ECLI:NL:CBB:2024:237, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 21-03-2024, 23/2037
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening, Wet Dieren, Controleverordening (Verordening 2017/625), diergezondheid, officiële controles, inbewaringneming en weigering zending levensmiddelen (samengestelde producten) omdat de producten niet de vereiste behandeling hebben ondergaan, voorziening afgewezen

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/2037
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 maart 2024 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    Gano Excel Netherlands B.V., te Rotterdam, (Gano)
    gemachtigde: mr. S.F. Knoop,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, (de minister)
    gemachtigde: mr. B.M. Kleijs.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 17 oktober 2023 (officiële inbewaringneming) heeft de minister een zending samengestelde producten in officiële bewaring genomen.
    
    
    
      Met het besluit van 6 november 2023 (weigering) heeft minister de zending geweigerd voor invoer in de Europese Unie (EU).
    
    
    
      Gano heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Daarnaast heeft zij de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De rechtbank heeft dit verzoek doorgezonden aan het College.
    
    
    
      Met het besluit van 15 februari 2024 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van Gano ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Gano heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Gano heeft gronden en nadere stukken ingezonden.
    
    
    
      De zitting was op 7 maart 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Aan de kant van de minister waren tevens aanwezig [naam 1] en [naam 2] .
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Samenvatting en achtergrond van het geschil
      
    
    
    
      0	Deze zaak gaat over de vraag of de voorzieningenrechter van het College een voorlopige voorziening moet treffen om ervoor te zorgen dat de zending samengestelde producten alsnog in de EU wordt toegelaten. 
    
    
      1.1
      Gano is de importeur van een zending producten Schokolade (GN-code 1806 90 7010), Mocha (GN-code 1806 90 1010) en C’real Sprirulina (GN-code 1901 90 9939). Deze producten zijn afkomstig van de in Maleisië gevestigde producent Gano Excel Industries SDN.BH. De producten zijn levensmiddelen die zowel producten van plantaardige oorsprong als verwerkte producten van dierlijke oorsprong bevatten en zijn bijgevolg samengestelde producten (artikel 2, onder 21, van Gedelegeerde Verordening 2022/2292 van de Commissie van 6 september 2022). Het product van dierlijke oorsprong is een zuivelproduct en is afkomstig uit Nieuw-Zeeland.
      
    
    
      1.2
      De minister heeft de zending samengestelde producten onderworpen aan een officiële controle aan de grens (artikel 47 van Verordening (EU) nr. 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen (Controleverordening)). 
      
    
    
      1.3
      Vervolgens heeft de minister de zending samengestelde producten in officiële inbewaring genomen en de binnenkomst in de Unie geweigerd (artikel 66 van de Controleverordening). Hieraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat het zuivelproduct niet de vereiste behandeling heeft ondergaan en de warmtebehandeling ontoereikend is om het MKZ (Mond- en klauwzeer) risico in te dijken. Bij de weigering is bepaald dat de zending samengestelde producten vóór 5 januari 2024 afgevoerd moet zijn. 
      
    
    
      1.4
      De minister heeft de werking van de besluiten geschorst tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
      
    
    
      1.5
      Met het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren van Gano ongegrond verklaard. Hij heeft daartoe uiteengezet dat de zending samengestelde producten niet de juiste risicobeperkende behandeling heeft ondergaan waardoor Gano niet heeft voldaan de Europese wetgeving op het gebied van diergezondheid. Op grond van artikel 5.5, eerste lid, van de Wet Dieren is de minister bevoegd maatregelen te treffen. De dwingende formulering van artikel 66 van de Controleverordening staat in de weg aan het herroepen van de officiële inbewaringneming en de weigering van de zending samengestelde producten enkel wegens tijdsverloop. Volgens de minister zijn de samengestelde producten geproduceerd in Maleisië. Weliswaar is het zuivelproduct afkomstig uit Nieuw-Zeeland en heeft het daar een behandeling ondergaan, maar die is in temperatuur en lengte onvoldoende om alle risico’s af te dekken. Het doel van de officiële inbewaringneming en de weigering van de zending samengestelde producten is de bescherming van de diergezondheid. Dit doel had niet op een andere minder ingrijpende wijze bereikt kunnen worden.
      
      
        
          Standpunt Gano
        
      
      
    
    
      2.1
      Gano heeft het verzoek om een voorlopige voorziening ingediend om ervoor te zorgen dat de zending samengestelde producten alsnog in de EU wordt toegelaten. Zij wijst erop dat zij deze zending voor 5 januari 2015 dient af te voeren en dat de kosten voor het opslaan van de partij elke dag oplopen. Verder heeft Gano alle import moeten stoppen om te voorkomen dat vergelijkbare zendingen van samengestelde producten ook in bewaring worden genomen en geweigerd wat gevolgen heeft voor haar bedrijfsvoering.
      
    
    
      2.2
      Gano voert aan dat de minister niet bevoegd was om handhavend op te treden op grond van de Wet Dieren, omdat het hier gaat om een levensmiddel en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (de voorzieningenrechter leest de minister voor Medische Zorg) bevoegd is op grond van de Warenwet. Verder voert zij aan dat de zending samengestelde producten niet mocht worden gecontroleerd en geweigerd op grond van de Europese regelgeving. Gano wijst in dit verband op artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van Gedelegeerde Verordening 2021/630 van de Commissie van 16 februari 2021 waaruit volgt dat – kort gezegd – houdbare samengestelde producten zijn vrijgesteld van officiële controles aan de grenscontroleposten als aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Anders dan de minister is Gano van mening dat zij ook voldoet aan de voorwaarde dat alle zuivelproducten in de houdbare samengestelde producten voldoen aan artikel 163, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening 2020/692 van de Commissie van 30 januari 2020. Ten aanzien van houdbare samengestelde producten (met een lager risico op dier- en volksgezondheid en de voedselveiligheid dan zuivelproducten), kan het Unierecht niet worden begrepen alsof deze strengere voorwaarden zou stellen dan ten aanzien van zuivelproducten (met een hoger risico). Zij wijst erop dat die bepaling restrictief moet worden uitgelegd en dat deze bepaling enkel ziet op de situatie dat het zuivelproduct verwerkingsstappen heeft ondergaan om tot een samengesteld product te komen. Alleen dan treden er risico’s voor de volks- en diergezondheid op. Het proces in Maleisië bestaat uit niets anders dan het droogmengen van de ingrediënten. Omdat de producten in Maleisië niet zijn verwerkt, is geen sprake van de productie van een samengesteld product in een derde land als bedoeld in artikel 163 van Gedelegeerde Verordening 2020/692. Daarnaast voert Gano aan dat er andere, meer passende maatregelen zijn dan de weigering ervan. Zij wijst erop dat de producten een speciale behandeling kunnen ondergaan, zodat deze alsnog ingevoerd kunnen worden in de EU. Tot slot voert Gano aan dat de weigering van de zending samengestelde producten in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
      
      
        
          Beoordeling door de voorzieningenrechter 
        
      
      
    
    
      3.1
      Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
      
    
    
      3.2
      Omdat voor de zitting door de minister is beslist op het bezwaar van Gano, wordt het verzoek om een voorlopige voorziening op grond van artikel 8:81, vijfde lid, van de Awb gelijkgesteld met een verzoek dat wordt gedaan hangende het beroep bij de bestuursrechter. 
      
      4 In wat Gano aanvoert ziet de voorzieningenrechter een voldoende spoedeisend belang bij het treffen van de gevraagde voorziening. De voorzieningenrechter zal daarom een voorlopig oordeel geven over de rechtmatigheid van de officiële inbewaringneming en de weigering van de zending samengestelde producten.
      
      5 De voorzieningenrechter is van oordeel dat de minister het terzake bevoegde orgaan was om de zending samengestelde producten in officiële bewaring te nemen en te weigeren. Niet in geschil is dat de samengestelde producten levensmiddelen zijn die producten van dierlijke oorsprong (zuivel) bevatten. Anders dan waarvan Gano uitgaat heeft de minister aan de officiële inbewaringneming en de weigering de diergezondheid en niet de volksgezondheid ten grondslag gelegd. Volgens de minister kan het zuivelproduct drager zijn van een ziekteverwekker (zowel MKZ als andere mogelijke ziekteverwekkers) dan wel een gevaar voor verspreiding van een ziekteverwerker opleveren. In dat verband bepaalt artikel 1.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet Dieren dat het bij die wet gestelde over dierlijke producten tevens van toepassing is ten aanzien van dierlijke producten van andere dan gehouden dieren en, voor zover het product tevens een levensmiddel is, van toepassing is op het weren, bestrijden en voorkomen van verspreiding van ziekteverwekkers die schadelijk zijn voor dieren. Artikel 5.5, eerste lid, van de Wet Dieren bepaalt dat de minister maatregelen kan treffen met betrekking tot producten, voor zover deze drager van een ziekteverwekker kunnen zijn of een gevaar voor verspreiding van een ziekteverwekker kunnen opleveren.
      
    
    
      6.1
      De wetgeving binnen de EU over diergezondheid heeft onder meer tot doel een hoog niveau van gezondheid van mens en dier in de EU. Die wetgeving is noodzakelijk om bij te dragen aan de totstandbrenging van de interne markt voor dieren en dierlijke producten en om de verspreiding van besmettelijke ziekten die voor de EU zorgwekkend zijn, te voorkomen (zie punt 5 van de considerans van de Controleverordening). De Controleverordening is van toepassing op officiële controles op naleving van de op Unieniveau of door de lidstaten ter uitvoering van Uniewetgeving vastgestelde regels op het gebied van diergezondheidsvoorschriften (artikel 1, tweede lid, aanhef en onder d). Deze verordening is eveneens van toepassing op officiële controles op de naleving van de voorschriften die vervat liggen in de in het tweede lid bedoelde regels, wanneer die van toepassing zijn op goederen die de Unie binnenkomen (artikel 1, derde lid). 
      
    
    
      6.2
      Artikel 47, eerste lid, aanhef en onder b, van de Controleverordening bepaalt dat de bevoegde autoriteiten officiële controles verrichten aan de grenscontrolepost van eerste binnenkomst in de EU op elke zending van de producten van dierlijke oorsprong die de EU binnenkomen om naleving van de in artikel 1, tweede lid, bedoelde regels te verifiëren. Indien zendingen goederen die niet aan de in artikel 1, tweede lid, bedoelde regels voldoen de EU binnenkomen worden deze door de bevoegde autoriteiten in officiële bewaring genomen en wordt de binnenkomst in de EU geweigerd, zo bepaalt artikel 66, eerste lid, eerste volzin, van de Controleverordening.
      
    
    
      7.1
      Met de minister is de voorzieningenrechter van oordeel dat de zending samengestelde producten terecht is onderworpen aan een officiële controle. Artikel 3 van Uitvoeringsverordening 2021/632 van de Commissie van 13 april 2021 bepaalt dat samengestelde producten zoals vermeld in de bijlage aan officiële controles aan grenscontroleposten worden onderworpen. De GN-codes van de drie samengestelde producten staan in die bijlage. 
      
    
    
      7.2
      Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van Gedelegeerde Verordening 2021/630 bepaalt, kort gezegd en voor zover hier van belang, dat houdbare samengestelde producten zijn vrijgesteld van officiële controles aan grenscontroleposten mits (ii) alle zuivelproducten in de houdbare samengestelde producten voldoen aan artikel 163, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening 2020/692 en (v) zij in de bijlage bij deze verordening zijn opgenomen. 
      
    
    
      7.3
      Het product C’real Sprirulina (GN-code 1901 90 9939) is niet vrijgesteld van de officiële controle, omdat deze GN-code niet voorkomt in de bijlage bij die verordening. 
      
      
        7.4.1
        Wat betreft de twee andere samengestelde producten is de voorzieningenrechter met de minister van oordeel dat deze evenmin zijn vrijgesteld van de officiële controle. Anders dan Gano betoogt, wordt niet voldaan aan artikel 163, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening 2020/692. 
        
      
      
        7.4.2
        Artikel 163, eerste lid, aanhef en onder a, van Gedelegeerde Verordening 2020/692 luidt, voor zover hier van belang, als volgt: 
        
        
          “[…] wordt de binnenkomst in de Unie van […] zendingen samengestelde producten […] en die een behandeling hebben ondergaan zodat zij houdbaar zijn bij omgevingstemperatuur, toegestaan als zij de volgende producten bevatten: 
          a) zuivelproducten die aan één van de volgende voorwaarden voldoen:
          i) […] 
          ii) zij hebben een in kolom A of kolom B van bijlage XXVII vermelde risicobeperkende behandeling die relevant is voor de soort waarvan de melk afkomstig is, ondergaan, op voorwaarde dat zij zijn verkregen in de EU of in een derde land of gebied, of een zone daarvan, dat/die in de lijst is opgenomen voor de binnenkomst in de EU van zuivelproducten die overeenkomstig artikel 156 geen specifieke risicobeperkende behandeling hebben ondergaan of van zuivelproducten die overeenkomstig artikel 157 een specifieke risicobeperkende behandeling hebben ondergaan, en het derde land of gebied, of de zone daarvan, waar het samengestelde product is geproduceerd, indien dat/die verschilt, is ook in de lijst opgenomen voor de binnenkomst in de Unie van die producten indien zij een specifieke risicobeperkende behandeling hebben ondergaan;
          iii) zij hebben, ongeacht de soort waarvan de melk afkomstig is, een risicobeperkende behandeling ondergaan die minstens gelijkwaardig is aan de in kolom B van bijlage XXVII bedoelde risicobeperkende behandelingen, indien de zuivelproducten niet aan alle voorschriften van punt i) of punt ii) voldoen of als zij zijn verkregen in de EU of in een derde land of gebied, of een zone daarvan, waaruit de binnenkomst in de EU van zuivelproducten niet is toegestaan maar waaruit de binnenkomst in de EU van andere producten van dierlijke oorsprong wel is toegestaan overeenkomstig deze verordening.”
        
        
      
      
        7.4.3
        De voorzieningenrechter volgt niet het standpunt van Gano dat de samengestelde producten niet in Maleisië zijn geproduceerd. In deze bepaling wordt duidelijk gesproken over het derde land waar het samengestelde product is geproduceerd. Daaruit valt niet af te leiden dat het daarbij gaat om verwerken of ingrijpend wijzigen van een product. Overigens leidt de door Gano voorgestane restrictieve uitleg dat de samengestelde producten niet in Maleisië zijn geproduceerd ertoe dat – bij het ontbreken van een ander land – Nieuw-Zeeland het land zou zijn waar de samengestelde producten zijn geproduceerd, terwijl vaststaat dat uitsluitend het zuivelproduct daaruit afkomstig is. Die uitleg kan dan ook niet worden aanvaard. Omdat Maleisië niet voorkomt op de in artikel 163, eerste lid, aanhef en onder a, punt ii, van de Gedelegeerde Verordening genoemde lijst, voldoen de samengestelde producten niet aan de daarin genoemde voorwaarden. 
        
      
      
        7.4.4
        De samengestelde producten voldoen evenmin aan de in artikel 163, eerste lid, aanhef en onder a, punt iii) van Gedelegeerde Verordening 2020/692 genoemde voorwaarden. Het zuivelproduct heeft geen risicobeperkende behandeling ondergaan die ten minste gelijkwaardig is aan de behandelingen in kolom B van de tabel in bijlage XXVII van die verordening. De behandelingen die hierin zijn genoemd, zijn sterilisatie met F˳-waarde van ten minste 3 of een ultrahogetemperatuur (UHT)-behandeling bij ten minste 135 ˚C gedurende voldoende lange tijd. Niet in geschil is dat het zuivelproduct niet een dergelijke behandeling heeft ondergaan omdat het (slechts) een hittebehandeling heeft ondergaan dat vergelijkbaar is met een pasteurisatie proces van 72 ˚C voor ten minste 15 seconden. 
        
        8 Uit het voorgaande volgt dat Gano samengestelde producten heeft geïmporteerd die niet voldoen aan de Europese regelgeving in het kader van diergezondheid. Op grond van artikel 66, eerste lid, van de Controleverordening was de minister gehouden de zending samengestelde producten in officiële bewaring te nemen en de binnenkomst in de EU te weigeren. Deze bepaling biedt geen ruimte voor een belangenafweging. Anders dan Gano aanvoert, ziet de voorzieningenrechter geen grond voor de conclusie dat de minister haar had moeten opdragen de zending te onderwerpen aan een speciale behandeling zodat deze alsnog ingevoerd kan worden in de EU in plaats van haar de opdracht te geven de zending door te zenden naar een plaats buiten de EU (of te vernietigen) (artikel 66, derde lid, onder c, van de Controleverordening). Op de zitting heeft de minister uiteengezet dat een speciale behandeling om alsnog aan de regels te kunnen voldoen niet mogelijk is. 
        
        9 Tot slot heeft Gano nog aangevoerd dat de minister artikel 9, vijfde lid, van de Controleverordening niet heeft nageleefd. Uit deze bepaling volgt dat officiële controles zo veel mogelijk zodanig worden uitgevoerd dat de administratieve lasten en de verstoring van het werk van de exploitanten tot het noodzakelijke minimum moeten worden beperkt. Voor zover al moet worden geoordeeld dat de minister die bepaling niet zou hebben nageleefd omdat de officiële controles te lang hebben geduurd, is daarin geen grond gelegen om de zending samengestelde producten alsnog in te voeren in de EU. Dit neemt niet weg dat de eventueel geleden schade door Gano ten gevolge van dat tijdsverloop nog wel onderdeel kan zijn van het geschil in de bodemzaak. 
        
        
          
            Conclusie
          
        
        
        10 Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen. De minister hoeft geen proceskosten te betalen.
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 maart 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. C.S. de Waal
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: