ECLI:NL:CBB:2020:581, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-08-2020, 20/69
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 3.4, eerste lid, van de Wet dieren en artikel 3.22, eerste lid, artikel 3.23, eerste lid, en artikel 3.24, derde lid, van de Regeling dierlijke producten. Last onder bestuursdwang en kostenbesluit. Begunstigingstermijn niet korter dan noodzakelijk om de overtreding te kunnen opheffen.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/69
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 augustus 2020 in de zaak tussen
    Pluimveebedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister 
    (gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 20 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van de Wet dieren en de Regeling dierlijke producten. 
    
    
    
      Bij besluit van 8 april 2019 (het kostenbesluit) heeft verweerder de kosten van de bestuursdwang vastgesteld op € 87.072,96.
    
    
    
      Bij besluit van 2 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gericht tegen het primaire besluit en het kostenbesluit ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 juli 2020. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor appellant is tevens verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 3] ( [naam 3] ), toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
      
    
    
      1.2
      Op 7 november 2018 heeft [naam 3] in aanwezigheid van [naam 4] , controleur van de Nederlandse Controle Autoriteit Eieren (NCAE), een controle verricht op het bedrijf van appellant. De bevindingen van deze controle zijn door de toezichthouders neergelegd in het rapport van bevindingen van 20 november 2018 (rapport van bevindingen I). Het rapport van bevindingen I vermeldt, voor zover hier van belang, de volgende constateringen:
      
      
        “Ik zag dat de ruimte om en onder de eierinpakker sterk vervuild was met gebroken eieren en vuil. Ik zag dat de eierbanden en de inpakker vervuild was met gebroken eieren en ingedroogd ei-materiaal en mest. Ik zag dat de eieren op de aanvoerband naar de inpakker vervuild waren met mest en ingedroogd struif. 
      
      
      
        De kippen zijn gehuisvest in een volière stal met twee verdiepingen. De totale capaciteit van deze stallen is 24000 legkippen. 
        Bij het betreden van de stal zag ik dat de ruimte om en onder de elevatoren sterk vervuild was met gebroken eieren, ingedroogd ei materiaal en vuil. Ik zag dat deze elevatoren niet meer functioneerden. 
      
      
      
        Ik zag bij het betreden van de eigenlijke huisvesting van de legkippen dat de mest van de aanwezige dieren de stal ernstig vervuild had. De mestbanden waren volledig vol met mest. De mestbanden waren zo vol met mest dat de mest boven de bordessen waar de kippen lopen uitkwam en aangekoekt was. De aangekoekte mest kwam op diverse plekken in de stal ongeveer 10 tot 15 cm boven de bordessen uit. Ik zag dat het systeem om de mest uit de stallen af te voeren volledig was vastgelopen. (…)
      
      
      
        Ik zag dat de legnesten vervuild waren met mest. Ik zag dat de eierbanden helemaal vol lagen met sterk vervuilde eieren. Ik zag dat de eierbanden zo vol waren dat de eieren tot in de legnesten lagen. 
      
      
      
        Ik zag dat er op verschillende plekken dode kippen op de eierbanden en in de legnesten lagen. Ik zag dat er op verschillende plekken kadavers van legkippen in het strooisel en op de bordessen van het huisvestingssysteem. Ik zag dat gelet op de staat van ontbinding dat deze kadavers varieerden van “vers” (recent overleden) tot meerdere weken oud waren. Ik schat dat er 150 tot 250 kadavers in de stal lagen. 
        Gelet op bovenstaande blijkt dat de houder niet tijdig de kadavers heeft verwijderd uit de stal. De kadavers werden niet op de juiste wijze bewaard en opgeslagen. (…)
      
      
      
        Ik zag dat nadat ik met de voet, mest in de stal aan de kant had geschoven dat er op verschillende plekken in de stal kadavers van legkippen onder de mest lagen. Gelet op bovenstaande zijn vermoedelijk tientallen kadavers van legkippen onttrokken aan de voorgeschreven aangifte en overdracht, met het oog op verwerking. (…)
      
      
      
        Naarmate dat we verder in de stal kwamen merkte ik dat de luchtkwaliteit in de stal slechter werd. Ik rook dat de lucht bedompt was en dat er een sterke ammoniak lucht hing. Ik voelde de ammoniaklucht prikken in mijn ogen en keel. Ik merkte dat er veel stof in de lucht aanwezig was. (…)
      
      
      
        Ik zag dat er grote verschillen waren in de conditie van de dieren. Ik zag veel magere dieren. Ik zag dat de voerlijnen leeg waren. Ik zag dat de dieren wel konden beschikken over drinkwater. Toen ik een schep met gemorst voer in het hok strooide zag ik dat de kippen gulzig begonnen te eten hiervan. Ik zag dat de aanwezige kippen aten van gebroken eieren en dat ze pikten aan de aanwezige kadavers in de stal.”      
      
      
    
    
      1.3
      Bij het primaire besluit heeft verweerder aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van artikel 3.4, eerste lid, van de Wet dieren en artikel 3.22, eerste lid, in samenhang met artikel 3.23, eerste lid, en artikel 3.24, derde lid, van de Regeling dierlijke producten. Hiertoe heeft verweerder uiteengezet dat hij het noodzakelijk vindt dat er maatregelen worden genomen waarmee deze overtredingen worden opgeheven en dat verweerder deze maatregelen zelf zal nemen door toepassing van bestuursdwang als appellant deze maatregelen niet neemt. Aan appellant zijn de volgende maatregelen opgelegd:
      
      
        “U moet alle kadavers voor 28 november 2018 voor 12:00 uur hebben aangemeld en aangeboden bij een verwerkingsinstallatie. Dit betekent dat u:
        1. de kadavers of delen daarvan moet aanmelden en aanbieden bij een erkende verwerkingsinstallatie;
        2. doordat er een vermenging is ontstaan van mest met kadavers moet u tevens alle mest aanbieden bij verwerkingsinstallatie Rendac Son B.V.”
      
      
    
    
      1.4
      
        Op 4 december 2018 hebben [naam 3] en [naam 5] , toezichthouders van de NVWA, een hercontrole verricht op het bedrijf van appellant. De bevindingen van deze controle zijn door de toezichthouders neergelegd in het rapport van bevindingen van 
        5 november 2019 (rapport van bevindingen II). Het rapport van bevindingen II vermeldt, voor zover hier van belang, de volgende constateringen:
      
      
      
        “Wij zagen dat de mest niet uit de stal verwijderd was. Wij zagen op verschillende plekken in de stal kadavers van legkippen liggen. 
        Wij zagen dat een gedeelte van een mestband leeggeschept was en dat de mest was afgevoerd uit de stal. In de op het bedrijf gelegen mestloods zagen wij de mest met daarin de kadavers, opgestapeld liggen. 
        Hieruit bleek dat de termijn gesteld in de last onder bestuursdwang niet is nagekomen.”
      
      
    
    
      1.5
      In opdracht van verweerder is vervolgens bestuursdwang toegepast. Verweerder heeft een agrarische bedrijfshulp en een verwerkingsbedrijf ingeschakeld. In de periode van 10 tot en met 18 december 2018 zijn de kadavers en de mest uit de stallen en de mestloods verwijderd en afgevoerd naar Rendac. Bij het kostenbesluit heeft verweerder de kosten van de bestuursdwang vastgesteld op € 87.072,96.
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit en het kostenbesluit ongegrond verklaard. Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
      3. Appellant voert aan dat na de afvoer van de dieren op 15 november 2018 niet langer een spoedeisend belang bestond om bestuursdwang toe te passen. De begunstigingstermijn van acht dagen was bovendien te kort om de maatregelen uit de last uit te voeren. Appellant heeft in zijn bezwaarschrift van 20 november 2018 verzocht om verlenging van de hersteltermijn tot 20 december 2018 voor zover het de verwijdering van de mest betreft en toestemming om een deel van de mest af te voeren via de reguliere kanalen. Het bestreden besluit is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Verder is niet duidelijk gemotiveerd waarom niet alleen de kadavers maar ook de mest via een erkende verwerkingsinstallatie moest worden afgevoerd. De mest had gescheiden kunnen worden van de kadavers zodat de mest kon worden afgezet via de reguliere kanalen. Er zijn onnodig hoge kosten gemaakt die voorkomen hadden kunnen worden als appellant een redelijke termijn was gegund of de mogelijkheid was geboden een onderverdeling aan te brengen in mest die kon worden afgezet via het reguliere kanaal en mest die diende te worden verwerkt door de verwerkingsinstallatie. De kosten van het toepassen van bestuursdwang zijn onevenredig hoog. 
      
      4. De Wet dieren luidt, voor zover van belang, als volgt:
      
      
        “Artikel 3.4. Verplichtingen in werkgebieden
      
      
      
        1. In een werkgebied dat ingevolge artikel 3.3, eerste lid, is vastgesteld, geeft de houder van ingevolge artikel 3.3, eerste lid, aangewezen dierlijke bijproducten dit materiaal aan bij, houdt het ter beschikking van, en staat het af aan, de ondernemer binnen wiens werkgebied het materiaal zich bevindt. (…)
      
      
      
        Artikel 8.5. Bestuursdwang
      
      
      
        Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.”
      
      
      
        De Regeling dierlijke producten luidt, voor zover van belang, als volgt:
      
      
      
        “Artikel 3.22. Aangifte- en ophaalplicht
      
      
      
        1. De houder van aangewezen dierlijke bijproducten doet zo spoedig mogelijk na het ontstaan daarvan aangifte bij de ondernemer, maar uiterlijk op de eerste werkdag, volgend op de dag waarop die bijproducten zijn ontstaan. (…)
      
      
      
        Artikel 3.23. Bewaarvoorschriften
      
      
      
        1. De houder van aangewezen dierlijke bijproducten zorgt ervoor dat die bijproducten tot ze zijn opgehaald:
        a. niet vrij toegankelijk zijn voor anderen dan de houder en de ondernemer;
        b. niet bereikbaar zijn voor vogels, knaagdieren, honden en katten;
        c. door afdekking, die door de ondernemer eenvoudig kan worden verwijderd, niet zichtbaar zijn voor voorbijgangers;
        d. van elkaar gescheiden worden gehouden en van ander materiaal te onderscheiden zijn. (…)
      
      
      
        Artikel 3.24. Nadere bewaarvoorschriften bij vaste ophaaldag
      
      
      
        (…)
        3. Dierlijke bijproducten die overeenkomstig artikel 3.22, derde lid, aanhef en onderdeel b, ten minste een keer in de vier weken worden opgehaald, worden tot ze worden opgehaald bewaard bij een omgevingstemperatuur van ten hoogste 5 °C.”
      
      
    
    
      5.1
      Appellant heeft desgevraagd ter zitting verklaard niet te bestrijden dat hij de in het bestreden besluit genoemde overtredingen van de Wet dieren en de Regeling dierlijke producten heeft begaan. Gelet hierop staat vast dat appellant deze overtredingen heeft begaan. Verweerder was dan ook op grond van artikel 8.5 van de Wet dieren bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang. Het College is voorts van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang gelet op de door verweerder, onder verwijzing naar de (door appellant onvoldoende weersproken) risico’s van verspreiding van dierziektes, stankoverlast en de aanwezigheid van ratten, uiteengezette noodzaak tot het nemen van maatregelen waarmee de overtredingen worden opgeheven, zo nodig door toepassing van bestuursdwang als appellant deze maatregelen niet neemt. 
      
    
    
      5.2
      Artikel 5:24, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat de last onder bestuursdwang de termijn vermeldt waarbinnen de last moet worden uitgevoerd (de begunstigingstermijn). Aan verweerder komt bij het bepalen van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Echter, bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn geldt als uitgangspunt dat deze niet korter mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtredingen te kunnen opheffen. In het primaire besluit is een begunstigingstermijn van acht dagen opgenomen. Appellant heeft in dit verband gewezen op de facturen die aan het kostenbesluit ten grondslag zijn gelegd. Uit deze facturen blijkt dat in totaal 776 werkuren zijn gedeclareerd. Uitgaande van werkdagen van acht uur komt dit neer op 97 werkdagen. Hoewel hieruit blijkt dat er veel werk verricht moest worden om de overtredingen te beëindigen en dat dit zonder de inschakeling van derden waarschijnlijk niet mogelijk zou zijn, heeft appellant niet concreet onderbouwd dat het voor hem ook met inschakeling van derden niet mogelijk was om de overtreding binnen de begunstigingstermijn op te heffen. Het College slaat hierbij acht op de verklaring van appellant ter zitting dat hij broedeieren had besteld, dat hij deze eerst op een andere locatie moest ontvangen waar de kippen uit het ei kwamen, dat daardoor vier of vijf dagen ertussen zijn uitgevallen, dat vervolgens vrienden en familie hulp aanboden en dat het nogal tegenviel hoeveel werk het was. Bovendien heeft een derde partij uiteindelijk in opdracht van verweerder de overtreding beëindigd binnen (ongeveer) acht dagen. Bij het voorgaande komt nog dat, zoals onder 5.1 is overwogen, sprake was van risico’s van verspreiding van dierziektes, stankoverlast en de aanwezigheid van ratten. Gelet op het hiervoor overwogene is het College van oordeel dat de begunstigingstermijn niet te kort was om de overtredingen te kunnen opheffen, al dan niet door inschakeling van derden. 
      
    
    
      5.3
      Ten aanzien van de beroepsgrond dat ten onrechte de last is opgelegd om alle mest via een erkende verwerkingsinstallatie af te voeren omdat (een deel van) de mest gescheiden had kunnen worden van de kadavers overweegt het College als volgt. Het rapport van bevindingen I vermeldt dat door de toezichthouders is geconstateerd dat op verschillende plekken in de stal kadavers van legkippen onder de mest lagen. Daarbij is door de toezichthouders geconstateerd dat het redelijkerwijze niet mogelijk was om alle kadavers of delen daarvan te scheiden van de mest. Naar het oordeel van het College biedt het rapport van bevindingen I geen grond om aan de juistheid van deze bevindingen te twijfelen. Appellant heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat deze constateringen onjuist zijn. De enkele stelling van appellant dat de mest gescheiden had kunnen worden van de kadavers is daartoe onvoldoende. Verweerder heeft dan ook terecht de last opgelegd dat zowel de kadavers als de mest via een erkende verwerkingsinstallatie moesten worden afgevoerd. 
      
    
    
      5.4
      Voor zover appellant in algemene zin heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en dat de kosten van het toepassen van bestuursdwang aanzienlijker lager hadden kunnen zijn bij een redelijke en proportionele toepassing van de uitvoering van bestuursdwang overweegt het College dat deze beroepsgronden gelet op het hiervoor onder 5.2 en 5.3 overwogene niet slagen. 
      
      6. Het beroep is ongegrond. 
      
      7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. E. van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 augustus 2020.
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd					De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen.					de uitspraak te ondertekenen.