ECLI:NL:GHAMS:2000:AA7764, Gerechtshof Amsterdam, 31-01-2000, 98/4221
Gerechtshof Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2000-01-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Grenzen van waterschappen kunnen per taak verschillen. Indien in een bepaald gebied slechts de taak wegenbeheer aan een bepaald waterschap is opgedragen, mag dat waterschap de ingezeten van dat gebied betrekken in de omslagheffing wegenbeheer die in dat waterschap wordt geheven. Die omslag kan alleen betrekking hebben op de kosten van wegenbeheer en kan ook van de inwoners van dat gebied worden geheven indien in dat gebied de taak wegenbeheer niet kan worden uitgeoefend wegens het ontbreken van wegen waarvan het beheer aan het waterschap is opgedragen.

98/4221
      GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
      Vierde Meervoudige Belastingkamer
      UITSPRAAK
      op het beroep van X te Y, belanghebbende,
      tegen
      een uitspraak van Dijkgraaf en Hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht, verweerder.
      1. Loop van het geding
      Van belanghebbende is op 22 september 1998 ter griffie van het Gerechtshof een beroepschrift ontvangen, ingediend door de Bewonersvereniging A te Y als zijn gemachtigde. Het beroepschrift is gericht tegen de uitspraak van verweerder met dagtekening 11 augustus 1998 betreffende twee aan belanghebbende opgelegde aanslagen in de waterschapsbelastingen voor het jaar 1998. Het beroepschrift is aangevuld bij schrijven van B van 8 juni 1998, dat op 13 november 1998 ter griffie van het Hof is ontvangen.
      De op één aanslagbiljet verenigde aanslagen betreffen de door het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht (hierna: AGV) geheven ingezetenenomslag voor dat schap met betrekking tot de taken primaire waterkering en hoofd aan- en afvoersysteem en vaarwegen ad f 16,30 ( f 1,76 + f 14,54), alsmede de op de voet van artikel 124, tweede lid van de Waterschapswet ten behoeve van het waterschap de Waterlanden (hierna: de Waterlanden) geheven ingezetenenomslag van dat schap voor de taak Wegenbeheer ad f 31,55, tezamen afgerond f 47, en is bij de bestreden uitspraak gehandhaafd.
      Het beroep strekt tot vernietiging van de uitspraak en van de aanslagen.
      Verweerder heeft een vertoogschrift ingediend en concludeert tot bevestiging van de uitspraak.
      Ter zitting van 30 juni 1999 van de Tiende Enkelvoudige Belastingkamer zijn verschenen B voornoemd optredend namens de gemachtigde van belanghebbende, alsmede C en D namens verweerder.
      Beide partijen hebben een pleitnota overgelegd en voorgedragen, waarbij de gemachtigde van verweerder een kopie heeft overgelegd van een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 januari 1999. De gemachtigde van belanghebbende heeft daarvan kennis kunnen nemen en hij heeft zich daarover kunnen uitlaten. Alle vorengenoemde stukken worden als hier opgenomen beschouwd en tot de gedingstukken gerekend.
      Na de zitting is de zaak verwezen naar de Vierde Meervoudige Belastingkamer, welke de zaak heeft behandeld ter zitting van 17 september 1999. Partijen hebben vóór die zitting schriftelijk laten weten niet te zullen verschijnen.
      Het beroep is ter zittingen behandeld gelijktijdig met het beroep dat bij het Hof is geadministreerd onder het nummer 98/1778.
      2. Tussen partijen vaststaande feiten
      2.1. Belanghebbende was in het jaar 1998 de bewoner van het pand a-straat 4 te Y. Als zodanig is hij ingezetene van AGV, aan wie binnen dat gebied de taken zorg voor de waterkeringen en zorg voor het hoofd aan- en afvoersysteem en de vaarwegen zijn opgedragen. Als bewoner van genoemd pand is hij tevens ingezetene van de Waterlanden, aan wie binnen dat gebied de taak zorg voor het wegenbeheer is opgedragen. De onderhavige voor het jaar 1998 opgelegde aanslagen zijn in formeel opzicht op de juiste wijze tot stand gekomen en in overeenstemming met de Omslagverordening Amstel, Gooi en Vecht 1997 en de Omslagverordening 1995 van het waterschap de Waterlanden (hierna: de Verordening of de Verordeningen). 
      De Verordeningen zijn vastgesteld op 6 januari 1997 respectievelijk 9 december 1994. De als tweede genoemde verordening is goedgekeurd door gedeputeerde Staten van Noord-Holland bij besluit van 10 januari 1995, nr. 95-510321. De verordeningen zijn gepubliceerd op 22 januari 1997 respectievelijk op 1,2 en 4 februari 1995 in één of meer plaatselijke of regionale bladen.
      De verordeningen waarbij de tarieven voor het jaar 1998 zijn vastgesteld dateren van 18 december 1997 onderscheidenlijk 11 december 1997 en zijn gepubliceerd op 31 december 1997 respectievelijk 23 en 24 december 1997 in één of meer plaatselijke of regionale bladen.
      2.2.1. De organisatie van het waterbeheer in Amsterdam-Noord is met ingang van 1 januari 1997 gewijzigd als gevolg van de implementatie van de per 1 januari 1992 gewijzigde Waterschapswet. Als gevolg daarvan zijn de taken betrekking hebbende op de waterstaatkundige verzorging binnen het grondgebied van de gemeente Amsterdam door die gemeente overgedragen aan het hoogheemraadschap van Uitwaterende Sluizen in Hollands Noorderkwartier, aan het waterschap de Waterlanden, aan het hoogheemraadschap Rijnland en aan het - speciaal in dit kader opgerichte - hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht. 
      2.2.2. Als uitvloeisel van de onder 2.2.1 bedoelde reorganisatie is het gebied tussen het IJ en de Waterlandse Zeedijk in Amsterdam-Noord - in welk gebied de door belanghebbende bewoonde woning is gelegen - voor wat betreft de taken: zorg voor de waterkeringen en zorg voor het waterbeheer ingedeeld bij AGV en voor de taak zorg voor het wegenbeheer bij de Waterlanden.
      2.2.3. Bij het voor het onderhavige jaar aan belanghebbende toegezonden aanslagbiljet is een bijsluiter gevoegd, waarin enige toelichting is verstrekt omtrent de achtergronden van de waterschapsbelastingen en de met ingang van 1 januari 1997 plaats gehad hebbende reorganisatie als bedoeld onder 2.2.1.
      3. Geschil
      In geschil is of met het opleggen van de onderhavige aanslagen inbreuk is gemaakt op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het zorgvuldigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, zoals belanghebbende stelt en verweerder betwist.
      Voorts is in geschil of aan de indeling van het onder 2.2.2 genoemde gebied bij twee waterschappen al naar gelang van de aan die waterschappen in dat gebied opgedragen en aldaar door hen verrichte taken, een goede reden ten grondslag ligt, of dat zodanige indeling in strijd moet worden geacht met artikel 1, tweede lid van de Waterschapswet dan wel de Wet Herverdeling Wegenbeheer, zoals belanghebbende meent en verweerder ontkent.
      4. Standpunten van partijen
      4.1. Voor de standpunten van partijen wordt verwezen naar de gedingstukken.
      4.2. Kort en zakelijk samengevat heeft belanghebbende gesteld dat de onder 2.2.1 genoemde reorganisatie van zeer ingrijpende aard is geweest en heeft geleid tot uiterst complexe constructies. Een dermate complexe structuur, waarin verscheidene waterschappen, geografische gebieden, taken en tarieven volledig dooreengeweven zijn, schept voor de heffende instantie een extra inspanningsverplichting tot informatie, zeker met betrekking tot de hoogte van de aanslagen. Dit klemt temeer waar het gaat om stadsgebieden welke voor een groot deel worden bewoond door personen die tot de lagere inkomensgroepen moeten worden gerekend. Een en ander is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Daaraan doet de bijsluiter als bedoeld onder 2.2.3 niet af.
      Omdat de waterschapsbelasting in het algemeen kan worden gekwalificeerd als een functionele belasting dan wel een profijtbelasting behoort er een direct en concreet verband te bestaan tussen de betaling en het belang waarvoor wordt betaald. In Amsterdam-Noord is een situatie ontstaan waarin personen die min of meer bij elkaar in de buurt wonen voor verschillende bedragen worden aangeslagen, zonder dat op waterstaatkundige gronden is aan te geven dat betrokkenen enig onderling verschil in belang zouden hebben. Zij zijn, materieel, volkomen gelijk. De verschillen in heffing zijn dan ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
      Met betrekking tot het onderhavige aanslagbiljet keert belanghebbende zich met name tegen de heffing van ingezetenenomslag door de Waterlanden met betrekking tot de taak zorg voor het wegenbeheer. Met name in het onder 2.2.2 genoemde gebied heeft de Waterlanden geen werkzaamheden verricht omdat in dat gebied geen buiten de bebouwde kom gelegen wegen aanwezig zijn en de aan dat schap opgedragen taak uitsluitend betrekking heeft op de buiten de bebouwde kom gelegen wegen, welke geen rijkswegen zijn. De indeling van dit gebied bij de Waterlanden voor de taak wegenbeheer lijkt dan ook geen andere grond te hebben dan de uitbreiding van het aantal ingezetenen die voor de kosten van die taak kunnen worden aangeslagen.
      4.3. Verweerder heeft, op dezelfde wijze samengevat, gesteld dat de gebruikelijke voorlichting heeft plaatsgevonden. 
      5. Beoordeling van het geschil
      5.1. Naar het oordeel van het Hof noopte de onder 2.2.2 bedoelde reorganisatie verweerder niet om bij het opleggen van de aanslagen aan de omslagplichtigen meer voorlichting te verstrekken dan werd gedaan. De noodzaak tot voorlichting met betrekking tot het opleggen van aanslagen gaat naar het oordeel van het Hof overigens niet zover, dat het onvoldoende zijn van die voorlichting of het achterwege blijven daarvan kan leiden tot het vernietigen of verminderen van aanslagen die overigens in overeenstemming met de heffingsverordening zijn opgelegd. Het Hof verwerpt dan ook het beroep van belanghebbende op strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
      5.2. Voor zover belanghebbende heeft willen stellen dat er sprake zou zijn van schending van het gelijkheidsbeginsel omdat in het jaar 1998 aan ingezetenen van verschillende waterschappen aanslagen zijn opgelegd die onderling verschillen, en welke verschillen niet kunnen worden verklaard uit onderling verschillende belangen die op waterstaatkundige gronden berusten, verwerpt het Hof ook die stelling. 
      Voor de heffing van de ingezetenenomslag geldt als hoofdregel dat de ingezetenen van een waterschap voor een gelijk bedrag in de heffing worden betrokken, ook als binnen het gebied van dat waterschap de taken die aan dat waterschap zijn opgedragen niet in alle delen van dat gebied worden en ook niet behoeven te worden uitgevoerd.
      Op deze hoofdregel kan echter een uitzondering worden gemaakt in die gevallen waarin een ingezetene in de heffing van de ingezetenenomslag van meer dan een waterschap wordt betrokken, omdat in dat gebied waarin de woonruimte van die ingezetene is gelegen de afzonderlijke waterschapstaken aan verschillende waterschappen zijn opgedragen, en die waterschappen - kennelijk in verband daarmee - voor die ingezetenen een gereduceerd tarief voor de ingezetenenomslag in het leven hebben geroepen.
      Indien deze uitzondering niet zou zijn toegestaan zou dat immers leiden tot het ongewenste gevolg dat die ingezetenen door elk van de waterschappen voor de volle ingezetenenomslag in de heffing zouden worden betrokken, terwijl die volle ingezetenenomslag uiteraard bestaat uit het aan de ingezetenen toebedeelde deel van de kosten van alle - ook buiten dat gebied - door die waterschappen uitgevoerde taken.
      Een zodanige uitzondering doet zich hier voor. In Amsterdam-Noord, het gebied waarin de woonruimte van belanghebbende is gelegen, worden de waterschapstaken door verschillende waterschappen uitgevoerd en kennelijk in verband daarmee is er sprake van een gedifferentieerd tarief voor de ingezetenenomslag. Door op die wijze rekening te houden met de verschillen tussen de ingezetenen binnen een waterschap, wordt geen inbreuk gemaakt op het gelijkheidsbeginsel.
      Voorts heeft belanghebbende zich er op dit punt op beroepen dat niet aan eenieder die in dezelfde omstandigheden verkeert als die waarin hij verkeert een aanslag wordt opgelegd. Verweerder heeft dat ontkend en gesteld dat dat wel het geval is, zij het dat niet eenieder op detzelfde dag de aanslag(en) ontvangt. Het Hof hecht geloof aan dit verweer mede gelet op het feit dat belanghebbende dat verweer niet verder heeft bestreden. Ook het beroep van belanghebbende op schending van het gelijkheidsbeginsel kan daarom niet slagen.
      5.3. Met betrekking tot de stellingen van belanghebbende dat de grenzen van het waterschap verschillen naar gelang sprake is van een andere taak, dat zulks in strijd is met de Waterschapswet en de Wet Herverdeling Wegenbeheer en dat een goede grond daarvoor ontbreekt overweegt het Hof het volgende.
      5.3.1. Belanghebbende beroept zich op het bepaalde in artikel 1, tweede lid van de Waterschapswet om te betogen dat de grenzen van het waterschap niet per taak mogen verschillen. Deze bepaling luidt als volgt:
      "De taken die tot dat doel aan waterschappen zijn of worden opgedragen betreffen de zorg voor hetzij de waterkering hetzij de waterhuishouding hetzij beide. Aan waterschappen, die met tenminste een van zulke taken zijn belast, kan daarnaast de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden zijn of worden opgedragen.". Belanghebbende stelt dat in het gebied tussen het IJ en de Waterlandse Zeedijk aan de Waterlanden uitsluitend de neventaak van het wegenbeheer is opgedragen, zonder dat voor dat gebied aan dat schap de hoofdtaken zijn opgedragen. Hij meent dat dat in strijd is met het streven naar een overzichtelijke en eenduidige organisatie, zodat het doel van de wetgever voorbij wordt geschoten. Het Hof is van oordeel dat uit de tekst van de Waterschapswet, in het bijzonder de artikelen 12 en 23, alsmede de aanhef van artikel 124, tweede lid, zoals dit tot 1 januari 1998 luidde, moet worden afgeleid dat de wetgever is uitgegaan van de gedachte dat in een bepaald gebied de taken met betrekking tot de waterstaatkundige verzorging aan meer dan één waterschap kunnen zijn opgedragen, zodanig dat de ene taak door het ene en de andere taak door een ander waterschap wordt verricht. Niet valt in te zien waarom zulks ook niet het geval zou kunnen zijn met betrekking tot de zorg voor andere aan een waterschap opgedragen waterstaatsaangelegenheden. Voorts overweegt het Hof hierbij dat niet is gesteld of gebleken dat de aan belanghebbende opgelegde aanslag op iets anders betrekking heeft dan op het aandeel van de ingezetenen in uitsluitend de aan het wegenbeheer toe te rekenen kosten. Belanghebbendes grief, wat daarvan overigens zij, kan dan ook niet slagen.
      5.3.2. Vervolgens beroept belanghebbende zich op de Wet Herverdeling Wegenbeheer. Deze wet draagt het beheer van wegen in Nederland op aan de gemeenten. Voor de drie westelijke kustprovincies wordt een uitzondering gemaakt en kunnen de gemeenten het beheer overdragen aan waterschappen voorzover dat uit oogpunt van doelmatigheid is geboden. Belanghebbende is van mening dat de doelmatigheid van de overdracht van het wegenbeheer met betrekking tot het gebied tussen het IJ en de Waterlandse Zeedijk door de gemeente Amsterdam aan de Waterlanden ontbreekt omdat dat waterschap in dat gebied geen enkele taak feitelijk uitvoert.
      Aangaande deze grief overweegt het Hof het volgende. Bij de beoordeling in hoeverre het uit oogpunt van doelmatigheid is geboden het wegenbeheer in een bepaald gebied op te dragen aan een waterschap, moet dat gebied als geheel worden bezien. De omstandigheid dat in een gedeelte van het gebied, waarin een waterschap de taak wegenbeheer vervult, geen wegen aanwezig zijn waarop dat beheer betrekking zou kunnen hebben, noopt er niet toe dat gedeelte uit te zonderen bij het bepalen van de omvang van evenbedoeld gebied.
      Belanghebbende heeft niet gesteld, althans niet aannemelijk gemaakt, dat het opdragen van het wegenbeheer aan de Waterlanden in zijn beheersgebied als geheel bezien, dus met inbegrip van het gebied tussen het IJ en de Waterlandse Zeedijk, in strijd zou zijn met het bepaalde in de Wet Herverdeling Wegenbeheer. De omstandigheid dat in laatstgenoemd gebied geen wegen lopen waarvoor de Waterlanden een taak heeft, staat dan ook niet in de weg aan het betrekken van de ingezetenen van dat gebied in de omslagheffing van de Waterlanden.
      De onderwerpelijke grief van belanghebbende is dus ongegrond.
      5.3.3. Tenslotte stelt belanghebbende dat een goede grond ontbreekt voor het feit dat in het kader van de onder 2.2.1 genoemde reorganisatie de taak wegenbeheer is opgedragen aan de Waterlanden, óók voor het eerdergenoemde, tot de bebouwde kom van Amsterdam behorende, gebied gelegen tussen het IJ en de Waterlandse Zeedijk, waar die taak feitelijk niet kan worden uitgeoefend.
      Het wegenbeheer geldt voorzover dit aan een waterschap is opgedragen voor het gehele gebied van dat waterschap, waarbinnen dat schap die taak verricht (taakgebied). Dat in het taakgebied van het waterschap die taak niet kan worden verricht binnen de bebouwde kommen van de in dat taakgebied gelegen steden of dorpen betekent nog niet dat die bebouwde kommen van dat taakgebied uitgezonderd hadden behoren te worden. Ook kan niet worden gezegd dat de inwoners van die bebouwde kommen geen belang hebben bij de taak wegenbeheer van het schap, zoals die buiten de bebouwde kommen wordt uitgeoefend. Het belang van die inwoners wordt immers mede gediend door die taakuitoefening, die voor ingezetenen immers betrekking heeft op het mogelijk maken van het wonen, werken en leven in het waterschapsgebied. 
      Indien belanghebbende heeft willen stellen dat het zuidelijke gedeelte van Amsterdam-Noord voor wat betreft de taak wegenbeheer ingedeeld had moeten worden bij een ander waterschap of in het geheel niet ingedeeld had moeten worden, moet ook die stelling worden verworpen. Het niet indelen van enig gebied bij een waterschap is in strijd met het uitgangspunt van de Waterschapswet zoals die met ingang van 1992 tot stand is gekomen. Voor de indeling van het gebied bij een ander waterschap zijn geen argumenten aangedragen, zodat niet kan worden geoordeeld dat de Provinciale Staten van Noord-Holland aan wie de bevoegdheid toekomt om het taakgebied onder meer op het terrein van het wegenbeheer van de Waterlanden vast te stellen, op dit punt een onjuist besluit hebben genomen.
      5.4. Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het beroep niet gegrond is.
      6. Proceskosten
      Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 5a van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken.
      7. Beslissing
      Het Hof verklaart het beroep niet gegrond.
      De uitspraak is vastgesteld op 31 januari 2000 door mrs. Holdert, Onnes en Kwantes, in tegenwoordigheid van mr. Brands als griffier. De beslissing is op die datum ter openbare zitting uitgesproken.
      Het Hof heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van de uitspraak in geanonimiseerde vorm.
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
      1. Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij dit gerechtshof (zie voor het adres de begeleidende brief).
      2. Bij het beroepschrift wordt een afschrift van de bestreden uitspraak overgelegd.
      3. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat tenminste: a. naam en adres van de indiener;
      b. de dagtekening;
      c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      d. de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep is een griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt U een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.