ECLI:NL:CBB:2019:433, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-09-2019, 18/1502
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wetsbepaling: Artikel 1 van het (Eerste) Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
        Inhoud: Fosfaatrecht. Geen sprake van een individuele en buitensporige last. De NB-vergunning is na 2 juli 2015 aan appellante verleend. Zij is dus in zoverre op het verkrijgen van die vergunning vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, zodat in zoverre in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Wat betreft investeringsverplichtingen die appellante na 2 juli 2015 is aangegaan, behoorde het tot haar verantwoordelijkheid ermee rekening te houden dat het fosfaatrechtenstelsel geen rekening houdt met op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte, zodat de gevolgen daarvan voor haar risico komen.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1502
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 september 2019 in de zaak tussen
    
    V.O.F. [naam] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. K.M.M. Snijders en mr. J.H. Eleveld).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 
      5.676 kilogram.
    
    
    
      Bij besluit van 18 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juni 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
    
    
    
      2.1
      Appellante heeft een melkveebedrijf. Zij hield daar aanvankelijk 100 melkkoeien met bijbehorend jongvee. Appellante heeft haar bedrijf willen uitbreiden met het oog op het houden van 135 melk- en kalfkoeien (categorie 100), 45 stuks jongvee jonger dan één jaar (categorie 101) en 45 stuks jongvee van één jaar en ouder (categorie 102). Daartoe is een nieuwe stal gebouwd, die een proefstal zou worden voor een nieuw soort vloer: de ‘Meadowfloor’. Op 20 februari 2015 heeft appellante een orderbevestiging van de Meadowfloor ontvangen met een te betalen bedrag van € 90.188,55. Op 24 juni 2015 heeft zij een aannemingsovereenkomst gesloten voor de bouw van de stal. De bouw is gestart in augustus 2015 en in april 2016 heeft appellante de stal in gebruik genomen. 
      
    
    
      2.2
      Op 30 juni 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Giessenlanden aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van de nieuwe stal. Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland hebben op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 op 7 juli 2015 aan appellante een vergunning verleend voor de exploitatie van een bestaande veehouderij, de bouw van een nieuwe ligboxenstal en het uitbreiden van de dieraantallen naar maximaal 140 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee (NB-vergunning). 
      
    
    
      2.3
      Op 27 juli 2015 is appellante akkoord gegaan met een financieringsvoorstel van de bank op basis van een investerings- en financieringsplan. 
      
    
    
      2.4
      Op de peildatum 2 juli 2015 was op het bedrijf (nog) niet het aantal dieren aanwezig dat door appellante was beoogd. Op die datum bevonden zich op het bedrijf namelijk 106 melk- en kalfkoeien, 30 stuks jongvee jonger dan één jaar en 45 stuks jongvee van één jaar en ouder. Verweerder is voor de berekening van het fosfaatrecht van die dieraantallen uitgegaan. 
      
    
    
      3.1
      Appellante heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het (Eerste) Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Door geen fosfaatrechten toe te kennen voor de gerealiseerde, maar nog niet benutte productieruimte is sprake van een onaanvaardbare inbreuk op, dan wel inmenging in het ongestoord genot van haar eigendom. Zowel op het niveau van regelgeving als op individueel niveau is geen sprake van een ‘fair balance’. 
      
    
    
      3.2
      Ten aanzien van de fair balance op het niveau van regelgeving voert appellante aan dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was.  Het fosfaatrechtenstelsel is bovendien niet gerechtvaardigd omdat het fosfaatplafond zoals opgenomen in de derogatie niet is overschreden. Een aanzienlijk deel van de mest is namelijk geëxporteerd en is dus niet ten laste gekomen van de Nederlandse bodem.
      
    
    
      3.3
      Op individueel niveau is volgens appellante geen sprake van een fair balance, omdat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. De uitbreiding was ingegeven door de toetreding van de zoon tot de maatschap enkele jaren geleden, en de twee inkomens die het bedrijf daarmee moet genereren. Appellante wordt onevenredig getroffen door het fosfaatrechtenstelsel ten opzichte van een willekeurige melkveehouder die zijn stal op de peildatum wel volledig bezet had. Zij kan 21% van haar bedrijf niet gebruiken. Dat is disproportioneel omdat het ruim vier maal hoger is dan de algemene reductie van 5% die nodig is om de fosfaatproductie van de gehele melkveesector onder het fosfaatplafond te brengen. Appellante is na de peildatum pas akkoord gegaan met het financieringsvoorstel, maar daaraan voorafgaand hebben gesprekken plaatsgevonden met de bank op basis waarvan appellante ervan uit kon gaan dat de stal gefinancierd zou worden. Ten aanzien van de NB-vergunning gaat eenzelfde redenering op: deze werd verleend na de peildatum maar daaraan ging een traject vooraf waarin appellante ervoor heeft gezorgd dat zij aan de vereisten zou voldoen. Zij had dus geen aanleiding om eraan te twijfelen dat de vergunningen verleend zouden worden. De gebouwde stal kan niet voor andere doeleinden worden gebruikt. De bouw van de nieuwe stal heeft € 850.000,- gekost, waarmee te totale financiering meer dan € 1.300.000,- bedraagt. Met de melkopbrengst van de koeien die appellante kan houden, kan zij niet aan haar financiële verplichtingen voldoen. De toekomst van het bedrijf staat op het spel. Ter onderbouwing hiervan heeft appellante een exploitatieoverzicht overgelegd. 
      
    
    
      4.1
      In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat wel sprake is van een fair balance, zowel op het niveau van regelgeving als op individueel niveau. Het financiële belang van appellante weegt niet op tegen het algemene belang om de productie van dierlijke meststoffen te beheersen. Verweerder verwijst naar de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag van 31 oktober 2017 (ECLI:NL:GHDHA:2017:3067). Appellante heeft er bewust voor gekozen om uit te breiden en daartoe investeringen te doen, terwijl nog niet zeker was hoe de in voorbereiding zijnde overheidsmaatregelen zouden uitwerken. Daarmee heeft zij een risico genomen dat voor haar rekening komt. Voor het aannemen van een individuele en buitensporige last moet sprake zijn van een zeer nijpende situatie in vergelijking met andere melkveehouders en van bijzondere omstandigheden die meebrengen dat appellante onevenredig wordt getroffen. Bijzondere omstandigheden, buiten de financiële last, heeft appellante niet gesteld. 
      
    
    
      4.2
      Verweerder heeft in het verweerschrift onder verwijzing naar de uitspraken van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) naar voren gebracht dat zowel op regelingsniveau als in dit individuele geval wel sprake is van een ‘fair balance’ en dat een schending van artikel 1 van het EP dus niet aan de orde is. Bijzondere omstandigheden doen zich in dit geval niet voor. Appellante wordt niet zwaarder getroffen dan andere melkveehouders. De keuze voor uitbreiding vanwege de toetreding tot de maatschap van een zoon die het bedrijf zal overnemen leidt volgens verweerder niet tot een individuele en buitensporige last, omdat uit de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1) volgt dat de belangen van appellante zelf maatgevend zijn en niet die van toekomstige opvolgers.
      
    
    
      5.1
      Artikel 1 van het EP bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
      
    
    
      5.2
      Wat betreft het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, moet worden geoordeeld dat dit betoog faalt. Het College verwijst naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd.
      
    
    
      5.3
      In de hiervoor aangehaalde de uitspraak van het College van 23 juli 2019 heeft het College wat betreft de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, heeft het College verder van belang geacht of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. 
      
    
    
      5.4
      Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
      
    
    
      5.5
      Het College stelt vast dat de NB-vergunning pas na 2 juli 2015 is verleend. Appellante is dus in zoverre op het verkrijgen van die vergunning vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, zodat in zoverre in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (vergelijk de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB: 2019:7). Daarbij komt dat appellante ook pas na 2 juli 2015 het financieringsvoorstel van de bank heeft aanvaard. Wat betreft investeringsverplichtingen die appellante na 2 juli 2015 is aangegaan, behoorde het tot haar verantwoordelijkheid ermee rekening te houden dat het fosfaatrechtenstelsel geen rekening houdt met op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte, zodat de gevolgen daarvan voor haar risico komen (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald). Dat voorafgaand aan de aanvaarding van het financieringsvoorstel al de nodige gesprekken met de bank zouden hebben plaatsgevonden en dat appellante er bij het indienen van de vergunningaanvraag al zeker van zou zijn geweest dat zij aan alle vereisten zou voldoen, doet aan die verantwoordelijkheid en het daarmee samenhangende risico niet af. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellante.
      
    
    
      5.6
      Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. 
      
      6. Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering, is het in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. 
      
      7. Het vorenstaande brengt met zich dat het beroep ongegrond is. 
      
      8. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
        Beslissing
      
      
      
        Het College
      
      
      - verklaart het beroep ongegrond;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-;
      - bepaalt dat verweerder het griffierecht ter hoogte van € 338,- aan appellante vergoedt.
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. P.B. van Onzenoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 september 2019.
      
      
      
      
      
        w.g. A. Venekamp	w.g. P.B. van Onzenoort