ECLI:NL:RVS:2023:1298, Raad van State, 05-04-2023, 202202038/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maastricht vastgesteld dat sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging op de locatie [locatie A], vastgesteld dat spoedige sanering niet noodzakelijk is en ingestemd met een door [belanghebbende] ten aanzien daarvan ingediend (deel)saneringsplan. [belanghebbende] is voornemens op het perceel [locatie A] een woning te herbouwen en uit te breiden. Daartoe is op 21 januari 2020 aan hem een omgevingsvergunning verleend. In het kader van die omgevingsvergunning is een verkennend bodemonderzoek verricht waaruit bleek dat de locatie sterk verontreinigd is met zink veroorzaakt door historische activiteiten die binnen dit deel van de gemeente Maastricht hebben plaatsgevonden. Naar aanleiding hiervan heeft [belanghebbende] een melding gedaan als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Wet bodembescherming vanwege zijn voornemen om de bodem ter plaatse van de woning te saneren.

202202038/1/R1.
    Datum uitspraak: 5 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend te Maastricht,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Maastricht,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 maart 2020 heeft het college vastgesteld dat sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging op de locatie [locatie A], kadastraal bekend voormalig gemeente Itteren (thans: Maastricht), sectie […], nummer […], (hierna: de locatie), vastgesteld dat spoedige sanering niet noodzakelijk is en ingestemd met een door [belanghebbende] ten aanzien daarvan ingediend (deel)saneringsplan.
    Op 22 juli 2020 heeft het college ingestemd met een door [belanghebbende] gemelde wijziging van (bijlage 6 van) het saneringsplan waarbij het te graven oppervlak is gewijzigd van 5,6 meter bij 20 meter (112 m2) naar 6,5 meter bij 22,5 meter (146,25 m2).
    Bij besluit van 21 februari 2022 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 25 maart 2020 ingediende bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend en dit verweerschrift bij brief van 22 februari 2023 aangevuld.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nr. 202202036/1/R1 op de zitting van 10 maart 2023 behandeld, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.H.D. Elings, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C.W. Ploum en R.F.P. Peelen, zijn verschenen. Verder is op de zitting [belanghebbende] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding en de uitspraak van de Afdeling van 29 september 2021
    1.       [belanghebbende] is voornemens op het perceel [locatie A] een woning te herbouwen en uit te breiden. Daartoe is op 21 januari 2020 aan hem een omgevingsvergunning verleend. In het kader van die omgevingsvergunning is een verkennend bodemonderzoek verricht waaruit bleek dat de locatie sterk verontreinigd is met zink veroorzaakt door historische activiteiten die binnen dit deel van de gemeente Maastricht hebben plaatsgevonden. Naar aanleiding hiervan heeft [belanghebbende] een melding gedaan als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) vanwege zijn voornemen om de bodem ter plaatse van de woning te saneren. Bij besluit van 25 maart 2020 heeft het college vastgesteld dat sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging en ingestemd met het (deel)saneringsplan als bedoeld in artikel 39, eerste lid, van de Wbb dat door [belanghebbende] was ingediend. Als saneringsdoelstelling voor de aanwezige verontreinigingssituatie staat in het saneringsplan dat de grond wordt hergebruikt op de locatie. Er zal geen leeflaag of gesloten verharding worden aangebracht. [appellante] is mede-eigenaar van het aan de saneringslocatie grenzende perceel [locatie B]. Op 14 juli 2020 heeft [belanghebbende] bij het college een wijziging van (bijlage 6 van) het saneringsplan gemeld waarbij het te ontgraven oppervlak enigszins is gewijzigd van 5,6 meter bij 20 meter (112 m2) naar 6,5 meter bij 22,5 meter (146,25 m2). Op 22 juli 2020 heeft het college te kennen gegeven te kunnen instemmen met deze wijziging van het saneringsplan. Op 30 juli 2020 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 25 maart 2020 ingediende bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft op 21 december 2020 het door [appellante] tegen de instemming van het college op 22 juli 2020 ingediende bezwaar ongegrond verklaard. [appellante] heeft hiertegen beroep ingesteld. De Afdeling heeft bij uitspraak van 29 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2181 het beroep van [appellante] tegen het besluit van 30 juli 2020 en 21 december 2020 gegrond verklaard en beide besluiten vernietigd. Het beroep van [appellante] tegen het besluit van 22 juli 2020 werd door de Afdeling niet-ontvankelijk verklaard.
    1.1.    De Afdeling heeft geoordeeld dat de instemming door het college op 22 juli 2020 niet kan worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en dat het college het bezwaar van [appellante] tegen die instemming niet-ontvankelijk had moeten verklaren. De Afdeling was verder van oordeel dat het besluit van 30 juli 2020 onzorgvuldig tot stand was gekomen, omdat het college de wijziging van het saneringsplan daarbij niet heeft betrokken. Met het oog op een finale geschillenbeslechting heeft de Afdeling het inhoudelijke standpunt van het college in zijn besluit van 21 december 2020 getoetst. De Afdeling is tot het oordeel gekomen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 30 juli 2020 niet in stand kunnen worden gelaten, omdat het college in het kader van artikel 39, tweede lid, van de Wbb onvoldoende inzichtelijk heeft gemotiveerd dat wordt voldaan aan artikel 38, eerste lid, onder b, van de Wbb.
    1.2.    Het college heeft bij besluit van 21 februari 2022 opnieuw beslist op het bezwaar van [appellante] en haar bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. [appellante], kan zich niet verenigen met deze nieuwe beslissing van het college op haar bezwaar tegen het instemmingsbesluit van 25 maart 2020.
    Beroepsgronden
    2.       [appellante] betoogt dat, gelet op artikel 28 gelezen in samenhang met artikel 39, eerste lid van de Wbb een aangepast saneringsplan had moeten worden ingediend. Volgens [appellante] staat het het college niet vrij om op basis van de administratieve lasten/kosten van de verplichting tot het overleggen van een saneringsplan af te zien. Volgens [appellante] volgt uit artikel 39, vierde lid, van de Wbb niet dat een melding zoals die is ingediend afdoende is. In de melding van 16 december 2021 staat dat de sterk verontreinigde grond van circa 25-30 m³ zal worden afgevoerd door een erkend verwerker of zal worden herschikt op het perceel, waarmee het perceel 2 tot 3 centimeter zal worden opgehoogd. Het oorspronkelijke saneringsplan bevat volgens [appellante] echter in het geheel geen bepaling over de mogelijkheid om de grond af te voeren naar een erkend verwerker. Volgens haar is daarom onduidelijk of die mogelijkheid er is en zo ja, onder welke voorwaarden dit dient te geschieden. Ook het realiseren van een grondkering volgt niet uit het saneringsplan. Het enkel realiseren van een goede afbakening acht [appellante] te vaag.
    2.1.    Artikel 28, eerste lid, van de Wbb luidt: "Degene die voornemens is de bodem te saneren dan wel handelingen te verrichten ten gevolge waarvan de verontreiniging van de bodem wordt verminderd of verplaatst, doet van dat voornemen melding bij gedeputeerde staten van de betrokken provincie." Artikel 38, eerste lid, onder b, luidt: "Degene die de bodem saneert, voert de sanering zodanig uit dat: het risico van de verspreiding zo veel mogelijk wordt beperkt". Het tweede lid luidt: "Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen met betrekking tot het bepaalde in het eerste lid nadere regels worden gesteld."
    Artikel 39, eerste lid, onder a, luidt: "Indien een geval van ernstige verontreiniging wordt vermoed gaat de melding, bedoeld in artikel 28, voor zover dit niet reeds ingevolge dat artikel is vereist, tevens vergezeld van de resultaten van het nader onderzoek alsmede, indien het voornemen bestaat de bodem te saneren, van de resultaten van het saneringsonderzoek en van een saneringsplan, dat in ieder geval inhoudt: een nadere beschrijving van de wijze waarop de sanering zal worden uitgevoerd, waarbij is aangegeven hoe aan artikel 38, eerste lid, zal worden voldaan." Het eerste lid, onder e, luidt: "[…] indien de verontreinigde grond zal worden afgegraven of het verontreinigde water zal worden onttrokken, de bestemming van die grond, onderscheidenlijk dat grondwater."
    Het tweede lid luidt, voor zover hier van belang: "Het saneringsplan behoeft de instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het plan instemmen indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde. Gedeputeerde staten kunnen hun instemming aan het plan onthouden, indien niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het eerste lid. […] Aan de instemming kunnen voorschriften worden verbonden. […]."
    Het vierde lid luidt: "Degene die de bodem saneert, meldt wijzigingen van het saneringsplan, waarmee door gedeputeerde staten is ingestemd, uiterlijk twee weken voorafgaand aan de uitvoering daarvan aan gedeputeerde staten. Provinciale staten kunnen nadere regels stellen omtrent de gegevens die bij de melding worden verstrekt. Artikel 28, zevende lid, is van overeenkomstige toepassing."
    2.2.    De Afdeling is van oordeel dat het college terecht betoogt dat uit artikel 39, vierde lid, van de Wbb niet volgt dat in dit geval een gewijzigd saneringsplan had moeten worden ingediend. In dit verband is van belang dat de omstandigheid dat het oorspronkelijke saneringsplan volgens [appellante] geen bepaling over de mogelijkheid om de verontreinigde grond af te voeren naar een erkend verwerker bevat, terwijl die mogelijkheid in de wijzigingsmelding wel wordt genoemd, niet met zich brengt dat om die reden een gewijzigd saneringsplan moet worden vastgesteld en een melding als bedoeld in artikel 39, vierde lid, van de Wbb niet afdoende is. Zoals het college onbestreden stelt, is de functie van het perceel "Wonen met tuin", ook na het voltooien van de (deel)sanering. Het college heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat in dat verband ook van belang is dat de saneringsdoelstelling niet is gewijzigd. De melding van 14 juli 2020 vermeldt slechts een wijziging van de af te graven oppervlakte verontreinigde grond en ook dat bij de werkzaamheden de sterk verontreinigde grond wordt herschikt en indien noodzakelijk zal worden afgevoerd naar een erkend verwerker. De aanvullende melding van 16 december 2021 bevat nadere informatie over de wijze waarop de afgegraven grond wordt herschikt, voor zover deze niet wordt afgevoerd. In deze melding wordt verder vermeld dat in een goede afbakening tussen de percelen zal worden voorzien. De wijzigingen zien in essentie dan ook slechts op de hoeveelheid sterk verontreinigde grond die is afgegraven en op de wijze waarop die sterk verontreinigde grond wordt herschikt dan wel geheel of deels wordt afgevoerd en leiden niet tot een ander saneringsresultaat. De Afdeling volgt [appellante] daarom niet in haar stelling dat onder deze omstandigheden een nieuw dan wel een gewijzigd saneringsplan had moeten worden ingediend. Het betoog slaagt niet.
    3.       [appellante] betoogt verder dat het berekende aantal kubieke meters sterk verontreinigde grond alsmede de mate van ophoging onjuist zijn. De melder gaat uit van 25 tot 30 m³. Bij een afgraving van 146,25 m2 x 0,50 meter diepte dient het depot echter 73 m³ te bedragen. Hier komt nog 15% bij vanwege geroerde grond. Een ophoging van 2 tot 3 centimeter is volgens [appellante] dan ook niet mogelijk, zelfs bij 30 m³. [appellante] betoogt in dit verband verder dat, indien een nieuw dan wel een gewijzigd saneringsplan niet nodig is, het college niet heeft kunnen instemmen met de wijzigingsmelding van 16 december 2021. Hiertoe voert [appellante] aan dat in het controlerapport van de toezichthouder, [naam toezichthouder], van 17 januari 2022 wordt vermeld dat de omvang van depot 1 (sterk verontreinigde grond) 69 m³ bedraagt, terwijl dit volgens [belanghebbende] 25-30 m³ zou zijn, maar in werkelijkheid 73 m³ moet zijn. Er zit volgens [appellante] dan ook een fout in de rapportage van [toezichthouder]. Zij wil er zeker van zijn dat die 4 m³ niet op haar grond terecht is gekomen. Ook de dikte van de ophooglaag die in het rapport wordt vermeld, te weten 12 tot 14 cm, is veel meer dan de 2 tot 3 cm die [belanghebbende] in zijn melding noemt. Wat in het rapport staat, klopt volgens [appellante] ook niet. Na de herschikking is de grond namelijk met een halve meter opgehoogd. De wijzigingsmelding van [belanghebbende] van 16 december 2021 is zowel ten aanzien van het aantal kubieke meters als de hoogte van de ophooglaag evident onjuist. Ook het rapport van [toezichthouder] bevat onjuistheden. Uit het besluit op bezwaar kan niet worden afgeleid of het college instemt met de evident onjuiste melding van [belanghebbende], die door [toezichthouder] is bevestigd.
    3.1.    Het college heeft toegelicht dat het klopt dat de melding van [belanghebbende] van 16 december 2021, gelet op het controlerapport van 17 januari 2022, niet de juiste informatie bevat over de hoogte van de ophoging en de omvang van depot 1. [belanghebbende] zal alsnog de juiste informatie moet doorgeven, waarbij, zoals op de zitting toegelicht, geldt dat het college nog geen reactie heeft gegeven op de melding van 16 december 2021. Gelet op de doelstelling van de sanering en de inhoud van de melding is het volgens het college mogelijk om dit later in het evaluatieverslag en de instemming daarvan mee te nemen. Het gehele depot 1 is, zoals ook op de zitting is bevestigd, inmiddels herschikt op het eigen perceel. Er is geen grond afgevoerd van depot 1, behoudens puin en bakstenen. Zoals het college terecht heeft betoogd, hoeft dit ook niet, omdat [belanghebbende] de vrijheid heeft om te kiezen tussen het volledig herschikken van de sterk verontreinigde grond, het volledig afvoeren van die grond dan wel een combinatie van de twee. In dit verband is van belang dat de grond, zoals het college terecht stelt, in alle drie de gevallen de functie "Wonen met tuin" kan behouden. [belanghebbende] moet er wel voor zorgen dat de verontreinigde grond zich niet verspreidt naar andere percelen. De Afdeling is van oordeel dat het college in dit verband terecht betoogt dat dit risico met voorschrift 4 bij het besluit van 21 februari 2022 voldoende wordt ondervangen. Daarbij maakt de hoeveelheid verontreinigde grond dan wel de hoogte van de ophoging niet uit. Verder is van belang dat het in dit geval gaat om immobiele verontreiniging. Voor zover de verontreinigde grond zich desondanks verspreidt naar andere percelen, kan dit in een handhavingsverzoek aan de orde worden gesteld. Het betoog van [appellante] slaagt niet.
    4.       [appellante] betoogt verder dat het college zich, in het kader van de wijzigingsmelding van 14 juli 2020, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen bezwaren bestaan tegen het afgraven van meer grond dan vermeld in het saneringsplan. Het af te graven oppervlak is groter en leidt ertoe dat er meer grond in depot is gelegd, wordt herschikt en ook uitspoelt naar haar perceel. [appellante] betoogt verder dat het college, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 29 september 2021, niet heeft mogen instemmen met de sanering. Volgens [appellante] is nog steeds onduidelijk wat onder overtollige grond wordt verstaan. Volgens [appellante] volgt uit de uitspraak van de Afdeling dat in het saneringsplan moet staan dat vrijkomende grond zal worden afgevoerd. Als het saneringsplan geen bepaling bevat over het afvoeren van de grond, dan is het in strijd met artikel 39a van de Wbb om dit alsnog te doen. [appellante] betoogt verder dat onduidelijk is hoeveel van de verontreinigde grond wordt herschikt of afgevoerd. Er wordt niet voldaan aan artikel 39, eerste lid, onder e, van de Wbb, omdat de bestemming van de grond niet duidelijk is.
    4.1.    De Afdeling stelt vast dat in het saneringsplan als saneringsdoelstelling staat dat de grond wordt hergebruikt op de locatie. Verder wordt als doel beschreven dat een bodemkwaliteit wordt gerealiseerd die conform de Wbb en het beleid van de gemeente Maastricht voldoet aan de toekomstige functie "Wonen met tuin". De Afdeling is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat uit het oogpunt van de bodemkwaliteit van het gehele perceel in het kader van de Wbb de oppervlakte van de af te graven grond niet een grote rol speelt. Zoals de Afdeling hierboven onder 3.1 heeft overwogen, is met voorschrift 4 afdoende ondervangen dat verspreiding van de verontreinigde grond niet kan plaatsvinden. De Afdeling volgt het college tot slot in zijn standpunt dat uit artikel 39, eerste lid, onder e, van de Wbb niet volgt dat specifiek wordt beschreven naar welke locatie de verontreinigde grond zal worden afgevoerd. Omdat op de zitting is komen vast te staan dat de verontreinigde grond volledig is herschikt op de locatie, zal de Afdeling niet ingaan op de beroepsgrond dat het saneringsplan de mogelijkheid van het afvoeren van grond niet kent en daarom sprake is van strijd met artikel 39a van de Wbb. Hetzelfde geldt voor de grond dat niet duidelijk is wat onder overtollige grond moet worden verstaan. [appellante] heeft in zoverre geen procesbelang meer. Het betoog van [appellante] slaagt niet.
    5.       [appellante] betoogt daarnaast dat er onvoldoende zekerheid is dat het risico op verspreiding afdoende wordt beperkt. Hiertoe voert [appellante] aan dat in het besluit op bezwaar staat dat de eigenaar de intentie heeft om aan haar zijde een afstand van 1,5 meter aan te houden. Hieruit volgt volgens [appellante] dat de eigenaar er ook voor mag kiezen om dit niet te doen. Het perceel ligt na ophoging circa een halve meter hoger dan haar perceel. Ingevolge het besluit had dit tot aan haar perceel kunnen gebeuren, wat in theorie nog kan gebeuren. Er is daarom sprake van strijd met artikel 38, eerste lid, onder b van de Wbb. Volgens [appellante] is het voorschrift 4 over de grondkering onvoldoende om het risico op verspreiding afdoende te beperken, omdat niet duidelijk is wat onder een grondkering moet worden verstaan en hoe hoog deze moet zijn. Daarnaast is sprake van een evident privaatrechtelijke belemmering, omdat zij zich niet kan verenigen met een grondkering op haar erfgrens.
    5.1.    Het college heeft toegelicht dat de toezichthouder geconstateerd heeft dat de ophoging 12 tot 14 centimeter bedraagt als gevolg van het herschikken van de verontreinigde grond. Een verhoging van 0,5 meter zoals door [appellante] is gesteld, is volgens het college niet mogelijk, omdat het depot dan ongeveer 200 m³ groot zou zijn, wat niet het geval is, gelet op het controlerapport van 17 januari 2022. De Afdeling ziet in wat [appellante] naar voren heeft gebracht geen aanleiding om niet uit te gaan van de inhoud van het controlerapport van 17 januari 2022. De Afdeling is, mede gelet op wat zij hiervoor onder 3.1 en 4.1 heeft overwogen, verder van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat met voorschrift 4 ook in dit opzicht het risico op verspreiding van de verontreinigde grond voldoende wordt beperkt. Volgens voorschrift 4 kan de grondkering op of tegen de erfgrens worden aangebracht. Voor zover sprake is van een (evident) privaatrechtelijke belemmering, kan de grondkering, volgens voorschrift 4, ook tegen de erfgrens worden geplaatst.
    Het college heeft verder toegelicht dat in het besluit van 21 februari 2022 is vermeld dat het erom gaat dat de grond na het herschikken op het eigen perceel blijft liggen. Daarom dient een grondkering te worden aangebracht. En om die reden is in voorschrift 4 voorgeschreven dat de grondkering hoger moet zijn dan de hoogte van het maaiveld, nadat de grond is herschikt. Daardoor kan eventueel regenwater door het hoogteverschil niet direct op het perceel van [appellante] terechtkomen, maar blijft het op het perceel [locatie A]. De Afdeling volgt het college in zijn standpunt dat uit het besluit van 21 februari 2022 en het daaraan verbonden voorschrift 4 volgt dat de hoogte van de grondkering dusdanig moet zijn dat de verontreinigde grond zich niet kan verspreiden naar het naastgelegen perceel. Hoe hoog dit precies moet zijn was ten tijde van het nemen van het besluit nog niet bekend, omdat de grond op dat moment nog niet was herschikt. De Afdeling neemt hierbij verder in aanmerking dat het college naar voren heeft gebracht dat de grondkering opnieuw gemeld moet worden en dat de eerste melding ten aanzien hiervan negatief is beoordeeld. Deze moet onder meer door een constructeur beoordeeld worden voor wat betreft de constructie en de hoogte. Dit volgens het college om te bepalen of deze voldoende hoog is om verspreiding van de herschikte verontreinigde grond tegen te gaan. In zoverre wordt dan ook tegemoet gekomen aan de bezwaren van [appellante] over de kwaliteit van de grondkering. Het betoog van [appellante] slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Yildiz
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2023
    594