ECLI:NL:CBB:2024:342, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 21-05-2024, 23/6
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechtenstelsel. Verzoek om ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. De minister mocht het ontheffingsverzoek afwijzen. Geen strijd met het evenredigheidsbeginsel. De minister maakt alleen in zeer uitzonderlijke situaties gebruik van de bevoegdheid om een ontheffing te verlenen, gelet op de met het fosfaatrechtenstelsel te dienen belangen tot het behoud van derogatie en de bescherming van het milieu en de volksgezondheid. Dit uitgangspunt is in het algemeen geschikt en noodzakelijk om het doel van de minister te bereiken. De afwijzing van de ontheffing is niet in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De beslissing op bezwaar is voldoende gemotiveerd en met inachtneming van het zorgvuldigheidsbeginsel genomen.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/6 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 mei 2024 in de zaak tussen
    
      [naam] , te [plaats 1] ( [naam] )
    (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigden: C. Zieleman en mr. M. Leegsma)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 16 maart 2022 heeft [naam] de minister verzocht om hem op grond van artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet (Msw) een ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel te verlenen tot het niveau van de fosfaatrechten die hij nodig heeft voor het aantal dieren dat hij op 1 oktober 2016 hield.
    
    
    
      Met het besluit van 3 augustus 2022 (het afwijzingsbesluit) heeft de minister het ontheffingsverzoek afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 25 november 2022 (de beslissing op bezwaar) heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen het afwijzingsbesluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [naam] heeft tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        [naam] heeft een nader stuk ingezonden.
    
    
    
      De zitting was op 3 april 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam] , bijgestaan door zijn gemachtigde, en de gemachtigden van de minister.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      1	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
    
    
    
      
        Wat aan het verzoek om ontheffing vooraf is gegaan
      
    
    
    
      2.1
      
        [naam] vormde tot 19 juni 2015 met zijn vader een vennootschap onder firma (VOF). Deze VOF exploiteerde een melkveehouderij te [plaats 2] . In januari 2015 werd de melkproductie gestaakt en werd de veestapel verkocht, omdat [naam] arbeidsongeschikt was geraakt en ook zijn vader als gevolg van een auto-ongeluk niet kon melken. De VOF is daarna ontbonden en [naam] heeft de oorspronkelijke bedrijfslocatie (inclusief voerboxen, voercomputer en een melkmachine) op 1 juli 2015 verkocht aan een derde.
      
    
    
      2.2
      Vanaf 15 augustus 2015 huurde [naam] een stal in [plaats 3] . Vanaf september 2015 heeft hij de melkmachine laten onderhouden en heeft hij dieren, gras en maïs gekocht. In oktober 2015 is hij daar begonnen met melken.
      
    
    
      2.3
      
        [naam] heeft die melkveehouderij uiteindelijk gestaakt. 
      
    
    
      2.4
      Met het besluit van 25 mei 2018 heeft de minister het fosfaatrecht van [naam] op nul kg vastgesteld, omdat hij op 2 juli 2015 geen dieren hield. Om dezelfde reden heeft de minister met het besluit van 6 juli 2018 ook het beroep van [naam] op de knelgevallenregeling afgewezen. [naam] heeft tegen die beide besluiten bezwaar gemaakt. De minister heeft de bezwaren ongegrond verklaard. Vervolgens heeft [naam] beroep ingesteld. Het College heeft het beroep bij uitspraak van 25 mei 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:539) ongegrond verklaard. Het College oordeelde dat geen sprake was van een voortzetting van het bedrijf op een andere locatie maar van het opstarten van een nieuw bedrijf, dat de minister [naam] terecht niet in aanmerking had gebracht voor de knelgevallenregeling en dat de vaststelling van het aantal fosfaatrechten op nul kg geen strijd opleverde met artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
      3 [naam] voert aan dat de melkveehouderij slechts tijdelijk onderbroken is geweest, dat hij met zijn vader had afgesproken om de oorspronkelijke bedrijfslocatie te verkopen en dat het steeds zijn bedoeling is geweest om de oude bedrijfsvoering weer te hervatten. Hij heeft de melkproductie volgens plan in oktober 2015 hervat. Er is dan ook geen sprake van de oprichting van een nieuw bedrijf. Er heeft enkel een fysieke verplaatsing van het bedrijf plaatsgevonden. Door de vaststelling van het fosfaatrecht op nul kg heeft [naam] de exploitatie van zijn melkveebedrijf echter moeten staken. [naam] verzoekt om ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel tot het niveau van de fosfaatrechten die hij nodig heeft voor het aantal dieren dat hij op 1 oktober 2016 hield, te weten 89 melkkoeien en 56 stuks jongvee. Omdat dat minder dieren zijn dan de VOF in 2013 hield (148 melkkoeien en 128 stuks jongvee) is geen sprake van een bedrijfssituatie die op uitbreiding is gericht. Volgens [naam] komt de door hem gevraagde ontheffing dan ook niet in strijd met de doelstelling van het fosfaatrechtenstelsel. De minister heeft de evenredigheidstoets niet of niet voldoende zorgvuldig, althans veel te beperkt uitgevoerd. De minister is er ten onrechte van uitgegaan dat de evenredigheidstoets ongeveer gelijk is aan de toets aan artikel 1 van het EP. 
      
      4 De minister stelt zich op het standpunt dat hij terecht geen ontheffing heeft verleend en dat hij een juiste en zorgvuldige belangenafweging heeft gemaakt. Daarbij zijn de specifieke bedrijfsomstandigheden van [naam] meegewogen. [naam] exploiteerde op 2 juli 2015 geen melkveehouderij en had ook nog geen locatie aangekocht. Daarom is volgens de minister sprake van het opstarten van een nieuw bedrijf op een nieuwe locatie na de peildatum 2 juli 2015. [naam] onderscheidt zich daarmee niet van andere landbouwers die na de peildatum een melkveebedrijf hebben opgezet en ook niet in aanmerking zijn gekomen voor fosfaatrechten of een ontheffing. Het is de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever geweest om de groeiende productie van dierlijke mest door melkvee aan banden te leggen (Kamerstukken 2015-2016, 34532, nr. 3) door aan te sluiten bij het mestproductieplafond van 2002. Het fosfaatrechtenstelsel ziet niet alleen op melkveehouders die nieuwe of grotere stallen hebben gebouwd en daarvoor vergunningen hebben aangevraagd. Het totaal aantal gehouden stuks melkvee op de peildatum was namelijk al veel te hoog, waardoor sprake was van het overschrijden van het nationale mestproductieplafond voor al het vee en specifiek het mestproductieplafond voor de melkveesector. Het algemeen belang van het fosfaatrechtenstelsel is, kort gezegd, het behoud van derogatie en de bescherming van het milieu en de volksgezondheid. Deze belangen wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van [naam] . De belangenafweging die heeft plaatsgevonden doet ook recht aan het terughoudende beleid van de minister waarbij alleen in zeer uitzonderlijke situaties ontheffing wordt verleend. Volgens de minister speelt het rechtszekerheidsbeginsel ook een rol bij de beoordeling van het ontheffingsverzoek, omdat de mogelijkheid tot het verzoek om ontheffing niet een omweg mag worden om een zaak nogmaals aan de orde te stellen. De toetsing aan artikel 1 van het EP verschilt op individueel niveau namelijk niet wezenlijk van de evenredigheidstoetsing in het kader van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Die toetsing heeft al plaatsgevonden in de uitspraak van het College van 25 mei 2021. [naam] heeft niet onderbouwd waarom er in zijn geval geen sprake is van buitensporigheid, maar wel van onevenredigheid.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      5 De mogelijkheid om een ontheffing te verlenen, als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw, is een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het College toetst de toepassing daarvan gelet op de beroepsgronden aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Er moet dus een belangenafweging gemaakt worden.
      
      6 Volgens de minister zijn de belangen die met het afwijzingsbesluit worden gediend het behoud van derogatie en de bescherming van het milieu en de volksgezondheid. Daarnaast speelt het rechtszekerheidsbeginsel volgens de minister een rol, omdat een ontheffing niet een omweg dient te worden om een zaak nogmaals aan de orde te stellen bij de minister en daarna bij het College. Daartegenover staat het individuele belang van [naam] bij ontheffing om een deel van het vee dat hij tot 1 januari 2015, als vennoot van de VOF in [plaats 2] hield, in de toekomst te kunnen houden op een andere locatie, zonder dat hij daarvoor extra fosfaatrecht hoeft aan te kopen of te leasen. 
      De minister hanteert als uitgangspunt dat hij alleen in zeer uitzonderlijke situaties gebruik maakt van de bevoegdheid om een ontheffing te verlenen, gelet op de hiervoor genoemde belangen. Naar het oordeel van het College is dit uitgangspunt in het algemeen geschikt en noodzakelijk om het doel te bereiken dat de minister beoogt en dat gediend wordt met het fosfaatrechtenstelsel. Ook onderschrijft het College het belang van de rechtszekerheid dat de minister heeft genoemd.
      
      7 Het College vindt het besluit evenwichtig. Het College acht daarbij van belang dat
      
        [naam] op 1 juli 2015 de oorspronkelijke bedrijfslocatie aan een derde heeft verkocht, terwijl eerder, in januari 2015, al het vee was verkocht of afgevoerd, omdat [naam] arbeidsongeschikt was geraakt en ook de andere vennoot niet kon melken. Ondanks dat [naam] stelt dat hij steeds heeft beoogd om de melkveehouderij-activiteiten op een andere locatie voort te zetten, moet worden geoordeeld dat het veeteeltbedrijf dat de VOF destijds exploiteerde, feitelijk in januari 2015 is beëindigd. Het College komt daarom tot de conclusie dat [naam] pas na de peildatum, toen het fosfaatrechtenstelsel kenbaar was geworden, een nieuw bedrijf heeft opgestart en dat hij in dat opzicht niet verschilt van anderen die na de peildatum een melkveebedrijf wilden opstarten en daarvoor fosfaatrechten moesten kopen. Dat nieuwe door [naam] in [plaats 3] opgestarte melkveebedrijf is inmiddels enkele jaren geleden ook beëindigd. De enkele wens van [naam] om opnieuw een melkveebedrijf op te starten, van geringere omvang dan eerder door de VOF werd geëxploiteerd, is tegenover de door de minister genoemde belangen van het fosfaatrechtenstelsel van onvoldoende gewicht. 
      
      8 Het College komt tot de conclusie dat het afwijzingsbesluit niet in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het College is ook van oordeel dat de minister de beslissing op bezwaar voldoende heeft gemotiveerd en met inachtneming van het zorgvuldigheidsbeginsel heeft genomen.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      9 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 mei 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd	w.g. J.M.M. Bancken
      deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
      
    
    
    
      Artikel 1 Bescherming van eigendom
      Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
      De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:4
    
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      
        Meststoffenwet
      
    
    
    
      Artikel 21b
    
    1. Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. De productie van dierlijke meststoffen door melkvee wordt forfaitair vastgesteld overeenkomstig de regels, bedoeld in artikel 35.
    (…)
    
    
      Artikel 23
      (…)
    
    3. Het op het bedrijf rustende fosfaatrecht op het tijdstip van inwerkingtreding van het verbod, bedoeld in artikel 21b, eerste lid, wordt door Onze Minister vastgesteld en komt overeen met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren gestelde regels (I&R) is geregistreerd. Artikel 21a, vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.
    (…)
    
    
      Artikel 38
    
    1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
    2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
    3. Aan de vrijstelling of de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden.