ECLI:NL:RBBRE:2011:BR4497, Rechtbank Breda, 18-07-2011, 10 / 2776 WET
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2011-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Realisering van een busparkeerstrook nabij het Prinsentuin College. De keuze van de gemeenteraad voor een afwikkeling van het leerlingenvervoer middels een parkeerstrook aan de Hoofdgraaf is een politieke keuze, die niet vatbaar is voor bezwaar en beroep. Die keuze heeft geleid tot het nemen van een besluit van financiële aard (budget beschikbaar stellen voor de aanleg van de parkeerstrook). Dat besluit is niet gericht op rechtsgevolg en is daarmee evenmin vatbaar voor bezwaar en beroep. Verweerder had het bezwaar tegen het raadsbesluit niet-ontvankelijk moeten verklaren.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 10 / 2776 WET 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      [naam persoon],
      wonende te [plaatsnaam], gemeente Woudrichem, eiser,
      gemachtigde mr. E. Beele,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Woudrichem,
      verweerder.
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    Eiser heeft op 2 juli 2010 beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 25 mei 2010, verzonden op 28 mei 2010 (bestreden besluit), inzake het rechtsoordeel dat voor de aan de Hoofdgraaf te Andel aan te leggen parkeerstrook voor bussen geen verkeersbesluit nodig is en ook geen wijziging van het geldende bestemmingsplan. 
    
    Het beroep is, gevoegd met de zaak van eiser onder nummer 10 / 4370 en met de zaak onder nummer 10 / 4411 van [naam persoon], behandeld ter zitting van 27 april 2011. Daarbij was eiser aanwezig, bijgestaan door mr. P. Koeslag. Namens verweerder zijn mr. [naam persoon] en [naam persoon] verschenen. Verder was eiser [naam persoon] aanwezig, bijgestaan door mr. S. Oord.
    
    De rechtbank heeft de uitspraaktermijn eenmaal verlengd.
    
    2. Beoordeling
    
    2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Eiser woont aan de [adres] te [plaatsnaam], nabij het Prinsentuin College. ’s Ochtends en ’s avonds komen zeven bussen in twee rondes leerlingen van het Prinsentuin College brengen of ophalen. Die bussen stoppen feitelijk op de rijbaan van de Hoofdgraaf.
    
    
      Bij brief van 22 februari 2010 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat de gemeenteraad van Woudrichem op 16 februari 2010 heeft besloten budget beschikbaar te stellen voor de realisering van een parkeerstrook langs de Hoofdgraaf. In die brief staat tevens dat het realiseren van een parkeerstrook past binnen het bestemmingsplan en dat voor het gebruik van die parkeerstrook geen verkeersbesluit nodig is.
      Op 26 februari 2010 heeft verweerder besloten het aantal verkeersborden in de gemeente Woudrichem terug te brengen, onder andere door alle niet-zonale parkeerverboden op te heffen (verkeersbesluit 1). Dit besluit is op 29 april 2010 gepubliceerd in een huis-aan-huisblad. Dit besluit heeft onder meer tot gevolg dat een plaatselijk parkeerverbod aan de Hoofdgraaf tegenover de inrit van eisers perceel zal vervallen.
    
    
    Op 23 maart 2010 heeft verweerder besloten de nog te realiseren parkeerstrook aan de Hoofdgraaf door plaatsing van het verkeersbord E08d en het onderbord ‘tussen 8 en 16 uur’ aan te wijzen als uitsluitend bestemd voor bussen tussen 8.00 en 16.00 uur (verkeersbesluit 2). Dit besluit is op 25 maart 2010 gepubliceerd in een huis-aan-huisblad.
    
    Op 30 maart 2010 heeft de gemachtigde namens eiser een bezwaarschrift ingediend tegen de brief van verweerder van 22 februari 2010.
     
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van eiser ontvankelijk maar ongegrond verklaard.
    
    
      2.2 In beroep heeft eiser, samengevat, aangevoerd dat het besluit van 16 februari 2010 van de gemeenteraad een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit is. Eiser wenst een inhoudelijke rechterlijke toetsing van de beslissing van de gemeenteraad tot ontsluiting van het Prinsentuin College via de Hoofdgraaf. Subsidiair, als het raadsbesluit geen voor beroep vatbare beslissing is, dan staat tegen verweerders brief van 22 februari 2010 bezwaar en beroep open. 
      Naar de mening van eiser valt de busparkeerstrook in de categorie busstrook zoals bedoeld in artikel 12, aanhef en onder a, van het Besluit administratieve bepalingen wegverkeer  (BABW). De huidige bestemming van de Hoofdgraaf laat slechts een rijbaan van maximaal 4,5 meter breed toe. Door verbreding van de Hoofdgraaf tot 6 meter en de aanleg van een keerlus voor het Prinsentuin College wijzigt de verkeersbestemming voor de Hoofdgraaf en dient op de plankaart een nieuwe categorieaanduiding (van categorie 3 naar categorie 2) te worden ingetekend. Deze wijziging moet gebeuren via een formele procedure tot wijziging van het bestemmingsplan.
      De bermen langs de Hoofdgraaf horen niet tot de bestemming ‘weg’ maar kennen een agrarische bestemming, zodat het bestemmingsplan niet toelaat dat de bermen thans worden ingericht voor verkeersdoeleinden. Een parkeervoorziening moet op de plankaart worden aangeduid als categorie ‘P’.
      Tot slot heeft eiser aangevoerd dat realisering van de parkeervakken aan de Hoofdgraaf leidt tot overlast voor eiser. Halterende bussen zorgen niet alleen voor stank- en geluidsoverlast maar ook voor vervuiling van de lucht. Er is geen onderzoek gedaan naar de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit en het besluit is onuitvoerbaar omdat een deel van de grond eigendom is van buurman [naam persoon].
    
    
    
      2.3 Artikel 15 van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW) luidt:
      1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
      2. Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
      Artikel 18, eerste lid, van de WVW luidt:
      Verkeersbesluiten worden genomen: 
      a. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van het Rijk door Onze Minister; 
      b. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van een provincie door gedeputeerde staten; 
      c. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van een waterschap door het algemeen bestuur of, krachtens besluit van het algemeen bestuur, door het dagelijks bestuur; 
      d. voor zover zij betreffen het verkeer op andere wegen door burgemeester en wethouders, of krachtens besluit van hen, door een door hen ingestelde bestuurscommissie of het dagelijks bestuur van een deelgemeente. 
    
    
    
      Artikel 21 van het BABW luidt:
      De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
    
    
    2.4 De rechtbank dient ambtshalve de ontvankelijkheid van het bezwaar en het beroep van eiser te beoordelen. In dat verband stelt de rechtbank vast dat eiser een rechtsingang heeft gezocht door bezwaar te maken tegen verweerders brief van 22 februari 2010. Tegen het besluit van 16 februari 2010 van de gemeenteraad van Woudrichem heeft eiser geen bezwaar gemaakt. Bij de beoordeling van zijn primaire beroepsgrond heeft eiser dan ook geen belang.
    
    Verweerders brief van 22 februari 2010 bevat naar het oordeel van de rechtbank drie mededelingen. In de eerste plaats wordt meegedeeld dat de gemeenteraad op 16 februari 2010 budget beschikbaar heeft gesteld voor de aanleg van een parkeerstrook langs de Hoofdgraaf. Naar het oordeel van de rechtbank is de keuze van de gemeenteraad voor een afwikkeling van het leerlingenvervoer middels een parkeerstrook aan de Hoofdgraaf een politieke keuze, die niet vatbaar is voor bezwaar en beroep. Die keuze heeft geleid tot het nemen van een besluit van financiële aard (budget beschikbaar stellen voor de aanleg van de parkeerstrook aan de Hoofdgraaf). Dat besluit is niet gericht op rechtsgevolg en is daarmee evenmin vatbaar voor bezwaar en beroep. Dat betekent dat verweerder het bezwaar van eiser tegen het raadsbesluit niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Nu dat niet is gebeurd, is het beroep terecht ingesteld en zal het bestreden besluit worden vernietigd. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en het bezwaar van eiser op dit punt niet-ontvankelijk verklaren.
    
    
      In de tweede plaats bevat de brief van 22 februari 2010 de mededeling dat voor het aanleggen en het laten gebruiken van de parkeerstrook geen verkeersbesluit nodig is. Naar het oordeel van de rechtbank kan deze mededeling worden aangemerkt als een bestuurlijk rechtsoordeel. Van een bestuurlijk rechtsoordeel is sprake als een bestuursorgaan, al dan niet op aanvraag, een oordeel geeft over de toepasselijkheid van een wettelijk voorschrift terzake waarvan het betreffende bestuursorgaan bevoegdheden toekomen. Verweerder is bevoegd om verkeersbesluiten te nemen, zodat hij ook bevoegd is een oordeel uit te spreken over de vraag of een verkeersbesluit nodig is voor de aanleg van de parkeerstrook of voor het gebruik van die parkeerstrook door bussen. Een bestuurlijk rechtsoordeel wordt in beginsel niet als een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit aangemerkt, tenzij het ontbreken van die rechtsbescherming tot onomkeerbare gevolgen leidt of anderszins bezwarend voor eiser is. 
      Naar het oordeel van de rechtbank doet het laatste zich voor. De parkeerstrook is nog niet aangelegd. Het is voor beide partijen onwenselijk dat verweerder eerst 140.000 euro uitgeeft voor de aanleg van die strook en dat eiser pas daarna een besluit kan uitlokken door het indienen van een verzoek om handhaving tegen de aanleg of het gebruik van die strook. Op dit punt heeft verweerder het bezwaar van eiser terecht ontvankelijk verklaard.
    
    
    Het aanleggen van een parkeerstrook door het bestraten van een trottoir en/of een berm is naar het oordeel van de rechtbank een feitelijk handelen waarvoor geen verkeersbesluit nodig is. Door het aanleggen van een parkeerstrook vindt immers geen uitbreiding of beperking van de categorieën weggebruikers plaats als bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de WVW. De aanleg van de parkeerstrook gaat evenmin gepaard met het plaatsen van een verkeersbord of een verkeersteken. Tot zover is het bezwaar van eiser terecht ongegrond verklaard.
    
    Voor de ingebruikneming van de parkeerstrook is op zichzelf ook geen verkeersbesluit vereist. Voor de beperking van de parkeerstrook tot bepaalde categorieën voertuigen is wel een verkeersbesluit nodig. Een dergelijk besluit heeft verweerder genomen op 23 maart 2010 (verkeersbesluit 2) en daartegen heeft eiser bezwaar gemaakt en vervolgens beroep ingesteld. Dat beroep is bij de rechtbank bekend onder zaaknummer 10 / 4370. In zoverre heeft eiser geen belang meer bij een antwoord op de vraag of een verkeersbesluit nodig is en had zijn bezwaar in zoverre niet-ontvankelijk verklaard moeten worden. Nu dat niet is gebeurd, is het beroep terecht ingesteld en zal het bestreden besluit worden vernietigd. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en het bezwaar van eiser op dit punt niet-ontvankelijk verklaren.
    
    In de derde plaats bevat verweerders brief van 22 februari 2010 de mededeling dat de aanleg van een parkeerstrook aan de Hoofdgraaf past binnen de ter plaatse geldende bestemming ‘verkeersdoeleinden’ zodat een bestemmingsplanwijziging niet nodig is. Deze mededeling bevat naar het oordeel van de rechtbank eveneens een bestuurslijk rechtsoordeel en is het onredelijk bezwarend dat eiser pas om handhavend optreden tegen deze parkeerstrook zou kunnen vragen nadat die parkeerstrook feitelijk is gerealiseerd. Ook op dit punt is eisers bezwaar door verweerder dan ook terecht ontvankelijk geacht.
    
    De Hoofdgraaf valt onder het bestemmingsplan ‘Buitengebied 1997’ van de gemeente Woudrichem. Volgens de plankaart heeft de Hoofdgraaf de bestemming ‘Wegen’ met de nadere aanduiding ‘3’. Volgens artikel 13 van de planvoorschriften zijn de gronden met deze bestemming aangewezen voor verkeersdoeleinden volgens de aangeduide categorieën. Een weg categorie 3 is een weg met een rijbaan met een breedte van tenminste 2,5 meter en ten hoogste 4,5 meter, en met paden, bermen en sloten. Ter zitting is gebleken dat de Hoofdgraaf  feitelijk breder is en voldoet aan de omschrijving van een categorie 2-weg (met een rijbaan van 4 tot 6 meter breed, plus paden, bermen en sloten). Dat betekent dat de Hoofdgraaf met rijbaan, berm en sloten nu al niet voldoet aan de categorieaanduiding op de plankaart. De aanleg van de busparkeerstrook in de bestaande berm (en sloot) maakt de afwijking van het bestemmingsplan echter niet groter, zodat daaraan geen noodzaak tot aanpassing van de plankaart ontleend kan worden.
    
    Verder heeft eiser aangevoerd dat de parkeerstrook buiten de bestemming ‘Wegen’ komt te liggen. Ter zitting is gebleken dat de grenzen van de bestemmingsvlakken gelijk zijn aan de kadastrale grenzen. Dat betekent dat een klein deel van de bij de Hoofdgraaf behorende berm en sloot nu al op de grond van overbuurman [naam persoon] ligt en daarmee buiten het vlak met de bestemming ‘Wegen’. De aanleg van een parkeerstrook in die berm (en sloot) maakt de bestaande afwijking van het bestemmingsplan wederom niet groter. Ook in dit opzicht is een wijziging van de plankaart niet nodig door de aanleg van de parkeerstrook. 
    
    Tot slot heeft eiser gesteld dat de parkeerstrook de categorieaanduiding ‘P’ moet krijgen als ‘parkeeraccomodatie en daarbij behorende groen- en andere voorzieningen’. Van het begrip ‘parkeeraccomodatie’ geeft het bestemmingsplan geen definitie. Verder constateert de rechtbank dat op de plankaart de categorieaanduiding ‘P’ niet voorkomt. Daaruit volgt dat de systematiek van dit bestemmingsplan niet verlangt dat voor enkele parkeervakken naast een rijbaan een aparte categorieaanduiding ‘P’ gecreëerd moet worden. Ook dit argument van eiser is ongegrond.
    
    2.5 Uit voorgaande overwegingen volgt dat verweerder het bezwaar van eiser deels niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Voor het overige kunnen de beroepsgronden van eiser niet slagen en is het beroep ongegrond.
    
    2.6 Omdat het beroep deels gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiser, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank: 
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    
    verklaart het bezwaarschrift van eiser, gericht tegen verweerders brief van 22 februari 2010, niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen de mededeling dat de gemeenteraad op 16 februari 2010 budget beschikbaar heeft gesteld voor de aanleg van een parkeerstrook aan de Hoofdgraaf en voor zover het is gericht tegen de mededeling dat voor het gebruik van de parkeerstrook aan de Hoofdgraaf geen verkeersbesluit nodig is;
    
    verklaart het bezwaarschrift van eiser, gericht tegen verweerders brief van 22 februari 2010, voor het overige ongegrond;
    
    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    gelast dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 150,- vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 874,-.
    
    Aldus gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, en ondertekend door deze en door mr. M.A.M. de Baar, griffier.
    
    De griffier,	De rechter,
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2011.  
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA  's-Gravenhage. 
      De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    
    Afschrift verzonden op: