ECLI:NL:RVS:2024:2909, Raad van State, 17-07-2024, 202206327/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 september 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem het uitwerkingsplan "Oosseld en Wijnbergen 2013 1e uitwerking (Spoorzone Asterstraat)" vastgesteld. Het uitwerkingsplan heeft betrekking op gronden aan de Asterstraat in Doetinchem. Met het uitwerkingsplan, dat is gebaseerd op de bestemming "Woongebied - Uit te werken" uit het bestemmingsplan "Oosseld en Wijnbergen - 2013" van 27 juni 2013, wil het college de realisering van 30 sociale huurwoningen mogelijk maken. Deze woningen worden verdeeld over zes bouwvlakken. De woningen worden van elkaar gescheiden door groenstructuren waarvoor is voorzien in de bestemming "Groen". [appellanten] wonen tegenover het plangebied aan de [locatie A] en [locatie B]. Zij zijn het niet eens met het uitwerkingsplan, omdat zij onder andere vrezen dat hun woon- en leefklimaat wordt aangetast door de in het uitwerkingsplan voorziene woningbouw.

202206327/1/R4.
    Datum uitspraak: 17 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellanten], beiden wonend in Doetinchem,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 september 2022 heeft het college het uitwerkingsplan "Oosseld en Wijnbergen 2013 1e uitwerking (Spoorzone Asterstraat)" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellanten] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2024, waar [appellanten] en het college, vertegenwoordigd door M. Steenbeek en drs. S.N. Wanningen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een uitwerkingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het uitwerkingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 2 juni 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het uitwerkingsplan heeft betrekking op gronden aan de Asterstraat in Doetinchem. Met het uitwerkingsplan, dat is gebaseerd op de bestemming "Woongebied - Uit te werken" uit het bestemmingsplan "Oosseld en Wijnbergen - 2013" van 27 juni 2013 (hierna: het bestemmingsplan), wil het college de realisering van 30 sociale huurwoningen mogelijk maken. Deze woningen worden verdeeld over zes bouwvlakken. De woningen worden van elkaar gescheiden door groenstructuren waarvoor is voorzien in de bestemming "Groen".
    2.1.    [appellanten] wonen tegenover het plangebied aan de [locatie A] en [locatie B]. Zij zijn het niet eens met het uitwerkingsplan, omdat zij onder andere vrezen dat hun woon- en leefklimaat wordt aangetast door de in het uitwerkingsplan voorziene woningbouw.
    Wijze van toetsen
    3.       Wanneer in een bestemmingsplan een uitwerkingsplicht is opgenomen, moet het college in beginsel een uitwerkingsplan vaststellen. Bij een beroep tegen een uitwerkingsplan kan ter beoordeling staan of dit plan is voorbereid en genomen in strijd met het recht. Onder die beoordeling valt de vraag of de uitgewerkte bestemming strookt met de uitwerkingsregels in het bestemmingsplan en, als die regels daarvoor de ruimte laten, met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij geldt de planologische aanvaardbaarheid van de uit te werken bestemming als een gegeven.
    Ingetrokken beroepsgrond
    4.       Op de zitting hebben [appellanten] de beroepsgrond dat de woningbouw door de stikstofuitstoot tijdens de aanlegfase niet mogelijk is, ingetrokken.
    Aantal en soort woningen
    5.       [appellanten] betogen dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Zij voeren aan dat zij op grond van de raamovereenkomst tussen de gemeente en de initiatiefnemer Stichting Sité Woondiensten van 25 juni 2004 er ten tijde van de aankoop van hun nieuwbouwwoningen op mochten vertrouwen dat op de planlocatie twaalf grondgebonden woningen met één of twee bouwlagen met een woon-werkfunctie gerealiseerd zouden worden. Volgens hen worden in strijd hiermee nu met dit uitwerkingsplan 30 sociale huurwoningen mogelijk gemaakt. Verder wijzen zij erop dat in drie uitwerkingsgebieden 93 woningen mogelijk gemaakt kunnen worden. Met het voorliggende plan is ten onrechte niet bepaald hoeveel woningen in de twee overige uitwerkingsgebieden worden ontwikkeld.
    5.1.    Artikel 22.1 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "De voor 'Woongebied - Uit te werken' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. woningen, in de vorm van vrijstaande, twee-onder-een-kap, aangebouwde en gestapelde woningen, waarbij een maximum voor het aantal woningen in de drie uitwerkingsgebieden gezamenlijk geldt van 93 woningen;
    […]"
    5.2.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    5.3.    De Afdeling is van oordeel dat het college niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raamovereenkomst uit 2004 is gesloten tussen de gemeente en Sité Woondiensten en dat daarin het kader voor de samenwerking tussen deze twee partijen is beschreven. [appellanten] waren bij deze overeenkomst geen partij. Daarnaast wordt in overweging genomen dat Sité Woondiensten op een gegeven moment niet meer als projectontwikkelaar mocht opereren. Voorts wijst de Afdeling erop dat artikel 22.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan uitdrukkelijk de mogelijkheid openlaat voor diverse typen woningen, waaronder gestapelde woningen, op de voor "Woongebied - Uit te werken" aangewezen gronden. Voor zover [appellanten] aan de raamovereenkomst uit 2004 al vertrouwen hebben kunnen ontlenen, dan was dat vertrouwen in ieder geval met de vaststelling van het bestemmingsplan uitgewerkt.
    Op de zitting van de Afdeling is gebleken dat met het uitwerkingsplan het aantal van 93 woningen zoals genoemd in artikel 22.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan, niet wordt overschreden. Dat niet bekend is hoeveel woningen op de derde nog uit te werken locatie worden gebouwd, staat daar los van en is dus in dit kader niet van belang.
    Het betoog slaagt niet.
    Ruimtelijke inpassing
    6.       [appellanten] betogen dat woningbouw ruimtelijk niet passend is langs het spoor in een gebied met veel groen. Een groenstrook is volgens hen beter inpasbaar, omdat aan de overzijde van het spoor ook een groenstrook ligt en daarachter het natuurgebied Koekendaal.
    6.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat het niet gewenst is om alleen een groenstrook mogelijk te maken. Er is grote behoefte aan woningbouw waarin de uit te werken bestemming ook primair voorziet. Het plangebied is in het ‘Groenstructuurplan 2017’ en op de bijbehorende Groenstructuurkaart aangeduid als "uitbreiding groenstructuur - gewenst (‘zoekgebied’)". Volgens dit Groenstructuurplan, dat de basis vormt voor de bestemming "Groen" in het uitwerkingsplan, betekent dit dat ontwikkelingen van harte welkom zijn, waarbij gestreefd wordt naar een gelijktijdige versterking van het groen. Ook zonder een volledige groenstrook in het plangebied, wordt er aandacht besteed aan de versterking van het groen. Verder komen er volgens het college groene ruimten tussen de woningen en worden de zichtlijnen behouden richting het groen aan de overkant van het spoor doordat het grootste deel van de voorziene woningen haaks op de Asterstraat wordt geplaatst.
    6.2.    In het bestemmingsplan is de bestemming "Woongebied - Uit te werken" aan de gronden van het plangebied toegekend. Zoals onder 3 is overwogen, geldt de planologische aanvaardbaarheid van deze bestemming bij de beoordeling van het uitwerkingsplan als een gegeven. Artikel 22.1 van de regels van het bestemmingsplan laat enige ruimte aan het college, omdat deze bepaling, naast de mogelijkheid van woningbouw, ook een mogelijkheid geeft om het plangebied in te richten als openbaar groen. Het college heeft daarvoor een afweging gemaakt en daarbij van groot belang geacht de behoefte aan de sociale woningbouw. Rondom de beoogde woningen is in het plan ruimte behouden voor groen doordat de bestemming "Groen" is toegekend aan deze gronden. In de paragrafen 2.2 en 3.4.6 van de ruimtelijke onderbouwing is ingegaan op deze groeninrichting. Er worden onder andere grasvelden met wadi’s aangelegd en er is ruimte voor natuurlijk en compact groen. Verder is aan het gehele zuidelijke deel van het plangebied de bestemming "Groen" toegekend. Ook worden er 35 tot 40 nieuwe bomen geplant. Wat betreft de stelling van [appellanten] dat aan de overkant van het spoor ook een groenstrook ligt en een groenstrook in het plangebied daardoor beter inpasbaar is, stelt de Afdeling vast dat in het ‘Groenstructuurplan 2017’ en op de bijbehorende Groenstructuurkaart de groenstrook aan de overkant van het spoor de aanduiding "hoofdstructuur groen" heeft en de aanwezige bomen daar de aanduiding "nevenstructuur bomen". De planlocatie daarentegen heeft niet deze aanduidingen, maar de aanduiding "uitbreiding groenstructuur - gewenst (‘zoekgebied’)". Dat aan de overkant van het spoor ook een groenstrook ligt, maakt niet dat op de volledige planlocatie ook een groenstrook gerealiseerd moet worden. Verder ligt tussen het plangebied en het door [appellanten] genoemde natuurgebied Koekendaal de nieuwbouwlocatie Vijverberg-Zuid. Er is daarom geen directe verbinding tussen de planlocatie en het natuurgebied. Het college heeft niet hoeven kiezen voor een invulling van het plangebied met alleen groen.
    Het betoog slaagt niet.
    Parkeerdruk
    7.       [appellanten] betogen dat het college niet heeft onderkend dat het plan leidt tot een onaanvaardbare toename van de parkeerdruk in de omgeving. Er is volgens hen geen parkeerruimte voor de verwachte toename van 48 auto’s door de beoogde ontwikkeling. Zij stellen dat onduidelijk is hoe het college het aantal benodigde parkeerplaatsen voor dit plan heeft berekend. Verder is volgens hen onaanvaardbaar dat bomen worden gekapt om parkeerplaatsen te realiseren.
    7.1.    Het college hanteert een norm van 1,6 parkeerplaats per woning. Dit is gebaseerd op de parkeernota "Nota Parkeernormen Auto en Fiets Gemeente Doetinchem" (hierna: de parkeernota). Met het plan wordt de ontwikkeling van 30 woningen mogelijk gemaakt. Dit betekent dat minimaal 48 parkeerplaatsen beschikbaar moeten zijn. In de zienswijzenota heeft het college toegelicht dat een stedenbouwkundige eis van het plan is dat parkeren plaatsvindt langs de straat in de vorm van dwarsparkeren. Het is niet mogelijk om op eigen terrein te parkeren. Voor de voorgenomen woningbouw worden tien nieuwe parkeerplaatsen aan de Asterstraat gerealiseerd. Verder zijn in die straat in totaal al 57 parkeerplaatsen aanwezig, waarvan zestien parkeerplaatsen specifiek bedoeld zijn voor woningen aan de Asterstraat waar niet op eigen terrein kan worden geparkeerd. Dit betekent dat er 41 parkeerplaatsen aan de Asterstraat beschikbaar zijn. Dit is op minder dan 100 m loopafstand van de in het plan beoogde woningbouw. Volgens de parkeernota is een acceptabele loopafstand tot de functie wonen maximaal 100 m. Het college heeft zich daarmee terecht op het standpunt gesteld dat met de 41 bestaande parkeerplaatsen en de tien nieuwe parkeerplaatsen in de behoefte van 48 parkeerplaatsen wordt voorzien en dat de extra parkeerdruk daarmee kan worden opgevangen.
    Voor de realisering van tien extra parkeerplaatsen aan de Asterstraat wordt één boom gekapt, zo blijkt uit de toelichting van het college in het verweerschrift. Deze boom is volgens het college niet als bijzonder aangemerkt, zodat deze niet extra beschermd wordt. De Afdeling overweegt dat [appellanten] geen feiten of omstandigheden hebben aangevoerd om te twijfelen aan deze toelichting van het college. Er worden verder ter compensatie van de in totaal in het plangebied te kappen drie bomen 35 tot 40 nieuwe bomen geplant. Het aantal bomen in het plangebied zal dus per saldo aanzienlijk toenemen.
    Het betoog slaagt niet.
    Geluid
    8.       [appellanten] betogen dat het college niet heeft onderkend dat door de bouw van 30 woningen geluidsoverlast zal ontstaan. Het geluid op de gevels van de bestaande woningen neemt volgens hen toe, doordat er sprake zal zijn van weerkaatsing van geluid tussen de nieuwe woonblokken en de bestaande woningen.
    8.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat een weerkaatsing van geluid niet aannemelijk is. De zachte oppervlakten van de tuinen en het groen rondom de nieuwe woningen zijn geluidsabsorberend. Daarbij merkt het college op dat geluid dat op de gevel van een woonblok komt en reflecteert al grotendeels is geabsorbeerd voordat het de gevels van de tegenoverliggende woningen van [appellanten] bereikt. Het college wijst erop dat dit wordt bevestigd in de memo "Asterstraat Doetinchem geluidseffecten" (hierna: de memo) van 14 juni 2024 van Aveco de Bondt. Uit de resultaten blijkt dat een weerkaatsing van geluid niet aannemelijk is. De gecumuleerde geluidsbelasting neemt in de situatie met de nieuwe woningen met ten hoogste 0,2 dB toe. Voor de woningen van [appellanten] neemt de gecumuleerde geluidsbelasting met ten hoogste 0,1 dB toe.
    8.2.    De Afdeling overweegt dat [appellanten] geen feiten of omstandigheden hebben aangevoerd die maken dat aan de juistheid van de toelichting van het college, zoals bevestigd in de memo, moet worden getwijfeld. Gelet op die toelichting mocht het college ervan uitgaan dat het plan niet leidt tot overlast voor [appellanten] door weerkaatsing van geluid.
    Het betoog slaagt niet.
    Luchtkwaliteit
    9.       [appellanten] betogen dat de luchtkwaliteit in het plangebied al zo slecht is door de nabijgelegen rijksweg A18 en het spoor dat woningbouw op deze plek niet mogelijk is. Het college heeft dit niet onder ogen gezien.
    9.1.    Artikel 5.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer biedt het kader voor de beoordeling van de gevolgen voor de luchtkwaliteit voor de uitoefening of de toepassing van de in het tweede lid van dit artikel opgesomde bevoegdheden en wettelijke voorschriften. In het tweede lid van dat artikel zijn geen bevoegdheden en wettelijke voorschriften opgenomen die in deze zaak aan de orde zijn, namelijk de vaststelling van een uitwerkingsplan. Daarom is, zoals de Afdeling onder meer heeft overwogen in de uitspraak van 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2875, in dit geval artikel 5.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer niet van toepassing en kan het betoog van [appellanten] over de luchtkwaliteit alleen al daarom niet slagen.
    Relativiteit
    10.     Omdat de beroepsgronden niet slagen, is de Afdeling niet ingegaan op de vraag of de relativiteit aan vernietiging van het besluit tot vaststelling van het uitwerkingsplan in de weg staat.
    Conclusie
    11.     Het beroep is ongegrond.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bechinka
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2024
    371-1077