ECLI:NL:CBB:2024:884, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-12-2024, 21/1093
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep. Boete wegens niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht. 
        Het College is van oordeel dat appellante aannemelijk heeft gemaakt dat zij in de twee DPO’s abusievelijk als verwerker is opgenomen in plaats van twee anderen. Dat betekent dat ervan moet worden uitgegaan dat appellante voor de in deze twee DPO’s vermelde hoeveelheden fosfaat geen mestverwerkingsovereenkomsten heeft gesloten en dat appellante niet op grond van artikel 33d, eerste lid, van de Meststoffenwet gehouden was deze hoeveelheden fosfaat te verwerken. Op grond van de gegevens die appellante heeft overgelegd, is verder aannemelijk dat de in deze DPO’s vermelde hoeveelheden fosfaat door de twee anderen naar het buitenland zijn afgevoerd. 
        Omdat niet is komen vast te staan dat appellante artikel 33d van de Msw heeft overtreden, is geen sprake van een beboetbaar feit. Dit betekent dat het hoger beroep gegrond is en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Proceskostenveroordeling.

uitspraak	
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/1093
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 3 december 2024 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] B.V. te [plaats] ( [naam 1] )
     (gemachtigde: F.G.J. Bergs)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 20 augustus 2021, kenmerk SHE 20/3767, in het geding tussen
    
    
    
      
        [naam 1]
        
      
      en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigden: mr. H.J. Kram en mr. M. Leegsma)
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 20 augustus 2021 (aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 26 september 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen. Voor [naam 1] was tevens aanwezig [naam 2] .
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      
        [naam 3] B.V. ( [naam 3] ) beschikt over een hygiënisatie-installatie om een exportwaardig product te maken van mest van landbouwers. Onder meer [naam 1] , [naam 4] B.V. ( [naam 4] ), en [naam 5] [naam 5] B.V. ( [naam 5] ) vervoeren mest voor [naam 3] . Daarvoor worden mestverwerkingsovereenkomsten gesloten, in de vorm van een driepartijenovereenkomst (DPO) tussen [naam 3] , de vervoerder en de landbouwer. In deze DPO wordt [naam 3] als bewerker/intermediair aangeduid en de vervoerder als verwerker. 		
      
    
    
      1.3.
      Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben bij [naam 1] een controle uitgevoerd op de naleving van de Meststoffenwet (Msw). In een daartoe opgemaakt rapport van bevindingen van 13 september 2018 hebben zij geconstateerd dat [naam 1] in 2017 onder meer niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht, omdat zij te weinig fosfaat heeft verwerkt.
      
    
    
      1.4
      Naar aanleiding van dit rapport van bevindingen heeft de minister met het besluit van 14 augustus 2020 (boetebesluit) aan [naam 1] een boete opgelegd van in totaal € 29.128,-, waarvan een bedrag van € 28.828,- wegens het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht voor 2017.
      
    
    
      1.5
      Met het besluit van 17 november 2020 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het boetebesluit, voor zover dat betrekking had op het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht, ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen:
    
    
      “[…]
      8. Eiseres heeft betoogd dat de boete die de minister heeft opgelegd wegens het niet nakomen van de mestverwerkingsplicht, onevenredig hoog is en dat deze moet worden gematigd. Daarbij stelt eiseres dat zij weliswaar administratieve fouten heeft gemaakt, maar dat zij niet in strijd met de bepalingen van de Msw heeft gehandeld omdat de hoeveelheden mest en fosfaat, waarvoor eiseres abusievelijk als verwerker in de DPO’s heeft getekend, daadwerkelijk zijn verwerkt en zijn geëxporteerd door [naam 4] en [naam 5] . Volgens eiseres is daarmee feitelijk voldaan aan de verwerking van de overeengekomen hoeveelheden mest en fosfaat. Ter onderbouwing van die stelling heeft eiseres afvoerlijsten van de uitgevoerde mesttransporten overgelegd, die volgens haar inzichtelijk maken dat het aantal kilogrammen aan fosfaat, dat [naam 4] en [naam 5] in 2017 feitelijk hebben verwerkt, veel groter is dan de aantallen kilogrammen fosfaat die [naam 4] en [naam 5] volgens de door hen, wel correct, ondertekende DPO’s hadden moeten verwerken in 2017.
    
    
    
      9. In navolging van de minister oordeelt de rechtbank dat aan de gegevens en aantallen, die op de afvoerlijsten zijn vermeld, niet de betekenis kan worden gehecht die eiseres daaraan gehecht wenst te zien. Aan de vaststelling dat [naam 4] en [naam 5] feitelijk meer kilogrammen fosfaat hebben verwerkt dan dat zij op grond van de door hen ingevulde DPO’s hadden hoeven verwerken, kan immers niet zonder nadere onderbouwing de conclusie worden verbonden dat [naam 4] en [naam 5] de hoeveelheden die in de door eiseres getekende DPO’s zijn vermeld, ook daadwerkelijk in het kalenderjaar 2017 hebben verwerkt. Met de overgelegde afvoerlijsten is niet aannemelijk gemaakt dat er een directe relatie gelegd kan worden tussen de in de door eiseres getekende DPO’s genoemde 1.506 kilogram, respectievelijk 1.815 kilogram fosfaat en de kilogrammen fosfaat die blijkens de afvoerlijsten door [naam 4] en [naam 5] zijn verwerkt. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
    
    
    
      10. De rechtbank oordeelt dat er ook overigens geen sprake is van bijzondere omstandigheden die zouden moeten leiden tot een matiging van de boete. […]”
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Standpunt van [naam 1]
      
    
    
      3.1
      Volgens [naam 1] heeft zij wel voldaan aan de wettelijke vereisten voor de verwerking van dierlijke meststoffen en is de boete enkel door één foutieve administratieve handeling ontstaan. [naam 1] vervoert mest voor [naam 3] naar het buitenland. Uit de mestadministratie van 2017 blijkt dat bijna 96% van de afvoer bij [naam 3] als mestverwerking is ingezet. [naam 1] heeft een overzicht meegestuurd, waarin de vervoerders/verwerkers zijn opgenomen die voor [naam 3] in 2017 de meeste mest exporteerden. Volgens [naam 1] valt hierin op dat bij [naam 5] slechts 47% van de verreden kilogrammen fosfaat door DPO’s is ingevuld. Bij [naam 4] is dit 0%. Bij [naam 1] zijn meer DPO’s opgemaakt dan de hoeveelheid mest die zij heeft getransporteerd. 
      
    
    
      3.2
      Op twee DPO’s voor 1.815 kg fosfaat en 1.506 kg fosfaat is als gevolg van een administratieve vergissing [naam 1] als verwerker opgenomen in plaats van [naam 5] en [naam 4] . Wanneer [naam 5] en [naam 4] in plaats van [naam 1] als verwerker in de DPO’s zouden zijn opgenomen, dan zou het overzicht van vervoerders die voor [naam 3] in 2017 mest hebben getransporteerd ook een logisch geheel worden. Het is duidelijk dat er sprake is van een administratieve fout en het argument dat [naam 1] zich achteraf op vermeende ruimte beroept, is dan ook niet juist. De overeenkomsten met de vervoerders [naam 5] en [naam 4] zijn mondeling lopende het jaar 2017 gemaakt en er is fysiek mest vanuit [naam 3] via deze vervoerders naar het buitenland gereden. [naam 1] wijst ter onderbouwing van zijn standpunt nog op de originele uitdraaien van de mesttransporten uit ‘Mijn dossier’ van RVO. Hieruit blijkt dat er in 2017 via de vervoerders [naam 5] en [naam 4] respectievelijk 7.441 en 4.829 kg fosfaat buiten de Nederlandse landbouw terecht is gekomen. Volgens [naam 1] is er ruim voldoende mest (door [naam 5] en [naam 4] ) verwerkt.
      
    
    
      3.3
      
        [naam 1] is van mening dat zij niet in strijd met de doelstelling van de invoering van de mestverwerkingsplicht heeft gehandeld. Enkel de laatste (administratieve) handeling in het proces, het digitaal doorgeven van de DPO zoals deze in de praktijk is afgesproken en verreden, is bij twee DPO’s fout gegaan.
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      4.1
      
        [naam 1] stelt dat twee DPO's abusievelijk door haar zijn ondertekend in de hoedanigheid van verwerker. [naam 1] dient er echter zorg voor te dragen dat de door haar ondertekende en verzonden overeenkomsten juist zijn en dat dat deze worden uitgevoerd zoals afgesproken. Zij heeft daarbij nagelaten deze overeenkomsten gedurende het kalenderjaar waarop zij betrekking hebben te controleren en eventuele administratieve fouten tijdig te herstellen. Dit is een omstandigheid die voor haar rekening en risico komt. 
      
    
    
      4.2
      De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat aan de gegevens en aantallen, die op de afvoerlijsten zijn vermeld, niet de betekenis kan worden gehecht die [naam 1] daaraan gehecht wenst te zien. Dat [naam 4] en [naam 5] feitelijk meer kilogrammen fosfaat hebben verwerkt dan zij op grond van de door hen ingevulde DPO's hadden hoeven verwerken, betekent niet dat [naam 4] en [naam 5] de hoeveelheden die in de door [naam 1] getekende DPO's zijn vermeld, ook daadwerkelijk in het kalenderjaar 2017 hebben verwerkt. [naam 1] heeft in beroep noch in hoger beroep aannemelijk gemaakt dat er een directe relatie gelegd kan worden tussen de kilogrammen fosfaat zoals opgenomen in de door [naam 1] getekende DPO's en de kilogrammen fosfaat die volgens de afvoerlijsten zijn geëxporteerd door [naam 5] en [naam 4] . Niet is gebleken dat de door [naam 5] en [naam 4] vervoerde vrachten met 1.815 kg fosfaat en 1.506 kg fosfaat, mede gezien de datum van de betreffende mestovereenkomsten van 12 oktober 2017, onder de geëxporteerde hoeveelheid fosfaat vallen. Dat deze twee verwerkers (vermeend) meer kilogrammen fosfaat hebben verwerkt dan in de DPO’s staat vermeld, betekent niet dat de kilogrammen fosfaat zoals vermeld in de overeenkomsten ook daadwerkelijk door hen in het betreffende kalenderjaar zijn verwerkt als bedoeld in artikel 33d van de Msw. Het is niet de bedoeling dat partijen zich achteraf op een vermeende 'fosfaatruimte' kunnen beroepen. Daarmee wordt het wettelijke vereiste dat overeenkomsten in het jaar van verwerking moeten zijn overeengekomen en conform wettelijke regelingen zijn opgesteld en uitgevoerd onderuit gehaald.
      
      
        
          Oordeel van het College
        
      
      
    
    
      5.1
      Zoals de minister op de zitting heeft bevestigd, heeft hij aan [naam 1] een boete opgelegd, omdat door haar niet is voldaan aan de in artikel 33d van de Msw geregelde mestverwerkingsplicht door een verwerker. [naam 1] heeft namelijk in 2017 de verplichting op zich genomen (middels DPO’s) om 10.924 kilogram fosfaat uit dierlijke meststoffen voor derden te gaan verwerken, maar heeft slechts 8.076 kilogram (en dus 2848 kilogram te weinig) fosfaat verwerkt.
      
    
    
      5.2
      
        Op grond van artikel 33d, eerste lid, van de Msw verwerkt een verwerker de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, waarvoor hij met betrekking tot een kalenderjaar mestverwerkingsovereenkomsten heeft gesloten.
        Uit de Memorie van toelichting bij de Wijziging van de Meststoffenwet (Invoering stelsel verantwoorde mestafzet, TK 2011-2012, 33 322 nr. 3, pagina 21) blijkt dat met de verwerkingsplicht onder meer wordt geborgd dat de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvoor mestverwerkingsovereenkomsten zijn gesloten, ook daadwerkelijk wordt verwerkt. 
      
      
    
    
      5.3
      Deze zaak draait om twee voor 2017 opgemaakte DPO’s voor 1.506 kg en 1.815 kg fosfaat waarin [naam 1] wordt aangeduid als verwerker en [naam 3] als bewerker/intermediair. In bijlage 16 van het rapport van bevindingen zijn twee brieven van 17 augustus 2018 opgenomen van F.G.J. Bergs, [naam 1] en [naam 5] respectievelijk [naam 4] aan [naam 3] waarin staat dat de betreffende DPO’s in oktober 2017 abusievelijk door [naam 1] als verwerker zijn afgetekend, terwijl dit door respectievelijk [naam 5] en [naam 4] had moeten gebeuren. [naam 1] heeft bij de rechtbank overzichten overgelegd van de mesttransporten uit het digitale dossier van [naam 3] waarin de transporten zijn opgenomen die [naam 5] en [naam 4] in augustus en september 2017 voor [naam 3] hebben uitgevoerd. Daarnaast heeft [naam 1] in hoger beroep een overzicht verstrekt van de vervoerders/verwerkers die in 2017 voor [naam 3] de meeste mest exporteerden. Uit deze stukken tezamen blijkt voldoende duidelijk dat [naam 5] en [naam 4] voor [naam 3] in 2017 meer kilogrammen fosfaat hebben verwerkt (7.441 respectievelijk 4.829 kg) dan waarvoor zij DPO’s zijn aangegaan (3.480 kg respectievelijk 0 kg). In het digitale dossier staat bij deze transporten telkens de opmerkingscode 12 vermeld, wat betekent dat de betreffende mest is verwerkt door export naar Duitsland.
      
    
    
      5.4
      Het College is van oordeel dat [naam 1] met de onder 5.3 genoemde stukken aannemelijk heeft gemaakt dat zij in de twee DPO’s abusievelijk als verwerker is opgenomen in plaats van [naam 5] en [naam 4] . Dat betekent dat ervan moet worden uitgegaan dat [naam 1] voor de in deze twee DPO’s vermelde hoeveelheden fosfaat geen mestverwerkingsovereenkomsten heeft gesloten en dat [naam 1] niet op grond van artikel 33d, eerste lid, van de Meststoffenwet gehouden was deze hoeveelheden fosfaat te verwerken. Op grond van de gegevens die [naam 1] heeft overgelegd, is verder aannemelijk dat de in deze DPO’s vermelde hoeveelheden fosfaat door [naam 5] en [naam 4] naar het buitenland zijn afgevoerd. 
      
    
    
      5.5
      Omdat niet is komen vast te staan dat [naam 1] artikel 33d van de Msw heeft overtreden, is geen sprake van een beboetbaar feit. Dat [naam 1] door een administratieve fout in plaats van [naam 5] en [naam 4] als verwerker in de DPO’s stond vermeld, maakt dit niet anders. Anders dan de minister aanvoert, is aan het doel van de mestverwerkingsplicht voldaan nu aannemelijk is dat de hoeveelheid fosfaat waarvoor de DPO’s zijn aangegaan, is verwerkt door export naar het buitenland. Dit betekent dat de minister niet bevoegd was om [naam 1] daarvoor de boete op te leggen en dat het hoger beroep van [naam 1] slaagt.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      6.1
      Het hoger beroep van [naam 1] is gegrond. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover daarbij de opgelegde boete van € 28.828,- is gehandhaafd. Het College zal het boetebesluit herroepen voor zover daarbij aan [naam 1] een boete van € 28.828,- is opgelegd.
      
    
    
      6.2
      Het College zal de minister veroordelen in de door [naam 1] in bezwaar, beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 4.748,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 624,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak; 
    
      -	verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dit besluit voor zover daarbij de opgelegde boete van € 28.828,- is gehandhaafd;
    
      
        herroept het boetebesluit voor zover daarbij aan [naam 1] een boete van € 28.828,- is opgelegd en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
      
      
        draagt de minister op het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 895,- (€ 354,- + € 541,-) aan [naam 1] te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 4.748,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. F.J.J. van West de Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2024.
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp					w.g. F.J.J. van West de Veer