Schmidt - Lo Fo Wong. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen
    1.	Het College gaat uit van het volgende. 
    
    
      1.1
      Op 24 maart 2017 is middels het formulier ‘Melding overdracht of beëindiging agrarisch bedrijf’ bij verweerder gemeld dat [naam 4] ( [naam 4] ) per 1 januari 2016 zijn bedrijf overdraagt aan appellante. Op dat moment was het bedrijf van [naam 4] - dat zich bezig hield met het fokken en houden van runderen (geen melkvee) - houder van 2 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) en 19 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102). 
      
    
    
      1.2
      Appellante heeft op 8 januari 2018 een melding bijzondere omstandigheden gedaan. Daarbij heeft appellante aangegeven dat er sinds 15 oktober 2014 sprake is van diergezondheidsproblemen waardoor er op de peildatum van 2 juli 2015 (de peildatum) minder dieren op het bedrijf aanwezig waren en er sprake was van een lagere melkproductie. 
      
    
    
      1.3
      Bij de berekening van het aan appellante toekomende fosfaatrecht is verweerder in het bestreden besluit uitgegaan van 92 melk- en kalfkoeien (diercategorie 100), 38 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) en 82 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102). Voorts heeft verweerder rekening gehouden met een melkproductie per koe van 8.167 kg, hetgeen een excretieforfait oplevert van 41,3. Bij de toekenning van het fosfaatrecht aan appellante is voorts een generieke korting van 8,3% toegepast. Het fosfaatrecht is vastgesteld op 5.503 kg. 
      
    
    
      1.4
      Bij het wijzigingsbesluit heeft verweerder het fosfaatrecht vastgesteld op 4.738 kg. Verweerder is daarbij ten opzichte van het bestreden besluit uitgegaan van andere aantallen stuks jongvee; 34 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) en 44 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102). 
      
      
        2.	Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het wijzigingsbesluit. Verweerder heeft ter zitting erkend dat het bij het bestreden besluit vastgestelde aantal fosfaatrechten van 5.503 kg onjuist was en dat, zo staat ook in het verweerschrift te lezen, bij het wijzigingsbesluit ten onrechte is uitgegaan van 34 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) en 44 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102) in plaats van respectievelijk 35 en 63. 
      
      
      
        
          Knelgeval
        
      
      
    
    
      3.1
      Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat zij voldoet aan de voorwaarden om voor de knelgevallenregeling in aanmerking te komen. Indien de bijzondere omstandigheid wordt weggedacht en uitgegaan wordt van een normale bedrijfssituatie zonder diergezondheidsproblemen, dan zouden er op de peildatum 6,1% meer fosfaatrechten aan appellante zijn toegekend. Verweerder heeft bij de toepassing van de knelgevallenregeling echter ten onrechte teruggekeken naar het verleden en ten onrechte gebruikt gemaakt van een alternatieve peildatum. Op de gehanteerde alternatieve peildatum van 15 oktober 2014 waren de dieraantallen lager en het is daarom onredelijk om bij de berekening van de zogenoemde 5%-drempel van die dieraantallen uit te gaan. Om die reden had verweerder bij de berekening  moeten uitgaan van de dieraantallen in 2015 en de melkproductie van het jaar 2014 moeten vergelijken met de melkproductie in het jaar 2015. In dat geval voldoet zij wel aan de voorwaarde dat het aantal fosfaatrechten op de peildatum minimaal 5% procent lager zou zijn en zou haar fosfaatrecht op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw moeten worden verhoogd. 
      
    
    
      3.2
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Als het fosfaatrecht door dierziekte minimaal 5% lager uitvalt dan de voor dat bedrijf gebruikelijke fosfaatproductie, dan wordt het fosfaatrecht op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw vastgesteld op basis van de hoeveelheid dieren en de excretieforfaits die het bedrijf zonder die ziekte zou hebben gehad. De uiteindelijke beoordeling gebeurt op basis van een volledig beeld van de specifieke situatie op haar bedrijf.  
      
    
    
      3.3
      Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) wordt bij toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met uitbreidingsplannen en wordt beoogde groei van de betrokken veehouderij niet in de toepassing meegenomen. Bij de beoordeling of het fosfaatrecht van appellante minimaal 5% lager is door dierziekte (de 5%-drempel), is verweerder dus terecht uitgegaan van de dieraantallen in 2014 en niet, zoals door appellante bepleit, van die van 2015. Dit betekent dat de beroepsgrond van appellante faalt.
      
      
        
          Melkproductie
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante heeft aangevoerd dat verweerder bij het berekenen van de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen, die van belang is voor het aantal fosfaatrechten, ten onrechte is uitgegaan van een totale melkproductie per koe in 2015 van 8.167 kg. Appellante meent dat verweerder daarbij ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de aan de kalveren vervoederde melk en de antibioticamelk die is afgevloeid. Zij stelt dat de melkproductie per koe 8.571 kg bedraagt. 
      
    
    
      4.2
      Verweerder heeft de melkproductie gebaseerd op het door appellante aan verweerder toegezonden ‘Mineraal bedrijfsoverzicht’ over de periode 1 januari 2015 tot en met 31 december 2015. Verweerder heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat appellante onvoldoende bewijs heeft geleverd om te kunnen concluderen dat de door haar gestelde 8.571 kg melk daadwerkelijk is geproduceerd. 
      
    
    
      4.3
      Mede naar aanleiding van door appellante ter zitting gepresenteerde gegevens met betrekking tot de aan de kalveren vervoederde melk en de afgevloeide antibioticamelk, heeft verweerder verklaard het aannemelijk te vinden dat een deel van de geproduceerde melk is vervoederd en dat appellante gelet op de dierziekte een deel van de geproduceerde melk heeft moeten laten afvloeien in verband met het gebruik van antibiotica. Verweerder erkent dat hij appellante, ondanks dat dit door appellante was vermeld bij de knelgevallenmelding, niet (meer) in de gelegenheid heeft gesteld om gegevens dienaangaande aan te leveren en er om die reden met die melk geen rekening is gehouden bij het vaststellen van de totale melkproductie per koe in 2015. In zoverre zijn het bestreden besluit en het wijzigingsbesluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen. De beroepsgrond van appellante slaagt derhalve.
      
      
      
        
          Jongvee
        
      
    
    
      5.1
      In het wijzigingsbesluit heeft verweerder het aantal dieren waarvoor fosfaatrecht is verleend verlaagd van 38naar 34 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) en van 82 naar 44 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102). 
      
    
    
      5.2
      Als reden voor die verlaging heeft verweerder uiteengezet dat in het primaire besluit reeds rekening was gehouden met het aantal dieren dat met de bedrijfsoverdracht is overgedragen en dat daarmee in het bestreden besluit ten onrechte nogmaals rekening is gehouden. Hierdoor zijn de dieren dubbel geteld. Reden voor verdere verlaging is gelegen in het feit dat in het geval sprake zou zijn geweest van voortzetting van het bedrijf dat appellante heeft overgenomen, er geen fosfaatrechten zouden zijn toegekend voor 2 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) en 19 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102). Op dat bedrijf is op 2 juli 2015 alleen jongvee gehouden dat was bestemd voor de vleesproductie en dat niet bestemd was om zoogkoe te worden. Er zijn geen fosfaatrechten nodig voor jongvee dat nooit een kalf krijgt en dat alleen wordt gehouden voor de vleesproductie. Omdat deze dieren ook zijn meegeteld bij de eerdere berekening van fosfaatrechten voor het bedrijf van appellante, is het aantal fosfaatrechten te hoog vastgesteld.  
      
    
    
      5.3
      In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt nader uiteengezet. Volgens verweerder is uit de stallijst af te leiden dat de dieren jonger dan 1 jaar die op het bedrijf geregistreerd stonden geen kalf hebben gekregen. Volgens verweerder vallen die dieren niet onder de definitie van melkvee. Vrouwelijk jongvee tot 1 jaar dat geen kalf krijgt kwalificeert niet als ‘vrouwelijk opfokkalf voor de vleesveehouderij tot 1 jaar’. Uit de term opfokkalf moet worden afgeleid dat het kalveren betreft die later zelf een kalf krijgen. Anders zou elk opfokkalf voor de vleesveehouderij een opfokkalf zijn. Kalveren voor de vleesveehouderij die niet bestemd zijn een kalf te krijgen behoren - afhankelijk van de leeftijd - tot de diercategorie 115 of 122 (of indien het witvlees of rosévlees betreft categorie 112, 116 of 117). Ook uit het feit dat de dieren zijn afgevoerd naar de slachtplaats blijkt dat ze niet bestemd waren als opfokkalf. Het is aan appellante om het tegendeel te bewijzen.
      
    
    
      5.4
      Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat door de overname van het bedrijf van [naam 4] zoogkoeien en weidekoeien deel zijn gaan uit maken van het melkveebedrijf van appellante. Om deze koeien te kunnen houden zijn fosfaatrechten vereist. Zij meent derhalve dat zij voor de 2 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 19 stuks jongvee van 1 jaar en ouder recht heeft op fosfaatrecht. Anders dan verweerder meent zij dat deze dieren vallen onder de definitie van melkvee als bedoeld in de Msw. Appellante heeft ter onderbouwing van haar standpunt verwezen naar de uitspraken van het College van 16 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:139 tot en met 141). 
      
      
        
          Diercategorie 101
        
      
      
      
        5.5.1
        Het College overweegt als volgt. Het begrip melkvee is, voor zover hier van belang, gedefinieerd als vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 2, van de Msw). Uit artikel 23, derde lid, van de Msw volgt dat voor de toekenning van het aantal fosfaatrechten aan bedrijven met melkvee de peildatum van 2 juli 2015 bepalend is. De bestemming die een dier op de peildatum had, is dus bepalend voor de vraag of het dier moet worden aangemerkt als melkvee en meer in het bijzonder als vrouwelijk opfokkalf voor de vleesveehouderij, en bijgevolg moet worden betrokken bij het vaststellen van het fosfaatrecht. Of die bestemming na de peildatum wijzigt, is niet relevant. In beginsel geldt daarbij de registratie van het dier op de peildatum als uitgangspunt, mits de dieren krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren zijn geregistreerd (zie de uitspraak van het College van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:244, r.o. 6.3). 
        
      
      
        5.5.2
        In dit geval stonden de dieren van appellante als jongvee jonger dan een jaar geregistreerd in het Identificatie- en Registratiesysteem (I&R-systeem). Hieruit volgt in beginsel dat deze dieren moeten worden aangemerkt als melkvee en meer in het bijzonder als vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij (zie genoemde uitspraak van het College van 25 juni 2019, r.o. 6.4). In dit geval heeft verweerder echter terecht aangenomen dat de 2 stuks jongvee jonger dan een jaar op de peildatum niet vielen onder diercategorie 101. Het gaat hier om jongvee geboren binnen een bedrijf dat bij de Kamer van Koophandel geregisterd is als bedrijf dat zich bezig hield met ‘Fokken en houden van runderen (geen melkvee)’, kort gezegd een vleesveehouderij. Uit de administratie van verweerder is voorts gebleken dat de 2 stuks jongvee, evenals het overgrote deel van het gefokte jongvee, naar de slachtplaats is afgevoerd. Tegen deze achtergrond was het aan appellante om aannemelijk te maken dat de kalveren op de peildatum desalniettemin bestemd waren voor de melkveehouderij. Zij is hierin niet geslaagd. De enkele stelling van appellante dat de kalveren ook aan een melkveehouderij verkocht hadden kunnen worden is daarvoor onvoldoende. De beroepsgrond van appellante faalt in zoverre.
        
      
    
    
      5.6
      Verweerder heeft in zijn verweerschrift erkend dat appellante op 2 juli 2015 één kalf (diercategorie 101) heeft afgevoerd. Gelet op hetgeen is overwogen in de uitspraak van het College van 17 oktober 2018 ( ECLI:NL:CBB:2018:523, r.o. 7) heeft verweerder vastgesteld dat dit afgevoerde kalf ten onrechte niet is meegenomen bij de berekening van het aantal fosfaatrechten. Daarmee heeft verweerder erkend dat het bestreden besluit en het wijzigingsbesluit op dit punt onrechtmatig zijn.  
      
      
        
          Diercategorie 102 
        
      
      
    
    
      5.7
      Onder verwijzing naar de uitspraken van het College van 16 april 2019 (hiervoor aangehaald), heeft verweerder in het verweerschrift erkend dat hij ten onrechte voor de 19 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102) het fosfaatrecht heeft verlaagd. Het dieraantal voor categorie 102 moet derhalve weer op 63 vastgesteld worden. Daarmee heeft verweerder erkend dat het bestreden besluit en het wijzigingsbesluit op dit punt onrechtmatig zijn. De beroepsgrond van appellante slaagt in zoverre. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      6.1
      Uit hetgeen is overwogen onder 5.3, 6.6 en 6.7 volgt dat het beroep tegen het bestreden besluit en het wijzigingsbesluit gegrond moet worden verklaard. Deze besluiten moeten worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Het College heeft onvoldoende informatie om het geschil finaal af te doen en ziet geen aanleiding de bestuurlijke lus toe te passen. Het College zal verweerder daarom opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor een termijn van acht weken stellen. Het is daarbij aan appellante om tijdig alsnog voldoende gegevens over de in 2015 vervoederde en afgevloeide melk aan verweerder te verstrekken, opdat verweerder deze gegevens alsnog kan betrekken in zijn besluitvorming. Verweerder dient aan de hand van die gegevens de melkproductie 2015 vast te stellen. Ter voorlichting aan appellante wijst het College erop dat dit niet zonder meer betekent dat verweerder dient uit te gaan van de door haar gestelde melkproductie van 8.571 kg. 
      
    
    
      6.2
      Het College zal verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit en het wijzigingsbesluit;
      
      
        draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. M. van Duuren en mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. L.N. Nijhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juli 2019.
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. L.N. Nijhuis