ECLI:NL:CBB:2023:475, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-09-2023, 23/309 t/m 23/331
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verordening 882/2004 en de Regeling NVWA-tarieven.
      
      
        Weerstandsvermogen 2016, 2017 en 2018. Wat betreft de jaren 2017 en 2018 heeft de minister erkend dat er een component voor opbouw van het weerstandsvermogen was opgenomen in de kwartiertarieven voor die jaren en heeft hij inzichtelijk gemaakt dat dit deel is terugbetaald met de creditfacturen. 
        De vraag of in 2016 een component voor de opbouw van het weerstandsvermogen in de tarieven was opgenomen, heeft het College in de uitspraak van 26 september 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:474) ontkennend beantwoord. De minister hoefde de facturen voor het jaar 2016 niet te corrigeren. 
        Overigens heeft het College in die uitspraak ook geoordeeld dat de minister aannemelijk heeft gemaakt dat ook in de jaren 2013, 2014 en 2015 geen kosten voor de opbouw van het weerstandsvermogen in rekening zijn gebracht. Het College volgt de bedrijven niet in het betoog dat de minister in deze procedure in het verleden opgebouwd weerstandsvermogen aan hen moet terugbetalen, omdat anders sprake is van ongerechtvaardigde verrijking.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 23/309 t/m 23/331 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 september 2023 in de zaken tussen
    
      [naam 1] B.V., te [woonplaats 1] , e.a. (zie bijlage) (de bedrijven)
    (gemachtigde: mr. K.J. Defares)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigden: mr. A.J. de Heer en mr. A.H.T. van Gijssel).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met de besluiten van 16 mei 2022 en 17 mei 2022 (de creditfacturen) heeft de minister bedragen van ten onrechte geïnd weerstandsvermogen van besloten vennootschap Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS) vermeerderd met wettelijke rente aan de bedrijven terugbetaald.
    
    
    
      Bij uitspraak van 30 augustus 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:582) heeft het College niet ingestemd met rechtstreeks beroep en bepaald dat de minister het beroepschrift als bezwaarschrift behandelt. 
    
    
    
      Met het besluit van 22 december 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van de bedrijven ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De bedrijven hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 6 maart 2023. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding en kern van het geschil  
      
    
    
    
      1.1
      De bedrijven exploiteren slachthuizen. 
      
    
    
      1.2
      Om te verzekeren dat bij de bedrijven de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn worden nageleefd, worden officiële controles uitgevoerd. Deze controles zijn controles als bedoeld in de ten tijde van de facturen geldende artikelen 4 en 5 van Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (Verordening 854/2004). 
      
    
    
      1.3
      De controles worden verricht door officiële dierenartsen, practitioners en (officiële) assistenten die werkzaam zijn bij de als bevoegde autoriteit aangewezen Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en door officiële assistenten in dienst van KDS. 
      
    
    
      1.4
      Ter dekking van de officiële controles waarover de in geding zijnde facturen gaan, inde de minister vergoedingen bij de bedrijven op grond van artikel 27, eerste en vierde lid, aanhef en onder a, en bijlage VI, punten 1, 2 en 3, van Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening 882/2004) en de Regeling NVWA-tarieven.
      
    
    
      1.5
      KDS is met de NVWA overeengekomen dat voor haar een weerstandsvermogen  opgebouwd moet worden. Als norm wordt de helft van de gemiddelde jaaromzet van de laatste twee boekjaren gehanteerd, vermeerderd met een buffer van € 500.000,-. In die overeenkomst is bepaald dat indien de financiële reserve boven die norm uitkomt, het meerdere gebruikt zal worden voor een tijdelijke tariefmatiging in het jaar volgend op het jaar waarop de nacalculatie betrekking heeft. 
      
    
    
      1.6
      Uit artikel 27, vierde lid, aanhef en onder a, van Verordening 882/2004, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie in het arrest van 19 december 2019, [naam 2]e.a. (ECLI:EU:C:2019:1126 ) (het arrest [naam 2] e.a.), volgt dat bij de berekening van de vergoedingen voor officiële controles geen kosten in aanmerking mogen worden genomen voor de opbouw van het weerstandsvermogen.
      
    
    
      1.7
      In de uitspraak van 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:708) heeft het College geoordeeld dat het in rekening brengen van kosten voor de opbouw van een weerstandsvermogen in strijd is met artikel 27, vierde lid, onder a, van Verordening 882/2004. Het College heeft de beroepen in die zaken gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd en de minister opdracht gegeven opnieuw op de bezwaren te beslissen. Daartoe heeft het College in 7.9 bepaald dat de minister: 
      
      
        “(…) hierbij inzichtelijk [moet] maken voor welke bedragen bij de in geding zijnde tarieven ten onrechte rekening is gehouden met de kosten van genoemde opbouw, de hiervoor bij appellante bij de in geding zijnde facturen in rekening gebrachte kosten dienovereenkomstig corrigeren en kenbaar maken op welke wijze de te veel in rekening gebrachte kosten worden terugbetaald aan appellante.”
      
      
    
    
      1.8
      Bij afzonderlijke brieven van 9 mei 2022 heeft de minister de bedrijven geïnformeerd over de terugbetaling van ten onrechte geïnd weerstandsvermogen en de vergoeding van wettelijke rente. De minister licht daarin toe dat die brieven gaan over het proces van terugbetalen van deze ten onrechte doorberekende component over de jaren 2016 tot en met 2018 en dat het uitsluitend gaat over facturen die nog niet onherroepelijk zijn. Volgens de minister zat in 2016 geen component voor de opbouw van het weerstandsvermogen in het tarief, zodat facturen die betrekking hebben op 2016 om die reden niet worden gecorrigeerd. In de facturen die betrekking hebben op de jaren 2017 en 2018 was er volgens de minister wel een component voor de opbouw van het weerstandsvermogen opgenomen. De minister heeft uiteengezet hoeveel kwartieren in rekening zijn gebracht bij derden en dat voor deze jaren respectievelijk € 0,47 en € 0,16 per kwartier zal worden terugbetaald. In de bijlage bij de brief staat om welke factuurnummers het gaat, de som van het bedrag en de som van de rente.     
      
    
    
      1.9
      Met de creditfacturen heeft de minister de bedragen terugbetaald. 
      
      
        
          Het bestreden besluit en het standpunt van de minister
        
      
      
      2 Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van de bedrijven tegen de creditfacturen ongegrond verklaard. In dat besluit stelt de minister allereerst vast dat de bedrijven geen bezwaren hebben tegen de creditfacturen die zien op de correctie van de facturen over de jaren 2017 en 2018. Zij hebben de bedragen, noch de onderliggende rekenmethode bestreden. Verder volgt de minister de bedrijven niet in hun bezwaar dat hij zich bij de creditfacturen niet mocht beperken tot de terugbetaling van wat de bedrijven via de in geding zijnde facturen in 2017 en 2018 aan weerstandsvermogen hebben betaald. De minister geeft een toelichting over de opbouw van het weerstandsvermogen en zet uiteen dat in de tarieven voor de jaren 2013 tot en met 2016 geen en in de jaren 2017 en 2018 wel een component voor de opbouw van het weerstandsvermogen was opgenomen. Volgens de minister volgt uit het arrest [naam 2] e.a., noch uit de uitspraak van het College van 20 oktober 2020 (hiervoor aangehaald) dat de minister gehouden zou zijn het gehele bedrag dat KDS door de jaren heen aan weerstandsvermogen heeft opgebouwd aan de bedrijven terug te betalen. De minister heeft evenwel, gelet op die uitspraak en het arrest, uit eigen beweging besloten om in nog lopende zaken waarin dezelfde problematiek speelt ook tot terugbetaling over te gaan. De uitspraak van het College heeft geen betrekking op onherroepelijk geworden facturen, zodat daaruit geen verplichting voortvloeit om daarop terug te komen. De minister gaat daarom niet over tot het terugbetalen van een component van het weerstandsvermogen dat in rekening is gebracht in facturen die onherroepelijk zijn geworden. Over het bezwaar van de bedrijven dat het Unierechtelijke effectiviteitsbeginsel voorgaat op het nationaal rechtelijke beginsel van de formele rechtskracht en de minister om die reden op dat beginsel geen beroep kan doen, merkt de minister op dat dit bezwaar zich niet richt tegen het bestreden besluit. Dit bezwaar houdt in wezen een verzoek in om hier niet voorliggende, reeds onherroepelijke facturen te corrigeren voor de in rekening gebrachte component voor de opbouw van het weerstandsvermogen. De bedrijven hebben ook niet onderbouwd welke onherroepelijke facturen dan herzien zouden moeten worden en op welke gronden. Ten overvloede merkt de minister nog op dat het Unierechtelijke effectiviteitsbeginsel niet ertoe noopt om verder te gaan dan het terugbetalen van wat in de hier aan de orde zijnde facturen te veel aan weerstandsvermogen is betaald.  
      
      
        
          Het standpunt van de bedrijven
        
      
      
      3 De bedrijven voeren tegen het bestreden besluit – samengevat weergegeven – het volgende aan. Uit het arrest [naam 2] e.a. en de conclusie van de advocaat-generaal Pikamäe van 18 september 2019 (ECLI:EU:C:2019:759) blijkt dat tot geen enkel bedrag weerstandsvermogen mag worden opgebouwd. Voor een beperking ratione temporis van de op de overheid rustende terugbetalingsverplichting is hierin geen aanknopingspunt te vinden. In lijn hiermee heeft het College in de uitspraak van 20 oktober 2020 (hiervoor aangehaald) ondubbelzinnig geoordeeld dat de minister ten onrechte de kosten voor de opbouw van het weerstandsvermogen aan KDS heeft doorberekend. Het College heeft de minister opgedragen inzichtelijk te maken voor welke bedragen de minister ten onrechte de kosten van de opbouw van een weerstandsvermogen van KDS bij slachthuizen in rekening heeft gebracht, de facturen dienovereenkomstig te corrigeren en kenbaar te maken op welke wijze de te veel in rekening gebrachte kosten worden terugbetaald. Daaruit volgt dat de volledige kosten voor de opbouw van het weerstandsvermogen aan de sector tot een bedrag van € 10.523.000,- dienen te worden terugbetaald. In strijd met de ondubbelzinnige opdracht van het College heeft de minister daarbij nagelaten inzicht te bieden voor welke bedragen bij de in geding zijnde tarieven ten onrechte rekening is gehouden met de kosten van genoemde opbouw van het weerstandsvermogen. Het had op de weg van de minister gelegen om in te gaan op het standpunt van de bedrijven dat op basis van de jaarrekening van KDS vastgesteld kan worden dat het weerstandsvermogen in 2021 € 10.523.000,- bedroeg en dat dit het bedrag is dat moet worden terugbetaald. Dit sluit aan bij de uitspraak van het College van 30 augustus 2022 (hiervoor aangehaald) waarin het College overweegt dat niet is gebleken dat tussen de minister en de bedrijven een uitvoerige gedachtewisseling heeft plaatsgevonden over het bedrag van € 10.523.000 als weerstandsvermogen. Alle bedragen die de minister ten onrechte voor de opbouw van het weerstandsvermogen van KDS in rekening heeft gebracht moeten dus aan de sector worden terugbetaald en niet slechts een gedeelte ervan. Indien daartoe niet wordt overgegaan, komt dat neer op ongerechtvaardigde verrijking. In dit verband hebben de bedrijven op de zitting nog gewezen op twee arresten van het Hof van Justitie en de daarbij behorende conclusies van de advocaat-generaal. Het arrest van 27 september 2012 (Zuckerfabrik Jülich e.a., ECLI:EU:C:2012:591, punt 65) en de conclusie van de advocaat-generaal van 27 oktober 2011 (ECLI:EU:C:2011:701) maken volgens de bedrijven duidelijk dat de minister niet alleen gehouden is de volledige kosten voor de opbouw van het weerstandsvermogen aan de sector te restitueren, maar ook de daarmee verband houdende rente. Het arrest van 28 april 2022 (Gräfendorfer Geflügel- und Tiefkühlfeinkost Produktions e.a., ECLI:EU:C:2022:306, punt 82) en de conclusie van de advocaat-generaal van                   13 januari 2022 (ECLI:EU:C:2022:14) maken duidelijk dat het recht op rentebetaling niet kan worden ontzegd op de enkele grond dat geen beroep in rechte is ingesteld tot verkrijging van de betaling van een bedrag dat in strijd met het Unierecht is geweigerd of tot terugbetaling van een bedrag dat in strijd met dat recht is opgelegd bij wijze van geldboete. Het oordeel van het Hof van Justitie in deze arresten over de ongerechtvaardigde verrijking is zonder meer op deze zaken van toepassing. Door de kosten voor de opbouw van het weerstandsvermogen bij de sector in rekening te brengen heeft de minister immers bedragen ontvangen waarop hij geen recht heeft.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      4.1
      Het College stelt voorop dat uit het Unierecht zelf geen verplichting voortvloeit om vergoedingen te betalen voor keuringswerkzaamheden en evenmin een daarvan afgeleid recht op terugbetaling van ten onrechte in rekening gebrachte facturen. Het is dan ook krachtens het beginsel van de procedurele autonomie hier een zaak van Nederland om procedureregels vast te stellen ter verzekering van de bescherming van de rechten die justitiabelen aan het Unierecht ontlenen (zie onder 11.2 van de uitspraak van het College van 11 juli 2023, ECLI:NL:CBB:2023:350). Tegen facturen waarmee de minister vergoedingen bij de bedrijven int ter dekking van de officiële controles staat bezwaar en vervolgens beroep open. Na het verstrijken van de beroepstermijn of na uitputting van alle rechtsmiddelen wordt een factuur definitief (ook wel onherroepelijk).
    
    
      4.2
      Naar aanleiding van het arrest [naam 2] e.a. en de uitspraak van het College van 20 oktober 2020 (hiervoor aangehaald) heeft de minister besloten om in nog lopende zaken tot terugbetaling over te gaan van ten onrechte geïnd weerstandsvermogen en de vergoeding van wettelijke rente. Daarbij gaat het om facturen over de jaren 2016 tot en met 2018 die nog niet onherroepelijk zijn. Anders dan de bedrijven aanvoeren volgt uit het arrest en de uitspraak van het College niet dat de minister het gehele bedrag aan weerstandsvermogen aan de bedrijven moet terugbetalen. In dat arrest heeft het Hof van Justitie in antwoord op prejudiciële vragen van het College artikel 27, vierde lid, aanhef en onder a, van Verordening 882/2004 uitgelegd. Het College heeft vervolgens in die uitspraak geoordeeld dat het in rekening brengen van kosten voor de opbouw van een weerstandsvermogen in strijd is met dat artikel en de minister opgedragen om – kort gezegd – voor de in geding zijnde tarieven en facturen de component voor de opbouw van het weerstandsvermogen terug te betalen (zie de hiervoor onder 1.7 weergeven rechtsoverweging 7.9). Naar aanleiding van die opdracht heeft de minister in onderhavige zaken voor de jaren 2016 tot en met 2018 inzichtelijk gemaakt voor welke bedragen bij de in geding zijnde tarieven ten onrechte rekening is gehouden met de kosten van de opbouw van het weerstandsvermogen, de met die facturen in rekening gebrachte kosten dienovereenkomstig gecorrigeerd en kenbaar gemaakt op welke wijze de te veel in rekening gebrachte kosten worden terugbetaald aan de bedrijven. 
      
    
    
      4.3
      Wat betreft de jaren 2017 en 2018 heeft de minister erkend dat er een component voor opbouw van het weerstandsvermogen was opgenomen in de kwartiertarieven voor die jaren en heeft hij inzichtelijk gemaakt dat dit deel is terugbetaald met de creditfacturen. De bedrijven bestrijden dit ook niet. De vraag of in 2016 een component voor de opbouw van het weerstandsvermogen in de tarieven voor dat jaar was opgenomen, was ook aan de orde in de zaken die hebben geleid tot de uitspraak van het College van 26 september 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:474). Het College heeft deze vraag in die uitspraak ontkennend beantwoord. Het College neemt hier de overwegingen onder 12 uit de uitspraak over en ziet geen aanleiding daarover hier anders te oordelen. Dit betekent dat wat betreft het jaar 2016 de minister aannemelijk heeft gemaakt dat in dat jaar geen kosten voor de opbouw van het weerstandsvermogen in rekening zijn gebracht. In zoverre hoefde de minister de facturen voor het jaar 2016 niet te corrigeren en was terugbetaling van de kosten voor opbouw van het weerstandsvermogen dus niet aan de orde. Overigens heeft het College in die uitspraak tevens geoordeeld dat de minister aannemelijk heeft gemaakt dat ook in de jaren 2013, 2014 en 2015 geen kosten voor de opbouw van het weerstandsvermogen in rekening zijn gebracht. 
      
    
    
      4.4
      Voor zover de bedrijven onder verwijzing naar de arresten Zuckerfabrik Jülich e.a. en Gräfendorfer Geflügel- und Tiefkühlfeinkost Produktions e.a. betogen dat de minister in deze procedure in het verleden opgebouwd weerstandsvermogen aan hen moet terugbetalen vermeerderd met de wettelijke rente, omdat anders sprake is van ongerechtvaardigde verrijking, kan het College de bedrijven daarin niet volgen. Onherroepelijke facturen die betrekking hebben op voorafgaande jaren waarmee mogelijk wel kosten voor de opbouw van het weerstandsvermogen in rekening zijn gebracht staan in deze procedure niet ter beoordeling.  
      
      
        5	De beroepen zijn ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 september 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp 	w.g. C.D.V. Efstratiades
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Bijlage:
      (1.	[naam 1] B.V., te [woonplaats 1] ;)
    
    2. [naam 3] B.V., te [woonplaats 2] ; 
    3. [naam 4] B.V., te [woonplaats 1] ;
    4. [naam 5] B.V., te [woonplaats 1] ;
    5. [naam 2] B.V., te [woonplaats 3] ; 
    6. Firma [naam 7] , te [woonplaats 4] ;
    7. [naam 8] B.V., te [woonplaats 5] ;
    8. [naam 9] B.V., te [woonplaats 6] ;
    9. [naam 10] B.V., te [woonplaats 7] ;
    10. [naam 11] B.V., te [woonplaats 8] ;
    11. [naam 12] B.V., te [woonplaats 9] ;
    12. [naam 13] B.V., te [woonplaats 10] ;
    13. [naam 14] B.V., te [woonplaats 11] ;
    14. [naam 15] B.V., te [woonplaats 12] ;
    15. [naam 16] B.V., te [woonplaats 13] ;
    16. [naam 17] B.V., te [woonplaats 14] ;
    17. [naam 18] B.V., te [woonplaats 1] ;
    18. [naam 19] B.V., te [woonplaats 15] ;
    19. [naam 20] B.V., te [woonplaats 16] ;
    20. [naam 21] B.V., te [woonplaats 17] ;
    21. [naam 22] B.V., te [woonplaats 18] ;
    22 [naam 23] B.V., te [woonplaats 19] ;
    23. V.O.F. [naam 24] , te [woonplaats 20] .