ECLI:NL:RVS:2023:2020, Raad van State, 24-05-2023, 202104760/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij brief van 24 april 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Westerveld aan [appellante] bekendgemaakt dat de door haar op 4 februari 2019 aangevraagde tijdelijke omgevingsvergunning voor het bouwen van een chalet en een blokhut op het perceel [locatie A] te Dwingeloo van rechtswege is verleend. Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft het college de daartegen gemaakte bezwaren van de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten en het college van gedeputeerde staten van Drenthe gegrond verklaard, het besluit dat op 24 april 2019 is bekendgemaakt herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd. [appellante] heeft op 4 februari 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd bij het college voor het bouwen van een chalet en blokhut op het perceel voor een periode van 10 jaar. Op het aanvraagformulier is vermeld dat het gaat om een bestaande chalet en blokhut en dat beide bouwwerken als recreatiewoning worden verhuurd.

202104760/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend te Dwingeloo, gemeente Westerveld,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 18 mei 2021 in zaak nr. 19/4139 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Westerveld.
    Procesverloop
    Bij brief van 24 april 2019 heeft het college aan [appellante] bekendgemaakt dat de door haar op 4 februari 2019 aangevraagde tijdelijke omgevingsvergunning voor het bouwen van een chalet en een blokhut op het perceel [locatie A] te Dwingeloo (hierna: het perceel) van rechtswege is verleend.
    Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft het college de daartegen gemaakte bezwaren van de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten en het college van gedeputeerde staten van Drenthe gegrond verklaard, het besluit dat op 24 april 2019 is bekendgemaakt herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    Bij uitspraak van 18 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [vennoot A], en het college, vertegenwoordigd door L. Martens-Schuitema, bijgestaan door mr. drs. R.S. Wertheim, advocaat te Zwolle, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] heeft op 4 februari 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd bij het college voor het bouwen van een chalet en blokhut op het perceel voor een periode van 10 jaar. Op het aanvraagformulier is vermeld dat het gaat om een bestaande chalet en blokhut en dat beide bouwwerken als recreatiewoning worden verhuurd.
    2.       Bij brief van 24 april 2019 heeft het college aan [appellante] bericht dat hij uiterlijk op 4 april 2019 had moeten beslissen op de voornoemde aanvraag en dat die datum niet is gehaald. Gelet hierop is volgens het college de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege verleend en heeft hij die omgevingsvergunning op 24 april 2019 bekendgemaakt.
    3.       Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft het college de bezwaren van de provincie Drenthe en de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten tegen het besluit dat op 24 april 2019 is bekendgemaakt gegrond verklaard en de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning herroepen.
    Het college heeft alsnog geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Het college heeft geen gebruik willen maken van zijn bevoegdheid, als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) om in afwijking van het bestemmingsplan een tijdelijke omgevingsvergunning voor het chalet en de blokhut te verlenen. [appellante] is het hier niet mee eens en heeft tegen het besluit van 22 oktober 2019 beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Uitspraak rechtbank
    4.       De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van [appellante] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hiertoe onder andere onder 4.4 van de aangevallen uitspraak overwogen dat het chalet en de blokhut in strijd zijn met het vigerende bestemmingsplan "Buitengebieden Dwingeloo 1993" en dat deze bouwwerken niet als bijbehorende bouwwerken kunnen worden aangemerkt. Tevens heeft de rechtbank onder 5.5 overwogen dat het college een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Tot slot heeft de rechtbank onder 6.3 van de aangevallen uitspraak overwogen dat [appellante] aan het niet optreden door het college naar aanleiding van een melding van [appellante] dat hij het chalet en de blokhut heeft geplaatst, niet het gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen dat de bouwwerken mochten blijven staan.
    Zitting bij de rechtbank
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte een uitspraak heeft gedaan zonder dat de zaak op de zitting van 7 december 2020 inhoudelijk is behandeld en zonder dat de rechtbank na de aanhouding van het onderzoek op die zitting nadien een nadere zitting heeft gehouden. Daartoe voert [appellante] aan dat na de zitting bij de rechtbank van 7 december 2020, de rechtbank partijen tot 1 februari 2021 de gelegenheid heeft geboden om met elkaar tot overeenstemming te komen. Binnen die termijn was er nog geen overeenstemming. [appellante] heeft binnen die termijn echter wel een aangepast plan ingediend bij het college. Bovendien heeft het college volgens [appellante] de rechtbank ten onrechte niet op de hoogte gesteld van de afspraak tussen het college en [appellante] dat het chalet en de blokhut mogen blijven staan. Ook staat volgens [appellante] ten onrechte in de aangevallen uitspraak dat [appellante] de rechtbank op 2 februari 2011 (lees: 2021) om een uitspraak heeft gevraagd. [appellante] wijst tot slot er op dat hij een verklaring van een getuige wilde voorlezen, zoals dat tijdens de zitting van 7 december 2020 aan de rechtbank is gemeld. Gelet op de voornoemde argumenten is [appellante] van mening dat de rechtbank gehouden was om een nadere zitting te houden.
    5.1.    Artikel 8:64 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "1 De bestuursrechter kan het onderzoek ter zitting schorsen. Hij kan daarbij bepalen dat het vooronderzoek wordt hervat.
    […]
    5 De bestuursrechter kan bepalen dat de nadere zitting achterwege blijft indien geen van de partijen, nadat zij zijn gewezen op hun recht ter zitting te worden gehoord, binnen een door hem gestelde redelijke termijn heeft verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht. Artikel 8:57, tweede en derde lid, is van toepassing."
    5.2.    In een brief van 7 december 2020 van de rechtbank aan partijen staat: "Vandaag is het beroep LEE 19/4139 ter zitting behandeld. Partijen hebben daarbij afgesproken dat eiser een conceptplan of schets zal indienen bij verweerder, waarop verweerder in het kader van een vooroverleg een reactie zal geven. Afgesproken is dat partijen de rechtbank uiterlijk 1 februari 2021 omtrent de stand van zaken berichten. De rechtbank houdt daarom de behandeling van het beroep aan tot 1 februari 2021."
    De Afdeling stelt vast dat uit het dossier niet blijkt dat de rechtbank het onderzoek op de zitting van 7 december 2020 heeft gesloten. De Afdeling gaat er daarom vanuit dat de rechtbank de behandeling van het beroep van [appellante] op die zitting heeft geschorst. Uit het dossier blijkt niet dat de rechtbank na de schorsing van de behandeling van het beroep tot 1 februari 2021 partijen op grond van artikel 8:64, vijfde lid van de Awb gewezen heeft op hun recht ter zitting te worden gehoord. Partijen hebben hierdoor ook niet binnen een door de rechtbank gestelde redelijke termijn kunnen verklaren of zij al dan niet gebruik willen maken van dit recht. De Afdeling is van oordeel dat deze handelwijze van de rechtbank in strijd is met artikel 8:64, vijfde lid van de Awb. De uitspraak van de rechtbank moet om die reden worden vernietigd. Omdat de Afdeling alleen al gelet op het bovenstaande tot de conclusie komt dat deze beroepsgrond slaagt, gaat de Afdeling verder niet in op de overige argumenten die [appellante] in dit verband heeft aangevoerd.
    Het betoog slaagt.
    6.       Omdat [appellante] bij de Afdeling zijn zaak ten volle heeft kunnen bepleiten en daarbij ook de door hem genoemde getuigenverklaring heeft toegezonden aan de Afdeling, zal de Afdeling met het oog op finale geschilbeslechting de zaak niet terugwijzen naar de rechtbank. De Afdeling gaat daarom hieronder in op de overige door [appellante] aangevoerde gronden in hoger beroep.
    Onjuiste informatie
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onjuiste informatie naar voren heeft gebracht en dat de rechtbank onvoldoende heeft beoordeeld of deze informatie juist is. Daarnaast zijn de rechtbank en het college volgens [appellante] ten onrechte niet ingegaan op de inhoud van de gemaakte bezwaren door het college van gedeputeerde staten en de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten. [appellante] betoogt ook dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van gedeputeerde staten geen bezwaar heeft tegen de aanwezigheid van het chalet en de blokhut op het perceel. Daarom heeft het college volgens [appellante] de gevraagde omgevingsvergunning niet kunnen weigeren.
    7.1.    Anders dan [appellante] betoogt, is de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling ingegaan op de door [appellante] aangevoerde beroepsgronden en de naar voren gebrachte informatie van het college. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank onvoldoende heeft beoordeeld of de door het college gehanteerde informatie juist is. Voor zover [appellante] in dit verband doelt op de overweging van de rechtbank over de recreatiesector, gaat de Afdeling daarop hierna in.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college in het besluit van 22 oktober 2019 een besluit heeft genomen op basis van een volledige heroverweging. Deze heroverweging hoeft zich niet te beperken tot de in bezwaar door partijen aangevoerde gronden. In het besluit op bezwaar heeft het college onderbouwd waarom de van rechtswege verleende omgevingsvergunning is herroepen en waarom het college besloten heeft de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.
    Voor zover [appellante] aanvoert dat de rechtbank heeft verwezen naar een ingediend bezwaar van het college van gedeputeerde staten, leidt dit niet tot een andere conclusie, omdat de rechtbank dat heeft overwogen in een overweging ten overvloede. Dit is geen dragende overweging waarop de rechtbank haar oordeel heeft gebaseerd. Verder maakt de omstandigheid dat het college van gedeputeerde staten op zichzelf geen bezwaar heeft tegen de bouw van het chalet en de blokhut, wat daar ook van zij, niet dat het college alleen al daarom de omgevingsvergunning niet kon weigeren. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college het bevoegd gezag is om een gevraagde omgevingsvergunning te verlenen of weigeren en niet het college van gedeputeerde staten.
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd met bestemmingsplan?
    8.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de bouw van het chalet en de blokhut in strijd zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebieden Dwingeloo 1993". Volgens [appellante] heeft de rechtbank niet onderkend dat het chalet en de blokhut op het perceel, waarvoor een omgevingsvergunning is gevraagd, niet in strijd zijn met de aanduiding "recreatie" binnen de bestemming "Bodemgebonden agrarische bedrijven". Volgens [appellante] is de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op de vraag wat onder een kampeerbedrijf moet worden verstaan. [appellante] is van mening dat het chalet en de blokhut bijbehorende gebouwen zijn die passen binnen de voornoemde bestemming en aanduiding, waarbij hij erop wijst dat gelet op de plansystematiek binnen de agrarische bestemming allerlei gebouwen zijn toegestaan. De rechtbank is verder volgens [appellante] ten onrechte ingegaan op de definitie van bijbehorende bouwwerken, terwijl in de planvoorschriften wordt gesproken over bijbehorende gebouwen. Ook volgt uit artikel 7.2 van de planvoorschriften volgens [appellante] dat een gebouw 150 m lang en 12 m hoog mag zijn. Daaruit leidt [appellante] af dat daarmee geen sanitair gebouw wordt bedoeld, zoals de rechtbank heeft overwogen. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning dan ook ten onrechte geweigerd, aldus [appellante].
    8.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    [...]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]"
    Artikel 7.1, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebieden" uit 1993 luidt:
    "Bodemgebonden agrarische bedrijven - grondwaterbeschermingsgebied
    De als zodanig op de plankaart aangegeven gronden zijn bestemd voor veehouderijen, akkerbouw- of tuinbouwbedrijven, met de bijbehorende gebouwen, andere bouwwerken, erven en agrarische cultuurgronden.
    […]
    De gronden aangeduid met "recreatie" zijn tevens bestemd voor een kampeerbedrijf met bijbehorende gebouwen, met dien verstande dat het aantal standplaatsen voor kampeermiddelen ten hoogste 25 mag bedragen."
    Artikel 7.2 luidt:
    "Voorschriften betreffende de bebouwing
    a. Ten aanzien van de in lid 1 bedoelde gebouwen geldt dat:
    1.(…);
    2. de gebouwen van één bedrijf gegroepeerd dienen te worden binnen een denkbeeldige rechthoek, met een oppervlak van ten hoogste 1 ha, waarvan de grootste lengte ten hoogste 150 m mag bedragen en de afstand tussen bedrijfsgebouwen ten hoogte 40 m mag bedragen;
    […];
    5. Voor de bebouwingsvlakken c.q. bestemmingsvlakken aangegeven met Ab1 geldt dat:
    a. de bebouwing ten hoogste 12 m mag bedragen;
    […].
    Artikel 1, aanhef en onder s, luidt:
    "In deze voorschriften wordt verstaan onder:
    s. kampeermiddel:
    1. Een tent, een tentwagen, een kampeerauto of caravan;
    2. Enig ander onderkomen en enig ander voertuig of gewezen voertuig of gedeelte daarvan, voor zover geen bouwwerk zijnde waarvoor ingevolge artikel 47 van de Woningwet een bouwvergunning vereist is, een en ander voor zover de onder 1 en 2 bedoelde onderkomens of voertuigen geheel zijn bestemd dan wel worden of kunnen worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf."
    8.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat het chalet en de blokhut op het perceel staan op gronden met de aanduiding "recreatie" van de bestemming "Bodemgebonden agrarische bedrijven - grondwaterbeschermingsgebied" van het bestemmingsplan "Buitengebieden Dwingeloo 1993". De Afdeling overweegt dat gronden met de aanduiding "recreatie" tevens zijn bestemd voor een kampeerbedrijf met bijbehorende gebouwen. Het begrip "kampeerbedrijf" staat evenwel niet omschreven in de planregels. De Afdeling gaat daarom voor de uitleg van dit begrip uit van het normaal spraakgebruik, zoals omschreven in Van Dale, groot woordenboek der Nederlandse taal. Hoewel het begrip "kampeerbedrijf" niet is opgenomen in het Van Dale Woordenboek, staat het begrip "kamperen" daarin omschreven als: "in een tent, caravan of camper verblijven". De Afdeling leidt hieruit af dat het begrip "kampeerbedrijf" ziet op een bedrijf dat gelegenheid biedt voor verblijf in een tent, caravan of camper en niet voor verblijf in een chalet of blokhut. Gelet hierop zijn het chalet en de blokhut naar het oordeel van de Afdeling niet aan te merken als bij een kampeerbedrijf behorende gebouwen. Gebouwen op gronden met de aanduiding "recreatie" moeten namelijk ten dienste staan van het kampeerbedrijf, waar het verblijven in een chalet en blokhut niet onder valt. Hoewel de rechtbank onder 4.4 van de aangevallen uitspraak spreekt over bijbehorende bouwwerken in plaats van bijbehorende gebouwen, komt de rechtbank terecht tot dezelfde conclusie.
    Voor zover [appellante] in dit kader er nog op heeft gewezen dat binnen de agrarische bestemming ook met de tekst "bijbehorende gebouwen" allerlei gebouwen zijn toegestaan, leidt dit de Afdeling ook niet tot een ander oordeel hieromtrent. De Afdeling overweegt dat op grond van artikel 7.1 van de planvoorschriften de gronden met de bestemming "Bodemgebonden agrarische bedrijven - grondwaterbeschermingsgebied" zijn bestemd voor voor veehouderijen, akkerbouw- en tuinbouwbedrijven met bijbehorende bouwwerken. Ook hier gaat het met betrekking tot het begrip "bijbehorende bouwwerken" om gebouwen die ten dienste moeten staan van de genoemde agrarische functies en niet om, zoals [appellante] stelt, allerlei gebouwen, zodat daaruit niet worden geconcludeerd dat het chalet en de blokhut zouden zijn toegestaan.
    Voor zover [appellante] erop wijst dat dat op grond van de in artikel 7.2 van de planvoorschriften opgenomen bouwvoorschriften binnen de bestemming gebouwen met een lengte van 150 m en een bouwhoogte van 12 m hoog aanwezig mogen zijn en dat gelet op deze maatvoering ook een chalet en blokhut zijn toegestaan, volgt de Afdeling hem hierin ook niet. De Afdeling overweegt dat deze bouwvoorschriften alleen bepalen wat de omvang van een gebouw mag zijn, maar niet wat het gebruik van dat gebouw mag zijn op grond van de bestemming "Bodemgebonden agrarische bedrijven - grondwaterbeschermingsgebied". Bovendien ziet de door [appellante] genoemde maatvoering op de gehele agrarische bestemming en niet alleen op het gebruik van de gronden voor recreatiedoeleinden. De maatvoering heeft dan ook betrekking op agrarische bouwwerken, waar dergelijke maten niet ongebruikelijk zijn.
    Verder heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het chalet en de blokhut niet zijn aan te merken als kampeermiddel in de zin van artikel 1, aanhef en onder s, onder 1 van de planvoorschriften. Daarbij heeft de rechtbank terecht betrokken dat gelet op de in het bestemmingsplan opgenomen definitie van kampeermiddel deze bouwwerken niet als kampeermiddel kunnen worden aangemerkt. Er is namelijk geen sprake van een tent, een tentwagen, een kampeerauto of caravan dan wel een ander onderkomen, dat geen bouwwerk is, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder s, van de planvoorschriften.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot de conclusie dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de bouw van het chalet en de blokhut in strijd is met het bestemmingsplan.
    De afwijking van het bestemmingsplan
    10.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om niet af te wijken van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. [appellante] voert in dat kader ten eerste aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het chalet en de blokhut vanwege hun permanente karakter op het perceel een belemmering kunnen opleveren voor de natuurontwikkelingsdoelstellingen die gelden voor het aangrenzende Natura 2000-gebied en het gebied dat behoort tot het Natuurnetwerk Nederland (hierna: NNN). Dit argument gaat volgens [appellante] niet op, omdat ook caravans met voortenten het hele jaar aanwezig kunnen zijn. Daarnaast mogen volgens [appellante] ook permanente gebouwen die passen binnen de aanduiding "recreatie" worden opgericht. Verder is door plaatsing van het chalet en de blokhut geen sprake van toegenomen gebruik, maar van een afname door een geringere bezetting en minder verharding, waardoor ook geen sprake is van een significante verslechtering voor de natuurontwikkelingsdoelstellingen. Ook heeft de provincie volgens [appellante] aangegeven dat geen ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming nodig is.
    10.1.  Het college heeft aan zijn weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan onder meer ten grondslag gelegd dat het toevoegen van recreatieobjecten niet in lijn is met het behalen van de natuurontwikkelingsdoelstellingen zoals deze onder meer zijn neergelegd in een provinciaal natuurbeheerplan. Volgens het college vormt het toestaan van het aangevraagde bouwplan op het perceel dan ook een belemmering voor het behalen van deze doelstellingen.
    10.2.  Artikel 2.12 van de Wabo luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    (...)
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    (...)"
    Artikel 4 van bijlage II van het Bor luidt: "
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    [...]
    11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar."
    10.3.  Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    10.4.  De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het chalet en de blokhut, gelet op het permanente karakter van deze bouwwerken, een belemmering kunnen opleveren voor de natuurontwikkelingsdoelstellingen, waaronder het veiligstellen, beschermen en beheren van kwetsbare natuurwaarden. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college onweersproken heeft gesteld dat het perceel ligt binnen het NNN en bovendien grenst aan een Natura-2000 gebied. Het college heeft hierbij ook kunnen betrekken dat het economisch belang van de aanvrager in verhouding met het belang van het behalen van de natuurontwikkelingsdoelstellingen minder zwaar weegt. Dat caravans met voortenten het gehele jaar legaal aanwezig mogen zijn doet daaraan niet af, omdat deze caravans met voortenten verplaatsbaar zijn en het chalet en de blokhut bedoeld zijn om ter plaatse te blijven functioneren. Daarnaast heeft ook de ruimtelijke uitstraling van een chalet en een blokhut een meer permanent karakter dan een caravan met een voortent. De omstandigheid dat binnen de aanduiding "recreatie" permanent bijbehorende gebouwen mogen worden opgericht maakt dit niet anders omdat dit gaat om gebouwen die passen binnen de bestemming, terwijl de Afdeling hiervoor onder 7.2 heeft overwogen dat het aangevraagde chalet en de blokhut niet binnen de geldende bestemming passen. Daarover moet het college dus een ruimtelijke afweging maken. Dat door de plaatsing van het chalet en de blokhut op het perceel geen sprake is van toegenomen gebruik, maar van een afname door een geringere bezetting en minder verharding is de Afdeling niet gebleken. Daarover overweegt de Afdeling dat dit moet worden beoordeeld ten opzichte van wat binnen de bestemming bij recht is toegestaan. Omdat binnen de bestemming bij recht geen chalet en blokhut zijn toegestaan, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat het chalet en de blokhut een toename van verharding betekenen en dat ze niet passen binnen de natuurontwikkelingsdoelstellingen. Anders dan [appellante] meent is niet beoordeeld of een ontheffing dan wel vergunning op basis van de Wet natuurbescherming nodig is, omdat volgens het college sprake is van een andere weigeringsgrond, waardoor aan die vraag niet wordt toegekomen.
    11.     [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat de gevraagde omgevingsvergunning niet in lijn met de ambitie van de recreatiesector is. Voor zover het college beoogt te verwijzen naar het project "Vitale Vakantieparken", is [appellante] van mening dat het chalet en de blokhut passen binnen de daarin genoemde voorbeelden. Bovendien zijn volgens [appellante] in recente bestemmingsplannen chalets en blokhutten toegestaan zonder eisen ten aanzien van het uiterlijk. Gelet hierop kan het college daarom nu niet afwijken van dit beleid, aldus [appellante].
    11.1.  Het college heeft aan zijn weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan ook ten grondslag gelegd dat de ontwikkeling waarvoor een omgevingsvergunning is gevraagd niet in lijn met de ambitie voor de recreatiesector is omdat de twee aangevraagde recreatieobjecten volgens het college geen kwalitatieve impuls opleveren.
    11.2.  De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat dat de ontwikkeling waarvoor een omgevingsvergunning is gevraagd niet in lijn is met de ambitie voor de recreatiesector, omdat de bouwwerken, waarvoor een omgevingsvergunning is gevraagd, te weinig onderscheidend zijn. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college in het besluit van 22 oktober 2019 heeft onderbouwd waarom dat zo is. Het college heeft in dat kader onder meer verwezen naar de Structuurvisie en het door de raad op 25 september 2012 vastgestelde regiopromotieplan. Daarin worden de kansen en ambities voor het recreatieve segment omschreven als ‘differentiatie’ en ‘hoge kwaliteit’. Het huidige aanbod in de gemeente is te eenzijdig en veel van hetzelfde. Dit is volgens het college wederom bevestigd in het onderzoek naar de verblijfsrecreatie, dat in opdracht van de provincie is uitgevoerd door bureau Ruimte en Vrije tijd in 2015. Het verblijfsrecreatieve aanbod is volgens het college dan ook te weinig onderscheidend en sluit niet meer aan op de wensen van de huidige consument. De huidige consument heeft behoefte aan luxe, comfort en gemak. De twee aangevraagde recreatieve bouwwerken zijn volgens het college niet onderscheidend en bieden geen hoogwaardige kwaliteit. Daarom passen ze volgens het college niet in het bestaande beleid. In wat [appellante] hierover naar voren heeft gebracht, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om te oordelen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet heeft kunnen weigeren.
    11.3.  Over het plan van aanpak "Vitale Vakantieparken", met als doel om kwaliteitsverbetering van de bestaande recreatieparken te bereiken, staat in het besluit van 22 oktober 2019 dat het huidige aantal eigenstandige recreatieparken van 64 in de gemeente in verhouding tot de grootte van de gemeente veel is. Van dit aantal verkeert er volgens het college bij benadering 40% in het onderste segment. Dit zijn parken die geen tot weinig recreatieve toekomst hebben. Gezien de grote opgave die voorligt om deze parken te verbeteren dan wel te transformeren, is het volgens het college niet ruimtelijk aanvaardbaar om een ontwikkeling toe te staan die zich niet onderscheidt van de parken met weinig recreatieve toekomst. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college hiermee voldoende onderbouwd dat de aangevraagde omgevingsvergunning niet past het beleid over "Vitale Vakantieparken". Met wat [appellante] heeft aangevoerd heeft hij niet voldoende onderbouwd dat het chalet en de blokhut wel passen binnen dit beleid. Dat op grond van andere bestemmingsplannen geen eisen zouden zijn gesteld aan het uiterlijk van chalets en blokhutten, wat daar ook van zij, betekent nog niet dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet heeft kunnen weigeren.
    Het betoog slaagt niet.
    Vergunningvoorschriften
    12.     [appellante] betoogt dat het college weigering van de gevraagde omgevingsvergunning kan voorkomen door gebruik te maken van zijn bevoegdheid om vergunningvoorschriften te verbinden aan een eventueel te verlenen omgevingsvergunning. Daarin kan worden opgenomen dat het aantal standplaatsen wordt verminderd.
    12.1.  Over de vergunningvoorschriften die het college volgens [appellante] zou kunnen verbinden aan de gevraagde omgevingsvergunning, zodat een weigering kan worden voorkomen, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft zich hierover terecht op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunning moet worden beoordeeld aan de hand van wat is aangevraagd. Bovendien kan het aantal standplaatsen op het perceel niet worden gewijzigd door vergunningvoorschriften te verbinden aan een omgevingsvergunning, maar moet daarvoor het bestemmingsplan worden gewijzigd. Die wijziging ligt hier niet voor. Daarnaast is het een bevoegdheid van het college om vergunningvoorschriften te verbinden aan een omgevingsvergunning en heeft [appellante] met wat hij heeft aangevoerd niet aannemelijk gemaakt dat het college dat in dit geval ten onrechte niet heeft gedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Plan voor zes permanente recreatieverblijven
    13.     [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college en de provincie volgens [appellante] willen meewerken aan een plan waarin zes permanente recreatieverblijven op het perceel zijn voorzien. Verder heeft de rechtbank volgens hem niet onderkend dat tussen [appellante] en het college in verband met dat plan is overeengekomen dat het chalet en de blokhut in afwachting daarvan mogen blijven staan.
    13.1.  De Afdeling stelt vast dat dit plan geen onderdeel uitmaakt van de procedure die aan de orde is. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het plan om zes recreatiewoningen te realiseren in de procedure die voorligt niet relevant is. Overigens wijst de Afdeling erop dat in het principebesluit van 12 december 2019, dat gaat over het toestaan van zes recreatieverblijven op het perceel, een groot aantal voorwaarden staat opgesomd waaraan de ontwikkeling moet voldoen, onder meer over natuurontwikkelingsdoelstellingen. Dat is overeengekomen dat het chalet en de blokhut op het perceel mogen blijven staan, wat daar ook van zij, betekent nog niet dat het college daarom de daarvoor gevraagde omgevingsvergunning niet heeft kunnen weigeren. [appellante] heeft zijn stelling ook niet met stukken onderbouwd. Het college heeft daarover toegelicht dat met [appellante] het voornemen is besproken om het chalet en de blokhut uit coulance onder voorwaarden te gedogen voor de duur van twee jaar. Hierbij is volgens het college aan [appellante] kenbaar gemaakt dat het resultaat onder andere afhankelijk is van het uitblijven van handhavingsverzoeken. Met wat [appellante] heeft aangevoerd heeft hij dan ook niet aannemelijk gemaakt dat het college voor het chalet en de blokhut een omgevingsvergunning voor een periode van 10 jaar zou verlenen en dat het college daarom de gevraagde omgevingsvergunning niet heeft kunnen weigeren.
    Het betoog slaagt niet
    Conclusie en proceskosten
    14.     De Afdeling heeft in de hierboven opgenomen overwegingen aan de hand van de door [appellante] naar voren gebrachte beroepsgronden en argumenten beoordeeld of het besluit van 22 oktober 2019 in overeenstemming is met het recht en of de rechtbank het beroep daarom terecht ongegrond heeft verklaard. Naar het oordeel van de Afdeling is dat zo. [appellante] heeft onvoldoende onderbouwd dat de mogelijk nadelige gevolgen van het besluit van 22 oktober 2019 onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    15.     Zoals de Afdeling heeft overwogen in overweging 5.2 is de handelwijze van de rechtbank in strijd met artikel 8:64, vijfde lid van de Awb. Het hoger beroep is daarom gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Omdat, zoals hiervoor is overwogen, de overige hogerberoepsgronden niet slagen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit op bezwaar alsnog ongegrond verklaren.
    16.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    17.     De griffier van de Raad van State zal met toepassing van artikel 8:114 van de Awb aan [appellante] het door hem betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 18 mei 2021 in zaak nr. 19/4139;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Westerveld tot vergoeding van bij [appellante] opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 64,99;
    V.      verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellante] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Tieleman, griffier.
    w.g. Steendijk
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Tieleman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2023
    817-866