ECLI:NL:RVS:2023:3478, Raad van State, 13-09-2023, 202203822/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juli 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sluis aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van het pand op het perceel aan de [locatie] in Aardenburg voor burgerbewoning in strijd met het bestemmingsplan te staken en gestaakt te houden. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college uit een oogpunt van zorgvuldigheid had moeten onderzoeken of het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning op grond van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied" is toegelaten. De oudere bestemmingsplannen zijn voor hem immers niet eenvoudig raadpleegbaar. De woning is volgens hem in 1994 gesplitst van het bedrijf en wordt ook sinds 1994 gebruikt voor bewoning door personen die geen binding hebben met het naastgelegen bedrijf.

202203822/1/R1.
    Datum uitspraak: 13 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Aardenburg, gemeente Sluis,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 25 mei 2022 in zaak nr. 21/1539 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Sluis.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 juli 2017 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van het pand op het perceel aan de [locatie] in Aardenburg (hierna: het perceel) voor burgerbewoning in strijd met het bestemmingsplan te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 29 januari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 28 augustus 2022 heeft het college bepaald dat wordt overgegaan tot invordering van de volgens het college verbeurde dwangsom van € 6.000,00.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] gronden ingediend.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. B. Vermeirssen, advocaat te Kattendijke, en [gemachtigde], en - via een videoverbinding - het college, vertegenwoordigd door M. Laros, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Ravotra Schoondijke B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Naar aanleiding van een verzoek tot handhaving door Ravotra Schoondijke B.V. heeft het college aan [appellant] op 5 januari 2017 het voornemen gestuurd om handhavend op te treden in verband met het gebruik van het pand als burgerwoning in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in samenhang met artikel 43, aanhef en onder a, artikel 8.2.1, aanhef en onder b en artikel 1.16 van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied". Het perceel heeft op basis van dit bestemmingsplan de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden" en de functieaanduiding "intensieve veehouderij". Op grond van artikel 8.1.2, aanhef en onder b, van de planregels is ter plaatse alleen een bedrijfswoning toegestaan. Bij besluit van 17 juli 2017 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Onder verwijzing naar het advies van de bezwaarcommissie van 25 november 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar bij besluit van 29 januari 2021 ongegrond verklaard. Verder heeft het college in dit besluit de begunstigingstermijn, gelet op de coronacrisis, verlengd tot 1 januari 2022.
    Relevante planregels
    2.       Artikel 1.16 luidt: "bedrijfs- of dienstwoning: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die slechts is bestemd voor bewoning door (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar noodzakelijk is, gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein."
    Artikel 8.2.1, onder b, luidt: "per bouwvlak is ten hoogste één bedrijfswoning toegestaan tenzij met de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden' of 'bedrijfswoning uitgesloten' anders is aangeduid;"
    Artikel 43, aanhef en onder a, luidt:  "De algemene gebruiksregels luiden als volgt: het is verboden gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, de bestemmingsomschrijving en de overige regels."
    Hoger beroep
    Is er een overtreding?
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college uit een oogpunt van zorgvuldigheid had moeten onderzoeken of het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning op grond van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied" is toegelaten. De oudere bestemmingsplannen zijn voor hem immers niet eenvoudig raadpleegbaar. De woning is volgens hem in 1994 gesplitst van het bedrijf en wordt ook sinds 1994 gebruikt voor bewoning door personen die geen binding hebben met het naastgelegen bedrijf.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1746, is het aan degene die een beroep doet op het gebruiksovergangsrecht, in dit geval dus aan [appellant], om aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk te maken dat het gebruiksovergangsrecht inderdaad van toepassing is. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college in dit geval in afwijking van dit uitgangspunt uit een oogpunt van zorgvuldigheid gehouden was om te onderzoeken of het gebruik van de woning door het overgangsrecht werd beschermd. Op het gemeentehuis had [appellant] zich kunnen laten voorlichten over inzage in oudere bestemmingsplannen. Het college heeft in hoger beroep niettemin uiteengezet dat het gebruik als burgerwoning niet op grond van het gebruiksovergangsrecht is toegelaten. Op de zitting heeft [appellant] te kennen gegeven dat hij het eens is met deze uiteenzetting, als ook met de gemotiveerde uiteenzetting van de raad waaruit blijkt dat [appellant] geen beroep toekomt op het gebruiksovergangsrecht.
    De Afdeling stelt vast dat het gebruik van het pand in strijd is met het geldende bestemmingsplan "Buitengebied" in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat er sprake is van een overtreding en het college bevoegd was om handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Is er concreet zicht op legalisatie?
    5.       [appellant] voert aan dat er mogelijk concreet zicht op legalisatie is en hij voornemens is een vergunningaanvraag te doen, teneinde het gebruik van het pand voor bewoning te legaliseren.
    5.1.    De Afdeling is van oordeel dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Het is vaste rechtspraak is van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 juli 2020, onder 5.1, ECLI:NL:RVS:2020:1586) dat voor concreet zicht op legalisatie van planologisch strijdig gebruik ten minste al een begin moet zijn gemaakt met de voor verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure. Dit is niet mogelijk zonder aanvraag. [appellant] heeft bevestigd dat hij niet een dergelijke vergunningaanvraag heeft gedaan om de overtreding te legaliseren. Het feit dat [appellant] voor het doen van zo een aanvraag waarschijnlijk leges is verschuldigd en om die reden is afgezien van het doen van een aanvraag maakt het oordeel van de Afdeling niet anders.
    Het betoog slaagt niet.
    Is handhavend optreden in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
    6.       [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden in strijd met het evenredigheidsbeginsel is. Het pand wordt al 28 jaar door hem bewoond. Gelet op het tekort aan woningen en het feit dat er in de omgeving andere woningen aanwezig zijn, is het volgens [appellant] niet noodzakelijk en evenwichtig om nu handhavend op te treden, waardoor hij de woning moet verlaten. Verder zal door nu handhavend op te treden het pand niet gebruikt kunnen worden voor bewoning door hem en zijn gezin, en ook niet als bedrijfswoning gebruikt kunnen worden, omdat de eigenaar van het naastgelegen bedrijf geen eigenaar van het pand is. Daarbij woont de eigenaar van het bedrijf al ergens anders en kan hij geen andere bedrijfswoning oprichten, omdat het pand al als zodanig is bestemd. Omdat de woning daardoor onverkoopbaar is, heeft handhaving voor hem ook grote financiële gevolgen.
    6.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de gevolgen voor [appellant] van de last onder dwangsom niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Bij de beoordeling van de noodzakelijkheid van de aan [appellant] opgelegde last onder dwangsom staat de vraag centraal, of die maatregel noodzakelijk is om het doel te bereiken. Het doel van de maatregel is dat het gebruik van het pand als burgerwoning wordt gestaakt. De aan [appellant] opgelegde last strekt tot beëindiging van dit gebruik. De Afdeling acht niet aannemelijk dat er een minder verstrekkende maatregel voorhanden was om dit doel te bereiken.
    Het feit dat, doordat hij het pand moet verlaten het pand wellicht leeg komt te staan en er een tekort aan woningen is, betekent ook niet dat het college van handhaving had moeten afzien. Voorafgaand aan de koop van de woning heeft op 20 november 2001 een gesprek plaatsgevonden, waar onder anderen [appellant], de verkoper, een wethouder en twee ambtenaren bij aanwezig waren. In het gespreksverslag hiervan staat dat de woning een agrarische bedrijfswoning is en dat het niet wenselijk is deze los te koppelen van het bedrijf. Ook staat hierin dat de gemeente handhavend dient op te treden als de woning niet als bedrijfswoning wordt verkocht. [appellant] was bij dit gesprek aanwezig. Gelet hierop had [appellant] kunnen weten dat het pand niet gebruikt mocht worden voor burgerbewoning. [appellant] heeft niettemin de woning gekocht. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het kopen van de bedrijfswoning voor rekening en risico van [appellant] komt. Gelet hierop en op het algemeen belang bij een adequate handhaving van bestemmingsplannen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college van optreden had moeten afzien. Hierbij betrekt de Afdeling de ruime begunstigingstermijn tot 1 januari 2022, zodat [appellant] ruim de tijd heeft gehad om een andere woning te zoeken.
    Het betoog slaagt niet
    Is handhavend optreden in strijd met het vertrouwensbeginsel?
    7.       [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college handelt in strijd met vertrouwensbeginsel door handhavend op te treden. Hiertoe voert hij aan dat het college in 2001 al wist dat hij het pand wilde kopen en dat hij geen binding had met het naastgelegen bedrijf. De makelaar van de verkoper probeerde voor dit gebruik als burgerwoning toestemming van het gemeentebestuur te krijgen. Op enig moment heeft [appellant] van deze makelaar een koopovereenkomst ontvangen waarin geen gebruiksbeperking was opgenomen. Hieruit heeft [appellant] afgeleid dat het gemeentebestuur akkoord was met het gebruik als burgerwoning. In het Kadaster, de Basisadministratie Gebouwen (hierna: de BAG) en in het kader van de Waardering onroerende Zaken (hierna: de WOZ) wordt het pand ook als woning aangemerkt.
    7.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    7.2.    In het geval van [appellant] gaat het er dus om of er sprake is van toezeggingen, andere uitlatingen of gedragingen waaruit hij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college zou toestaan dat hij het pand als burgerwoning mocht gebruiken, ook al was dat in strijd met het bestemmingsplan. [appellant] heeft niet aangetoond dat er een toezegging is gedaan door het college. Uit het gespreksverslag van 20 november 2001 komt naar voren dat het gemeentebestuur het juist niet wenselijk achtte de woning los te koppelen van het bedrijf. Dit wordt ook bevestigd door de brief van 6 maart 2002, waarin staat dat de woning publiekrechtelijk alleen mag en kan worden gebruikt als agrarische bedrijfswoning. [appellant] was bij het gesprek op 20 november 2001 aanwezig en heeft sindsdien geen berichten van het college ontvangen waarin staat dat het pand toch gebruikt mocht worden voor burgerbewoning. Uitlatingen of handelingen van de makelaar van de verkoper van de woning kunnen niet als toezegging of andere uitlating van de kant van de overheid worden beschouwd. De enkele omstandigheid dat het college wist dat hij voornemens was het pand te kopen, terwijl hij geen binding had met het bedrijf, betekent kortom niet dat in strijd is gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Ook de omstandigheid dat de woning in het Kadaster, de BAG en voor de WOZ als woning wordt aangemerkt geeft geen grond voor het oordeel dat er in strijd is gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Daaruit kan immers niet worden afgeleid dat er niet aan andere regelgeving, zoals bijvoorbeeld het bestemmingsplan, voldaan hoeft te worden. Ook het tijdsverloop maakt dit niet anders.
    Het betoog slaagt niet.
    Het invorderingsbesluit
    8.       [appellant] voert aan dat de feitenvaststelling door het college onvoldoende is, omdat alleen is afgegaan op de inschrijving voor de Basisregistratie Personen (hierna: BRP) en er geen nader onderzoek is verricht om vast te stellen of [appellant] daar daadwerkelijk woont.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179 dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. In het voornemen een last onder dwangsom op te leggen van 5 november 2017 staat dat [appellant] op het adres staat ingeschreven. De inschrijving in de BRP levert in het algemeen reeds een aanwijzing op dat betrokkenen hun hoofdverblijf hebben op het adres waarop zij zijn ingeschreven. Verder heeft [appellant] zich in de procedure over de last onder dwangsom steeds op het standpunt gesteld dat hij dakloos dreigt te worden als het handhavingstraject wordt doorgezet. Onder deze omstandigheden heeft het college aannemelijk mogen achten dat [appellant] het pand bewoont. Ter zitting is ook erkend dat het pand steeds is bewoond door [appellant] en zijn gezin. Gelet hierop was het college bevoegd om tot invordering van de verbeurde dwangsommen over te gaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het beroep tegen het invorderingsbesluit van 28 augustus 2022 is ongegrond.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 28 augustus 2022 van het college van burgemeester en wethouders van Sluis, kenmerk ED/U/2022,7615, ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Boer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2023
    745-1036