ECLI:NL:RVS:2024:1499, Raad van State, 10-04-2024, 202108048/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 mei 2020 heeft de burgemeester van Hilversum de aan [appellant] verleende drank- en horecavergunning ingetrokken. Bij besluit van 13 januari 2021 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De burgemeester heeft de aan [appellant] verleende vergunning als bedoeld in de Drank- en Horecawet voor de exploitatie van [café] te Hilversum ingetrokken, omdat [appellant] niet voldoet aan de eis dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. In de periode van 2014 tot begin 2020 heeft hij volgens de burgemeester ondanks waarschuwingen verschillende malen diverse overtredingen van de wet- en regelgeving begaan, waaronder geweldsdelicten en een poging tot omkoping van een ambtenaar. Verder wijst de burgemeester op een bevindingenrapport van 8 februari 2020, waarin staat dat [appellant] dronken is aangetroffen in zijn horecabedrijf, terwijl hij daar de enige leidinggevende was. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant] evident niet voldoet aan de eis van het levensgedrag.

202108048/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], handelend onder de naam [café], wonend te Hilversum,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 6 oktober 2021 in zaak nr. 21/666 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Hilversum.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 mei 2020 heeft de burgemeester de aan [appellant] verleende drank- en horecavergunning ingetrokken.
    Bij besluit van 13 januari 2021 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M. Flipse, advocaat te Utrecht, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S. van Reenen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Beoordelingskader
    1.       Het beoordelingskader is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       De burgemeester heeft de aan [appellant] verleende vergunning als bedoeld in de Drank- en Horecawet (hierna: DHW) voor de exploitatie van [café] te Hilversum ingetrokken, omdat [appellant] niet voldoet aan de eis dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. In de periode van 2014 tot begin 2020 heeft hij volgens de burgemeester ondanks waarschuwingen verschillende malen diverse overtredingen van de wet- en regelgeving begaan, waaronder geweldsdelicten en een poging tot omkoping van een ambtenaar. Verder wijst de burgemeester op een bevindingenrapport van 8 februari 2020, waarin staat dat [appellant] dronken is aangetroffen in zijn horecabedrijf, terwijl hij daar de enige leidinggevende was.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant] evident niet voldoet aan de eis van het levensgedrag. De burgemeester mocht zich op het standpunt stellen dat sprake is van een bepaald gedragspatroon van het niet naleven van regels, waardoor de vrees gerechtvaardigd is dat de exploitatie van het café een bedreiging vormt voor de openbare orde, de veiligheid en het woon- en leefklimaat in de omgeving. Het feit dat aan [appellant] een Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) is afgegeven maakt dat niet anders. Verder biedt het absolute karakter van de weigeringsgrond uit de DHW geen ruimte voor een belangenafweging, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet voldoet aan de eis dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De burgemeester heeft volgens hem geen deugdelijk onderzoek gedaan naar het slecht levensgedrag. Hij wijst er in dat verband op dat geen proces-verbaal is opgemaakt met betrekking tot zijn dronkenschap en dat de mishandeling in de privésfeer plaatsvond. [appellant] betoogt daarnaast dat hij al is bestraft voor de door de burgemeester genoemde incidenten en deze daarom niet ten grondslag kunnen worden gelegd aan de intrekking van de vergunning. Verder voert hij aan dat de invulling van de beoordelingsruimte van de burgemeester niet consistent of inzichtelijk is. Omdat de burgemeester geen duidelijke criteria heeft gehanteerd voor de verlening van een vergunning, is sprake van willekeur en strijd met Richtlijn 2006/123 (PB 2006, L 376/36; hierna Dienstenrichtlijn). [appellant] betoogt verder dat de aan hem verleende VOG doorslaggevend is voor de vraag of hij een horeca onderneming mag exploiteren. Tot slot heeft de burgemeester onvoldoende rekening gehouden met zijn belangen, omdat hij nu niet langer het café kan exploiteren.
    4.1.    Op grond van artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 8,  eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW wordt de vergunning door de burgemeester ingetrokken indien de leidinggevende niet voldoet aan de eis dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 7 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3620, strekt deze eis ertoe het belang van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf te waarborgen. In deze terminologie ligt besloten dat het om eerder getoond gedrag gaat dat in het licht van deze motieven niet past bij de verantwoordelijkheid die op een leidinggevende van een horecabedrijf rust. Bij de invulling van de eis over het levensgedrag komt de burgemeester beoordelingsruimte toe. Wanneer aan een leidinggevende van een horecabedrijf wordt tegengeworpen dat hij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, moet dit per geval door de burgemeester worden onderbouwd. Van geval tot geval zal het verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping van het levensgedrag. Zoals de Afdeling in de genoemde uitspraak van 7 december 2022 heeft overwogen, is de exploitatie van een horecabedrijf het verrichten van een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Op vergunningstelsels die de uitoefening van dergelijke dienstenactiviteiten reguleren, heeft artikel 10 van de Dienstenrichtlijn betrekking. Op grond van het eerste lid van dit artikel moet een vergunningstelsel gebaseerd zijn op criteria die beletten dat de bevoegde instantie haar beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefent. Op grond van het tweede lid van dit artikel, onder d, e en f, zijn deze criteria duidelijk en ondubbelzinnig, objectief en vooraf openbaar bekend gemaakt. Dat de burgemeester beoordelingsruimte heeft betekent niet dat alleen al daarom moet worden gevreesd voor een willekeurige bevoegdheidsuitoefening, die in strijd zou zijn met artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn. Dat is pas het geval indien van die vrijheid op inconsistente, niet inzichtelijke en niet met de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid strokende wijze gebruik wordt gemaakt. Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn verzet zich dus in beginsel niet tegen vergunningscriteria bij de toepassing waarvan het bevoegd gezag beoordelingsruimte toekomt.
    Wel vereist artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn dat in zo’n geval vooraf duidelijk is wanneer aan die criteria wordt voldaan (zie punt 58 uit het arrest van het Hof van 8 mei 2013, ECLI:EU:C:2013:288, Libert). Die specificatie kan zijn vastgelegd in de wettelijke regeling van het vergunningstelsel, maar dit kan ook plaatsvinden op bestuurlijk niveau, zoals in een beleidsregel of een ander beleidsstuk. De Dienstenrichtlijn en de rechtspraak van het Hof van Justitie staan daaraan niet in de weg.
    De feiten en omstandigheden die worden meegewogen in het oordeel over het levensgedrag van de vergunningaanvragen moeten relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Die feiten en omstandigheden moeten verband houden met de vraag of het horecabedrijf kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat.
    Indien de eis dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, niet nader is gespecificeerd in een wettelijke regeling, beleidsregels of een ander beleidsstuk en de burgemeester een betrokkene zijn levensgedrag in een concreet geval wil tegenwerpen, moet de motivering van de burgemeester in ieder geval aan de volgende eisen voldoen. Ten eerste moet de burgemeester motiveren waarom de feiten en omstandigheden die aan zijn oordeel over het levensgedrag ten grondslag liggen in dat concrete geval relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Ten tweede moet de burgemeester motiveren hoe de betrokkene vooraf had kunnen weten dat hij, gezien die feiten en omstandigheden, niet aan die eis voldoet, aldus de uitspraak van 7 december 2022.
    4.2.    Bij of krachtens de Drank- en Horecawet is geen nadere omschrijving gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Anders dan [appellant] betoogt is echter voldoende inzichtelijk hoe de burgemeester zijn beoordelingsruimte heeft ingevuld en is geen sprake van willekeur of strijd met de Dienstenrichtlijn. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is evident dat de gedragingen van [appellant] vallen onder het criterium slecht levensgedrag (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:217, onder 8.3). Het gaat om gedragingen die relevant zijn voor het functioneren van een leidinggevende, oftewel die naar hun aard de vrees rechtvaardigen dat de aanwezigheid van de leidinggevende als verantwoordelijke voor de exploitatie van de horeca-inrichting een bedreiging vormt voor de openbare orde, veiligheid of de kwaliteit van het woon- en leefklimaat in de buurt waarin de horeca-inrichting is gelegen. Daarbij is van belang dat de burgemeester [appellant] bij herhaling heeft gewaarschuwd en [appellant] dus had kunnen weten dat verdere overtredingen zouden kunnen leiden tot intrekking van zijn vergunning. Het betoog slaagt niet.
    4.3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de genoemde incidenten samen en in onderlinge samenhang bezien, leiden tot de conclusie dat [appellant] niet voldoet aan de eis dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De Afdeling overweegt daarover het volgende.
    De burgemeester heeft aan de intrekking van de DHW-vergunning onder andere ten grondslag gelegd dat [appellant] alcoholgerelateerde overtredingen en gewelddadige strafbare feiten heeft begaan en dat hij heeft geprobeerd een ambtenaar om te kopen. In de periode van 2014 tot 2020 is sprake van een patroon van relevante incidenten, dat ondanks de in 2018 gegeven waarschuwing door nieuwe incidenten is bevestigd. De door [appellant] aangevoerde omstandigheden dat een aantal overtredingen al is bestraft, dat aan hem een VOG is verleend, dat geen proces-verbaal is opgemaakt met betrekking tot zijn dronkenschap op 8 februari 2020 en dat de mishandeling in de privésfeer plaatsvond, doen daar niet aan af. Daarbij merkt de Afdeling op dat voor het verlenen van een VOG en het intrekken van een DHW-vergunning op grond van de DHW verschillende wettelijke kaders en criteria gelden. Daarnaast is niet bestreden dat [appellant] op 8 februari 2020 in dronken toestand verkeerde. Verder bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de burgemeester geen deugdelijk onderzoek heeft verricht. De burgemeester heeft een reeks aan incidenten aan zijn besluit ten grondslag gelegd en met [appellant] in persoon en via de mail gecommuniceerd over zijn levensgedrag en de mogelijke gevolgen daarvan voor de exploitatie van zijn café. Het betoog slaagt niet.
    4.4.    De toepassing van de voorwaarde dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, mag op grond van het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel niet verder gaan dan nodig is, om te waarborgen dat horecabedrijven worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Dienstenrichtlijn). Dit betekent dat geringe feiten en omstandigheden die te maken hebben met het levensgedrag op zichzelf bezien niet mogen leiden tot een weigering van een vergunning en dat feiten en omstandigheden die wel kunnen leiden tot het oordeel dat de aanvrager van slecht levensgedrag is, niet gedurende een onredelijke lange periode in de weg mogen blijven staan aan verlening van de gevraagde vergunning. De burgemeester moet daarom motiveren waarom de feiten en omstandigheden waarop hij zijn weigering baseert niet gering zijn en waarom zij, ondanks een bepaald tijdsverloop, nog steeds iets zeggen over de betrouwbaarheid van betrokkene om een horecabedrijf op verantwoorde wijze uit te oefenen (zie de meergenoemde uitspraak van 7 december 2022). De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester dit voldoende heeft gemotiveerd. Zoals onder 4.3 is overwogen heeft de burgemeester verschillende relevante incidenten in zijn beoordeling betrokken. Hij heeft voldoende gemotiveerd dat deze incidenten niet gering zijn en bovendien ook nog recent hebben plaatsgevonden. De burgemeester heeft ook een gesprek met [appellant] gevoerd over deze incidenten, zodat de gevolgen van zijn gedrag hem duidelijk waren. Dat [appellant] de intrekking van de vergunning als straf ervaart en door de intrekking het café niet kan exploiteren, maakt de intrekking in het licht van het bovenstaande niet onevenredig. Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden bevestigd.
    6.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2024
    190-1013
    Verzonden: 10 april 2024
     
    BIJLAGE
     
    Drank- en Horecawet
    Artikel 8
    1. Leidinggevenden van het horecabedrijf en het slijtersbedrijf voldoen aan de volgende eisen:
    (…)
    b. zij zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag;
    (…)
    Artikel 31
    1. Een vergunning wordt door de burgemeester ingetrokken, indien:
    (…)
    b. niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikelen 8 en 10 geldende eisen;
    (…)
    Dienstenrichtlijn
    Artikel 10
    1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten
    dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
    2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
    a) niet-discriminatoir;
    b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen
    belang;
    c) evenredig met die reden van algemeen belang;
    d) duidelijk en ondubbelzinnig;
    e) objectief;
    f) vooraf openbaar bekendgemaakt;
    g) transparant en toegankelijk.