ECLI:NL:RBMNE:2022:3539, Rechtbank Midden-Nederland, 06-09-2022, UTR 21/4837
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bouwstop en vertrouwensbeginsel. Het college was bevoegd om aan eiser een bouwstop op te leggen. Door een aan het college toe te rekenen toezegging mocht eiser er gerechtvaardigd op vertrouwen dat hij voor het uitbreiden van de schuur geen omgevingsvergunning nodig had, en dat het college daartegen niet handhavend zou optreden. Maar de rechtbank vindt het niet onredelijk dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het algemeen belang en de belangen van derde-partij bij handhaving zwaarder wegen dan het belang van eiser bij honorering van het gerechtvaardigd gewekte vertrouwen. Dit betekent dat het college het bij eiser gerechtvaardigd gewekte vertrouwen niet hoeft te honoreren. Als er zwaarder wegende belangen zijn die in de weg staan aan honorering van gerechtvaardigd gewekt vertrouwen, kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de door eiser geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming. Het college had moeten onderzoeken of er aanleiding bestond om mogelijke schade aan eiser te vergoeden. Het college heeft dit niet gedaan. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover het college geen besluit heeft genomen over een schadevergoeding voor eiser en bepaalt dat het college een nieuw besluit op eisers bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 21/4837 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 september 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. N. Lubach),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren (het college)
      (gemachtigde: Th. D.S. Bol).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: 
      
        
          [derde-partij]
         uit [woonplaats] (derde-partij)
      (gemachtigde: mr. T. van der Weijde).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Deze zaak is begonnen met een verzoek van derde-partij aan het college om handhavend op te treden tegen de uitbreiding van een schuur met cv-verwarming/houtkachel op het perceel van eiser aan de [adres] in [woonplaats] (het perceel). Derde-partij woont en exploiteert een restaurant op het naastgelegen perceel aan de [adres] . 
    
    
    
      Op grond van de Correctieve herziening bestemmingsplan Tussen de Dijken’ (het bestemmingsplan) rust op het perceel deels de bestemming ‘Wonen’ en deels de bestemming ‘Groen-2’. 
    
    
    
      Naar aanleiding van het handhavingsverzoek heeft de toezichthouder van het college een controle uitgevoerd op het perceel. Haar constateringen heeft zij vastgelegd in een constateringsrapport van 9 december 2020. Op 22 december 2020 heeft de toezichthouder van het college aan eiser mondeling een bouwstop (de bouwstop) opgelegd. Deze bouwstop houdt in dat eiser niet verder mag gaan met de uitbreiding van de schuur. Met een brief van 24 december 2020 heeft het college de bouwstop schriftelijk aan eiser bevestigd.
    
    
    
      Eiser is het niet eens met de bouwstop en heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Met het besluit van 27 oktober 2021 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de bouwstop in stand gelaten. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
    
    
    
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      De rechtbank heeft het beroep op 26 augustus 2022 op zitting behandeld. Aanwezig waren: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van het college, derde-partij en de gemachtigde van derde-partij. De gemachtigde van het college werd vergezeld door [A] .
    
    
    
      Op de zitting heeft het college aanvullende stukken ingediend. De rechtbank heeft deze stukken aan het dossier toegevoegd en heeft met partijen afgesproken dat als zij deze stukken van belang vindt voor haar beslissing, partijen de gelegenheid krijgen om schriftelijk op de stukken te reageren. De rechtbank heeft haar beslissing echter niet gebaseerd op de aanvullende stukken van het college. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Wat is het toetsingskader?
      
    
    1. Het college is bevoegd om handhavend op te treden als er sprake is van een overtreding van een wettelijke bepaling. De bouwstop is een handhavingsmaatregel.
    
    2. De rechtbank zal aan de hand van de beroepsgronden van eiser eerst beoordelen of sprake is van een overtreding en het college dus bevoegd was om de bouwstop op te leggen.  Daarna zal de rechtbank de gronden van eiser over het vertrouwensbeginsel beoordelen.
    
    
      
        Is sprake van een overtreding?
      
    
    3. Volgens het college heeft eiser artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) overtreden. In artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo staat dat voor het bouwen van een bouwwerk – zoals een schuur of een uitbreiding daarvan – een omgevingsvergunning nodig is. Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo bepaalt dat ook een omgevingsvergunning nodig is als een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt. 
    
    4. Partijen zijn het er over eens, en de rechtbank stelt ook vast, dat het college geen omgevingsvergunning heeft verleend voor het uitbreiden van de schuur. Dit betekent niet automatisch dat sprake is van een overtreding. In sommige gevallen mag namelijk vergunningvrij (dat wil zeggen: zonder omgevingsvergunning) worden gebouwd, ook als dit in strijd is met het bestemmingsplan. 
    
    5. De vraag die partijen verdeeld houdt is of de uitbreiding van de schuur vergunningsvrij is. Het college stelt zich op het standpunt dat voor het uitbreiden van de schuur een omgevingsvergunning is vereist. Dit standpunt baseert hij op twee argumenten:
    
      
        de bestaande schuur is illegaal, omdat deze in strijd met het bestemmingsplan is gebouwd in de bestemming ‘Groen-2’ terwijl er geen omgevingsvergunning is verleend; 
      
      
        de totale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied op het perceel meer is dan 150m2.
      
    
    Eiser betwist dat de bestaande schuur illegaal is. Volgens hem is de schuur gebouwd op het gedeelte van het perceel met de bestemming ‘Wonen’. Verder stelt eiser zich op het standpunt dat hij op grond van het bestemmingsplan maximaal 230 m2 vergunningvrij mag bouwen, en dat dit aantal vierkante meters nog niet is overschreden. 
    
    6. De rechtbank gaat hierna eerst in op de vraag of op het perceel al te veel bebouwing aanwezig is om de uitbreiding van de schuur vergunningvrij te kunnen bouwen. 
    
    
      
        Is de totale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied te groot om de uitbreiding van de schuur vergunningsvrij te laten zijn?
      
    
    7. De rechtbank concludeert dat de totale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied op het perceel van eiser te groot is om de uitbreiding van de schuur vergunningsvrij te kunnen bouwen. Alleen al om die reden is voor de uitbreiding van de schuur een omgevingsvergunning vereist. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot deze conclusie komt.  
    
    8. Een bijbehorend bouwwerk mag – voor zover hier relevant – alleen vergunningsvrij worden gebouwd als de oppervlakte van al dan niet met een omgevingsvergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied niet meer bedraagt dan 150 m2. De uitbreiding van de schuur is dus niet vergunningsvrij als de totale oppervlakte van de nu al op het perceel aanwezige bijbehorende bouwwerken 150 m2 of meer is. 
    
    9. Op afbeelding 5 in het constateringsrapport van de toezichthouder van het college van 22 december 2020 staan de oppervlakten van de verschillende bestaande bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied op het perceel aangegeven. De totale oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken op het perceel is op basis van deze afbeelding 177 m2. Dit is meer dan 150 m2 en dus is de uitbreiding van de schuur niet vergunningsvrij. Dat het totaal aantal vierkante meters aan bijbehorende bouwwerken op het perceel in werkelijkheid nog groter is, zoals het college op de zitting heeft betoogd, maakt voor die constatering niet uit.  
    
    10. Eiser heeft op de zitting verklaard dat hij op basis van afbeelding 5 niet kan vaststellen of de oppervlaktematen die daarop staan vermeld kloppen. Voor zover hij hiermee die oppervlaktematen heeft willen betwisten, dan had het op zijn weg gelegen om deze beroepsgrond nader te onderbouwen. Daar heeft eiser ruim de tijd voor gehad, want het constateringsrapport is van 9 december 2020. De rechtbank gaat er daarom van uit dat de totale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken op het perceel (minimaal) 177 m2 is. De uitbreiding van de schuur kan dus niet vergunningvrij worden gebouwd. 
    
    11. Dat betekent dat eiser voor het uitbreiden van de schuur een omgevingsvergunning nodig heeft. Het klopt dat het bestemmingsplan maximaal 230m2 aan bebouwing toestaat op het gedeelte van het perceel met de bestemming ‘Wonen’, maar als een bouwwerk niet vergunningvrij kan worden gebouwd – zoals hier het geval is – is een omgevingsvergunning vereist, ook als het bestemmingsplan het toestaat.
    
    
    
      
        Conclusie
      
    
    12. Omdat eiser zonder omgevingsvergunning is begonnen met het uitbreiden van de schuur, heeft hij in ieder geval in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo gehandeld. Het college was dus bevoegd om de bouwstop aan hem op te leggen. 
    
    13. De uitbreiding van de schuur kan alleen al vanwege de reeds aanwezige bijbehorende bouwwerken op het perceel niet vergunningvrij worden gebouwd. De rechtbank hoeft het argument van het college dat de uitbreiding van de schuur ook niet vergunningvrij kon worden gebouwd omdat de schuur zelf illegaal is, en de daartegen gerichte beroepsgronden, dus niet meer te bespreken. Dat brengt mee dat de rechtbank niet in gaat op het antwoord op de vraag of de schuur (deels) op het gedeelte van het perceel met de bestemming ‘Groen-2’ is gebouwd en dat zij geen gebruik maakt van het aanbod van het college op de zitting om haar stelling dat de bestaande schuur in de bestemming ‘Groen-2’ staat nader te onderbouwen. 
    
    
      
        Had het college moeten afzien van handhaving?
      
    
    14. Eiser voert aan dat het college in dit geval had moeten afzien van het opleggen van een bouwstop, omdat hij een gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen. Door een toezegging die kan worden toegerekend aan het college kon hij er op vertrouwen dat het uitbreiden van de schuur vergunningsvrij was en dus vindt eiser dat het college niet handhavend mocht optreden.
    
    15. In de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het stappenplan uiteen gezet dat moet worden gevolgd bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Het gaat om de volgende drie vragen: 
    1. Is sprake van een toezegging?
    2. Kan deze toezegging aan het college worden toegerekend?
    3. Moet het gerechtvaardigd gewekt vertrouwen worden gehonoreerd? 
    
    16. Als vraag 1. en vraag 2. met “ja” worden beantwoord, heeft eiser er gerechtvaardigd op mogen vertrouwen dat de uitbreiding van de schuur niet vergunningplichtig was en dus dat het college niet handhavend zou optreden tegen de uitbreiding van de schuur. De rechtbank moet dan beoordelen of het college het bij eiser gerechtvaardigd gewekte vertrouwen moet honoreren door van handhaving af te zien (vraag 3). Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang en belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. 
    
    
      
        Is sprake van een toezegging en kan deze toezegging aan het college worden toegerekend (vraag 1 en vraag 2)?
      
    
    17. Eiser heeft op 26 november 2020 een e-mail gestuurd aan de gemeente Wijdemeren, waarin staat dat hij de schuur wil uitbreiden. Bij de e-mail heeft hij een plattegrond gevoegd met daarin de bestaande situatie en de situatie zoals hij die graag zou willen. Hij verzoekt de gemeente of zij akkoord kan gaan met de uitbreiding van de schuur. Op 4 december 2020 heeft een medewerker vergunningen van het college aan eiser een e-mail gestuurd met daarin de mededeling dat het vergroten van de schuur valt onder de vergunningsvrije regels en dat eiser hiervoor geen toestemming of vergunning van het college nodig heeft. 
    
    18. Het college en eiser zijn het er over eens, en de rechtbank stelt ook vast, dat deze e-mail een toezegging inhoudt die aan het college kan worden toegerekend. De uitlating wekt immers de indruk van een welbewuste standpuntbepaling van het college over de manier waarop een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend en eiser mag veronderstellen dat een medewerker vergunningen de opvatting van het college vertolkt. 
    
    19. Derde-partij voert in dit kader aan dat eiser alleen een beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen als hij te goeder trouw is. Volgens derde-partij was eiser niet te goeder trouw toen hij aan het college vroeg of de uitbreiding van de schuur akkoord was, omdat hij door eerdere procedures over het bestemmingsplan wist dat de uitbreiding van de schuur in de bestemming ‘Groen-2’ komt en dat daarin geen bouwwerken mogen worden gebouwd. 
    
    20. Naar het oordeel van de rechtbank biedt wat derde-partij hier aanvoert onvoldoende aanknopingspunten om aan te nemen dat eiser bij zijn vraag of het college akkoord was met het uitbreiden van de schuur niet te goeder trouw was, alleen al omdat vergunningvrij bouwen ook mogelijk kan zijn als in strijd met het bestemmingsplan wordt gebouwd. 
    
    21. De conclusie van het voorgaande is dat eiser er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat hij voor het uitbreiden van de schuur geen omgevingsvergunning nodig had, en dat het college daartegen niet handhavend zou optreden.
    
    
      
        Moet het gerechtvaardigd gewekt vertrouwen worden gehonoreerd (vraag 3)?
      
    
    22. Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat het gerechtvaardigd vertrouwen van eiser in dit geval niet kan worden gehonoreerd. Volgens het college wegen het belang van derde-partij bij en het algemeen belang dat is gediend met handhaving in dit geval zwaarder dan het belang van eiser, bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt. De uitbreiding van de schuur vindt plaats op zeer korte afstand van het perceel van derde-partij.
    
    23. Volgens eiser had het college zijn belang zwaarder moeten laten wegen en van handhaving moeten afzien. Hij betwist dat derde-partij zicht heeft op de schuur en de uitbreiding daarvan. Derde-partij heeft ook geen ander gerechtvaardigd belang, aldus eiser. 
    
    24. De rechtbank is het hier niet mee eens. Derde-partij heeft in zijn reactie op het beroepschrift en op de zitting foto’s overgelegd om aan te tonen dat hij zicht heeft op de uitbreiding van de schuur. Eiser heeft dit vervolgens niet gemotiveerd weersproken. Verder heeft eiser niet betwist dat de schuur, inclusief uitbreiding, op korte afstand van het perceel van derde-partij staat. De rechtbank vindt het onder deze omstandigheden niet onredelijk dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het algemeen belang en de belangen van derde-partij bij handhaving zwaarder wegen dan het belang van eiser bij honorering van het gerechtvaardigd gewekte vertrouwen. 
    
    25. De conclusie van het voorgaande is dat het college het bij eiser gerechtvaardigd gewekte vertrouwen niet hoeft te honoreren. Het college heeft dus niet van handhaving hoeven afzien en mocht overgaan tot het opleggen van een bouwstop. 
    
    
      
        Is het college verplicht om de schade van eiser te vergoeden?
      
    
    26. Als er zwaarder wegende belangen zijn die in de weg staan aan honorering van gerechtvaardigd gewekt vertrouwen, kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming. De commissie voor de bezwaarschriften heeft er in zijn advies op gewezen dat het college in het besluit op bezwaar ook een besluit moet nemen over het vergoeden van de schade die eiser zonder het gewekte vertrouwen niet zou hebben geleden. 
    
    27. Eiser voert aan dat het college dit niet heeft gedaan en dat het bestreden besluit daarom gebrekkig is. 
    
    28. Deze beroepsgrond slaagt. Zoals ook op de zitting besproken, is het college in het bestreden besluit niet ingegaan op een eventuele schadevergoeding voor eiser. Op de foto’s uit het constateringsrapport is te zien dat het beton voor de vloer  al is gestort. Verder heeft eiser verklaard dat zijn aannemer voor de bouwstop al de nodige materialen had besteld. Deze materialen liggen nu in de opslag. Het is dus mogelijk dat eiser, doordat hij is begonnen met bouwen op basis van de door het college gewekte verwachting dat er geen omgevingsvergunning is vereist, schade heeft geleden. Het college had moeten onderzoeken of er aanleiding bestond om mogelijke schade aan eiser te vergoeden. Het college heeft dit niet gedaan. Dat is in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het bestreden besluit is op dit punt gebrekkig. 
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    29. Voor de uitbreiding van de schuur is een omgevingsvergunning nodig. Omdat eiser die niet heeft, is er sprake van een overtreding van de Wabo. Het college moet dan in beginsel handhaven. Er zijn in dit geval geen bijzondere omstandigheden die maken dat het college daarvan af moest zien. Eiser mocht er weliswaar gerechtvaardigd op vertrouwen dat hij de uitbreiding van de schuur zonder omgevingsvergunning kon bouwen, maar het college hoeft dit gerechtvaardigd gewekte vertrouwen niet te honoreren omdat er zwaarder wegende belangen zijn. Het college mocht dus een bouwstop opleggen aan eiser. 
    
    30. Toch is het beroep gegrond. Het college heeft namelijk ten onrechte geen onderzoek gedaan naar mogelijke schade die eiser heeft geleden doordat hij er gerechtvaardigd op heeft vertrouwd dat hij de uitbreiding van de schuur vergunningvrij mocht bouwen. Het college moet dat nog onderzoeken en moet een besluit nemen over het vergoeden van schade. Omdat het college alleen nog hier over hoeft te beslissen ziet de rechtbank geen aanleiding om een tussenuitspraak te doen en het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen (een zogenoemde bestuurlijke lus).
    
    31. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover het college geen besluit heeft genomen over een schadevergoeding voor eiser en bepaalt dat het college een nieuw besluit op eisers bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    32. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover het college daarin geen besluit heeft genomen over vergoeding van door eiser geleden schade;
    - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, rechter, in aanwezigheid van mr.I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 september 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Artikel 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In dit artikel staat dat een besluit tot last onder bestuursdwang of last onder dwangsom ook kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt. Volgens vaste rechtspraak is een bouwstop een spoedmaatregel die wordt opgelegd in afwachting van mogelijke te treffen handhavingsmaatregelen.
  
  
     In welke gevallen dat mogelijk is staat in artikel 2 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
  
  
     Artikel 2, derde lid, aanhef en onder f, sub 3, van bijlage II bij het Bor.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     Onder de voorwaarden zoals genoemd in artikel 2 van bijlage II bij het Bor. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.