ECLI:NL:RBAMS:2022:6187, Rechtbank Amsterdam, 23-09-2022, 22/1475
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Aanvraag vergunning waterfietsen te Amsterdam. Verweerder heeft terecht de vergunningenstop aan eiseres kunnen tegenwerpen en de vergunning geweigerd. Tijdelijke vergunningsstop in aanloop naar het formuleren van nieuw beleid in beginsel niet onredelijk

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer:  22/1475 
    
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 september 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] te Amsterdam, eiseres
    (gemachtigde: mr. L.W. Tellegen),
    
    
      en
    
    
  
  
    college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
    (gemachtigden: mr. M. de Wit en mr. dr. M.R. Botman).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag van een vergunning voor het exploiteren van 250 waterfietsen in Amsterdam.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 15 oktober 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 28 januari 2022 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 26 augustus 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de heer [persoon 1] en de heer [persoon 2] , namens eiseres en haar gemachtigde mr. Tellegen en de gemachtigden van verweerder, mr. De Wit, mr. dr. Botman en mr. Hollemans. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.1.
      De rechtbank beoordeelt of verweerder de aanvraag van eiseres om een exploitatievergunning terecht heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de argumenten (de beroepsgronden) die eiseres heeft aangevoerd.
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
      
    
    
      2.3.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Onrechtmatige vergunningstop? 
        
      
      
    
    
      3.1.
      Eiseres voert aan dat het huidige volumebeleid ten aanzien van waterfietsen neerkomt op een vergunningstop voor onbepaalde tijd. Die vergunningstop is niet redelijk en is derhalve onrechtmatig. Het kan in dit geval niet worden aangemerkt als aanloop naar het formuleren van nieuw beleid om de met het Unierecht strijdige situatie te herstellen. Eiseres heeft daarbij een beroep gedaan op de uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018 en gewezen op het tijdsverloop sinds deze uitspraak en de uitspraak in de zaak Trijber, waarna nieuw beleid voor de waterfietsen is uitgebleven.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank is van oordeel dat de situatie die speelde in de genoemde uitspraak van 12 september 2018 niet vergelijkbaar is met de situatie in onderhavige zaak. In de zaak die leidde tot de uitspraak van 12 september 2018 werd een reeds lopende aanvraagprocedure gestaakt door een vergunningenstop voor onbepaalde tijd omdat er nieuw beleid moest worden gemaakt, terwijl het onduidelijk was op welke termijn dat nieuwe beleid kon worden verwacht. Dat werd door de Afdeling in dat geval als onrechtmatig beoordeeld.
      
    
    
      3.3.
      In onderhavige zaak was ten tijde van de aanvraag op grond van 3.1.2. lid 3 van de Regeling op het binnenwater al duidelijk dat er geen vergunningen voor waterfietsen werden uitgegeven. Daarnaast heeft verweerder in de Nota’s Varen deel 1 en 2 duidelijk gemaakt dat deze stop verband hield met de geplande beleidsontwikkeling, waarbij een duidelijke verwachting in de tijd was gegeven:
      
      
        
          “In de Nota Varen Deel 1 is aangekondigd dat de gemeente gaat onderzoeken of het vanuit veiligheidsoogpunt wenselijk is om in de binnenstad aparte recreatiezones of routes in te stellen (voor verhuur van waterfietsen en roeibootjes). De gemeente heeft deze maatregelen ook aangekondigd om de drukte en overlast tegen te gaan. De gemeente verwacht echter dat door alle andere maatregelen die zijn aangekondigd in Nota Varen Deel 1 en 2, de overlast en drukte op en rond het water zal verminderen. En dat daardoor ook de veiligheid voor de recreatievaart zal toenemen. Met de recreatievaart wordt bedoeld de combinatie van pleziervaart en niet gemotoriseerde, onbemande, verhuur (zoals waterfietsen, kano’s, etc). Voorlopig is er geen noodzaak om aparte recreatiezones in te richten. De gemeente zal de komende periode monitoren hoe de drukte en de overlast op de recreatielocaties zich ontwikkelt. Daarnaast worden de aangekondigde maatregelen geëvalueerd. Mocht uit de evaluatie van de maatregelen blijken dat zij niet het gewenste effect hebben, dan zal de gemeente alsnog onderzoeken of er aparte recreatiezones en routes ingericht moeten worden. Hiertoe verwacht de gemeente eind 2020 een visie gericht op recreatievaart te presenteren.”
          
        
      
      
    
    
      3.4.
      De rechtbank acht het voorgaande een begrijpelijke motivering voor de huidige uitgiftestop van vergunningen voor de ongemotoriseerde onbemande passagiersvaart. Zoals de Afdeling ook heeft overwogen in de uitspraak van 12 september 2018 is een tijdelijke vergunningsstop in aanloop naar het formuleren van nieuw beleid in beginsel niet onredelijk. Verweerder heeft voorafgaand aan de aanvraag al kenbaar gemaakt voornemens te zijn om – tezamen met het omvormen van het gehele vergunningenstelsel voor de passagiersvaart – nieuw beleid te maken ten aanzien van waterfietsen. 
      
    
    
      3.5.
      Aan eiseres dient te worden nagegeven dat verweerder het in de Nota Varen deel 2 genoemde tijdspad, waarbij eind 2020 een visie gepresenteerd zou worden, niet heeft gehaald. Verweerder heeft uitgelegd dat dit onder meer door de coronacrisis vertraging heeft opgelopen. Tijdens de coronacrisis kon geen betrouwbaar onderzoek worden gedaan naar het gebruik van het binnenwater door de verschillende doelgroepen binnen de pleziervaart, omdat een zeer vertekend beeld ontstond van het aantal in de stad aanwezige toeristen.  
      
    
    
      3.6.
      Verweerder heeft in zijn verweerschrift weergegeven hoe het tijdspad van de beleidsontwikkeling er voor de komende periode uitziet. Er is een verkennend onderzoek uitgevoerd waarbij de branche is geconsulteerd. Dit onderzoek is inmiddels afgerond. Er is een gebruikersonderzoek gehouden, waarvan het rapport in de maand september 2022 wordt verwacht. Verder wordt er technisch onderzoek verricht naar de fysieke eigenschappen (zoals manoeuvreerbaarheid) van onder andere waterfietsen, in verband met de veiligheid op het water. Alle uitkomsten zullen in het voorjaar van 2023 aan verweerder worden voorgelegd. Vervolgens zal nieuw beleid worden ontwikkeld. Eventuele uitkomsten kunnen zijn het instellen van bepaalde zones of routes voor de recreatievaart in combinatie met een vergunningstelsel. Een totaalverbod behoort ook tot de mogelijkheden, aldus verweerder. 
      
    
    
      3.7.
      De rechtbank acht begrijpelijk dat verweerder na gedegen onderzoek weloverwogen een bestendig beleid wil vormen voor de recreatievaart, waaronder de waterfietsen. De rechtbank begrijpt dat het vormen van dat beleid in de tijd volgt op de hervorming van het vergunningenbeleid voor de passagiersvaart, zodat verweerder kan beoordelen in hoeverre de exploitatie van onder andere waterfietsen nog passend is binnen de door dat nieuwe beleid voor de passagiersvaart ontstane situatie op het Amsterdamse binnenwater. Ook acht de rechtbank het geschetste tijdspad niet onredelijk en de eerder genoemde vertraging gelet op verweerders uitleg evenmin. Ook met inachtneming van het tijdsverloop sinds de uitspraak Trijber en de Afdelingsuitspraak van 12 september 2018 kan niet gezegd worden dat verweerder onredelijk heeft gehandeld door op het moment van de aanvraag de vergunningenstop ten aanzien van waterfietsen nog niet te hebben vervangen door nieuw beleid. Daarbij betrekt de rechtbank ook het gegeven dat het vergunningenstelsel voor de exploitatie van waterfietsen tot op heden feitelijk heeft bestaan uit één in de jaren tachtig verleende vergunning voor honderd waterfietsen. Sindsdien is er, totdat eiseres in juni 2021 met de onderhavige aanvraag kwam, geen enkele aanvraag voor een exploitatievergunning voor waterfietsen meer ingediend. Eiseres heeft in dit verband aangevoerd dat het denkbaar is dat er wel belangstelling voor nieuwe exploitatievergunningen voor waterfietsen is geweest, maar niet geuit, juist omdat er een vergunningenstop was bepaald, zodat het kansloos was een vergunning aan te vragen. De rechtbank overweegt dat het bestaan van de vergunningenstop niemand ervan hoefde te weerhouden een aanvraag te doen en de rechtmatigheid van de vergunningenstop in dat kader aan de orde te stellen, zoals eiseres nu in deze procedure doet. Ook kunnen wensen en ervaren problemen op andere wijze aan verweerder worden gecommuniceerd, maar die heeft geen signalen gekregen dat er in verband met het waterfietsenbeleid een probleem speelde dat een urgentere aanpak behoefde. De belangstellenden hebben de afgelopen decennia, tot aan de onderhavige vergunningaanvraag, kennelijk redelijk probleemloos met dit vergunningenstelsel uit de voeten gekund. Die omstandigheid weegt de rechtbank in verweerders voordeel mee bij de vraag of het tijdverloop maakt dat verweerders beroep op de vergunningenstop in dit geval onredelijk moet worden geacht. 
      
    
    
      3.8.
      Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht de vergunningenstop aan eiseres heeft kunnen tegenwerpen en de vergunning heeft geweigerd. 
      
      
        
          Aanvraagperiode
        
      
      
      
        4.	Eiseres heeft de aanvraag buiten de in de 3.1.2. Rob bepaalde aanvraagperiode gedaan. Verweerder heeft de aanvraag om deze reden afgewezen. Eiseres heeft haar tegen deze afwijzingsgrond aangevoerde beroepsgronden op de zitting in zoverre bijgesteld, dat zij thans aanvoert dat deze afwijzingsgrond geen stand kan houden indien de rechtbank de vergunningstop onredelijk zou achten. Aangezien de rechtbank, zoals hiervoor overwogen, eiseres niet volgt in haar standpunt dat deze vergunningstop onredelijk is, leidt die redenering reeds daarom niet tot een gegrond beroep. De aanvraag is terecht afgewezen.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.  
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.F. Ferdinandusse, rechter, in aanwezigheid van mr. P. Tanis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 september 2022.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Verordening op het binnenwater 2010 
      
    
    
    
      
        Artikel 2.4.1 Vergunningplicht voor vervoer van personen
      
      1.Het is verboden zonder vergunning anders dan om niet:a. met een vaartuig of object personen te vervoeren of te laten vervoeren;b. een vaartuig of object ter beschikking te stellen voor het varen met een of meerdere personen.
      2.Het is verboden zonder vergunning een vaartuig of object anders dan om niet aan te bieden voor het varen met een of meerdere personen of om anders dan om niet personen te vervoeren of te laten vervoeren, of die activiteiten te bevorderen.
      3.Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing bij doorvaart op de primaire vaarwegen zonder dat in Amsterdam wordt afgemeerd, of indien dat afmeren plaatsvindt op een ligplaats die is aangewezen krachtens artikel 2.3.6, tweede lid, onderdeel a, en indien de doorvaart geen op Amsterdam gerichte economische activiteit behelst.
    
    
    
    
      
        Artikel 2.4.4 Aanvraagronde en beperkt aantal vergunningen
      
      1.Het college kan bepalen dat een vergunning of een vergunning voor een bepaalde activiteit slechts kan worden verleend indien een aanvraag in een door hem vastgestelde periode is ingediend.
      2.Het college kan bij het vaststellen van een periode als bedoeld in het eerste lid een aantal vergunningen vaststellen dat in die periode of in totaal ten hoogste wordt verleend.
      3.Bij toepassing van het eerste en tweede lid kan het college onderscheid maken tussen verschillende categorieën vaartuigen of objecten, of tussen verschillende tijdvakken of gebieden waarvoor de vergunning geldt.
      
        Artikel 2.4.5 Rangschikking
      
      1.Indien het aantal aanvragen, in voorkomend geval voor een bepaalde categorie vaartuigen of objecten, in een periode als bedoeld in artikel 2.4.4, eerste lid, het voor die periode vastgestelde aantal vergunningen overschrijdt worden de aanvragen door middel van een door het college te bepalen methode gerangschikt.
      2.Bij toepassing van het eerste lid kan het college onderscheid maken tussen verschillende categorieën vaartuigen of objecten, of tussen verschillende tijdvakken waarvoor de vergunning geldt.
      3.Op het aantal hoogst gerangschikte aanvragen dat gelijkstaat aan het aantal voor die vergunningcategorie beschikbare vergunningen wordt positief beslist. De overige aanvragen worden afgewezen.
      4.In afwijking van het derde lid, laatste volzin, kan het college bepalen dat aanvragen waarop niet positief is beslist opnieuw worden gerangschikt in een rangschikking van een andere vergunningcategorie.
    
    
    
      
        Regeling op het binnenwater 2020 
      
    
    
    
      
        Artikel 3.1.1 Systeem van schaarse vergunningen met uitgifterondes
      
    
    
    1. Het college verleent ten hoogste 550 exploitatievergunningen voor vervoer van personen op het binnenwater.
    2. De vergunningen worden verdeeld door middel van uitgifterondes, waarbij telkens een deel van de beschikbare vergunningen wordt verdeeld.
    3. Een aanvraag die is ingediend buiten de aanvraagperiode als bedoeld in artikel 3.1.2 wordt afgewezen.
    4. Een aanvraag die is ingediend voor een vaartuig waarvoor reeds een exploitatievergunning voor vervoer van personen is verleend met een looptijd tot na de ingangsdatum van de aangevraagde vergunning wordt afgewezen, tenzij deze exploitatievergunning op grond van de Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013 is verleend voor vergunninggebied 2.
    
    
      
        Artikel 3.1.2 Verdelingsronde 2024
      
    
    
    1. Een exploitatievergunning voor vervoer van personen wordt slechts verleend indien daarvoor een aanvraag is ontvangen in de periode tussen 1 september 2020 om 8:00 uur en 30 september 2020 om 16:00 uur.
    2. Het college kan op een aanvraag als bedoeld in het eerste lid een vergunning verlenen voor een vaartuig in het segment:
    
      a. 	“beeldbepalend en historisch groot” als het een vaartuig betreft dat voldoet aan de eisen in bijlage 1 of bijlage 2 en het aantal zitplaatsen op het vaartuig meer dan 50 bedraagt;
      b.	“beeldbepalend en historisch klein en middelgroot” als het een vaartuig betreft dat voldoet aan de eisen in bijlage 1 of bijlage 2 en het aantal zitplaatsen op het vaartuig 50 of minder bedraagt;
      c.	“groot” als het aantal zitplaatsen op het vaartuig meer dan 50 bedraagt;
      d. 	“klein en middelgroot” als het aantal zitplaatsen op het vaartuig 50 of minder bedraagt;
      e. 	“onbemand” als het een vaartuig betreft dat bestemd is voor onbemande verhuur.
    
    3. Het college verleent op een aanvraag als bedoeld in het eerste lid geen exploitatievergunning voor vervoer van personen:
    
      a.	met een ongemotoriseerd vaartuig;
      b.	voor onbemande verhuur met vaartuigen langer dan 5,5 meter of breder dan 2 meter, gemeten over alles.
    
    
    
      
        Artikel 3.1.8 Toetsingscriteria
      
    
    
    1. Het college wijst een aanvraag in ieder geval af indien:
    
      a.	de aanvrager naar het oordeel van het college onvoldoende heeft aangetoond dat hij over het vaartuig kan beschikken op het moment waarop de aangevraagde vergunning van kracht wordt;
      b.	een ingediende verklaring als bedoeld in artikel 3.1.3, tweede lid, onderdeel b en d onjuist is, of
      c.	is voldaan aan de criteria, bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel a of b, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
    
    2. Onverminderd het eerste lid wijst het college een aanvraag tevens af indien:
    
      a.	de aanvraag ziet op een vaartuig als bedoeld in artikel 3.1.2, derde lid, onderdeel a of b;
      b.	het aantal zitplaatsen op het vaartuig:
      i. hoger is dan 50, voor zover het een aanvraag betreft in het segment “beeldbepalend en historisch klein en middelgroot” of “klein en middelgroot”, of
      ii. 50 of lager is, voor zover het een aanvraag betreft in het segment “beeldbepalend en historisch groot” of “groot”;
      c.	het vaartuig niet voldoet aan redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 2.4.3, eerste lid, van de verordening, voor zover die eisen leiden tot een negatief oordeel over het vaartuig;
      d.	zich op een vaartuig meer dan 17,5 vierkante meter voor publiek toegankelijk oppervlak bevindt buiten een met een geluidswerende constructie afsluitbare ruimte, dan wel zich meer dan 35 zitplaatsen bevinden op een vaartuig dat geen met een geluidswerende constructie afsluitbare ruimte heeft;
      e. 	de aanvraag ziet op onbemande verhuur, maar is ingediend in één van de andere segmenten, of
      f.	niet is voldaan aan de bepalingen van deze regeling.
    
    3. Indien de aanvraag vermeldt dat het desbetreffende vaartuig meerdere verschijningsvormen heeft, wordt bij de beoordeling bedoeld in het tweede lid, onderdeel c, elk van de door de aanvrager in de aanvraag genoemde verschijningsvormen beoordeeld. Indien uit de beoordeling blijkt dat een van de verschijningsvormen niet voldoet, kan alsnog een vergunning worden verleend voor de verschijningsvormen die wel voldoen. Deze verschijningsvormen worden dan op de vergunning vermeld.
    
    
      
        Nota Varen deel 1 (maart 2019), pagina 24
      
    
    
    
      “Onderzoek van de gemeente toont aan dat de onbemande verhuur (sloepjes en waterfietsen) relatief vaker bij (bijna)botsingen betrokken is dan andere gebruikers van het water. Dit heeft vaak te maken met onervaren bestuurders en/of de beperkte manoeuvreerbaarheid van waterfietsen. De gemeente wil deze vorm van passagiersvaart daarom van de drukste locaties in de stad weren en bekijkt welke routes of zones hiervoor ingesteld kunnen worden. Reders worden hierbij betrokken. Doel is deze verkeersstromen te scheiden van de andere passagiersvaart en zo het risico op ongelukken te beperken en de doorstroming te verbeteren. Deze uitwerking is onderdeel van de Nota Varen Deel 2
    
    
    
      
        Nota Varen deel 2 (mei 2020), pagina 29
      
    
    
    
      In de Nota Varen Deel 1 is aangekondigd dat de gemeente gaat onderzoeken of het vanuit veiligheidsoogpunt wenselijk is om in de binnenstad aparte recreatiezones of routes in te stellen (voor verhuur van waterfietsen en roeibootjes). De gemeente heeft deze maatregelen ook aangekondigd om de drukte en overlast tegen te gaan. De gemeente verwacht echter dat door alle andere maatregelen die zijn aangekondigd in Nota Varen Deel 1 en 2, de overlast en drukte op en rond het water zal verminderen. En dat daardoor ook de veiligheid voor de recreatievaart zal toenemen. Met de recreatievaart wordt bedoeld de combinatie van pleziervaart en niet gemotoriseerde, onbemande, verhuur (zoals waterfietsen, kano’s, etc). Voorlopig is er geen noodzaak om aparte recreatiezones in te richten. De gemeente zal de komende periode monitoren hoe de drukte en de overlast op de recreatielocaties zich ontwikkelt. Daarnaast worden de aangekondigde maatregelen geëvalueerd. Mocht uit de evaluatie van de maatregelen blijken dat zij niet het gewenste effect hebben, dan zal de gemeente alsnog onderzoeken of er aparte recreatiezones en routes ingericht moeten worden. Hiertoe verwacht de gemeente eind 2020 een visie gericht op recreatievaart te presenteren.
    
    
  
  
     d.d. 11 juni 2021 op grond van artikel 2.4.1. van de Verordening op het binnenwater 2010 (Vob)
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 12 september 2018 ECLI:NL:RVS:2018:2958
  
  
     Zie: het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 1 oktober 2015 ECLI:EU:C:2015:641 en de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 januari 2016 ECLI:NL:RVS:2016:160 in de zaak Trijber. 
  
  
     Pagina 29 van de Nota Varen deel 2
  
  
     Regeling op het binnenwater 2020