ECLI:NL:CBB:2019:354, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-08-2019, 18/953
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-08-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet: artikelen 21b en eerste lid, 23, derde lid, artikel 72b Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) 
      
      Fosfaatrechten; beroep op artikel 1 van het EP in verband met uitbreiding van het bedrijf waarvoor investeringen zijn gedaan maar die op de peildatum nog niet volledig gerealiseerd was. Dit beroep slaagt niet. Appellant heeft een keuze gemaakt voor gefaseerde groei, middels eigen aanwas. In een dergelijk geval is er geen grond om, in weerwil van de voorzienbaarheid van maatregelen om de mestproductie te beperken, te concluderen tot een schending van artikel 1 van het EP. Daarnaast is onvoldoende gebleken dat appellant buitensporig getroffen is door het fosfaatrechtenstelsel.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/953
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 augustus 2019 in de zaak tussen
    
    
      [naam] , te [plaats] , appellant 
    (gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: mr. K.K.E. Blom en mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van 
      artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2.839 kilogram.
    
    
    
      Bij besluit van 18 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant (kennelijk) ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 24 juli 2018 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en het bezwaar wederom ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 mei 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      
        Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) luidt als volgt:“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
        De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren”.
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
      
    
    
      1.3
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.4
      Ingevolge artikel 72b, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3 procent (generieke korting), tenzij op een bedrijf de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is (grondgebondenheid).
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellant had een melkveebedrijf met aanvankelijk 55 melkkoeien met bijbehorend jongvee. In 2013 heeft appellant het plan opgevat om de stal uit te breiden. De financiering daarvan vond plaats met een banklening van € 90.000,-. Op 4 juni 2014 verkreeg appellant de benodigde vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning), voor 69 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar en 55 stuks jongvee. Appellant heeft de uitbreiding grotendeels in eigen beheer uitgevoerd. Het was zijn bedoeling vervolgens te groeien met eigen aanwas tot het gewenste aantal van 72 melkkoeien.
      
    
    
      2.2
      Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellant 59 melk- en kalfkoeien (categorie 100), 21 stuks jongvee jonger dan één jaar (categorie 101) en 19 stuks jongvee van één jaar en ouder (categorie 102). Verweerder is in het primaire besluit van die dieraantallen uitgegaan. Dit was nog niet het aantal dieren dat door appellant was beoogd. Het bedrijf van appellant is niet grondgebonden. Verweerder heeft bij de toekenning van het fosfaatrecht aan appellant de generieke korting van 8,3% toegepast. 
      
    
    
      2.3
      In het herzieningsbesluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het EP, omdat bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, zijn gesteld noch gebleken. Verweerder heeft geen aanleiding gezien om een ontheffing te verlenen op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
      3. Appellant voert, samengevat, aan dat het herzieningsbesluit een onaanvaardbare inbreuk maakt op zijn eigendomsrecht. Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau is het fosfaatrechtenstelsel niet verenigbaar met artikel 1 van het EP. Het stelsel legt op appellant een individuele en buitensporige last. Het fosfaatrechtenstelsel was voor appellant niet voorzienbaar. Door de toekenning van een te laag aantal fosfaatrechten kan appellant 49% van zijn koeplaatsen niet benutten en de stal is ook niet bruikbaar voor andere doeleinden. Appellant heeft een relatief klein bedrijf en het gaat niet om een enorme uitbreiding. Hij heeft investeringen gedaan voor de uitbreiding. Het bedrijf is diervriendelijker geworden. De keuze voor groei door eigen aanwas wordt door veel kleinere bedrijven gemaakt vanwege het aanzienlijke risico van insleep van ziekten. Met het aantal dieren overeenkomstig het toegekende fosfaatrecht is de melkopbrengst te laag om aan de investeringsverplichtingen te kunnen voldoen. De financieringslasten zijn knellend. De echtgenote van appellant is meer gaan werken en appellant moet naast het bedrijf voor hun kinderen zorgen. Ter onderbouwing heeft appellant in bezwaar een rapport van Nijman Administratie en Belastingadviseurs B.V. ingezonden met een exploitatie- en liquiditeitsprognose voor de jaren 2018 tot en met 2020, waarin de situatie uitgaande van het toegekende fosfaatrecht wordt vergeleken met de situatie op basis van 69 melkkoeien. Grond verkopen lost niets op vanwege de daarop rustende hypotheek, aldus appellant. Ten slotte verzet appellant zich tegen de generieke korting die hem wél treft en grondgebonden bedrijven niet.
      
      
        
          Het standpunt van verweerder 
        
      
      
      4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat zowel op regelingsniveau als op individueel niveau het herzieningsbesluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Appellant wordt niet getroffen door een individuele en buitensporige last. De voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen heeft melkveebedrijven moeten nopen tot voorzichtigheid met (grote) investeringen voor (grootschalige) uitbreidingen van een melkveebedrijf. Appellant kon zijn uitbreidingsplannen doorzetten vanaf 4 juni 2014, toen hij de Nbw-vergunning verkreeg. Appellant had toen, nu voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen konden volgen, nog andere bedrijfskeuzes kunnen maken. De wetgever heeft bij het bepalen van de fosfaatrechten niet willen aansluiten bij het vergunde aantal dieren. Het toegekende aantal fosfaatrechten ligt overigens niet ver af van het bij de uitbreiding beoogde aantal koeien. Blijkens de liquiditeitsbegroting is het bedrijfsresultaat in geen van de scenario’s negatief. Van faillissement, surseance of betalingsonmacht blijkt niet. Uit de door appellant overgelegde stukken blijkt onvoldoende wat de mogelijkheden zijn om de schade te beperken. Gebleken is dat appellant in 2018 80 kilogram fosfaatrechten heeft gekocht en 
      20 kilogram geleased. Wellicht is het mogelijk grond te verkopen, (tijdelijk) aanvullende fosfaatrechten te verwerven dan wel tot herfinanciering over te gaan. De generieke korting geldt voor alle niet-grondgebonden bedrijven en levert geen individuele last op. Verweerder heeft verwezen naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522). 
      
      
        
          Bespreking van de beroepsgronden
        
      
      
    
    
      5.1
      Het beroep heeft op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op het herzieningsbesluit. Nu het bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het herzieningsbesluit en gesteld, noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk worden verklaard. 
      
    
    
      5.2
      Het College heeft in zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522), de daarop volgende uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1 tot en met 7) en zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP.
      
    
    
      5.3
      Ook de gronden gericht tegen de generieke korting heeft het College in de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522), waarnaar in de genoemde uitspraken van 9 januari 2019 is verwezen, en in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) verworpen. Ten aanzien van de stelling van appellant dat bij het bepalen van de grondgebondenheid ten onrechte geen rekening wordt gehouden met de werkelijke fosfaatproductie op een bedrijf via de Bedrijfsspecifieke excretie (BEX), overweegt het College als volgt. De wetgever heeft het blijkens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ter invoering van het fosfaatrechtenstelsel niet verantwoord geacht om landbouwers de ruimte te bieden om zich bedrijfsspecifiek te verantwoorden, zonder dat er zekerheid bestaat over de borging van de gehanteerde systematiek die de gehele mineralen-kringloop op een bedrijf in beeld brengt (Kamerstukken II, 2015–2016, 34 532, nr. 3, p. 17). Er is aldus een expliciete keuze gemaakt om daadwerkelijke fosfaatproductie niet tot uitgangspunt te nemen in de regelgeving. Verweerder heeft daarom terecht de BEX waarden niet als uitgangspunt genomen voor de vaststelling van de fosfaatruimte van het bedrijf van appellant.
      
    
    
      5.4
      
        Wat betreft de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel verwijst het College naar de onder 5.2 genoemde uitspraken. Het College is met verweerder van oordeel dat in het geval van appellant in het licht van deze voorzienbaarheid geen individuele en buitensporige last aanwezig is. Appellant heeft een keuze gemaakt voor gefaseerde groei, middels eigen aanwas. Hoe begrijpelijk de keuze van appellant voor gefaseerde groei middels eigen aanwas ook is, dit doet er niet aan af dat de gevolgen van daarvan behoren tot het ondernemersrisico. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:6, heeft overwogen, is er in een dergelijk geval geen grond om, in weerwil van de voorzienbaarheid van maatregelen om de mestproductie te beperken, te concluderen tot een schending van artikel 1 van het EP. Van bijzondere omstandigheden die zouden moeten leiden tot een ander oordeel is niet gebleken. Daarnaast is onvoldoende gebleken dat appellant buitensporig getroffen is door het fosfaatrechtenstelsel. De door appellant overgelegde exploitatie- en liquiditeitsprognose geeft onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat ten aanzien van appellant moet worden gesproken van een buitensporige last. Het College onderkent dat appellant nadeel ondervindt doordat hij de geplande groei niet of niet volledig kan realiseren, maar niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht kan als een buitensporige last worden aangemerkt. Zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291. 
        
          
          Slotsom
        
      
      
      6. Het herzieningsbesluit is in strijd met artikel 7:12 van de Awb onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Verweerder is in het verweerschrift en ter zitting alsnog op het betoog van appellant met betrekking tot de individuele en buitensporige last ingegaan. Ook als het gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
      7. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.280,- (1 punt voor het beroepschrift, 0,5 punt voor de reactie op het nieuwe besluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,-). 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep tegen het herzieningsbesluit ongegrond;
    - draagt verweerder op het griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.280,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 augustus 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren	w.g. M.G. Ligthart