ECLI:NL:RBBRE:2010:BL5724, Rechtbank Breda, 10-02-2010, 09/3576
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2010-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Art. 7:11 Awb. De herroeping van de afwijzing van een handhavingsverzoek op grondslag van een ontvankelijk bezwaar moet gepaard gaan met een handhavingsbesluit. Verwijzing naar ABRvS 2 maart 2005, LJN: AS8404 (AB 2005, 170). Aanvullend onderzoek naar actuele situatie is noodzakelijk. Uitleg begrip “wonen” in planvoorschriften. In dit geval geen koppeling met begrip “woning”.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 09 / 3576 GEMWT 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      [eisers],
      allen wonende te Roosendaal, eisers,
      gemachtigde mr. C. Lubben,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Eisers hebben op 7 augustus 2009 beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 15 juli 2009 met kenmerk AOBO 397-07 (bestreden besluit), inzake een verzoek om handhavend optreden tegen het gebruik van een pand. 
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 2 februari 2010. Eiser en hun gemachtigde waren daarbij aanwezig. Verweerder werd vertegenwoordigd door [woordvoerders verweerder].
    
    2. Beoordeling
    
    2.1 Per brief van 25 mei 2007 (aanvraag) hebben eisers aan verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand [adres] (pand), gezien de wijze waarop daar buitenlandse werknemers worden gehuisvest. Ter ondersteuning van de aanvraag hebben eisers met name gewezen op het toentertijd ter plaatse geldende bestemmingsplan.
    
    Bij besluit van 11 oktober 2007 (primair besluit) heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Hiertegen hebben eisers op 31 oktober 2007 bezwaar gemaakt. Eisers hebben op 2 april 2008 beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op het bezwaar. Bij besluit van 28 april 2008 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. Ingevolge artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep van 2 april 2008 geacht mede te zijn gericht tegen het besluiit van 28 april 2008.
    
    In haar uitspraak van 14 mei 2009 met zaaknummer 08 / 1522 GEMWT heeft de rechtbank onder meer het beroep van 2 april 2008 gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 28 april 2008 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. Daartoe heeft de rechtbank onder meer uitdrukkelijk en zonder voorbehoud overwogen “dat sprake is van een met het bestemmingsplan “Binnenstad Oost” strijdige situatie”. Tegen de uitspraak van 14 mei 2009 zijn geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aangewend.
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard en “besloten handhavend op te treden voor zover er meer dan 10 personen worden gehuisvest in het pand aan de [adres]”. Blijkens de gedingstukken en de behandeling ter zitting strekt het bestreden besluit tot herroeping van het primaire besluit.
    
    Tegen het bestreden besluit is niet alleen door eisers beroep ingesteld. Op 26 augustus 2009 hebben ook [naam eigenaar] en de vennootschap [naam bedrijf] – respectievelijk de eigenaar van het pand en het bedrijf dat is betrokken bij de huisvesting van buitenlandse werknemers in het pand – beroep ingesteld. [naam eigenaar] en [naam bedrijf] hebben hun beroep inmiddels ingetrokken.
    
    2.2 Eisers staan op het standpunt dat verweerder de aanvraag ten onrechte niet geheel heeft gehonoreerd. Ter onderbouwing van dat standpunt hebben eisers in hoofdzaak aangevoerd dat door verweerder een onjuist uitleg aan het thans ter plaatse geldende bestemmingsplan “Centrum Noord” (bestemmingsplan) is gegeven, en meer in het bijzonder dat het in geding zijnde gebruik van het pand moet worden aangemerkt als een vorm van logies dat volgens het bestemmingsplan ter plaatse niet is geoorloofd.
    
    Eisers hebben de rechtbank gevraagd om het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen, alsmede om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die tijdens de beroepsfase zijn gemaakt.
    
    2.3 De rechtbank overweegt allereerst dat de handelwijze van verweerder zich niet verdraagt met het bepaald in artikel 7:11 van de Awb. Daartoe overweegt zij het volgende.
    
    2.3.1 Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb geschiedt op grondslag van een ontvankelijk bezwaar een heroverweging van het besluit waartegen het bezwaar is gericht.
    
    Ingevolge artikel 7:11, tweede lid, van de Awb herroept het bestuursorgaan het besluit waartegen het bezwaar is gericht en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft.
    
    2.3.2 In haar uitspraak van 2 maart 2005 met zaaknummer 200405664/1 (LJN: AS8404) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) onder meer overwogen dat artikel 7:11 van de Awb het bestuursorgaan tegelijkertijd met de herroeping van een afwijzing van een handhavingsverzoek een besluit strekkende tot handhaving moet nemen, en dat dan niet kan worden volstaan met het in het vooruitzicht stellen van een handhavingsbesluit.
    
    Onder verwijzing naar voornoemde uitspraak van de AbRS overweegt de rechtbank dat verweerder – mede gelet op het in artikel 3:2 van de Awb gecodificeerde zorgvuldigheidsbeginsel – rechtens was gehouden om te onderzoeken hoe de situatie in het pand ten tijde van het nemen van het bestreden besluit precies was, en om aan de hand daarvan hetzij af te zien van handhaving, hetzij alsnog te besluiten tot het nemen van een bestuursdwang- of dwangsombeschikking.
     
    Blijkens de gedingstukken en de behandeling ter zitting heeft verweerder zo’n onderzoek echter niet verricht of laten verrichten. In zoverre verwijst de rechtbank naar het verslag van de op 22 juni 2009 gehouden hoorzitting, waarin onder meer is aangegeven dat geen duidelijk antwoord is gegeven op de vraag hoeveel personen thans in het pand verblijven.
    
    2.3.3 Gezien het vorenstaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, wegens strijd met de artikelen 7:11 en 3:2 van de Awb. Vervolgens onderzoekt de rechtbank of zij het geschil definitief kan beslechten. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder de aanvraag al bijna drie jaren geleden heeft ontvangen, en in totaal acht maanden voor de heroverweging van het primaire besluit heeft gebruikt.
    
    2.4 Per 1 juli 2009 is de Wet vierde tranche Awb (Wvt) in werking getreden. Artikel IV van de Wvt bepaalt dat het voor dat tijdstip geldende recht van toepassing blijft, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet. Op grond hiervan moet de rechtbank het bestreden besluit toetsen aan de hand van de Awb zoals deze laatstelijk vóór 1 juli 2009 gold.
    
    Artikel 5:21 van de Awb verstaat onder bestuursdwang: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
    Ingevolge artikel 5:22 van de Awb bestaat de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang slechts indien zij bij of krachtens de wet is toegekend.
    
    Blijkens artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is verweerder bevoegd tot toepassing van bestuursdwang wegens overtreding van bestemmingsplannen die gelden binnen de gemeente Roosendaal.
    
    2.5 Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel [adres] (perceel) de bestemming “Gemengde doeleinden – GD (1)8/10”. Op de bij de bij het bestemmingsplan behorende kaart (plankaart) heeft het perceel geen nadere aanduiding.
    
    Artikel 1.1, onderdeel 25,van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften (planvoorschriften) verstaat onder bijzondere woonvormen: met het wonen enigszins vergelijkbare huisvesting (…) voor andere groepen dan een gezin of daarmee vergelijkbare vorm van een vast samenlevingsverband (…) die mede afhankelijk zijn van binnen het complex aangeboden voorzieningen (…).
    
    Artikel 1.1, onderdeel 44, van de planvoorschriften verstaat onder horecabedrijf: een bedrijf of instelling waar als hoofdfunctie bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren worden verstrekt en/of waarin bedrijfsmatig logies worden verstrekt.
    
    Artikel 1.1, onderdeel 44A, van de planvoorschriften verstaat onder kamerverhuur: het bedrijfsmatig (nacht)verblijf aanbieden, waarbij het kenmerk is dat de kamerhuurders ter plaatse het hoofdverblijf hebben.
    
    
      Artikel 1.1, onderdeel 45A, van de planvoorschriften verstaat onder logies: het bedrijfsmatig (nacht)verblijf aanbieden, waarbij het kenmerk is dat de betreffende personen ter plaatse het hoofdverblijf ter plaatse of elders hebben.
      Artikel 1.1, onderdeel 61, van de planvoorschriften verstaat onder woning/wooneenheid: een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van één afzonderlijke huishouding, niet zijnde een bijzondere woonvorm of kamerverhuur voor meer dan tien personen per wooneenheid
    
    
    Ingevolge artikel 2.4.1, aanhef en onder d, van de planvoorschriften mogen gronden en gebouwen met de bestemming “Gemengde doeleinden” worden gebruikt voor het wonen.
    
    Ingevolge artikel 2.4.1, aanhef en onder g, van de planvoorschriften mogen gronden en gebouwen met de bestemming “Gemengde doeleinden” ter plaatse van de aanduiding “Gemengd (1) horeca (1)” worden gebruikt voor horecabedrijven voor zover deze voorkomen in categorie 1a en 1b van de Staat van Horeca-activiteiten en op de begane grond.
    
    Ingevolge artikel 2.4.1, aanhef en onder h, van de planvoorschriften mogen gronden en gebouwen met de bestemming “Gemengde doeleinden” ter plaatse van de aanduiding “Gemengd (1) horeca (2)” worden gebruikt voor horecabedrijven voor zover deze voorkomen in categorie 1 en 2 van de Staat van Horeca-activiteiten en op de begane grond.
    
    Ingevolge artikel 2.4.3.3 van de planvoorschriften is het niet toegestaan gebouwen en andere bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken voor bijzondere woonvormen.
    
    Ingevolge artikel 2.4.3.5 van de planvoorschriften is het niet toegestaan een woning te gebruiken voor kamerverhuur aan meer dan tien personen per woning/wooneenheid.
    
    Ingevolge artikel 3.4.1.1 van de planvoorschriften is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in de artikelen 2.1 tot en met 2.13 aan de grond gegeven bestemming, de bestemmingsomschrijving en de overige voorschriften.
    
    2.6 De rechtbank constateert dat het in artikel 2.4.1, aanhef en onder d, van de planvoorschriften gebruikte begrip “wonen” niet nader is omschreven in (artikel 1.1 van) de planvoorschriften, en evenmin in de bij het bestemmingsplan behorende toelichting (plan-toelichting). Hieruit concludeert zij dat gronden en gebouwen met de bestemming “Gemengde doeleinden” mag worden gebruikt voor diverse woonvormen.
    
    Uit de formulering van de artikelen 2.4.3.3 en 2.4.3.5 van de planvoorschriften en de plan-toelichting concludeert de rechtbank dat de planwetgever het gebruik van gebouwen voor bewoning aan grenzen wil binden. De rechtbank begrijpt artikel 2.4.3.5 van de planvoorschriften aldus, dat een gebouw op grond met de bestemming “Gemengde doeleinden” in zijn geheel mag worden gebruikt voor kamerverhuur voor ten hoogste tien personen.
    
    Uit de omschrijving van de begrippen “horecabedrijf” en “logies” concludeert de rechtbank dat de planwetgever het verstrekken van logies niet aanmerkt als een vorm van wonen. Hierbij neemt zij in aanmerking dat de plankaart specifieke locaties aanwijst waar een horecabedrijf mag worden gevestigd. In zoverre wijst de rechtbank met name op het bepaalde in artikel 2.4.1, aanhef en onder g en h, van de planvoorschriften.
    
    2.7 Niet in geschil is – en ook de rechtbank oordeelt – dat het in geding zijnde gebruik van het pand niet kan worden aangemerkt als een bijzondere woonvorm in de zin van artikel 1.1, onderdeel 25, van de planvoorschriften. Evenmin is in geschil dat het gebruik van het perceel als “logies”  in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het perceel niet (mede) is aangeduid als “Gemengd (1) horeca (1)” danwel als “Gemengd (1) horeca (2)”. Partijen worden echter verdeeld gehouden door het antwoord op de vraag of evenbedoeld gebruik is te kwalificeren als kamerverhuur in de zin van artikel 1.1, onderdeel 44A, van de planvoorschriften dan wel als een vorm van logies in de zin van artikel 1.1, onderdeel 45A, van de planvoorschriften.  
    
    De rechtbank constateert dat de planwetgever wel belang hecht aan het onderscheid tussen de begrippen “kamerverhuur” en “logies”, maar dat dit onderscheid in de planvoorschriften niet duidelijk wordt gemaakt. In gebouwen waar bedrijfsmatig nachtverblijf wordt aangeboden aan personen die ter plaatse hun hoofdverblijf hebben, kan immers sprake zijn van zowel kamerverhuur als logies. Ook de plantoelichting verschaft geen criterium dat kan worden benut voor het maken van een helder onderscheid.
    
    Onder deze omstandigheden komt veel gewicht toe aan de betekenis die kamerverhuur en logies in het dagelijks taalgebruik hebben. In dit kader zijn diverse factoren relevant, zoals het aantal personen dat gemiddeld in het pand overnacht, de gemiddelde duur van het nachtverblijf per persoon, en het aantal personen dat ter plaatse zijn hoofdverblijf heeft. Daarnaast komt betekenis toe aan de inrichting van van het pand, en met name het antwoord op de vraag of hoe de diverse kamers worden gebruikt.
    
    Het is de rechtbank gebleken dat bij de gemeente Roosendaal werkzame toezichthouders het pand incidenteel bezoeken – met name om te bezien of dit gebouw voldoet aan de daarvoor geldende brandveiligheidseisen – en hierover schriftelijk rapporteren. Uit een controleverslag van 13 februari 2009 en de daaraan gehechte foto’s, welke stukken ter zitting door verweerders gemachtigden zijn overgelegd en door eisers en hun gemachtigde zijn bestudeerd, blijkt onder meer het volgende. Op 13 februari 2009 werden de kamers van het pand voornamelijk in beslag genomen door bedden. Op de eerste verdieping was een kamer met vier bedden en een kamer met twee bedden en op de tweede verdieping een kamer met vier bedden. Op de zolderverdieping bevonden zich een gezamenlijke keuken en een gezamenlijke badkamer.
    
    Aan de hand van de zojuist geschetste feiten kwalificeert de rechtbank het gebruik van het pand als een vorm van logies. Hierbij neemt zij in aanmerking dat de kamers van een pand voor kamerverhuur normaliter slechts worden bewoond door één persoon, of twee personen met een onderlinge affectieve relatie, en beduidend minder karig zijn gemeubileerd dan de kamers in het pand. Verder acht de rechtbank relevant dat het controleverslag geen melding maakt van de aanwezigheid van een gezamenlijke woonkamer. Dit vormt een aanwijzing dat het pand in de praktijk voornamelijk wordt gebruikt voor slapen, wassen en ontbijten.
    
    Aldus lijkt het pand veel meer op een pension dan op een gebouw met een aantal onzelfstandige woonruimtes. Deze indruk wordt versterkt door de omstandigheid dat – naar zeggen van verweerders gemachtigden – momenteel geen van de in het pand overnachtende werknemers zich in de gemeentelijke basisadministratie heeft ingeschreven, en door het gegeven dat de gemiddelde verblijfsduur van de werknemers in het pand sterk wisselt. Blijkens de ter zitting afgelegde verklaringen door verweerders gemachtigden en eisers blijven sommige werknemers maanden achtereen in het pand slapen, maar sommige werknemers slechts enige weken.
    
    Op basis van het vorenstaande oordeelt de rechtbank dat het huidige gebruik van het pand in strijd komt met artikel 3.4.1.1 van de planvoorschriften, omdat dit gebruik zich niet verdraagt met het bepaalde in artikel 2.4.1 van de planvoorschriften. Dit oordeel leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder bevoegd is tot handhavend optreden, en dat hij daartoe – volgens vaste jurisprudentie van de AbRS – in beginsel ook rechtens is gehouden.
    
    2.8 Ondanks de in rechtsoverweging 2.7 getrokken conclusie acht de rechtbank zich niet in staat tot het definitief beslechten van het onderhavige geschil, omdat dit noodzaakt tot een nader feitenonderzoek en een daarbij behorende belangenafweging waartoe de rechtbank niet is geroepen. Hierbij neemt de rechtbank het volgende in aanmerking.
    
    Ingevolge artikel 4:8, eerste lid, van de Awb moet verweerder voorafgaand aan het treffen van een handhavingsmaatregel de belanghebbenden – dit zijn in ieder geval [naam eigenaar] en [naam bedrijf] – de gelegenheid beiden hun zienswijzen naar voren te brengen. Bij die gelegenheid kan blijken dat sprake is van bijzondere omstandigheden die zich verzetten tegen handhavend optreden. Ook kan het voornemen tot toepassing van bestuursdwang of het opleggen van een last onder dwangsom voor [naam eigenaar] aanleiding vormen de inrichting van het pand van het pand aan te passen, of voor [naam bedrijf] een reden om structureel minder personen dan thans in het pand te huisvesten.
    
    Als blijkt dat verweerder rechtens is gehouden tot handhavend optreden, dient hij te bezien wie als overtreder kan worden aangemerkt. In dat kader beschikt verweerder overigens over een zekere beleidsvrijheid bij beantwoording van de vraag welke modaliteit – bestuursdwang of dwangsom – de voorkeur verdient, en eventueel op welk bedrag de te verbeuren dwangsom kan worden gesteld.
    
    Onder de zojuist geschetste omstandigheden ziet de rechtbank in dit geval evenmin aanleiding tot toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb. Het bieden van een gelegenheid tot het herstellen van de hiervoor aangeduide gebreken zou de beleidsvrjheid van verweerder namelijk tezeer aantasten.
    
    De consequentie van een en ander is dat verweerder wederom op het bezwaar moet beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. Gezien de lange duur van het onderhavige geschil ziet de rechtbank voldoende reden om te bepalen dat verweerder binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar zal hebben genomen en aan alle belanghebbenden verzonden.
    
    2.9 Nu de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eisers, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank: 
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    
    draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar te nemen, binnen twaalf weken na de dag van verzending – en met inachtneming – van deze uitspraak;
    
    gelast dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht van € 150 vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 644.
    
    Aldus gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, rechter, en door deze en mr. L.M. Koenraad, griffier, ondertekend.
    
    De griffier,	De rechter,
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2010.
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen
      bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA
      ‘s-Gravenhage. De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    
    Afschrift verzonden op: 17 februari 2010