ECLI:NL:CBB:2019:699, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-12-2019, 18/987
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum en de generieke korting van 8,3%) leidt ertoe dat aan appellant voor minder melkkoeien fosfaatrechten is verleend dan hij in totaal aan (vergunde) stalcapaciteit heeft. Op zichzelf genomen betekent dat niet dat appellant reeds om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Met verweerder moet worden vastgesteld dat appellant weliswaar het rapport en de aanvulling op het rapport heeft overgelegd waarin de investeringen van appellant staan beschreven, maar dat appellant facturen en financieringsovereenkomsten met betrekking tot die investeringen niet heeft overgelegd. Zoals verweerder in het verweerschrift daarover ook heeft opgemerkt is aldus niet duidelijk wat de omvang van de kosten van de uitbreiding precies zijn geweest, welke financiële verplichtingen appellant wanneer is aangegaan en op welke wijze en wanneer de uitbreiding is bekostigd. In zoverre is niet inzichtelijk wat de omvang van de gestelde last is. Hoewel het College wel wil aannemen dat in 2012 aanpassingen in het bedrijf van appellant en diens bedrijfsvoering noodzakelijk waren, moet tevens worden geoordeeld dat appellant op dat moment een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich had moeten realiseren dat zijn keuze zich uitsluitend te richten op de melkveetak met een uitbreiding als hier aan de orde voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Aan het door appellant overgelegde rapport, de aanvulling op het rapport en de overige door appellant overgelegde stukken komt in het licht van het voorgaande niet de waarde toe die hij daaraan gehecht wenst te zien.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/987 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2019 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. E.U.H. van de Schepop) 
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. J.G. Biesheuvel).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 11 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 1 mei 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft op het vervangingsbesluit gereageerd en nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 oktober 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Aan de kant van appellant was voorts aanwezig [naam 2] , werkzaam bij [naam 3] accountants en adviseurs ( [naam 3] ). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Aan de kant van verweerder was voorts aanwezig [naam 4] .  
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 (peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Deze bepaling verzekert het recht op het ongestoord genot eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.  
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellant had een gemengd bedrijf met 30 melkkoeien en 120 vleesvarkens. In 2012 heeft appellant ervoor gekozen met de varkenstak te stoppen en zich te richten op de melkveetak en deze uit te breiden naar het houden van 87 melkkoeien met bijbehorend jongvee.
      
    
    
      2.2
      Aan appellant is op 27 november 2012 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een melkrundveestal. Op 6 april 2012 heeft appellant een aanvraag ingediend voor een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 voor de uitbreiding/ wijziging van de veehouderij met een beoogde situatie van 87 melkkoeien en 85 stuks jongvee.  Bij brief van 17 juni 2013 heeft Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant appellant meegedeeld dat ter zake geen vergunningplicht bestaat.
      
    
    
      2.3
      De nieuwe stal is in de tweede helft van 2013 en begin 2014 gebouwd en is in maart 2014 in gebruik genomen. 
      
    
    
      2.4
      Op de peildatum (2 juli 2015) hield appellant 59 melkkoeien en 53 stuks jongvee. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder en de omvang van het geschil
        
      
      
    
    
      3.1
      Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2.744 kilogram (kg). Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar ongegrond verklaard.
      
    
    
      3.2
      Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld, noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard. 	
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellant heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van het EP. De mogelijkheden om melkvee te houden worden beperkt. Deze inmenging op het ongestoord recht op eigendom is niet gerechtvaardigd, omdat daar geen schadevergoeding tegenover staat. Aan het vereiste van een ‘fair balance’ is niet voldaan, omdat sprake is van een individuele buitensporige last voor appellant. Appellant wijst in dit verband op het rapport van [naam 3] van 1 augustus 2018 (rapport) en naar de aanvulling op dat rapport van 15 juli 2019 (aanvulling op het rapport). In het rapport wordt geconcludeerd dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel leidt tot een individuele buitensporige last van € 53.901,-. Bij die berekening is de omvang van de investering afgezet naar het balanstotaal van de onderneming voor de gepleegde investering en afgezet tegen het gemiddelde in de sector. In het rapport staan plan 0 en plan 1 beschreven en daartussen is een vergelijking gemaakt aan de hand waarvan de last is berekend. In plan 0 wordt de huidige bedrijfssituatie voortgezet, waarbij 56 melkkoeien en 35 stuks jongvee worden gehouden. Om deze dieraantallen te mogen houden is 2.735 kg fosfaatrecht nodig, terwijl er 2.744 kg is toegekend. In plan 1 wordt het plan omschreven zoals dat ten grondslag lag aan de investering in grond en gebouwen. De investering is gedaan om 85 melkkoeien en 40 stuks jongvee te kunnen houden. Daarbij wordt gewezen op een financieringsoverzicht waarin is vermeld dat in 2013 investeringen van € 370.843,- zijn gerealiseerd en gefinancierd voor huisvestering, dat in 2014 investeringen van respectievelijk € 20.286,- en € 40.081,- zijn gerealiseerd en gefinancierd voor erfverharding/kuilplaten en inventaris en dat de totale financiering € 431.210,- bedraagt. In de aanvulling op het rapport staat onder meer dat er een bedrijfseconomische noodzaak was om uit te breiden, dat alle vergunningen op de peildatum rond waren, dat de uitbreiding op de peildatum niet meer ongedaan gemaakt kon worden, dat het bedrijf niet rendabel is op basis van de toegekende fosfaatrechten, dat het bedrijf pas rendabel is bij 85 melkkoeien, dat het bedrijf dat niet anders kan financieren, dat bancair financieren geen optie is, dat het bedrijf disproportioneel wordt geraakt en dat, als er geen fosfaatrechtenstelsel was ingevoerd, het bedrijf rendabel had kunnen worden. Appellant heeft voorts gewezen op een door hem overgelegde brief van [naam 3] van 5 augustus 2019. Hierin staat dat een aanscherping van de emissie eisen per 1 januari 2013 op grond het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij aanpassingen in het bedrijf en bedrijfsvoering noodzakelijk maakten. Bijbouwen, de stal aanpassen of gebruikmaken van de stoppersregeling waren geen opties; specialiseren en uitbreiden in de melkveehouderij bleef daarmee over als te volgen strategie. Tot slot heeft appellant gewezen op een brief van [naam 3] van 8 oktober 2019. Hierin staat dat een actualisatie van de melkprijs geen substantieel ander beeld van de financiële situatie van het bedrijf geeft door invoering van het fosfaatrechtenstelsel en een bancaire financiering van de aankoop van fosfaatrechten nog steeds niet mogelijk is.  
      
        Het standpunt van verweerder 
      
      5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Appellant heeft de gestelde investeringen niet inzichtelijk gemaakt. Voorts zijn geen financiële stukken overgelegd. Dat appellant gehouden was zijn melkveetak uit te breiden is niet gebleken. 
      
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
    
    
      6.1
      Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
    
    
      6.2
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken  melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, rechtsoverweging 6.8.2).
    
    
      6.3
      Naar het oordeel van het College heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
    
    
      6.4
      Het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum en de generieke korting van 8,3%) leidt ertoe dat aan appellant voor minder melkkoeien fosfaatrechten is verleend dan hij in totaal aan (vergunde) stalcapaciteit heeft. Op zichzelf genomen betekent dat niet dat appellant reeds om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Met verweerder moet worden vastgesteld dat appellant weliswaar het rapport en de aanvulling op het rapport heeft overgelegd waarin de investeringen van appellant staan beschreven, maar dat appellant geen facturen en financieringsovereenkomsten met betrekking tot die investeringen heeft overgelegd. Zoals verweerder in het verweerschrift daarover ook heeft opgemerkt is aldus niet duidelijk wat de omvang van de kosten van de uitbreiding precies zijn geweest, welke financiële verplichtingen appellant wanneer is aangegaan en op welke wijze en wanneer de uitbreiding is bekostigd. In zoverre is niet inzichtelijk wat de omvang van de gestelde last is. Verder stelt het College vast dat appellant blijkens het rapport en de aanvulling op het rapport ervan is uitgegaan dat op het moment van investeren voor hem niet voorzienbaar was dat de groei van de onderneming beperkt zou worden door de invoering van de fosfaatrechten. Dit uitgangspunt is onjuist. Zoals het College in zijn eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019 onder rechtsoverweging 6.7.5.4 heeft overwogen, had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Hoewel het College wel wil aannemen dat in 2012 aanpassingen in het bedrijf van appellant en diens bedrijfsvoering noodzakelijk waren, moet tevens worden geoordeeld dat appellant op dat moment een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich had moeten realiseren dat zijn keuze zich uitsluitend te richten op de melkveetak met een uitbreiding als hier aan de orde voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Verder stelt het College vast dat in het rapport staat dat in 2013 en 2014 investeringen zijn gerealiseerd en gefinancierd, terwijl in 2013 reeds is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook in zoverre heeft appellant met het doorzetten van zijn plannen, gelet op de aangekondigde productiebegrenzende maatregelen, een groot risico genomen. Aan het door appellant overgelegde rapport, de aanvulling op het rapport en de overige door appellant overgelegde stukken komt in het licht van het voorgaande niet de waarde toe die hij daaraan gehecht wenst te zien. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval dan ook zwaarder te wegen dan de belangen van appellant.
    
    
      6.5
      
        Het College komt tot de conclusie dat het vervangingsbesluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. 
        
          Slotsom 
        
      
    
    
      7.1
      Het beroep tegen het vervangingsbesluit zal ongegrond worden verklaard. 
      
    
    
      7.2
      Reeds gelet op het door verweerder na het instellen van het beroep genomen vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1). 
    
  
  
    Beslissing
    Het College:
    - verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk; 
    - verklaart het beroep voor zover gericht tegen het vervangingsbesluit ongegrond; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.024,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. J.M.M. van Dalen