ECLI:NL:RVS:2019:1029, Raad van State, 03-04-2019, 201800647/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 december 2015 heeft het college het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201800647/1/A2.
    Datum uitspraak: 3 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Rozenburg, gemeente Rotterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 december 2017 in zaak nr. 16/8002 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 december 2015 heeft het college het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 31 oktober 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. E. van Lunteren, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is samen met zijn echtgenote sinds 29 januari 2002 eigenaar van het perceel [locatie] te Rozenburg (hierna: het perceel). Bij brief van 18 december 2014 heeft hij het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die hij stelt te hebben geleden ten gevolge van het op 21 maart 2013 vastgestelde en na de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2414 onherroepelijk geworden bestemmingsplan "MFC Zuidzijde" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Dit bestemmingsplan maakt de bouw mogelijk van een multifunctioneel centrum aan de Zuidzijde te Rozenburg, op een terrein ten noordwesten van het perceel van [appellant]. Op het voorheen braakliggende terrein zijn een multifunctioneel centrum met sporthal en een parkeerterrein gerealiseerd. Dit parkeerterrein grenst direct aan de achtertuin van de woning van [appellant]. Op enkele meters van de erfgrens zijn circa 12 meter hoge lichtmasten opgericht.
    De besluiten van het college
    2.    Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan de Johan van Oldenbarneveltstichting, centrum voor bestuurlijk schadevergoedingsrecht (hierna: JvO). In haar advies van 23 november 2015 heeft de JvO een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime van het bij besluit van 24 september 1981 door de raad van de voormalige gemeente Rozenburg vastgestelde en, voor zover van belang, op 23 maart 1982 door het dagelijks bestuur van het Openbaar Lichaam Rijnmond goedgekeurde bestemmingsplan "West-Blankenburg" (hierna: het oude bestemmingsplan). In het advies is uiteengezet dat de in het nieuwe bestemmingsplan mogelijk gemaakte gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden in vergelijking met het oude bestemmingsplan voor [appellant] niet tot een planologische verslechtering leiden. Het college heeft dit advies aan zijn besluit ten grondslag gelegd. In bezwaar heeft [appellant] een rapport van Kraan & De Jong, adviesbureau onroerende zaken en lokale heffingen (hierna: Kraan & De Jong) van 28 januari 2016 overgelegd. Naar aanleiding van dit rapport heeft de JvO op 17 mei 2016 een nader advies uitgebracht. Op 6 september 2016 hebben Kraan & De Jong een second opinion gegeven. Vervolgens heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie van de gemeente Rotterdam van 19 september 2016, het besluit van 30 december 2015 gehandhaafd.
    De aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat zij geen aanknopingspunten heeft gezien voor het oordeel dat het college zich niet mocht baseren op de adviezen van de JvO. Voor wat betreft de mogelijkheden voor horeca bij de bestemming "Gemengd" in het nieuwe bestemmingsplan is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat het gaat om ondergeschikte horeca, die ook toegelaten was onder de gelding van het oude bestemmingsplan. Evenmin acht de rechtbank aannemelijk dat de gebruiksregel voor evenementen in het nieuwe bestemmingsplan een verruiming van de mogelijkheden biedt, waardoor [appellant] nadeel lijdt. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de voorheen geldende maximale bouwhoogte voor gebouwen 12,25 meter bedroeg. Over de bouwmogelijkheden op de gronden met de bestemming "Groen" heeft de rechtbank overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het advies van de JvO niet deugdelijk is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat in de nieuwe planologische situatie meer geluidoverlast valt te verwachten dan onder het oude regime. De argumenten van [appellant] om te concluderen dat sprake is van een verslechtering zijn vrijwel geheel te herleiden tot de gestelde verruimde mogelijkheden, met name voor het houden van wekenlange evenementen. Nu de beroepsgronden over de evenementen en de ondergeschikte horeca falen, kon het college volstaan met een summiere motivering. [appellant] heeft in beroep geen onderbouwde gronden aangevoerd waarom de motivering van het college ook overigens niet deugt, aldus de rechtbank.
    Het beoordelingskader
    4.    Artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening, voor zover hier van belang, luidt:
    "1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    2. Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is:
    a. een bepaling van een bestemmingsplan, beheersverordening of inpassingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.3, artikel 3.6, eerste lid, of artikel 3.38, derde of vierde lid;
    b. tot en met g. […]
    5.    Bij de beoordeling van een verzoek om een tegemoetkoming in planschade dient op basis van een geobjectiveerde vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime te worden onderzocht of de verzoeker door de planologische wijziging in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kan onderscheidenlijk kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
    6.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie rechtsoverweging 8.3 van de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582) mag een bestuursorgaan, indien in een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
    Het hoger beroep
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de JvO in de adviezen van 23 november 2015 en 6 september 2016 een onjuiste planvergelijking heeft gemaakt. In het nieuwe bestemmingsplan is, anders dan in het oude bestemmingsplan, ondergeschikte horeca uitdrukkelijk mogelijk gemaakt. Verder is, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, ingevolge het nieuwe bestemmingsplan het gebruik ten behoeve van het houden van vijf evenementen toegestaan. Ten opzichte van het oude bestemmingsplan is dat een nadeel, aldus [appellant]. Verder heeft hij hetgeen hij in beroep heeft aangevoerd herhaald. In dat beroepschrift heeft hij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2026.
    7.1.    Ingevolge het oude bestemmingsplan had het plangebied van het nieuwe bestemmingsplan deels de bestemming "Openbare en bijzondere doeleinden" en deels de bestemming "Groenvoorzieningen".
    Artikel 11, eerste lid van de planvoorschriften luidde:
    "1. De gronden met de bestemming openbare en bijzondere doeleinden zijn bestemd voor:
    a. gebouwen ten dienste van het openbaar bestuur, de dienstverlening van overheidswege, het verenigingsleven, de godsdienstuitoefening, het onderwijs, de verzorging en de huisvesting van bejaarden en de volksgezondheid;
    b. gebouwen ten dienste van praktijk- en kantoorruimte;
    c. per vestiging ten hoogste één dienstwoning met daarbij behorende garageboxen en bergplaats;
    d. met de bestemming verband houdende bouwwerken, die geen gebouw zijn, alsmede erven, parkeerplaatsen en tuinen bij de gebouwen."
    Artikel 15 van de planvoorschriften luidde:
    "De gronden met de bestemming groenvoorzieningen zijn bestemd voor:
    a. plantsoenen, bermbeplantingen en andere groenvoorzieningen, en in samenhang daarmee voor waterlopen, wandelpaden en kinderspeelplaatsen;
    b. parkeervoorzieningen voor ten hoogste 6 auto’s.
    2. […]
    3. De ruimtelijke indeling van de in lid 1 genoemde gronden dient in overeenstemming te zijn met de kaart en de volgende bepalingen:
    a. binnen een afstand van 10.00 m van de op de kaart opgenomen overige aanwijzing "voetgangersroute" zijn de gronden in het bijzonder bestemd voor een voetgangersroute met een breedte van ten minste 1.50 m.
    4. Op en boven deze gronden mogen uitsluitend worden gebouwd met de bestemming verband houdende gebouwen, zoals volières en andere dierenverblijven, en andere bouwwerken, die geen gebouwen zijn, mits:
    a. de gebouwen niet groter zijn dan 100 m3;
    b. de hoogte der gebouwen niet meer dan 4.00 m bedraagt;
    c. tussen de gebouwen en een woning een afstand van ten minste 25.00 m aanwezig is;
    d. per aaneengesloten gebied niet meer dan één gebouw wordt geplaatst."
    Ingevolge het nieuwe bestemmingsplan heeft het plangebied de bestemming "Gemengd" en "Groen".
    Artikel 1.18 van de planregels luidt:
    "evenement
    een publieke activiteit met een tijdelijk, plaatsgebonden en van het reguliere gebruik afwijkend karakter en in het algemeen bedoeld ter ontspanning en/of vermaak, waaronder begrepen commerciële, culturele, religieuze, recreatieve en/of sportieve of daarmee gelijk te stellen activiteiten, zoals markten, braderieën, beurzen, kermissen, festiviteiten, wedstrijden, bijeenkomsten en, festivals.".
    Artikel 3 van de planregels luidt:
    "3.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Gemengd' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. sport;
    b. verenigingsleven;
    c. bij de onder a en b genoemde functies behorende en daaraan ondergeschikte horeca;
    d. geluidschermen;
    e. voorzieningen behorend bij bovengenoemde functies, zoals groen, ontsluitingswegen en -paden, parkeervoorzieningen en water.
    3.2 […]
    3.3 […]
    3.4 Specifieke gebruiksregel
    Evenementen zijn toegestaan met een maximum aantal van 5 per jaar."
    Artikel 4 luidt:
    "4.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. groenvoorzieningen, met bijbehorende voet- en fietspaden en watergangen;
    b. uitstekende delen aan gebouwen die toegelaten zijn krachtens een aangrenzende bouwbestemming;
    c. kleinschalige voorzieningen voor openbaar nut en verkeer en vervoer.
    4.2 Bouwregels
    4.2.1 Algemeen
    Op de voor 'Groen' bestemde gronden mag niet worden gebouwd, behoudens:
    a. bouwwerken, geen gebouwen zijnde, welke in de bestemming passen, zoals straatmeubilair, huisvuilcontainers, niet groter dan 10 m³ (al dan niet ondergronds), bovenleidingmasten c.q. -portalen ten behoeve van trambanen, bruggen, duikers;
    b. uitstekende delen aan gebouwen, niet dieper dan 2 m uit de gevel en ten minste 2,2 m boven maaiveld;
    c. kleine gebouwen voor openbaar nut, verkeer en vervoer, zoals gemaalgebouwtjes, telefooncellen, gasdrukregel- en meetstations, wachthuisjes en dergelijke, niet groter dan 80 m³."
    7.2.    In het nieuwe bestemmingsplan is, anders dan in het oude bestemmingsplan, uitdrukkelijk bepaald dat ondergeschikte en bij de in de bestemmingsomschrijving genoemde functies behorende horeca is toegestaan. De rechtbank heeft echter terecht geoordeeld dat een horecafunctie ten dienste van de in artikel 11, eerste lid, omschreven doeleinden in de gebruiksmogelijkheden van het oude plan was begrepen en dat het nieuwe bestemmingsplan hierin geen verandering heeft gebracht. Anders dan namens [appellant] ter zitting is gesteld, is ook bij de gebruiksfunctie "sport" buitenhoreca niet toegestaan. Deze functie geeft geen andere mogelijkheden voor ondergeschikte horeca dan bij de functie "verenigingsleven".
    Op grond van het oude bestemmingsplan was het houden van evenementen niet toegestaan. In de omschrijving van de bestemming "Gemengd" in het nieuwe bestemmingsplan zijn evenementen niet genoemd. Hieruit volgt dat volgens artikel 3.1 van de planregels het gebruik van de als "Gemengd" bestemde gronden voor evenementen evenmin is toegestaan. Hierin past echter niet de bijzondere gebruiksregel van artikel 3.4 van de gebruiksregels, waarin uitdrukkelijk vijf evenementen per jaar worden toegestaan. Nu deze regels niet op elkaar aansluiten moet worden uitgegaan van een redelijke uitleg van deze bepaling. Uit de toelichting van het bestemmingsplan blijkt niet wat met de artikelen 3.1 en 3.4, in onderlinge samenhang bezien, is beoogd. Nu deze toelichting ontbreekt, moet op grond van andere omstandigheden de betekenis van deze bepalingen worden bepaald. Daarbij is van belang wat de planwetgever voor ogen heeft gestaan bij de vaststelling van deze bepalingen. Blijkens de door het college gegeven toelichting is met deze bepalingen niet beoogd een evenemententerrein voor evenementen in welke vorm en omvang dan ook mogelijk te maken. Wel is bedoeld om het aantal kleinschalige, incidentele en kortdurende evenementen, dat onder het oude bestemmingsplan kon plaatsvinden en waarvoor ook vóór het van kracht worden van het nieuwe bestemmingsplan vergunningen zijn verleend krachtens de Algemene plaatselijke verordening, anders dan voorheen aan een maximum te binden.
    In de door [appellant] genoemde uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015 is in rechtsoverweging 4.1 onder meer overwogen dat een bestemmingsplan zich bij wijze van uitzondering niet verzet tegen kortdurend en incidenteel gebruik van een perceel in strijd met het bestemmingsplan. Het college stelt zich terecht op het standpunt dat in artikel 3.4 van de planregels, gelezen in samenhang met artikel 3.1, is beoogd om zulke incidentele, kleinschalige en kortdurende evenementen aan een maximum te binden. Met deze bepaling is niet beoogd om in afwijking van de omschrijving van artikel 3.1 van de planregels maximaal vijf evenementen in welke vorm dan ook toe te staan. Voor evenementen die niet onder deze uitzondering vallen is een omgevingsvergunning voor gebruik in afwijking van het bestemmingsplan vereist. De rechtbank is daarom terecht tot het oordeel gekomen dat artikel 3.4 van de planregels geen verruiming van de gebruiksmogelijkheden biedt.
    7.3.    Het betoog faalt.
    8.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat bij de planvergelijking geen rekening is gehouden met de uitbreiding van de mogelijkheden en de maximale bebouwingsmogelijkheden van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, op de gronden met de bestemming "Groen".
    8.1.    De gronden met de bestemming "Groenstrook" van het oude bestemmingsplan zijn in het nieuwe bestemmingsplan grotendeels bestemd tot "Groen".
    8.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat in het advies van de JvO van 23 november 2015, dat het college aan zijn besluit ten grondslag van 30 december 2015 heeft gelegd, in voldoende mate is ingegaan op de bebouwingsmogelijkheden van de gronden met de bestemming "Groen". Noch in het oude bestemmingsplan, noch in het nieuwe bestemmingsplan is een maximumhoogte van bouwwerken, die geen gebouw zijn, opgenomen. In dat opzicht zijn de bebouwingsmogelijkheden niet gewijzigd.
    8.3.    Het betoog faalt.
    9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bij de bepaling van de toename van het geluid geen rekening is gehouden met het toelaten van horeca en evenementen. Hij bestrijdt de invulling die de rechtbank heeft gegeven aan de planologische mogelijkheden in het oude bestemmingsplan voor de voorheen toegestane functies als school, verzorgingshuis of kerk. Er is aan voorbijgegaan dat de momenten waarop [appellant] overlast zou kunnen ervaren zijn gewijzigd. Gedurende de openstelling van een school is hij aan het werk, een verzorgingshuis kenmerkt zich door rust. Er zullen niet zo snel overdreven, langdurige en belastende activiteiten plaatsvinden, vergelijkbaar met een festival, markt of kermis. Het gebruik van een kerk is ook niet vergelijkbaar, aangezien het gebruik ervan in principe beperkt is. In het advies van de JvO is niet inzichtelijk gemaakt dat de geluidoverlast onder het oude en het nieuwe bestemmingsplan niet van elkaar zullen verschillen, aldus [appellant].
    9.1.    In het rapport van JvO van 23 november 2015 is op pagina 13 en 14 vermeld dat het niet onaannemelijk is dat enige overlast voor de omgeving zal ontstaan, zoals de mogelijkheid van inkijk en een toename van geluidbelasting ten gevolge van het gebruik van gronden. Dit gebruik verschilt niet wezenlijk van het gebruik zoals dat in de voorheen bestaande planologische situatie mogelijk was. Zowel onder het oude als onder het nieuwe planologische regime zijn de maximale gebruiksmogelijkheden intensief van aard en omvang. Ook onder het oude bestemmingsplan was parkeren toegestaan.
    In de second opinion van Kraan & De Jong van 6 september 2016 is de mogelijke toename van hinder vooral gebaseerd op de stelling dat op grond van het nieuwe bestemmingsplan horeca mogelijk is geworden en vijf evenementen zijn toegestaan, mogelijkheden die volgens Kraan & De Jong onder het oude bestemmingsplan niet bestonden. Dit standpunt is echter onjuist. Zoals hiervoor onder 7.2 is overwogen, is er geen sprake van een verruiming van de gebruiksmogelijkheden. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er in de nieuwe planologische situatie meer geluidoverlast valt te verwachten dan onder het oude regime.
    9.2.    Het betoog faalt.
    10.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende is ingegaan op de in beroep aangevoerde gronden over de milieunormen, privacy, schaduwwerking en lichthinder. Deze aspecten manifesteren zich vooral bij buitenhoreca en evenementen, omdat er dan andere activiteiten dan parkeren dichter op de woning van [appellant] komen.
    10.1.    Zoals hiervoor onder 7.2 is overwogen, is er geen sprake van een uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden voor horeca en voor evenementen. Reeds hierom faalt het betoog.
    11.    Ter zitting is namens van Ingen nog tevergeefs gesteld dat ook op de gronden met de bestemming "Groen" bouwwerken met een hoogte van 12,25 meter zijn toegestaan. [appellant] heeft geen gronden aangevoerd waarom de aangevallen uitspraak op dit punt onjuist is.
    12.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
    w.g. Van Ettekoven    w.g. Lodder
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2019
    17.