ECLI:NL:RVS:2019:3828, Raad van State, 13-11-2019, 201900069/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 18 juli 2018 hebben de ministers aan [appellant] kenbaar gemaakt dat zij er, mede gelet op de brief van 31 maart 2018 van [appellant] aan TenneT TSO B.V. (hierna: TenneT) en de reactie daarop van TenneT van 9 juli 2018, van uitgaan dat handhaving vanuit de ministers niet meer aan de orde is en dat het verzoek van [appellant] aan de ministers om er via preventieve handhaving op toe te zien dat TenneT overgaat tot verwerving van de eigendom van het bedrijf van [appellant] als afgedaan wordt beschouwd.

201900069/1/A1.
    Datum uitspraak: 13 november 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Bedum,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 15 november 2018 in zaken nrs. 18/3192 en 18/3193 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de onderscheiden ministers van Economische Zaken en Klimaat en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
    Procesverloop
    Bij brief van 18 juli 2018 hebben de ministers aan [appellant] kenbaar gemaakt dat zij er, mede gelet op de brief van 31 maart 2018 van [appellant] aan TenneT TSO B.V. (hierna: TenneT) en de reactie daarop van TenneT van 9 juli 2018, van uitgaan dat handhaving vanuit de ministers niet meer aan de orde is en dat het verzoek van [appellant] aan de ministers om er via preventieve handhaving op toe te zien dat TenneT overgaat tot verwerving van de eigendom van het bedrijf van [appellant] als afgedaan wordt beschouwd.
    Bij besluit van 10 oktober 2018 hebben de ministers het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 15 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De ministers hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. ing. A.E. Noordhuis, en de ministers, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman, zijn verschenen. Voorts is ter zitting TenneT, vertegenwoordigd door mr. M.W. Engelen, [gemachtigden], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Bij brief van 19 april 2018 heeft [appellant] de ministers verzocht (preventief) handhavend op te treden tegen TenneT in die zin dat er op wordt toegezien dat paragraaf 8.3.2. van de toelichting bij het inpassingsplan Noord-West 380 kV EOS-VVL Eemshaven Oudeschip - Vierverlaten (hierna: het inpassingsplan) door TenneT wordt nageleefd en TenneT overgaat tot verwerving van de eigendom van het bedrijf van [appellant].
    Bij brief van 18 juli 2018 hebben de ministers daarop gereageerd en aangegeven dat TenneT in contact is getreden met [appellant] en bereid is onder redelijke voorwaarden over te gaan tot de aankoop van het melkveehouderijbedrijf van [appellant] aan de [locatie] te Bedum.
    Bij brief van 23 augustus 2018 heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen de brief van 18 juli 2018.
    Bij besluit van 10 oktober 2018 hebben de ministers dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 18 juli 2018 volgens de ministers niet kan worden aangemerkt als een besluit.
    De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard en zijn verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
    Het hoger beroep van [appellant]
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank hem ten onrechte geen proces-verbaal van de mondelinge behandeling ter zitting ter beschikking heeft gesteld. Het beschikbare proces-verbaal omvat uitsluitend de mondelinge uitspraak, aldus [appellant].
    2.1.    Artikel 8:61 van de Awb luidt:
    "(…)
    3. De griffier maakt van de zitting een proces-verbaal op:
    a. indien de bestuursrechter dit ambtshalve of op verzoek van een partij die daarbij belang heeft, bepaalt, of
    (…)
    5. Het houdt een vermelding in van hetgeen op de zitting met betrekking tot de zaak is voorgevallen.
    (…)
    9. De griffier die een proces-verbaal opmaakt stelt dit ter beschikking aan partijen, indien het derde lid, aanhef en onder a, van toepassing is."
    Artikel 8:84, vierde lid, luidt:
    "De griffier zendt onverwijld een afschrift van de uitspraak of van het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak kosteloos aan partijen."
    2.2.    De Afdeling stelt vast dat de griffier van de rechtbank het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak overeenkomstig het bepaalde in artikel 8:84, vierde lid, van de Awb aan [appellant] heeft gezonden.
    Voor zover [appellant] beoogt te betogen dat aan hem ten onrechte geen afschrift is gezonden van de aantekeningen van het verhandelde ter zitting bij de rechtbank, is het volgende van belang. Uit artikel 8:61, derde lid, aanhef en onder a, in samenhang bezien met het vijfde lid, van de Awb volgt dat de griffier een proces-verbaal van de zitting, inhoudende een vermelding van hetgeen op de zitting met betrekking tot de zaak is voorgevallen, opmaakt op verzoek van een partij die daarbij belang heeft. Hieruit volgt dat [appellant] de rechtbank desgewenst kan verzoeken om een proces-verbaal van de zitting. Niet is gebleken dat [appellant] een daartoe strekkend verzoek heeft gedaan. Evenmin is gebleken dat de bestuursrechter ambtshalve heeft bepaald dat de griffier van de zitting een proces-verbaal opmaakt. Gelet op het bepaalde in artikel 8:61, negende lid, van de Awb bestaat derhalve geen grond voor het oordeel dat de rechtbank [appellant] ten onrechte geen proces-verbaal van de mondelinge behandeling ter beschikking heeft gesteld.
    Het betoog faalt.
    3.    Volgens [appellant] heeft de rechtbank voorts ten onrechte niet gemotiveerd waarom toepassing is gegeven aan artikel 8:86 van de Awb.
    3.1.    Artikel 8:86 van de Awb luidt:
    "1. Indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de bestuursrechter is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, kan hij onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
    (…)
    3. Partijen worden in de uitnodiging, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, gewezen op de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, (…)."
    3.2.    Nu de rechtbank toepassing heeft gegeven aan artikel 8:86 van de Awb heeft hieraan kennelijk de conclusie van de rechtbank ten grondslag gelegen dat nader onderzoek in dit geval redelijkerwijs niet kon bijdragen aan de beoordeling van de zaak en heeft de rechtbank ook overigens geen beletsel aanwezig geacht om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. Geen rechtsregel verplicht de rechtbank om het besluit om toepassing te geven aan artikel 8:86, eerste lid, van de Awb in de uitspraak nader te motiveren. Overigens is [appellant] overeenkomstig het bepaalde in artikel 8:83, derde lid, van de Awb in de uitnodiging om de zitting te verschijnen gewezen op de bevoegdheid van de voorzieningenrechter om onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Het betoog faalt.
    4.    Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank de bodemzaak heeft behandeld en afgedaan zonder over alle relevante stukken te beschikken. Volgens [appellant] ontbraken e-mails en aantekeningen van het mondelinge verkeer tussen de ministers en TenneT. Daarnaast is de "Schade- en Vergoedingengids Bovengrondse 380 Kv-hoogspanningsverbindingen", zoals aangehaald in paragraaf 8.3.2. van de toelichting bij het inpassingsplan, niet aan de rechtbank overgelegd. Evenmin is de tussen LTO Nederland en TenneT gesloten bestuursovereenkomst met bijlagen aan de rechtbank ter beschikking gesteld. De rechtbank had de ministers in de gelegenheid moeten stellen alsnog het dossier aan de rechtbank te zenden alvorens uitspraak te doen en had geen toepassing mogen geven aan artikel 8:86 van de Awb, aldus [appellant].
    4.1.    Artikel 8:42, eerste lid, van de Awb luidt: "Binnen vier weken na de dag van verzending van de gronden van het beroepschrift aan het bestuursorgaan zendt dit de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter en kan het een verweerschrift indienen. (…)."
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat de op de zaak betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 8:42, eerste lid, van de Awb zich in dit geval in beroep bij de rechtbank beperkten tot het verzoek van [appellant], de reactie van de ministers van 18 juli 2018 hierop, het bezwaarschrift van [appellant] en de relevante passages uit het inpassingsplan. Niet is gebleken dat deze stukken zich niet in het procesdossier bij de rechtbank bevonden. In de door [appellant] in beroep bestreden beslissing op bezwaar ging het om de vraag of sprake was van een norm ten aanzien waarvan om handhaving is verzocht. De door [appellant] genoemde stukken zien op het inhoudelijke geschil tussen [appellant] en TenneT en zijn daarom niet relevant voor de beoordeling of sprake is van overtreding van een norm ten aanzien waarvan om handhaving kan worden verzocht en betreffen daarom geen op de zaak betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 8:42, eerste lid, van de Awb.
    Het betoog faalt.
    5.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het inpassingsplan nietig is. Het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan berust niet op een deugdelijke motivering. De toelichting op het inpassingsplan kan slechts worden opgevat als een uitleg en niet als motivering waarop het besluit berust, aldus [appellant].
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat in paragraaf 1.9 van de toelichting bij het inpassingsplan is uiteengezet dat het inpassingsplan vergezeld gaat van de toelichting, dat de toelichting de onderbouwing van het inpassingsplan vormt en dat deze geen rechtstreeks bindende werking heeft. In de onderhavige procedure, die ziet op een verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen TenneT ten aanzien van hetgeen is opgenomen in paragraaf 8.3.2. van de toelichting bij het inpassingsplan, kunnen de vaststelling van het inpassingsplan als zodanig en de vraag of het inpassingsplan berust op een deugdelijke motivering niet aan de orde komen.
    Het betoog faalt.
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat paragraaf 8.3.2. van de toelichting bij het inpassingsplan voor handhaving vatbaar is. De brief van de ministers van 18 juli 2018 is een besluit waartegen de mogelijkheid van bezwaar openstond. De rechtbank heeft een te beperkte uitleg gegeven aan het begrip aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat paragraaf 8.3.2. van de toelichting bij het inpassingsplan een toelichting op de economische uitvoerbaarheid van het inpassingsplan bevat, aldus [appellant].
    6.1.    Artikel 1:3 van de Awb luidt:
    "1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    (…)
    3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
    6.2.    In de brief van 18 juli 2018 is vermeld dat [appellant] de ministers bij brief van 19 april 2018 heeft verzocht om er via preventieve handhaving op toe te zien dat TenneT overgaat tot verwerving van de eigendom van het bedrijf van [appellant]. Hierbij is verwezen naar paragraaf 8.3.2. van het inpassingsplan. Verder is in de brief van 18 juli 2018 vermeld dat [appellant] op 31 maart 2018 een brief heeft gestuurd aan TenneT waarin hij heeft laten weten dat hij zijn bedrijf van de hand wil doen. De ministers verwijzen hiervoor naar een reactie van TenneT van 9 juli 2018. Mede gelet op deze reactie gaan de ministers ervan uit dat handhaving vanuit de ministers niet meer aan de orde is en het verzoek om preventieve handhaving wordt daarom als afgedaan beschouwd, aldus de brief van 18 juli 2018.
    6.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2787, is een rechtshandeling een handeling die is gericht op rechtsgevolg. Een beslissing heeft een rechtsgevolg indien zij erop is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen.
    6.4.    [appellant] heeft de ministers verzocht om preventief handhavend op te treden tegen TenneT ten aanzien van hetgeen is opgenomen in paragraaf 8.3.2. van de toelichting bij het inpassingsplan.
    Anders dan de rechtbank heeft geconcludeerd, is de brief van 18 juli 2018, die een reactie inhoudt op dit verzoek om preventief handhavend op treden, te kwalificeren als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De brief houdt immers de afwijzing van het verzoek om preventief handhavend op te treden in en is daarmee gericht op rechtsgevolg.
    Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte geconcludeerd dat de ministers het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 18 juli 2018 terecht niet-ontvankelijk hebben verklaard.
    Het betoog slaagt.
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij op het beroep van [appellant] is beslist. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van de ministers van 10 oktober 2018 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
    8.    De Afdeling stelt vast dat [appellant] de ministers heeft verzocht om handhavend op te treden tegen TenneT ten aanzien van hetgeen is opgenomen in paragraaf 8.3.2. van de toelichting bij het inpassingsplan. De betreffende paragraaf, met het kopje "Verwerving object", heeft betrekking op het schadebeleid van TenneT in geval van verwerving van een object. Het schadebeleid is opgenomen in hoofdstuk 8 van de toelichting bij het inpassingsplan. Dat hoofdstuk ziet op de uitvoerbaarheid van het inpassingsplan.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682) heeft de plantoelichting in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
    Paragraaf 8.3.2. van de toelichting bevat een beschrijving hoe TenneT te werk zal gaan bij verwerving van objecten, maar bevat geen juridische verplichtingen voor TenneT. De plantoelichting behoort niet tot de juridisch bindende onderdelen van het inpassingsplan en bevat derhalve geen bindende norm die kan worden overtreden en ten aanzien waarvan om handhaving kan worden verzocht.
    Gelet op het voorgaande hebben de ministers het verzoek om handhavend op te treden bij besluit van 18 juli 2018 terecht afgewezen. De vraag of TenneT de nodige bekendheid aan het bestaan van de in paragraaf 8.3.2. opgenomen knelgevallenregeling heeft gegeven kan, anders dan waar [appellant] van uit gaat, in de onderhavige procedure niet aan de orde komen.
    De Afdeling ziet gelet op het voorgaande aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 18 juli 2018 ongegrond te verklaren. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 10 oktober 2018.
    Proceskostenveroordeling
    9.    De ministers dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 november 2018 in zaken nrs. 18/3192 en 18/3193, voor zover daarbij op het beroep van [appellant] is beslist;
    III.    vernietigt het besluit van de onderscheiden ministers van Economische Zaken en Klimaat en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 10 oktober 2018, kenmerk WJZ/18254301;
    IV.    verklaart het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van de onderscheiden ministers van Economische Zaken en Klimaat en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 18 juli 2018 ongegrond;
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van de onderscheiden ministers van Economische Zaken en Klimaat en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 10 oktober 2018;
    VI.    veroordeelt de onderscheiden ministers van Economische Zaken en Klimaat en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizendachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat de onderscheiden ministers van Economische Zaken en Klimaat en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 423,00 (zegge: vierhonderddrieëntwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    w.g. Daalder    w.g. Melenhorst
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2019
    490.