ECLI:NL:RVS:2024:1058, Raad van State, 13-03-2024, 202301957/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 oktober 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tholen aan [gemachtigde] een omgevingsvergunning verleend voor de bouw en het gebruik van een garage op het perceel [locatie 1] te Poortvliet. Tegen dit besluit heeft [appellanten] bezwaar gemaakt bij het college.[partij] woont op het perceel [locatie 1] te Poortvliet. De aanvraag van [partij] heeft betrekking op een garage van 12 bij 7 meter en een nokhoogte van 6 meter. De bouw en het gebruik van de garage zijn in strijd met het geldende bestemmingsplan "Kommen, Gemeente Tholen", omdat aan dat perceel de bestemming "Recreatie" en de aanduiding "volkstuin" zijn toegekend. Op gronden met die bestemming en aanduiding is de bouw van een garage ten behoeve van de functie wonen niet toegestaan. [appellanten] is bewoner van de woning aan [locatie 2] te Poortvliet. Tegen het besluit van 27 oktober 2021 heeft [appellanten] bezwaar gemaakt. Omdat het college volgens [appellanten] niet tijdig heeft beslist op zijn bezwaar heeft hij tegen het uitblijven van een besluit beroep bij de rechtbank ingesteld.

202301957/1/R1.
    Datum uitspraak: 13 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellanten]), wonend te Poortvliet, gemeente Tholen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 7 februari 2023 in zaak nr. 22/2385 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tholen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 oktober 2021 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor de bouw en het gebruik van een garage op het perceel [locatie 1] te Poortvliet.
    Tegen dit besluit heeft [appellanten] bezwaar gemaakt bij het college.
    Tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar heeft [appellanten] beroep bij de rechtbank ingediend.
    Bij besluit van 26 april 2022 heeft het college beslist op het bezwaar van [appellanten] tegen het besluit van 27 oktober 2021 en dat besluit in stand gelaten onder aanvulling van de motivering daarvan.
    Bij uitspraak van 7 februari 2023 heeft de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk en het beroep tegen het besluit van 26 april 2022 ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 februari 2024, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. J.A. de Boe, rechtsbijstandverlener te Poortvliet, en het college, vertegenwoordigd door H.J.M. Marcus, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 21 september 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [partij] woont op het perceel [locatie 1] te Poortvliet. De aanvraag van [partij] heeft betrekking op een garage van 12 bij 7 meter en een nokhoogte van 6 meter op het kadastrale perceel O1032. De bouw en het gebruik van de garage zijn in strijd met het geldende bestemmingsplan "Kommen, Gemeente Tholen", omdat aan dat perceel de bestemming "Recreatie" en de aanduiding "volkstuin" zijn toegekend. Op gronden met die bestemming en aanduiding is de bouw van een garage ten behoeve van de functie wonen niet toegestaan.
    Het college is bereid medewerking te verlenen aan het bouwplan en heeft daarom op 27 oktober 2021 aan [partij] de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, in verbinding met artikel 4, eerste lid, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor).
    [appellanten] is bewoner van de woning aan [locatie 2] te Poortvliet. Tegen het besluit van 27 oktober 2021 heeft [appellanten] bezwaar gemaakt. Omdat het college volgens [appellanten] niet tijdig heeft beslist op zijn bezwaar heeft hij tegen het uitblijven van een besluit beroep bij de rechtbank ingesteld. Bij besluit van 26 april 2022 heeft het college op het bezwaar van [appellanten] beslist en dat ongegrond verklaard. Het beroep van [appellanten] tegen het uitblijven van een besluit houdt van rechtswege een beroep in tegen het op bezwaar genomen besluit.
    De rechtbank heeft het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Over de inhoud van het besluit op bezwaar heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen verlenen.
    [appellanten] kan zich wat betreft de afdoening van beide beroepen niet met de aangevallen uitspraak verenigen.
    Relevante wettelijke bepalingen
    3.       De relevante wettelijke bepalingen in deze zaak zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van de uitspraak.
    Belanghebbendheid [appellanten]
    4.       Het college heeft zich in hoger beroep, anders dan in het besluit op bezwaar en in beroep, op het standpunt gesteld dat [appellanten] geen belanghebbende is. De afstand tussen het perceel van [partij] en het perceel van [appellanten] is iets meer dan 100 meter. Tussen de percelen bevinden zich een grasveld en gronden zonder bebouwing. Vanuit de woning van [appellanten] zal naar verwachting zicht bestaan op de gerealiseerde schuur. De Afdeling ziet geen grond om [appellanten] niet belanghebbend te achten.
    Heeft het college tijdig op het bezwaar beslist?
    5.       [appellanten] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet tijdig op zijn bezwaar heeft beslist. Hij betwist dat zijn beroep prematuur was, zoals de rechtbank heeft overwogen. Hij wijst erop dat hij het beroep twee weken na de ingebrekestelling heeft ingesteld. Ook betoogt hij dat als al sprake zou zijn van een prematuur beroep, dat niet moest leiden tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep. Het besluit op bezwaar was immers al tot stand gekomen naar aanleiding van zijn ingebrekestelling. De rechtbank had daarom volgens [appellanten] een proceskostenveroordeling moeten uitspreken.
    5.1.    Omdat een commissie voor de behandeling van de bezwaren als bedoeld in artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is ingesteld, diende het college binnen twaalf weken na het verstrijken van de bezwaartermijn te beslissen op het bezwaar van [appellanten]. Bij brief van 23 februari 2022 heeft het college de termijn om te beslissen op het bezwaar met zes weken verdaagd. Bij brief van 15 april 2022, door het college ontvangen op 19 april 2022, heeft [appellanten] het college een ingebrekestelling wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar doen toekomen. Vast staat dat de beslistermijn op dat moment verstreken was. Op 29 april 2021 heeft [appellanten] beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit.
    Na ontvangst van de ingebrekestelling heeft het college op grond van artikel 6:12, tweede lid, van de Awb nog twee weken de tijd om op het bezwaar te beslissen. Het doel van een ingebrekestelling is het bewerkstelligen dat alsnog op bezwaar wordt beslist. De termijn van twee weken start op de dag na de ontvangst van de ingebrekestelling. Deze termijn start dus niet op het moment dat de ingebrekestelling is opgesteld, maar nog niet is verstuurd of door het college nog niet is ontvangen. Op die momenten heeft het college daarvan immers nog geen kennis kunnen nemen. Het college heeft de ingebrekestelling op 19 april 2022 ontvangen. Het college heeft het besluit op 26 april 2022 genomen en dat op 29 april 2022 verzonden. Dat is dus binnen de termijn van twee weken na de ontvangst van de ingebrekestelling. De rechtbank heeft daarom in zoverre terecht overwogen dat het college tijdig op het bezwaar heeft beslist. Er was dus nog geen sprake van het uitblijven van een besluit waartegen beroep openstond. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het beroep tegen het uitblijven van een besluit te vroeg is ingediend en daarom niet-ontvankelijk is. Voor een proceskostenveroordeling heeft de rechtbank om die reden terecht geen aanleiding gezien.
    Het betoog slaagt niet.
    Is de garage een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van Bijlage II van het Bor?
    6.       [appellanten] betoogt dat de rechtbank ten onrechte ervan is uitgegaan dat het college omgevingsvergunning kon verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. De garage is volgens hem niet te beschouwen als bijbehorend bouwwerk als bedoeld in het Bor. Ter onderbouwing daarvan voert hij aan dat de verschillende kadastrale percelen van [partij] niet één perceel vormen. Daarbij acht [appellanten] van belang dat het niet gaat om een bouwperceel als bedoeld in het bestemmingsplan. De kadastrale percelen hebben niet dezelfde bestemming. De rechtbank is volgens [appellanten] daarnaast ten onrechte ervan uitgegaan dat het kadastrale perceel O1032 ten opzichte van de weg achter de woning ligt. Op de kadastrale percelen O1032 en O1033 bevindt zich verder geen hoofdgebouw, zo stelt [appellanten].
    6.1.    Een gebouw kan, gelet op de definitiebepaling in artikel 1 van bijlage II van het Bor, alleen worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk als het zich op hetzelfde perceel bevindt als het hoofdgebouw. Het hoofdgebouw, de woning, staat op het kadastrale perceel O801. Aan dit kadastrale perceel grenst het kadastrale perceel O1033. Dit is een klein smal perceel. De garage is voorzien op het daaraan grenzende kadastrale perceel O1032. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1039, is voor beantwoording van de vraag of kadastrale percelen als één perceel in de zin van het Bor moeten worden aangemerkt, alleen de feitelijke actuele situatie van belang. Dat volgens [appellanten] de kadastrale percelen niet zijn te beschouwen als bouwperceel in de zin van het bestemmingsplan is dus niet van belang voor de vraag of het voor de toepassing van het Bor gaat om hetzelfde perceel. Dat de kadastrale percelen niet eenzelfde bestemming hebben en dat niet op alle kadastrale percelen een hoofdgebouwen staat, is ook niet van belang. Hetzelfde geldt voor het feit dat het kadastrale perceel met de woning en dat van de voorziene garage niet aan elkaar grenzen.
    Onder de feitelijke actuele situatie worden de inrichting en wijze van gebruik van de gronden begrepen. Uit de stukken blijkt dat de kadastrale percelen O1032 en O1033 zijn ingericht en worden gebruikt als tuin bij de woning van [partij]. Op de zitting heeft [partij] nog toegelicht dat hij rondom zijn percelen een heg heeft geplant. Ook heeft hij op de percelen bomen geplant. Gelet op wat hiervoor staat, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de kadastrale percelen als één perceel zijn te beschouwen en de garage daarom een bijbehorend bouwwerk is in de zin van het Bor.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft het college, gelet op de betrokken belangen, de omgevingsvergunning mogen verlenen?
    7.       [appellanten] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning, gelet op de gegeven motivering, niet heeft mogen verlenen. Daarbij wijst hij erop dat het college met de gegeven motivering in het besluit op bezwaar, niet heeft voldaan aan wat de bezwaarcommissie in haar advies heeft opgemerkt over de omvang van de voorziene garage. Hij benadrukt dat in de garage een loopkat is voorzien en stelt te vrezen voor bedrijfsmatig gebruik van de garage.
    7.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    7.2.    Aan de orde is of de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college voor het bouwplan omgevingsvergunning heeft mogen verlenen. Daarbij gaat het om de garage, zoals daarvoor omgevingsvergunning is aangevraagd. De aanvraag heeft betrekking op een garage bij de woning en alleen voor het gebruik als garage is de omgevingsvergunning verleend. Dat [partij] in de garage een loopkat zal plaatsen, zoals op de bouwtekening staat, maakt dit niet anders. Op de zitting heeft hij te kennen gegeven in de garage een oldtimer en paardentrailer te willen stallen. De Afdeling overweegt dat bedrijfsmatig gebruik van de garage, waar [appellanten] voor vreest, niet is toegestaan en dat daartegen handhavend kan worden opgetreden.
    Het college heeft zich in het besluit van 27 oktober 2021 op het standpunt gesteld dat vanuit planologische en stedenbouwkundige inzichten geen negatieve gevolgen te verwachten zijn als gevolg van de realisatie van het bouwplan. Bij het besluit op bezwaar heeft het college dit standpunt nader gemotiveerd. Volgens het college gaat het om een logische stedenbouwkundige grens van de achtertuin met bijbehorende bebouwingsmogelijkheden van het onderhavige perceel, die met deze gebruikswijziging rechtgetrokken wordt met de naastgelegen percelen. De ruimtelijke invloed van de wijziging van het gebruik is volgens het college gering, doordat het feitelijke gebruik wordt gewijzigd van (volks)tuin naar tuin behorende bij de woning. Op de zitting heeft het college zijn standpunt nader toegelicht aan de hand van de aard en inrichting van de omgeving. De Afdeling stelt vast dat op nabijgelegen percelen aan het Zuidplantsoen op gelijke of grotere afstand van deze weg activiteiten worden verricht en bebouwing aanwezig is. Op het perceel van een bouwbedrijf staat een aanzienlijk groter gebouw dan de voorziene garage op grotere afstand van de weg. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college de omvang van de garage onvoldoende heeft betrokken bij de belangenafweging. Het college heeft op grond van de gegeven motivering de ruimtelijke gevolgen van de garage aanvaardbaar mogen achten en de omgevingsvergunning mogen verlenen. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2024
    163
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 6:2
    Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
    […];
    b. het niet tijdig nemen van een besluit.
    Artikel 6:7
    De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken.
    Artikel 6:8
    1. De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
    […].
    Artikel 6:10
    1. Ten aanzien van een voor het begin van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien het besluit ten tijde van de indiening:
    a. wel reeds tot stand was gekomen, of
    b. nog niet tot stand was gekomen, maar de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel reeds het geval was.
    2. De behandeling van het bezwaar of beroep kan worden aangehouden tot het begin van de termijn.
    Artikel 6:12
    1. Indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, is het niet aan een termijn gebonden.
    2. Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
    a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
    b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
    3. […].
    4. Het beroep is niet-ontvankelijk indien het beroepschrift onredelijk laat is ingediend.
    Artikel 6:20
    1. Indien het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit, blijft het bestuursorgaan verplicht dit besluit te nemen, tenzij de belanghebbende daarbij als gevolg van de beslissing op het beroep geen belang meer heeft.
    2. Het bestuursorgaan stelt een besluit als bedoeld in het eerste lid onverwijld ter beschikking aan het orgaan waarbij het beroep aanhangig is.
    3. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit heeft mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.
    4. De beslissing op het beroep kan echter worden verwezen naar een ander orgaan waarbij bezwaar of beroep tegen het alsnog genomen besluit aanhangig is, dan wel kan of kon worden gemaakt of ingesteld.
    5. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit kan alsnog gegrond worden verklaard, indien de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft.
    Artikel 7:10
    1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
    2. De termijn wordt opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop de indiener is verzocht een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 te herstellen, tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
    3. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.
    4. Verder uitstel is mogelijk voor zover:
    a. alle belanghebbenden daarmee instemmen,
    b. de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad, of
    c. dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften.
    5. Indien toepassing is gegeven aan het tweede, derde of vierde lid, doet het bestuursorgaan hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. […];
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    […].
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […];
    2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen;
    […].
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 2.7
    Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
    Artikel 1 van Bijlage II
    1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
    […];
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    […].
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2.
    […].