ECLI:NL:RBNHO:2023:236, Rechtbank Noord-Holland, 13-01-2023, 21/4975
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-01-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: De brief van 25 maart 2021, waarbij het college eiseres heeft bericht dat de Opstapregeling niet is gebaseerd op de Wmo, is een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Tegen dit besluit kon bezwaar worden gemaakt. Eiseres was daarom, anders dan de commissie adviseerde, ontvankelijk in haar bezwaar. Beroep gegrond, bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 21/4975 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 januari 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. L.A. Fischer)
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, het college
      (gemachtigde: mr. M.B. van der Plaats).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van eiseres over het verzoek om uitstroom naar een zelfstandige woning op grond van de Opstapregeling.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft in de brief van 25 maart 2021 gesteld dat eiseres geen aanvraag op grond van de Opstapregeling kan doen bij het college. Met het bestreden besluit van 26 augustus 2021 heeft het college het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 14 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiseres woont sinds 2018 in de maatschappelijke opvang in Hoofddorp via de gemeente Haarlem.
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft bij brief van 5 januari 2021 een aanvraag uitstroom (naar een zelfstandige woning) ingediend bij het college. Bij e-mail van 20 januari 2021 heeft het college hierop gereageerd met de mededeling dat eiseres hiervoor bij de gemeente Haarlem moet zijn in plaats van de gemeente Haarlemmermeer. Bij brief van 3 februari 2021 heeft eiseres opnieuw een aanvraag uitstroom bij het college ingediend, nu op basis van de Opstapregeling. Op die diezelfde datum heeft eiseres een aanvraag uitstroom gedaan bij de gemeente Haarlem.
      
    
    
      2.2.
      Bij brief van 25 maart 2021 heeft het college eiseres bericht dat de Opstapregeling niet gebaseerd is op de Wmo. Volgens het college is de regeling een privaatrechtelijke afspraak tussen meerdere partijen voor in de overeenkomst specifiek genoemde doelgroepen en situaties. Een aanvraag bij het college voor de Opstapregeling in de zin van de Wmo is dus niet mogelijk. Er is ook geen sprake van een aanvraag in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college verwijst eiseres door naar de gemeente Haarlem voor vragen over en hulp bij uitstroom.
      
    
    
      2.3.
      Bij brief van 26 maart 2021 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de brief van 25 maart 2021. Volgens eiseres moet het college zijn publieke taak op grond van de Wmo uitvoeren. De weigering van het college om eiseres in te schrijven voor de Opstapregeling is een besluit. Als er geen grondslag voor de Opstapregeling is in Wmo, dan is de regeling buitenwettelijk begunstigend beleid. Ook dan kan een aanvraag worden gedaan en staat rechtsbescherming open. Als de voorwaarde is dat de instelling (waar eiseres verblijft) eiseres moet voordragen voor de Opstapregeling, dan is eiseres overgeleverd aan willekeur. Die voorwaarde kan eiseres daarom niet worden tegengeworpen.
      
    
    
      2.4.
      Bij het (bestreden) besluit van 26 augustus 2021 heeft het college het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Hij neemt daarbij het advies over van 23 augustus 2021 van de bezwaarschriftencommissie. Volgens deze commissie is de informatieve brief van 25 maart 2021 geen besluit, omdat het geen rechtsgevolg inhoudt. Ook valt de Opstapregeling niet binnen de Wmo, waardoor het college de Opstapregeling er dus ook niet buiten kan plaatsen. Door deel te nemen aan de Opstapregeling handelt het college niet in de uitoefening van een publiekrechtelijke taak. Eiseres is door de gemeente Haarlem geïndiceerd voor opvang in combinatie met begeleiding ingevolge Wmo. Eiseres is ook in Haarlem in een opvanglocatie geplaatst. Aan de Wmo verplichtingen is dus voldaan. Omdat de opvang geheel door de gemeente Haarlem uitgevoerd is, moet eiseres met haar verzoeken dus bij die gemeente zijn.
      
    
  
  
    Standpunt van eiseres
    
    
      3. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het college moet beslissen op de aanvraag, omdat de aanvraag bij het college moet worden ingediend op grond van de Opstapregeling. De zorgorganisatie waar eiseres nu verblijft, wil eiseres namelijk niet aanmelden voor de Opstapregeling. De brief van 25 maart 2021 is een besluit, want het is gericht op een rechtsgevolg, namelijk het al dan niet toewijzen van een sociale huurwoning buiten de normale toewijzingsregels om. Dit rechtsgevolg is publiekrechtelijk, want zonder tussenkomst van het college zou het niet toegestaan zijn om buiten de normale toewijzingsregels sociale huurwoningen toe te wijzen aan bewoners van maatschappelijke opvang. Met de uitvoering van de Opstapregeling geeft het college uitvoering aan de hem opgedragen taak om te zorgen voor deelname van verminderd zelfredzame inwoners aan het maatschappelijk verkeer. De ondersteuning wordt gefinancierd met publieke middelen.
      Als de Opstapregeling niet onder de Wmo valt, dan is sprake van buitenwettelijk begunstigend beleid. Ook dan is een aanvraag mogelijk. Eiseres heeft geen binding met Haarlem, want heeft daar nooit gewoond. Eiseres heeft alleen binding met Haarlemmermeer en moet dus daar ook haar aanvraag indienen.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of het college terecht heeft vastgesteld dat het besluit van 25 maart 2021 geen besluit is en het bezwaar op die grond niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    5. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      5.1.
      
        Op grond van artikel 7:1 in samenhang met artikel 8:1 Awb kan alleen bezwaar worden gemaakt tegen een besluit. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. 
        Van een rechtshandeling in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is sprake als een verandering optreedt in de bestaande rechten, verplichtingen of bevoegdheden of wanneer het bestaan van rechten, verplichten, bevoegdheden bindend wordt vastgesteld. 
      
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank is van oordeel dat de brief van 25 maart 2021 een besluit in de zin van de Awb is en licht dit als volgt toe.
      
      
        5.2.1.
        Ten eerste is sprake van een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan. Het gaat namelijk om een brief (schriftelijk) van het college (bestuursorgaan) waarin staat dat eiseres bij het college geen aanvraag kan doen op grond van de Opstapregeling (beslissing).
        
      
      
        5.2.2.
        Ten tweede is sprake van een rechtshandeling. Immers, door de brief van 3 februari 2021 van eiseres niet als een aanvraag in de zin van de Awb op te vatten en zijn eigen brief van 25 maart 2021 niet aan te merken als een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt, heeft het college in feite bindend vastgesteld dat eiseres niet in aanmerking komt voor uitstroom naar een zelfstandige woning op grond van de Opstapregeling (en dus buiten de normale toewijzingsregels voor woningen om).
        
      
      
        5.2.3.
        Ten derde is deze rechtshandeling publiekrechtelijk. Van een publiekrechtelijke rechtshandeling is sprake als een bestuursorgaan de handeling baseert op een bevoegdheid die hij ontleent aan een speciaal voor het openbaar bestuur geschapen wettelijke grondslag. De afwijzing van het verzoek van eiseres is gebaseerd op een bevoegdheid die is ontleend aan een speciaal voor het college geschapen wettelijke grondslag. De Opstapregeling gaat namelijk over de uitvoering in het sociaal domein, namelijk het toewijzen van woningen. Het is een speciale regeling voor toewijzing van woningen aan specifieke doelgroepen voor specifieke situaties. Zonder tussenkomst van het college zou het de woningbouwcoöperaties niet toegestaan zijn om sociale huurwoningen toe te wijzen buiten de normale toewijzingsregels om. Dit volgt ook uit artikel 2.3.9 van de Huisvestingsverordening. Het college heeft ter zitting verklaard dat de grondslag van de Opstapregeling voor wat betreft het toewijzen van woningen de Huisvestingsverordening is en voor wat betreft de zorg de Wmo is. Zowel de Huisvestingsverordening, die is gebaseerd op de Huisvestingswet, als de Wmo zijn publiekrechtelijke wettelijke regelingen en dus is ook de uitvoering ervan (via de Opstapregeling) publiekrechtelijk. Uit de Huisvestingswet volgt dat de gemeenteraad in een huisvestingsverordening nadere regels stelt over huisvesting op grond van deze wet. Uit de Huisvestingsverordening volgt dat het college over de uitvoering van deze verordening gaat, zoals bijvoorbeeld bij het beslissen over aanvragen voor een huisvestingsvergunning, bij directe bemiddeling en het beslissen op een aanvraag urgentieverklaring. Het is dus de taak van het college om op grond van die wettelijke bepalingen zijn publiekrechtelijke taak op het gebied van huisvesting uit te voeren. Het college heeft de bevoegdheid om op een aanvraag zoals gedaan door eiseres te beslissen over het toewijzen van het verzoek om uitstroom. Dat blijkt uit de Nota van B&W over de Samenwerkingsovereenkomst Opstapregeling Haarlemmermeer, waar op pagina 2 staat: “Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid in het sociaal domein, waaronder wonen met zorg en de opstapregeling”. In de Opstapregeling zelf staat ook: “Een medewerker van de gemeente toetst of de aanmelding compleet is en of aan de noodzakelijke voorwaarden voldaan is (…) en zorgt daarna dat de cliënt op de lijst komt voor een opstapwoning”. Het college baseert zich hierbij dus op een bevoegdheid die hij ontleent aan een speciaal voor het openbaar bestuur geschapen wettelijke grondslag. De weigering van de aanvraag van eiseres voor uitstroom op grond van de Opstapregeling is dus gedaan in het kader van de bestuursrechtelijke taken en bevoegdheden van het college.
        
      
    
    
      5.3.
      De conclusie is dus dat de brief van 25 maart 2021 een besluit is in de zin van artikel 1:3 Awb. Tegen dit besluit kon bezwaar worden gemaakt. Eiseres was daarom – anders dan de commissie adviseerde – ontvankelijk in haar bezwaar.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1:3 Awb. Dit betekent dat het college het bezwaar onterecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over de aanvraag op grond van de Opstapregeling te nemen. Dit omdat het college de aanvraag van eiseres op grond van de Opstapregeling inhoudelijk moet behandelen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
    
    
    
      6.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken.
      
    
    
      6.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 26 augustus 2021;
    - draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 49,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.E. Voorberg, rechter, in aanwezigheid van I.M. Wijnker-Duiven, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Opstapregeling Haarlemmermeer mei 2019.
  
  
    Wet maatschappelijke ondersteuning.
  
  
    Huisvestingsverordening Haarlemmermeer 2018 Eerste Wijziging.
  
  
    Huisvestingswet 2014.
  
  
    Artikel 4 e.v. Huisvestingswet.
  
  
    Artikel 2.2.6 Huisvestingsverordening.
  
  
    Artikel 2.3.9 Huisvestingsverordening.
  
  
    Artikel 2.5.1 Huisvestingsverordening.