ECLI:NL:CBB:2022:483, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-08-2022, 21/674
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen.
      
      Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2022 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden.
      
      Het hoger beroep is ongegrond. Terugzending van de partij sesamzaad naar India is niet mogelijk op grond van artikel 12 van Verordening 178/2002. Uit de tekst van artikel 12 van Verordening 178/2002, noch uit (het systeem) van deze Verordening volgt dat die bepaling aan de bevoegde autoriteiten een bevoegdheid toekent om levensmiddelen (weder)uit te voeren in de situatie als hier aan de orde dat een levensmiddel niet voldoet aan de in artikel 1, tweede lid, van Verordening 2017/625 bedoelde regels. Die bepaling lijkt veeleer algemene voorschriften te bevatten voor levensmiddelenwetgeving. Appellanten hebben ook niet duidelijk gemaakt waarom in een geval als hier aan de orde Verordening 2017/625, die expliciet bevoegdheden toekent aan de bevoegde autoriteiten, opzij zou moeten worden gezet door Verordening 178/2002, terwijl die verordening dat niet doet. 
      
      De partij sesamzaad kan op grond van artikel 66 van Verordening 2017/625 niet worden teruggezonden naar India, maar moet op grond van artikel 67 van Verordening 2017/625 worden vernietigd. De staatssecretaris heeft gemotiveerd uiteengezet dat er geen hoeveelheid ethyleenoxide is die als veilig kan worden beschouwd, omdat het gaat om kankerverwekkende stof. Gelet daarop mocht de staatssecretaris aannemen dat de partij sesamzaad met een overschrijding van de MRL als hier aan de orde een nadelig effect op de gezondheid van mensen oplevert en dat aldus sprake is van een risico als bedoeld in artikel 67 van Verordening 2017/625.
      
      Dat India de partij sesamzaad niet als risico zou beschouwen en invoer zou toestaan, is niet relevant. Met het oog op invoer in de EU is de partij sesamzaad ter keuring voorgelegd. De partij sesamzaad valt daarmee onder de reikwijdte van de hier toepasselijke Unierechtelijke regelgeving. Indien uit officiële controles blijkt dat de partij sesamzaad die de EU binnenkomt een risico vormt, moeten er op grond van artikel 67 van Verordening 2017/625 maatregelen worden genomen.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    
      
        COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
      
    
    
    
      zaaknummer: 21/674
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 2 augustus 2022 op het hoger beroep van:
        
      
    
  
  
    
      1AGA SAAT GmbH (Agasaat), te Neukirchen-Vluyn (Duitsland), 
    
  
  
    
      2Waalhaven Douane Service B.V. (WDS), te Rotterdam, 
    
    
      tezamen appellanten 
      (gemachtigden: mr. L. Hoekstra en mr. ing. B.J.B. Boersma),
    
    
    
      tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 
      30 april 2021, kenmerk ROT 21/987 en ROT 21/2033, in het geding tussen
    
    
    
      appellantenende staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (voorheen: de minister voor Medische Zorg), staatssecretaris 
      (gemachtigden: mr. S. van Douwen en mr. J.W.J. Reuvers).
    
    
    
      
        Procesverloop in hoger beroep
      
    
    
    
      Appellanten hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 30 april 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:3664) (aangevallen uitspraak).
      
        De staatssecretaris heeft reacties op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Appellanten hebben nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juni 2022. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van appellanten zijn tevens verschenen [naam 1] en [naam 2] en aan de zijde van de staatssecretaris mr. [naam 3] , 
      dr. [naam 4] en dr. ir. [naam 5] . 
    
    
    
      
        Grondslag van het geschil
      
    
    
    
      1.1
      
        Verordening (EG) nr. 396/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 
        23 februari 2005 tot vaststelling van maximumgehalten aan bestrijdingsmiddelenresiduen in of op levensmiddelen en diervoerders van plantaardige en dierlijke oorsprong (Verordening 396/2005) stelt geharmoniseerde communautaire bepalingen vast betreffende de maximumgehalten aan bestrijdingsmiddelenresiduen in of op levensmiddelen en diervoeders van plantaardige en van dierlijke oorsprong met name vanwege de noodzaak een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen. Voor het in de handel brengen van het levensmiddel sesamzaad geldt een maximumresidugehalte (MRL) van het bestrijdingsmiddel ethyleenoxide van 0,05 mg/kg, zo volgt uit artikel 18, eerste lid, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met bijlage V bij Verordening 396/2005.
      
      
    
    
      1.2
      In september 2020 is een partij sesamzaad uit India geëxporteerd en naar Nederland vervoerd. De zending is bestemd voor de Duitse importeur Agasaat. Op 23 oktober 2020 heeft WDS als douane-expediteur voor de partij sesamzaad een formulier ‘Common Health Entry Document for Feed and Food of Non-Animal Origin’ en een ‘aanvraag keuring Levensmiddelen/Productveiligheid’ ingediend. Vervolgens heeft een monstername plaatsgevonden. Uit het analyserapport van 21 november 2020 volgt dat een hoeveelheid van residuen van bestrijdingsmiddelen, te weten ethyleenoxide (en 2-chloorethanol), aanwezig was met een gehalte van 2,0 mg/kg. 
      
    
    
      1.3
      Per e-mail van 20 januari 2021 hebben appellanten de staatssecretaris verzocht om toestemming voor het terugzenden van een partij sesamzaad. 
      
    
    
      1.4
      De staatssecretaris heeft op 15 februari 2021 een beschikking officiële inbewaringneming (het primaire besluit) genomen. Daarin is uiteengezet dat uit onderzoeksresultaten van het uit de partij sesamzaad genomen monster is gebleken dat de sesamzaad niet voldoet aan het bepaalde in artikel 18, eerste lid, van Verordening 396/2005, omdat het aangetoonde gehalte van ethyleenoxide 2,0 mg/kg bedroeg terwijl slechts een maximumgehalte aan residu van 0,05 mg/kg is toegestaan. Om die reden is de partij sesamzaad in officiële inbewaringneming geplaatst op grond van artikel 67 van Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen (Verordening  2017/625). De staatssecretaris heeft de mogelijkheid geboden om de partij sesamzaad te laten vernietigen om de gezondheid van de mens te beschermen. 
      
    
    
      1.5
      Appellanten hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening. Bij besluit van 9 april 2021 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard. Appellanten hebben vervolgens tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank.
      
      
        
          Uitspraak van de voorzieningenrechter van rechtbank
        
      
      
    
    
      2.1
      De voorzieningenrechter heeft met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het beroep van appellanten ongegrond verklaard en het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
      
    
    
      2.2
      De voorzieningenrechter heeft hiertoe, voor zover voor het hoger beroep relevant, als volgt overwogen:
      
      
        “(…) 11. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om het standpunt van verweerder niet te volgen dat ethyleenoxide een kankerverwekkende stof is en een zending waarbij de MRL van ethyleenoxide is overschreden direct een risico voor de gezondheid van mensen of dieren oplevert. De zending valt daarom onder artikel 67 van Verordening (EU) 2017/625 en niet onder artikel 66 van Verordening (EU) 2017/625. Artikel 67 biedt anders dan artikel 66 enkel de mogelijkheid om de zending te vernietigen dan wel te onderwerpen aan een speciale behandeling. In dit geval is er geen speciale behandeling die de waarde van ethyleenoxide terug kan brengen tot onder de MRL. Dat buiten de EU een hogere MRL van ethyleenoxide wordt toegestaan is niet relevant nu getoetst moet worden aan de in de Unie geldende normen.
      
      
      
        12. Anders dan eiseressen is de voorzieningenrechter voorts met verweerder van oordeel dat artikel 12 van Verordening (EG) 178/2002 geen grondslag biedt om de partij retour te zenden naar India. Die bepaling spreekt namelijk over ‘uit de gemeenschap uitgevoerde of wederuitgevoerde levensmiddelen’. Daaruit volgt dat die bepaling ziet op de situatie dat een levensmiddel al is ingevoerd in de EU. In het voorliggende geval is sprake van een controle aan een grenspost en is daarom ook gelet op de schadelijkheid van het aangetroffen residu artikel 67 van de Verordening (EU) 2017/625 van toepassing en die bepaling biedt geen mogelijkheid tot terugzending. De door eiseressen gebezigde terminologie “exported or re-exported” en het aanhalen van definitiebepalingen uit Verordening (EU) 952/2013 maakt dit niet anders. Dat een zending op grond van douanerecht zou mogen worden teruggezonden, zegt niets over het antwoord op de vraag of de levensmiddelenwetgeving dat ook toestaat. Verweerder wijst terecht op de specifieke rangorderegeling die is neergelegd in artikel 1, eerste lid, tweede alinea, van de Verordening (EG) nr. 952/2013 op grond waarvan het Douanewetboek moet wijken voor de levensmiddelenwetgeving. Ook kan het door eiseressen genoemde e-mailbericht van een medewerker van de NVWA hier niet aan afdoen. Artikel 67 van Verordening (EU) biedt geen beleidsruimte aan de bevoegde autoriteiten om van deze bepaling af te wijken.
      
      
      
        13. Gelet op het voorgaande is de in het bestreden besluit vervatte beslissing tot vernietiging van de partij sesamzaad juist. Vast staat immers dat het onderzochte monster van de partij sesamzaad uitwees dat ethyleenoxide, aanwezig was met een gehalte van 40 maal het toegestane gehalte, dat artikel 67 van Verordening (EU) 2017/625 in zo’n geval, waarin het aangetroffen residu een direct risico voor de gezondheid van mensen of dieren oplevert, niet voorziet in de mogelijkheid de partij terug te sturen naar het land van herkomst of enig ander land en dat geen sprake is van reeds ingevoerde goederen zoals bedoeld in artikel 12 van Verordening (EG) 178/2002.
      
      
      
        14. Dat sprake is van een discrepantie – zoals verweerder zelf ook toegeeft – tussen de mogelijkheid van terugzending die artikel 12, eerste lid, van de Verordening (EG) nr. 178/2002 biedt indien zendingen al in de EU op de markt zijn gebracht, maar waarvan later blijkt dat deze zijn verontreinigd, en artikel 67 van Verordening (EU) 2017/625 dat die mogelijkheid niet kent voor verontreinigde zendingen die bij de grenscontrole zijn tegengehouden, maakt niet dat het de autoriteiten en de rechter vrij staat om artikel 67 van Verordening (EU) 2017/625 buiten toepassing te laten. Het staat de nationale autoriteiten en de nationale rechter niet vrij af te wijken van dwingend unierecht. Dit zou slechts anders kunnen zijn als artikel 67 van Verordening (EU) 2017/625 in strijd zou zijn met het primaire unierecht of het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Dat is echter niet aangevoerd door eiseressen.
      
      
      
        15. De voorzieningenrechter merkt in dit verband overigens nog op dat het niet de eerste keer is dat het secundaire unierecht voor ogenschijnlijk dezelfde gevallen verschillende regimes in het leven roept met betrekking tot levensmiddelen. De voorzieningenrechter wijst in dit verband op de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 15 september 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:339) in de zaak Bayshore. In die zaak oordeelde het College dat het oordeel van de voorzieningenrechter dat de NVWA de bevoegdheid toekwam andere passende maatregelen te treffen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 882/2004, geen stand houdt, omdat bij veterinaire controles voor producten uit derde landen die verordening toepassing mist en daarom, indien het product niet aan de invoervoorwaarden blijkt te voldoen, slechts de in Richtlijn 97/78 voorziene maatregelen openstaan.
        (…)”.
      
      
      
        
          Beoordeling van het geschil in hoger beroep
        
      
      
      
        
          Is terugzending van de partij sesamzaad naar India mogelijk op grond van artikel 12 van Verordening 178/2002
          ? 
          3.	Appellanten stellen zich op het standpunt dat de partij sesamzaad op grond van artikel 12 van Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 
        28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (Verordening 178/2002) kan worden (weder)uitgevoerd naar India. Zij voeren aan dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (Verordening 952/2013) moet wijken voor Verordening 178/2002, terwijl ook de verwijzing naar de uitspraak van het College van 
        15 september 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:33) onjuist is. Het gaat om de uitleg van de terminologie van de verordeningen. Appellanten zoeken daarbij aansluiting bij de douanerechtelijke begrippen opgenomen in Verordening 952/2013. Wederuitvoer in de zin van artikel 12 van Verordening 178/2002 ziet conform de Verordening 952/2013 op niet-Uniegoederen die worden uitgevoerd naar een derde land. Niet-Uniegoederen bevinden zich weliswaar in het douanegebied van de Unie, maar zijn niet in het vrije verkeer gebracht. De door de voorzieningenrechter gehanteerde terminologie bij artikel 12 van Verordening 178/2002 staat ook haaks op de inhoud van die bepaling. 
      
      
      4. De staatssecretaris stelt dat het bij wederuitvoer in de zin van artikel 12 van Verordening 178/2002 gaat om reeds in de EU ingevoerde goederen. De partij sesamzaad was nog niet ingevoerd en kan dus ook niet worden wederuitgevoerd. De Europese Commissie heeft dit ook bevestigd in de ‘Guidance on the implementation of articles 11, 12, 14, 17, 18, 19 and 20 of Regulation (EC) No 178/2002 on General Food Law van the Standing Committee on the food chain and animal health’ (guidance) van 26 januari 2010 en bij brief van 22 januari 2021. Dat goederen op grond van het douanerecht zouden mogen worden teruggezonden, is niet bepalend voor het antwoord op de vraag of de levensmiddelenwetgeving dit ook toestaat. Er is in artikel 1, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 952/2013 een rangorderegeling opgenomen. Dat betekent dat de levensmiddelenwetgeving in dit geval prevaleert. Verordeningen hebben hun eigen definities en beogen verschillende belangen te beschermen. Bij Verordening 178/2002 is niet aangesloten bij de definities uit Verordening 952/2013, zodat geen aanleiding bestaat om de definities uit Verordening 952/2013 van toepassing te achten op artikel 12 van Verordening 178/2002. Verordening 952/2013 ziet bovendien specifiek op de financiële belangen van de lidstaten, terwijl Verordening 178/2002 beoogt de volksgezondheidsbelangen te beschermen. 
      
    
    
      5.1
      Het College overweegt als volgt. 
      
    
    
      5.2
      In Verordening 178/2002 zijn de algemene beginselen van de wetgeving inzake levensmiddelen en diervoeders, en voedselveiligheid in het bijzonder op Unie- en nationaal niveau vastgesteld ter waarborging van een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid en de belangen van de consument met betrekking tot levensmiddelen. Artikel 12, eerste lid, van die verordening, dat deel uitmaakt van hoofdstuk II “Algemene levensmiddelenwetgeving”, afdeling 3 “Algemene voorschriften voor de handel in levensmiddelen” luidt als volgt:
      
      
        “Uit de Gemeenschap uitgevoerde levensmiddelen en diervoeders
        1. Uit de Gemeenschap uitgevoerde of wederuitgevoerde levensmiddelen en diervoeders om in een derde land in de handel te worden gebracht, dienen te voldoen aan de toepasselijke voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, behoudens andersluidend verzoek van de autoriteiten van het land van invoer of andersluidende bepalingen in de wetgeving, voorschriften, normen, gedragscodes en eventuele andere wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen van het land van invoer.
        
          In andere omstandigheden, behalve wanneer de levensmiddelen schadelijk zijn voor de gezondheid of het diervoerder onveilig is, mogen levensmiddelen of diervoeders alleen uit de Gemeenschap uitgevoerd of wederuitgevoerd worden indien de bevoegde autoriteiten van het land van bestemming daarmee uitdrukkelijk hebben ingestemd, na volledig geïnformeerd te zijn over de redenen waarom en de omstandigheden waaronder de betrokken levensmiddelen of diervoeders in de Gemeenschap niet in de handel konden worden gebracht”.
      
      
    
    
      5.3
      Bij Verordening 2017/625 zijn regels vastgesteld voor onder meer de uitvoering van officiële controles en andere officiële activiteiten door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. Deze verordening is van toepassing op officiële controles op naleving van de op Unieniveau of door de lidstaten ter uitvoering van Uniewetgeving vastgestelde regels op het gebied van levensmiddelen en voedselveiligheid (artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a). Afdeling III “Actie bij vermoeden van niet-naleving en bij niet-naleving ten aanzien van dieren en goederen die de Unie binnenkomen” van die Verordening luidt, voor zover hier van belang als volgt:
      
      
        “Artikel 65
        	Vermoeden van niet-naleving en verscherpte officiële controles
      
      1. Wanneer wordt vermoed dat ten aanzien van zendingen van de in artikel 44, lid 1, en artikel 47, lid 1, bedoelde categorieën dieren en goederen de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels niet zijn of worden nageleefd, verrichten de bevoegde autoriteiten officiële controles om dat vermoeden te bevestigen of weg te nemen.(…)
      
        
          Artikel 66
        Maatregelen die moeten worden genomen indien niet-conforme zendingen de Unie binnenkomen
      
      1. Indien zendingen dieren of goederen die niet aan de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels voldoen de Unie binnenkomen, worden deze door de bevoegde autoriteiten in officiële bewaring genomen en wordt de binnenkomst in de Unie geweigerd.(…)
      3. Ten aanzien van de in lid 1 bedoelde zending geeft de bevoegde autoriteit onverwijld de voor de zending verantwoordelijke ondernemer de opdracht:
      a) de zending te vernietigen;
      b) de zending overeenkomstig artikel 72, leden 1 en 2, door te zenden naar een plaats buiten de Unie, of
      c) de zending overeenkomstig artikel 71, leden 1 en 2, te onderwerpen aan een speciale behandeling of aan andere maatregelen die noodzakelijk zijn om aan de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels te voldoen en de zending in voorkomend geval te bestemmen voor andere doeleinden dan die waarvoor zij oorspronkelijk was bestemd.(…)
      
      
        	Artikel 67
        Maatregelen die moeten worden genomen indien dieren of goederen die een risico vormen uit derde landen de Unie binnenkomen
        
          Wanneer officiële controles uitwijzen dat een zending dieren of goederen een risico voor de gezondheid van mensen, dieren of planten, voor het dierenwelzijn, of, wat ggo's en gewasbeschermingsmiddelen betreft, ook voor het milieu vormen, wordt die zending, in afwachting van een verder besluit, in afzondering of quarantaine geplaatst en worden de daarin opgenomen dieren onder passende omstandigheden gehouden, verzorgd of behandeld.
        
          De bevoegde autoriteiten nemen de betrokken zending in officiële bewaring en gelasten de voor die zending verantwoordelijke exploitant onverwijld:a) de zending te vernietigen, overeenkomstig de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels, en alle maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om de gezondheid van mensen, dieren of planten, het dierenwelzijn of het milieu te beschermen, en wat levende dieren in het bijzonder betreft, de regels om hun vermijdbare pijn, spanning of lijden te besparen, of
      
      b) de zending overeenkomstig artikel 71, leden 1 en 2, aan een speciale behandeling te onderwerpen.
      (…)”.
      
    
    
      5.4
      Niet in geschil is dat de partij sesamzaad niet voldoet aan de in artikel 1, tweede lid, van Verordening 2017/625 bedoelde regels. De staatssecretaris heeft dat vastgesteld aan de hand van een op grond van artikel 65, eerste lid, van Verordening 2017/625 uitgevoerde controle. De artikelen 66 en 67 van Verordening 2017/625 bepalen vervolgens welke maatregelen de bevoegde autoriteiten moeten nemen met betrekking tot niet-conforme zendingen (artikel 66) en zendingen die een risico kunnen inhouden voor, voor zover hier van belang, de gezondheid van mensen (artikel 67). Daarentegen blijkt uit de tekst van artikel 12 van Verordening 178/2002, noch uit (het systeem) van Verordening 178/2002 zelf dat die bepaling aan de bevoegde autoriteiten een bevoegdheid toekent om levensmiddelen (weder)uit te voeren in de situatie als hier aan de orde dat een levensmiddel niet voldoet aan de in artikel 1, tweede lid, van Verordening 2017/625 bedoelde regels. Die bepaling lijkt veeleer algemene voorschriften te bevatten voor levensmiddelenwetgeving. Appellanten hebben ook niet duidelijk gemaakt waarom in een geval als hier aan de orde Verordening 2017/625, die als gezegd ter zake expliciet bevoegdheden toekent aan de bevoegde autoriteiten, opzij zou moeten worden gezet door Verordening 178/2002, terwijl die verordening dat niet doet. De voorzieningenrechter heeft dus terecht met verweerder geoordeeld dat artikel 12 van Verordening 178/2002 geen grondslag biedt om de partij sesamzaad naar India terug te sturen. De hogerberoepsgrond van appellanten slaagt daarom niet.
      
      
        
          Kan de partij sesamzaad op grond van artikel 66 van Verordening 2017/625 worden teruggezonden naar India of moet deze op grond van artikel 67 van Verordening 2017/625 worden vernietigd?
        
      
      6. Appellanten voeren aan dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat de partij sesamzaad valt onder artikel 67 in plaats van artikel 66 van Verordening 2017/625. De partij sesamzaad is namelijk geen risico in de zin van artikel 3, 24e lid, van Verordening  2017/625, wat wel is vereist om maatregelen op grond van artikel 67 van Verordening 2017/625 te nemen. Het gaat daarbij volgens appellanten om risico’s voor mens en/of dier binnen de Europese Unie (EU). De partij sesamzaad is bij terugzending bedoeld voor India. Er is weliswaar sprake van overschrijding van de MRL voor ethyleenoxide die binnen de EU wordt gehanteerd, maar in bijvoorbeeld de Verenigde Staten en Canada is verontreiniging van 140 keer zoveel wél toegestaan. Daarnaast heeft de staatssecretaris ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen ethyleenoxide en 2-chloorethanol. Aangezien de staatssecretaris weigert een tweede monster af te geven, schendt hij het verdedigingsbeginsel, terwijl hij die weigering ook niet in een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit heeft uiteengezet. Er is volgens appellanten slechts sprake van een partij sesamzaad die niet voldoet aan de in artikel 1, twee lid, van Verordening 2017/625 bedoelde regels. Dit heeft weliswaar als gevolg dat de zending sesamzaad op grond van artikel 66 van Verordening 2017/625 niet de EU mag binnenkomen, maar terugzending van de partij sesamzaad wel is toegestaan. Appellanten wijzen in dit verband ook op het voorstel voor wijziging van Verordening 2017/625 met een Uitvoeringsverordening van de Europese Commissie op grond waarvan (weder)uitvoer ook bij toepassing van artikel 67 van Verordening 2017/625 is toegestaan. Ter zitting hebben appellanten ook nog aangevoerd dat het niet verlenen van toestemming tot het (weder)uitvoeren van de partij sesamzaad leidt tot een schending van het evenredigheidsbeginsel. 
      
      7. De staatssecretaris stelt dat de partij sesamzaad een risico vormt in de zin van artikel 3, 24e lid, van Verordening 2017/625. Onder verwijzing naar het Risk assessment of Ethylene oxide in sesame seeds van het Front Office Food and Product Safety van 25 oktober 2020 heeft de staatssecretaris uiteengezet dat Ethyleenoxide een genotoxisch carcinogeen is, wat betekent dat de stof kankerverwekkend is en het DNA beschadigt. Bij elk niveau van blootstelling, hoe gering ook, is er een kans op kanker. Om die reden kan er geen waarde worden vastgesteld waarbij de blootstelling aan ethyleenoxide nog als veilig kan worden beschouwd. Dat maakt dat een zending waar de MRL van ethyleenoxide is overschreden, zoals bij de partij sesamzaad, direct een risico voor de gezondheid van mensen of dieren oplevert. De enkele omstandigheid dat in andere landen zoals de Verenigde Staten en Canada andere keuzes worden gemaakt over de toelaatbaarheid van de risico’s, maakt dit niet anders. Het gaat om een Europese normstelling. Artikel 67 van Verordening 2017/625 maakt daarbij geen onderscheid tussen mensen binnen en buiten de EU. De staatssecretaris meent dat ook geen onderscheid tussen ethyleenoxide en 2-chloorethanol moet worden gemaakt, omdat ook 2-chloorethanol een gevaar voor de gezondheid van mensen oplevert. Verder kan volgens de staatssecretaris de concept Uitvoeringsverordening van de Europese Commissie niet worden meegenomen in de beoordeling, omdat het nog geen rechtskracht heeft. 
      
    
    
      8.1
      Het College is, anders dan appellanten, van oordeel dat artikel 67 van Verordening 2017/625 die thans luidt, van toepassing is. Met de concept Uitvoeringsverordening van de Europese Commissie kan geen rekening worden gehouden, omdat die verordening niet is aangenomen of goedgekeurd door de Europese Commissie en aldus geen geldend recht is. Wat appellanten hebben aangevoerd over artikel 12 van Verordening 178/2002 en meer in het bijzonder dat artikel 67 van Verordening 2017/625 daarmee niet in overeenstemming zou zijn, geeft het College geen reden te twijfelen aan de geldigheid van artikel 67 van Verordening 2017/625. In dat verband is van belang dat de staatssecretaris onder verwijzing naar de door de staatssecretaris overgelegde brief van de Europese Commissie van 22 januari 2021 en de guidance van 26 januari 2010, gemotiveerd heeft uiteengezet dat en waarom artikel 12 van Verordening 178/2002 niet ziet op goederen die nog niet in de EU zijn ingevoerd en zich dus nog aan de buitengrens van de EU bevinden.
      
    
    
      8.2
      Uit artikel 67 van Verordening 2017/625 volgt dat dat, indien een zending een risico voor de gezondheid van mensen vormt, de zending in officiële bewaring wordt genomen en de voor die zending verantwoordelijke exploitant wordt gelast onverwijld de zending te vernietigen dan wel aan een speciale behandeling te onderwerpen. Artikel 3, 24e lid, van Verordening 2017/625 verstaat onder een risico: functie van de kans op een nadelig effect op de gezondheid van mensen, dieren of planten, het dierenwelzijn of het milieu, en van de ernst van dat effect, voortvloeiend uit een gevaar. Tussen partijen staat niet ter discussie dat ethyleenoxide een kankerverwekkende stof is. De staatssecretaris heeft gemotiveerd uiteengezet dat er geen hoeveelheid ethyleenoxide is die als veilig kan worden beschouwd, omdat het gaat om kankerverwekkende stof. Gelet daarop mocht de staatssecretaris aannemen dat de partij sesamzaad met een overschrijding van de MRL als hier aan de orde een nadelig effect op de gezondheid van mensen oplevert en dat aldus sprake is van een risico als bedoeld in artikel 67 van Verordening 2017/625. Dat in andere landen een hogere MRL is toegelaten, doet daaraan niet af. 
      
    
    
      8.3
      
        Voor zover appellanten betogen dat zij in hun verdedigingsbelang zijn geschaad omdat de staatssecretaris hen niet in de gelegenheid heeft gesteld aan te tonen dat de partij sesamzaad niet met ethyleenoxide maar met 2-chloorethanol is verontreinigd, moet worden geoordeeld dat dit beroep faalt. Anders dan waarvan appellanten lijken uit te gaan, maakt Verordening 396/2005 immers geen onderscheid tussen ethyleenoxide en 2-chloorethanol, nu ethyleenoxide in bijlage V bij Verordening 396/2005 is gedefinieerd als som van ethyleenoxide en 2-chloorethanol, uitgedrukt als ethyleenoxide. Aangezien niet ter discussie staat dat de hoeveelheid ethyleenoxide de MRL overschrijdt, maakt het dus ook niet uit of appellanten hebben kunnen aantonen of in de partij sesamzaad ook 
        2-chloorethanol aanwezig is en hoe dat zich verhoudt tot de aanwezige hoeveelheid ethyleenoxide. 
      
      
    
    
      8.4
      Ter zitting hebben appellanten verder bevestigd dat de partij sesamzaad niet aan een speciale behandeling kan worden onderworpen waardoor de waarde van ethyleenoxide kan worden teruggebracht tot onder de MRL. Dat betekent dat de voorzieningenrechter terecht heeft geoordeeld dat de staatssecretaris appellanten op grond van artikel 67 van Verordening 2017/625 mocht gelasten de partij sesamzaad te vernietigen. Ook deze hogerberoepsgrond van appellanten slaagt dus niet.
      
      9. Voor zover appellanten betogen dat zij door het bestreden besluit onevenredig zwaar worden getroffen, en een beroep doen op het evenredigheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 3:4 van de Awb, kan dit niet slagen. De belangenafweging die in dit verband moet plaatsvinden, wordt ingevolge het eerste lid van artikel 3:4 van de Awb beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. In dit geval vloeit die beperking voort uit artikel 67 van Verordening 2017/625, dat de staatssecretaris verplicht om appellanten te gelasten de partij sesamzaad te vernietigen indien sprake is van een risico voor de gezondheid van mensen en de partij sesamzaad niet aan een speciale behandeling kan worden onderworpen. Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 25 september 2017, ECLI:NL:CBB:2017:313, onder 4.4).
      
      
        
          Valt de partij sesamzaad onder de jurisdictie van de EU?
        
      
      10. Appellanten stellen zich op het standpunt dat jurisdictie ontbreekt voor de staatssecretaris om de partij sesamzaad te vernietigen. Hiermee wordt het standpunt van een derde land overruled. India acht de partij sesamzaad namelijk niet als risico en staat invoer toe. Daardoor wordt de handel tussen derde landen belemmerd.
      
      11. De staatssecretaris geeft aan dat het hem niet vrij staat af te wijken van dwingend Unierecht en dus niet anders kon dan op grond van artikel 67 van Verordening 2017/625 de bestreden maatregel nemen. 
      
      12. Deze hogerberoepsgrond van appellanten slaagt evenmin. De partij sesamzaad bedoeld voor de importeur Agasaat was uit India geëxporteerd en naar Nederland vervoerd. Met het oog op invoer in de EU is de partij sesamzaad ter keuring voorgelegd. Indien uit officiële controles blijkt dat de partij sesamzaad die de EU binnenkomt een risico vormt, moeten er op grond van artikel 67 van Verordening 2017/625 maatregelen worden genomen. Om die reden valt de partij sesamzaad onder de reikwijdte van de hier toepasselijke Unierechtelijke regelgeving (vergelijk de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 
      29 april 2002, ECLI:NL:CBB:2002:AE2875, onder 5.5.5). 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      13. Het hoger beroep is ongegrond. 
      
      14. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. Voor een  proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
        
        Beslissing
      
      
      
        Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. R.W.L. Koopmans en 
        mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 augustus 2022.
      
      
      
      
      
      
      
        w.g. M. van Duuren					w.g. P.E.A. Chao