ECLI:NL:RBDHA:2022:14058, Rechtbank Den Haag, 21-11-2022, NL21.17868 en NL21.17869
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Eiser heeft op 21 december 2018 een verblijfsvergunning onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige in een startup’ gekregen. Hij heeft na ongeveer een jaar een opvolgende aanvraag gedaan en heeft daarbij een schriftelijke verklaring van zijn begeleider, Growing Workplace B.V. overgelegd. Verweerder heeft de aanvraag, onder verwijzing naar een door de RvO (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland) opgesteld advies, afgewezen. Bij uitspraak van 21 mei 2021 heeft deze rechtbank en zittingsplaats het tegen het bestreden besluit van 15 november 2020 gerichte beroep gegrond verklaard. Verweerder heeft vervolgens opnieuw een RvO-advies laten opstellen, waarin de RvO ingaat op de overwegingen van de rechtbank. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder niet aan zijn vergewisplicht heeft voldaan omdat het overgelegde RvO-advies niet inzichtelijk en concludent is. Niet is inzichtelijk gemaakt hoe de beoordeling onder de punten a t/m e  zich verhoudt tot de daarop volgende toelichting in het RvO-advies en ook is niet inzichtelijk gemaakt waarom opnieuw wordt tegengeworpen dat vooral is ingezet op niet-innovatieve activiteiten, en de begeleiding door Growing Workplace te weinig was gericht op het verder brengen van innovatie. Verder acht de rechtbank het weliswaar plausibel dat vaste criteria over succesvolle begeleiding niet zo maar te stellen zijn omdat er sprake is van veel verschillende innovaties en op maat begeleiding, maar laat dit onverlet dat de RvO in deze zaak onvoldoende heeft toegelicht waarom in dít specifieke geval geen positieve verklaring mocht worden afgegeven. Overigens volgt de rechtbank eiser verder niet in zijn stelling dat het besluit niet gehandhaafd kan worden omdat het in strijd is met het evenredigheidbeginsel.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: NL21.17868 (beroep eiser) en NL21.17869 (beroep eiseres)
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
      [eiser] , eiser
    V-nummer: [# 1] ,
    
    
      [eiseres] , eiseres
    
      V-nummer: [# 2]
      (gemachtigde: mr. E.E.M. Bezem),
    
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
    (gemachtigde: mr. S. Deniz).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 12 september 2019 heeft verweerder de aanvraag van eiser tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor het doel “arbeid als zelfstandige” afgewezen. 
    
    
    
      Bij besluit van 12 september 2019 heeft verweerder de aanvraag van eiseres tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor het doel “verblijf als familie- of gezinslid bij [naam 1] ” afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 25 september 2020 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Bij besluit van 6 oktober 2020 heeft verweerder ook het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen de besluiten van 25 september 2020 en 6 oktober 2020 beroep ingesteld en verzocht verweerder te verbieden hen uit te zetten totdat de rechtbank op de beroepen heeft beslist.
    
    
    
      Bij uitspraak van 21 mei 2021 heeft de rechtbank de beroepen gegrond verklaard en verweerder opgedragen binnen zes weken na verzending van de uitspraak nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    
    
    
      Bij besluit van 19 oktober 2021 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser opnieuw ongegrond verklaard. Bij besluit van 19 oktober 2021 (het bestreden besluit II) heeft verweerder ook het bezwaar van eiseres opnieuw ongegrond verklaard.
      Eisers hebben tegen de bestreden besluiten I en II beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft op 7 oktober 2022 een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft de beroepen op 11 oktober 2022 op zitting behandeld. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Eiser heeft de zitting vanuit Egypte via teams bijgewoond. Als tolk is verschenen [naam 2] . De heer [naam 4] , eigenaar van [bedrijf 1] , is als getuige gehoord.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Eerdere verloop procedure
      
    
    
    1. De aanvraag van eiseres en het bestreden besluit II zijn gebaseerd op de besluitvorming in de zaak van eiser. Daarom zal in deze uitspraak de focus liggen op wat in beroep is aangevoerd tegen het bestreden besluit I. Als dat beroep slaagt, slaagt het beroep van eiseres namelijk ook.
    
    2. Door eiser is op 12 september 2018 een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige in een startup’, voor zijn onderneming [onderneming] . Bij die aanvraag is door eiser een ondernemingsplan overgelegd en een overeenkomst van begeleiding die is aangegaan tussen de vertegenwoordigers van [onderneming] (te weten eiser én zijn vader), met zijn begeleider, [facilitator] (ook wel facilitator genoemd). In de overeenkomst is beschreven dat eiser in het eerste jaar de volgende doelen wenst te bereiken:
    
    
      A. Establish a manufacturing facility capable of meeting demand for the products.
      B. Recruit & train the required employees and personnel.
      C. Sign contracts with at least 10 major local retailers to start showcasing our
      products to generate sales through their branches and outlets.
      D. Establish our online direct sales store & Facebook page for our product and
      conduct the necessary marketing activities for promoting it.
      E. Sign contracts with major online retailers to showcase our products and generate
      sales.
      F. Establish a distribution network for the products in export markets in at least 5
      countries.
      G. Achieve the preset sales plan.
      H. Conduct marketing activities to promote and create awareness for our brand.
      I. Introduce more automation to our manufacturing process by year end.
      J. Widen our network of suppliers to ensure continuous supply for all material
      needs meeting our quality standards and benchmarks.
      K. Take active steps towards more R&D to develop new materials and products.
    
    
    
      Op basis van onder meer de overgelegde stukken is door de RvO een positief advies afgegeven, waarna de gevraagde verblijfsvergunning is verleend bij besluit van 21 december 2018 voor een jaar, geldig (met terugwerkende kracht) van 12 september 2018 tot en met 12 september 2019. 
    
    
    3. Na verlening van de verblijfsvergunning is eiser op 11 januari 2019 naar Nederland gekomen en is daarna weer teruggekeerd naar Egypte om de verhuizing van hemzelf en zijn gezin vanuit Egypte naar Nederland te regelen. Vanaf 26 februari 2019 is hij begonnen met het verwezenlijken van zijn doel om in Nederland te blijven en zijn startup te ontwikkelen.
    
    4. Op 28 juni 2019 is door eiser een aanvraag ingediend voor wijziging van de beperking voor verblijf met het doel ‘arbeid als zelfstandige’, maar nu voor de onderneming [bedrijf 2] B.V. Daarbij is door hem een schriftelijke verklaring van zijn begeleider, [naam 4] van [facilitator] , overgelegd, volgens het model dat door de RvO beschikbaar is gesteld. Daarin is opgenomen dat:
    
    - de begeleiding in de periode 2 oktober 2018 tot 31 mei 2018 (de rechtbank begrijpt 2019) heeft plaatsgevonden;
    - de volgende mijlpalen zijn bereikt die in de startupaanvraag zijn genoemd: A) setup production + management, D) setup online direct sales, G) preset sales plan, H) Marketing, I) Automation en K) R&D (eerste stappen biobased R & D).
    
    5. Verweerder heeft bij besluit van 12 september 2019 de aanvraag van eiser afgewezen. Het besluit is gebaseerd op het RvO-advies van 1 augustus 2019. De RvO adviseert negatief, omdat niet is voldaan aan de voorwaarde dat een verklaring is overgelegd door de deskundige begeleider die de startende ondernemer minimaal drie maanden heeft begeleid, waaruit blijkt dat het begeleidingstraject positief is afgelegd. In reactie op een ingediend bezwaarschrift heeft de RvO op 15 mei 2020 een tweede advies uitgebracht, waarin de RvO de conclusie in het eerste advies gemotiveerd heeft gehandhaafd. In het besluit van 25 september 2020 heeft verweerder het bezwaar van eiser op grond van de RvO-adviezen ongegrond verklaard. Tegen dat besluit heeft eiser op 15 november 2020 beroep ingesteld.
    
    
      
        Uitspraak rechtbank 21 mei 2021
      
    
    
    6. Bij uitspraak van 21 mei 2021 heeft deze rechtbank en zittingsplaats het beroep van eiser gegrond verklaard. Aan dat oordeel heeft de rechtbank allereerst ten grondslag gelegd dat het standpunt van verweerder dat de begeleider niet deskundig genoeg was om benodigde begeleiding te bieden, onvoldoende inzichtelijk is. Verder oordeelt de rechtbank dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd in hoeverre het besluit om [facilitator] niet langer te erkennen als begeleider, heeft doorgewerkt in de besluitvorming. Ten slotte volgt de rechtbank het betoog van eiser dat onvoldoende inzichtelijk is gemaakt door de RvO waarom de verklaring op basis van de werkelijke bedrijfsactiviteiten en de door de begeleider geboden begeleiding niet afgegeven had mogen worden. Daarbij acht de rechtbank van belang dat eiser al bij de eerste startup aanvraag had aangegeven dat de activiteiten in de eerste fase gericht zullen zijn op het niet-innovatieve product en heeft toegelicht waarom dat ook relevant is voor het innovatieve product. Ook acht de rechtbank van belang dat, zoals eiser had aangevoerd, er geen objectieve criteria kenbaar zijn gemaakt door verweerder of de RvO wanneer een begeleidingstraject als positief afgelegd kan worden beschouwd.
    
    
      6.1
      De rechtbank volgt eiser echter niet in zijn betoog dat de RvO van een onjuist toetsingskader is uitgegaan. Anders dan eiser heeft aangevoerd is de enkele vaststelling van de begeleider niet al voldoende om de verblijfsvergunning te verlenen. De rechtbank neemt verder aan dat de RvO terecht stelt dat er vraagtekens gezet kunnen worden bij de overgelegde schriftelijke verklaring omdat deze is afgegeven voor zowel eiser als zijn vader terwijl is gebleken dat de vader geen actieve rol heeft gehad in de Nederlandse tak van de startup. Eiser heeft deze kritiek van de RvO immers niet bestreden. De rechtbank is ten slotte ook van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat door eiser onvoldoende stukken zijn overgelegd op grond waarvan aanleiding bestond de RvO om advies te vragen over of eiser voldoet aan het puntenstelsel op grond van andere criteria dan die voor een startende ondernemer.
      
      
        
          Bestreden besluit 
        
      
      
      7. Verweerder heeft op 19 oktober 2021 het bezwaar van eiser opnieuw ongegrond verklaard. Het besluit is gebaseerd op het negatieve RvO-advies van 18 oktober 2021. In het advies gaat de RvO onder Ad a t/m e in op het verzoek van de rechtbank om meer inzichtelijk te maken:
      
      a. a) of een besluit ten opzichte van de voormalige facilitator heeft doorgewerkt in de RvO adviezen;
      b) waarom het begeleidingstraject niet als positief afgelegd wordt beschouwd;
      c) waarom het niet vervullen van activiteiten ten aanzien van het innovatieve product leidt tot de conclusie dat de schriftelijke verklaring niet afgegeven had mogen worden;
      d) waarom geconcludeerd wordt dat de begeleider niet deskundig genoeg was om de beoogde begeleiding te bieden;
      e) hoe RvO tot het oordeel is gekomen dat de verklaring op basis van de werkelijke
      bedrijfsactiviteiten en de begeleiding niet afgegeven had mogen worden.
      
      
        Vervolgens noemt de RvO in een nadere toelichting een aantal redenen waarom de doorstromingsverklaring niet aannemelijk wordt geacht.
      
      
      
        
          Beoordeling bestreden besluit
        
      
      
      8. Eiser heeft op 13 december 2021, 29 september 2022, 7 oktober 2022 beroepsgronden ingediend. De rechtbank zal in deze uitspraak het bestreden besluit aan de hand van de beroepsgronden beoordelen. In de beoordeling worden verder het verweerschrift van 7 oktober 2022 en de reactie van eiser van 10 oktober 2022 betrokken.
      
      
        
          Heeft eiser procesbelang?
        
      
      
      9. De rechtbank volgt niet het standpunt van verweerder in het verweerschrift dat eiser geen procesbelang heeft omdat hij niet langer in Nederland verblijft. Zoals eiser betoogt heeft eiser wel belang bij het instellen van zijn beroep. Immers, hij zou zijn bedrijf weer kunnen opstarten als de rechtbank zijn beroep gegrond verklaart en er volgens aan hem een vergunning wordt verleend.
      
      
        
          Is het besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
        
      
      
      10. De rechtbank is van oordeel dat de stelling van eiser dat het besluit niet gehandhaafd kan worden omdat het in strijd is met het evenredigheidsbeginsel niet slaagt. Eiser betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 dat het besluit niet geschikt, niet noodzakelijk en niet evenwichtig is. De rechtbank merkt allereerst op dat de Afdeling niet voor alle besluiten deze drietrapstoets voorschrijft. Van belang is daarbij onder meer of het een belastend besluit betreft, hetgeen hier niet het geval is. Verder volgt de rechtbank niet eisers stelling dat het besluit niet geschikt is omdat verweerder het toelaat dat de RvO probeert om de facilitator buitenspel te zetten. Zoals verweerder ter zitting heeft gesteld gaat het bij de beoordeling in het kader van het evenredigheidsbeginsel om de gevolgen voor eiser en niet om de rol van de begeleider. Dat het besluit niet noodzakelijk is omdat er geen reden was om de aanvraag af te wijzen, volgt de rechtbank ook niet. Verweerder heeft gemotiveerd waarom de aanvraag is afgewezen en de rechtbank zal hieronder ingaan op de argumenten op basis waarvan eiser stelt dat de aanvraag niet afgewezen had mogen worden. Dat het besluit, zoals eiser in het kader van de evenwichtigheid aanvoert, te zwaar leunt op het advies van de RvO en verweerder niet aan zijn vergewisplicht heeft voldaan volgt de rechtbank verder ook niet. Verweerder mag zich in dit soort zaken in het algemeen baseren op een advies van RvO en de aanvraag aan de RvO voorleggen. Op de vergewisplicht zal de rechtbank in overwegingen 11 en 12 van deze uitspraak ingegaan. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Heeft verweerder voldaan aan de vergewisplicht?
        
      
      
      11. De rechtbank stelt allereerst vast dat, zoals door verweerder bevestigd ter zitting, de deskundigheid van [facilitator] , later [bedrijf 1] , als begeleider niet langer in geschil is. Daarnaast geldt, gelet op de eerdere uitspraak van de rechtbank, als uitgangspunt dat het enkel overleggen van een schriftelijke positieve verklaring onvoldoende kan zijn om te concluderen dat het begeleidingstraject met een positief resultaat is afgelegd. Verweerder heeft volgens die uitspraak ruimte om te onderzoeken of dat ook daadwerkelijk blijkt uit die verklaring. Verweerder mag een nadere beoordeling verrichten en aan de RvO daarover advies vragen. Echter moet verweerder alvorens het RvO-advies aan het besluit ten grondslag te leggen, zich er wel van vergewissen dat het onderzoek naar wijze van totstandkoming zorgvuldig en naar inhoud inzichtelijk en concludent is. 
      
    
    
      11.1.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet aan deze vergewisplicht heeft voldaan omdat het rapport naar inhoud niet inzichtelijk en concludent is. Daarbij is het volgende van belang. 
      
      
        11.1.1
        Niet is inzichtelijk gemaakt hoe de beoordeling onder Ad a t/m e zich verhoudt tot de daarop volgende toelichting in het RvO-advies. Het, overigens niet toegelichte, standpunt van verweerder ter zitting dat het advies in het geheel op de doorstromingsverklaring ziet, maakt niet duidelijk hoe de twee delen van het advies zich tot elkaar en de uitspraak van de rechtbank verhouden. Verder heeft de RvO het antwoord op de vragen b en c onvoldoende toegespitst op het concrete geval. De RvO gaat immers in zijn antwoord in algemene zin in op de vraag hoe een aanvraag voor een startup visum wordt beoordeeld, maar de vraag waarom het begeleidingstraject (met eiser) niet als positief afgelegd (vraag b) wordt beschouwd, beantwoordt de RvO niet. Ook op de vraag (c) waarom (het door eiser) niet vervullen van activiteiten ten aanzien van het innovatieve product tot de conclusie leidt dat de schriftelijke verklaring niet afgegeven had mogen worden, beantwoordt de RvO onvoldoende concreet. De RvO gaat in zijn beantwoording immers niet in op de innovatieve en niet-innovatieve activiteiten en doelstellingen van eiser.
        
      
      
        11.1.2
        De rechtbank is voorts van oordeel dat in het RvO-advies niet inzichtelijk is gemaakt waarom opnieuw wordt tegengeworpen dat vooral is ingezet op niet-innovatieve activiteiten, en de begeleiding door [facilitator] te weinig was gericht op het verder brengen van innovatie. In rechtsoverweging 8.3. van zijn uitspraak van 20 mei 2021 heeft de rechtbank immers al het volgende geconcludeerd:
        
        
          
            ‘Eiser heeft bij de eerste startup aanvraag volgens hem al aangegeven dat de activiteiten in de eerste fase voornamelijk gericht zullen zijn op het niet-innovatieve product en heeft ook toegelicht waarom daar de focus op lag en waarom dit ook relevant is voor het innovatieve product. Dit alles is niet gemotiveerd betwist door verweerder. Ook is niet betwist dat er slechts beperkte tijd was om de plannen daadwerkelijk uit te voeren, omdat er tussen de inwilliging van de eerste startaanvraag en de indiening van de onderhavige aanvraag maar een paar maanden ligt.’
          
        
        
        
          Nu verweerder niet in hoger beroep is gegaan tegen de uitspraak van de rechtbank, is deze conclusie in rechte vast komen te staan. Verweerder kan zodoende niet opnieuw, onder verwijzing naar het RvO-advies, tegenwerpen dat de focus te weinig op het innovatieve deel was gericht. De rechtbank stelt verder vast dat begeleider van [facilitator] in de doorstromingsverklaring concludeert dat eiser het doel K) heeft behaald: ‘to take active steps towards more R&D to develop new materials and products’. Dit is, zo begrijpt de rechtbank ook uit de bezwaargronden van 6 november 2019, het enige innovatieve doel dat eiser in de begeleidingsperiode heeft proberen te behalen. Daarbij komt dat eiser bij zijn bezwaargronden een aantal stukken heeft overgelegd, waaruit blijkt dat er communicatie is geweest met onder meer biobased cluster Emmen, EMMtec en Greenpac Ilabs voor het ontwikkelen van zijn innovatieve product. Eiser lijkt dus tenminste een begin van bewijs te hebben overgelegd dat hij de innovatieve doelstelling dié hij had, heeft behaald.
        
        
      
    
    
      11.2
      In de uitspraak van 21 mei 2021 heeft de rechtbank voorts het betoog van eiser gevolgd dat er geen objectieve criteria kenbaar zijn gemaakt door verweerder of de RvO voor de beoordeling wanneer een begeleidingstraject als positief afgelegd kan worden beschouwd. De rechtbank heeft daarbij ook vastgesteld dat deze criteria niet in het beleid zijn vastgelegd. De rechtbank heeft geoordeeld dat daarom niet inzichtelijk is waarom het niet vervullen van innovatieve activiteiten tot de conclusie leidt dat de verklaring niet had mogen worden afgegeven. 
      
      
        11.2.1
        De RvO stelt nu in het advies van 18 oktober 2021 dat, omdat er sprake is van veel verschillende innovaties en op maat begeleiding, vaste criteria over succesvolle begeleiding niet zo maar te stellen zijn. De innovatiedoelstellingen en de daarvoor benodigde begeleiding worden gehaald uit het stappenplan (of businessplan) en de facilitatorovereenkomst. De rechtbank acht dit in zijn algemeenheid plausibel. Dit laat echter onverlet, dat de RvO onvoldoende heeft toegelicht waarom in dít specifieke geval geen positieve verklaring mocht worden afgegeven. Hierbij speelt ook een rol dat, zoals de rechtbank hiervoor vaststelde, de verhouding tussen de antwoorden onder a t/m e van het rapport en de nadere toelichting op pagina 3, onderste helft, niet inzichtelijk is gemaakt. De beroepsgrond slaagt.
        
        
        
          
            Conclusie
          
        
        
        12. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond en vernietigt het bestreden besluit I en
        
          daarmee ook het daarmee samenhangende bestreden besluit II. De rechtbank ziet bij de huidige stand van zaken geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Verweerder wordt
          opgedragen nieuwe besluiten te nemen binnen een termijn van zes weken met inachtneming
          van deze uitspraak. 
        
        
        15. Met toepassing van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb gelast de rechtbank dat
        
          verweerder het door eiser betaalde griffierecht moet vergoeden. Door eiseres is geen
          griffierecht betaald.
        
        
        16. De rechtbank veroordeelt verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb in de kosten die eisers hebben gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, en bijlage C2 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De kosten zijn op grond van dat besluit € 1.518,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,-, en een wegingsfactor 1).
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt de bestreden besluiten I en II;
    - draagt verweerder op binnen een termijn van zes weken na verzending van deze uitspraak
    nieuwe besluiten te nemen op de bezwaarschriften met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op € 181,- te betalen aan eiser als vergoeding voor het betaalde griffierecht;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten en draagt verweerder op € 1.518,- te betalen
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.P.W. van de Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P. Ankum, griffier.
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
    
    
    
    
      
      
        Bent u het niet eens met deze uitspraak?
      
      Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
     AWB 20/7631 en AWB 20/7633
  
  
     Rijksdienst voor Ondernemend Nederland.
  
  
     De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     Algemene wet bestuursrecht.