ECLI:NL:RVS:2022:3868, Raad van State, 21-12-2022, 202104696/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 januari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, omdat een kajuitboot in strijd met artikel 5:26a van de Algemene plaatselijke verordening Aalsmeer 2017 langer dan 48 uur in het plassengebied aangemeerd ligt buiten een jachthaven of -werf. [appellant] is eigenaar van een perceel achter de [locatie] in Aalsmeer (hierna: het perceel). Het is mede bestemd als recreatiekavel. Per recreatiekavel is op grond van het bestemmingsplan "Uiterweg Plasoevers 2005" één ligplaats toegestaan voor pleziervaartuigen. [appellant] gebruikt het perceel als recreatiekavel en meert een kajuitboot af aan de oever van het perceel. Op 1, 6, 12 en 14 november 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente controles uitgevoerd en gezien dat een kajuitboot langer dan 48 uur achter elkaar aangemeerd lag aan de oever van het perceel.

202104696/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend te [woonplaats] en [appellant B], wonend te [woonplaats] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud aangeduid als [appellant]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 juni 2021 in zaak nr. 19/5321 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 januari 2019 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, omdat een kajuitboot in strijd met artikel 5:26a van de Algemene plaatselijke verordening Aalsmeer 2017 (hierna: Apv) langer dan 48 uur in het plassengebied aangemeerd ligt buiten een jachthaven of -werf.
    Bij besluit van 29 augustus 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 augustus 2022, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. P. Ligtenberg en mr. M.A.J. West, beiden advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.P. van Lent, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van een perceel achter de [locatie] in Aalsmeer (hierna: het perceel). Het is mede bestemd als recreatiekavel. Per recreatiekavel is op grond van het bestemmingsplan "Uiterweg Plasoevers 2005" één ligplaats toegestaan voor pleziervaartuigen. [appellant] gebruikt het perceel als recreatiekavel en meert een kajuitboot af aan de oever van het perceel. In artikel 5:26a van de Aalsmeerse Apv staat verder dat het, anders dan in jachthavens en -werven, verboden is om met een kajuitboot gedurende langer dan 48 uur achtereen aan of nabij oevers ligplaats in te nemen. Dit verbod geldt niet in de periode tussen 1 april en 15 oktober voor de rechthebbenden van de oever en indien het bestemmingsplan of andere regelgeving het innemen van een ligplaats niet verbiedt. Dit betekent - kort gezegd - dat een kajuitboot tussen 1 april en 15 oktober ligplaats aan de oever van het perceel van [appellant] mag innemen. Buiten deze periode mag een kajuitboot maximaal 48 uur ligplaats innemen.
    1.1.    Op 1, 6, 12 en 14 november 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente controles uitgevoerd en gezien dat een kajuitboot langer dan 48 uur achter elkaar aangemeerd lag aan de oever van het perceel. De toezichthouder heeft vervolgens een kennisgeving op de kajuitboot geplakt. Daarin stond dat de kajuitboot moest worden verwijderd, omdat deze in strijd met artikel 5:26a van de Apv langer dan 48 uur aangemeerd lag. Op 5 december 2018 zag de toezichthouder dat de kajuitboot er nog steeds lag en dat de overtreding dus niet was beëindigd.
    De besluitvorming
    2.       Het college heeft [appellant] daarom bij besluit van 29 januari 2019 een last onder dwangsom opgelegd. [appellant] heeft 48 uur de tijd gekregen om de kajuitboot van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden in de periode van 15 oktober tot 1 april. Als [appellant] niet aan deze last voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 5.000,- ineens.
    2.1.    Omdat [appellant] het niet eens is met dit besluit, heeft hij bezwaar gemaakt. Het college heeft dit bezwaar bij het besluit van 29 augustus 2019 ongegrond verklaard. Het heeft daarvoor verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. Kort gezegd, heeft het college gesteld dat het feit dat in de Apv een gebruiksbeperking voor de ligplaats is opgenomen, terwijl deze beperking niet in het bestemmingsplan staat, niet maakt dat artikel 5:26a van de Apv buiten toepassing moet blijven. Het college heeft verder vastgesteld dat niet van de Apv-bepaling kan worden afgeweken. Dat het perceel al lang in bezit van [appellant] is en dat het perceel als gevolg van het niet langer onbeperkt mogen afmeren in waarde zou kunnen dalen, betekent niet dat het van handhavend optreden had moeten afzien, aldus het college.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Zij heeft geoordeeld dat het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. [appellant] kan zich niet te goeder trouw beroepen op een mededeling uit 1998 aan zijn vader, omdat de vader van [appellant] al over diezelfde mededeling heeft geprocedeerd. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 3 september 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BE9689 hierover geoordeeld dat de brief met de mededeling niet namens het bevoegd gezag is ondertekend. Ook heeft de Afdeling in die uitspraak duidelijk gemaakt dat de brief niet wegneemt dat voor de ligplaats een ontheffing nodig was. De rechtbank heeft verder in dit kader van belang gevonden dat sinds de mededeling van de ambtenaar in 1998 ruim twintig jaar is verstreken en dat al in 2005 een ander bestemmingsplan in werking is getreden. De rechtbank heeft verder het argument van [appellant] dat aan artikel 5:26a van de Apv uitsluitend ruimtelijke ordeningsmotieven ten grondslag liggen en dat deze bepaling daarom buiten toepassing moet worden gelaten, niet gevolgd. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het belang van [appellant] om ook buiten het recreatieseizoen ligplaats in te nemen met de kajuitboot niet opweegt tegen het algemeen belang van het handhaven van wettelijke regels en bepalingen. Het dwangsombesluit is dus niet onevenredig, aldus de rechtbank.
    Het geschil in hoger beroep
    4.       [appellant] heeft zich in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank gekeerd. Hij betoogt in de eerste plaats dat het oordeel van de rechtbank over het vertrouwensbeginsel onjuist is. In de tweede plaats voert hij aan dat de rechtbank niet is ingegaan op zijn betoog dat het college in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld, omdat het bestemmingsplan uitdrukkelijk niet in een gebruiksbeperking voorziet. Verder stelt [appellant] in dit verband ook dat de Apv-bepaling buiten toepassing moet worden gelaten, omdat deze in strijd is met artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Ten slotte heeft de rechtbank, volgens [appellant], ten onrechte geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is. De Afdeling zal deze gronden hieronder in een andere volgorde beoordelen.
    i.        De Apv, het bestemmingsplan en de Wro
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat handhaving in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het perceel is in het geldende bestemmingsplan aangewezen als recreatiekavel ten behoeve van een ligplaats voor een pleziervaartuig. Dat gebruik is planologisch het gehele jaar toegestaan. Ruim na de vaststelling van het bestemmingsplan, pas op 23 maart 2017, heeft de gemeenteraad besloten om het gebruik als ligplaats buiten het recreatieseizoen te beperken met de vaststelling van artikel 5:26a van de Apv. Zulke regels mogen volgens [appellant] naar hun aard alleen in een bestemmingsplan worden opgenomen. Aan artikel 5:26a van de Apv liggen alleen motieven van ruimtelijke ordening ten grondslag. Het college heeft, door op basis van artikel 5:26a van de Apv handhavend op te treden, terwijl die bepaling thuishoort in een bestemmingsplan, in strijd gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel, aldus [appellant]. De Apv-bepaling is ook in strijd met artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), omdat daaraan alleen motieven van ruimtelijke ordening ten grondslag liggen, deze motieven al bij de vaststelling van het bestemmingsplan zijn betrokken en ze niet hebben geleid tot een gebruiksbeperking, aldus [appellant].
    5.1.    De Aalsmeerse Apv-bepaling geeft blijkens de toelichting ervan een algemeen verbod voor kajuitboten voor het innemen van een ligplaats, langer dan 48 uur, anders dan in jachthavens of -werven, om te voorkomen dat het karakter van het gebied ingrijpend wordt aangetast of veranderd, mede gezien het feit dat door de ligging van het betrokken gebied in de Randstad de recreatiedruk reeds zeer groot is. Het verbod geldt niet in de periode tussen 1 april en 15 oktober voor de rechthebbende van de oever en indien het bestemmingsplan, of andere regelgeving, het innemen van een ligplaats niet verbiedt. Het is slechts toegestaan om aan het eigen recreatie-eiland langer dan 48 uur ligplaats in te nemen met een kajuitboot, aldus de toelichting. Het college heeft ter zitting van de Afdeling nog toegelicht dat er vooral in de winter overlast in het gebied is, terwijl buiten het recreatieseizoen minder toezichthouders beschikbaar zijn. Daarom geldt het verbod tijdens de winterperiode en niet tijdens de recreatieperiode. In de winterperiode is een jachthaven de aangewezen plaats om ligplaats met de kajuitboot in te nemen, aldus het college.
    5.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat artikel 5:26a van de Apv niet is opgesteld ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening, zoals [appellant] stelt, maar ten behoeve van de veiligheid en leefbaarheid van het gebied. Zoals de rechtbank ook terecht heeft overwogen, dient het verbod om langer dan 48 uur een kajuitboot buiten het recreatieseizoen aangemeerd te houden bijvoorbeeld ook het belang om verpaupering en illegale bewoning tegen te gaan en wordt met het verbod beoogd gevaarlijke situaties door gezonken boten te voorkomen. Deze belangen kunnen, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, overlappen met belangen van ruimtelijke ordening die aan de Wro en het bestemmingsplan ten grondslag liggen. Een dergelijke overlap brengt echter op zichzelf niet al mee dat de Apv-bepaling onverbindend is, omdat deze in strijd met het bestemmingsplan of artikel 3.1 van de Wro is vastgesteld. De Afdeling heeft al eerder in het kader van een verbod tot het innemen van een ligplaats met een woonboot zonder vergunning, opgenomen in de Amsterdamse Verordening op het binnenwater (Vob), geaccepteerd dat een zekere overlap tussen de Wro en de Vob niet betekent dat de Vob in strijd is met de Wro (vgl. bijvoorbeeld overweging 7.4 van de uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:426). Bovendien is in artikel 5:26a, derde lid, van de Apv voorzien in afstemming met het bestemmingsplan. De Afdeling ziet met de rechtbank dan ook geen reden voor het oordeel dat artikel 5:26a van de Apv onverbindend is. Het betoog van [appellant] dat handhaving in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel, omdat regels over het gebruik van ligplaatsen alleen in een bestemmingsplan mogen worden opgenomen, slaagt, gelet op het voorgaande, ook niet.
    5.3.    Vaststaat dat [appellant] artikel 5:26a, eerste lid, gelezen in samenhang met het derde lid, van de Apv, heeft overtreden. Het college was dan ook bevoegd om handhavend op te treden.
    6.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    ii.        Het vertrouwensbeginsel
    6.1.    [appellant] voert aan dat hij, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen. Daarvoor is volgens hem allereerst van belang dat de rechtbank in haar uitspraak een verkeerde uitleg heeft gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 3 september 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BE9689 en dat zij bovendien een onjuiste betekenis heeft toegekend aan de mededeling in een faxbericht van de gemeente van 21 oktober 1998. In dit faxbericht is de uitdrukkelijke mededeling gedaan dat bij het perceel permanent zonder ontheffing een kajuitboot mag worden aangemeerd. Op basis van dit faxbericht is het perceel gedurende een periode van 21 jaar gebruikt voor het permanent aanmeren van een kajuitboot. Verder is in dit kader van belang dat de ambtenaar die het faxbericht heeft verzonden destijds bij de gemeente als vergunningverlener werkzaam was bij de afdeling Ruimtelijke Ordening, Bouw- en woningtoezicht. Dat het planologisch regime in 2005 is gewijzigd, levert geen rechtens relevant verschil op voor de beoordeling of hij in 2019 te goeder trouw een beroep heeft gedaan op het faxbericht uit 1998. Hij stelt in dit kader verder dat zijn belang, gelet op de gewekte en gerechtvaardigde verwachtingen, zwaarder weegt dan het algemeen belang en eventuele belangen van derden, aldus [appellant].
    6.2.    Het is vaste rechtspraak van de Afdeling (vgl. bijvoorbeeld overweging 4.2 van de uitspraak van 3 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:203) dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Er is onder meer geen sprake van gerechtvaardigde verwachtingen als degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan gelet op zijn specifieke kennis of deskundigheid had moet beseffen dat de uitlating of gedraging in strijd was met de toepasselijke rechtsregels.
    6.3.    [appellant] beroept zich in het kader van het vertrouwensbeginsel op de mededeling in het faxbericht van 21 oktober 1998, gericht aan de vader van [appellant]. In dit faxbericht staat "dat op de percelen met kadasternummers […] en […] de bestemming "recreatieve doeleinden II" in het bestemmingsplan "Uiterweg 1985" rust. Op gronden met deze bestemming mag zonder ontheffing een kajuitboot permanent worden afgemeerd." Dit faxbericht, dat in de context van het bestemmingsplan is geschreven, is al eerder aan bod gekomen in de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 3 september 2008. In die uitspraak gaat het onder meer over de in het bestemmingsplan toegestane maximale lengte van een aan te meren kajuitboot. De Afdeling heeft in overweging 2.13.2 van deze uitspraak uitdrukkelijk vastgesteld dat ten behoeve van de kajuitboot van [appellant] geen ontheffing als bedoeld in artikel 106 van de Algemene Plaatselijke Verordening is verleend. De mededeling in het faxbericht van 21 oktober 1998, maakt dat, aldus de Afdeling, niet anders.
    6.4.    De rechtbank is naar het oordeel van de Afdeling terecht tot de conclusie gekomen dat [appellant] zich niet met succes op het vertrouwensbeginsel kan beroepen. Met de specifieke kennis die [appellant] gelet op de eerdere uitspraak van de Afdeling heeft, is het hem duidelijk, of had het hem in elk geval duidelijk moeten zijn, dat het innemen van een ligplaats met zijn kajuitboot niet was toegestaan op grond van de Apv. Het had [appellant] daarbij ook duidelijk moeten zijn dat de uitlating van de ambtenaar in het faxbericht van 21 oktober 1998 in strijd was met de destijds toepasselijke rechtsregels uit de Apv. Daar komt nog bij dat het faxbericht van 21 oktober 1998 in de context van het bestemmingsplan is geschreven en dat daaraan niet zonder meer toezeggingen kunnen worden ontleend over het innemen van een ligplaats in de context van de Apv. De Afdeling ziet dan ook geen reden voor het oordeel dat de rechtbank het besluit van 29 augustus 2019 had moeten vernietigen, omdat het college van handhavend optreden had moeten afzien.
    iii.       Evenredigheid
    7.       [appellant] voert ten slotte aan dat handhavend optreden in zijn geval, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, onevenredig is. Zijn specifieke situatie en zijn belangen onderscheiden zich duidelijk van andere perceeleigenaren in het gebied. Het perceel ligt, anders dan andere percelen, aan een brede waterweg, de kajuitboot is al bijna 20 jaar op dezelfde plek legaal aangemeerd en de vader van [appellant] heeft in 2008 gelijk gekregen van de Afdeling. Verder heeft [appellant] een gebruiksrecht, omdat in het bestemmingsplan geen gebruiksbeperking is opgenomen. Ook worden de met de handhaving gediende belangen niet geschaad, omdat geen sprake is van verrommeling en illegale bewoning, aldus [appellant].
    7.1.    Zoals uit overweging 6 volgt, kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. Voor de belangenafweging in deze zaak is van belang dat artikel 5:26a van de Apv geen mogelijkheid kent voor de verlening van een ligplaatsvergunning, waarmee in afwijking van het verbod ligplaats kan worden ingenomen. Eerdere Apv’s kenden die mogelijkheid van een ligplaatsvergunning wel. Verder is het niet zo dat, zoals [appellant] stelt, met de kajuitboot in het verleden op legale wijze ligplaats is ingenomen. Zoals uit overweging 6.3 hiervoor volgt, heeft de Afdeling in haar uitspraak van 3 september 2008 uitdrukkelijk vastgesteld dat [appellant] geen vergunning op grond van de Apv had om, ondanks het verbod, ligplaats met de kajuitboot in te nemen. Gelet hierop is ook de conclusie van [appellant] dat hij een gebruiksrecht zou hebben, omdat in het bestemmingsplan geen gebruiksbeperking is opgenomen, niet juist. Dat de vader van [appellant] gelijk heeft gekregen in de uitspraak van 3 september 2008 is niet een zwaarwegend belang, omdat de vader slechts gelijk heeft gekregen op het punt van de maximale lengte van een af te meren kajuitboot op grond van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat het belang van [appellant] om ook buiten het recreatieseizoen ligplaats met de kajuitboot in te nemen niet opweegt tegen het algemeen belang van het handhaven van artikel 5:26a van de Apv. Dat met betrekking tot de kajuitboot van [appellant] geen sprake zou zijn van verrommeling of illegale bewoning, maakt op zichzelf de situatie van [appellant] niet zo uitzonderlijk dat het college zou moeten toestaan dat deze kajuitboot in strijd met artikel 5:26a van de Apv, een algemeen verbindend voorschrift, ligplaats inneemt. Zo kon het college ook oordelen dat het feit dat met de kajuitboot al een tijd ligplaats wordt ingenomen aan het perceel, niet leidt tot zo’n uitzonderlijke situatie, ook niet in samenhang met het hiervoor gestelde omtrent het ontbreken van verrommeling of illegale bewoning. Het college heeft daarover ter zitting van de Afdeling verklaard dat het weliswaar lang met handhaving heeft gewacht, maar dat dit te maken heeft met prioritering. Volgens het college is het probleem van overlast in de winterperiode sinds 2015 steeds verder toegenomen en toen is besloten actiever te gaan handhaven. In die periode is ook de Apv gewijzigd. Daarvoor, in 1998 en 2008, was de situatie op het water anders, aldus het college. Naar het oordeel van de Afdeling heeft handhavend optreden voor [appellant] bovendien geen onevenredige gevolgen. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] over de gevolgen verklaard dat hij minder gebruik kan maken van zijn perceel c.q. zijn kajuitboot. Dat is niet genoeg voor de conclusie dat de gevolgen van handhaving, te weten dat met de kajuitboot in de winterperiode tijdelijk geen ligplaats mag worden ingenomen aan het perceel, onevenredig zijn. De rechtbank heeft dan ook terecht geen reden gezien om het besluit van 29 augustus 2019 te vernietigen.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.1.    Het college hoeft de proceskosten van [appellant] niet te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Grimbergen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022