ECLI:NL:RVS:2024:1821, Raad van State, 01-05-2024, 202202433/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 januari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam ten behoeve van het bestemmingsplan "Exclusiva Hamerkwartier" hogere waarden als bedoeld in artikel 110a van de Wet geluidhinder vastgesteld. Bij besluit van 28 februari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van de gemeente Amsterdam het bestemmingsplan "Exclusiva Hamerkwartier" vastgesteld. De hogere waarden zijn vastgesteld voor het bestemmingsplan "Exclusiva Hamerkwartier", omdat de wettelijke voorkeursgrenswaarde voor industrielawaai wordt overschreden. De hogere waarden zijn vastgesteld voor het bestemmingsplan "Exclusiva Hamerkwartier", omdat de wettelijke voorkeursgrenswaarde voor industrielawaai wordt overschreden. Het college heeft aanvankelijk voor het bestemmingsplan het besluit van 11 januari 2022 genomen. Vervolgens heeft het college toegelicht dat er een nieuw besluit hogere waarden moest worden genomen, omdat het ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan genomen besluit niet juist bleek te zijn.

202202433/1/R1.
    Datum uitspraak: 1 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Albemarle Catalysts Company B.V. (hierna: Albemarle), gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 januari 2022 heeft het college ten behoeve van het bestemmingsplan "Exclusiva Hamerkwartier" hogere waarden als bedoeld in artikel 110a van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) vastgesteld.
    Bij besluit van 28 februari 2022 heeft de raad van de gemeente Amsterdam het bestemmingsplan "Exclusiva Hamerkwartier" vastgesteld.
    Albemarle heeft tegen beide besluiten beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    BA2 Beheer B.V. heeft, als enig aandeelhouder van Schaafstraat 21 Amsterdam B.V. en MM de Ru Holding B.V., een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 25 oktober 2022 heeft het college een nieuw besluit genomen ter vervanging van het besluit van 11 januari 2022.
    Albemarle, het college en BA2 Beheer B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op 18 oktober 2023 ter zitting behandeld. Op deze datum is de zaak gevoegd behandeld met de zaken 202202432/1/R1, 202205325/1/R1 en 202205326/1/R1. Deze zaken gaan over respectievelijk het bestemmingsplan "Exclusiva Hamerkwartier", het bestemmingsplan "Draka Terrein Hamerkwartier" en het besluit hogere grenswaarden bij het bestemmingsplan "Draka Terrein Hamerkwartier". Op de zitting zijn verschenen:
    - Albemarle, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren en mr. V.M.Y. van ’t Lam, beiden advocaat te Amsterdam, en ir. F.J.P. van der Sluis, bijgestaan door ir. J.P. van Mulken en ir. D.G.J. Pol;
    - het college, vertegenwoordigd door mr. D.S.P. Roelands-Fransen en mr. D.C.M. Vleeskens, beiden advocaat te Den Haag, mr. ing. J. Eskens, ing. L.M. Bonnier, drs. P.V. van der Velde, I.H. Kalverboer, D.M. Vlieger, ing. G. Slotman, ing. M.J. Reinders en S. de Boer, die via een videoverbinding heeft deelgenomen.
    Na de behandeling ter zitting op 18 oktober 2023 heeft de Afdeling de zaken weer gesplitst.
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het college nadere stukken ingediend en heeft Albemarle een reactie op de nadere stukken naar voren gebracht. Daarna is het onderzoek zonder nadere zitting weer gesloten.
    Bij uitspraak van 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1048, heeft de Afdeling het beroep van Albemarle tegen het besluit van de raad van 28 februari 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Exclusiva Hamerkwartier" gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet geluid Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het beroep tegen de besluiten van 11 januari 2022 en 25 oktober 2022 is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van deze besluiten bepalend.
    Inleiding
    2.       De hogere waarden zijn vastgesteld voor het bestemmingsplan "Exclusiva Hamerkwartier", omdat de wettelijke voorkeursgrenswaarde voor industrielawaai wordt overschreden.
    3.       Het college heeft aanvankelijk voor het bestemmingsplan het besluit van 11 januari 2022 genomen. Vervolgens heeft het college toegelicht dat er een nieuw besluit hogere waarden moest worden genomen, omdat het ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan genomen besluit niet juist bleek te zijn.
    De Afdeling merkt het nieuwe besluit van 25 oktober 2022, waarbij het besluit van 11 januari 2022 is vervangen, aan als besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Niet in geschil is dat Albemarle belang heeft bij beoordeling van dat besluit. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, is het beroep van Albemarle dan ook van rechtswege mede gericht tegen het besluit van 25 oktober 2022. De Afdeling zal eerst de beroepsgronden tegen dat besluit bespreken en vervolgens bezien of nog belang bestaat bij bespreking van de gronden gericht tegen het besluit van 11 januari 2022.
    4.       In het besluit van 25 oktober 2022 staat dat de geluidwaarde vanwege industrielawaai de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) op diverse gevels in het plangebied overschrijdt. De maximale ontheffingswaarde van 55 dB(A) wordt daar niet overschreden. Voor die gevels is een waarde vastgesteld van 55 dB(A). Alleen op de meest zuidelijke woontoren die in het plan is voorzien, bedraagt de geluidbelasting aan de oostzijde boven een bouwhoogte van 46,5 m meer dan de maximale ontheffingswaarde, namelijk 56 dB(A). Hiervoor geldt blijkens het besluit een verplichting om een dove gevel of vliesgevel te bouwen, tenzij bij de aanvraag van de omgevingsvergunning door initiatiefnemer aan het bevoegd gezag aangetoond kan worden dat door gewijzigde omstandigheden wel voldaan kan worden aan de vastgestelde hogere waardegrens van 55 dB(A).
    Het beroep tegen het besluit van 25 oktober 2022
    5.       Albemarle betoogt dat het aan het besluit ten grondslag liggende akoestisch onderzoek is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten en daarom onzorgvuldig is. Daartoe stelt zij dat in het onderzoek is uitgegaan van te veel gebieden met zachte in plaats van harde bodemhardheid. Hierdoor kan niet worden uitgesloten dat de berekende bodemdemping is overschat. Overschatting van de bodemdemping kan leiden tot een onderschatting van de geluidbelasting, terwijl maar net wordt voldaan aan de voorkeursgrenswaarden voor wegverkeerslawaai. Over het aanvullende akoestische onderzoek van 3 augustus 2023 stelt Albemarle dat hierin de in en om het plangebied gelegen wegen zijn aangemerkt als wegen waar een maximumsnelheid van 30 km/u geldt, maar de snelheidsbeperking naar 30 km/u staat volgens haar onvoldoende vast. Er zijn weliswaar verkeersbesluiten genomen door het college, maar het college kan die verkeersbesluiten ook weer intrekken.
    5.1.    In het aan het besluit van 25 oktober 2022 ten grondslag liggende akoestisch onderzoek "Herontwikkeling Exclusiva-kavel te Amsterdam revisie 3" van Antea Group van september 2022 staat dat voor de berekening ter bepaling van de geluidbelasting vanwege wegverkeerslawaai en industrielawaai op de gevels van het gebouw een rekenmodel is opgezet. In het rekenmodel is uitgegaan van een harde bodem (bodemfactor 0), tenzij in het stedenbouwkundig plan is uitgegaan van het grasveld. Deze akoestisch zachte bodemgebieden (bodemfactor 1) zijn separaat in het rekenmodel ingevoerd. De diverse gebouwen zijn in de berekeningen zowel afschermend als reflecterend meegenomen, zo staat in het akoestisch onderzoek.
    Het college heeft in de beroepsgronden van Albemarle aanleiding gezien nader onderzoek te laten uitvoeren en is tot de conclusie gekomen dat het aan het besluit van 25 oktober 2022 ten grondslag liggende akoestisch onderzoek gebreken bevatte. Dit betekent dat het besluit van 25 oktober 2022 onzorgvuldig is voorbereid en dus in strijd met artikel 3:2 van de Awb is vastgesteld.
    In zoverre slaagt het betoog. Het besluit moet worden vernietigd.
    De Afdeling zal hierna beoordelen of er aanleiding is om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten.
    Naar aanleiding van de beroepsgronden van Albemarle heeft het college aanvullende berekeningen laten uitvoeren door Antea Group. De uitkomsten hiervan zijn neergelegd in de memo van Antea Group van 3 augustus 2023. Hierin zijn andere uitgangspunten gehanteerd dan in het aan het besluit van 25 oktober 2022 ten grondslag liggende akoestisch onderzoek van Antea Group van september 2022. Het gaat hierbij om aanpassing van het bodemgebied, wegdekverhardingen en maximaal toegestane rijsnelheid op de wegen in en om het plangebied. Het college heeft toegelicht dat voor het plangebied en omgeving in aanvullende berekeningen rekening is gehouden met een volledig hard bodemgebied met bodemfactor 0. Ten opzichte van het voorgaande onderzoek is daarnaast in het berekeningsmodel de Meeuwenlaan volledig uitgevoerd met een referentiewegdek, bestaande uit dicht asfaltbeton of steenmastiekasfalt in plaats van klinkers, en is de Schaafstraat volledig met klinkers in keperverband in plaats van asfalt, gemodelleerd. Het college stelt dat dit is aangepast omdat dit als foutief uitgangspunt in het oorspronkelijke akoestisch onderzoek was gehanteerd. Daarnaast is gerekend met een maximumsnelheid van 30 km/u voor de beoordeelde wegen. Daarom is volgens het college de Wgh niet van toepassing voor wegen en is de geluidbelasting niet in het kader van de Wgh, maar in het kader van een goede ruimtelijke ordening beoordeeld.
    Over het invoeren van een 30 km/u-snelheidsregime heeft het college toegelicht dat er op 16 mei 2023 door het college verkeersbesluiten zijn genomen en dat deze inmiddels onherroepelijk zijn en in werking treden op 8 december 2023. Deze zijn gepubliceerd in het Gemeenteblad van Amsterdam op 24 mei 2023 (Gemeenteblad 2023, 226118 en 226193).
    Over cumulatie heeft het college het volgende toegelicht. In het aanvullende onderzoek van Antea Group van 3 augustus 2023 is eerst berekend wat de geluidbelasting op de geprojecteerde woningen is vanwege de relevante omliggende wegen voor het richtjaar 2030, uitgaande van een volledig hard bodemgebied met bodemfactor 0. Uit de berekeningen volgt dat de wijziging in de hardheid van het bodemgebied leidt tot een hogere geluidbelasting vanwege alle wegen rondom het plangebied. De hoogst berekende geluidbelasting bedraagt 52 dB, inclusief aftrek op grond van artikel 110g van de Wgh. Dit is een toename van 4 dB ten opzichte van het vorige akoestisch onderzoek. De berekende cumulatieve geluidbelasting in het kader van een goede ruimtelijke ordening is 61 dB en is daarmee ook hoger dan in het voorgaande onderzoek. Hierbij zijn de berekeningsresultaten vanwege wegverkeerslawaai en industrielawaai betrokken. Eerder was een gecumuleerde waarde van 57 dB berekend. Vervolgens gaat het onderzoek, met inachtneming van de aangepaste bodemfactor, in op de berekeningsresultaten op basis van de gewijzigde uitgangspunten voor wat betreft de wegdekverharding en maximaal toegestane snelheid op wegen in en om het plangebied voor het richtjaar 2030. In het aanvullende onderzoek is geconcludeerd dat met deze aanpassingen sprake is van minimale verschillen ten opzichte van het rapport van september 2022. De hoogste geluidbelasting, inclusief de aftrek op grond van artikel 110g van de Wgh, neemt toe met 1 dB, namelijk van 48 dB naar 49 dB. Daarnaast volgt uit het onderzoek dat de hoogste gecumuleerde geluidbelasting met 1 dB toeneemt, namelijk van 58 dB naar 59 dB. Ook hierbij zijn wegverkeerslawaai en industrielawaai betrokken. De hogere geluidbelasting vanwege de gewijzigde bodemfactor wordt dus grotendeels teniet gedaan door de omstandigheid dat nu met de juiste wegdekverharding en snelheid is gerekend, zo stelt het college.
    In het kader van een goede ruimtelijke ordening is opnieuw de gecumuleerde geluidbelasting berekend en beoordeeld. Alleen voor industrielawaai wordt de voorkeursgrenswaarde overschreden. Volgens het Amsterdamse geluidbeleid mag de cumulatie niet hoger zijn dan de hoogst toegestane waarde plus 3 dB. Wegverkeerslawaai is de geluidbron met de hoogste maximale ontheffingswaarde van 63 dB. Omdat cumulatief de geluidbelasting 59 dB bedraagt, wordt deze grens volgens het college niet overschreden.
    5.2.    De Afdeling ziet in wat Albemarle heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college zich niet op het aanvullende akoestisch onderzoek van Antea Group van 3 augustus 2023 mocht baseren. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een onjuiste onderzoeksmethode is gehanteerd of dat is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten wat betreft bodemfactor, type wegverharding en het 30 km/u-snelheidsregime. Gelet op de onherroepelijke verkeersbesluiten volgt de Afdeling Albemarle niet in haar standpunt dat het invoeren van het 30 km/u-snelheidsregime onvoldoende is geborgd. Haar stelling dat deze besluiten ook weer kunnen worden ingetrokken, is daarvoor onvoldoende, want theoretisch. Daarnaast heeft het college met het aanvullende akoestisch onderzoek aannemelijk gemaakt dat de gecumuleerde geluidbelasting niet leidt tot overschrijding van de maximale ontheffingswaarde voor wegverkeerslawaai.
    Het betoog treft geen doel.
    6.       Albemarle betoogt dat het akoestisch onderzoek zich ten onrechte niet richt op de piekgeluiden op het industrieterrein van Albemarle. Zij wijst hierbij op de reguliere piekgeluiden ten gevolge van onder meer pneumatische afblaassystemen van de doekenfilters en de pneumatische producttransportsystemen. Ook wijst zij op de piekgeluiden ten gevolge van opengaande veiligheidsventielen.
    6.1.    Het college heeft toegelicht dat het zich heeft gebaseerd op het akoestisch rapport van 9 juli 2015 waarin de representatieve bedrijfssituatie, de piekgeluiden en de calamiteiten staan beschreven die als uitgangspunt hebben gediend voor de aan Albemarle verleende revisievergunning van 12 januari 2018. De afblaassystemen van doekenfilters en de pneumatische producttransportsystemen worden daarin niet expliciet benoemd, zo stelt het college.
    6.2.    De Afdeling ziet geen aanleiding om anders te oordelen dan onder 27.2 van de uitspraak van 13 maart 2024 over het bestemmingsplan is gedaan. Daarin is overwogen dat de Afdeling geen aanleiding ziet voor het oordeel dat de raad is uitgegaan van een onjuiste representatieve bedrijfssituatie wat betreft de piekgeluiden. Bovendien spelen piekgeluiden, in het kader van een hogere waardenbesluit als dit, in beginsel alleen een rol voor zover zij de gemiddelde geluidwaarde beïnvloeden. Dat hiervan in dit geval sprake is heeft Albemarle niet aannemelijk gemaakt. Mede gezien de beperkte frequentie van de piekgeluiden is voorts niet aannemelijk geworden dat het college daaraan anderszins een andere betekenis had moeten toekennen dan zij heeft gedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Het beroep tegen het besluit van 11 januari 2022
    7.       Het besluit van 25 oktober 2022 heeft het besluit van 11 januari 2022 vervangen, zodat het besluit van 11 januari 2022 niet meer geldt. Gelet op artikel 6:19, zesde lid, van de Awb staat de vervanging van het besluit van 11 januari 2022 niet in de weg aan een eventuele vernietiging daarvan. Maar het is niet aannemelijk dat Albemarle daarbij belang heeft. Het beroep tegen het besluit van 11 januari 2022 is daarom niet-ontvankelijk.
    Conclusie
    8.       Het beroep tegen het besluit van 25 oktober 2022 is gegrond. Dat besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb. Uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting laat de Afdeling de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb. Het aanvullende akoestisch onderzoek van 3 augustus 2023 heeft voor het college geen aanleiding hoeven zijn om een besluit met een andere strekking te nemen dan wel over te gaan tot een gewijzigde vaststelling van hogere grenswaarden. Wat Albemarle voor het overige heeft aangevoerd leidt niet tot de conclusie dat het besluit van 25 oktober 2022 inhoudelijk onjuist is.
    9.       Albemarle heeft verzocht om vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten. De kosten die zij heeft gemaakt voor de deskundigenrapporten van Tauw over geluid, de reiskosten om de zitting van 18 oktober 2023 bij te wonen en de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wat betreft het bijwonen van de zitting door haar gemachtigde, zijn al vergoed in de uitspraak van 13 maart 2024. Het college moet wel de proceskosten vergoeden voor het beroepschrift tegen het hogere waardenbesluit en voor de namens Albemarle ingediende aanvullende gronden tegen het besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van Albemarle Catalysts Company B.V. tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 11 januari 2022 niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep van Albemarle Catalysts Company B.V. tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 25 oktober 2022 gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 25 oktober 2022;
    IV.     bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Albemarle Catalysts Company B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.312,50.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
    w.g. Venema
    voorzitter
    w.g. Janse
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2024
    855