ECLI:NL:CBB:2019:361, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-08-2019, 18/2056
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Niet aannemelijk gemaakt dat appellante de feitelijke beschikkingsmacht had over bepaalde percelen. Deze kunnen dus niet worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond en tellen niet mee bij het vaststellen van de fosfaatruimte. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen. De schade is niet rechtstreeks veroorzaakt door de behandeltijd van het bezwaar en kan verweerder niet worden toegerekend.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2056
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 20 augustus 2019 in de zaak tussen
    
    
      [naam] V.O.F., te [plaats] , appellante
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. R. Kuipers en mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.967 kilogram (kg). 
    
    
    
      Bij besluit van 8 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juni 2019. Appellante is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.  
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Op grond van artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met het melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Op grond van artikel 33Ab van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht wordt verminderd, indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie (generieke korting of afroming). Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3%. Het tweede lid van deze bepaling bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is. 
      
    
    
      1.3
      Fosfaatruimte is de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, van de Msw mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel ll, onder 1, van de Msw). De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, van de Msw is bepaald in artikel 21a van het Uitvoeringsbesluit en gaat uit van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw). De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in enig kalenderjaar is de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoort (artikel 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit).
      
    
    
      2.1.
      Bij de berekening van het fosfaatrecht is verweerder uitgegaan van een fosfaatruimte op grond van 47,26 hectare grasland en 8,37 hectare bouwland op 15 mei 2015.
      
    
    
      2.2
      Appellante stelt dat zij op 2 juli 2015 beschikte over 4,85 hectare meer grond. Deze grond is op 1 juni 2015 toegevoegd aan de digitale registratie van de gegevens voor fosfaatrechten onder de kop “mijn percelen”. Op 15 mei 2015 wist appellante al dat zij de grond mocht gebruiken. Dat de peildatum grond en de peildatum vee niet overeenkomen, acht appellante onjuist.
      
    
    
      2.3
      Daarnaast stelt appellante dat zij in 2015 tijdelijk 0,75 hectare verhuurde aan Rijkswaterstaat voor de bouw van een nieuwe brug, maar dat die grond tot begin juli door haar gebruikt werd. Dat zou ook meegenomen moeten worden bij de bepaling van de fosfaatruimte. Het gaat om fosfaatrechten per 2018, het zou dus beter zijn om het grondgebruik van 2016 en 2017 ook te betrekken.
      
    
    
      2.4
      Appellante stelt schade te hebben geleden doordat verweerder een half jaar de tijd heeft genomen om te beslissen op bezwaar. Zij moest fosfaatrechten bijkopen en in die tijd is de waarde van fosfaatrechten van € 180,- naar € 230,- gestegen, zodat appellante 200 kg x € 50,- = € 10.000 meer heeft betaald dan als de afwijzing in april of mei zou zijn gekomen. Ook moesten er extra koeien worden geslacht.
      
    
    
      2.5
      Appellante pleit voor het invoeren van een extra diercategorie: de nuchtere kalveren die van het melkveebedrijf vertrekken naar het mesthok. Die produceren aanzienlijk minder mest. Verder vraagt appellante zich af of bij de aankoop van fosfaatrechten door de goedkeuringscommissie ook rekening wordt gehouden met de mate van grondgebondenheid.
      
    
    
      3.1
      In algemene zin stelt verweerder dat bepalend is voor de vaststelling van de fosfaatruimte de grond die op 15 mei 2015 tot het bedrijf behoorde. Uit rechtspraak van het College volgt dat het moet gaan om de feitelijke beschikkingsmacht over de landbouwgrond, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder m, van de Msw en een geldige juridische titel daarvoor. 
      
    
    
      3.2
      Volgens verweerder gebruikt de wet verschillende peildata voor grond en vee en ontbreekt hem de ruimte om af te wijken van de peildatum 15 mei 2015 voor grond. De grond die op 1 juni 2015 is toegevoegd kan dus niet meegenomen worden. Appellante heeft de grond niet opgegeven in de Gecombineerde Opgave 2015. Die gegevens zijn leidend voor het vaststellen van de fosfaatruimte. Appellante heeft op geen enkele manier aangetoond dat ze de percelen op 15 mei 2015 al in gebruik had. 
      
    
    
      3.3
      Uit de huurovereenkomst met Rijkswaterstaat volgt dat appellante 0,75 hectare in de periode 1 april 2014 tot 1 september 2017 heeft verhuurd voor de bouw van een brug, zodat zij niet over een exclusieve juridische gebruikstitel beschikte. Evenmin heeft appellante op een andere wijze aangetoond dat zij (op basis van een mondelinge afspraak) de grond op 15 mei 2015 mocht gebruiken. Vanwege het ontbreken van feitelijke beschikkingsmacht, kan deze grond niet meegenomen worden bij de vaststelling van de fosfaatruimte. Appellante valt evenmin onder de knelgevallenregeling van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit.
      
    
    
      3.4
      Voor zover appellante verweerder aansprakelijk wil stellen, geldt dat, los van de vraag of de beslistermijn onredelijk lang is geweest, verweerder geen invloed heeft op de prijs van de fosfaatrechten en in zoverre is eventuele schade niet het gevolg van besluitvorming van verweerder. Het is een ondernemingsbeslissing om fosfaatrechten te kopen. Bovendien is geen sprake van een onrechtmatig, schadeveroorzakend besluit.
      
    
    
      4.1
      Zoals het College eerder heeft overwogen, wordt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw, noch in de memorie van toelichting als voorwaarde gesteld dat de gronden daadwerkelijk bij het bedrijf in gebruik zijn (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 12 februari 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ1613, 21 mei 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA2239, en 13 december 2017, ECLI:NL:CBB:2017:418). Voor de toepassing van de Msw mag grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt, zoals ook blijkt uit de wetsgeschiedenis, met zich dat de landbouwer over de grond feitelijke beschikkingsmacht moet hebben, in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. Uit het hiervoor weergegeven wettelijke kader volgt voorts dat de grond op 15 mei 2015 tot het bedrijf moet behoren. 
      
    
    
      4.2
      Voor de vraag of de hier van belang zijnde 4,85 en 0,75 hectare als tot het bedrijf van appellante behorende landbouwgrond bij de vaststelling van de fosfaatruimte komt, is dus bepalend of appellante op 15 mei 2015 de feitelijke beschikkingsmacht over deze gronden had. Appellante heeft geen bewijs geleverd dat zij, in weerwil van haar andersluidende aangifte in haar Gecombineerde Opgave 2015 en de digitale registratie, op 15 mei 2015 de feitelijke beschikkingsmacht had over de 4,85 hectare grond. De aan Rijkswaterstaat verhuurde 0,75 hectare heeft appellante evenmin opgegeven in die Gecombineerde Opgave 2015 en ook daarvan heeft zij niet aangetoond dat zij toch de feitelijke beschikkingsmacht had over deze grond. Het is gebleven bij de stelling dat daartoe een mondelinge toezegging was gedaan door een provincieambtenaar. De beroepsgrond faalt.
      
      
        4.3.1
        Appellante heeft gesteld schade te hebben geleden ten gevolge van de late beslissing op bezwaar. Deze schade zou bestaan uit de koersstijging van de fosfaatrechtenprijs in april/mei en extra geslachte koeien. 
        
      
      
        4.3.2
        Het College overweegt dat in artikel 6:98 van het Burgerlijk Wetboek is bepaald dat voor vergoeding in aanmerking komt schade die in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat de schade aan de schuldenaar als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend. Daarbij speelt onder meer een rol wat naar objectief inzicht voorzienbaar of waarschijnlijk was, maar ook de strekking van de overtreden norm, de aard van de gedraging en de mate van schuld en de mate waarin een verband bestaat tussen de gebeurtenis en schadelijk gevolg. In het concrete geval weegt de rechter de relevante factoren, in onderlinge samenhang, tegen elkaar af. 
        
      
      
        4.3.3
        Het College overweegt dat appellante met het primaire besluit wist hoeveel fosfaatrechten zij tekort kwam. De behandeling van het bezwaar belemmerde haar niet dat tekort aan te vullen door de aankoop van fosfaatrechten. Het was haar eigen beslissing om die aankoop uit te stellen. Zij had daarmee een eigen en overwegend aandeel in het ontstaan van de schade (door koersstijging van fosfaatrechten). Die schade is, naar het oordeel van het College, niet rechtstreeks veroorzaakt door de behandeltijd van het bezwaar en kan verweerder in redelijkheid niet worden toegerekend. Het College tekent daarbij aan dat het bestreden besluit geen verandering bracht in het primaire besluit en in deze uitspraak niet wordt aangetast. Het reduceren van haar veestapel is het gevolg van het, in stand blijvende, primaire besluit en het tijdstip waarop verweerder op het bezwaar heeft beslist, heeft daarop geen invloed.
        
        
          5.	Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is en dat het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.  
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        wijst af het verzoek om schadevergoeding.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. R.C. Stam en mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 augustus 2019.
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren					w.g. D. de Vries