ECLI:NL:RVS:2019:724, Raad van State, 06-03-2019, 201800833/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 december 2014 heeft het algemeen bestuur aan de rechtsvoorganger van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna samen en in enkelvoud: [belanghebbende]) een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een dakterras op het gebouw [locatie 1] ten behoeve van hun woning aan de [locatie 2] in Amsterdam.

201800833/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 december 2017 in zaak nr. 17/2727 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam (nu: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam).
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 december 2014 heeft het algemeen bestuur aan de rechtsvoorganger van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna samen en in enkelvoud: [belanghebbende]) een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een dakterras op het gebouw [locatie 1] ten behoeve van hun woning aan de [locatie 2] in Amsterdam.
    Bij besluit van 22 maart 2017 heeft het algemeen bestuur het door [appellant] tegen het besluit van 29 december 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 22 maart 2017 vernietigd wat betreft het ontbreken van een proceskostenvergoeding in bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.H. van den Ende, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.L. Brinks, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende] ter zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Waarvoor is vergunning verleend?
    1.    Het algemeen bestuur heeft bij besluit van 29 december 2014 omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een dakterras op het dak van de woning van [appellant] aan de [locatie 1] ten behoeve van de naastgelegen woning aan de [locatie 2]. Deze woning wordt nu bewoond door [belanghebbende] en de omgevingsvergunning is op hem overgegaan. Niet in geschil is dat het vergunde dakterras 5,25 m bij 3,32 m bedraagt en is voorzien op de, ten opzichte van de Prinsengracht, achterzijde van het dak. Het dakterras bestaat uit houten planken en wordt afgeschermd met een hekwerk van 1 m hoog. De toegang tot het dakterras, gelegen op het perceel Prinsengracht 415, bevindt zich meer naar de straatzijde.
        De verleende omgevingsvergunning ziet, voor zover hier van belang, op de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en op de activiteit gebruik van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Vast staat dat het dakterras in strijd is met het bestemmingsplan "Westelijke binnenstad" dat ter plaatse geen dakterrassen toestaat. Het algemeen bestuur heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo voor de afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning verleend.
        De rechtbank heeft bij uitspraak van 26 augustus 2016 in zaak nr. 15/8598 het besluit van het algemeen bestuur van 25 november 2015, waarbij het het bezwaar van [appellant] ongegrond heeft verklaard, vernietigd.
         Bij besluit van 22 maart 2017 heeft het algemeen bestuur opnieuw op het bezwaar beslist. De rechtbank heeft vervolgens bij de aangevallen uitspraak dit besluit in stand gelaten.
    Heeft het algemeen bestuur voldaan aan de eerdere uitspraak van de rechtbank?
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur met het besluit van 22 maart 2017 geen juist gevolg heeft gegeven aan de uitspraak van de rechtbank.
    2.1.    De rechtbank heeft aan zijn uitspraak van 26 augustus 2016 onder meer ten grondslag gelegd dat het algemeen bestuur bij zijn besluit ten onrechte de gevolgen van het gebruik van het dakterras voor het woon- en leefklimaat van [appellant] wat betreft geluidhinder niet (kenbaar) heeft betrokken. Daarnaast heeft het algemeen bestuur zich volgens de rechtbank niet zonder nadere motivering mogen baseren op het uitgebrachte welstandsadvies, waarin ervan werd uitgegaan dat werd voldaan aan een bepaald welstandscriterium, terwijl [appellant] dat gemotiveerd heeft betwist.
        In het besluit van 22 maart 2017 heeft het algemeen bestuur voor de motivering verwezen naar het advies van 2 maart 2017 van de bezwaarschriftencommissie. Daarin staat dat het algemeen bestuur wat betreft de belangenafweging heeft kunnen volstaan met een stuk van  21 augustus 2015, zoals dat is aangevuld op 27 oktober 2016 en 20 december 2016. Door deze verwijzing naar dat stuk en de aanvullingen daarop is de inhoud daarvan onderdeel van het advies van de bezwaarschriftencommissie geworden.
        De Afdeling stelt vast dat in het stuk wordt ingegaan op de gevolgen voor [appellant] van stemgeluid en contactgeluid bij gebruik van het dakterras. De bezwaarschriftencommissie is daarnaast in haar advies ingegaan op een door de Commissie voor Welstand en Monumenten (hierna: de welstandscommissie) gegeven toelichting op de relatie van het bouwplan met het bedoelde welstandscriterium. Gelet hierop wordt geoordeeld dat het algemeen bestuur bij het besluit op bezwaar alsnog een nadere motivering gegeven heeft op de punten waar dat volgens de rechtbank nodig was. In zoverre is voldaan aan de uitspraak van 26 augustus 2016. Of het algemeen bestuur op grond van de gegeven motivering in redelijkheid heeft kunnen besluiten de omgevingsvergunning te verlenen, wordt hierna aan de hand van de door [appellant] aangevoerde gronden beoordeeld.
        Het betoog faalt.
    De geluidgevolgen van het gebruik van het dakterras volgens [appellant]
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het algemeen bestuur in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het verlenen van de omgevingsvergunning. Hij stelt te vrezen voor aanzienlijke geluidhinder bij gebruik van het dakterras, met name veroorzaakt door contactgeluiden, waardoor een goed woon- en leefklimaat niet is gegarandeerd. Ter onderbouwing van zijn stelling wijst hij op een door hem overgelegd geluidrapport van Strooming B.V. van 17 oktober 2018. Hij stelt dat, anders dan waarvan het algemeen bestuur is uitgegaan, het dakterras boven zijn slaapkamer is voorzien. Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte betekenis heeft gehecht aan de door [belanghebbende] toegezegde geluidbeperkende maatregelen. Het treffen daarvan zou feitelijk niet mogelijk zijn, omdat het dak onvoldoende stevig is. Dat blijkt volgens [appellant] uit een rapport van Duyts Bouwconstructies. Omdat de omgevingsvergunning niet voorziet in het treffen van maatregelen, kan dat op grond van de verleende omgevingsvergunning niet afgedwongen worden, zo stelt hij. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte bij de gemaakte belangenafweging betekenis heeft toegekend aan het gevestigde recht van erfdienstbaarheid.
    Kan het rapport van Strooming B.V. worden betrokken bij de beoordeling?
    4.    Voordat de Afdeling inhoudelijk ingaat op de door het algemeen bestuur gemaakte belangenafweging, zal worden beoordeeld of het door [appellant] overgelegde rapport van Strooming B.V. daarbij kan worden betrokken. [belanghebbende] heeft in zijn nadere reactie van 20 oktober 2018 namelijk betoogd dat het rapport buiten beschouwing dient te worden gelaten, omdat hij daarop, gezien het late moment van indiening, niet meer heeft kunnen reageren met een rapport van een deskundige.
    4.1.    Ook na afloop van de beroepstermijn, kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Algemene wet bestuursrecht, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken, ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
    4.2.    Het rapport van Strooming B.V. van 17 oktober 2018 is op 19 oktober 2018 bij de Afdeling ingekomen. Dat is 19 dagen voor de zitting. Gelet op de datum van het stuk heeft [appellant] dit spoedig toegezonden aan de Afdeling. Het stuk dient ter nadere toelichting van de eerder door [appellant] aangevoerde grond over geluidhinder. Het stuk is niet van een zodanige omvang en inhoud dat vanwege die omvang en inhoud een zinvolle behandeling ter zitting niet zonder uitstel kon plaatsvinden. De andere partijen zijn door het moment van indienen van het stuk naar het oordeel van de Afdeling niet belemmerd in de mogelijkheid om adequaat daarop te kunnen reageren. Anders dan wat [belanghebbende] veronderstelt, is het niet zo dat van een dergelijke mogelijkheid alleen dan sprake is als nog een rapport van een deskundige kan worden uitgebracht. [belanghebbende] heeft in zijn nadere reactie en ook op de zitting de juistheid van de conclusies van het rapport gemotiveerd betwist. Ook het college heeft op de zitting op het stuk gereageerd. Dit in aanmerking genomen, is de Afdeling van oordeel dat de goede procesorde zich er niet tegen verzet dat het stuk bij de beoordeling van het hoger beroep wordt betrokken.
    De vereiste belangenafweging
    5.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoorde ten tijde van het in bezwaar gehandhaafde besluit tot de bevoegdheid van het algemeen bestuur, waarbij het algemeen bestuur beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het algemeen bestuur in redelijkheid tot zijn besluit om omgevingsvergunning te verlenen heeft kunnen komen.
        Bij een dergelijke beslissing moet het algemeen bestuur alle betrokken belangen tegen elkaar afwegen. In dit geval ligt ter toetsing de vraag voor of het algemeen bestuur in redelijkheid meer gewicht heeft kunnen toekennen aan de belangen die zijn gebaat bij het verlenen van de vergunning dan aan de belangen die zijn gebaat bij weigering daarvan.
    Is een goed woon- en leefklimaat gegarandeerd?
    6.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] bij het gebruik door [belanghebbende] van het voorziene dakterras nadelige gevolgen voor zijn woon- en leefklimaat kan ondervinden. Niet onaannemelijk is immers dat enige geluidhinder in zijn woning kan optreden. De enkele omstandigheid dat hinder optreedt, betekent echter nog niet dat voor het dakterras niet in redelijkheid een omgevingsvergunning kon worden verleend. Zoals de rechtbank in overweging 7.2 van de aangevallen uitspraak heeft overwogen, is enige hinder immers inherent aan wonen in een stedelijke omgeving. Van belang is of bij het gebruik van het dakterras nog een goed woon- en leefklimaat is gegarandeerd. Voor de beoordeling daarvan maakt het niet uit of de ruimte in de woning van [appellant] die direct onder het dakterras ligt, in gebruik is als slaapkamer of als keuken. Het betreffen immers beide vertrekken met een verblijfsfunctie.
        De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat van onaanvaardbare geluidhinder in dit geval geen sprake is.
        Aan het door [appellant] overgelegde rapport van Strooming B.V. komt niet de betekenis toe die hij daaraan toegekend wil zien. In het rapport staat dat de geluidwerendheid van het houten dak van [appellant] laag is en dat als gevolg van het gebruik van het dak als dakterras hogere geluidsniveaus in de onderliggende woning zullen optreden dan wettelijk zijn toegestaan, zowel door stemgeluid als contactgeluid. In het rapport is onderzocht wat het geluidsniveau is als iemand op het dak loopt.
        Het algemeen bestuur heeft er bij de toetsing van het bouwplan echter vanuit mogen gaan dat het dak van [appellant] voldoet aan de eisen die het Bouwbesluit daaraan stelt. Wat betreft het gebruik van het dakterras heeft het algemeen bestuur ter zitting terecht gesteld dat, anders dan waarvan in het rapport is uitgegaan, voor de daardoor veroorzaakte geluidsbelasting door onder meer stemgeluid geen geluidnormen gelden.
        Het algemeen bestuur heeft er verder van mogen uitgaan dat het mogelijk is een dakterras met een deugdelijke constructie aan te brengen. In de omgevingsvergunning is bepaald dat de gegevens en bescheiden met betrekking tot belastingen en belastingcombinaties (sterkte en stabiliteit) en de uiterste grenstoestand van alle (te wijzigen) constructieve delen van het bouwwerk alsmede van het bouwwerk als geheel, uiterlijk binnen een termijn van drie weken voor de start van de uitvoering moeten worden overgelegd. Deze bepaling is in overeenstemming met artikel 2.7, eerste lid, van de Regeling omgevingsrecht. Als het dakterras is gerealiseerd, zullen naar verwachting de geluidsniveaus in de woning lager zijn dan de geluidsniveaus die in het rapport staan vermeld en die zijn veroorzaakt bij het direct op het dak lopen. In het rapport wordt daarvan eveneens uitgegaan.
        Anders dan waarvan [appellant] uitgaat, heeft de rechtbank bij de beoordeling van de door het algemeen bestuur gemaakte belangenafweging niet van belang geacht dat geluiddempende maatregelen kunnen worden getroffen. De rechtbank heeft slechts in een overweging ten overvloede overwogen dat [belanghebbende] zich bereid heeft verklaard, wat hij overigens ook op de zitting van de Afdeling heeft gedaan, dergelijke maatregelen te treffen.
         Voor zover [appellant] nog heeft beoogd te stellen dat hij er geen rekening mee heeft hoeven houden dat op zijn dak een dakterras van anderen zou kunnen worden gerealiseerd, wordt overwogen dat een recht van erfdienstbaarheid op zijn woning is gevestigd dat de realisering van een dakterras mogelijk maakt. In zoverre heeft hij er rekening mee kunnen houden, wat daar verder ook van zij, dat op enig moment een dakterras op zijn woning kon worden gerealiseerd.
         Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank het besluit vanwege de te verwachten geluidhinder niet in stand heeft mogen laten.
        Het betoog faalt.
    Voldoet het dakterras aan redelijke eisen van welstand?
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur de omgevingsvergunning niet heeft mogen verlenen, omdat het dakterras niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. Het dakterras is volgens hem in strijd met het criterium in de welstandsnota dat hekwerken van een dakterras niet zichtbaar mogen zijn vanaf de openbare ruimte. Hij verwijst naar foto’s waarop te zien is dat een hekwerk van 1 m hoogte zichtbaar zou zijn.
    7.1.    Artikel 2.10 van de Wabo luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […];
    d. het uiterlijk of de plaatsing van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend."
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2197, mag het bevoegd gezag, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bevoegd gezag dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het bevoegd gezag in strijd is met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo of niet berust op een deugdelijke motivering.
    7.3.    De welstandscommissie heeft een positief advies uitgebracht. Op 15 november 2016 heeft de welstandscommissie het positieve advies voorzien van een motivering. De welstandscommissie heeft het bouwplan beoordeeld aan de hand van de criteria, opgenomen in de welstandsnota "De schoonheid van Amsterdam 2013". Daarin staat als bijzonder criterium voor dakterrassen in de binnenstad, waar het hier om gaat, dat hekwerken niet zichtbaar mogen zijn vanuit de openbare ruimte.
        Bij het besluit op bezwaar heeft het algemeen bestuur bepaald dat tekening 2B bij het besluit tot verlening van omgevingsvergunning behoort. Op deze tekening is onder meer een dwarsdoorsnede van het gebouw [locatie 1] te zien met daarop onder meer ingetekend zichtlijnen vanaf de Prinsengracht, de zijde van het gebouw, en vanaf de Elandsstraat, die ten opzichte van de woningen van [appellant] en [belanghebbende] aan de overzijde van de Prinsengracht ligt en daarop aansluit. De zichtlijn is getekend vanaf een punt op 5 m afstand van de Prinsengracht, zo staat op de tekening. De Afdeling stelt vast dat blijkens deze zichtlijn een klein deel van het hekwerk van het dakterras is te zien. De welstandscommissie is er volgens de brief van 15 november 2016 bij de beoordeling van het bouwplan aan de hand van tekening 2B vanuit gegaan dat dat het hekwerk niet zichtbaar zal zijn vanuit de openbare ruimte. De welstandscommissie heeft daarbij van belang geacht dat de zichtlijn vanaf de Elandsstraat de langste zichtlijn is en dat de Elandsstraat schuin wegloopt ten opzichte van de Prinsengracht. Als gevolg daarvan is volgens de welstandscommissie een afstand van 3 meter extra (de Elandsstraat in) genomen ten opzichte van de kruising Prinsengracht en Elandsstraat. Als je verder de Elandsstraat in loopt, zal het pand Prinsengracht niet zichtbaar zijn, zo staat in het stuk van 15 november 2016. De Afdeling begrijpt het welstandsadvies zo dat de welstandscommissie ervan is uitgegaan dat het hekwerk vanaf de overzijde van de Prinsengracht niet zichtbaar is, maar wel zichtbaar is vanaf de Elandsstraat, enkele meters vanaf de kruising met de Prinsengracht. De welstandscommissie heeft daarin echter geen aanleiding gezien negatief te adviseren, omdat de Elandsstraat schuin wegloopt en er dan geen zicht meer bestaat. Het besluit van 22 maart 2017 komt er in zoverre op neer, zo leidt de Afdeling uit de stukken en het verhandelde ter zitting af, dat het algemeen bestuur zich op grond van het welstandsadvies op het standpunt heeft gesteld dat weliswaar strijd bestaat met het welstandscriterium, nu het dakterras zichtbaar is vanaf de openbare ruimte, maar dat het van opvatting is dat niettemin omgevingsvergunning voor het bouwplan kon worden verleend. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het algemeen bestuur zich, gelet op de betrokken belangen, niet in redelijkheid op dit standpunt heeft mogen stellen. Daarbij is nog van belang dat, naar aanleiding van het gestelde van het algemeen bestuur, ter zitting is vastgesteld dat aan de Prinsengracht een grote boom staat die, in ieder geval in de periode dat de boom blad heeft, vanuit de Elandsstraat het zicht op het hekwerk volledig ontneemt.
        Het betoog faalt.
    Conclusie over het hoger beroep en proceskosten
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Heusden
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2019
    163-855.