ECLI:NL:RVS:2024:630, Raad van State, 14-02-2024, 202201582/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 december 2021 heeft de raad van de gemeente Zwartewaterland het bestemmingsplan "Herontwikkeling locatie Bodewes" vastgesteld. Bij besluit van 2 februari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland een omgevingsvergunning verleend voor de herontwikkeling van Scheepswerf Bodewes naar een recreatieverblijfscomplex. Het plangebied bevindt zich ten westen van de kern Hasselt, tussen Jachthaven De Molenwaard en de N331. In het plangebied was Scheepsbouwbedrijf Bodewes gevestigd. De scheepswerf omvatte een aantal gebouwen, zoals een dienstpand en een hal. Het plan maakt de realisatie van recreatiewoningen mogelijk. Daarnaast maakt het plan de realisatie van een parallelweg ten noorden van de N331 mogelijk. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Hasselt. Dit is een recreatiewoning die door [appellant] permanent wordt bewoond. Deze woning is gelegen nabij Jachthaven De Molenwaard, ten noordwesten van het plangebied.

202201582/1/R3.
    Datum uitspraak: 14 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], gevestigd te Hasselt, gemeente Zwartewaterland,
    appellant,
    en
    1.       de raad van de gemeente Zwartewaterland,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 december 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Herontwikkeling locatie Bodewes" vastgesteld.
    Bij besluit van 2 februari 2022 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de herontwikkeling van Scheepswerf Bodewes naar een recreatieverblijfscomplex.
    Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro).
    Tegen deze besluiten heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2024, waar [appellant], en de raad en het college, vertegenwoordigd door A.J. Boers, M. Exterkate en I.M. Westhoff, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 2 mei 2018 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure de Wet ruimtelijke ordening, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    2.       Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 28 augustus 2017. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       Het plangebied bevindt zich ten westen van de kern Hasselt, tussen Jachthaven De Molenwaard en de N331. In het plangebied was Scheepsbouwbedrijf Bodewes gevestigd. De scheepswerf omvatte een aantal gebouwen, zoals een dienstpand en een hal. Het plan maakt de realisatie van recreatiewoningen mogelijk. Daarnaast maakt het plan de realisatie van een parallelweg ten noorden van de N331 mogelijk.
    4.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Hasselt. Dit is een recreatiewoning die door [appellant] permanent wordt bewoond. Deze woning is gelegen nabij Jachthaven De Molenwaard, ten noordwesten van het plangebied.
    Het beroep tegen het bestemmingsplan
    Toetsingskader
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Zienswijze
    6.       [appellant] betoogt dat in de zienswijzennota niet is ingegaan op zijn zienswijze over de gevolgen van de herontwikkeling van het plangebied voor de verhuur- en verkoopbaarheid van zijn recreatiewoning.
    6.1.    Artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van de zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
    Het betoog slaagt niet.
    Plangrens
    7.       [appellant] kan zich niet verenigen met de begrenzing van het plan. Volgens hem moet de planbegrenzing zo worden aangepast dat het bestreden plan ook ziet op de gronden van het bestemmingsplan "Jachthaven De Molenwaard". Het bestreden plan en het bestemmingsplan "Jachthaven De Molenwaard" kunnen namelijk niet los van elkaar gezien worden. Deze plannen kennen namelijk dezelfde bestemmingen en vergelijkbare planregels. Bovendien is het bestemmingsplan "Jachthaven De Molenwaard" nog steeds niet geactualiseerd en is de feitelijke situatie niet in overeenstemming met dat plan, zo betoogt [appellant].
    7.1.    De raad heeft toegelicht dat het bestreden plan en het bestemmingsplan "Herontwikkeling locatie Bodewes" verschillend van aard zijn. Het bestreden plan is een ontwikkelingsplan, terwijl de raad beoogt in de toekomst een conserverend plan vast te stellen voor de gronden van het bestemmingsplan "Jachthaven De Molenwaard". Daarnaast verschillen de eigendomsposities tussen beide plannen. Verschillende personen zijn eigenaar van de gronden van het bestemmingsplan "Jachthaven De Molenwaard", terwijl de gronden van het bestreden plan slechts één eigenaar kennen. Tussen de verschillende plannen onderling is volgens de raad geen zodanige organisatorische of bouwkundige samenhang dat deze in één plan hadden moeten worden opgenomen. De raad heeft daarom de gronden van het bestemmingsplan "Jachthaven De Molenwaard" niet meegenomen in het bestreden plan.
    7.2.    De Afdeling overweegt dat de raad beleidsruimte toekomt bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In wat [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Anders dan [appellant] betoogt, is niet gebleken dat er tussen de ontwikkeling in het plangebied en de gronden van het bestemmingsplan "Jachthaven De Molenwaard" een zodanige samenhang bestaat dat de gronden van de jachthaven niet buiten het plangebied konden worden gelaten. Vanuit ruimtelijk oogpunt was er dus geen reden om de plangrens anders vast te stellen.
    Het betoog slaagt niet.
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    8.       [appellant] betoogt dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro). Volgens hem heeft de raad niet onderkend dat geen behoefte bestaat aan de in het plan voorziene recreatiewoningen. Hiertoe voert hij aan dat niet is gemotiveerd dat behoefte is aan 30 nieuwe recreatiewoningen. In dat verband wijst hij op het bestaande aanbod van recreatiewoningen in Hasselt en in de regio, namelijk Europarcs De IJssel Eilanden in Kampen, Landal Waterresort in Blokzijl en Waterresort Bodelaeke in Giethoorn. Volgens [appellant] is er mogelijk al sprake van overaanbod. In dat verband wijst hij ook op de door hem overgelegde krantenartikelen. Daarnaast betoogt [appellant] dat niet is ingegaan op de bezettingsgraad van de huidige recreatiewoningen en de moeilijke verkoopbaarheid van de bestaande recreatiewoningen aan de Van Nahuysweg, aldus [appellant].
    8.1.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt:
    "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    8.2.    Niet in geschil is dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    - Behoefte aan de recreatiewoningen
    8.3.    In de zogenoemde overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 9, (hierna: de overzichtsuitspraak) heeft de Afdeling overwogen dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro het bestuursorgaan verplicht om in de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, de behoefte aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling te beschrijven. Deze verplichting geldt voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen binnen en buiten het bestaand stedelijk gebied. Bij deze behoefte gaat het, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, niet alleen om de kwantitatieve behoefte. Het kan ook gaan om de kwalitatieve behoefte, zijnde de behoefte aan het specifieke karakter van de voorziene stedelijke ontwikkeling.
    8.4.    De raad is in paragraaf 2.3.3 van de plantoelichting ingegaan op de behoefte aan de voorziene recreatiewoningen. Het rapport "Behoefte onderzoek Venepoort Bolwerk te Hasselt" van 27 februari 2018, dat is uitgevoerd door Van Spronsen & Partners, (hierna: het behoefteonderzoek) ligt hieraan ten grondslag. Het onderzoek is bijgevoegd als bijlage 13 bij de plantoelichting.
    In het behoefteonderzoek is eerst ingegaan op de profielschets en concept beoordeling, vervolgens is een marktanalyse gemaakt en ten slotte is de behoefte bepaald. De conclusie is - kort gezegd - dat er een substantiële behoefte is aan de ontwikkeling van het plangebied als recreatieterrein. De behoefte uitgedrukt in overnachtingen bedraagt tussen de 6.500 en 8.000 op jaarbasis voor de toekomstige situatie vanaf 2021.
    8.5.    Het betoog van [appellant] dat geen rekening is gehouden met het bedoelde bestaande aanbod recreatiewoningen in Hasselt, Kampen, Blokzijl en Giethoorn, volgt de Afdeling niet. In paragraaf 2.1 van het behoefteonderzoek staat dat om zowel kwalitatief als kwantitatief een juiste analyse te maken, is gekeken naar het COROP-gebied van de beoogde locatie. Dit gebied bestaat uit de gemeenten Dalfsen, Hardenberg, Kampen, Ommen, Staphorst, Steenwijkerland, Zwartewaterland en Zwolle. De door [appellant] genoemde plaatsen zijn gelegen in het COROP-gebied. Dit betekent dat het bestaande aanbod recreatiewoningen waar [appellant] op wijst deel uitmaakt van het behoefteonderzoek.
    Voor zover [appellant] betoogt dat niet is ingegaan op de bezettingsgraad van de huidige recreatiewoningen en de moeilijke verkoopbaarheid van de bestaande recreatiewoningen aan de [locatie], overweegt de Afdeling als volgt. De conclusie van het behoefteonderzoek is dat er substantiële behoefte is aan het type recreatiewoningen dat het plan beoogt te realiseren. De behoefte uitgedrukt in overnachtingen bedraagt tussen de 6500 en 8000 overnachtingen op jaarbasis voor de toekomstige situatie vanaf 2021. Er is zeer beperkt sprake van een verdringingseffect op de regionale markt, in verband met het relatief lage aantal verhuurbare eenheden. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de afname van de exploitatiemogelijkheden van de bedoelde recreatiewoningen zo groot is dat het de verkoopbaarheid van deze woningen zodanig negatief beïnvloedt, dat de raad het plan daarom niet mocht vaststellen. In de verwijzing naar de recente krantenartikelen ziet de Afdeling ook geen reden om te twijfelen aan het behoefteonderzoek dat aan de vaststelling van het bestemmingsplan ten grondslag is gelegd. 
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat er een behoefte is aan de met het plan voorziene recreatiewoningen.
    - Voorzien binnen bestaand stedelijk gebied
    8.6.    In haar overzichtsuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat bij de beantwoording van de vraag of een plangebied als een bestaand stedelijk gebied kan worden aangemerkt, moet worden beoordeeld of het voorgaande bestemmingsplan binnen het gebied al een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca mogelijk maakt, of dat het gebied op grond van het voorgaande plan kan worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.
    8.7.    In het vorige bestemmingsplan "Binnen de Veste 2009" hadden de gronden waar de recreatiewoningen zijn voorzien een bedrijfsbestemming. Volgens artikel 2.1, eerste lid, van de planregels waren deze gronden bestemd voor het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten in de categorieën 1 en 2 van de bij deze planregels behorende Lijst van bedrijfstypen, met de daarbij behorende bebouwing en voorzieningen. Hiermee maakte het vorige plan een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van bedrijvigheid mogelijk. Daarom heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het plangebied als bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro moet worden aangemerkt. Dit betekent dat de voorwaarde van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing is. Dat artikel regelt namelijk dat de toelichting een motivering moet bevatten waarom niet binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien
    - Conclusie
    8.8.    Gelet op het voorgaande is de conclusie dat het plan niet in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld.
    Het betoog slaag niet.
    Planschade
    9.       [appellant] betoogt dat hij door de ontwikkeling van het plangebied als recreatieterrein schade zal lijden, omdat zijn recreatiewoning minder waard zal worden en de exploitatie van deze woning sterk zal verminderen.
    9.1.    Het is niet aannemelijk dat een eventuele waardevermindering van het pand van [appellant] zo groot zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. [appellant] kan voor de mogelijk negatieve gevolgen die hij ondervindt van het bestreden plan een verzoek om planschade indienen. Voor een eventuele tegemoetkoming in planschade bestaat een afzonderlijke procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3767, onder 11.1).
    Het betoog slaagt niet.
    Herhalen en inlassen zienswijze
    10.     Waar [appellant] voor het overige verzoekt de inhoud van zijn zienswijze als herhaald en ingelast in het beroepschrift te beschouwen, overweegt de Afdeling dat in de zienswijzennota is ingegaan op die zienswijze. [appellant] heeft in zijn beroepschrift en op de zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de zienswijze onjuist of onvolledig zou zijn.
    Het beroep tegen de omgevingsvergunning
    11.     [appellant] heeft geen gronden aangevoerd over de omgevingsvergunning. Alleen al hierom kan zijn beroep tegen die vergunning niet slagen.
    Conclusie
    12.     Het beroep is ongegrond.
    13.     De raad en het college hoeven geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant], voor zover gericht tegen het besluit van de raad van de gemeente Zwartewaterland van 9 december 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Herontwikkeling locatie Bodewes", ongegrond;
    II.       verklaart het beroep van [appellant], voor zover gericht tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland van 2 februari 2022 tot verlening van een omgevingsvergunning voor de herontwikkeling van Scheepswerf Bodewes naar een recreatieverblijfscomplex, ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L. Franke, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Franke
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2024
    926