ECLI:NL:RBGEL:2023:5361, Rechtbank Gelderland, 28-09-2023, AWB- 21_2002
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-09-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Ten onrechte geconcludeerd dat geen c-vergunning was vereist. Duidelijkheid planregels. Uitsluitend. Onvoldoende parkeerplekken opgenomen in het bouwplan.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/2002 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
      
        
        
          [eiser] en [eiseres], beide gevestigd in [woonplaats] , eisers
      (gemachtigden: mr. V.J. Leijh en mr. T. Mol),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Putten, het college 
    (gemachtigden: mr. G.J. Vooren en ing. P. Hennekeij).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [woonplaats] , vergunninghoudster
      (gemachtigde: R.M. Hoekstra).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de beslissing op bezwaar. Het college heeft in het besluit van 24 september 2019 een omgevingsvergunning verleend. In de beslissing op bezwaar van 2 maart 2021 is de omgevingsvergunning in stand gelaten. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 25 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eisers, de gemachtigden van het college en de gemachtigde van vergunninghoudster.
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      1.	Vergunninghoudster heeft op 25 juli 2019 een aanvraag ingediend voor het verbouwen van een bestaande winkelruimte en het realiseren van inpandige bergingen op het perceel aan de [locatie] in [woonplaats] . Vergunninghoudster wil in de winkelruimte een kringloopwinkel vestigen.
    
    
    
      1.1.
      De winkelruimte staat binnen de grenzen van de bestemmingsplannen ‘Putten Centrum’ en ‘Parkeernormen’. De bestemming in het bestemmingsplan ‘Putten Centrum’ is ‘Detailhandel’ en de winkelruimte staat in de zone met de functieaanduiding ‘detailhandel volumineus’.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op 24 september 2019 de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. De omgevingsvergunning ziet op de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’ (bestaande uit de vestiging van een kringloopwinkel, wijzigingen aan de gevel en de realisatie van inpandige bergingen) en ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ (bestaande uit het gebruik anders dan ‘detailhandel volumineus’).
      
    
    
      1.3.
      In de beslissing op bezwaar heeft het college het besluit van 24 september 2019 herroepen omdat het beoogde gebruik volgens het college bij nader inzien niet strijdig is met het bestemmingsplan ‘Putten Centrum’ en heeft daarom alleen een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘bouwen van een bouwwerk’.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep van eisers gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      
        Is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan 'Putten Centrum'?
      
    
    4. Eisers voeren aan dat het gebruik van het pand als kringloopwinkel op de betreffende locatie strijdig is met het bestemmingsplan ‘Putten Centrum’. Op grond van artikel 6.1, aanhef en onder d, van de planregels is het verboden andersoortig gebruik dan ‘volumineuze detailhandel’ ter plaatse uit te oefenen. De planregels zijn daarover voldoende duidelijk en daarom hoeft, anders dan het college stelt, geen acht te worden geslagen op de toelichting bij deze planregels. De enige omstandigheid dat de planregels door partijen anders worden geïnterpreteerd, heeft niet tot gevolg dat de regels onduidelijk zijn. 
    
    
      4.1.
      Het college voert hierover aan dat het gebruik als kringloopwinkel geen strijd oplevert met het bestemmingsplan ‘Putten Centrum’. De reden hiervoor is dat winkelruimte ook gebruikt mag worden voor reguliere ‘detailhandel’. Dit standpunt onderbouwt het college met het argument dat artikel 6.1, aanhef en onder d, van de planregels op diverse manieren geïnterpreteerd kan worden en dat daarom acht moet worden geslagen op de toelichting van het bestemmingsplan. Naast de interpretatie van eisers, kan artikel 6, aanhef en onder d, van de planregels ook zo worden gelezen dat er wel degelijk reguliere detailhandel ter plaatse uitgeoefend mag worden. Hiervoor vindt het college ook steun in de toelichting op het bestemmingsplan ‘Putten Centrum’. Zo blijkt uit de inleiding van de toelichting dat de planwetgever met het bestemmingsplan ‘Putten Centrum’ flexibiliteit heeft willen bewerkstelligen in het centrumgebied van Putten.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het gebruik van de winkelruimte als kringloopwinkel een vorm van reguliere ‘detailhandel’ betreft en geen ‘volumineuze detailhandel’. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het bestemmingsplan ‘Putten Centrum’ toestaat dat op gronden met de bestemming ‘detailhandel’ en de functieaanduiding ‘volumineuze detailhandel’ naast ‘volumineuze detailhandel’ ook reguliere ‘detailhandel’ uitgeoefend mag worden.  
      
    
    
      4.3.
      
        Artikel 6.1 van de planregels luidt: 
        ‘De voor ‘’Detailhandel’’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: 
      
      a. detailhandel, uitsluitend in de eerste bouwlaag, met uitzondering van bestaande detailhandel;
      b. één woning, dan wel het bestaande aantal woningen;
      c. het behoud, de bescherming of het herstel van de cultuurhistorische waarden, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘karakteristiek’;
      d. uitsluitend volumineuze detailhandel, ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel volumineus’;
      e. (…).’
      
    
    
      4.4.
      Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een bouwplan – of zoals hier het gebruik – in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Omwille van de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd.
      
    
    
      4.5.
      De rechtbank oordeelt dat het gebruik van het pand als kringloopwinkel op de betreffende locatie strijdig is met het bestemmingsplan. De rechtbank volgt het standpunt van eisers dat het op grond van artikel 6.1, aanhef en onder d, van de planregels verboden is ter plaatse andersoortig gebruik uit te oefenen dan ‘volumineuze detailhandel. De term ‘uitsluitend’ in deze bepaling ziet immers op het gebruik, omdat deze direct voor ‘volumineuze detailhandel’ staat. Dit heeft tot gevolg dat de planregel duidelijk is en daarom komt de rechtbank, gelet op de onder 4.4 beschreven rechtspraak niet toe aan de toelichting. Gelet hierop heeft het college ten onrechte in de beslissing op bezwaar besloten dat geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist was. De beroepsgrond slaagt. 
      
      
        
          Is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan 'Parkeernormen'?
        
        5.	Eisers voeren aan dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan ‘Parkeernormen’. Eisers onderbouwen dit standpunt met het argument dat de parkeernorm voor ‘detailhandel’ uit paragraaf 2.3.3 van de Nota Parkeernormen Putten (parkeernota) van toepassing is en niet de door het college gehanteerde CROW-parkeernorm voor kringloopwinkels. Gelet hierop zijn minimaal 25 (aanvullende) parkeerplaatsen vereist, die niet zijn opgenomen in het bouwplan. Ter zitting hebben eisers betoogd dat deze strijdigheid niet gecorrigeerd kan worden met toepassing van de uitzonderingsbepalingen die is opgenomen in paragraaf 3.1.6 van de Nota Parkeernormen Putten van 28 oktober 2016, omdat de winkelruimte niet onder de werkingssfeer valt van deze uitzondering. De reden hiervoor is dat op figuur 2.1 van de Parkeernota de winkelruimte niet is gesitueerd in het ‘centrum’. 
      
      
    
    
      5.1.
      Het college voert hierover aan dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan ‘Parkeernormen’. Het college onderbouwt dit standpunt met het argument dat de parkeernorm voor ‘detailhandel’ uit de parkeernota niet van toepassing is, omdat deze parkeernorm alleen geldt voor de meest voorkomende winkelfuncties. Een kringloopwinkel is dit niet omdat er slechts twee kringloopwinkels in Putten zijn. Daarom heeft het college op grond van paragraaf 2.3 van de parkeernota aansluiting gezocht bij de CROW-parkeernormen voor kringloopwinkels, waarbij het college de oude situatie van de winkelruimte toen er een woonwinkel was gevestigd heeft vergeleken met de nieuwe situatie. Volgens de CROW-parkeernormen zijn er minder parkeerplaatsen vereist voor een kringloopwinkel dan voor een woonwinkel, met als gevolg dat op grond van paragraaf 3.1.3, van de parkeernota er in de huidige situatie voldoende parkeerplaatsen zijn gerealiseerd. 
      
    
    
      5.2.
      Op grond van artikel 4.1 onder a, van het bestemmingsplan ‘Parkeernormen’ moet bij de verlening van een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen van een bouwwerk’ worden voldaan aan de parkeernormen zoals opgenomen in ‘Nota Parkeernormen Putten’.
      
      
        Paragraaf 2.3.3, van de parkeernota luidt: 
        ‘Voor een aantal winkelfuncties zijn specifieke parkeernormen bepaald. Deze parkeernormen zijn specifiek voor Putten. Ten opzichte van CROW zijn een aantal functies samengevoegd, aangezien het bij de realisatie van de functie op voorhand niet vast te stellen is, welk type detailhandel zich hier zal vestigen. Daarnaast geldt dat functieverandering in de loop van tijd regelmatig kan optreden.
        Alleen voor de meest voorkomende winkelfuncties zijn parkeernormen opgesteld. Voor de minder voorkomende functies, zoals bouwmarkt, tuincentrum of meubelboulevard gelden de CROW-parkeerkencijfers als uitgangspunt.
      
      
      
        
          
        
      
      
      
        Onder commerciële dienstverlening worden bedrijven verstaan zoals een makelaar, hypotheekverstrekker, kapper of zonnebankstudio.’
      
      
      
        Paragraaf 3.1.6, van de parkeernota luidt: 
        ‘Voor nieuwbouwplannen, verbouwplannen of functiewijzigingen in het centrum van Putten waarbij centrumgebonden functies (detailhandel en horeca) worden gerealiseerd, geldt dat wanneer deze ontwikkeling past binnen de plancapaciteit van het vigerende  bestemmingsplan, in de parkeerbehoefte voor deze functies reeds in en rondom het centrum is voorzien. Voor de ontwikkeling van deze detailhandel- en horecafuncties is het daarom niet nodig extra parkeerplaatsen te realiseren.’
      
    
    
      5.3.
      
        De rechtbank is van oordeel dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan ‘Parkeernormen’. Ten eerste merkt de rechtbank op dat het bouwplan niet valt onder de uitzondering als neergelegd in paragraaf 3.1.6. Zo heeft de rechtbank reeds onder 4.5 geoordeeld dat het bouwplan strijdig is met het bestemmingsplan ‘Putten Centrum’ maar merkt het daarnaast op dat het pand niet valt onder de werkingssfeer van paragraaf 3.1.6. van de parkeernota, omdat het pand niet is gelegen in het ‘centrum’ als bedoeld in figuur 2.1 van de parkeernota. Dit betekent dat het bouwplan moet voldoen aan de parkeernormen zoals die zijn neergelegd in de parkeernota. 
        Het standpunt van het college dat de CROW-normen van toepassing zijn, omdat een kringloopwinkel niet valt onder norm van ‘Detailhandel’ als neergelegd in de parkeernota volgt de rechtbank niet. Uit de parkeernota maakt de rechtbank niet op dat het criterium ‘meest voorkomende winkelfuncties’ ziet op de hoeveelheid van een bepaald soort winkels, maar juist op de soorten winkels, waarvan detailhandel er een is. De rechtbank vindt steun in de voorbeelden die in de parkeernota zijn genoemd. Zo wordt in de parkeernota een meubelboulevard en een bouwwinkel genoemd. Deze voorbeelden kenmerken zich door grote oppervlaktes en volumineuze goederen. Daarbij onderscheidt een kringloopwinkel zich niet van reguliere detailhandel, terwijl dit wel het geval is bij de andere voorbeelden. Dit betekent dat voor de kringloopwinkel de parkeernorm voor detailhandel van toepassing is. Deze norm bedraagt 3,7 parkeerplaats per 100 m² bvo. Dit voorgaande betekent dat het bouwplan niet voorziet in de voorgeschreven parkeerbehoefte, er is namelijk een tekort aan 25 parkeerplaatsen.  Dit heeft het college niet onderkend. De beroepsgrond slaagt.
      
      
      
        
          Finale geschilbeslechting
        
        6.	Het beroep is gegrond omdat de beslissing op bezwaar in strijd is met de bestemmingsplannen ‘Putten Centrum’ en ‘Parkeernormen’. De rechtbank vernietigt daarom de beslissing op bezwaar. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit voor zover dat wordt vernietigd in stand te laten of zelf een beslissing over het tekort aan parkeerplaatsen te nemen. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaar. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat het antwoord de vraag of het bouwplan past in het inmiddels vastgestelde bestemmingsplan “Putten Gervenhof & Dorpsstraat e.o.” geen effect heeft op de strijd met het bestemmingsplan Parkeernormen, omdat de uitzondering uit paragraaf 3.1.6. van de parkeernota niet van toepassing is vanwege de ligging buiten het ‘centrum’.    
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt daarvoor een termijn van 12 weken, omdat het college mogelijk een parkeeronderzoek zal moeten verrichten. 
      
    
    
      6.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigden van eisers een beroepschrift hebben ingediend en aan de zitting hebben deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 2 maart 2021;
    - draagt het college op binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eisers.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
  
  
    Artikel 8:72
    4. De bestuursrechter kan, indien toepassing van het derde lid niet mogelijk is, het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van zijn aanwijzingen. Daarbij kan hij
    a. (…);
    b. het bestuursorgaan een termijn stellen voor het nemen van het nieuwe besluit of het verrichten van de andere handeling. 
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
    
    
  
  
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    
      
        Bestemmingsplan ‘ Putten Centrum’
      
    
    
  
  
    Artikel 6 Detailhandel
    
      6.1
      
        Bestemmingsomschrijving
        De voor ‘’Detailhandel’’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      a. detailhandel, uitsluitend in de eerste bouwlaag, met uitzondering van bestaande detailhandel;
      b. één woning, dan wel het bestaande aantal woningen;
      c. het behoud, de bescherming of het herstel van de cultuurhistorische waarden, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'karakteristiek';
      d. uitsluitend volumineuze detailhandel, ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel volumineus';
      e. bij een en ander behorende in- en uitritten, parkeervoorzieningen, laad- en losvoorzieningen en andere voorzieningen, waaronder begrepen nutsvoorzieningen.
      
      
        
          Bestemmingsplan ‘Parkeernormen’
        
      
      
    
  
  
    Artikel 1 Begrippen
    
      1.4
      
        gemeentelijke parkeernorm
        de parkeernormen zoals opgenomen in ‘Nota Parkeernormen Putten ’, die als bijlage 1 bij deze regels is gevoegd, dan wel, indien deze beleidsregels gedurende de planperiode worden gewijzigd, de wijziging hiervan. 
      
      
    
  
  
    Artikel 4 Parkeer- en laad- en losbepalingen
    
      4.1
      
        Parkeernormen en laden en lossen
        a. Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen of een omgevingsvergunning voor een gebruiksverandering moet, indien de omvang of het gebruik van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren en stallen van auto's (motor)fietsen of andere voertuigen in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het bijbehorend bouwperceel.
        Dit betekent dat moet worden voldaan aan de gemeentelijke parkeernormen.
      
      
      
    
  
  
     Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, Wabo in samenhang met artikel 2.7 in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, bijlage 2, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). 
  
  
     Afdeling 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2860, r.o. 7.2; Afdeling 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:846, r.o. 5.2; Afdeling 31 augustus, ECLI:NL:RVS:2022:2554, r.o. 4.2; Afdeling 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607, r.o. 3.1; Afdeling 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682.
  
  
     Vergelijk Afdeling 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607 waarin de Afdeling beslissend heeft geacht waar de term ‘uitsluitend’ staat. In deze zaak stond de term ‘uitsluitend’ achter het gebruik en daarom zag ‘uitsluitend’ alleen op de locatie en niet op het gebruik. 
  
  
     Op grond van paragraaf 3.1.6, van de parkeernota dient de oude parkeerbehoefte te worden gecorrigeerd ten opzichte van de nieuwe situatie. In de oude situatie was er een parkeerbehoefte van 13 parkeerplaatsen (1,25 parkeerplaats per 100m² bvo t.o.v. 1025m² bvo). In de nieuwe situatie is er een parkeerbehoefte van 38 parkeerplaatsen. Hierdoor bestaat de parkeerbehoefte in de nieuwe situatie uit 25 parkeerplaatsen.