ECLI:NL:RVS:2023:2076, Raad van State, 31-05-2023, 202102768/1/A3, 202102675/1/A3 en 202102770/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een aantal wijken aangewezen als gebieden waar het verboden is woonruimten in gebruik te geven voor vakantieverhuur als bedoeld in de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020. Bij besluit van 23 juni 2020 heeft het college met ingang van 1 juli 2020 de wijken Burgwallen Oude Zijde, Burgwallen Nieuwe Zijde en Grachtengordel-Zuid aangewezen als gebieden waar het verboden is woonruimten in gebruik te geven voor vakantieverhuur als bedoeld in de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020. Dit besluit is tot stand gekomen met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. In de toelichting bij het besluit staat dat het doel van de maatregel is om de leefbaarheid in de directe woonomgeving en de woningen zelf, achter de voordeur, te verbeteren in wijken waar de druk van het toerisme op de woonfunctie en leefbaarheid te hoog is opgelopen. Toeristische verhuur is de afgelopen jaren sterk toegenomen in Amsterdam.

202102768/1/A3, 202102675/1/A3 en 202102770/1/A3.
    Datum uitspraak: 31 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    2.       Woonbootvereniging Amsterdam (hierna: WVA), gevestigd te Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 12 maart 2021 in zaken nrs. 20/4800, 20/4835 en 20/4307 in de gedingen tussen:
    WVA,
    Vereniging Amsterdam Gastvrij (hierna: VAG), gevestigd te Amsterdam,
    [partij], wonend te [woonplaats],
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 juni 2020 (hierna: het aanwijzingsbesluit) heeft het college een aantal wijken aangewezen als gebieden waar het verboden is woonruimten in gebruik te geven voor vakantieverhuur als bedoeld in de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020.
    Bij uitspraken van 12 maart 2021 heeft de rechtbank de door WVA, VAG en [partij] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en het aanwijzingsbesluit vernietigd. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    Tegen deze uitspraken heeft het college hoger beroep ingesteld.
    WVA en VAG hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. WVA heeft een deel van haar schriftelijke uiteenzetting aangeduid als voorwaardelijk incidenteel hoger beroep.
    Het college heeft een zienswijze gegeven.
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 22 februari 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J. van den Boorn, mr. S. Hamimid, mr. W. Gonçalves Sobral en A. Eefting, WVA, vertegenwoordigd door mr. P.A. Willemsen, advocaat te Gorinchem, en VAG, vertegenwoordigd door Willemsen, [gemachtigde] en dr. M. Bruinsma, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    2.       Bij besluit van 23 juni 2020 heeft het college met ingang van 1 juli 2020 de wijken Burgwallen Oude Zijde, Burgwallen Nieuwe Zijde en Grachtengordel-Zuid aangewezen als gebieden waar het verboden is woonruimten in gebruik te geven voor vakantieverhuur als bedoeld in de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (hierna: de Hvv). Dit besluit is tot stand gekomen met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.
    In de toelichting bij het besluit staat dat het doel van de maatregel is om de leefbaarheid in de directe woonomgeving en de woningen zelf, achter de voordeur, te verbeteren in wijken waar de druk van het toerisme op de woonfunctie en leefbaarheid te hoog is opgelopen. Toeristische verhuur is de afgelopen jaren sterk toegenomen in Amsterdam. Vanwege de problematiek heeft de gemeente stapsgewijs maatregelen genomen om de woningonttrekking terug te dringen. Zo geldt sinds eind 2017 een meldplicht voor vakantieverhuur en is per 1 januari 2019 de maximale verhuurtermijn verkort van 60 nachten naar 30 nachten per jaar. Het aanwijzingsbesluit is genomen omdat in deze drie wijken volgens het college verdergaande maatregelen nodig zijn om de leefbaarheid te beschermen.
    WVA, VAG en [partij] zijn het hier niet mee eens en hebben beroep ingesteld bij de rechtbank.
    De aangevallen uitspraken
    3.       In haar uitspraken van 12 maart 2021 heeft de rechtbank de beroepen van WVA, VAG en [partij] gegrond verklaard en geoordeeld dat het aanwijzingsbesluit in strijd is met de Hvw. Het aan het aanwijzingsbesluit ten grondslag liggende artikel 3.3.8b, derde lid, van de Hvv, luidende "Burgemeester en wethouders kunnen gebieden aanwijzen waar een verbod op vakantieverhuur geldt", moet volgens de rechtbank onverbindend worden verklaard. Uit de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hvw) en de wetsgeschiedenis bij de Hvw volgt dat de gemeenteraad weigeringsgronden en voorwaarden aan vergunningen kan stellen, maar niet dat een verbod op vakantieverhuur in bepaalde wijken mogelijk is. Anders dan het college stelt is een verbod volgens de rechtbank niet als vergunningsvoorwaarde of vergunningsvoorschrift bij een onttrekkingsvergunning aan te merken. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in het gegeven dat met de inwerkingtreding van de Wet toeristische verhuur van woonruimten op 1 januari 2021 de mogelijkheid voor een verbod, zij het alleen in uiterste gevallen, is geschapen. Als dit al onder de Hvw, zoals die gold ten tijde van belang, mogelijk was geweest, had de Wet toeristische verhuur van woonruimten hier volgens de rechtbank niet expliciet in hoeven voorzien. De rechtbank heeft hier aan toegevoegd dat de leefbaarheid in de betrokken wijken ook kan worden geregeld door het instellen van een quotum in samenhang met een nachtencriterium of door het verbieden van toeristische verhuur in het bestemmingsplan.   
    Het hoger beroep van het college
    4.       Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte haar oordeel heeft onderbouwd door te verwijzen naar de Wet toeristische verhuur van woonruimten. Hoewel in die wet een afzonderlijke regeling voor vakantieverhuur in de Hvw is opgenomen, betekent dat niet dat regulering van vakantieverhuur, ook in de vorm van een verbod, daarvóór onder de Hvw niet mogelijk was. Het was alleen niet expliciet benoemd. De Wet toeristische verhuur van woonruimten introduceert niet uitsluitend nieuwe bevoegdheden die daarvoor niet bestonden, maar verduidelijkt zowel bestaande als nieuwe instrumenten in de wetgeving.
    Verder voert het college aan dat een vergunningsvoorwaarde ook een verbod kan inhouden. De voorwaarde om een onttrekkingsvergunning te krijgen is namelijk dat de woning niet in één van de drie aangewezen wijken staat waarin geen onttrekkingsvergunning wordt verleend.
    Daarnaast meent het college dat uit de wetsgeschiedenis bij de Hvw niet volgt dat er geen ruimte is voor een verbod. Het heeft namelijk voor de drie aangewezen wijken op centraal niveau een belangenafweging gemaakt en daarbij het belang van het behoud van de woonruimtevoorraad zwaarder laten wegen dan het belang van de (toekomstige) aanvragers bij de onttrekking. Bovendien ziet de rechtbank wel ruimte voor een quotum, terwijl ook een quotum leidt tot weigeringen op basis van een eerder gemaakte, algemene belangenafweging. Daar komt bij dat het verbod op vakantieverhuur al een quotum is, namelijk een quotum van nul.
    Tot slot voert het college aan dat de rechtbankuitspraak lijkt te suggereren dat geen enkele vorm van woningonttrekking volledig verboden zou mogen worden. In meerdere gemeenten is het bijvoorbeeld ook niet mogelijk om een onttrekkingsvergunning te krijgen voor een kledingwinkel of kapperszaak in een woning. Op grond van de rechtbankuitspraak zou dat dan ook in strijd zijn met de Hvw.
    Procesbelang van het college
    5.       WVA en VAG betogen in hun schriftelijke uiteenzetting dat het college geen belang meer heeft bij de beoordeling van het hoger beroep, omdat inmiddels de Wet toeristische verhuur van woonruimte in werking is getreden en de Hvw daarmee is aangepast. Ook is er op 1 januari 2021 een aangepaste versie van de Hvv in werking getreden. Onttrekkingsvergunningen worden sinds 1 januari 2021 verleend op basis van de nieuwe bevoegdheden die zijn opgenomen in de artikelen 23a tot en met 23c van de (nieuwe) Hvw.
    5.1.    Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 3 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW7311) volgt dat als de rechtbank een besluit van een bestuursorgaan heeft vernietigd, dat bestuursorgaan in beginsel procesbelang heeft bij een ingesteld hoger beroep. De Afdeling ziet geen aanleiding om in dit geval tot een ander oordeel te komen. Bovendien luidt artikel 5.1, eerste lid, van de nu geldende Hvv als volgt: "Vergunningen, urgentieverklaringen en besluiten verleend of genomen op grond van de Huisvestingsverordening Amsterdam zoals deze gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van de onderhavige verordening, gelden als vergunningen, urgentieverklaringen en besluiten, als bedoeld in deze verordening.". Het college heeft verder ook op grond van artikel 3.7.3, derde lid, van de nu geldende Hvv, de bevoegdheid om gebieden aan te wijzen waar een nachtencriterium van nul nachten geldt, wat een verbod op vakantieverhuur betekent. Het college heeft ook daarom nog belang bij de beoordeling van het ingestelde hoger beroep.
    Beoordeling van het hoger beroep
    6.       De Wet toeristische verhuur van woonruimten is in werking getreden na het aanwijzingsbesluit. Dat betekent dat die wet en de memorie van toelichting bij die wet geen rol kunnen spelen bij de beoordeling van het aanwijzingsbesluit. Beoordeeld moet worden of de Hvw, zoals die gold op 1 juli 2020, de ruimte bood voor het opnemen van een bepaling in de Hvv op basis waarvan wijken kunnen worden aangewezen waar toeristische verhuur verboden is.
    Anders dan de rechtbank oordeelt de Afdeling dat de tekst of de geschiedenis van de totstandkoming van de Hvw, zoals die wet gold op 1 juli 2020, niet uitsluit dat binnen een vergunningstelsel voor woningonttrekking wijken worden aangewezen waarvoor geen vergunning zal worden verleend voor vakantieverhuur. Uit de memorie van antwoord van 14 mei 2014 (Kamerstukken I 2013/14, 32 271, C, blz. 7) volgt dat een vergunning wordt verleend tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken, samenvoegen of omzetten gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend. Uit de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336, volgt dat bij een beslissing op een aanvraag voor een omzettingsvergunning ook leefbaarheid een criterium mag zijn waaraan wordt getoetst.
    Uit de wetsgeschiedenis volgt niet dat de belangenafweging, tussen het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad en het met het onttrekken gediende belang, niet op wijkniveau mag worden gemaakt.
    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 3.3.8b, derde lid, van de Hvv onverbindend is wegens strijd met de Hvw.
    6.1.    Het betoog van het college slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    7.       Het hoger beroep van het college is gegrond.
    Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van WVA
    8.       Aangezien het hoger beroep van het college gegrond is, zal de Afdeling het door WVA ingestelde voorwaardelijk incidenteel hoger beroep beoordelen.
    9.       WVA heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ten tijde van het beroep alle woningen in Amsterdam onder de reikwijdte van artikel 21 van de Hvw vielen. De aanwijzing van vergunningplichtige woonruimte in de Hvv op grond van dat artikel zag tot 1 januari 2021 namelijk niet op woonboten, omdat het puntenstelsel voor woonruimte niet van toepassing was op woonboten. Het aanwijzingsbesluit kan daarom in ieder geval niet voor woonboten herleven.
    9.1.    Hoewel WVA terecht heeft aangevoerd dat het aanwijzingsbesluit ten tijde van het beroep niet op woonboten betrekking had, kan dat niet leiden tot gegrondverklaring van het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep. Vanaf 1 januari 2021 is de Hvv namelijk gewijzigd, in die zin dat als woonruimten waarvoor de vergunningplicht als bedoeld in artikel 21 van de Hvw geldt, alle woonruimten in de gemeente Amsterdam zijn aangewezen. Daaronder vallen ook woonboten. Als het aanwijzingsbesluit herleeft, geldt dat dus ook voor woonboten.
    Conclusie voorwaardelijk incidenteel hoger beroep
    9.2.    Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van WVA is ongegrond.
    De beroepen van WVA, VAG en [partij]
    10.     De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling de beroepen van WVA, VAG en [partij] beoordelen.
    Vergunningplicht voor gehele grondgebied Amsterdam
    11.     WVA en VAG hebben ter zitting bij de Afdeling betoogd dat een vergunningplicht voor het hele grondgebied van Amsterdam te ver reikt. Zij wijzen daarbij op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21 van de Hvw.
    11.1.  Zoals de Afdeling in de uitspraak van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2833, en in die van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3008, heeft geoordeeld, heeft het college van Amsterdam onderbouwd dat voor het hele grondgebied geldt dat sprake is van schaarste aan woningen. Voor het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de woningmarkt is het daarom wenselijk het hele grondgebied onder de vergunningplicht op grond van artikel 21 van de Hvw te laten vallen. Daarnaast wordt de leefbaarheid bewaakt door met het vergunningvereiste te voorkomen dat onevenredige druk op de woonomgeving ontstaat door onttrekking van woningen voor tijdelijke vakantieverhuur.
    Wat door WVA en VAG is aangevoerd is in de uitspraken van 29 augustus 2018 en 19 oktober 2022 al door de Afdeling beoordeeld. Dit betoog geeft geen aanleiding om nu tot een ander oordeel te komen.
    11.2.  Het betoog slaagt niet.
    Was het college bevoegd om het aanwijzingsbesluit te nemen?
    12.     WVA en VAG voeren aan dat alleen de gemeenteraad gebieden kan aanwijzen om te sturen op woonruimteverdeling en dat deze bevoegdheid niet kan worden gedelegeerd. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 21 van de Hvw volgt dat aanwijzing op grond van artikel 21 van de Hvw weliswaar ruimer kan zijn dan op grond van artikel 7 van die wet, maar daaruit blijkt dat er wel een verband is tussen beide artikelen, aldus WVA en VAG.
    12.1.  Artikel 21 van de Hvw heeft betrekking op de aanwijzing van gebieden waar een vergunningplicht geldt. In dit geval gaat het echter om het, binnen die aanwijzing, aanwijzen van gebieden waar geen vergunningen voor vakantieverhuur zullen worden verleend. Zoals hiervoor, onder 6, is overwogen mogen vergunningen geweigerd worden als het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken gediende belang, en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend. Op grond van artikel 21 van de Hvw worden vergunningen verleend door het college, dat dus de belangenafweging maakt. Zoals hiervoor, onder 6, ook is overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college de belangenafweging niet op wijkniveau mag maken. Het college was dus bevoegd om het aanwijzingsbesluit te nemen.
    12.2.  Het betoog slaagt niet.
    Had het college een heroverweging moeten maken op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht?
    13.     Daarnaast betogen WVA en VAG dat het aanwijzingsbesluit in strijd is met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat het college een heroverweging had moeten maken naar aanleiding van de veranderde omstandigheden. Ten tijde van het aanwijzingsbesluit was het toerisme in Amsterdam namelijk sterk verminderd als gevolg van de geldende coronamaatregelen.
    13.1.  Anders dan WVA en VAG betogen hoefde het college geen heroverweging te maken op grond van artikel 7:11 van de Awb. Dat artikel heeft betrekking op de heroverweging op grond van het bezwaar. Het aanwijzingsbesluit is genomen met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Zienswijzen die tijdens die procedure worden ingediend zijn geen bezwaarschriften in de zin van de Awb. Artikel 7:11 van de Awb is dus niet van toepassing.
    13.2.  Wel volgt uit artikel 3:46 van de Awb dat een besluit moet berusten op een deugdelijke motivering. Bij toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure betekent dat dat in de motivering moet worden ingegaan op de zienswijzen die naar voren zijn gebracht. In de zienswijzen is naar voren gebracht dat het aanwijzingsbesluit uitgesteld zou moeten worden vanwege de coronacrisis. Door de coronacrisis was er veel minder toerisme in de stad en het was onbekend in welke mate dat weer op gang zou komen na de crisis. Bovendien zouden inwoners die het door de crisis financieel moeilijk hadden extra inkomsten mislopen door het aanwijzingsbesluit.
    In de Nota van beantwoording is het college ingegaan op de veranderde omstandigheden door de coronacrisis. Voor het college was de coronacrisis echter geen reden om het aanwijzingsbesluit uit te stellen, omdat de verwachting was dat het toerisme in de toekomst weer zou opleven. Met het aanwijzingsbesluit wilde het college voorkomen dat het toerisme weer de vormen aannam van voor de coronacrisis en de leefbaarheid in de wijken structureel beschermen. Het college is daarmee ingegaan op de zienswijzen over de veranderde omstandigheden, zodat het betoog van WVA en VAG in zoverre feitelijke grondslag mist.
    13.3.  Het betoog slaagt niet.
    Mocht het college het rapport ten grondslag leggen aan het aanwijzingsbesluit?
    14.     WVA en VAG betogen voorts dat het aanwijzingsbesluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat het onderzoek waarop het aanwijzingsbesluit is gebaseerd onvoldoende informatie geeft over de relevante feiten en de af te wegen belangen. Uit de onderbouwing van het college volgt namelijk niet het aantal inwoners in de aangewezen verbodswijken dat aan vakantieverhuur doet. Ook volgt daaruit niet dat er sprake is van ongebreidelde groei van het aantal woningen dat gebruikt wordt voor vakantieverhuur. Bovendien is de steekproef die gebruikt wordt in het onderzoek zeer beperkt en niet representatief.
    14.1.  Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan.
    14.2.  Aan het aanwijzingsbesluit ligt ten grondslag het rapport "Onderzoek naar de toeristische draagkracht van wijken. De invloed van toerisme op de leefbaarheid" uit februari 2020 (hierna: het rapport). Dit rapport is opgesteld door Onderzoek, Informatie en Statistiek (hierna: OIS). OIS verzamelt statistische informatie en voert onderzoek uit voor verschillende opdrachtgevers en heeft een onafhankelijke positie. In het onderzoek is onderzocht in welke wijken de toeristische draagkracht onder druk staat en welke wijken een hoge toeristische druk vooralsnog goed kunnen dragen. Eén van de indicatoren voor de toeristische druk is vakantieverhuur en één van de indicatoren voor overlast is overlast door vakantieverhuur. Uit het rapport volgt dat in de drie aangewezen wijken een maximale toeristische druk samenvalt met ongunstige leefbaarheidsscores.  Uit de Nota van beantwoording volgt dat het college op veel facetten werkt aan het terugdringen van de overlast en het verbeteren van de leefbaarheid, en dat vakantieverhuur een facet is dat het college daar nadrukkelijk bij wil betrekken. Ten aanzien van de vraag of het onderzoek representatief genoeg is merkt het college op dat in de aangewezen wijken voldoende respons op alle onderdelen was om een representatief beeld te geven.
    14.3.  De Afdeling ziet in wat WVA en VAG hebben aangevoerd geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het onderzoek, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop. Het college heeft in zoverre voldaan aan de verplichting op grond van artikel 3:2 van de Awb. Het college mocht dan ook van de juistheid van het rapport uitgaan.
    14.4.  Het betoog slaagt niet.
    Is het aanwijzingsbesluit evenredig?
    15.     WVA, VAG en [partij] betogen dat een verbod niet evenredig is, omdat het niet noodzakelijk en geschikt is om het doel te bereiken. Niet staat vast dat er geen minder vergaande maatregelen genomen konden worden om het doel te bereiken. Verder heeft het verbod direct financiële gevolgen voor woningeigenaren in de binnenstad, waardoor het aanwijzingsbesluit leidt tot discriminatie. Dat is verboden op grond van de EU-Dienstenrichtlijn (hierna: Dienstenrichtlijn). Bovendien is het aanwijzingsbesluit in strijd met het eigendomsrecht.
    15.1.  Het aanwijzingsbesluit houdt een territoriale beperking van de uitoefening van een dienstenactiviteit in, zoals bedoeld in artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. Ingevolge het derde lid van dat artikel mag een dergelijke beperking geen direct of indirect onderscheid maken naar nationaliteit, en moet de beperking noodzakelijk en evenredig zijn.
    Het aanwijzingsbesluit maakt geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit van de verhuurders. Ook is het aanwijzingsbesluit gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang, namelijk de bescherming van het stedelijk milieu. In dit geval is het aanwijzingsbesluit echter niet evenredig. De Afdeling overweegt hiertoe als volgt.
    Hoewel het aanwijzen van wijken waar een verbod op vakantieverhuur geldt op zichzelf in beginsel niet in strijd is met de Hvw, zoals de Afdeling hiervoor, onder 6, heeft geoordeeld, volgt wel uit de wetsgeschiedenis dat met het weigeren van vergunningen terughoudend moet worden omgegaan. Het totaal verbieden van vakantieverhuur in bepaalde wijken is een vergaande maatregel. Dit mag alleen als daarvoor goede redenen zijn, die verband houden met het doel en de strekking van de Hvw. Daarom had het college eerst moeten onderzoeken of minder vergaande maatregelen genomen konden worden om het beoogde doel te bereiken. Niet is gebleken dat het college dit heeft gedaan. Zo heeft het college bijvoorbeeld niet onderzocht, of zou kunnen worden volstaan met een quotum, hoger dan nul, voor het aantal onttrekkingsvergunningen voor vakantieverhuur in de aangewezen wijken. Ook is niet bij de afwegingen betrokken dat het vergunningstelsel de mogelijkheid biedt om verleende vergunningen in te trekken wanneer er te veel overlast is. Ook uit het rapport volgt niet dat naar minder vergaande maatregelen is gekeken, omdat dit onvoldoende bruikbare gegevens voor die afwegingen bevat en dit kennelijk geen onderdeel uitmaakte van de onderzoeksvraag. Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261, is pas sinds 1 juli 2020 een vergunningplicht voor vakantieverhuur in de Hvv opgenomen. Tegelijkertijd trad ook het aanwijzingsbesluit in werking, waardoor een verbod op vakantieverhuur in de drie aangewezen wijken gold. Daarnaast is weliswaar vanaf 1 januari 2019 het nachtencriterium beperkt van 60 naar 30 nachten per jaar, maar het rapport kon hier onvoldoende rekening mee houden. Voor de indicator vakantieverhuur is namelijk het aantal aangeboden woningen en kamers op Airbnb voor het jaar 2018 gebruikt. Het effect van het aangepaste nachtencriterium is dan ook nog niet voldoende onderzocht.
    Omdat het college niet eerst de mogelijkheid en het effect van minder vergaande maatregelen heeft onderzocht had het niet zonder deze afwegingen over mogen gaan tot het aanwijzen van wijken waar in het geheel geen vergunningen worden verleend voor vakantieverhuur.
    15.2.  Het betoog slaagt.
    Conclusie beroepen
    16.     De beroepen van WVA, VAG en [partij] zijn gegrond.
    Slotsom
    17.     Het hoger beroep van het college is gegrond. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van WVA is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De beroepen van WVA, VAG en [partij] zijn gegrond. Het aanwijzingsbesluit moet worden vernietigd wegens strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van de Awb.
    18.     Het college moet de proceskosten vergoeden.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam gegrond;
    II.       verklaart het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van Woonbootvereniging Amsterdam ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 12 maart 2021 in zaken nrs. 20/4800, 20/4835 en 20/4307;
    IV.      verklaart de door Woonbootvereniging Amsterdam, Vereniging Amsterdam Gastvrij en [partij] bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
    V.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot aanwijzing van verbodswijken vakantieverhuur van 23 juni 2020;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Woonbootvereniging Amsterdam in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Vereniging Amsterdam Gastvrij opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan WVA, VAG en [partij] het door hen voor behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van respectievelijk € 354,00, € 354,00 en € 167,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    w.g. Bijloos
    voorzitter
    w.g. Langeveld-Mak
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2023
    317-1000
     
    BIJLAGE
     
    Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 1. Bescherming van eigendom
    Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
    De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
    Artikel 15
    […]
    2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
    a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
    […]
    3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
    b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    1        Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a.       anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b.       anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c.       van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    d.       tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (zoals die gold op 1 juli 2020)
    Artikel 3.3.8b Voorwaarden en voorschriften onttrekkingsvergunning voor vakantieverhuur
    3. Burgemeester en wethouders kunnen gebieden aanwijzen waar een verbod op vakantieverhuur geldt.
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (zoals die geldt ten tijde van deze uitspraak)
    Artikel 3.7.3 Nachtencriterium en meldplicht vakantieverhuur
    3. Burgemeester en wethouder kunnen gebieden aanwijzen waar een nachtencriterium van nul nachten geldt, betekenende een verbod op vakantieverhuur.
    Artikel 5.1 Overgangsrecht
    1. Vergunningen, urgentieverklaringen en besluiten verleend of genomen op grond van de Huisvestingsverordening Amsterdam zoals deze gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van de onderhavige verordening, gelden als vergunningen, urgentieverklaringen en besluiten, als bedoeld in deze verordening.