ECLI:NL:RVS:2022:1695, Raad van State, 15-06-2022, 202100334/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 december 2020 heeft de raad van de gemeente Hengelo het bestemmingsplan "Buitengebied, Schoolbeekweg" vastgesteld. Het plan voorziet in een woning op een perceel aan de Schoolbeekweg, kadastraal bekend als sectie K nummer 3118, ten zuiden van de woning aan de [locatie A] te Hengelo. Uit de plantoelichting volgt dat deze woning met toepassing van het rood voor rood-beleid als een zogenoemde compensatiewoning mogelijk wordt gemaakt. Op de locatie Bentelosestraat 77, te Ambt Delden, gemeente Hof van Twente, is 2.501 m2 aan landschapsontsierende agrarische bedrijfsbebouwing gesloopt. Hiervoor in de plaats maakt de raad op het betrokken perceel de bouw van de voorziene woning mogelijk. De vereniging, [appellant sub 3] en de erven [appellant sub 2] en anderen, kunnen zich niet verenigen met de vaststelling van het plan. Zij nemen het standpunt in dat het plan in strijd is met het gemeentelijke rood voor rood-beleid.

202100334/1/R3.
    Datum uitspraak: 15 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in het geding tussen:
    1.       de Vereniging Behoud Twekkelo (hierna: de vereniging), gevestigd te Enschede,
    2.       De erven van [appellanten sub 2], beide laatstelijk gewoond hebbende te Hengelo, en anderen (hierna: [appellant sub 2] en anderen),
    3.       [appellant sub 3], wonende te Hengelo,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Hengelo,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 december 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, Schoolbeekweg" (hierna: het plan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben de vereniging, de erven [appellant sub 2] en anderen, en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 3] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 7 februari 2022, waar [appellant sub 3], en de vereniging en [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 3], en de raad, vertegenwoordigd door M. Brummelhuis en D. Bouwhuis, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan voorziet in een woning op een perceel aan de Schoolbeekweg, kadastraal bekend als sectie K nummer 3118, ten zuiden van de woning aan de [locatie A] te Hengelo. Uit de plantoelichting volgt dat deze woning met toepassing van het rood voor rood-beleid als een zogenoemde compensatiewoning mogelijk wordt gemaakt. Op de locatie Bentelosestraat 77, te Ambt Delden, gemeente Hof van Twente, is 2.501 m2 aan landschapsontsierende agrarische bedrijfsbebouwing gesloopt. Hiervoor in de plaats maakt de raad op het betrokken perceel de bouw van de voorziene woning mogelijk.
    De vereniging, [appellant sub 3] en de erven [appellant sub 2] en anderen, kunnen zich niet verenigen met de vaststelling van het plan. Zij nemen het standpunt in dat het plan in strijd is met het gemeentelijke rood voor rood-beleid.
    Het beroep van [appellant sub 3]
    Ontvankelijkheid
    2.       Artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken."
    Artikel 6:11 luidt:
    "Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege, indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest."
    Artikel 8:26, eerste lid, luidt:
    "De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het ding deel te nemen."
    Artikel 8:43 luidt:
    "1. De bestuursrechter kan de indiener van het beroepschrift in de gelegenheid stellen schriftelijk te repliceren. In dat geval wordt het bestuursorgaan in de gelegenheid gesteld schriftelijk te dupliceren. De bestuursrechter stelt de termijnen voor repliek en dupliek vast.
    2. De bestuursrechter stelt andere partijen dan de in het eerste lid bedoelde in de gelegenheid om ten minste eenmaal een schriftelijke uiteenzetting over de zaak te geven. Hij stelt hiervoor een termijn vast."
    2.1.    De Afdeling stelt vast dat de beroepstermijn met betrekking tot het bestreden besluit liep van 9 december 2020 tot en met 19 januari 2021. De Afdeling stelt verder vast dat [appellant sub 3] bij brief van 18 augustus 2021 de Afdeling heeft verzocht hem als belanghebbende toe te laten tot de procedure. Hij heeft daarbij aangegeven sinds 20 juli 2021 eigenaar te zijn van het perceel [locatie A] te Hengelo en verzocht hem inzicht te geven in de voortgang van de procedure. Bij brief van 22 november 2021 heeft de Afdeling het verzoek van [appellant sub 3] ingewilligd en hem tot 20 december 2021 de gelegenheid geboden om een schriftelijke uiteenzetting in te dienen.
    Op 14 december 2021 heeft [appellant sub 3] vervolgens een brief verzonden naar de Afdeling waarin hij verschillende beroepsgronden aanvoert tegen het plan.
    De Afdeling heeft [appellant sub 3] daarom bij brief van 23 december 2021 verzocht mede te delen waarom hij na het verstrijken van de beroepstermijn, beroep heeft ingesteld tegen het plan. In reactie hierop heeft [appellant sub 3] aangegeven dat hij, voordat hij de woning op het perceel [locatie A] kocht, op de hoogte was van de procedure inzake het plan, maar dat hij aanvankelijk niet voornemens was deel te nemen aan de procedure. Pas toen hij zich verder in het plan had verdiept werd hem duidelijk dat hij zich daar niet mee kon verenigen. [appellant sub 3] heeft verder in deze brief erop gewezen dat hij heeft voldaan aan de door de Afdeling gestelde termijnen voor het geven van een schriftelijke uiteenzetting en dat hij griffierecht heeft betaald. [appellant sub 3] is van mening dat vanwege deze omstandigheden, niet-ontvankelijkverklaring van zijn beroep achterwege moet blijven.
    2.2.    De Afdeling overweegt dat [appellant sub 3] niet binnen de daarvoor geldende termijn beroep heeft ingesteld tegen het plan. De Afdeling ziet verder in de door [appellant sub 3] genoemde omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3477, is sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding als bedoeld in artikel 6:11 van de Awb als een betrokkene binnen twee weken nadat hij van het hem onwelgevallige besluit op de hoogte is geraakt, alsnog beroep instelt. Uit de hiervoor onder 2.1 weergegeven correspondentie blijkt dat [appellant sub 3] in ieder geval al in augustus 2020 op de hoogte was van het besluit en pas in de maand december 2020 beroep heeft ingesteld. Dat betekent dat [appellant sub 3] na de bedoelde twee weken beroep heeft ingesteld. Hierom is geen sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding.
    Voor zover [appellant sub 3] heeft willen betogen dat de Afdeling hem in de gelegenheid heeft gesteld om bezwaren naar voren te brengen, gelet op de brief van de Afdeling van 22 november 2021, overweegt de Afdeling dat die brief is opgesteld in het kader van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb in samenhang met artikel 8:43, tweede lid, van de Awb. Met die brief heeft de Afdeling beoogd [appellant sub 3] als derde-belanghebbende toe te laten tot de procedure en hem een termijn gesteld om een schriftelijke uiteenzetting te geven over de zaak. Met die brief heeft de Afdeling niet beoogd om [appellant sub 3] in de hoedanigheid van appellant in de gelegenheid te stellen na ommekomst van de beroepstermijn alsnog een beroepschrift in te dienen. De door [appellant sub 3] genoemde omstandigheid dat hij heeft voldaan aan door de Afdeling gegeven termijnen, leidt dan ook niet tot het oordeel dat niet-ontvankelijkverklaring van zijn beroep achterwege moet blijven. Dat [appellant sub 3] in het kader van het door hem ingediende beroepschrift griffierecht heeft betaald, maakt niet dat zijn beroepschrift alsnog ontvankelijk is. Artikel 8:41, eerste lid, van de Awb bepaalt dat van de indiener van het beroepschrift een griffierecht wordt geheven. De plicht het griffierecht te voldoen staat los van de vraag of een beroepschrift al dan niet tijdig is ingediend.
    Conclusie
    3.       Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep van [appellant sub 3] niet-ontvankelijk is.
    4.       De raad hoeft met betrekking tot het beroep van [appellant sub 3] geen proceskosten te vergoeden.
    De beroepen van de vereniging en [appellant sub 2] en anderen
    Toetsingskader
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Rood voor rood-beleid
    6.       De vereniging en [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met het gemeentelijke rood voor rood-beleid (hierna: het beleid). Zij wijzen erop dat op het perceel Bentelosestraat 77 te Ambt Delden (hierna: de slooplocatie), waar de sloop van de voormalige agrarische bedrijfsbebouwing heeft plaatsgevonden, al is voorzien in een bouwkavel voor één compensatiewoning met een oppervlakte van 1.000 m2. Volgens de vereniging en [appellant sub 2] en anderen kan uitsluitend een tweede bouwkavel voor een woning worden toegekend wanneer dit voor de financiering van de sloopkosten noodzakelijk is. Volgens hen sluit het rood voor rood-beleid van zowel de gemeente Hengelo als van de gemeente Hof van Twente uit dat er een tweede kavel voor een woning mogelijk wordt gemaakt ter compensatie voor de sloop van gebouwen die al eerder is ingezet in het kader van rood voor rood. De vereniging en [appellant sub 2] en anderen verwijzen ter ondersteuning van hun betoog naar het e-mailbericht afkomstig van een beleidsmedewerker van de gemeente Hof van Twente van 8 januari 2021. Zij menen dat het bestemmingsplan vanwege de strijd met dat beleid niet in stand kan blijven, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1180).
    Verder stellen zij dat de voorziene compensatiewoning niet aansluit op een bestaand bebouwingslint of cluster als bedoeld in het beleid. Zij voeren in dat kader aan dat het beleid vermeldt dat er in beginsel wordt gesproken over een bebouwingslint bij vijf bestaande woningen. In hun optiek onderbouwt de raad niet waarom er van dit uitgangspunt wordt afgeweken, nu er in dit geval slechts drie woningen waarop de voorziene compensatiewoning aansluit, in een lint staan.
    6.1.    De raad stelt dat er geen sprake is van strijd met het gemeentelijke rood voor rood-beleid. De raad wijst erop dat op de slooplocatie op het grondgebied van de gemeente Hof van Twente, 2.501 m2 aan landschapsontsierende bebouwing is gesloopt en ter compensatie daarvan op de slooplocatie één woning met een oppervlakte van slechts 1.000 m2 is opgericht. De gemeente Hof van Twente heeft de resterende 1.501 m2 oppervlakte die in verband met bedoelde sloop ter compensatie nog mag worden opgericht, in een zogenoemde sloopvoucher opgenomen die (voor 850 m²) is aangekocht door de initiatiefnemer van de in het plan voorziene woning. De raad stelt dat het aan de betreffende gemeente is om te bepalen hoe zij omgaan met de resterende sloopmeters van andere gemeenten en dat zijn eigen beleid er niet aan in de weg staat dat de genoemde sloopvoucher wordt ingezet om, vanwege de sloop van agrarische bedrijfsbebouwing op de slooplocatie in de gemeente Hof van Twente, compenserende woonbebouwing op haar grondgebied toe te staan. In dat kader stelt de raad dat de provinciale rood voor rood-regeling, waarop het beleid is gebaseerd, als hoofddoel heeft om de ruimtelijke kwaliteit binnen de provincie te verbeteren en dat gemeentegrenzen dit doel niet in de weg mogen staan. De raad betwist verder dat dezelfde sloopmeters twee keer worden ingezet, omdat de hoeveelheid gesloopte meters volgens de raad recht geven op het oprichten van twee compensatiewoningen. Gelet hierop meent de raad dat er geen meerdere aanvragen voor één locatie zijn ingediend.
    Verder stelt de raad dat het beleid weliswaar in beginsel uitgaat van een bebouwingslint of cluster bij vijf woningen, maar dat dit slechts een indicatie betreft en geen harde ondergrens vormt. Bovendien staan volgens de raad in de nabijheid van de door de vereniging en [appellant sub 2] en anderen genoemde drie woningen, nog twee woningen.
    6.2.    In paragraaf 3.3.3 van de plantoelichting staat dat het beleid qua systematiek zoveel mogelijk aansluit bij de provinciale criteria uit de provinciale rood voor rood-regeling. Uitgangspunt en voorwaarde voor de toepassing van die regeling is volgens de plantoelichting het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit van het landelijk gebied door sloop van landschapsontsierende bebouwing. Om dit doel te bereiken kunnen volgens de plantoelichting op planologisch verantwoorde locaties één of meerdere bouwkavels voor een woning toegekend worden. De deelnemer aan de rood voor rood-regeling moet volgens de plantoelichting uit de getaxeerde waarde van een dergelijke kavel, het slopen van de bedrijfsgebouwen en de bijdrage voor de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit bekostigen.
    Verder staat in de plantoelichting dat met het voorliggende plan zoveel mogelijk wordt voldaan aan de rood voor rood-regeling. Er is in totaal 850 m² aan landschapsontsierende bebouwing gesloopt, waarna een compensatiewoning van 750 m² wordt gebouwd. Omdat er op eigen terrein of in de directe omgeving ervan niet voldoende geïnvesteerd kan worden in de ruimtelijke kwaliteit wordt er ook een financiële bijdrage gedaan in het gemeentelijk Bomenfonds.
    6.3.    In het gemeentelijk beleid is het provinciale rood voor rood-beleid geïncorporeerd. Immers, in het beleid wordt aangegeven dat het gemeentelijk beleid qua systematiek zoveel mogelijk aansluit bij de provinciale criteria.
    Het toepasselijke beleid vermeldt onder andere als criterium dat ter compensatie van de sloop van minimaal 850 m² landschapontsierende bedrijfsbebouwing, onder voorwaarden één of meer bouwkavels voor een woning kunnen worden toegekend en voorts als criterium dat bij het slopen van een veelvoud van 850 m² bedrijfsbebouwing een extra bouwkavel voor een woning kan worden toegekend, uitsluitend wanneer dit voor de financiering van de sloopkosten van de betrokken bedrijfsbebouwing noodzakelijk is. Tevens is als criterium opgenomen dat uit de waarde van de bouwkavel voor een woning de deelnemer aan de rood voor rood-regeling de sloopkosten en de bijdrage voor het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit dient te bekostigen, terwijl de deelnemer 30% van de gecorrigeerde vervangingswaarde van de te slopen bedrijfsgebouwen mag behouden. Tot slot is in het beleid als criterium opgenomen dat maar éénmaal aan de regeling kan worden deelgenomen en dat het niet mogelijk is één locatie in te zetten voor twee aanvragen.
    Het beleid beschrijft verder dat onder meer locaties die aansluiten bij bestaande woon- of bebouwingslinten of clusters, in aanmerking komen als compensatiekavel. Een bebouwingslint wordt in het beleid gedefinieerd als een lijnvormige verzameling van gebouwen langs een weg in het buitengebied, doorgaans dubbelzijdig aanwezig, met geringe afstanden tussen de bouwkavels. Bij de beoordeling of sprake is van een bebouwingslint of -cluster worden deze omschrijvingen als uitgangspunt genomen. In deze woon-, bebouwingsclusters of linten dient sprake te zijn van een overwegende (permanente) woonfunctie. Op voorhand wordt geen harde ondergrens gesteld in welke gevallen er sprake is van een overwegende woonfunctie in een woon-, bebouwingscluster of -lint. Maar een minimum van vijf bestaande woningen lijkt een redelijk uitgangspunt, aldus het beleid.
    6.4.    De Afdeling stelt vast dat in het provinciale rood voor rood-beleid, dat in het gemeentelijke rood-voor-rood-beleid is geïncorporeerd, verschillende criteria zijn geformuleerd waaraan voldaan moet worden om in aanmerking te komen voor een bouwkavel in het kader van een rood voor rood-project. Eén van deze criteria is dat bij het slopen van een veelvoud van 850 m2 bedrijfsgebouwen op een locatie uitsluitend een extra bouwkavel kan worden toegekend, indien dit voor de financiering van de kosten van sloop van die bedrijfsgebouwen noodzakelijk is. De Afdeling is van oordeel dat een dergelijke financiële onderbouwing voor het toekennen van een extra bouwkavel ten onrechte ontbreekt. In tegenstelling tot wat de raad stelt, is de Afdeling van oordeel dat in dit geval geen sprake is van de sloop van een enkelvoud van 850 m2 bedrijfsbebouwing. De Afdeling overweegt dat op de aan de orde zijnde slooplocatie 2.501 m2 aan agrarische bedrijfsbebouwing is gesloopt en dat daarvoor al één bouwkavel op die slooplocatie is toegekend. De lezing van het rood voor rood-beleid, zoals de raad die erop na houdt, doet afbreuk aan het uitgangspunt dat slechts een extra bouwkavel kan worden toegekend als de hoogte van de kosten van de sloop van de betreffende bedrijfsbebouwing dit rechtvaardigen. De lezing van de raad leidt ertoe dat de oppervlakte van de te slopen/gesloopte bedrijfsbebouwing als het ware verdeeld kan worden in de vorm van verschillende sloopvouchers, elk voor een enkelvoud van 850 m2 aan gesloopte/te slopen agrarische bedrijfsbebouwing. Elk van deze sloopvouchers geeft dan recht op een bouwkavel en zonder dat - indien aan de orde - een financiële onderbouwing voor handen is waaruit blijkt dat de kosten van de sloop van de betrokken agrarische bedrijfsbebouwing zodanig hoog zijn dat deze de afgifte van een sloopvoucher voor een extra woning, waaruit die kosten ook bekostigd kunnen worden, noodzakelijk maken. De omstandigheid dat het beleid de inbreng van sloopvouchers uit een andere gemeente binnen de provincie toestaat omdat gemeentegrenzen niet aan het verwezenlijken van het doel van het rood voor rood-beleid in de weg moeten staan, levert op zich geen beletsel op voor het in acht nemen van dat criterium en het voor handen zijn van een dergelijke financiële onderbouwing te verlangen. Het had dan ook op de weg gelegen van de raad om, gelet op het toepasselijke rood voor rood-beleid, te onderzoeken of de kosten van de sloop van de agrarische bedrijfsbebouwing op de locatie Bentelosestraat 77 te Ambt Delden zodanig zijn dat deze het toekennen van een extra bouwkavel rechtvaardigen. Een financiële onderbouwing, waaruit dat blijkt, ontbreekt in het voorliggende bestemmingsplan evenwel. Ook ontbreekt een toereikende motivering waarom in een geval als hier aan de orde aan het vereiste van het voor handen zijn van dergelijke financiële onderbouwing voorbij zou kunnen worden gegaan. In zoverre is het plan niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en niet voldoende gemotiveerd.
    Het betoog slaagt.
    6.5.    Waar de vereniging en [appellant sub 2] en anderen aanvoeren dat de raad in strijd heeft gehandeld met het beleid door niet aan te sluiten bij een bestaand bebouwingslint of -cluster, overweegt de Afdeling het volgende. De Afdeling stelt vast dat er ten noorden in de nabijheid van de bouwlocatie vier woningen staan. De stelling dat het bebouwingslint slechts uit twee woningen bestaat, mist gelet hierop feitelijke grondslag. Daarnaast blijkt uit het beleid dat de genoemde grens van vijf woningen bedoeld is als indicatie en geen harde ondergrens vormt. De Afdeling ziet in het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op dit punt in strijd met zijn beleid heeft gehandeld.
    Conclusie
    7.       Gelet op wat hiervoor onder 6.4 is overwogen, is de conclusie dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in strijd is  met artikel 3:2 in samenhang met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Op grond van artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat is overwogen onder 6.4 het gebrek te herstellen door terzake alsnog een toereikende motivering te geven of eventueel een gewijzigd plan vast te stellen.
    De raad moet de Afdeling, de vereniging en [appellant sub 2] en anderen schriftelijk meedelen op welke wijze het gebrek in het besluit is hersteld en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend maken. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
    Proceskosten
    8.       In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten die door de vereniging en [appellant sub 2] en anderen zijn gemaakt en de vergoeding van het door de vereniging en [appellant sub 2] en anderen betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant sub 3] niet-ontvankelijk;
    II.       draagt de raad van de gemeente Hengelo op om:
    -         binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat in rechtsoverweging 6.4 en 7 is overwogen het gebrek in het besluit van 2 december 2020 dat strekt tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied, Schoolbeekweg", te herstellen en eventueel een gewijzigd plan vast te stellen;
    -         de Afdeling en de vereniging en [appellant sub 2] en anderen de uitkomst mee te delen en het eventuele nieuwe besluit toe te sturen en op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Tieleman, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Tieleman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2022
    817-997