ECLI:NL:RBAMS:2019:3901, Rechtbank Amsterdam, 11-03-2019, AMS 18/4626 en AMS 18/4623
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2019-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boetes Huisvestingswet, omzetting zelfstandige woonruimte in meerdere onzelfstandige woonruimten

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummers: 	AMS 18/4626 
      		AMS 18/4623
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 maart 2019 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    
      en
      
        
          [eiseres]
        , te [woonplaats] , eiseres, 
      samen te noemen: eisers,
      (gemachtigde: mr. W.J. Leenders),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigde: mr. N. Hamdach).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluiten van 18 augustus 2017 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan eisers tezamen vier bestuurlijke boetes opgelegd wegens overtreding van de Huisvestingswet 2014 (Hvw), omdat zij zonder vergunning vier woningen hebben omgezet van zelfstandige in meerdere onzelfstandige woonruimtes.
    
    
    
      Bij besluiten van 7 juni 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers hiertegen ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroepen ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2018. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De beroepen van eisers zijn gevoegd behandeld. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Relevante feiten en omstandigheden 
      
    
    
    
      1.1.
      Eiser en eiseres zijn met elkaar gehuwd. Eiser is eigenaar van de appartementen aan de adressen [adres] en [nummer] te [woonplaats] en eiseres is eigenaar van de appartementen aan de adressen [adres] en [nummer] te [woonplaats] . 
      
    
    
      1.2.
      Op 7 juni 2017 hebben toezichthouders van verweerder bezoeken gebracht aan de twee genoemde appartementen van eiser. Op 27 juni 2017 en 4 juli 2017 hebben toezichthouders van verweerder ook bezoeken gebracht aan de twee genoemde appartementen van eiseres. Uit de bezoeken blijkt, kort samengevat, het volgende. In alle appartementen woonden meerdere huishoudens. Zij hadden hun eigen kamer en deelden het toilet, de badkamer en de keuken met elkaar. Eisers betwisten niet dat de appartementen aan meerdere personen werden verhuurd, die geen gezamenlijke huishouding vormden.
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
      
      
        2. 	Verweerder heeft eisers vier boetes van € 6.000 euro opgelegd, wegens het omzetten van woonruimte zonder dat zij beschikten over een huisvestingsvergunning. In de Huisvestingsverordening [woonplaats] 2016 (hierna: Huisvestingsverordening) zijn alle woningen in [woonplaats] aangewezen als behorend tot de woningvoorraad, zoals bedoeld in artikel 21 van de Hvw. Verweerder acht het aanwijzen van alle woonruimte in [woonplaats] , in plaats van het enkel aanwijzen van goedkope woonruimte, niet in strijd met artikel 2 van de Hvw en het doel van de Hvw. De in geding zijnde woningen hebben daarnaast altijd de bestemming wonen gehad. Anders dan eisers stellen, kunnen de woningen niet als nieuw toegevoegde woningen worden aangemerkt. Dat de woningen zouden worden gesloopt en volledig zijn gestript, doet er niet aan af dat ze op enig moment bestemd en geschikt waren voor permanente bewoning. Er had dus een vergunning voor omzetting moeten zijn. Verder is het niet juist dat de vergunningplicht pas vanaf 1 januari 2017 geldt. 
        Dat eisers inmiddels aanvragen voor vergunningen hebben ingediend, doet de overtredingen daarnaast niet teniet. Dat verweerder bij twee andere woningen van eiser wel heeft afgezien van boeteoplegging, komt omdat eiser de overtreding zelf bij verweerder had gemeld, niet omdat hij voor die woningen een vergunning heeft aangevraagd. Zonder eisers eigen melding, zouden deze woningen niet in onderzoek zijn genomen. Wat betreft de brieven van verweerder van 10 juli 2017, is volgens verweerder geen sprake van concrete, ondubbelzinnige toezeggingen door een daartoe bevoegd persoon, dat er geen boete zou worden opgelegd. Ook is volgens verweerder geen sprake van andere behandeling van gelijksoortige zaken, of van handelen vanuit puur politiek oogpunt. Verweerder ziet ook niet in dat een minder ingrijpende maatregel had moeten worden toegepast; de boete voor omzetting is in de Huisvestingsverordening al verlaagd van € 13.500 naar € 6.000 en is niet onevenredig. Dat de boete uitsluitend zou mogen worden opgelegd aan malafide huisjesmelkers, volgt verweerder evenmin. Verweerder ziet tot slot geen bijzondere omstandigheden die aanleiding zouden moeten zijn om de boetes te matigen.
      
      
      
        
          Bespreking beroepsgronden
        
      
      
      
        
          Aanwijzing woonruimte
        
      
      
    
    
      3.1
      Eisers hebben gemotiveerd aangevoerd dat verweerder in de Huisvestingsverordening ten onrechte alle woonruimte in [woonplaats] heeft aangewezen als behorend tot de woonruimtevoorraad zoals bedoeld in artikel 21 van de Hvw, en niet enkel goedkope woonruimte. Dit is volgens eiseres in strijd met de Hvw, zoals onder andere blijkt uit de Memorie van Toelichting op de Hvw. Daarom moet artikel 3.1.1 van de Huisvestingsverordening (het aanwijzingsartikel) buiten toepassing worden gelaten. 
      
    
    
      3.2
      De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond niet slaagt. De rechtbank verwijst naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 augustus 2018. Uit die uitspraak volgt dat de aanwijzing op grond van artikel 21 van de Hvw (behoud woonruimtevoorraad) moet worden onderscheiden van de aanwijzing van categorieën goedkope woonruimten op grond van artikel 7 van de Hvw (woonruimteverdeling), en dat de aanwijzing op grond van artikel 21 van de Hvw ruimer kan zijn. Verder heeft verweerder bij de totstandkoming van de Huisvestingsverordening onderbouwd dat op het gehele grondgebied van de stadsregio Amsterdam sprake is van schaarste aan woningen en daarnaast gemotiveerd dat de leefbaarheid bewaakt wordt door met het vergunningvereiste te voorkomen dat een onevenredige druk op de woonomgeving ontstaat door onttrekking van woningen, bijvoorbeeld voor vakantieverhuur of veel kamergewijze verhuur. Uit voornoemde uitspraak volgt dat aanwijzing van alle woningen binnen de stadsregio Amsterdam in dit geval dus gewenst is en niet in strijd is met de Hvw. 
      
      
        
          Omzetting
        
      
      
    
    
      5.1
      Eisers voeren verder aan dat geen sprake is geweest van omzetting van woonruimte. Ten eerste heeft verweerder tijdens de hoorzitting in bezwaar toegezegd dat hij in de (bouw)archieven zou nagaan in hoeverre de lege, vervallen [naam] op enig moment nog als behorende tot de woonruimtevoorraad mocht worden beschouwd. Eisers verwijzen naar het geluidsfragment van de hoorzitting. In het bestreden besluit komt dit ten onrechte niet terug. Verder stellen eisers dat ten tijde van de leegstand van de flat helemaal niet kón worden voldaan aan de voorwaarden voor zelfstandige woonruimte. Een huishouden kon daar simpelweg niet wonen, omdat voorzieningen ontbraken. Na herstructurering van de flat door de ontwikkelaar, hebben de eigenaren (zoals eisers) vervolgens hun ruimten opgebouwd en zijn nieuwe woonruimten ontstaan. Eisers bestrijden dat dit per definitie zelfstandige woonruimten moeten zijn geweest. 
      
    
    
      5.2
      De rechtbank is van oordeel dat ook dit betoog faalt. Niet is in geschil dat de woningen in de [naam] vóór de leegstand en renovatie werden verhuurd als zelfstandige woonruimten. Niet is gebleken van wijzigingen sindsdien. De woningen hebben ook één huisnummer per woning gehouden. Wat er ook zij van de gestelde toezegging ten tijde van de hoorzitting is de rechtbank van oordeel dat het enkele feit dat de woningen casco werden opgeleverd en door de eigenaren vervolgens verder zijn afgebouwd, niet betekent dat geen sprake meer was van zelfstandige woonruimten die niet behoorden tot de woonruimtevoorraad. Dat het mogelijk was om de woningen naar persoonlijke behoefte van de nieuwe eigenaar op te bouwen, betekent bovendien niet dat daar dan geen vergunning(en) voor nodig zou(den) zijn. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake was van omzetting zoals bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hvw.
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      6.1
      Eisers hebben zich verder beroepen op het gelijkheidsbeginsel. De verhuurders van woonruimte in de [naam] zijn onevenredig aangepakt, terwijl in de stad op mildere wijze wordt gehandhaafd. Dat blijkt volgens eiseres uit citaten van de [functie] in het [naam krant] . Bovendien is boeteoplegging juist bij de [naam] onevenredig, omdat de kopers op het verkeerde been zijn gezet over wat bij aanvang wel en niet was toegestaan in dit complex. Ook dat heeft de [functie] erkend. Daarnaast handhaven eisers de stelling dat de reikwijdte van de vergunningplicht in artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening ruimte laat voor meerdere interpretaties, en daardoor niet duidelijk was. Ook daarom was boeteoplegging onterecht. Eisers hebben ter onderbouwing van hun beroep op het gelijkheidsbeginsel ook een verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur bij verweerder ingediend. Omdat verweerder onvoldoende informatie openbaar heeft gemaakt, kunnen eisers hun beroep hieromtrent echter niet nader onderbouwen. 
      
    
    
      6.2
      De rechtbank overweegt dat de overtreding voortvloeit uit de regels die zijn neergelegd in de Hvw en de Huisvestingsverordening en dat die regels voor iedereen gelden. Dat verweerder op andere plekken niet of op mildere wijze optreedt, heeft eiseres niet aangetoond. Bovendien mag verweerder volgens vaste rechtspraak in het kader van een doelmatige handhaving keuzes maken in de manier waarop hij de toezichthoudende taak uitoefent en is niet gebleken dat de handhaving in dit geval willekeurig is geschied. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt dus niet. Dat, zoals de rechtbank begrijpt, bij de [naam] juist coulanter had moeten worden omgegaan met handhaving, omdat sprake was van onduidelijke regelgeving, volgt de rechtbank evenmin. Uit artikel 21, eerste lid, onder c, van de Hvw, in samenhang met artikel 3.1.1 van de Huisvestingsverordening, volgt dat voor omzetting van een zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte een vergunning is vereist. Eisers worden geacht deze wetgeving te kennen. Dat de woningen op verschillende manieren gerenoveerd konden worden, betekent niet dat daar geen vergunningen voor nodig waren. Het lag op de weg van eisers om daarover inlichtingen in te winnen, alvorens over te gaan tot het verhuren van de woningen. Dat de [functie] in het [naam krant] heeft gezegd dat het kennelijk onvoldoende gelukt is om alle kopers duidelijk te maken wat wel en niet kan in de ( [naam] )flat, maakt dat niet anders. De verwijzing naar artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening maakt het voorgaande evenmin anders, nu daarin nadere regels zijn opgenomen voor in welke gevallen juist geen vergunning nodig is, en de omzetting van woonruimte daar niet bij staat. 
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
      
      
    
    
      7.1
      Eisers hebben verder een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel, aangezien verweerder in de aan hun gerichte brieven van 10 juli 2017 de toezegging heeft gedaan dat niet handhavend zou worden opgetreden als zij tijdig een vergunning voor omzetting zouden aanvragen. Niet valt in te zien dat eisers hadden moeten begrijpen dat met niet handhavend optreden niet werd gedoeld op een boete. Eisers hebben tijdig vergunningen aangevraagd en mochten erop vertrouwen dat er geen gemeentelijke maatregelen zouden volgen. Nu verweerder toch boetes heeft opgelegd, heeft hij gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel en zijn eisers wel degelijk in hun belangen geschaad.
      
    
    
      7.2
      De rechtbank is van oordeel dat ook dit betoog niet slaagt. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank overweegt dat in de brieven van 10 juli 2017 geen door verweerder gedane concrete, ondubbelzinnige toezeggingen staan, dat er ten aanzien van de in juni 2017 begane overtredingen niet handhavend zal worden opgetreden. In de brieven van 10 juli 2017 staat namelijk – kort gezegd – dat eisers door kamergewijze verhuur een overtreding hebben begaan en dat zij verantwoordelijk zijn voor het ongedaan maken van die overtreding. Dit kunnen zij doen door de verhuur te staken. Indien zij menen dat de situatie met een vergunning gelegaliseerd kan worden, dienen zij binnen vier weken een aanvraag voor een onttrekkingsvergunning in te dienen, waarbij er bovendien op wordt gewezen dat er mogelijk ook omgevingsvergunningen nodig zijn. In de brieven staat vervolgens expliciet dat een aanvraag voor een vergunning los staat van de geconstateerde overtredingen en de voornemens een boete op te leggen. De laatste zin in de brieven, dat verweerder zich wel genoodzaakt zal zien tot handhaving over te gaan als niet binnen de genoemde termijn een vergunningsaanvraag is ontvangen en/of verstrekt, begrijpt de rechtbank aldus dat handhaving voor toekomstige overtreding(en) kan worden voorkomen door de situatie te legaliseren. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dus niet. 
      
      
        
          Matiging
        
      
      
    
    
      8.1
      Eisers zijn tot slot van mening dat de specifieke omstandigheden in dit geval maken dat de boetes in ieder geval op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb gematigd moeten worden. Eisers verwijzen naar de eerdere beroepsgronden en beroepen zich met name op de onduidelijkheid over de geldende regels in relatie tot het bijzondere karakter van deze “klusflat”. Gelet op dit bijzondere karakter, is het niet evenredig om na jaren van stilte op het gebied van toezicht op de naleving van deze regels ineens zo hard op te treden. Bij eisers is door de ontwikkelaar (die samenwerkte met de gemeente) de indruk gewekt dat men de aangekochte ruimten intern kon samenstellen zoals men dat wilde. Over de noodzaak van een vergunningsaanvraag is niets gezegd. Verder is het in dit licht bezien ook niet passend en evenredig om aan eisers vier boetes op te leggen. Daarnaast is sinds de huisbezoeken bijna een jaar verstreken alvorens verweerder een besluit op bezwaar had genomen. Eiseres menen dat verweerder ook die omstandigheid in het bestreden besluit had moeten meewegen.
      
    
    
      8.2
      De rechtbank is van oordeel dat het betoog niet slaagt. Op grond van het derde lid van artikel 5:46 van de Awb legt het bestuursorgaan een lagere bestuurlijke boete op dan de wettelijk vastgelegde, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. De rechtbank overweegt ten eerste dat de door eisers gestelde slechte voorlichting over wat mogelijk was in de [naam] niet een bijzondere omstandigheid is. Uit de wet- en regelgeving volgt zoals gezegd dat voor de omzetting van woonruimte in Amsterdam een vergunning vereist is. Zoals de rechtbank reeds heeft overwogen worden eisers geacht deze regelgeving te kennen. De rechtbank overweegt dat dit in het geval van eisers te meer geldt, nu zij de vier woningen hebben gekocht als investering met als doel deze te verhuren. Uit niets blijkt dat eisers navraag hebben gedaan bij de gemeente naar de geldende regelgeving. Dit lag wel op de weg van eisers en niet op de weg van verweerder. Dat de ontwikkelaar de “klusflat” anders heeft gepromoot en niets heeft gezegd over benodigde vergunningen, laat de eigen verantwoordelijk van kopers onverlet en kan bovendien niet aan verweerder toegerekend worden. Zoals al is overwogen, betekent de omstandigheid dat de woningen op verschillende manieren gerenoveerd konden worden voorts niet dat daar geen vergunningen voor nodig waren. Ten aanzien van de vóór overweging 7.1 aangevoerde gronden heeft de rechtbank verder al overwogen dat die niet slagen. Gelet op het voorgaande, bestond daarom geen aanleiding de boetes te matigen.
      
      9. De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. 
      
      10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, in aanwezigheid van mr. E.A. Kreb, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 maart 2019.
    
    
    
      griffier 
      rechter 
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
  
  
     publicatienummer ECLI:NL:RVS:2018:2833