ECLI:NL:CBB:2020:52, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28-01-2020, 18/2663
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw. Fosfaatrechten. Geen individuele en buitensporige last. Het College stelt vast dat verweerder in het verweerschrift onweersproken heeft uiteengezet dat appellant pas na de peildatum over de alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen – in dit geval de Nbw-vergunning – beschikt. Het College is met verweerder van oordeel dat appellante hiermee met het doen van zijn investeringen is vooruitgelopen op de voor de uitbreiding benodigde Nbw-vergunning voor het houden van 199 melk- en kalfkoeien en 134 stuks jongvee. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) bestaat dan in beginsel geen aanleiding een individuele en buitensporige last aan te nemen. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellant aanzienlijke financiële consequenties heeft. Hetgeen appellant heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2663
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 januari 2020 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , h.o.d.n. Melkveebedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. M. Krari).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 2 maart 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 28 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2019. Appellant is, met bericht, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 2] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen 
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellant exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . In de gecombineerde opgave (GO) 2010 heeft hij opgegeven dat hij op 1 april 2010 66 melk- en kalfkoeien en 55 stuks jongvee hield. In de GO 2015 heeft hij opgegeven dat hij 114 melk- en kalfkoeien en 72 stuks jongvee hield.
      
    
    
      2.2
      Op 24 november 2008 heeft appellant een aannemingsovereenkomst gesloten voor een aanneemsom van € 594.000,- exclusief btw en is hij meerdere overeenkomsten met leveranciers aangegaan voor de bouw van een nieuwe stal. Hiertoe is appellant op 26 augustus 2009 een financieringsovereenkomst met de [naam 3] aangegaan voor € 800.000,-. In oktober 2009 is de stal in gebruik genomen.
      
    
    
      2.3
      Op 29 september 2008 heeft appellant een melding gedaan op grond van het Besluit landbouw milieubeheer voor een uitbreiding naar 199 melk- en kalfkoeien en 134 stuks jongvee. Op 25 november 2008 heeft de gemeente [plaats] deze melding bevestigd. Op 5 augustus 2015 heeft appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd voor het in werking hebben en veranderen van het melkrunveebedrijf. Daarbij gaat het om 199 melk- en kalfkoeien en 134 stuks jongvee. Voor deze locatie was nog niet eerder een Nbw-vergunning verleend. Op 21 maart 2016 hebben Gedeputeerde Staten van Overijssel de vergunning aan appellant verleend.
      
    
    
      2.5
      Op 2 juli 2015 beschikte appellant over 105 melk- en kalfkoeien en in totaal 99 stuks jongvee.
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit, dat bij bestreden besluit is gehandhaafd, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 5.602 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Er is hooguit sprake van gedeeltelijke voorzienbaarheid, waarbij de schade gedeeltelijk moet worden vergoed. Verder is er in zijn geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant heeft in 2008 stappen ondernomen om met eigen aanwas te groeien naar 199 melk- en kalfkoeien en in totaal 134 stuks jongvee. Hiertoe is hij ver voor de peildatum onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan. Voor hem was onvoorzienbaar dat hij op 2 juli 2015 reeds het beoogde en vergunde aantal dieren had moeten hebben. Door de onvoorziene peildatum was de ingezette groei van de veestapel op die datum nog niet voltooid. Door het fosfaatrechtenstelsel heeft appellant latente plaatsingsruimte en dat treft hem onevenredig. Hij verwijst ter onderbouwing van zijn betoog naar een arrest van de Hoge Raad van 2 september 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BQ5098). Zijn investeringen kan hij nu niet terugverdienen op basis van het aantal dieren waarvoor hij fosfaatrechten heeft gekregen. Appellant wijst in dit verband op het rapport van DLV Advies & Resultaat van 
      31 juli 2018 (rapport). In het rapport staan drie scenario’s beschreven. In scenario 1, de ‘nul-situatie’, wordt uitgegaan van het toegekende fosfaatrecht op de peildatum, waaruit een jaarlijks liquiditeitstekort volgt van circa € 48.000,-. Scenario 2 belicht de financiële gevolgen uitgaande van de vergunde situatie, 199 melk- en kalfkoeien en in totaal 134 stuks jongvee, waarmee een jaarlijkse positieve marge ontstaat van circa € 400,-. Scenario 3 gaat uit van de vergunde situatie en de aankoop van het daarvoor ontbrekende fosfaatrecht met een negatieve marge van circa € 179.000,- als resultaat. In het rapport wordt geconcludeerd dat uit scenario’s 1 en 3 blijkt de invoering van het fosfaatrechtenstelsel leidt tot een structureel liquiditeitstekort en het bedrijf niet rendabel is. Alleen scenario 2, uitgaande van de vergunde dieraantallen, biedt toekomstperspectief. Verweerder moet appellant daarom extra fosfaatrechten toekennen dan wel financiële compensatie bieden voor de door verweerder toegebrachte schade. Bovendien heeft verweerder nagelaten een deugdelijke, inhoudelijke motivering te geven voor het afwijzen van zijn ontheffingsverzoek ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw. Tot slot heeft verweerder in bezwaar ten onrechte geen proceskostenvergoeding toegekend. Anders dan verweerder heeft gesteld, is er wel sprake van een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid.
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Appellant onderscheidt zich namelijk niet van andere melkveehouders die al voor de peildatum vergelijkbare investeringen hebben gedaan. Verweerder wijst erop dat de Nbw-vergunning van appellant pas na de peildatum is aangevraagd en verleend, zodat hij met zijn investeringen is vooruitgelopen op het verkrijgen van de benodigde vergunningen op de peildatum voor de uitbreiding. In dat verband komt aan het door appellant overgelegde rapport niet de betekenis toe die appellant daaraan gehecht wenst te zien. Scenario’s 2 en 3 zijn namelijk hypothetische situaties, aangezien in deze scenario’s het uitgangspunt van de – na de peildatum – vergunde situatie wordt gehanteerd. Verweerder heeft dan ook terecht het ontheffingsverzoek van appellant afgewezen. Tot slot is volgens verweerder geen sprake van een herroeping van het primaire besluit, zodat het verzoek om vergoeding van de proceskosten in bezwaarfase terecht is afgewezen.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.2
      Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
      
        6.2.1
        Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
        
      
      
        6.2.2
        Het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum en de generieke korting van 8,3%) leidt ertoe dat aan appellant voor minder melkvee fosfaatrechten is verleend dan hij in totaal met zijn investeringen heeft beoogd. Op zichzelf genomen betekent dat niet dat appellant reeds om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Het College stelt vast dat verweerder in het verweerschrift onweersproken heeft uiteengezet dat appellant pas na de peildatum over de alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen – in dit geval de Nbw-vergunning – beschikt. Het College is met verweerder van oordeel dat appellante hiermee met het doen van zijn investeringen is vooruitgelopen op de voor de uitbreiding benodigde Nbw-vergunning voor het houden van 199 melk- en kalfkoeien en 134 stuks jongvee. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) bestaat dan in beginsel geen aanleiding een individuele en buitensporige last aan te nemen. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellant aanzienlijke financiële consequenties heeft. Hetgeen appellant heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Reeds in het licht hiervan komt aan het door appellant overgelegde rapport, dat uitgaat van een na de peildatum vergunde situatie, niet de betekenis toe die hij daaraan gehecht wenst te zien. Het College is aldus van oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval dan ook zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellant.
        
      
    
    
      6.3
      Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Verweerder heeft terecht geen ontheffing verleend als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw.
      
    
    
      6.4
      Ten aanzien van het betoog van appellant dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte geen proceskostenvergoeding heeft toegekend voor de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase, volgt het College verweerder in zijn standpunt dat geen sprake is van een herroeping van het primaire besluit. Reeds daarom slaagt het betoog niet.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering, is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit proceskostenbestuursrecht, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 (Besluit), geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport een tarief van ten hoogste € 122,63 per uur, het tarief dat gold ten tijde van het opstellen van het rapport. Dit betekent dat de in dit verband gedeclareerde kosten tot een bedrag van € 2.697,86 (22 uur x € 122,63) voor vergoeding in aanmerking komen, exclusief de ingevolge artikel 15 van het Besluit verschuldigde omzetbelasting.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant dient te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.222,86.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2020.
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. E.D.H. Nanninga