ECLI:NL:RVS:2021:2013, Raad van State, 08-09-2021, 202100188/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Valkenburg aan de Geul aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een woning aan de [locatie] te Schin op Geul. Op 7 mei 2019 heeft [vergunninghouder] een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor de realisatie van een vrijstaande woning op het perceel aan de [locatie]. Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kernen 2010" de bestemming "Wonen". Daarnaast geldt ter plaatse het bestemmingsplan "Kernen 2010, 1e herziening", waarin voor zover van belang planregels ten aanzien van de bestemming "Wonen" zijn gewijzigd. Het bouwplan is in strijd met deze bestemmingsplannen, omdat de woning aan de westelijke zijde op minder dan de vereiste 1,5 m afstand van het aangrenzende braakliggende perceel wordt voorzien.

202100188/1/R2.
    Datum uitspraak: 8 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna: samen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te Schin op Geul, gemeente Valkenburg aan de Geul,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Valkenburg aan de Geul,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 december 2020 in zaak nr. 20/515 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 juni 2019 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een woning aan de [locatie] te Schin op Geul.
    Bij besluit van 14 januari 2020 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 14 januari 2020 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    [vergunninghouder] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 7 mei 2019 heeft [vergunninghouder] een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor de realisatie van een vrijstaande woning op het perceel aan de [locatie]. Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kernen 2010" de bestemming "Wonen". Daarnaast geldt ter plaatse het bestemmingsplan "Kernen 2010, 1e herziening", waarin voor zover van belang planregels ten aanzien van de bestemming "Wonen" zijn gewijzigd. Het bouwplan is in strijd met deze bestemmingsplannen, omdat de woning aan de westelijke zijde op minder dan de vereiste 1,5 m afstand van het aangrenzende braakliggende perceel wordt voorzien.
    Bij besluit van 27 juni 2019 heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 1, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk en het bouwen en gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo. Bij het besluit op bezwaar van 14 januari 2020 heeft het college het besluit van 27 juni 2019 nader gemotiveerd. Het college heeft het bouwplan aangemerkt als de bouw van een woning (hoofdgebouw) inclusief een "denkbeeldige" uitbreiding van dat hoofdgebouw met 1,5 m. Die uitbreiding heeft het college aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, bijlage II van het Bor. Een bijbehorend bouwwerk is in artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor aangewezen als een categorie waarin voor planologische gebruiksactiviteiten een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo kan worden verleend. Volgens het college is het dan ook bevoegd om op grond van artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan af te wijken. Het college heeft daarnaast getoetst of het bouwplan voldoet aan de op 12 maart 2013 vastgestelde "Beleidsregel voor bouwen en gebruik in strijd met het planologisch regime (artikel 4 van Bijlage II van het Bor)" (hierna: de beleidsregel). Deze beleidsregel bevat algemene regels die bij het afwijken van een bestemmingsplan door middel van artikel 4 van Bijlage II van het Bor van toepassing zijn. In dit geval voldoet het bouwplan niet aan artikel 2, sub A, onder 5, van het de beleidsregel omdat de afstand tussen het bijbehorend bouwwerk en de voorgevel van het hoofdgebouw minder dan 3 m bedraagt. Het college heeft de hardheidsclausule uit artikel 13 van de beleidsregel toegepast, waarin is bepaald dat afgeweken kan worden van de beleidsregels indien strikte toepassing zou leiden tot een bijzondere hardheid die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd. Het college heeft op basis van het bovenstaande de omgevingsvergunning verleend.
    Aangevallen uitspraak
    2.       In de uitspraak van 2 december 2020 heeft de rechtbank, op basis van de bouwtekeningen, geoordeeld dat sprake is van één hoofdgebouw dat tegen de zijdelingse perceelsgrens wordt gebouwd. Hierdoor is geen sprake van een uitbreiding van een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in het Bor en heeft het college ten onrechte een omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor.
    Volgens de rechtbank heeft de jurisprudentie waar het college zich op heeft gebaseerd betrekking op de uitbreiding van een nog niet bestaand (hoofd)gebouw en bijbehorende bouwwerken. In dit geval is echter geen sprake van een aanvraag voor een (daadwerkelijke) uitbreiding van een hoofdgebouw, maar alleen van een aanvraag voor één (onsplitsbaar) hoofdgebouw, aldus de rechtbank. Verder heeft de rechtbank vastgesteld dat er geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten zijn.
    Het hoger beroep van het college
    3.       Het college stelt zich op het standpunt dat het oordeel van de rechtbank onjuist is en verwijst daarbij naar meerdere uitspraken van de Afdeling (9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2953; 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3069; 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:963 en 4 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:338). Volgens het college volgt uit deze uitspraken dat het mogelijk is om fictief een deel van het te bouwen gebouw in het bestemmingsplan te laten passen en te beoordelen of de rest van het te bouwen gebouw op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo kan worden vergund en dan voor het geheel een vergunning te verlenen.
    3.1.    Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]".
    Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening en
    2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen".
    Artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor luidt: "bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak."
    Artikel 4, aanhef en eerste lid, luidt: "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen".    
    3.2.    Uit de aanvraag blijkt, voor zover van belang, dat gevraagd is om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een vrijstaande woning binnen het bouwvlak. De gehele woning, inclusief het gedeelte dat op minder dan 1,5 m van de erfgrens aan de westelijke zijde is voorzien, valt binnen het bouwvlak. Daarnaast is gevraagd om een omgevingsvergunning voor het aanbrengen van betonnen keerelementen met een hoogte van 1,5 m.
    3.3.    De Afdeling stelt vast dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingplan, omdat de nieuw te bouwen woning op minder dan 1,5 m van de erfgrens wordt gebouwd aan de westelijke zijde.        
    De woning wordt op meer dan 1,5 m gebouwd van de woning van [appellant sub 1] aan de oostelijke zijde en is in zoverre in overeenstemming het bestemmingsplan.
    3.4.    Zoals is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1465), wordt onder bijbehorend bouwwerk ook de uitbreiding van een hoofdgebouw verstaan. In de uitspraak is overwogen dat artikel 4, aanhef en onder 1, van Bijlage II van het Bor niet de beperking bevat dat het moet gaan om een uitbreiding van een reeds bestaand gebouw. Daarnaast volgt uit deze uitspraak dat artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor, niet de beperking bevat dat de uitbreiding functioneel of bouwkundig moet te zijn onderscheiden van de rest van het gebouw.
    Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het gedeelte van de woning dat niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan aan de westelijke zijde, is aan te merken als een uitbreiding van het hoofdgebouw, die valt onder de in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor opgenomen definitie van bijbehorend bouwwerk.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie over het hoger beroep van het college
    4.       Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, de nog niet bij de rechtbank behandelde beroepsgronden bespreken.
    4.1.    Daarbij zal eerst het beroep van [appellant sub 1] bij de rechtbank worden besproken, voordat de Afdeling toekomt aan het hoger beroep van [appellant sub 1].
    Het beroep van [appellant sub 1] bij de rechtbank
    5.       [appellant sub 1] betoogt dat het college ten onrechte de omgevingsvergunning voor het bouwen van de keerelementen op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo heeft verleend aan de oostelijke zijde tegen de perceelsgrens van [appellant sub 1]. Volgens [appellant sub 1] wordt van het bestemmingsplan afgeweken, omdat keerelementen, die nodig zijn vanwege het hoogteverschil op het perceel van [vergunninghouder], op minder dan 1,5 m van zijn perceelgrens worden gerealiseerd.
    [appellant sub 1] betoogt ook dat de raad een verklaring van geen bedenkingen had moeten afgeven.
    5.1.    Artikel 17.2.4, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "Kernen 2010" luidt: "Voor bouwwerken, geen gebouwen zijnde gelden de volgende regels:
    a. de bouwhoogte mag maximaal 3 m bedragen, met uitzondering van erfafscheidingen die vóór de voorgevelrooilijn maximaal 1 m en achter de voorgevelrooilijn maximaal 2 m hoog mogen zijn.
    Artikel 1.33 luidt: "bouwwerk: elke constructie van enige omvang van hout, steen metaal of ander materiaal, die hetzij direct hetzij indirect met de grond is verbonden, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond."
    Artikel 1.50 luidt: "hoofdgebouw: een gebouw dat door zijn omvang, constructie en situering het belangrijkste bouwwerk op een bouwperceel is".
    Uit het bestemmingsplan "Kernen 2010, 1e herziening" volgt dat artikel 17.2.2, aanhef en onder g, van de planregels in het bestemmingsplan "Kernen 2010" luidt: "Voor hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
    g. de afstand van de zijgevel tot de zijdelingse perceelsgrens dient ten minste 1,5 m te bedragen".
    5.2.    De Afdeling stelt voorop dat het gedeelte van de woning dat op minder dan 1,5 m van de erfgrens wordt gebouwd, niet wordt voorzien aan de erfgrens met [appellant sub 1]. De woning wordt op meer dan 1,5 m van de erfgrens met [appellant sub 1] gerealiseerd.
    Op het perceel van [vergunninghouder] bevindt zich een helling, waardoor het nodig is om grond af te graven en een keerelementen die dienen als grondkering. De keerelementen worden achter de voorgevelrooilijn geplaatst aan de oostelijke zijde bij de perceelsgrens.
    Uit 17.2.2, aanhef en onder g, van de planregels volgt dat voor hoofdgebouwen geldt dat die minimaal 1,5 m uit de perceelsgrens dienen te worden gebouwd, waarbij het hoofdgebouw het belangrijkste bouwwerk op een bouwperceel is.
    De Afdeling is van oordeel dat de keerelementen moeten worden aangemerkt als bouwwerken, geen gebouwen zijnde en niet als het hoofdgebouw. Hierdoor geldt de minimale afstand van 1,5 m tot de zijgevel niet voor de keerelementen.
    Uit artikel 17.2.4, aanhef en onder a, van de planregels volgt dat de keerelementen maximaal 3 m hoog mogen worden gebouwd, tenzij de keerelementen ook fungeren als erfscheiding. In dat geval mogen de keerelementen maximaal 2 m worden, aangezien ze achter de voorgevelrooilijn worden geplaatst. Uit de aanvraag volgt dat de keerelementen 1,5 m hoog worden. Dat betekent dat de keerelementen niet in strijd met het bestemmingsplan zijn.
    Gelet op het bovenstaande, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de keerelementen conform het bestemmingsplan worden gebouwd en daarom de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo heeft verleend.
    Het betoog slaagt niet.
    5.3.    Voor zover [appellant sub 1] stelt dat de raad een verklaring van geen bedenkingen had afgegeven overweegt de Afdeling het volgende. Anders dan [appellant sub 1] stelt, is voor het kunnen toepassen van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo geen verklaring van geen bedenkingen vereist. Artikel 6.5, eerste lid, van het Bor bepaalt dat een dergelijke verklaring wel is vereist wanneer met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo van een bestemmingsplan wordt afgeweken, maar dat doet zich in dit geval niet voor.
    Het betoog slaagt niet.
    5.4.    Gelet op hetgeen is overwogen in 4, 5.2 en 5.3 behoeft het hoger beroep van [appellant sub 1], waarin wordt betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat er geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten zijn, geen bespreking omdat de aangevallen uitspraak wordt vernietigd.
    Eindconclusie
    6.       Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
    Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond verklaren. Dit betekent dat de zaak hiermee is beëindigd en dat het besluit op bezwaar en daarmee de verleende vergunning in stand blijft.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Valkenburg aan de Geul gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 december 2020 in zaak nr. 20/515;
    IV.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2021
    723-932.