ECLI:NL:RBNNE:2019:2403, Rechtbank Noord-Nederland, 29-05-2019, LEE 18/2109
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2019-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank stelt voorop dat het op verweerders weg ligt om aannemelijk te maken dat eiseres de last onder dwangsom van 28 september 2015 heeft overtreden. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder daarin onvoldoende geslaagd, voor wat betreft de aanvoer van mest van buiten de inrichting. Hoewel verweerder enerzijds terecht aanvoert dat het vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM) in beginsel leidend is voor de vraag welke mest is geleverd, is het anderzijds wel mogelijk om daarover tegenbewijs te leveren. In beroep heeft eiseres alsnog een volledig ondertekend exemplaar van de brief van 31 december 2017 ingediend en meer informatie gegeven over (de mestproducten voortkomend uit) het slachtproces. Daarmee heeft eiseres alsnog twijfel gezaaid over de juistheid van de VDM en verweerders aannames over de levering door de slachterij op 17 februari 2017. Verweerders verwijzingen naar andere stukken ontzenuwen het tegenbewijs niet. Onvoldoende duidelijk blijft wat de slachterij precies aan eiseres heeft geleverd. De rechtbank acht het aangewezen dat verweerder hierover nader onderzoek verricht, in ieder geval door navraag te doen bij de slachterij over die levering. Het bestreden besluit is op dat punt niet gebaseerd op voldoende zorgvuldig onderzoek en een voldoende deugdelijke motivering. De rechtbank draagt verweerder op om op dit punt een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
        Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat op 22 mei 2017 is gebleken dat eiseres de last onder dwangsom heeft overtreden, voor wat betreft het niet bijhouden van het milieulogboek inzake de invoer van mest in de vergistingsinstallatie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich echter ten onrechte op het standpunt gesteld dat in dit geval sprake is van vier overtredingen van die last en dat dus invordering van viermaal € 2.500,- gerechtvaardigd is. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt om éénmaal € 2.500,- in te vorderen. De rechtbank ziet aanleiding om op dit punt zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat éénmaal die dwangsom van eiseres wordt ingevorderd.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 18/2109
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 mei 2019 in de zaak tussen
    
    
      
        
          [eiseres]
        , te [plaats] , eiseres
      (gemachtigde: mr. J. van Groningen),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Coevorden, verweerder
      (gemachtigde: M.R. Kluiter).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 11 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten om tot invordering over te gaan van diverse dwangsommen met een totaalbedrag van € 20.000,-.
    
    
    
      Bij besluit van 11 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 februari 2019. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [bestuurder] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Feiten
    
    
      1. 		Bij de beoordeling van dit beroep neemt de rechtbank de volgende feiten en omstandigheden als vaststaand aan.
    
    
    
      1.1.
      Eiseres exploiteert een melkveehouderij met mestvergistingsinstallatie op het perceel [adres] (het perceel). Die exploitatie vindt plaats op basis van de omgevingsvergunning van 10 januari 2013 (de omgevingsvergunning).
      
    
    
      1.2.
      
        Bij besluit van 28 september 2015 verweerder eiseres een aantal lasten onder dwangsom opgelegd.
        In dat besluit heeft verweerder eiseres – voor zover hier van belang – een last onder dwangsom (last 1) opgelegd wegens de aanvoer van mest van buiten de inrichting naar het perceel in strijd met voorschrift I2 van de omgevingsvergunning. Die last bedraagt € 10.000,- per overtreding, met een maximum van € 100.000,-.Tevens heeft verweerder eiseres in dat besluit een last onder dwangsom (last 2) opgelegd wegens het niet bijhouden van het milieulogboek inzake de aanvoer en invoer van mest in de vergistingsinstallatie op grond van voorschriften B2 en I8 van de omgevingsvergunning. Die last bedraagt € 2.500,- per overtreding, met een maximum van € 25.000,-.
        Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.
      
      
      
        Bij besluit op bezwaar van 16 maart 2016 heeft verweerder besloten – voor zover hier van belang – om last 2 te heroverwegen voor zover die ziet op het niet registreren van aanvoer van mest van buiten de inrichting, door die last in te trekken. Voor het overige heeft verweerder het bezwaarschift ongegrond verklaard.
        Tegen dat besluit op bezwaar zijn geen rechtsmiddelen aangewend, waardoor dat besluit in rechte vast is komen te staan.
      
      
    
    
      1.3.
      Op 18 mei 2017 heeft een toezichthouder van de Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe (de RUD) een controle op het perceel uitgevoerd. De bevindingen zijn opgenomen in een controlerapport van 22 mei 2017.
      
    
    
      1.4.
      
        Bij brief van 7 augustus 2017 heeft verweerder aan eiseres het voornemen geuit om een invorderingsbeschikking te nemen indien eiseres niet tijdig overgaat tot betaling van € 20.000,- aan gesteld verbeurde dwangsommen.
        Hierover is namens eiseres middels verschillende e-mailberichten haar zienswijze gegeven.
      
      
      
        Bij primair besluit van 11 januari 2018 heeft verweerder besloten om tot invordering over te gaan van diverse dwangsommen met een totaalbedrag van € 20.000,-.
        Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. 
        Bij advies van 30 april 2018 heeft de Bezwaarschriftencommissie gemeente Coevorden (de commissie) verweerder geadviseerd om het bezwaarschrift ongegrond te verklaren.
      
      
      
        2. 		In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van eiseres ongegrond verklaard, onder verwijzing naar het advies van 30 april 2018.
      
    
  
  
    Beoordeling van het beroep betreffende invordering dwangsom aangaande last 1
    
      3.1.
      Eiseres voert – kort samengevat – aan dat last 1 niet is overtreden omdat geen sprake was van de aanvoer van mest maar van een co-product op de positieve lijst, namelijk slib van een slachterij. Ter onderbouwing van die stelling verwijst eiseres naar een brief aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) van 31 december 2017. Volgens eiseres volgt uit die brief dat op het vervoersdocument ten onrechte varkensmest met code 50 is vermeld. Verweerder had die brief als voldoende bewijs dienen aan te merken. Eiseres stelt dat bij (het slachtproces binnen) een slachterij geen varkensmest vrijkomt, maar wel slib dat bestaat uit ongeboren mest vermengd met water. Nu de [slachterij] (de slachterij) de brief van 21 december 2017 mede heeft ondertekend, wordt duidelijk dat de levering geen mest betrof. Dat de RVO heeft geweigerd de registratie te wijzigen zegt niets over wat is geleverd, aldus eiseres.
      
    
    
      3.2.
      In reactie op deze beroepsgronden heeft verweerder – kort samengevat – aangevoerd dat uit het door de RVO geleverd overzicht van transporten is gebleken dat er op 17 februari 2017 door de slachterij mest met code 50 is afgeleverd. Navraag bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (de NVWA) heeft opgeleverd dat een slachterij alle afvalstromen separaat moet bewaren; er kan dus wel degelijk varkensmest door een slachterij worden geleverd. Dit volgt ook uit een artikel van de Centrale Organisatie voor de vleessector (de COV). Volgens verweerder blijkt uit het vervoersbewijs dierlijke meststoffen (het VDM) niet dat er iets anders is geleverd dan varkensmest. Op de brief van 31 december 2017 ontbrak destijds de handtekening van de slachterij en was dat verzoek summier en onvoldoende onderbouwd. Volgens verweerder is met die brief niet aangetoond dat het transport geen mest betrof. Daar komt bij dat de RVO op 11 januari 2018 heeft aangegeven dat die brief onvoldoende was onderbouwd en daarom afgewezen zou worden. Dat is ook gebeurd op 23 februari 2018. Er waren onvoldoende gronden om niet tot invordering van de dwangsom betreffende last 1 over te gaan, aldus verweerder.
      
      
        3.3.1.
        De rechtbank stelt voorop dat het op verweerders weg ligt om aannemelijk te maken dat eiseres last 1 heeft overtreden. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder daarin onvoldoende geslaagd. Hoewel verweerder enerzijds terecht aanvoert dat het VDM in beginsel leidend is voor de vraag welke mest is geleverd, is het anderzijds wel mogelijk om daarover tegenbewijs te leveren. In haar zienswijze en bezwaarschrift heeft eiseres een begin van tegenbewijs geleverd, door te wijzen op een exemplaar van de brief van 31 december 2017 en op het slachtproces bij de slachterij. Verweerder heeft terecht geoordeeld dat die informatie onvoldoende was, nu het exemplaar van die brief niet was ondertekend door de slachterij hetgeen door de RVO ook is benadrukt in haar brief van 23 februari 2018. Echter, in beroep heeft eiseres alsnog een volledig ondertekend exemplaar van de brief van 31 december 2017 ingediend en meer informatie gegeven over (de mestproducten voortkomend uit) het slachtproces. Daarmee heeft eiseres alsnog twijfel gezaaid over de juistheid van de VDM en verweerders aannames over de levering door de slachterij op 17 februari 2017. Verweerders verwijzing naar de brief van 23 februari 2018 ontzenuwt het tegenbewijs niet, nu die brief dateert van vóór het volledig ondertekende exemplaar van de brief van 31 december 2017. Verweerders verwijzing naar het artikel van de COV ontzenuwt het tegenbewijs evenmin, nu dat artikel slechts algemene informatie over de slachterij bevat en geen betrekking heeft op de levering van 17 februari 2017. Verweerders verwijzing naar e-mailberichten van de NVWA volstaat ook niet, omdat die berichten evenmin betrekking hebben op die specifieke levering. Daarmee blijft onvoldoende duidelijk wat de slachterij precies aan eiseres heeft geleverd. De rechtbank acht het aangewezen dat verweerder hierover nader onderzoek verricht, in ieder geval door navraag te doen bij de slachterij over die levering.
        
      
      
        3.3.2.
        Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond, nu het bestreden besluit inzake last 1 niet is gebaseerd op voldoende zorgvuldig onderzoek en een voldoende deugdelijke motivering. Het bestreden besluit moet daarom worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb), voor zover dat besluit betrekking heeft op overtreding van last 1.
        
        
          Nu nader onderzoek vereist is, ziet de rechtbank geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal verweerder daarom opdragen om op dit punt een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
        
        
        
          4. 		De rechtbank zal bepalen dat verweerder het griffierecht aan eiseres vergoedt. Ook zal zij een proceskostenveroordeling uitspreken. Het een en ander is hieronder onder 6. en 7. nader uitgewerkt.
        
        
      
    
  
  
    Beoordeling van het beroep betreffende invordering dwangsommen aangaande last 2
    
    
      5.1.
      Eiseres voert aan dat last 2 niet is overtreden, nu wel registratie heeft plaatsgevonden van de invoer van mest in de vergistingsinstallatie op 17 februari 2017. Volgens eiseres dient last 2 zo te worden gelezen dat de last is overtreden wanneer wordt geconstateerd dat niet alle invoer in de vergistingsinstallatie in het logboek is geregistreerd. Volgens eiseres is voldoende dat bij een controle van het logboek de totale invoer staat vermeld. Een andere uitleg acht eiseres niet aanvaardbaar omdat die leidt tot een disproportionele uitkomst. Volgens eiseres komt daar bij dat het later alsnog mogen aanleveren van de gegevens, zoals de toezichthouder heeft aangegeven, niet strookt met het verbeuren van vier dwangsommen als tijdens een controle wordt geconstateerd dat het logboek niet is bijgewerkt.
      
    
    
      5.2.
      In reactie op deze beroepsgronden heeft verweerder – kort samengevat – aangevoerd dat in last 2 is opgenomen dat een dwangsom per geconstateerde overtreding kan worden verbeurd. Daar is geen tijdseenheid aan toegevoegd. Feit is dat er vier transporten vanuit de stal, door Maatschap Vroege, zijn geleverd aan de vergistingsinstallatie. Volgens verweerder volgt uit voorschrift B2 dat de hoeveelheden mest- en co-producten die aan de vergistingsinstallatie worden toegevoegd, moeten worden bijgehouden en dat in het logboek daarvan afgiftebewijzen van afvalstoffen moeten worden bewaard. Als er na de controle nog gegevens waren aangeleverd, waren die volgens verweerder nog in het rapport meegenomen. Dat de toezichthouder heeft verzocht om de registratie alsnog op orde te brengen, wil volgens verweerder niet zeggen dat er geen dwangsommen zijn verbeurd. De toezichthouder zal hier om hebben verzocht omdat ondanks de verbeuring er nog steeds de verplichting bestaat om de administratie op orde te brengen, aldus verweerder.
      
      
        5.3.1.
        De rechtbank stelt allereerst vast dat last 2 ziet op dwangsomverbeuring bij het niet bijhouden van het milieulogboek inzake de invoer van mest in de vergistingsinstallatie op grond van voorschriften B2 en I8 van de omgevingsvergunning. Voorts stelt de rechtbank vast dat in die twee voorschriften noch last 2 is aangegeven wanneer die mestinvoer moet worden bijgehouden in het milieulogboek. Uit die voorschriften en last volgt evenmin dat van belang is uit hoeveel vrachten de ingevoerde mest bestaat.
        
        
          Daarnaast constateert de rechtbank dat tussen partijen niet in geschil is dat op 17 februari 2017 mest in de vergistingsinstallatie is ingevoerd. Evenmin is in geschil dat die invoer ten tijde van de controle van 22 mei 2017 niet in het milieulogboek was bijgehouden.
        
        
      
      
        5.3.2.
        Gelet op deze feiten en omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat op 22 mei 2017 is gebleken dat eiseres last 2 heeft overtreden. Dat de toezichthouder van de RUD eiseres nadien nog de tijd heeft gegeven om het milieulogboek alsnog bij te werken en dat eiseres van die gelegenheid gebruik heeft gemaakt, maakt die overtreding niet anders. Verweerder was daarom bevoegd om tot dwangsominvordering over te gaan.
        
      
      
        5.3.3.
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich echter ten onrechte op het standpunt gesteld dat in dit geval sprake is van vier overtredingen van last 2 en dat dus invordering van viermaal € 2.500,- gerechtvaardigd is. Verweerder heeft ten onrechte doorslaggevende betekenis toegekend aan het aantal vrachten mest dat op 17 februari 2017 is ingevoerd in de vergistingsinstallatie. Anders dan verweerder stelt, valt het aantal mestvrachten niet te scharen onder de noemer van hoeveelheid als genoemd in beide vergunningvoorschriften. Het aantal vrachten zegt namelijk iets over het aantal mestvervoersbewegingen naar de vergistingsinstallatie; niet over de hoeveelheid mest die is ingevoerd. Die voorschriften en last schrijven evenmin voor dat het milieulogboek VDM’s moet bevatten. Dergelijke bewijzen zijn vervoersbewijzen, niet afgiftebewijzen.Het beroep is op dit punt gegrond.
      
      
        5.3.4.
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt om éénmaal € 2.500,- in te vorderen wegens de hierboven onder 5.3.2. genoemde overtreding van last 2. In dit geval is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder die dwangsom niet volledig mocht invorderen. Anders dan eiseres stelt, is van een disproportionele uitkomst geen sprake.
      
      
        5.3.5.
        Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond, nu het bestreden besluit niet is voorzien van een voldoende deugdelijke motivering. Het bestreden besluit moet daarom worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, voor zover dat besluit betrekking heeft op de invordering van vier dwangsommen wegens overtreding van last 2.
        
        
          De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit op dit punt te herroepen en te bepalen dat éénmaal een dwangsom van € 2.500,- van eiseres wordt ingevorderd wegens overtreding van last 2.
        
        
      
    
  
  
    Griffierecht en proceskostenveroordeling
    
    6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 338,- vergoedt.
    
    7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      	-	verklaart het beroep gegrond;
      	-	vernietigt het bestreden besluit van 11 juni 2018, voor zover dat besluit betrekking
      	heeft op overtreding door eiseres van last 1 en op de invordering van vier dwangsommen wegens overtreding van last 2;
    
    - herroept het primaire besluit van 11 januari 2018, voor zover daarbij is beslist tot
    		invordering van vier dwangsommen van € 2.500,- wegens overtreding door eiseres van last 2
    - bepaalt dat éénmaal een dwangsom van € 2.500,- van eiseres wordt ingevorderd wegens overtreding van last 2 en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze
    
      		uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met betrekking
      		tot invordering van een dwangsom wegens gestelde overtreding van last 1, met
      		inachtneming van deze uitspraak;
    
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.024,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. R.A. Schaapsmeerders, griffier.
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 mei 2019.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
      typ: SCHA
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.