ECLI:NL:CBB:2016:436, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 07-12-2016, 15/546
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Ontheffing van het verwerven van pluimveerechten. Plafond. Loting.
        Meststoffenwet art. 20, 38; Uitvoeringsregeling Meststoffenwet art. 112, 114, 116

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 15/546
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 7 december 2016 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellante
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 1 april 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van appellante voor een ontheffing van het verwerven van pluimveerechten op grond van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 9 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juli 2016.
      Appellante is verschenen, bijgestaan door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Appellante heeft op 5 januari 2015 bij verweerder een aanvraag ingediend voor een ontheffing van het verwerven van 8134 pluimveerechten. De aanvraag zag op uitbreiding in een integraal duurzame stal. 
    
    2. Verweerder heeft de aanvraag van appellante afgewezen en deze beslissing bij het bestreden besluit gehandhaafd. Aan de afwijzing van de aanvraag heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd. Het aantal aangevraagde pluimvee-eenheden met een duurzame stal was groter dan het beschikbare aantal van 1.200.000 pluimvee-eenheden. Daarom heeft een loting moeten plaatsvinden. De aanvraag van appellante heeft in die loting het rangnummer 117 geloot. Met het toekennen van een ontheffing aan het bedrijf met rangnummer 94 was het plafond van 1.200.000 pluimvee-eenheden bijna bereikt. De kans dat appellante met rangnummer 117 voor een ontheffing in aanmerking komt, was zo goed als uitgesloten. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een loting alle deelnemers die aan de voorwaarden voldoen en die zich tijdig hebben aangemeld een even grote kans biedt om een ontheffing te bemachtigen. Volgens verweerder wordt deze methode ook gedragen door de landbouwsector. LTO, NVV en de NVP hebben in de consultatie geen bezwaren geuit tegen de verdeling door middel van een loting, in het geval de omvang van de aangevraagde ontheffingen boven het plafond per diercategorie uitstijgt. Verweerder meent dat in dergelijke situaties een loting dan ook een passende methode is om de ontheffingen te verdelen. 
    
    3. Appellante is het niet eens met de wijze waarop verweerder de ontheffingen heeft toebedeeld. Appellante voert aan dat de financiële consequenties te groot zijn om de ontheffingen door middel van loting toe te kennen. Ten tijde van het indienen van haar bezwaarschrift betrof het een bedrag van € 77.273,- wanneer appellante de 8134 rechten – die haar zouden zijn toegekend ingeval de loting wel tot toewijzing van een ontheffing aan appellante zou hebben geleid – zou kopen bij een dagwaarde van € 9,50. De waarde van pluimveerechten is sindsdien gestegen. Op 15 juli 2015 bedroeg de dagwaarde van één recht € 12,50. Appellante betoogt dat het beter zou zijn om de rechten naar rato te verdelen onder de pluimveehouders met een integraal duurzame stal. Zij stelt dat de overheid in het verleden in vergelijkbare situaties niet heeft geloot en wijst op de verdeling van de melkquota en de varkensrechten.  
    
    
      4.1
      De Meststoffenwet luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt.
      
      
        “(…)
        Artikel 20 
        1. Het is verboden op een bedrijf gemiddeld in een kalenderjaar een groter aantal kippen en kalkoenen te houden dan het op het bedrijf rustende pluimveerecht.
        (….)
      
      
      
        Artikel 38
        1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 
        2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 
        (…)  
      
      
      
        Artikel 39 
        1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent het indienen van aanvragen voor (…) ontheffingen (…), die krachtens deze wet kunnen worden verleend (…).
        (…)”
      
      
    
    
      4.2
      Hoofdstuk 10, § 5 ‘Uitbreiding buiten rechten’ van de Uitvoeringsregeling (zoals gewijzigd bij de Regeling tijdelijke ontheffing varkens- en pluimveerechten, Stcrt. 36002 van 16 december 2014) luidde voor zover hier van belang als volgt:
      
      
        “Artikel 112
        1. De minister kan op aanvraag ontheffing verlenen van het verbod, bedoeld in de artikelen 19, eerste lid, en 20, eerste lid, van de wet.
        (…)
      
      
      
        Artikel 113 
        (…)
        2. Het aantal pluimvee-eenheden waarvoor ontheffing kan worden verleend bedraagt 1.200.000.
      
      
      
        Artikel 114 
        1. Een aanvraag voor ontheffing kan worden ingediend in de periode van 5 januari 2015, 9:00 uur, tot 30 januari 2015, 17:00 uur.
        2. Een aanvraag kan worden ingediend voor:
        a. ontheffing waarbij (…) het pluimvee waarop de uitbreiding betrekking heeft worden gehouden in een integraal duurzame stal, of
        b. ontheffing waarbij (….) het pluimvee waarop de uitbreiding betrekking heeft niet in een integraal duurzame stal worden gehouden.
        3. Per bedrijf waarop een productierecht rust, kan maximaal één aanvraag voor een ontheffing voor varkenseenheden en maximaal één aanvraag voor een ontheffing voor pluimvee-eenheden worden ingediend.
        4. Een aanvraag die niet compleet is moet uiterlijk op 13 februari 2015 compleet zijn.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Artikel 116 
        (…)
        3. De minister verdeelt het aantal beschikbare pluimvee-eenheden in de volgorde van rangschikking, waarbij de aanvragen, bedoeld in artikel 114, tweede lid, onderdeel a, hoger worden gerangschikt dan de aanvragen, bedoeld in artikel 114, tweede lid, onderdeel b.
        4. Indien er meer aanvragen voor pluimvee-eenheden worden ingediend dan het aantal, genoemd in artikel 113, tweede lid, verdeelt de minister het aantal beschikbare pluimvee-eenheden door middel van loting tussen de aanvragen die op grond van de rangschikking voor verdeling in aanmerking komen.
        (…)”
      
      
      5. Het College komt tot de volgende beoordeling. 
      
    
    
      5.1
      Het College heeft in zijn uitspraak van 20 december 2007 (ECLI:NL:CBB:2007:BC1619) geoordeeld dat artikel 38 van de Meststoffenwet geen basis biedt voor het vaststellen van regels met betrekking tot het verlenen van ontheffingen. Weliswaar kan artikel 39 van de Meststoffenwet als rechtsgrondslag voor nadere regelgeving dienen, doch gelet op de inhoud van deze bepaling geldt dit slechts voor vormvoorschriften rondom het indienen van aanvragen. Andere bepalingen dan vormvoorschriften met betrekking tot de indiening van – onder meer – aanvragen om ontheffing berusten derhalve niet op een wettelijke grondslag in de zin van een op- of overgedragen regelgevende bevoegdheid. 
      
    
    
      5.2
      Het College stelt vast dat in de Uitvoeringsregeling zoals gewijzigd bij de Regeling tijdelijke ontheffing varkens- en pluimveerechten naast zulke vormvoorschriften ook andere bepalingen zijn opgenomen, waaronder de bepaling omtrent de wijze waarop verweerder op de ingediende aanvragen voor een ontheffing beslist. Het College is van oordeel dat de Uitvoeringsregeling in zoverre niet berust op een wettelijke grondslag in de zin van een op- of overgedragen regelgevende bevoegdheid. In lijn met de hiervoor genoemde uitspraak van 20 december 2007 moet de Uitvoeringsregeling, voor zover deze andere dan vormvoorschriften met betrekking tot de indiening van - onder meer - ontheffingsaanvragen behelst, overeenkomstig artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden aangemerkt als een samenstel van beleidsregels. 
      
      
    
    
      5.3
      Het College stelt vast dat appellante tegen de wijze van loting door verweerder geen gronden heeft aangevoerd. Het beroep van appellante is gericht tegen de loting als methode van verdeling van de ontheffingen. Gezien de economische waarde die een pluimvee-eenheid in het economisch verkeer heeft, was het volgens appellante eerlijker geweest om de ontheffingen naar rato over alle aanvragers met een integraal duurzame stal te verdelen.
      
    
    
      5.4
      Hetgeen appellante heeft aangevoerd stelt de vraag aan de orde of de aan de afwijzing van de aanvraag ten grondslag liggende beleidsregels, in rechte kunnen standhouden. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt hiertoe als volgt. 
      
    
    
      5.5
      Het is vaste jurisprudentie van het College dat indien, zoals in dit geval, sprake is van een plafond waarbinnen aanvragen gehonoreerd kunnen worden, het hanteren van een loting als zodanig niet een rechtens ongeoorloofd middel is om een rangorde in overigens vergelijkbare aanvragen aan te brengen. Verwezen zij onder meer naar de uitspraken van het College van 30 december 2009 (ECLI:NL:CBB:2009:BN5532) en van 12 maart 2012 (ECLI:NL:CBB:BW0420).In het door appellante aangevoerde ziet het College geen aanleiding daar thans anders over te oordelen. Voor zover appellante heeft betoogd dat zij door de beleidskeuze van verweerder voor een verdeling door middel van loting in een financieel belang wordt getroffen, overweegt het College dat de financiële belangen van alle aanvragers een van de belangen is die moeten worden meegewogen bij het maken van die beleidskeuze. Naar het oordeel van het College is niet gebleken dat dit niet is geschied. Om te voorkomen dat slechts enkele bedrijven van een ontheffing gebruik kunnen maken, is ingevolge artikel 119, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling een maximum gesteld aan de omvang van de ontheffing. Verweerder heeft betoogd dat de verdeling door loting binnen de aanvraagcategorie ‘duurzame stal’ een eerlijke en transparante wijze van verdeling van de beschikbare pluimvee-eenheden is. Het College kan dit betoog volgen. Een loting is geschikt om een gelijke behandeling van de aanvragers te verzekeren. De regeling is, zoals verweerder onweersproken heeft gesteld, ook in overleg met het landbouwbedrijfsleven tot stand gekomen. Voorts heeft er een openbare voorbereidingsprocedure plaatsgevonden in die zin dat in de Staatscourant van 22 januari 2015 een kennisgeving is gepubliceerd van het voornemen om – kort gezegd – de regeling in te stellen en waarbij een ieder in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze daarover in te dienen, maar waarvan, zoals verweerder heeft gesteld, geen gebruik is gemaakt. Gelet op het een en een ander ziet het College in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de uitkomst van de afweging van de belangen die met de concrete invulling van het verdelingsbeleid gemoeid zijn , kennelijk onredelijk is. 
      
    
    
      5.6
      Ingevolge het bepaalde in artikel 4:84 van de Awb handelt een bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een belanghebbende gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het College is van oordeel dat appellante geen argumenten heeft aangevoerd die tot het oordeel kunnen leiden dat sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat de gevolgen van toepassing van de beleidsregels onevenredig zijn in verhouding tot de door de beleidsregels te dienen doelen. Aan het instrument van loting is inherent dat aan een individuele belangenafweging niet kan worden toegekomen. De omstandigheid dat appellante op grond van de Uitvoeringsregeling niet in aanmerking komt voor een ontheffing kan niet gelden als een bijzondere omstandigheid die tot afwijking van de beleidsregels noopt in de zin van artikel 4:84 van de Awb. 
      
      6. Het beroep is ongegrond. 
      
      7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. A. Venekamp en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. A. Graefe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 december  2016.
    
    
    
    
    
      w.g. R.R. Winter                                      De griffier is buiten staat
                                                                       de uitspraak te ondertekenen