ECLI:NL:CBB:2012:BX0316, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-06-2012, AWB 11/507
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2012-06-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom vanwege het verrichten van taxivervoer zonder vergunning. In het bestuursrecht gelden andere bewijsregels dan in het strafrecht. De vrijspraak van de overtreding van artikel 4, derde lid, van de Wet personenvervoer 2000 betekent niet dat er onvoldoende bewijs is voor het opleggen van een bestuursrechtelijke herstelsanctie.

College van Beroep voor het bedrijfsleven
     
    
    
    
      AWB 11/507					29 juni 2012
      14910 Wet personenvervoer 2000
    
    
    
     
    
    Uitspraak in de zaak van:
    
    
      A, te Amsterdam, appellant,
      gemachtigde: mr. H.J.G. Heijnen, advocaat te Amsterdam,
      tegen
      de Minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder,
      gemachtigde: mr. M.B. Gschwind, werkzaam bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat.
    
    
     
    
    
      1.	De procedure
      Appellant heeft bij brief, bij het College binnengekomen op 27 juni 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 31 mei 2011.
      Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 11 maart 2011, waarbij appellant een last onder dwangsom is opgelegd vanwege het verrichten van taxivervoer zonder daartoe verleende vergunning, ongegrond verklaard.
      Bij brief van 3 augustus 2011 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
      Appellant heeft bij brief van 14 maart 2012 nadere stukken overgelegd.
      Op 11 april 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil
      2.1	In de Algemene wet bestuursrecht is vermeld, voor zover hier van belang:
    
    
    
      " Artikel 5:32
      1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
      2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet."
    
    
    In de Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wp2000) is vermeld, voor zover hier van belang:
    
    
      " Artikel 1
      In deze wet en daarop berustente bepalingen wordt verstaan onder:
      (…)
      j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
      (…)
    
    
    
      Artikel 4
      (…)
      3. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
      (…)"
    
    
    
      Artikel 93
      Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen."
    
    
    
      2.2	Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
      - Appellant is eigenaar van de auto voorzien van het kenteken B.
      - In het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van bevindingen van de politie Amsterdam-Amstelland van 18 januari 2011 met kenmerk 201104810-8 is het volgende vermeld:
    
    
    
      " 15.03  Op de Flierbosdreef ziet auto 4 de B rijden met naast zich een passagier.
      15.04  Slaat rechtsaf de karsperdreef op en linksaf de Huntumdreef.
      15.05  Vervolgens rechtsaf richting Huigenbos alwaar de pasagier uitstapt ter hoogte van perceel 32.
      15.06  Verbalisant C gaat deze pasagier horen.
      (…)
      15.19  Verbalisant C geeft een positieve verklaring door van de dame op Huigenbos.
      (…)"
    
    
    - In het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van verhoor getuige van de politie Amsterdam-Amstelland van 18 januari 2011 met kenmerk 2011014810-3 is het volgende vermeld:
    
    
      " V: U bent zojuist uit een personenauto gestapt. Ik vermoed dat het een snorder betreft, klopt dat?
      G: Ja.
      V: Weet u wat voor auto (merk, type, kleur of kenteken) het was waar u in gezeten heeft?
      G: Een blauwe, Ik weet het merk niet.
      V: Hoe wist u dat het een snorder was?
      G: Dat is een beroep, ze staan overal en toeteren.
      (…)
      V: Welk bedrag heeft u voor het ritje betaald en zijn er van te voren prijsafspraken gemaakt?
      G: 5 euro. Ik moest mijn kind ophalen daarom was het duurder.
      V: Kent u de chauffeur? En zo ja, bent u vaker met de chauffeur meegereden?
      G: Wel een keer eerder.
      V: Kunt u de chauffeur omschrijven (kort signalement)?
      G: Mager, niet heel donker bruin, normaal postuur, zwart kort haar, spijkerbroek.
      (…)"
    
    
    - In het ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van verhoor van verdachte van de politie Amsterdam-Amstelland van 19 januari 2011 met kenmerk 2011014810-13 is het volgende vermeld:
    
    
      " V: Heeft u gister als snorder gereden?
      A: Ik heb gister in mijn auto gereden, maar niet als snorder.
      V: Er is een getuige geweest, die een verklaring tegen u heeft op laten maken bij de politie. In deze verklaring staat onder andere dat u gister als snorder gereden heeft. U heeft namelijk geld ontvangen voor een ‘taxi’- of wel snorderrit. Wat kunt u hierover verklaren?
      A: Ik weet over rit u het heeft. Het gaat om een meisje, die haar vader D heet. Ik ken haar vader. Daarom heb ik haar met mijn auto gebracht. Ik heb geen geld van haar ontvangen. Sterker nog, dat meisje wilde geld van mij. Maar ik heb haar gezegd dat ik geen geld had. Ik stond bij Ganzenhoef te Amsterdam Zuidoost, om iets daar te komen. Ik zag een meisje die ik ken van de opleiding. Ze vroeg me of ik met haar mee kon naar Venserpolder te Amsterdam Zuidoost. Ze moest daar namelijk haar kind ophalen. Ik zag dat er een politieauto mij achtervolgde. Ik snap niet waarom ze dit doen. Ik bracht alleen een Ghanees meisje naar haar kind. Ik zou haar in Venserpolder afzetten, want ze zou vanaf daar haar kind ophalen en dan daar wachten op haar vader. Het meisje heeft een telefoonnummer van haar tante achter gelaten. Ik heb met de tante gebeld over het meisje in verband met haar huwelijk.
      (…)
      V: Wilt u verder nog iets verklaren?
      A: Veel mensen hebben mijn telefoonnummer en bellen mij op om te vragen of ik ze kan ophalen of ergens heen kan brengen. Soms krijg ik hier een vergoeding voor, dit zie ik als cadeau. Ik bedank mensen ook altijd hiervoor. Ik rij mensen rond omdat er veel criminelen zijn in de Bijlmer. Ik wil de mensen niet alleen laten lopen en dan breng ik ze wel eens naar hun bestemming.
      (…)"
    
    
    
      - Verweerster heeft appellant bij brief van 7 februari 2011 een concept last onder dwangsom toegezonden wegens het verrichten van taxivervoer zonder daartoe verleende vergunning. Daarbij is appellant in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze naar voren te brengen.
      - Bij brief van 22 februari 2011 heeft appellant zijn zienswijze naar voren gebracht.
      - Verweerster heeft bij besluit van 11 maart 2011 appellant een last onder dwangsom opgelegd wegens het verrichten van taxivervoer zonder daartoe verleende vergunning. De dwangsom is vastgesteld op € 3.500,- voor elke geconstateerde overtreding van het in artikel 4, derde lid, Wp2000 gegeven voorschrift met een maximum van € 35.000,-.
      - Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 11 april 2011 bezwaar gemaakt.
      - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
    
    
    
      3.	Het bestreden besluit
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
      Verweerder heeft in het bestreden besluit opgemerkt dat appellant ter hoorzitting heeft betoogd dat op grond van de zich in het dossier bevindende stukken hem geen last onder dwangsom kan worden opgelegd, omdat op grond van deze stukken niet als bewezen verklaard kan worden dat de overtreding is begaan. Zo heeft appellant onder andere gesteld dat één getuige geen getuige is.
      Zoals tijdens de hoorzitting reeds is aangegeven, verschilt het bewijsrecht in het strafrecht van het bewijsrecht in het bestuursrecht. Verweerder is van oordeel dat op grond van de in de processen-verbaal van bevindingen en van verhoor van getuige neergelegde verklaringen genoegzaam vaststaat dat appellant op 18 januari 2011 taxivervoer als bedoeld in artikel 1 Wp2000 heeft verricht zonder dat hij in het bezit was van een taxivergunning. Er is geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de getuigenverklaring of enig aanknopingspunt om aan te nemen dat de getuige niet betrouwbaar zou zijn en/of heeft gelogen over de betaling.
      Appellant is, zoals blijkt uit het vergunningensysteem van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, niet in het bezit van een voor het verrichten van personenvervoer tegen betaling verleende vergunning. Voor verweerder staat de overtreding van artikel 4, derde lid, Wp2000 daarom vast.
      De vraag is vervolgens of op juiste gronden is opgelegd een last onder dwangsom is opgelegd. Daartoe overweegt verweerder met inachtneming van de jurisprudentie van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 27 oktober 2009, AWB 08/525 &lt;www.rechtspraak.nl&gt; LJN: BK1424) het volgende.
      De aan appellant opgelegde last onder dwangsom heeft als doel herhaling van de op 18 januari 2011 begane overtreding (het zonder vergunning taxivervoer verrichten in de uitoefening van een beroep of bedrijf) te voorkomen. In de aard van deze overtreding, die zich kenmerkt door het stelselmatig verrichten van taxivervoer, ligt besloten dat een gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Verweerder neemt daarbij in aanmerking dat appellante ook op 22 december 2010 is aangehouden voor overtreding van artikel 4, derde lid, Wp2000 en dat daarvoor proces-verbaal is opgemaakt.
      Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom hoeft geen rekening te worden gehouden met de financiële draagkracht van appellant. Het opleggen van de last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dat doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven deze regels. De financiële omstandigheden van de overtreder spelen daarbij in beginsel geen rol en niet is gebleken van omstandigheden om in dit geval een uitzondering te maken op dat uitgangspunt noch is gebleken van concrete omstandigheden die maken dat het bedrag van de dwangsom disproportioneel hoog is in verhouding tot de ernst van de overtreding.
    
    
    
      4.	Het standpunt van appellant
      Verweerder baseert zijn beslissing op bezwaar volgens appellant op twee strafdossiers. Appellant is van mening dat er in beide strafdossiers geen dan wel onvoldoende bewijs aanwezig is. Volgens appellant staat niet genoegzaam vast dat hij taxivervoer als bedoeld in artikel 1 van de Wp2000 heeft verricht zonder dat hij in het bezit was van een taxivergunning.
      Ten aanzien van het strafdossier naar aanleiding van een vermeende overtreding op 22 december 2010 wijst appellant op de werkvoorschriften van de politie die gelden voor agenten die incognito meedoen aan een zogenoemde “snordersactie”. Daarin is onder meer opgenomen hoe verbalisanten dienen te handelen als zij als passagier van een vermeende snorder op de plaats van bestemming zijn aangekomen. Er mag niet worden gevraagd of er betaald moet worden. Eerst nadat een snorder een bedrag noemt of om geld vraagt zal tot aanhouding worden overgegaan. Een zodanige handelswijze is door appellant niet geconstateerd. Appellant ontkent zijn hand te hebben opgehouden. Toen de verbalisanten zijn auto verlieten en de deur aan de passagierszijde openlieten, heeft appellant zich enkel over de passagiersstoel gestrekt om het portier dicht te trekken. Appellant is dus in strijd met de werkvoorschriften aangehouden.
      Ten aanzien van het strafdossier naar aanleiding van de vermeende overtreding op 18 januari 2011 wijst appellant eveneens op de werkvoorschriften voor de politie. Deze komen er op neer dat bestuurder van het bewuste voertuig pas wordt aangehouden wanneer “de centraal post” constateert dat er door twee getuigen een belastende verklaring is afgelegd waarin wordt verklaard dat een geldbedrag is betaald voor de autorit met een snorder. Doet deze omstandigheid zich niet voor dan kan iemand dus niet worden aangehouden als verdachte van overtreding van de Wp2000. Uit de in het dossier weergegeven waarnemingen blijkt dat appellant eenmaal iemand in zijn auto had. Om 15:06 uur gaat verbalisant C deze passagier horen. Hierop wordt appellant aangehouden. Evident is dat deze aanhouding in strijd is met de opgestelde werkvoorschriften waaruit volgt dat tenminste twee getuigen nodig zijn.
      Aangezien appellant tot tweemaal toe in strijd met de werkvoorschriften is aangehouden en derhalve niet binnen de definitie van verdachte van overtreding van de Wp2000 past, kan hij ook niet als recidivist worden aangemerkt. Verweerder had appellant op grond hiervan dan ook geen last onder dwangsom kunnen opleggen. Daarbij komt dat appellant pas na 18 januari 2011 een aangetekend schrijven van verweerder heeft ontvangen, waarin hij met betrekking tot het voorval op 22 december 2010 wordt gewaarschuwd dat bij elke volgende constatering van illegaal taxivervoer bestuursrechtelijk een last tot dwangsom zal worden opgelegd. Indien bewezen zou kunnen worden dat appellant zich op 18 januari 2011 schuldig zou hebben gemaakt aan illegaal taxivervoer, dan wist appellant op dat moment helemaal niets van de waarschuwing van verweerder en wat hem boven het hoofd hing indien hij zich schuldig zou maken aan illegaal taxivervoer. Aangezien verweerder zonder rekening te houden met zijn eerdere waarschuwingsbrief toch is overgegaan tot oplegging van een dwangsom handelt hij in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    
    
    
      5.	De beoordeling van het geschil
      5.1	Ter beoordeling staat of verweerder bij het bestreden besluit op goede gronden de last onder dwangsom die hij aan appellant heeft opgelegd, heeft gehandhaafd.
      5.2	Ten aanzien van de vraag of verweerder de bevoegdheid toekwam de last onder de dwangsom op te leggen, overweegt het College het volgende.
      Verweerder heeft aan het primaire besluit van 11 maart 2011 ten grondslag gelegd dat appellant op 18 januari 2011 artikel 4, derde lid, Wp2000 heeft overtreden. Verweerder heeft deze grondslag bij het bestreden besluit niet gewijzigd. Het College zal voormelde vraag daarom bespreken in het licht van de overtreding die appellant volgens verweerder op 18 januari 2011 heeft begaan.
      Appellant stelt dat verweerder, bij gebreke van een overtreding, niet bevoegd was tot het opleggen van een last onder dwangsom. Hij voert aan dat hij bij vonnis van 31 oktober 2011 door de politierechter te Amsterdam is vrijgesproken van de hem ten laste gelegde overtreding op 18 januari 2011.
      Het College overweegt als volgt. In deze bestuursrechtelijke procedure dient onderzocht te worden of de door verweerder gestelde overtreding is bewezen. Het bestuur en de bestuursrechter zijn daarbij niet gebonden aan de bewijsregels van het strafrecht en niet aan het oordeel van de strafrechter.
      Niet in geschil is dat appellant op 18 januari 2011 niet beschikte over een vergunning voor het verrichten van taxivervoer. In het proces-verbaal van bevindingen is gerelateerd dat appellant op deze datum rond 15:00 uur een persoon per auto heeft vervoerd. Deze persoon is door de politie gehoord als getuige. Uit het proces-verbaal van verhoor van getuige volgt dat deze getuige heeft verklaard € 5,- te hebben betaald voor de autorit die zij samen met appellant heeft gemaakt. Hetgeen appellant heeft aangevoerd geeft geen aanknopingspunt om aan de juistheid van voormelde processen-verbaal of de geloofwaardigheid van de getuige te twijfelen. Daarbij neemt het College mede in aanmerking dat blijkens het proces-verbaal van verhoor van verdachte appellant heeft erkend personen per auto te vervoeren en daar soms een vergoeding voor te ontvangen. Dat een vergoeding door appellant wordt beschouwd als een cadeau, ontneemt daaraan niet het karakter van betaling als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder j, Wp2000.
      Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat de door appellant aangehaalde werkvoorschriften zijn opgesteld met het oog op de strafrechtelijke vervolging en dat zij, waar zij inhouden dat minstens twee getuigen nodig zijn, in deze bestuursrechtelijke procedure niet van belang zijn. Bepalend is of verweerder op grond van voormelde processen-verbaal, die in onderlinge samenhang moeten worden bezien, heeft kunnen vaststellen dat appellant op 18 januari 2011 het in artikel 4, derde lid, Wp2000 neergelegde verbod om taxivervoer te verrichten zonder daartoe verleende vergunning heeft overtreden. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, acht het College de gestelde overtreding bewezen. Verweerder was dan ook bevoegd een last onder dwangsom op te leggen.
      5.3	Vervolgens komt het College toe aan de vraag of verweerder de bevoegdheid de last onder dwangsom op te leggen in redelijkheid heeft kunnen uitoefenen.
      Verweerder heeft benadrukt dat de last onder dwangsom is bedoeld om een herhaling van de overtreding van artikel 4, derde lid, Wp2000 te voorkomen hetgeen in het belang is van de met taxi’s te vervoeren passagiers, van degenen die wel in het bezit zijn van een vergunning om taxivervoer te mogen verrichten, alsmede voor de nagestreefde ordening van de vervoermarkt door middel van vergunningverlening en voor de verkeersveiligheid in het algemeen. In dat kader heeft verweerder in het bestreden besluit opgemerkt dat een herhaling van de overtreding voor de hand ligt en dat appellant ook op 22 december 2010 is aangehouden voor overtreding van artikel 4, derde lid, Wp2000. Ter zitting van het College is gebleken dat appellant voor deze overtreding op 31 oktober 2011 door de politierechter te Amsterdam is veroordeeld.
      Het College overweegt dat slechts onder bijzondere omstandigheden van verweerder mag worden verlangd dat hij afziet van zijn bevoegdheid handhavend op te treden. Dat appellant pas na de overtreding op 18 januari 2011 een waarschuwing van verweerder heeft ontvangen dat voor het verrichten van taxivervoer zonder daartoe verleende vergunning een last onder dwangsom zal worden opgelegd, is geen bijzondere omstandigheid in voornoemde zin. Ook zonder deze waarschuwing had appellant er op bedacht moeten zijn dat artikel 4, derde lid, Wp2000 niet mag worden overtreden en dat door verweerder handhavend kan worden opgetreden. Verweerder heeft dan ook - wat er verder ook zij van de door appellant bestreden overtreding op 22 december 2010 - in redelijkheid gebruik kunnen maken van de bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen.
      5.4	Gezien het voorgaande is het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
      6. De beslissing
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Aldus gewezen door mrs. W.A.J. van Lierop, E.R. Eggeraat en J.A.M. van den Berk, in tegenwoordigheid van mr. B.S. Jansen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2012.
    
    w.g. W.A.J. van Lierop				w.g. B.S. Jansen