ECLI:NL:RVS:2023:77, Raad van State, 11-01-2023, 201903966/3/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 maart 2019 heeft de raad van de gemeente Oegstgeest het bestemmingsplan [locatie] vastgesteld. [partij] wil aan de [locatie] in Oegstgeest een palingkwekerij met ondersteunende functies realiseren. Bij tussenuitspraak van 30 juni 2021 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak de raad van de gemeente Oegstgeest opgedragen het daarin omschreven gebrek in het besluit van de raad te herstellen. Bij besluit van 23 september 2021 heeft de raad ter uitvoering van de tussenuitspraak het bestemmingsplan [locatie] gewijzigd vastgesteld. [appellante] en anderen betogen dat het herstelbesluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Volgens [appellante] en anderen is het herstelbesluit gehaast genomen en is er te laat informatie verstrekt aan de raadsleden en eventuele insprekers. Bij de behandeling van het raadsvoorstel in de raadscommissie waren de planregels pas twee uur van te voren digitaal gedeeld, en bij [appellante] en anderen als inspreker niet bekend, waardoor de inhoudelijke discussie over het raadsvoorstel volgens hen niet plaats kon vinden.

201903966/3/R3.
    Datum uitspraak: 11 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd te Oegstgeest, en anderen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Oegstgeest,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1378 (hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 12 weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van de raad van 28 maart 2019, waarbij het bestemmingsplan "[locatie]" is vastgesteld, te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij beschikking van 11 augustus 2021 heeft de Afdeling de hersteltermijn verlengd tot en met 20 oktober 2021.
    Bij besluit van 23 september 2021 (hierna: het herstelbesluit) heeft de raad ter uitvoering van de tussenuitspraak het bestemmingsplan "[locatie]" gewijzigd vastgesteld.
    [appellante] en anderen hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, een zienswijze naar voren gebracht.
    [appellante] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2022, waar [appellante] en anderen, in de persoon van [gemachtigde A], bijgestaan door mr. A. Franken van Bloemendaal, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Lever, advocaat te Leiden, en ing. P.J. Vos, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. Q.W.J. de Ruijter en [gemachtigde B], gehoord.
    Overwegingen
    Het besluit van 28 maart 2019 en de tussenuitspraak
    1.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 13.2 overwogen dat een palingrokerij niet wordt toegestaan onder artikel 3.1, onder d, van de planregels, zoals de raad heeft gesteld en beoogd. De bedoeling van de raad, zoals die is vermeld in de plantoelichting, volgt daarmee niet duidelijk uit de tekst van artikel 3.1 van de planregels. De Afdeling heeft hierin aanleiding gezien voor het oordeel dat het bestreden besluit wat betreft artikel 3.1 van de planregels is genomen in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel.
    2.       Gelet op wat is overwogen in de tussenuitspraak is het beroep van [appellante] en anderen tegen het besluit van 28 maart 2019 gegrond. Dit besluit dient te worden vernietigd, voor zover in artikel 3.1 van de planregels niet is bepaald dat een palingrokerij als zodanig is bestemd.
    3.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om een palingrokerij als zodanig te bestemmen indien hij een palingrokerij wil toestaan binnen het plangebied, met inachtneming van wat is overwogen onder 13.2. De Afdeling heeft de raad daarbij meegegeven dat de Afdeling onder 12.2 heeft geoordeeld dat met de bevindingen en conclusies in het geuronderzoek in het kader van het plan voldoende gemotiveerd is dat sprake zal zijn van een aanvaardbare situatie uit een oogpunt van geurhinder, indien de uitgangspunten van het onderzoek bij het roken gehanteerd worden. Indien de raad meer roken toestaat dan in het geuronderzoek is onderzocht, zal opnieuw onderzoek moeten worden gedaan naar de gevolgen hiervan en zal moeten worden gemotiveerd dat dit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    Het herstelbesluit
    4.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad het plan gewijzigd vastgesteld. Aan het gewijzigde plan is een bepaling toegevoegd, in artikel 3.1, onder c, van de planregels. Daarnaast is op de verbeelding aan de zuidwestelijke hoek van het bouwvlak de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - palingrokerij" toegekend. Ook zijn de begrippen "batch", "palingkwekerij" en "palingrokerij" toegevoegd aan de definities in artikel 1 van de planregels. Verder is de plantoelichting aangepast.
    4.1.    Artikel 3.1, onder c, van de planregels van het herstelbesluit luidt:
    "uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch met waarden - palingrokerij’ is tevens een gebruik als palingrokerij toegestaan, waarbij slechts batchgewijs maximaal 50 kg palingen gelijktijdig gedurende maximaal 2 uur mogen worden gerookt. Voorts is bij dit gebruik slechts toegestaan dat gedurende maximaal 30 seconden per 15 minuten de rook naar de buitenlucht wordt uitgestoten, waarbij uitsluitend tussen 9.00 uur en 19.00 uur gerookt mag worden;".
    5.       Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben".
    5.1.    Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is het herstelbesluit onderdeel van dit geding en moet het beroep van [appellante] en anderen daarom worden geacht mede te zijn gericht tegen het herstelbesluit.
    De Afdeling zal aan de hand van de door [appellante] en anderen tegen het herstelbesluit naar voren gebrachte zienswijze beoordelen of de raad met het gewijzigd vaststellen van het plan heeft voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak.
    Zienswijze
    6.       [appellante] en anderen hebben in de zienswijze uiteengezet dat zij zich niet met het herstelbesluit kunnen verenigen. Daartoe voeren zij het volgende aan.
    Procedureel
    7.       [appellante] en anderen betogen dat het herstelbesluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Volgens [appellante] en anderen is het herstelbesluit gehaast genomen en is er te laat informatie verstrekt aan de raadsleden en eventuele insprekers. Bij de behandeling van het raadsvoorstel in de raadscommissie waren de planregels pas twee uur van te voren digitaal gedeeld, en bij [appellante] en anderen als inspreker niet bekend, waardoor de inhoudelijke discussie over het raadsvoorstel volgens hen niet plaats kon vinden.
    7.1.    De raad heeft erkend dat de gewijzigde planregels aanvankelijk ontbraken bij de verzonden raadsstukken en heeft op de zitting de gang van zaken over de besluitvorming als volgt toegelicht. De in het herstelbesluit voorgestelde wijzigingen ten opzichte van het besluit van 28 maart 2019 waren wel integraal in het raadsvoorstel benoemd. Het raadsvoorstel dateert van 17 augustus 2021. De gewijzigde planregels zijn op 8 september 2021 aan de raadsleden nagezonden. Het voorstel is inhoudelijk besproken tijdens de raadscommissie op 9 september 2021. De raadsleden beschikten toen over de benodigde stukken, en konden deze bij de beraadslaging over het raadsvoorstel volledig bij hun afweging betrekken. [appellante] en anderen hebben ook ingesproken tijdens de raadscommissie. Het raadsvoorstel is vervolgens behandeld tijdens de raadsvergadering van 23 september 2021. In wat [appellante] en anderen hebben betoogd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten om aan de juistheid van de door de raad geschetste gang van zaken te twijfelen. Nu zowel de raadsleden als de insprekers tijdens de behandeling van het raadsvoorstel in de raadscommissie en de raadsvergadering op de hoogte waren van de inhoud van het herstelbesluit, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van onzorgvuldige besluitvorming.
    Het betoog slaagt niet.
    Tijden van het palingroken
    8.       [appellante] en anderen betogen dat in het herstelbesluit ten onrechte wordt toegestaan dat tussen 9:00 uur en 19:00 uur paling gerookt mag worden, omdat de vrees bestaat dat dit stress oplevert bij zijn melkvee. Hierbij wijzen [appellante] en anderen erop dat melkvee stressgevoeliger is dan vleesvee. Voor het melken staan de koeien bij elkaar in een kleinere ruimte en kan het gevolgen hebben voor de andere koeien als er een koe door de rook afkomstig van het palingroken in paniek raakt. Daarom had de raad volgens [appellante] en anderen rekening moeten houden met de melktijden van het vee, en moeten bepalen dat alleen gerookt mag worden tussen 10:00 uur en 18:00 uur.
    8.1.    De Afdeling stelt vast dat in artikel 3.1, onder c, van de planregels is geborgd dat de rook alleen gedurende maximaal 30 seconden per 15 minuten naar de buitenlucht mag worden uitgestoten. Het uitstoten van de rook tijdens het roken gedurende de toegestane bedrijfstijden is dus slechts van korte duur. Op de zitting is toegelicht dat het roken plaatsvindt in een kast, die tijdens het rookproces gesloten is, en dat deze kast binnen de bedrijfsbebouwing staat. Roken is ook alleen toegestaan ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - palingrokerij" dat binnen het bouwvlak ligt met de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - palingkwekerij". Het roken van de paling zal dus inpandig plaatsvinden. Daarnaast is de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - palingrokerij" toegekend aan de meest zuidwestelijke hoek van het bouwvlak, en bevindt het bedrijf van [appellante] en anderen zich ten noordoosten van dat bouwvlak. De afstand tussen de plek waar de paling wordt gerookt en de stal van het bedrijf van [appellante] en anderen is daardoor zo groot mogelijk en bedraagt ongeveer 70 m. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de gevolgen van de toegestane bedrijfstijden voor het roken voor de bedrijfsvoering van [appellante] en anderen zodanig zijn dat zij daardoor onevenredig in hun belangen zullen worden geschaad.
    Het betoog slaagt niet.
    Afstand veehouderij en geurgevoelige bestemming
    9.       [appellante] en anderen betogen dat de afstand tussen hun bouwvlak en het deel van het bouwvlak in het plangebied met de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - palingkwekerij" niet meer de vereiste 50 m bedraagt door de uitbreiding van hun bouwvlak, en dat de raad hier ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden bij het nemen van het herstelbesluit. Hierbij wijzen [appellante] en anderen erop dat zij op 2 augustus 2018 een omgevingsvergunning hebben aangevraagd voor het uitbreiden van hun bouwvlak, en dat de rechtbank op 2 september 2021 heeft geoordeeld dat het college niet tijdig op de aanvraag heeft beslist en dat de vergunning van rechtswege is verleend. Deze vergunning is dus verleend voordat het herstelbesluit is vastgesteld. Ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - palingkwekerij" is onder andere een winkel beoogd. De winkel bij de palingkwekerij kan aangemerkt worden als geurgevoelig object omdat degene die hier werkt er langdurig verblijft. De van rechtswege verleende vergunning maakt volgens [appellante] en anderen de oprichting van bebouwing mogelijk en dit zou kunnen betekenen dat na oprichting van de winkel niet meer kan worden voldaan aan de richtafstanden die gelden voor geurbelasting door dieren op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Volgens [appellante] en anderen had de raad het plan daarom niet in zijn huidige vorm vast kunnen stellen.
    9.1.    De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het plan één gebrek bevatte, namelijk dat een palingrokerij door de raad wel was beoogd maar niet was toegestaan in het plan, omdat alleen een palingkwekerij en detailhandel in ter plaatse geproduceerde of gekweekte producten waren toegestaan. Een palingrokerij had als zodanig bestemd moeten worden. Gelet op artikel 3.1, onder c, van de planregels en de aangepaste verbeelding van het herstelbesluit heeft de raad aan deze opdracht voldaan: een palingrokerij is nu toegestaan in het plangebied ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - palingrokerij". [appellante] en anderen hebben op zichzelf niet betwist dat de raad in zoverre op de juiste wijze aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht heeft voldaan.
    Wat betreft de door [appellante] en anderen gestelde mogelijkheid om op grond van de van rechtswege verleende vergunning het bouwvlak van hun bedrijf te kunnen vergroten, overweegt de Afdeling als volgt. In deze einduitspraak beoordeelt de Afdeling of de raad aan de opdracht in de tussenuitspraak heeft voldaan. Op de gevolgen van de aanvraag van [appellante] en anderen om het bouwvlak te vergroten had de opdracht aan de raad geen betrekking, en die gevolgen hangen ook niet samen met deze opdracht. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 12.3 overwogen dat de aanvraag van [appellante] en anderen om het bouwvlak te vergroten onvoldoende concreet was, zodat de raad hier geen rekening mee hoefde te houden. De Afdeling overweegt dat zij behalve in uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. De Afdeling is van oordeel dat geen sprake is van een uitzonderlijk geval, zodat geen aanleiding bestaat terug te komen van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Zoals onder 2 is overwogen is het beroep van [appellante] en anderen tegen het besluit van 28 maart 2019 gegrond. Dit besluit moet worden vernietigd voor zover in artikel 3.1 van de planregels niet is bepaald dat een palingrokerij als zodanig is bestemd.
    11.     Het beroep tegen het herstelbesluit is ongegrond.
    12.     De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellante] en anderen tegen het besluit van de raad van de gemeente Oegstgeest van 28 maart 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie]" gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Oegstgeest van 28 maart 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie]", voor zover in artikel 3.1 van de planregels niet is bepaald dat een palingrokerij als zodanig is bestemd;
    III.      verklaart het beroep van [appellante] en anderen tegen het besluit van de raad van de gemeente Oegstgeest van 23 september 2021 ongegrond;
    IV.     veroordeelt de raad van de gemeente Oegstgeest tot vergoeding van bij [appellante] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.      gelast dat de raad van de gemeente Oegstgeest aan [appellante] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Plambeck
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2023
    159-944