ECLI:NL:RBOVE:2024:3570, Rechtbank Overijssel, 05-07-2024, ak_23_934
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2024-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Uitspraak in een beroep gericht tegen een last onder dwangsom in verband met overtreding van artikel 2.3a en artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo. De last onder dwangsom is opgelegd nadat op 28 juli 2021 is geconstateerd dat in het pand van eiseres in strijd met het bestemmingsplan twee zelfstandige wooneenheden waren gecreëerd en in gebruik waren. Beroep op het gebruiksovergangsrecht faalt. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat het strijdige gebruik op de peildatum, 1 november 1999, reeds plaatsvond en nadien is voortgezet. Ook het beroep op het overgangsrecht van artikel 6 van de ‘Beleidsregel voor onzelfstandige woonruimte’ slaagt niet; er is niet gebleken dat ten tijde van de inwerkingtreding van de ‘Beleidsregel voor onzelfstandige woonruimte’ op 28 maart 2014, sprake was van gebruik van het pand voor onzelfstandige woonruimtes. Geen sprake van een concreet zicht op legalisatie. Geen sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel. Handhaving niet onevenredig. De opgelegde last onder dwangsom is niet te verstrekkend. Redelijke begunstigingstermijn. Hoogte dwangsom niet onredelijk.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 23/934 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. A.A. Bos),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle, verweerder 
    (gemachtigden: mr. A.J. Stellingwerff en S.C. van der Weerd).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een last onder dwangsom. Verweerder heeft met een besluit van 3 juni 2022 (het primaire besluit) deze last aan eiseres opgelegd. 
    
    
    
      1.1.
      Met een besluit van 23 februari 2023 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit) is verweerder bij het primaire besluit gebleven. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.	Eiseres is sinds begin 2019 de eigenaresse van een pand gelegen aan de [adres 1] en [adres 2] (het perceel). 
    
    
    
      2.1.
      Voor het perceel geldt sinds 13 mei 2013 het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 1] ’ (het bestemmingsplan). Het perceel heeft de bestemming ‘Wonen’. Volgens het bestemmingsplan zijn de voor Wonen aangewezen gronden bestemd voor ‘eengezinshuizen al dan niet in combinatie met ruimte voor beroep of bedrijf aan huis’. 
      
    
    
      2.2.
      Op 28 juli 2021 heeft in de woning een controlebezoek plaatsgevonden. De toezichthouder heeft geconstateerd dat in strijd met het bestemmingsplan in het pand twee zelfstandige wooneenheden waren gecreëerd en in gebruik waren. 
      
    
    
      2.3.
      Verweerder heeft geconcludeerd dat sprake was van overtreding van de artikelen 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Verweerder heeft eiseres met het primaire besluit gelast om uiterlijk 6 juni 2023 de overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden. Volgens het primaire besluit kan eiseres daaraan voldoen door de niet vergunde woonvoorzieningen - keuken, badkamer en een toilet - te (laten) verwijderen en verwijderd te houden en het gebruik van het pand terug te brengen tot één afzonderlijk huishouden. 
      
    
    
      2.4.
      Verweerder heeft aan de last een dwangsom verbonden van € 5.000,-- per maand, met een maximum van € 50.000,-- . 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Samenvatting
      
    
    
    
      3.	De rechtbank beoordeelt of verweerder de last onder dwangsom terecht aan eiseres heeft opgelegd en of het bestreden besluit in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 
    
    
    
      3.1.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder de last onder dwangsom terecht aan eiseres heeft opgelegd. Verweerder heeft terecht geoordeeld dat eiseres een overtreding heeft begaan. De aan de last verbonden begunstigingstermijn en dwangsom zijn niet onredelijk. Het bestreden besluit kan daarom in stand blijven.
      
    
    
      3.2.
      Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
        
          Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
        
      
      
      4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd, is op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing en blijft dat van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
      
      
        Bij besluit van 3 juni 2022 heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
      
        
          Is verweerder bevoegd handhavend op te treden?
        
      
      
      5. Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang dan wel last onder dwangsom indien er sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Wat betreft het college volgt dit uit artikel 125 Gemeentewet in samenhang met de artikelen 5:4 en 5:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
      
        Het college heeft zijn bevoegdheid om aan eiseres een last onder dwangsom op te leggen, gebaseerd op het overtreden van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo en artikel 2.3a van de Wabo.
      
      
      6. Eiseres voert aan dat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.3a van de Wabo omdat voor een verbouwing of aanpassing van de binnenzijde van een woning geen vergunning nodig is. Met betrekking tot de geconstateerde overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo voert zij aan dat het gebruik van het gebouw voor meer dan één woning weliswaar in strijd is met het huidige bestemmingsplan, maar dat haar een beroep toekomt op het gebruiksovergangsrecht. 
      
    
    
      6.1.
      Ter toelichting op deze gronden voert eiseres aan dat toen zij het pand kocht, de twee zelfstandige wooneenheden, één op de begane grond en één op de verdieping, al aanwezig waren. Op 19 februari 1990 is aan de toenmalige eigenaar van het pand een bouwvergunning verleend. De benedenverdieping van het pand is toen uitgebouwd. Volgens eiseres is aannemelijk dat in die periode ook de keuken op de bovenverdieping is geplaatst en de woning is gesplitst in twee zelfstandige wooneenheden. Destijds gold voor het perceel geen bestemmingsplan.
      
    
    
      6.2.
      Op 1 november 1999 is het bestemmingsplan [bestemmingsplan 2] in werking getreden. Volgens het daarin neergelegde overgangsrecht (artikel 26) mag gebruik van een bouwwerk dat bestond op het tijdstip van het van kracht worden van het bestemmingsplan, en in enig opzicht afwijkt van het plan, worden voortgezet. Het huidige bestemmingsplan [bestemmingsplan 1] , in werking getreden op 13 mei 2013, bevat een soortgelijke bepaling van overgangsrecht (artikel 41.2).
      
    
    
      6.3.
      Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij aannemelijk heeft gemaakt dat het strijdig gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien is voortgezet.
      
      
        7.	De rechtbank overweegt als volgt.
      
      
    
    
      7.1.
      Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo is het verboden om een bouwwerk of een deel daarvan, dat zonder omgevingsvergunning is gebouwd, in stand te laten. Op grond van het tweede lid van artikel 2.3a van de Wabo blijft het eerste lid buiten toepassing als voor het bouwen van het desbetreffende bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist. 
      
      
        De in artikel 2.1, derde lid, van de Wabo genoemde algemene maatregel van bestuur betreft het Besluit omgevingsrecht (Bor). In bijlage II bij het Bor is in artikel 3, achtste lid, bepaald dat een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet is vereist indien de activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
      
      
        
          geen verandering van de draagconstructie,
        
        
          geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde sub-brandcompartimentering,
        
        
          geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
        
        
          geen uitbreiding van het bouwvolume.  
        
      
      
      
        In artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor is bepaald dat bij de toepassing van - onder meer - artikel 3 het aantal woningen gelijk blijft.
      
      
    
    
      7.2.
      Tussen partijen is niet in geschil dat (mede) door de bouw van een tweede keuken, tweede badkamer en tweede toilet een tweede zelfstandige wooneenheid in het pand is ontstaan. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat dit op grond van artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor met zich brengt dat de verrichte bouwwerkzaamheden niet vergunningvrij zijn. De beroepsgrond dat geen sprake is van overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, faalt. 
      
    
    
      7.3.
      Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
      
      
        Op grond van het vigerende bestemmingsplan [bestemmingsplan 1] rust op het perceel de bestemming ‘Wonen’. 
      
      
      
        Artikel 21.1, aanhef en onder a, van de planregels bepaalt dat de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor eengezinshuizen al dan niet in combinatie met ruimte voor beroep of bedrijf aan huis. 
      
      
      
        Artikel 1.37 van het bestemmingsplan bepaalt dat een eengezinshuis een gebouw is, dat één woning omvat. 
      
      
      
        Volgens artikel 1.98 van de planregels is een woning een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. 
      
      
      
        Artikel 21.5, aanhef en onder a, van de planregels bepaalt dat tot een gebruik strijdig met deze bestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in ieder geval wordt gerekend het gebruik van gebouwen op een perceel voor meer dan één woning. 
      
      
    
    
      7.4.
      Tijdens het controlebezoek op 28 juli 2021 heeft een toezichthouder van de gemeente Zwolle geconstateerd dat in het pand aan de [adres 1] - [adres 2] twee woningen waren gerealiseerd: één woning op de begane grond (nummer [adres 1] ) en één op de eerste verdieping (nummer [adres 2] ). Beide woningen hebben een - met een sleutel afsluitbare - toegangsdeur en beschikken over woonvoorzieningen: keuken, badkamer en toilet. De entree (oorspronkelijke hal) is gezamenlijk. De woningen worden verhuurd aan twee afzonderlijke huishoudens. 
      
    
    
      7.5.
      Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van het pand voor twee woningen met eigen voorzieningen voor meerdere huishoudens in strijd is met het vigerende bestemmingsplan. Eiseres doet echter een beroep op het gebruiksovergangsrecht. 
      
    
    
      7.6.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet.
      
    
    
      7.7.
      Op 13 mei 2013 is het vigerende bestemmingsplan [bestemmingsplan 1] in werking getreden. Op grond van artikel 41.2 van de planregels mag het gebruik van een bouwwerk dat bestond op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet, tenzij dat gebruik in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan.
      
    
    
      7.8.
      Voorafgaand aan het bestemmingsplan [bestemmingsplan 1] gold het bestemmingsplan [bestemmingsplan 2] , dat in werking is getreden op 1 november 1999. Op grond van dit bestemmingsplan gold op de locatie [adres 1] de bestemming ‘Woondoeleinden (W)’. 
      
      
        Artikel 6, eerste lid, van de planregels van dit plan bepaalde dat de op de kaart als ‘Woondoeleinden’ aangegeven gronden zijn bestemd voor de huisvesting van personen in aaneengebouwde eengezinshuizen. 
      
      
      
        Artikel 1.20 van de planregels bepaalde dat een ‘eengezinshuis’ een gebouw is dat uitsluitend één woning bevat.
      
      
      
        Artikel 1.41 van de planregels bepaalde dat een ‘woning’ een gebouw of een gedeelte van een gebouw is dat blijkens aard, indeling en inrichting geschikt en bestemd is voor de huisvesting van één huishouden.
      
      
      
        Artikel 20 van de planregels bepaalde dat het verboden is de in het plan begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te gebruiken, of te laten gebruiken voor een doel of op een wijze strijdig met de in dit plan gegeven bestemmingen, behoudens het bepaalde in artikel 26. 
      
      
      
        Artikel 26.1 van de planregels bepaalde dat het gebruik van gronden en bouwwerken, dat bestond op het tijdstip van het van kracht worden van het verbod tot gebruik in strijd met de aan die gronden en bouwwerken gegeven bestemming en dat in enigerlei opzicht afwijkt van het plan, mag worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan naar de aard en de omvang niet wordt vergroot. 
      
      
    
    
      7.9.
      De rechtbank overweegt dat aan eiseres een beroep op het gebruiksovergangsrecht toekomt als zij aannemelijk maakt dat het gebruik van het pand voor twee woningen op de relevante peildatum reeds plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet. De relevante peildatum is in dit geval 1 november 1999, de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan [bestemmingsplan 2] .
      
    
    
      7.10.
      Uit de stukken blijkt dat in februari 1990 aan de toenmalige eigenaar van het pand een bouwvergunning is verleend voor het ‘veranderen en vergroten van een woonhuis op het perceel [adres 1] , kadastraal bekend in [kadastrale aanduidingen] ’. De rechtbank is van oordeel dat - anders dan eiseres stelt - uit deze vergunning en de bijbehorende bouwtekeningen niet blijkt dat het pand destijds al is gesplitst in twee woningen. Dat in de woning op dat moment al twee keukens, twee badkamers en twee toiletruimten zijn gerealiseerd, kan uit die stukken niet worden afgeleid. Ook anderszins heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat het pand op 1 november 1999 al in gebruik was voor twee woningen en dat dit gebruik nadien ononderbroken is voortgezet.  
      
    
    
      7.11.
      Gelet op het voorgaande kan eiseres zich niet beroepen op het gebruiksovergangsrecht. 
      
    
    
      7.12.
      Verweerder is dan ook bevoegd handhavend op te treden tegen de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en artikel 2.3a van de Wabo.
      
      8. Eiseres heeft subsidiair een beroep op het overgangsrecht van artikel 6 van de ‘Beleidsregel voor onzelfstandige woonruimte’ gedaan. Volgens eiseres mag zij, wanneer verweerder moet worden gevolgd in zijn standpunt dat het gebruik in de vorm van de twee zelfstandige wooneenheden beëindigd moet worden, het pand in gebruik houden voor kamerverhuur van onzelfstandige woonruimte aan maximaal drie personen. Op 29 november 2004 is namelijk aan één van de rechtsvoorgangers van eiseres een onttrekkingsvergunning verleend op grond van de Huisvestigingsverordening 1996, waarmee zelfstandige woonruimte mocht worden omgezet naar drie onzelfstandige wooneenheden. De Huisvestigingsverordening 1996 is op 23 december 2013 vervallen, maar op grond van artikel 6 van de Beleidsregel mag legaal gebruik voor onzelfstandige woonruimtes dat reeds bestond bij de inwerkingtreding van de Beleidsregel (op 28 maart 2014) worden voortgezet. 
      
      9. De rechtbank overweegt dat dit betoog faalt, reeds omdat niet is gebleken dat ten tijde van de inwerkingtreding van genoemde Beleidsregel op 28 maart 2014 sprake was van gebruik van het pand voor onzelfstandige woonruimtes. Wat hierover door partijen verder nog is aangevoerd, behoeft dan ook geen bespreking.
      
      
        
          Heeft verweerder gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid?
        
      
      
      10. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
        
          Is er sprake van concreet zicht op legalisatie?
        
      
      
      11. Eiseres voert aan dat verweerder niet voldoende heeft onderzocht of legalisatie mogelijk is en dat verweerder het bestreden besluit op dit punt niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Het stedenbouwkundig oordeel dat verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd deugt niet. Volgens eiseres wordt de woning al meer dan dertig jaar gebruikt voor verhuur aan derden. Als de toestand wordt gelegaliseerd komen er niet ineens ‘meer wooneenheden in het centrum’ en is ook geen sprake van ‘verslechtering van het woon- en leefklimaat’. Eiseres is bovendien bereid de woning zodanig aan te passen dat deze voldoet aan de eisen van het ‘Parapluplan Zelfstandige woonruimte’ en aan de ‘Beleidsregel voor zelfstandige woonruimte’ bijvoorbeeld door het creëren van een berging en/of een zelfstandige ingang. Het valt niet in te zien waarom verweerder hier niet mee kan instemmen. 
      
      12. De rechtbank overweegt als volgt. 
      
    
    
      12.1.
      In beginsel volstaat het enkele feit dat een college niet bereid is omgevingsvergunning te verlenen voor de afwijking van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
      
    
    
      12.2.
      Verweerder heeft overwogen dat het bestemmingsplan ‘Zwolle parapluplan zelfstandige woonruimte’ de mogelijkheid biedt om meerdere woningen toe te staan, mits - onder meer - wordt voldaan aan de criteria uit de Beleidsregel zelfstandige woonruimte. Verweerder heeft aan een stedenbouwkundige gevraagd de situatie te beoordelen. Volgens het advies van de stedenbouwkundige gaat het in dit geval om een grondgebonden woning binnen het aangewezen centrumgebied. Op grond van de Beleidsregel voor zelfstandige woonruimte is splitsing van deze grondgebonden woning niet mogelijk, omdat in het centrumgebied al een grote hoeveelheid grondgebonden woningen is gesplitst. Verder-gaande splitsing van grondgebonden woningen leidt tot te veel druk op de woonomgeving en het openbare gebied en te veel aantasting van het woon- en leefklimaat. 
      
    
    
      12.3.
      Verweerder acht het gelet op dit advies niet mogelijk om een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een extra woning in het pand. Dit is immers in strijd met de criteria die hiervoor zijn opgesteld.
      
    
    
      12.4.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee inzichtelijk heeft gemotiveerd waarom van een concreet zicht op legalisatie geen sprake is. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door verweerder ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet kan worden geweigerd.
      
    
    
      12.5.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Is sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel?
        
      
      
      13. Eiseres voert aan dat verweerder het vertrouwensbeginsel heeft geschonden, omdat zij en haar rechtsvoorganger uit het samenstel van gedragingen en het nalaten van verweerder redelijkerwijs heeft mogen afleiden dat verweerder kon instemmen met de situatie. Volgens eiseres is verweerder al sinds 1990 van de toestand op de hoogte of anders in elk geval sinds 27 augustus 2014. Uit e-mailcorrespondentie tussen verweerder en haar rechtsvoorganger in de periode van 27 augustus 2014 tot en met 2 september 2014 blijkt dat de woning toen is gesplitst en dat die splitsing ‘definitief’ is gemaakt door aan de beneden- en bovenverdieping aparte huisnummers toe te kennen ( [adres 1] en [adres 2] ). Bovendien heeft verweerder pas zeven jaar later een handhavingstraject ingezet en is tussen het moment van de controle en oplegging van de last ongeveer een jaar verstreken.
      
      13. De rechtbank overweegt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht, waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat aan dit criterium is voldaan. 
      
    
    
      13.1.
      Voor zover eiseres uit de genoemde e-mailcorrespondentie meent te mogen afleiden dat het pand toen officieel is gesplitst, omdat aan het pand twee aparte huisnummers zijn toegekend, overweegt de rechtbank het volgende. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling kan een besluit tot toekenning van een huisnummer op grond van de Wet basisregistratie adressen en gebouwen (wet Bag) niet worden aangemerkt als het verlenen van toestemming voor het gebruiken van een pand als woning. Het gegeven dat aan een gebouw een huisnummer is toegekend, betekent niet dat in het gebouw zelfstandige bewoning is toegestaan. Ook het gebruik van de term ‘woonfunctie’ in een huisnummer-besluit houdt geen relevante juridische kwalificatie in. Of en hoeveel personen in een pand mogen wonen, wordt bepaald door privaatrechtelijke afspraken en bepalingen in het ter plaatse geldende bestemmingsplan en/of de Huisvestingswet en/of de Woningwet. Eiseres heeft daarom aan genoemde correspondentie niet een gerechtvaardigd vertrouwen mogen ontlenen dat verweerder toestemming heeft verleend voor splitsing van de woning in twee zelfstandige wooneenheden. 
      
    
    
      13.2.
      Ook het tijdsverloop van zeven jaar, verstreken tussen het huisnummerbesluit en de start van het handhavingstraject, maakt niet dat eiseres erop heeft kunnen en mogen vertrouwen dat verweerder de toestand zou gedogen of toestaan. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling blijkt dat enkel tijdsverloop niet maakt dat niet gehandhaafd zou kunnen worden. 
      
    
    
      13.3.
      Van strijd met het vertrouwensbeginsel is geen sprake. De beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Is handhaving onevenredig?
        
      
      
      14. Volgens eiseres is sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had moeten afzien van handhaving. Het besluit van verweerder is volgens eiseres, gezien de woningnood, onbegrijpelijk. Verweerder zou gezien die woningnood het gebruik van een pand voor meerdere wooneenheden juist moeten toestaan. 
      
      15. De rechtbank overweegt dat eiseres in strijd met het bestemmingsplan een pand in gebruik heeft voor meerdere zelfstandige wooneenheden terwijl zij niet beschikt over de daarvoor benodigde vergunning. Een dergelijke vergunning kan zij ook niet verkrijgen, omdat het parapluplan ‘Zelfstandige woonruimte’ en de Beleidsregel voor zelfstandige woonruimte zich daartegen verzetten. 
      
    
    
      15.1.
      Verweerder heeft bij de vaststelling van de hiervoor genoemde beleidskaders betrokken dat Zwolle een sterke groei doormaakt en dat steeds meer woningen illegaal worden gesplitst tot meerdere kleine zelfstandige woningen. Hoewel deze woningsplitsingen meehelpen in het oplossen van de vraag naar woonruimte, brengen deze ook ongewenste ontwikkelingen met zich mee. Zo tast illegale woningsplitsing de leefbaarheid van de stad aan, doordat de bewoning van extra woningen onder meer leidt tot geluidsoverlast, verhoging van de verkeersdruk en parkeerproblemen en het verdwijnen van cohesie in wijken. Ook voldoet de illegale situatie vaak niet aan de bouwtechnische regelgeving, waardoor ongezonde en onveilige woonsituaties ontstaan. Het niet handhavend optreden tegen overtredingen tast het rechtvaardigheidsgevoel aan en zorgt voor kopieergedrag, waardoor de omvang van het probleem wordt vergroot. Om deze nadelige ontwikkelingen tegen te gaan is in de genoemde beleidskaders vastgelegd wanneer een woningsplitsing een gewenste ontwikkeling is en wanneer dit niet mogelijk is. 
      
    
    
      15.2.
      Voor het onderhavige pand heeft verweerder vastgesteld dat niet wordt voldaan aan de beleidskaders en dat dus niet kan worden meegewerkt aan legalisering van de situatie. Dit is eerder in deze uitspraak besproken. Van een overtreding van geringe aard of ernst is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Eiseres heeft verder niet aangegeven dat en hoe zij - in verhouding tot de met handhaving te dienen doelen - onevenredig wordt getroffen door het handhavende besluit. Dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had moeten afzien, is de rechtbank dan ook niet gebleken. 
      
    
    
      15.3.
      De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is de last te verstrekkend? 
        
      
      
      
        16. 	Eiseres voert aan dat de last een onevenredig zware en te verstrekkende herstelmaatregel behelst. Volgens de last moet zij de ‘niet vergunde woonvoorzieningen’ verwijderen, wat -  volgens het besluit - betekent: het volledig verwijderen van het keukenblok met spoelbak, de kookvoorzieningen, de afzuigkap en overige keukenapparatuur en het verwijderen of afdoppen van het bijbehorende leidingwerk en - ten aanzien van een van de badkamers - het verwijderen van de waterleiding en de douchekraan. 
      
      
    
    
      16.1.
      De last is volgens eiseres bovendien te dwingend geformuleerd. Op pagina 4 van de last staat immers dat eiseres de extra woonvoorzieningen voor de tweede zelfstandige woonruimte moet verwijderen zodat nog maar één keuken, één badkamer en één toilet resteren. Het voldoen aan de last leidt volgens eiseres bovendien tot onevenredig zware inspanningen en onevenredig hoge kosten. 
      
      
        17.	De rechtbank overweegt als volgt. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat een last, gelet op het rechtszekerheidsbeginsel, duidelijk en concreet moet zijn geformuleerd. De rechtvaardiging voor het opleggen van een last onder dwangsom kan verder uitsluitend zijn gelegen in het feit dat sprake is van een overtreding van het bepaalde bij of krachtens een wettelijk voorschrift. Dit betekent dat de last onder dwangsom uitsluitend kan zijn gericht op de beëindiging van die overtreding. Daarbij dient de overtreder een keuze te worden gelaten ten aanzien van de middelen die hij wenst toe te passen om aan de overtreding een einde te maken.   
      
      
    
    
      17.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank is de opgelegde last niet te verstrekkend en is deze niet te dwingend geformuleerd. Daarbij dient voorop te worden gesteld dat een last die ziet op het beëindigen van de overtreding in beginsel niet te verstrekkend is en dat verweerder mag gelasten dat alle wijzigingen waarmee het strijdig gebruik mogelijk wordt gemaakt, worden verwijderd. In dit geval wordt onder het kopje ‘Besluit’ vermeld dat eiseres de overtredingen van artikel 2.1, lid 1, onder c, en 2.3a van de Wabo moet beëindigen en beëindigd moet houden. Hierna volgt de zin: “Dit kunt u doen door de niet vergunde woonvoorzieningen (keuken, badkamer en een toilet) te (laten) verwijderen en verwijderd te houden en het gebruik van het pand terug te brengen tot één afzonderlijk huishouden." Vervolgens heeft verweerder verduidelijkt wat verweerder verstaat onder het verwijderen van de woonvoorzieningen. Hiermee heeft verweerder concreet omschreven wanneer eiseres in elk geval aan de last voldoet. Verweerder heeft, anders dan eiseres stelt, ook andere opties opengelaten om de overtredingen te beëindigen. Dit valt af te leiden uit de formulering “dit kunt u doen door”. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat eiseres altijd in overleg kan treden met verweerder om te bezien of ook andere maatregelen voldoende zijn om aan de last te voldoen.
      
    
    
      17.2.
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Heeft verweerder aan de last een redelijke begunstigingstermijn verbonden? 
        
      
      
      18. Volgens eiseres is de begunstigingstermijn van een jaar onredelijk kort en staat deze niet in verhouding tot de periode van dertig jaar dat de (vermeende) illegale situatie al duurt. Volgens eiseres heeft het trage handelen van verweerder geleid tot onzekerheid over haar rechtspositie en is de tijd die resteert sinds het bestreden besluit te kort om de huurovereenkomsten met de bewoners tijdig en rechtsgeldig te beëindigen en aan de last te voldoen.
      
      19. De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt geldt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen beëindigen. De begunstigingstermijn dient ertoe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Uit deze rechtspraak volgt ook dat een begunstigingstermijn lang genoeg moet zijn om de overtreding te beëindigen. Het is niet de bedoeling dat de begunstigingstermijn een onbekende of een onevenredig lange duur heeft. 
      
    
    
      19.1.
      Verweerder heeft eiseres een jaar de tijd gegund om aan de last te voldoen. Met deze begunstigingstermijn heeft verweerder voldoende rekening gehouden met de belangen van eiseres en de huurders. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat niet binnen de begunstigingstermijn aan de last kon worden voldaan. Ter zitting is gebleken dat het gebruik van het pand door twee afzonderlijke huishoudens ook daadwerkelijk vóór het einde van de begunstigingstermijn is beëindigd. 
      
    
    
      19.2.
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Is de hoogte van de dwangsom redelijk? 
        
      
      
      20. Volgens eiseres is de hoogte van de dwangsom onredelijk en in elk geval onvoldoende gemotiveerd. Een dwangsom van € 5.000,-- per maand met een maximum van € 50.000,--  staat niet in redelijke verhouding tot de ernst van de overtreding gelet op het beperkte karakter van het geschonden belang en de beoogde werking ervan.
      
      21. Volgens verweerder is de hoogte van de dwangsom bepaald aan de hand van het door haar vastgestelde ‘Plan van aanpak illegale woningsplitsingen’. Daarbij is rekening gehouden met het feit dat een extra woning een financiële meerwaarde heeft. 
      
      22. Een dwangsom is bedoeld om een voldoende financiële prikkel te geven om de overtreding te beëindigen. De rechtbank acht de hoogte van de dwangsom in dit geval niet buitensporig.
      
    
    
      22.1.
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      23.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hoekstra, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. J.M. van Westerlaak, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:706, r.o. 5.2, en 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2102, r.o. 4.5. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3892, r.o. 7 en r.o. 8.2.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1746, r.o. 12.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2430, r.o. 6.1. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:666, r.o. 7.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2871. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:117, r.o. 4.2. 
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1218, r.o. 7.3 en van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2430, r.o. 10.4.  
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3620, r.o. 6.2.
  
  
     Uitspraken van de Afdeling van 11 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1791 en van 19 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1565.