ECLI:NL:RBGEL:2023:6751, Rechtbank Gelderland, 13-12-2023, AWB-23_1769
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Wlz. Afwijzing zorgovereenkomst (zorgverlener verleent geen kwalitatief verantwoorde en doelmatige Wlz-zorg). Het zorgkantoor was bevoegd de zorgovereenkomst af te wijzen. Artikel 5.16 tweede en vierde lid van de Rlz en systematiek van de Wlz. Belangenafweging onvoldoende zorgvuldig. Gegrond, nieuw besluit op bezwaar.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 23/1769 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 13 december 2023
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [Eiser A] , h.o.d.n. [B] , uit [plaats C] , eiser
    (gemachtigde: mr. R.M.W. de Haan),
    
    
      en
    
    
  
  
    VGZ Zorgkantoor B.V., het zorgkantoor 
    (gemachtigde: mr. A.L.P. van Unnik).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de zorgovereenkomst die hij heeft gesloten met (de curator van) [D] . Daaraan ligt ten grondslag de afwijzing van eiser als zorgverlener van [D] .
    
    
    
      1.1.
      Dit besluit is genomen op 11 juli 2022. Met het bestreden besluit van 10 februari 2023 op het bezwaar van eiser is het zorgkantoor bij dit besluit gebleven. Wel is het bezwaar gegrond verklaard, omdat het zorgkantoor onvoldoende had aangegeven waarom het besluit is genomen en geen belangenafweging had gemaakt. In het bestreden besluit is dat alsnog gedaan. Omdat die belangenafweging volgens het zorgkantoor in het nadeel van eiser uitvalt, heeft het zorgkantoor de rechtsgevolgen van het besluit van 11 juli 2022 in stand gelaten. 
      
    
    
      1.2.
      Het zorgkantoor heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep met het beroep van (de curator van) [D] (zaaknummer ARN 23/1790) gevoegd behandeld op de zitting van 31 oktober 2023. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn gemachtigde, de gemachtigde van de curator van [D] , de gemachtigde van het zorgkantoor en M. Santegoeds, medewerker afdeling Veiligheidszaken van de coöperatie VGZ.
      
    
    
      1.4.
      Na afloop van de zitting zijn de zaken gesplitst. In de zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
      
      
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Aan [D] is een indicatie 6VG (Wonen met intensieve begeleiding, verzorging en gedragsregulering) toegekend voor zorg op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz). [D] staat onder curatele.
    
    
    
      2.1.
      In maart 2018 heeft de afdeling Veiligheidszaken van de coöperatie VGZ (afdeling Veiligheidszaken) een fraudeonderzoek afgerond naar Stichting [E] . De afdeling Veiligheidszaken heeft geconcludeerd dat de bestuurder van [E] , [Eiser A], gefraudeerd heeft met de persoonsgebonden budget (pgb)-gelden van budgethouders die zorg in hebben gekocht bij [E] . [E] is op 5 december 2017 failliet verklaard. Op 29 maart 2018 is [Eiser A] geregistreerd in het Extern Verwijzingsregister (EVr). Hierna heeft [Eiser A] de handelsnaam Relaunch toegevoegd aan zijn bestaande eenmanszaak [F] . 
      
    
    
      2.2.
      
        Het zorgkantoor heeft over het jaar 2020 aan [D] een pgb toegekend. [D] curator is tevens zijn gewaarborgde hulp. (De curator van) [D] heeft een zorgovereenkomst gesloten met eiser, ingaande op 1 december 2019. Op 15 augustus 2020 heeft het zorgkantoor de (aangevulde) zorgovereenkomst en de zorgbeschrijving van eiser goedgekeurd per 1 december 2019. In de zorgovereenkomst is afgesproken dat eiser voor het leveren van 238,33 uur per maand aan begeleiding individueel en begeleiding groep een vergoeding krijgt van € 5.152,- per maand. Op 12 september 2020 heeft de Sociale verzekeringsbank (de Svb) aan de curator van [D] meegedeeld dat er over de maand december 2019 geen pgb wordt uitbetaald aan eiser, omdat het pgb niet is aangevuld. 
        Bij besluit van 18 november 2020 heeft het zorgkantoor eiser als zorgverlener afgekeurd per 1 december 2020. Voor deze datum is gekozen omdat [D] met ingang van die datum zorg ontvangt van [G] Zorggroep. Het zorgkantoor heeft eiser als zorgverlener afgekeurd, omdat uit een controle is gebleken dat het zorgkantoor eiser ten onrechte heeft goedgekeurd. De afdeling Veiligheidszaken heeft namelijk in een eerder onderzoek fraude vastgesteld bij Stichting [E] en haar bestuurder, [Eiser A] . [Eiser A] is ook de bestuurder van eiser. Ook heeft het zorgkantoor het verzoek om eiser met terugwerkende kracht uit te betalen over december 2019 afgewezen. Tegen dit besluit van 18 november 2020 is geen bezwaar gemaakt. Het staat daarmee in rechte vast. 
      
      
    
    
      2.3.
      De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (de inspectie) heeft op 19 januari 2021 aan eiser een aanwijzing gegeven op grond van artikel 27 van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz). Dit is gebeurd naar aanleiding van een inspectiebezoek op 3 november 2020 bij eiser. Na dit bezoek heeft de inspectie geoordeeld dat sprake is van tekortkomingen bij het betrekken van de wettelijk vertegenwoordigers bij de zorg, in de cliëntdossiers, bij de deskundigheid van de bestuurder, bij het sturen op kwaliteit en veiligheid en op het gebied van medicatieveiligheid. De aanwijzing hield in dat eiser uiterlijk binnen twee weken na dagtekening van de aanwijzing alle cliënten die onder zijn verantwoordelijkheid zorg ontvangen, op een zorgvuldige wijze moet overdragen aan een andere zorgaanbieder en dat eiser vanaf de dag na dagtekening van de aanwijzing geen nieuwe cliënten aanneemt met een indicatie op basis van de Wlz of Zorgverzekeringswet (Zvw). Eiser mag verder pas weer zorg als bedoeld in de Wlz en Zvw gaan verlenen wanneer na toetsing door de inspectie is vastgesteld dat hij voldoet aan bepaalde in de aanwijzing genoemde vereisten en normen op grond van de Wkkgz. 
      
    
    
      2.4.
      Op 1 maart 2021 is de afdeling Veiligheidszaken een fraudeonderzoek gestart naar de besteding van het pgb van [D] over de periode van 1 december 2019 tot en met 1 december 2020. Doel van het onderzoek is om vast te stellen of de zorg die door eiser voor [D] is gedeclareerd ook echt is geleverd en of de documenten die ten grondslag liggen aan de betalingen authentiek zijn.
      
    
    
      2.5.
      Op 7 april 2021 is de onder 2.3 genoemde aanwijzing van de inspectie deels beëindigd, namelijk voor wat betreft de aanwijzing om alle cliënten over te dragen aan een andere zorgaanbieder. Op 18 oktober 2021 is de aanwijzing in zijn geheel beëindigd.
      
    
    
      2.6.
      Op 10 november 2021 heeft een huisbezoek bij [D] plaatsgevonden via videobellen. Daarbij is gesproken met de toenmalige curator van [D] , mevrouw [H] . 
      
    
    
      2.7.
      Op 5 november 2021 heeft eiser namens [D] het verzoek gedaan aan het bewindsbureau van deze rechtbank om een andere curator te benoemen. Dit verzoek is toegewezen. Vanaf 1 februari 2022 is [I] de curator van [D] .
      
    
    
      2.8.
      Op 7 februari 2022 heeft [D] , vertegenwoordigd door [I] , een zorgovereenkomst gesloten met eiser, vertegenwoordigd door [Eiser A] , ingaand per 7 februari 2022. Daarin is afgesproken dat eiser voor het leveren van 79 uur per maand aan begeleiding individueel, begeleiding groep en huishoudelijke hulp een vergoeding krijgt van € 5.152,- per maand. Daarnaast is een vergoeding van € 11,- per uur afgesproken voor dagbesteding. Op 8 maart 2022 heeft [D] ook een zorgbeschrijving ingediend waarin staat wat eiser als zorgverlener zal gaan doen. Dit is medeondertekend door eiser. Het zorgkantoor heeft de zorgovereenkomst en de zorgbeschrijving ontvangen op 21 maart 2022.
      
    
    
      2.9.
      De afdeling Veiligheidszaken heeft het onderzoeksrapport afgerond op 1 juni 2022. Deze afdeling heeft, samengevat, geconcludeerd dat er in de periode van 1 december 2019 tot en met 1 december 2020 door eiser meer zorg is gedeclareerd dan er feitelijk is geleverd, dat er geen zorgevaluaties zijn aangeleverd en dat het zorgplan en de urenregistraties niet zijn getekend door de curator. Uit de rapportages van eiser is ook niet op te maken wat de daadwerkelijke invulling van de groepsbegeleiding is geweest. Verder is vastgesteld dat [D] kwetsbaar is en onder invloed staat van eiser. Zo woont [D] in een door eiser geregeld appartement waar [Eiser A] altijd toegang toe heeft. Ook heeft [Eiser A] de pinpas van [D] in beheer. Volgens de afdeling Veiligheidszaken moet eiser dan ook verantwoordelijk worden gehouden voor de frauduleuze en onrechtmatige besteding van het pgb van [D] .
      
    
    
      2.10.
      Op grond van de resultaten van dit onderzoek heeft het zorgkantoor geconcludeerd dat meerdere pgb-verplichtingen verwijtbaar zijn geschonden en niet vastgesteld kan worden dat de gedeclareerde bedragen zijn besteed aan Wlz-zorg. Vervolgens is het zorgkantoor overgegaan tot de bestreden besluitvorming. Bij het bestreden besluit heeft het zorgkantoor een belangenafweging gemaakt en geconcludeerd dat die in het nadeel van eiser uitvalt. Daarbij heeft het zorgkantoor zwaar laten meewegen dat hem op voorhand geen juiste voorstelling van zaken is gegeven en dat eiser de regie had over de situatie en [D] afhankelijk van hem was.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de zorgovereenkomst van 7 februari 2022. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    
    
      3.1.
      Met het bestreden besluit heeft het zorgkantoor ook beslist dat het bezwaar tegen de afwijzing van de aanvraag voor een pgb en tegen de afwijzing van de gewaarborgde hulp niet-ontvankelijk is. Eiser heeft daartegen geen beroepsgronden aangevoerd. De rechtbank beoordeelt dat daarom niet.
      
      
        4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het zorgkantoor bevoegd was de zorgovereenkomst af te wijzen, maar in het bestreden besluit onvoldoende blijk heeft gegeven van een zorgvuldige belangenafweging. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Heeft het zorgkantoor de zorgovereenkomst afgewezen op onjuiste gronden?
        
        5.	Eiser voert aan dat het zorgkantoor de zorgovereenkomst heeft afgewezen op onjuiste gronden. Uit artikel 3.6.4, eerste lid van het Besluit langdurige zorg (Blz) in combinatie met artikel 5.16 van de Regeling langdurige zorg (Rlz) volgt wanneer een zorgkantoor goedkeuring kan geven aan een zorgovereenkomst. Eiser verwijst hiervoor ook naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 16 februari 2022 waarin hierop is ingegaan. Het gaat hier niet om de vraag of [D] met een pgb zorg mag inkopen. Als er al sprake zou zijn van een ernstige schending van pgb-verplichtingen dan kan dit een reden zijn om het pgb te weigeren op grond van artikel 3.3.3, vijfde lid, van de Wlz, maar [D] heeft een lopend pgb. De redenen die het zorgkantoor noemt om eiser als zorgverlener af te wijzen, zijn geen redenen die in artikel 5.16, vierde lid, van de Rlz worden genoemd om een zorgovereenkomst te kunnen goedkeuren of afkeuren. De zorgovereenkomst en zorgbeschrijving, zoals die zijn ingediend, voldoen aan de eisen die staan genoemd in artikel 5.16, tweede lid, van de Rlz. Uit deze stukken blijkt ook dat de overeenkomst strekt tot de inkoop van Wlz-zorg. Bovendien geldt dat als de zorgovereenkomst op een bepaald aspect niet zou voldoen, het zorgkantoor [D] eerst in de gelegenheid had moeten stellen om dit verzuim te herstellen.
      
      
    
    
      5.1.
      Het zorgkantoor heeft in het verweerschrift en op de zitting toegelicht dat de grondslag voor het afwijzen van de zorgovereenkomst erin is gelegen dat er met de inzet van eiser als zorgverlener geen sprake is van kwalitatief verantwoorde en doelmatige Wlz-zorg. 
      
    
    
      5.2.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het zorgkantoor dit als grondslag mogen gebruiken om de zorgovereenkomst af te wijzen. 
        Dit volgt uit artikel 5.16, tweede lid, aanhef en onder a, en vierde lid, van de Rlz en uit de systematiek van de Wlz zoals die uiteen is gezet in de uitspraak van de CRvB van 16 februari 2022. Uit deze uitspraak volgt dat met een pgb op doelmatige wijze moet worden voorzien in toereikende zorg van goede kwaliteit. Het zorgkantoor beoordeelt vooraf of hier sprake van zal zijn. Als aan deze, en andere voorwaarden, is voldaan, wordt het pgb verleend. Bij de verlening van het pgb worden aan de verzekerde onder meer de verplichtingen opgelegd dat het pgb alleen wordt gebruikt voor het doen van betalingen voor Wlz-zorg en dat de zorg die de verzekerde inkoopt, kwalitatief verantwoord is. Op de verzekerde rust daarnaast de verplichting een schriftelijke zorgovereenkomst te sluiten met iedere zorgverlener waarvan hij met zijn pgb zorg wenst in te kopen. De verzekerde zal, om uit het pgb betalingen te kunnen laten verrichten, elke zorgovereenkomst moeten laten goedkeuren. Met het oog op de controlemogelijkheden moet de schriftelijke zorgovereenkomst onder andere de wijze waarop de zorgverlener voorziet in de zorgbehoefte van de verzekerde (zorgbeschrijving) bevatten. Hiermee is bij de controle aan de voorkant duidelijk om welke zorg en activiteiten het gaat die een bepaalde zorgverlener levert en hoeveel tijd een bepaalde activiteit van die zorgverlener vraagt. De verzekerde legt de zorgovereenkomsten steeds ter goedkeuring voor aan het zorgkantoor en de Svb. Het zorgkantoor beoordeelt de zorgovereenkomst op zorginhoudelijke aspecten en de Svb beoordeelt de zorgovereenkomst op arbeidsrechtelijke aspecten. Verzekerden krijgen door de controle vooraf op de zorgovereenkomst en de daarin opgenomen zorgbeschrijving direct duidelijkheid over de rechtmatigheid van de door hen gewenste besteding.
      
      
      
        5.2.1.
        Uit het voorgaande volgt, naar het oordeel van de rechtbank, dat als het zorgkantoor goede gronden heeft om aan te nemen dat de zorgverlener met wie de verzekerde een zorgovereenkomst afsluit, geen kwalitatief verantwoorde en doelmatige Wlz-zorg zal verlenen, hij op grond van de in onderdeel 5.2 vermelde bepalingen uit de Rlz bevoegd is de zorgovereenkomst af te wijzen. Het besluit is dus gebaseerd op een juiste grondslag. De beroepsgrond slaagt niet.
        
        
          
            Heeft het zorgkantoor het bestreden besluit mogen baseren op de resultaten van het onderzoek van de afdeling Veiligheidszaken?
          
          6.	Eiser voert aan dat het zorgkantoor het bestreden besluit niet heeft mogen baseren op de bevindingen van het onderzoek van de afdeling Veiligheidszaken. Eiser heeft in bezwaar gemotiveerd dat het een onzorgvuldig onderzoek is en dat de bevindingen onjuist zijn. Het gaat om een eenzijdig standpunt van het zorgkantoor en fraude is niet vast komen te staan. Zowel eiser als [D] hebben gemotiveerd dat de zorg daadwerkelijk conform het zorgplan is verleend en ontvangen. Dit blijkt uit de eerder overgelegde stukken en de afgelegde verklaringen. Eiser heeft zijn betoog nader uitgewerkt. De rechtbank gaat daar hierna op in.
        
      
    
    
      6.1.
      Het zorgkantoor heeft zijn conclusie dat, er met de inzet van eiser als zorgverlener geen sprake zal zijn van kwalitatief verantwoorde en doelmatige Wlz-zorg, gebaseerd op de resultaten van het bovengenoemde onderzoeksrapport. 
      
      
        6.1.1.
        In het verweerschrift heeft het zorgkantoor ook nog gewezen op het huisbezoek van 10 november 2021 en op wat in bezwaar en tijdens de hoorzitting nog verder is komen vast te staan. De rechtbank heeft het zorgkantoor hierover op zitting bevraagd. Daarop heeft het zorgkantoor geantwoord dat hiermee bedoeld is aan te geven dat in bezwaar en tijdens de hoorzitting niet is gebleken dat het besluit van 11 juli 2022 van het zorgkantoor niet juist is. Daarmee is dus niet bedoeld aan te geven dat er in bezwaar iets nieuws naar voren is gekomen dat ook ten grondslag is gelegd aan het bestreden besluit. Met betrekking tot het huisbezoek heeft het zorgkantoor niet nader kunnen toelichten of de resultaten daarvan ook hebben bijgedragen aan het besluit tot afwijzing van de zorgovereenkomst. Verder heeft het zorgkantoor toegelicht dat de resultaten van het eerdere fraudeonderzoek dat is gedaan naar [E] niet ten grondslag liggen aan het onderhavige besluit tot afwijzing van de zorgovereenkomst. De rechtbank zal dan ook hiermee, net als de resultaten van het huisbezoek, geen rekening houden bij de beoordeling van dit beroep. Ook zal de rechtbank daar niet het argument van het zorgkantoor, genoemd in het bestreden besluit en het verweerschrift, bij betrekken dat niet aan het zorgkantoor is doorgegeven dat [Eiser A] de eigenaar is van eiser. Dit ziet immers op het (niet) goedkeuren van de zorgovereenkomst uit 2020. Het zorgkantoor heeft op de zitting ook toegelicht dat dit niet ten grondslag ligt aan het onderhavige bestreden besluit.
        
      
    
    
      6.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het zorgkantoor zijn conclusie mogen baseren op de resultaten van het onderzoeksrapport. Het onderzoek is zorgvuldig verricht en uitgebreid. De afdeling Veiligheidszaken heeft tijdens het onderzoek de administratie van [D] gecontroleerd. Er is aanvullende informatie opgevraagd bij de curator van [D] en met de curator gesproken. Ook bij eiser is de administratie opgevraagd en er is een medisch adviseur ingeschakeld. De afdeling Veiligheidszaken heeft daarna de voorlopige bevindingen gedeeld met eiser en [D] en hun reacties betrokken in de conclusies van het rapport. In de onderzoeksresultaten is zorgvuldig uiteengezet dat uit de door eiser aangeleverde urenregistraties over januari 2020 tot en met november 2020 volgt dat er in totaal 922 uren minder zorg is geleverd dan in de zorgovereenkomst is overeengekomen, terwijl eiser die uren wel gefactureerd heeft en ook uitbetaald heeft gekregen. Verder is uiteengezet dat de urenregistraties niet overeenkomen met de uren zoals omschreven in de door eiser toegestuurde dagrapportages en zorgbeschrijvingen. Ook blijkt uit de stukken niet dat er in de maand december 2019, waarvoor een factuur is opgesteld door eiser, zorg is geleverd. Het pgb over deze maand is weliswaar niet uitbetaald, maar dat is niet relevant. Eiser heeft hiervoor namelijk wel een factuur opgesteld. Daarnaast zijn er in de urenregistratie van eiser uren begeleiding geregistreerd, en ook gedeclareerd, gedurende de periode dat [D] gedetineerd zat. Uit artikel 3.3.3, vijfde lid, aanhef en onder c, van de Wlz volgt echter dat geen pgb wordt verleend als de verzekerde gedetineerd is. Er is ook zorg gedeclareerd op een niet bestaande dag, namelijk 31 september 2020. Verder heeft [D] vanaf 22 september 2020 zorg ingekocht bij de [G] Zorggroep, waardoor een daling was te verwachten van het aantal door eiser geleverde uren zorg. Volgens de urenregistraties heeft eiser in die periode echter nog meer uren begeleiding geboden dan in de maanden daarvoor. Tot slot is uit de dagrapportages niet op te maken wat de daadwerkelijke invulling van de groepsbegeleiding is geweest. 
      
      
        6.2.1.
        
          De verklaring die eiser voor het een en ander heeft gegeven, is niet afdoende. Zelfs als de declaratie voor zorg voor 31 september 2020 een fout is geweest, dan blijft daarmee nog steeds onduidelijk op welke dag de gedeclareerde zorg dan wel is geleverd. De stelling van eiser dat [D] tijdens de zorgverlening door de [G] Zorggroep vanaf 22 september 2020 volledig in het ongerede is geraakt en eiser daarom meer begeleiding heeft moeten verlenen om de schade te herstellen is niet onderbouwd. Bovendien is dit niet te rijmen met diverse andere onderdelen van het onderzoeksrapport. Het is niet in lijn met de daarin genoemde reactie van eiser dat hij er niet mee bekend is dat [D] ook begeleiding had ingekocht van [G] Zorggroep. En ook niet met de in de onderzoeksresultaten genoemde weergave in de rapportage van eiser van 27 oktober 2020 dat hij aan [D] heeft uitgelegd dat [G] Zorggroep hem stiekem lijkt over te nemen en [D] daar niet in moet trappen en dat er ook meerwaarde is bij de adl van [G] Zorggroep. Ook is het in strijd met de weergave in de rapportage van 8 november 2020, waarin staat dat [D] een redelijk goede klik heeft met een bepaalde zorgverlener van [G] Zorggroep.
          Eiser moge vinden dat een vergoeding gerechtvaardigd is voor de periode dat [D] in detentie zat, omdat de begeleiding is doorgelopen, maar dat doet niets af aan het feit dat uit de onder 6.2 bepaling volgt dat er voor die periode geen recht bestaat op een pgb. Bovendien is het moeilijk voorstelbaar dat eiser, ook als hij begeleiding en ondersteuning heeft geboden, daaraan het gebruikelijke aantal uren kwijt is geweest.
        
        
      
      
        6.2.2.
        
          Eiser heeft verder betoogd dat het voor hem in de praktijk lastig was om de uren goed te registreren vanwege de hoeveelheid zorg die hij verleende en dat het zorgkantoor daar ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden. In dit verband heeft eiser gewezen op de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 15 augustus 2023. Dit betoog slaagt niet. Ten eerste is daarvoor van belang dat deze uitspraak een civielrechtelijke zaak betreft waarbij het ging over de verzwaarde maatstaf van bestuurdersaansprakelijkheid in welk geval [Eiser A] een ernstig verwijt moet kunnen worden gemaakt. In deze procedure geldt een (geheel) andere toets. Ten tweede acht de rechtbank daarvoor van belang dat eiser op grond van artikel 36 van de Wet marktordening gezondheidszorg een administratie moet bijhouden waaruit de overeengekomen (onderstreping door de rechtbank) en geleverde prestaties blijken en wanneer die zijn geleverd. De rechtbank volgt dus niet het door eiser ingenomen standpunt dat dit artikel alleen de verplichting bevat om vast te leggen welk product er is geleverd. Dat het zorgkantoor in een andere zaak niet heeft weersproken dat een zorgaanbieder niet verplicht is om dagrapportages op te maken, betekent niet dat het zorgkantoor nu niet heeft mogen wijzen op de verplichting van artikel 36 van de Wet marktordening gezondheidszorg. Uit die administratie van eiser volgt nu juist dat het aantal uren overeengekomen Wlz-zorg structureel niet is geleverd. Het tegendeel heeft eiser niet aannemelijk gemaakt. De enkele stelling van eiser en [D] dat eiser wel degelijk adequate en goede Wlz-zorg heeft verleend conform wat overeen is gekomen, is daartoe onvoldoende. Eiser heeft er nog op gewezen dat het aantal uren dat in de zorgovereenkomst van 2020 was opgenomen een optelsom was van het aanbod van begeleidingsuren en 24-uursbeschikbaarheid en dat uit de zorgbeschrijving duidelijk werd dat varieerde of [D] ook alle aangeboden zorg afnam. Eiser heeft hiermee willen aangeven dat de zorg dus wel werd aangeboden maar het in de praktijk door een andere zorgvraag van [D] kon zijn dat hiervan werd afgeweken. Uit de zorgbeschrijving van 2020 kan de rechtbank echter niet afleiden dat daarin ook duidelijk is gemaakt dat varieerde of [D] alle zorg afnam. Bovendien heeft het zorgkantoor er in dit verband terecht op gewezen dat als in de praktijk minder uren geleverd werden, dit na evaluatie had moeten leiden tot een bijstelling van de zorgovereenkomst, hetgeen niet is gebeurd. Eiser heeft ook aangegeven dat hij van de Svb het advies kreeg om 168 uur per week in te vullen bij 24-uurs zorg, maar hij heeft dit niet onderbouwd. Het zorgkantoor heeft hierover navraag gedaan bij de Svb en die heeft aangegeven hierover geen contact met eiser te hebben gehad. 
          Dat het voor eiser in de praktijk lastig was om de uren goed te registreren vanwege de complexe en intensieve zorg die hij verleende, ook buiten kantooruren, betekent niet dat dit niet mogelijk was. Mede gelet op de eerdere opname van [Eiser A] in het EVr wist eiser dat het goed bij houden van de administratie van belang was. Het mocht daarom van hem verwacht worden dat hij er alles aan zou doen (en maatregelen zou nemen) om zijn administratie op orde te houden. Bij het een en ander weegt mee dat het ook niet gaat om een kleine discrepantie tussen het aantal gedeclareerde uren en het aantal geregistreerde uren, maar om een zeer fors verschil en gedurende een lange periode.
        
        
      
      
        6.2.3.
        Naar het oordeel van de rechtbank is er onvoldoende aanleiding om aan te nemen dat eiser opzettelijk onjuiste informatie aan het zorgkantoor heeft verstrekt (“fraude”). Het zorgkantoor heeft uit de onder 6.2 genoemde onderzoeksresultaten wel mogen concluderen dat er met de inzet van eiser als zorgverlener geen sprake zal zijn van kwalitatief verantwoorde en doelmatige Wlz-zorg. Daarvan kan immers niet worden gesproken indien er veel meer wordt betaald voor de zorg dan er is afgesproken. Dat was het geval nu eiser het overeengekomen maandtarief ontving terwijl niet aannemelijk is gemaakt dat de overeengekomen uren zorg (wel) zijn verleend. Reeds op grond daarvan was het zorgkantoor bevoegd de zorgovereenkomst van 7 februari 2022 af te wijzen. 
        
      
      
        6.2.4.
        De beëindiging van de aanwijzing van de inspectie op 18 oktober 2021 doet aan het voorgaande niet af. Daarmee heeft de inspectie weliswaar aangegeven dat eiser op papier voldoet aan een aantal normen op grond van de Wkkgz, maar daarbij heeft de inspectie geen rekening kunnen houden met de resultaten van het onderzoek van de afdeling Veiligheidzaken van het zorgkantoor. Bovendien heeft eiser in deze procedure, na de beëindiging van de aanwijzing, telkens aangegeven dat van hem niet verwacht kan worden dat hij alles zorgvuldig registreert, gelet op de hoeveelheid zorg die hij verleent. Op de zitting heeft eiser aangegeven dat hij wel meer is gaan registreren maar dat het nog steeds niet mogelijk is om alles te registreren. Gelet op wat de rechtbank hiervoor onder 6.2.2 heeft overwogen, had dit wel van hem verwacht mogen worden. Eiser had er ook voor kunnen kiezen om hiervoor iemand in te schakelen of een deel van de begeleiding door iemand anders te laten verrichten. 
        
      
      
        6.2.5.
        Het voorgaande betekent dat de beroepsgronden die zijn gericht tegen de door het zorgkantoor benoemde ongeoorloofde invloed van eiser en het niet ondertekenen van het zorgplan, geen bespreking behoeft. Dat is in dit oordeel niet meegenomen.
        
      
    
    
      6.3.
      Gelet op het voorgaande slaagt deze beroepsgrond niet.
      
      
        
          Heeft het zorgkantoor in redelijkheid tot de door hem gemaakte belangenafweging kunnen komen?
        
        7.	Eiser voert aan dat het zorgkantoor in redelijkheid niet tot de door hem gemaakte belangenafweging heeft kunnen komen. De belangenafweging had in zijn, en [D] ’s, voordeel moet uitvallen. Als er al een schending moet worden aangenomen, is die niet zo ernstig als het zorgkantoor doet voorkomen. Eiser heeft onderbouwd welke zorg er is verleend en waarom bepaalde keuzes zijn gemaakt. Het bestreden besluit zorgt wel degelijk voor een onredelijke en onbillijke uitkomst. Het is aan [D] om te bepalen waar hij de zorg wil inkopen en hij wil dat bij eiser doen. Zij hebben een vertrouwensband opgebouwd en de zorgverlening loopt goed. Door de begeleiding van eiser is de situatie van [D] redelijk stabiel; dat is andere zorgaanbieders niet gelukt. [D] kan dus niet makkelijk zorg bij een andere zorgverlener inkopen. Bovendien biedt [I] als gewaarborgde hulp en curator een extra waarborg en controle op de zorgverlening die wordt gedeclareerd. 
      
      
    
    
      7.1.
      Bij de uitoefening van de bevoegdheid van het zorgkantoor om een zorgovereenkomst af te wijzen moet het zorgkantoor op grond van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een evenredige belangenafweging maken. Het zorgkantoor heeft zich op het standpunt gesteld dat, omdat meerdere verplichtingen van het pgb zijn geschonden, de individuele belangen van eiser moeten wijken voor de belangen van het zorgkantoor. Daarbij heeft het zorgkantoor zwaar meegewogen dat hem op voorhand geen juiste voorstelling van zaken is gegeven. Verder heeft het zorgkantoor zwaar meegewogen dat eiser de regie had over de situatie en [D] afhankelijk van hem was. 
      
    
    
      7.2.
      
        De rechtbank stelt vast dat het niet hebben gegeven van een juiste voorstelling van zaken ziet op het standpunt van het zorgkantoor dat in 2020 bij het aanleveren van de zorgovereenkomst en het zorgplan niet is aangegeven dat [Eiser A] de bestuurder is van eiser. Het zorgkantoor heeft op zitting echter aangegeven dat dit niet ten grondslag ligt aan het onderhavige besluit. Het zorgkantoor heeft dit dan ook niet bij de belangenafweging kunnen laten meewegen. Verder is een zekere afhankelijkheid naar het oordeel van de rechtbank inherent aan de relatie tussen een budgethouder - zeker gelet op de problematiek van [D] - en zorgverlener. In de stukken is nog gesproken over het door [Eiser A] beheren van de pinpas van [D] , maar dat ziet op de periode in 2020 en dat was – naar mag worden aangenomen – met instemming van de curator. Uit de stukken volgt overigens niet dat dit ook in 2022 nog zo was. De rechtbank kan het zorgkantoor dan ook niet volgen in het standpunt dat het hebben van de regie en de afhankelijkheidssituatie zwaar moet worden meegewogen.
        Daarnaast stelt de rechtbank vast dat het zorgkantoor niet heeft betwist dat de zorg, die eiser daadwerkelijk heeft geleverd en die wel is verantwoord in de administratie, kwalitatief goede Wlz-zorg is geweest. Eiser en [D] hebben telkens benadrukt dat [D] , en ook zijn curator, van mening zijn dat het voor [D] heel erg van belang is dat de goede zorg die door eiser wordt geleverd, gecontinueerd wordt omdat [D] dit nodig heeft. Op de zitting is namens [D] aangegeven dat zijn huidige gewaarborgde hulp c.q. curator dit beaamt. [D] ontvangt deze zorg van eiser nog steeds, omdat hij dit zo nodig heeft. Dit belang van [D] , dat zwaar weegt, is door het zorgkantoor niet in de belangenafweging meegewogen. Niet valt in te zien waarom bij de belangenafweging niet ook de belangen van [D] betrokken zouden moeten worden. Immers, niet bestreden is dat [D] goede zorg ontvangt van eiser en dat er bij [D] sprake is van een complexe problematiek waardoor het bijzonder lastig voor hem zal zijn een andere zorgverlener te vinden. Het belang van het zorgkantoor bestaat in het controleren en handhaven op een verantwoord en doelmatig gebruik van maatschappelijke middelen. Dit is een zwaarwegend belang. Gelet echter op het eveneens zwaarwegende belang van [D] , had het op de weg van het zorgkantoor gelegen om te bezien of hem ook een minder zwaar middel ten dienste stond dan afwijzing van de zorgovereenkomst. Mogelijk was een lichter middel beschikbaar waarmee kon worden bewerkstelligd dat enerzijds [D] de zorg van eiser kan behouden en anderzijds zoveel mogelijk gewaarborgd kon worden dat eiser aan zijn administratieplicht zou voldoen en daarmee dat geen pgb zou worden uitbetaald voor zorg waarvan niet vastgesteld kan worden dat die geleverd is. De rechtbank kan zich voorstellen dat dit (bijvoorbeeld) zou kunnen door alleen een zorgovereenkomst goed te keuren waarin is afgesproken dat eiser een vergoeding per uur ontvangt en waarbij achteraf de gewerkte uren door [D] (zijn curator/gewaarborgde hulp) worden doorgegeven (in plaats van een vooraf afgesproken vast aantal uren voor een vaste vergoeding per maand zoals nu het geval is geweest). De door het zorgkantoor gemaakte belangenafweging heeft dan ook onvoldoende zorgvuldig plaatsgevonden waardoor het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en gemotiveerd.
        Dit betekent dat deze beroepsgrond slaagt.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.	Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit ten aanzien van de belangenafweging niet berust op een voldoende zorgvuldige voorbereiding en op een voldoende deugdelijke motivering. Het is dus genomen in strijd met de artikelen 3:2 en  7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit tot afwijzing van de zorgovereenkomst tussen eiser en [D] in stand zijn gelaten. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit voor zover dat wordt vernietigd in stand te laten of zelf een beslissing te nemen, omdat het zorgkantoor een nieuwe belangenafweging zal moeten maken.
    
    
    
      8.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het zorgkantoor een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het zorgkantoor hiervoor zes weken. Deze termijn gaat op grond van artikel 8:106 van de Awb pas lopen als de termijn om hoger beroep in te stellen is verstreken of, als hoger beroep wordt ingesteld, als daarop is beslist.
      
    
    
      8.2.
      
        Omdat het beroep gegrond is, moet het zorgkantoor het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten.
        Het zorgkantoor moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,-, omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 10 februari 2023 voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit tot afwijzing van de zorgovereenkomst tussen eiser en [D] in stand zijn gelaten;
    - draagt het zorgkantoor op binnen zes weken na de dag nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken, of als hoger beroep wordt ingesteld, na de dag nadat daarop is beslist, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het zorgkantoor het griffierecht van € 50,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het zorgkantoor tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S.W. Kroon, voorzitter, mr. H.J. Klein Egelink en mr. J.W.A. Fleuren, leden, in aanwezigheid van mr. N. ter Horst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 december 2023
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet langdurige zorg
      
      Artikel 3.3.3
    
    1. Het zorgkantoor verleent op aanvraag van de verzekerde en onverminderd het vierde en vijfde lid alsmede andere bij wettelijk voorschrift gestelde voorwaarden of beperkingen, volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, een persoonsgebonden budget waarmee de verzekerde, in plaats van zorg in natura te ontvangen, zelf betalingen doet voor zorg als bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdelen a, onder 2°, b, f of g. De verzekerde ziet af van het recht op verblijf en van de daarmee gepaard gaande voorziening, bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdeel a, onder 1°, alsmede van de behandeling, bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdeel d.
    (…)
    8. De regels, bedoeld in het eerste lid, hebben in ieder geval betrekking op:
    
      (…)
      b. verplichtingen die aan de verzekerde worden opgelegd met betrekking tot de overeenkomsten die de verzekerde sluit met de personen van wie hij de zorg betrekt en daarvoor betaling ontvangen uit het persoonsgebonden budget;
      (…)
    
    9. De op grond van het eerste, vijfde, zesde en achtste lid gestelde regels kunnen voor verschillende categorieën van verzekerden verschillend worden vastgesteld.
    
    
      
        Besluit langdurige zorg
      
      Artikel 3.6.4
    
    1. De verzekerde sluit een schriftelijke overeenkomst met iedere zorgaanbieder of mantelzorger die hij ten laste van zijn persoonsgebonden budget zorg wenst te laten verlenen.
    2. De verzekerde laat de betalingen verrichten door de Sociale verzekeringsbank.
    3. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over de overeenkomst, bedoeld in het eerste lid.
    4. In afwijking van het eerste en het tweede lid kan de verzekerde zelf betalingen verrichten ten laste van zijn persoonsgebonden budget indien het gaat om kosten verbonden aan vervoer als bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdeel f, van de wet waarvoor de verzekerde geen schriftelijke overeenkomst heeft gesloten.
    
    
      
        Regeling langdurige zorg
      
      Artikel 5.16
    
    1. De verzekerde sluit een schriftelijke overeenkomst met iedere zorgaanbieder of mantelzorger die hij ten laste van zijn persoonsgebonden budget zorg laat verlenen, behalve voor zover reeds vervoer bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdeel f, van de wet van die zorgaanbieder of mantelzorger is betrokken.
    2. Zorgovereenkomsten worden opgesteld volgens de meest recente door de Sociale verzekeringsbank vigerende vastgestelde toepasselijke modelovereenkomsten, die beschikbaar waren gesteld ten tijde van het afsluiten van de zorgovereenkomst, en bevatten bovendien ten minste:
    
      a. de wijze waarop de zorgaanbieder of mantelzorger voorziet in de behoefte aan zorg van de verzekerde;
      b. de verplichting dat een declaratie de vereiste gegevens, bedoeld in artikel 5.23, tweede lid, bevat of, indien van toepassing, dat wordt gebruikgemaakt van periodiek maandbetalingen;
      c. een beding, inhoudende dat het zorgkantoor een vordering heeft op de persoon die ten laste van het persoonsgebonden budget zorg levert indien het persoonsgebonden budget naar aanleiding van toerekenbaar handelen van die persoon is ingetrokken of herzien, ter hoogte van het bedrag dat gelijk is aan het door die persoon vanwege dat toerekenbaar handelen ten laste van het persoonsgebonden budget ten onrechte ontvangen bedrag;
      d. indien de uitkering van vakantiebijslag als bedoeld in de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag van toepassing is, een beding, inhoudende dat in het te betalen bruto loon het vakantiegeld is verdisconteerd.
    
    3. De overeenkomst, bedoeld in het eerste lid, behoeft de goedkeuring van het zorgkantoor en de Sociale verzekeringsbank.
    4. Het zorgkantoor kan de goedkeuring slechts geven, indien:
    
      a. de zorgovereenkomst voldoet aan de eisen, bedoeld in het tweede lid;
      b. uit de omschrijving van de wijze waarop de zorgverlener voorziet in de behoefte aan zorg van de verzekerde, blijkt dat de overeenkomst:
      1° strekt tot de inkoop van persoonlijke verzorging, verpleging, begeleiding, huishoudelijke hulp en vervoer naar een plaats waar de verzekerde gedurende een dagdeel begeleiding of behandeling ontvangt;
      2° strekt tot inkoop van logeeropvang; of
      3° betrekking heeft op de kosten van zorginfrastructuur als bedoeld in artikel 5.17, eerste lid, onderdeel b.
    
    5. De Sociale verzekeringsbank kan haar goedkeuring slechts onthouden wegens strijd met het recht, of in het belang van de uitvoerbaarheid van het persoonsgebonden budget of van het budgetbeheer, bedoeld in artikel 3.3.3, zevende lid, van de wet.
    6. Een wijziging van een goedgekeurde zorgovereenkomst wordt onmiddellijk met een formulier aan de Sociale verzekeringsbank kenbaar gemaakt door middel van invulling van een daartoe door de Sociale verzekeringsbank beschikbaar gesteld modelformulier.
    7. Voor de toepassing van het derde, vijfde en zesde lid treedt een door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aangewezen zorgkantoor in de plaats van de Sociale verkeringsbank voor zover het de goedkeuring van de zorgovereenkomst van een verzekerde aan wie het zorgkantoor een persoonsgebonden budget verleent en het kenbaar maken van een wijziging van die zorgovereenkomst betreft. Het zorgkantoor bericht de Sociale verzekeringsbank onmiddellijk van een wijziging van de zorgovereenkomst.
    
  
  
     Daar waar in deze uitspraak “ [Eiser A] ” wordt genoemd, wordt niet eiser bedoeld maar [Eiser A] persoonlijk.
  
  
     Dat was eerst [H] en daarna [I] . Ter zitting is gebleken dat [D] inmiddels mevrouw [J] als gewaarborgde hulp heeft.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2022:250.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2022:250.
  
  
     Artikel 3.6.4 van het Besluit langdurige zorg (Blz) en artikel 5.16, eerste lid, van de Regeling langdurige zorg (Rlz).
  
  
     Artikel 5.16, tweede lid, aanhef en onder a, en vierde lid, van de Rlz.
  
  
     Vanaf 18 juni 2018 heeft het zorgkantoor de goedkeuringsbevoegdheid van de Svb overgenomen. Stcrt. 2018, 33341, blz. 9.
  
  
     Rechtsoverweging 3.2 van de uitspraak genoemd in noot 2. 
  
  
     Pagina 26 van het onderzoeksrapport.
  
  
     ECLI:NL:GHARL:2023:6866.
  
  
     Zie ook https://www.igj.nl/actueel/nieuws/2021/10/26/einde-aanwijzing-en-last-onder-dwangsom-aan- [B] -in- [plaats C].