ECLI:NL:CBB:2019:443, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-09-2019, 18/1565
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -	artikel 23, zesde lid, van de Meststoffenwet
        -	artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
        -	artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) 
      
      
      
        Beroep op de knelgevallenregeling slaagt niet, alleen al omdat niet wordt voldaan aan de 5% voorwaarde genoemd in artikel 23, zesde lid, van de Meststoffenwet en artikel 72a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. 
        Geen schending van artikel 1 van het EP. Appellante beschikte pas na 2 juli 2015 over de vereiste Nbw-vergunning. Appellante is dus met de door haar gedane investeringen vooruitgelopen op de voor de volledige uitbreiding benodigde vergunning. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Appellante heeft pas op 30 juni 2015 een financieringsovereenkomst met de bank afgesloten voor de bedrijfsuitbreiding. Appellante had er op dat moment rekening mee moeten houden dat nadere productiebeperkende maatregelen konden worden genomen. Hoewel de frustratie over de langdurige vertraging vanwege het Natura 2000-gebied begrijpelijk is, als ook de vertraging door het tragische sterfgeval binnen de familie, laat dit onverlet dat appellante de verantwoordelijkheid droeg om haar beslissingen aan te passen aan de omstandigheden van het moment. Niet gebleken is dat op 30 juni 2015 niet nog de mogelijkheid openstond om (deels) terug te keren op de ingeslagen weg van een forse uitbreiding. Van een noodzaak om uit te breiden tot de gewenste omvang is het College ook niet gebleken. Verder ontbreken een nadere toelichting en financiële onderbouwing met betrekking tot de feitelijke gevolgen van het bestreden besluit voor het bedrijf van appellante.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1565
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 september 2019 in de zaak tussen
    
    maatschap [naam 1] , te [woonplaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. J.G. de Wit),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. M. Krari).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het op het bedrijf van appellante rustende fosfaatrecht vastgesteld op 4.546 kilogram (kg). 
    
    
    
      Bij besluit van 26 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante deels gegrond verklaard, waarbij de hoeveelheid vastgestelde fosfaatrechten is gehandhaafd.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 augustus 2019. Appellante is vertegenwoordigd door haar gemachtigde, vergezeld door [naam 2] en [naam 3] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
      
    
    
      1.2
      
        Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 
        1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover de landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt. Artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien op een bedrijf op 
        2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden door de realisatie van een natuurgebied de minister op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw wordt vastgesteld, verhoogt. 
      
      
    
    
      1.3
      Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. 
      
      
        
          Feiten 
        
      
      
    
    
      2.1
      
        Appellante exploiteert een gemengd bedrijf met een melkveehouderij en fruitteelt. De veestapel bestond aanvankelijk uit 92 melkkoeien met bijbehorend jongvee. Vanaf 2005 wilde appellante, met het oog op een bedrijfsovername door de zonen, vernieuwen en uitbreiden naar een uiteindelijke omvang van 158 koeien met bijbehorend jongvee. Het bedrijf wordt goeddeels omsloten door het [locatie] , dat is aangewezen als Natura 2000-gebied. Deze aanwijzing heeft de uitbreiding van het bedrijf sterk vertraagd; de plannen konden pas vanaf 2013 worden uitgevoerd. Het ziekbed en overlijden van een gezinslid in 2014 heeft de uitbreiding nog verder vertraagd. Per 16 oktober 2014 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend, voor een veestapel van 
        138 melkkoeien en 125 stuks jongvee. In januari 2015 is de monumentencommissie akkoord gegaan met de beoogde verbouwing. Op 30 juni 2015 is de benodigde financiering verstrekt. Op 6 maart 2015 is een aanvraag ingediend voor een gewijzigde Nbw-vergunning, die is verleend op 28 april 2016, voor 158 melkkoeien en 160 stuks jongvee. Op de peildatum had de veestapel nog niet de uiteindelijk beoogde omvang.
      
      
    
    
      2.2
      Bij het aan appellante toegekende fosfaatrecht van 4.546 kg is verweerder uitgegaan van de op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezige 91 melk- en kalfkoeien, 41 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 43 stuks jongvee ouder dan 1 jaar. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      3.1
      Appellante doet een beroep op de knelgevallenregeling en stelt dat verweerder bij de toepassing van die regeling op de situatie van appellante uit moet gaan van de omvang van de veestapel zoals deze op de peildatum zou zijn geweest, als de vertragingen door de aanwijzing van het Natura 2000-gebied en het sterfgeval binnen de familie zich niet hadden voorgedaan.
      
    
    
      3.2
      
        Appellante stelt verder dat het besluit van verweerder niet evenredig is en in strijd is met artikel 1 van het EP, zowel op het niveau van de regeling als individueel. In 2005, en tot 
        2 juli 2015, was het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar voor melkveehouderijen. Verder is verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet ingegaan op de bijzondere omstandigheden van appellante. Met de uitbreiding van het bedrijf van appellante is een onomkeerbare investering van circa 1,5 miljoen euro gemoeid. Daarvoor zijn leningen afgesloten en zijn twee familiewoningen verkocht. Op appellante rust een individuele en buitensporige last, nu zij feitelijk met 48% wordt gekort in plaats van met de generieke korting van 8,3%. Daarbij is van betekenis dat de opgetreden vertraging buiten de schuld van appellante is gelegen. Door de extra last die het fosfaatrechtenstelsel voor appellante met zich brengt zal het nog jaren duren voordat bedrijfsovername door de volgende generatie mogelijk is, terwijl deze overname vanwege de leeftijd van de ouders op korte termijn was voorzien. 
      
      
    
    
      3.3
      Tevens is het fosfaatrechtenstelsel in strijd met het gelijkheids- en het vertrouwensbeginsel, nu voor startende bedrijven wel een voorziening is getroffen en voor uitbreidende bedrijven zoals dat van appellante niet. 
    
    
      3.4
      
        Appellante wil alsnog toekenning van 3.553 kg extra fosfaatrecht, of subsidiair 
        2.921 kg op basis van de dieraantallen van de Nbw-vergunning van 2014. 
      
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
      
      
        4.	Volgens verweerder voldoet appellante niet aan de knelgevallenregeling. Over het beroep van appellante op artikel 1 van het EP, stelt verweerder zich – onder verwijzing naar jurisprudentie – op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten, met de daarin opgenomen knelgevallenvoorziening, geen strijd oplevert met artikel 1 van het EP. In de door appellante aangevoerde omstandigheden ziet verweerder geen reden om aan te nemen dat in appellantes situatie sprake is van een individuele en buitensporige last. Een individuele en buitensporige last doet zich pas voor indien een melkveehouder in vergelijking met andere melkveehouders als gevolg van het aan hem toegekende aantal fosfaatrechten wordt geconfronteerd met een zeer nijpende situatie en er tevens bijzondere omstandigheden zijn die meebrengen dat hij onevenredig wordt getroffen. De gevolgen van de keuze van appellante om het bedrijf uit te breiden behoren in beginsel tot het ondernemersrisico. In het verweerschrift heeft verweerder dit standpunt nader uiteengezet aan de hand van de door appellante genoemde investeringen en gestelde omstandigheden. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat de Nbw-vergunning van 16 april 2016 pas na de peildatum van 2 juli 2015 is verleend. Ook is de last volgens verweerder onvoldoende inzichtelijk gemaakt met stukken.
      
      
      
        
          Bespreking van de beroepsgronden
        
      
      
    
    
      5.1
      Zoals ter zitting door appellante is erkend kan het beroep op toepassing van de knelgevallenregeling ex artikel 23 van de Msw en artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit niet slagen, alleen al omdat niet wordt voldaan aan de in het respectievelijk zesde en derde lid van die bepalingen genoemde 5% voorwaarde, zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232. Zoals het College in deze uitspraak heeft geoordeeld, worden niet gerealiseerde uitbreidingen bij toepassing van de knelgevallenregeling niet in aanmerking genomen. Het door appellante in beroep aangevoerde zal, zoals besproken ter zitting, verder worden beoordeeld in het licht van de gestelde strijd met artikel 1 van het EP. 
      
    
    
      5.2
      Wat betreft het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, verwijst het College naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de daarop volgende uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7), waarin het College reeds heeft geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader gemotiveerd. In de genoemde uitspraken is tevens geoordeeld dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel van uitbreidende bedrijven ten opzichte van startende bedrijven faalt. Op dit laatste punt is nog nader ingegaan in de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:2, rechtsoverweging 5.1, waarnaar het College verwijst.
      
      
        5.3.1
        In de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 heeft het College ten aanzien van de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt (zie de uitspraak van 15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:149). Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. 
        
      
      
        5.3.2
        Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
        
      
      
        5.3.3
        De investeringen die appellante is aangegaan zien op de bedrijfsomvang als vergund in de Nbw-vergunning van 28 april 2016 (158 koeien en 160 stuks jongvee). Vastgesteld moet worden dat appellante pas na 2 juli 2015 over de vereiste Nbw-vergunning beschikte voor deze dieraantallen. Appellante is dus met de door haar gedane investeringen vooruitgelopen op de voor de volledige uitbreiding benodigde vergunning. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dat appellante niet direct om een vergunning voor de volledige uitbreiding heeft verzocht om nog verdere vertraging te voorkomen maakt dat niet anders. 
        
      
      
        5.3.4
        
          Verder overweegt het College dat appellante, gezien haar startsituatie, gekozen heeft voor een forse uitbreiding. Hoewel de plannen hiervoor al in 2005 vorm hebben gekregen, zijn de plannen pas gematerialiseerd vanaf 2013 en is pas op 30 juni 2015 een financieringsovereenkomst met de bank afgesloten voor de bedrijfsuitbreiding. Appellante had er op dat moment rekening mee moeten houden dat nadere productiebeperkende maatregelen konden worden genomen (zie ook de eerder genoemde uitspraak van 
          23 juli 2019). Appellante betoogt dat zonder de vertraging door het Natura 2000-traject, haar stal vol zou zijn geweest op 2 juli 2015. Hoewel, zoals op zitting door appellante geschetst, de frustratie over de langdurige vertraging vanwege het Natura 2000-gebied begrijpelijk is, als ook de vertraging door het tragische sterfgeval binnen de familie, laat dit onverlet dat appellante de verantwoordelijkheid droeg om haar beslissingen aan te passen aan de omstandigheden van het moment. Niet gebleken is dat op 30 juni 2015 niet nog de mogelijkheid openstond om (deels) terug te keren op de ingeslagen weg van een forse uitbreiding. Van een noodzaak om uit te breiden tot de gewenste omvang is het College ook niet gebleken. 
        
        
      
      
        5.3.5
        Tot slot overweegt het College dat, hoewel een forse investering aannemelijk is gemaakt, een nadere toelichting en financiële onderbouwing met betrekking tot de feitelijke gevolgen van het bestreden besluit voor het bedrijf van appellante ontbreken. De gedane investeringen en de stelling van appellante dat het bestreden besluit als gevolg heeft dat de bedrijfsovername aanzienlijk moet worden uitgesteld zijn in dat opzicht onvoldoende.
        
      
    
    
      5.4
      Het hiervoor overwogene leidt tot het oordeel dat de financiële gevolgen van de invoer van het fosfaatrechtenstelsel op grond van haar ondernemersrisico voor rekening van appellante moeten blijven. Van strijd met artikel 1 van het EP is niet gebleken. Evenmin is het besluit onevenredig als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
    
    
      5.5
      Appellante wordt wel gevolgd in haar betoog dat het bestreden besluit niet is voorzien van een toereikende motivering. Pas in het overgelegde verweerschrift is deze motivering gegeven. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Awb. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      6. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 
      1. punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). De door verweerder aan appellante te vergoeden reiskosten worden vastgesteld op € 121,16. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        draagt verweerder op het griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van 
      
    
    € 1.145,16.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 september 2019.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. M.G. Ligthart