ECLI:NL:RBLIM:2024:391, Rechtbank Limburg, 25-01-2024, 326522 KGZA 24-13
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-01-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatige overheidsdaad. De gemeente Roermond staat twee coffeeshops in haar gemeente toe en heeft voor wat betreft onder meer de verdeling van de daarvoor benodigde exploitatievergunningen beleidsregels opgesteld. Eiseres wil in aanmerking komen voor een exploitatievergunning maar het vestigen van een coffeeshop op die plek die eiseres beoogt is vanwege het ontbreken van een passende horecabestemming strijdig met het vigerende omgevingsplan. Om mee te mogen doen met de loting moet zij een principebesluit van het college van burgemeester en wethouders kunnen overleggen waaruit blijkt dat de gemeente (het college) bereid is planologische medewerking te verlenen. Daartoe heeft eiseres een principeverzoek ingediend bij het college, maar daarop heeft het college – nadat de behandeling van het principeverzoek enige tijd heeft stilgelegen - negatief beslist. Tegen deze beslissing van het college staat geen bezwaar en beroep open. Aangezien eiseres stelt dat de besluitvorming op haar principeverzoek onrechtmatig is (zij stelt onder meer dat de beslissing is genomen op basis van voor haar niet kenbare criteria) en geen met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke procedure tegen het principebesluit open staat, heeft zij zich tot de voorzieningenrechter/civiele rechter gewend. De voorzieningenrechter acht zich bevoegd en verklaart eiseres ontvankelijk. Toch worden de vorderingen van eiseres afgewezen, omdat geen sprake is van in het oog springende onzorgvuldigheden. De vraag of de gevorderde voorziening zich überhaupt leent voor toewijzing in kort geding (hetgeen de gemeente heeft betwist) laat de voorzieningenrechter verder onbesproken.

vonnis
    RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Burgerlijk recht
    
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
    
      zaaknummer / rolnummer: C/03/326522 / KG ZA 24-13
    
    
    
      
        Vonnis in kort geding van 25 januari 2024
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        
          [eiser]
        ,
      wonende te [plaatsnaam] ,
      eiseres,
      advocaat mrs. M.L. Winters en P.M.L. Schilder Spel,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      
        GEMEENTE ROERMOND,
      zetelend te Roermond,
      gedaagde,
      advocaat mr. M.G.G. van Nisselroij.
    
    
    
    
      Partijen zullen hierna [eiser] en de gemeente genoemd worden.
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      
        
          de dagvaarding met (nagezonden) producties 1 tot en met 17
        
        
          de mondelinge behandeling, waarvan door de griffier zittingsaantekeningen zijn gemaakt
        
        
          de pleitnota van [eiser]
        
        
          de pleitnota van de gemeente.
        
      
      
    
    
      1.2.
      Ten slotte is vonnis bepaald.
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
      2.1.
      In de gemeente Roermond is bij besluit van de gemeenteraad van 11 november 1997 het aantal coffeeshops gemaximeerd op twee. De exploitatievergunningen voor de huidige twee locaties waar coffeeshops zijn gevestigd expireren op 9 oktober 2024.
      
    
    
      2.2.
      Met het oog op de uitgifte van nieuwe exploitatievergunningen heeft de burgemeester op 10 juli 2020 de “Beleidsregel houdende bepalingen inzake de verdeling van exploitatievergunningen coffeeshops gemeente Roermond 2020” (hierna: Beleidsregel van de burgemeester) vastgesteld, teneinde de beschikbare twee exploitatievergunningen op een eerlijke wijze te verdelen onder geschikt bevonden ondernemers. Verder moet een exploitatievergunning op grond van artikel 2:28 lid 3 van de Algemene Plaatselijke Verordening Roermond (APV) juncto artikel 12 lid 4 Beleidsregel van de burgemeester worden geweigerd, als er sprake is van strijdigheid met een geldend omgevingsplan. Daarom heeft het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) op 14 juni 2020 de eigen “Beleidsregel houdende bepalingen inzake de ruimtelijke vestigingscriteria voor nieuwe coffeeshops in de gemeente Roermond 2020” (hierna Beleidsregel van het college) vastgesteld. 
      
    
    
      2.3.
      
        [eiser] wil in aanmerking komen voor één van de twee te verdelen exploitatievergunningen voor een coffeeshop in de gemeente Roermond. Daarom heeft zij  op de locatie [adres] , [huisnummer] en [huisnummer] ( [postcode] ) Roermond een pand gekocht, gelegen op een bedrijventerrein. Aangezien het vestigen van een coffeeshop op die plek vanwege het ontbreken van een passende horecabestemming strijdig is met het vigerende omgevingsplan heeft zij begin 2021 een principeverzoek tot wijziging van de bestemming van bedrijventerrein naar horecabestemming ingediend bij het college. Tevens heeft zij op 23 februari 2021 een aanvraag voor een exploitatievergunning ingediend, waarbij zij conform artikel 4 lid 1 sub l Beleidsregel van de burgemeester haar ingediende principeverzoek heeft bijgevoegd. De ontvangst van het principeverzoek en de aanvraag is door de gemeente bevestigd. 
      
    
    
      2.4.
      Zowel de behandeling van het principeverzoek, als de behandeling van de aanvraag is vervolgens aangehouden in afwachting van een procedure tussen de gemeente en de bestaande exploitanten van coffeeshops bij de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (hierna ABRvS). Op 13 september 2023 heeft de ABRvS uitspraak gedaan. Vervolgens heeft de gemeente aan (onder meer) [eiser] kenbaar gemaakt dat de behandeling van haar principeverzoek weer zou worden hervat. Op 11 december 2023 heeft [eiser] een afwijzende beslissing van het college op het principeverzoek ontvangen en een weigering van de exploitatievergunning voor een coffeeshop van de burgemeester. 
      
    
    
      2.5.
      Het principeverzoek werd afgewezen omdat de locatie niet voldoet aan de vestigingscriteria die ten aanzien van het aspect verkeer zijn gesteld in de Beleidsregel van het college. Onder meer is in de door [eiser] overgelegde verkeersanalyse niet ingegaan op de menging van recreatief verkeer en zwaar vrachtverkeer die als gevolg van het vestigen van een coffeeshop op die locatie is te verwachten terwijl het college die menging gezien de ligging ‘diep’ op het bedrijventerrein vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid onwenselijk acht en is het college van oordeel dat [eiser] onvoldoende duidelijk heeft gemaakt hoe de parkeervraag zal worden opgevangen. Het verlenen van medewerking aan een coffeeshop op deze locatie verdraagt zich niet met een goede ruimtelijke ordening. Het verzoek is daarom niet voor het overige aan andere (relevante) omgevingsaspecten getoetst, aldus concludeert het college in haar brief van 11 december 2013.
      
    
    
      2.6.
      Nu niet positief is beslist op het principeverzoek is [eiser] niet toegelaten tot een loting (vereiste in artikel 8 lid 1 onder c Beleidsregel van de burgemeester). In een e-mail van 10 januari 2024 deelt de gemeente desgevraagd aan [eiser] mede dat er geen loting hoeft plaats te vinden, omdat er nog slechts twee aanvragen resteren voor de twee beschikbare exploitatievergunningen. De verdelingsprocedure is vervolgens gestart met de volgende fase, namelijk de fase dat de resterende aanvragen inhoudelijk worden getoetst aan de vestigingscriteria van de Beleidsregel, de weigeringsgronden als bedoeld in artikelen 1:8 en 2:28 van de APV en de Wet Bibob (artikel 11 van de Beleidsregel van de burgemeester). Na deze inhoudelijke toets volgt een beslissing op de resterende twee aanvragen.
      
    
    
      2.7.
      
        [eiser] is het met de gang van zaken niet eens en wil door de gemeente in de gelegenheid worden gesteld haar principeverzoek aan te vullen of opnieuw in te dienen en wil dat de gemeente wacht met de voortgang van de verdelingsprocedure. Op 22 januari 2024 (de dag voor de mondelinge behandeling van dit kort geding) heeft [eiser] haar principeverzoek aangevuld met een aanvullende rapportage van haar verkeersdeskundige op de punten van vermenging vrachtverkeer en recreatief verkeer en het voldoen aan de parkeervraag. De gemeente heeft op zitting in het algemeen aangegeven dat in beginsel een beslissing op een principeverzoek kan worden heroverwogen, maar de gemeente is niet bereid om de verdelingsprocedure op te schorten in afwachting daarvan.
      
    
  
  
    
      3Het geschil
    
    
      3.1.
      
        
          [eiser] vordert samengevat:
        I	veroordeling van de gemeente (althans de burgemeester) om per direct op te schorten, c.q. te staken en gestaakt te houden de thans lopende verdelingsprocedure van exploitatievergunningen coffeeshops 2020, totdat [eiser] door de gemeente (het college) in de gelegenheid zal zijn gesteld haar principe aanvraag aan te vullen c.q. een nieuwe in te dienen, en daarop een nieuwe beslissing zal zijn genomen en deze nieuwe beslissing is meegenomen in de bestuursrechtelijke procedure met betrekking tot de weigering exploitatievergunning, en daarop onherroepelijk zal zijn beslist, op straffe van een dwangsom.
        II	danwel een andere beslissing, voorlopige maatregel te nemen die de voorzieningenrechter in goede justitie in dezen gerade acht,
        III	de proceskosten.
      
      
    
    
      3.2.
      De gemeente voert verweer. 
      
    
    
      3.3.
      Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan. 
      
    
  
  
    
      4De beoordeling
    De ontvankelijkheid van [eiser]
    
      4.1.
      De civiele rechter is bevoegd kennis te nemen van geschillen ex artikel 112 lid 2 Grondwet. De Hoge Raad huldigt daarover een ruime opvatting: beslissend is het recht waarin de aanlegger vraagt te worden beschermd (HR 13 december 1915, LJN AG 1773, NJ 1916, p. 407). Voldoende is daarom dat de eiser stelt slachtoffer te zijn van een onrechtmatige (overheids)daad. Als echter een administratieve rechtsgang openstaat dan wel heeft opengestaan die voldoende rechtsbescherming biedt, zal eiser door de civiele rechter niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
      
    
    
      4.2.
      De gemeente stelt dat [eiser] niet ontvankelijk is in haar vorderingen omdat de civiele rechter niet mag ingrijpen in een in gang gezette verdeelprocedure waarin besluiten worden genomen, die in geval van een geschil worden beoordeeld door de bestuursrechter. Volgens de gemeente staat een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter open.
      
    
    
      4.3.
      
        
          [eiser] heeft dit betwist en heeft daartoe het volgende aangevoerd.
        
          [eiser] heeft haar vordering gebaseerd op het leerstuk van onrechtmatige daad. [eiser] verwijt de gemeente in dat kader – althans zo heeft de voorzieningenrechter dat begrepen - dat zij negatief heeft beslist op haar principeverzoek op basis van ruimtelijke vestigingscriteria die niet vooraf zijn bekendgemaakt (deze staan niet in de Beleidsregel van het college) en dat de gemeente haar vervolgens niet de gelegenheid heeft geboden haar verzoek aan te vullen, terwijl dat wel op haar weg had gelegen, omdat de afwijzingsgronden vooraf niet bekend waren gemaakt. Daarmee heeft de gemeente onzorgvuldig gehandeld en is haar besluitvorming niet transparant en onvoldoende gemotiveerd. Bezwaar en beroep tegen de beslissing op het principeverzoek staat niet open. Door dit onrechtmatig handelen door de gemeente (het college danwel de burgemeester) kan [eiser] niet deelnemen aan de loting en is haar kans op het verkrijgen een exploitatievergunning verspeeld. Immers, de aanvraag voor een exploitatievergunning is op dezelfde dag als de negatieve beslissing op het principeverzoek afgewezen omdat er een negatieve beslissing op het principeverzoek was genomen. Van de bezwaarprocedure tegen de afwijzende beslissing op de aanvraag voor een exploitatievergunning maakt de beslissing op het principeverzoek volgens [eiser] geen onderdeel uit. Concluderend stelt [eiser] dat een onrechtmatige overheidsdaad de oorzaak is van het gegeven dat [eiser] niet in aanmerking komt voor de lotings- en verdelingsprocedure, terwijl daar geen rechtsmiddel tegen open staat. Daarom is volgens haar de civiele rechter als restrechter bevoegd.
      
      
    
    
      4.4.
      Gelet op dit verweer tegen het beroep op niet-ontvankelijkheid had het op de weg van de gemeente gelegen om te stellen en te onderbouwen dat de procedure van en de beslissing op het principeverzoek in de bezwaarprocedure tegen de exploitatievergunning aan het oordeel van de bestuursrechter is onderworpen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat dit niet een vanzelfsprekend gegeven is, omdat een principebesluit waaruit blijkt dat de gemeente (het college) bereid is planologische medewerking te verlenen een vereiste is om überhaupt in aanmerking te komen voor een loting en een inhoudelijke toets van de aanvraag exploitatievergunning (productie 10 Beleidsregel van de burgemeester). Nu de gemeente geen inhoudelijke toets heeft uitgevoerd is het nog maar de vraag of de bestuursrechter daar wel aan toe kan komen. Nu [eiser] slachtoffer stelt te zijn van een onrechtmatige overheidsdaad en niet zonder meer vast staat dat er een met voldoende waarborgen omklede procedure openstaat bij de bestuursrechter, acht de voorzieningenrechter haar ontvankelijk in haar vorderingen. 
      
      
        
          Het spoedeisend belang
        
      
    
    
      4.5.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft [eiser] voldoende spoedeisend belang bij haar vorderingen, omdat van haar niet gevergd kan worden de bodemzaak af te wachten aangezien de gemeente heeft aangegeven dat de verdelingsprocedure binnen enkele maanden zal zijn afgerond. Aannemelijk is dat dit in ieder geval voor 9 oktober 2024 zal zijn, een termijn waarbinnen een bodemprocedure nog niet zal zijn afgerond.
      
      
      
      
        
          De onrechtmatige daad
        
      
    
    
      4.6.
      De voorzieningenrechter stelt als civiele rechter voorop dat zij er vooralsnog vanuit moet gaan dat de wijze waarop de gemeente (het college danwel de burgemeester) de loting- en verdelingsprocedure in haar beleidsregel heeft vormgegeven rechtmatig is. Enkel de besluitvorming die geleid heeft tot het principebesluit is volgens [eiser] onrechtmatig. 
      
      
        
          Inhoudelijk toetsingskader.
        
      
    
    
      4.7.
      Voor de beantwoording van de vraag of het besluit danwel de besluitvorming van de gemeente onrechtmatig is, geldt voor de voorzieningenrechter als uitgangspunt dat zij alleen kan ingrijpen als de gemeente op het eerste gezicht in redelijkheid niet tot het besluit had kunnen komen. Dit kan het geval zijn als de door de gemeente gevolgde procedure onzorgvuldig is, als de feiten onjuist zijn vastgesteld of als de conclusies zoals die in het besluit staan vermeld niet sluitend zijn. Het besluit van de gemeente is dus niet volstrekt onaantastbaar. De voorzieningenrechter kan echter - zeker in een kort geding - slechts ingrijpen waar sprake is van in het oog springende onzorgvuldigheden.
      
      
        
          Geen onrechtmatig besluit.
        
      
    
    
      4.8.
      Anders dan [eiser] acht de voorzieningenrechter het besluit danwel de besluitvorming van de gemeente niet evident onjuist en ook niet onrechtmatig. [eiser] heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende argumenten naar voren gebracht die tot de slotsom kunnen leiden dat de gemeente niet in redelijkheid tot haar besluit heeft kunnen komen. Dit betekent dat de vordering van [eiser] ook om die reden niet toewijsbaar is. Daartoe acht de voorzieningenrechter het volgende van belang.
      
    
    
      4.9.
      
        
          [eiser] verwijt de gemeente onder meer dat zij negatief heeft beslist op haar principeverzoek op basis van ruimtelijke vestigingscriteria die niet vooraf zijn bekendgemaakt en niet in de Beleidsregel van het college staan. De gemeente heeft getoetst aan artikel 2.2 van de Beleidsregel van het college waarin onder meer het volgende is bepaald: ‘De vestiging van een coffeeshop mag niet leiden tot onevenredig (negatieve) gevolgen voor de bestaande verkeerstructuur en de hiermee samenhangende verkeersveiligheid. Dit betekent onder andere dat de etmaalcapaciteit van de ontsluitingswegen voldoende moet zijn om de verwachte extra verkeerstromen te kunnen verwerken.’ 
        In de afwijzende beslissing op het principeverzoek heeft de gemeente aangegeven dat nu er sprake is van een ligging ‘diep’ op het bedrijventerrein er menging van recreatief verkeer en zwaar vrachtverkeer zal plaatsvinden, hetgeen zij uit het oogpunt van verkeersveiligheid onwenselijk acht. De voorzieningenrechter is voorshands van oordeel dat met deze motivering geen sprake is van een handelwijze van het college die indruist tegen haar eigen beleid noch tegen de toelichting daarop. Het is immers de taak van de gemeente om te toetsen of de verkeersveiligheid gewaarborgd is. Dat zij hierbij ook andere argumenten meeweegt dan de als voorbeeld genoemde etmaalcapaciteit van de ontsluitingswegen druist niet in tegen haar beleid en kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet als onzorgvuldig worden gekenschetst. Dat de gemeente [eiser] niet in de gelegenheid heeft gesteld daarop te reageren maakt dit niet anders. Het ging immers niet om ontbrekende gegevens om het verzoek te kunnen beoordelen, waarvan de gemeente in de ontvangstbevestiging van de aanvraag had aangegeven [eiser] in dat geval te zullen benaderen. Bovendien komt de gemeente een grote mate van beleidsvrijheid toe bij de beslissing op een aanvraag om af te mogen wijken van een Omgevingsplan. 
      
    
    
      4.10.
      Reeds hierom is de voorzieningenrechter van oordeel dat geen sprake is van in het oog springende onzorgvuldigheden. Dat de gemeente in haar beslissing voorts nog parkeerproblemen signaleert, waarvan [eiser] stelt dat zij aan had kunnen tonen dat ze die op kan lossen als de gemeente haar de gelegenheid had gegeven, maakt dit niet anders. De vordering zal dan ook reeds hierom worden afgewezen. De vraag of de gevorderde voorziening zich überhaupt leent voor toewijzing in kort geding kan dan ook verder onbesproken blijven.
      
    
    
      4.11.
      Gelet op het voorgaande zal de hoofdvordering van [eiser] en de daaraan verbonden dwangsom worden afgewezen. De voorzieningenrechter ziet geen grond om een andere voorlopige maatregel te treffen.  
      
      
        
          De proceskosten
          
        
      
    
    
      4.12.
      
        [eiser] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de gemeente worden begroot op:
      - griffierecht		688,00
      - salaris advocaat		1.079,00- nakosten		     173,00 (plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)
      Totaal	€ 	1.940,00
      
    
    
      4.13.
      De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    De voorzieningenrechter
    
    
      5.1.
      wijst de vorderingen van [eiser] af,
      
    
    
      5.2.
      veroordeelt [eiser] in de proceskosten van € 1.940,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe. Als [eiser] niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend, dan moet [eiser] € 90,00 extra betalen, plus de kosten van betekening,
      
    
    
      5.3.
      veroordeelt [eiser] in de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 Burgerlijk Wetboek over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn voldaan.
      
    
    
      5.4.
      verklaart dit vonnis voor wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. Y.J.C.A. Roeffen en in het openbaar uitgesproken op 25 januari 2024.
      
    
  
  
    type: SS
    coll: