ECLI:NL:RBROT:2024:723, Rechtbank Rotterdam, 07-02-2024, ROT 22/3111, ROT 22/6336
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De ACM heeft op grond van artikel 4.3 lid 2 onder a en e Telecommunicatiewet  en met toepassing van het Uitgiftebeleid mobiele nummers ACM een verzoek van RGTN om de toekenning van mobiele nummers afgewezen en ook een tweede verzoek daartoe afgewezen. De ACM heeft die besluiten in bezwaar gehandhaafd. Naar het oordeel van de rechtbank vormt artikel 2 van het Uitgiftebeleid een wetsinterpreterende beleidsregel. Voor zover de ACM daarmee beoogt uitleg te geven aan artikel 4.3 lid 2 onder a Tw komt dit beleid in strijd met de wet. Het vereiste van ingebruikname binnen een jaar kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden vereenzelvigd met de eisen die artikel 2 van het Uitgiftebeleid stelt. Door met het Uitgiftebeleid het aantal (rechts)personen ten opzichte van de in de in artikel 4.2 lid 2 Tw genoemde (rechts)personen te beperken dat een aanvraag kan doen, wordt een voorwaarde gesteld die niet is terug te voeren op de wettelijke weigeringsgrond dat niet te verwachten is dat RGTN de aangevraagde mobiele nummers binnen een jaar in gebruik zal nemen, terwijl zij wel een partij is aan wie gelet op artikel 4.2, tweede lid, van de Tw nummers kunnen worden toegekend. RGTN heeft met de door haar ingediende stukken aannemelijk gemaakt dat zij de aangevraagde mobiele nummers binnen een jaar in gebruik zal nemen, terwijl de ACM dit niet heeft weersproken anders dan door te wijzen op het Uitgiftebeleid. De e-grond is van toepassing als het in de aanvraag voorgenomen gebruik de toekenning van de gevraagde nummers niet noodzakelijk maakt. Beoordeeld moet dus worden of voor het voorgenomen gebruik de toekenning van de gevraagde nummers noodzakelijk is en niet of die nummers ook van een andere partij kunnen worden betrokken. De ACM heeft ter zitting overigens ook aangegeven dat zij de e-grond in samenhang heeft beschouwd met de a-grond en dat de e-grond geen zelfstandige weigeringsgrond is. Hiervoor is overwogen dat de a-grond niet van toepassing is. Ook in dat licht kan de e-grond de weigering niet dragen.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROT 22/3111, ROT 22/6336 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 februari 2024 in de zaken tussen
  
    
      RGTN Wholesale Netherlands B.V. (RGTN), uit Maastricht, eiseres
    (gemachtigde: mr. S.H. Boogaard),
    
    
      en
    
    
  
  
    Autoriteit Consument & Markt, (ACM) 
    (gemachtigde: mr. L.H. Partiman, mr. J.N. Bruggers en mr. dr. O.F. Essens).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Bij besluit van 14 januari 2022 heeft de ACM een verzoek van RGTN om de toekenning van mobiele nummers afgewezen. Bij besluit van 23 mei 2022 (besluit 1) heeft de ACM het bezwaar van RGTN daartegen ongegrond verklaard.
    
    2. Bij besluit van 8 juli 2022 heeft de ACM een verzoek van RGTN om alsnog de nummers toe te kennen afgewezen. Bij besluit van 23 november 2022 (besluit 2) heeft de ACM het bezwaar van RGTN daartegen ongegrond verklaard.
    
    3. RGTN heeft tegen de besluiten 1 en 2 beroep ingesteld.
    
    4. De ACM heeft verweerschriften ingediend.
    
    5. De rechtbank heeft de beroepen op 12 juni 2023 op zitting behandeld. Namens RGTN zijn verschenen mr. N.M.J. van der Maas en [Naam]. De ACM heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Voorts zijn namens de ACM verschenen G. Salvo en I. Ben Sallam.
    
    6. Het onderzoek is ter zitting geschorst, dit met het oog op het indienen van nadere stukken door de ACM en een mogelijke schikking tussen partijen.
    
    7. Bij brief van 28 juni 2023 heeft de ACM nadere stukken aan de rechtbank gezonden. Ten aanzien van één stuk heeft zij daarbij op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de bestuursrechter meegedeeld dat uitsluitend hij daarvan kennis zal mogen nemen en verzocht met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Awb te beslissen dat de beperkte kennisneming gerechtvaardigd is. RGTN heeft hierop gereageerd. Op 15 september 2023 heeft de rechter-commissaris beslist dat beperkte kennisneming van het stuk met documentnummer 2 gerechtvaardigd is. 
    
    8. Omdat RGTN heeft verzocht om hervatting van het onderzoek ter zitting, heeft de rechtbank pogingen ondernomen een zittingsdatum vast te stellen. Daarop heeft RGTN laten weten dat zij het nut van een tweede zitting niet inziet. De rechtbank heeft vervolgens partijen twee weken de gelegenheid geboden om te laten weten of zij alsnog prijs stellen op een zitting. Omdat partijen niet alsnog hebben verzocht om een tweede zitting, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
    
  
  
    Wettelijk kader, voorgeschiedenis en besluitvorming
    
    
      9.	De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving en het uitgiftebeleid van de ACM is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      10.1.
      RGTN heeft op 12 juli 2021 een aanvraag voor mobiele nummers ingediend bij de ACM. De ACM heeft vragen gesteld aan RGTN over de voorgenomen dienstverlening en het aantal aangevraagde nummers. RGTN heeft de vragen beantwoord en bevestigd dat haar aanvraag betrekking heeft op 10.000 mobiele nummers. Daarna heeft de ACM aan RGTN verzocht om een rechtsgeldige overeenkomst met een mobile network operator (MNO) of een mobile virtual network enabler (MVNE) te overleggen. In reactie hierop heeft RGTN een overeenkomst tussen Redworks B.V. (Redworks) en Public Mobility B.V. (PM) overgelegd. Op 4 oktober 2021 heeft RGTN de ACM verzocht om de aanvraag te wijzigen naar 20.000 nummers. De ACM heeft dit bevestigd en heeft nadere vragen over de voorgenomen dienstverlening met de additionele nummers gesteld. RGTN heeft toegelicht dat de additionele 06-nummers bestemd zijn voor netwerkcomponenten. Op 25 november 2021 heeft RGTN een addendum aangeleverd dat onderdeel is van de overeenkomst tussen Redworks en PM. 
      
    
    
      10.2.
      De ACM heeft de aanvraag afgewezen op grond van artikel 4.3, tweede lid, aanhef en onder a en e, van de Telecommunicatiewet (Tw). Bij besluit 1 is de afwijzing gehandhaafd. Deze besluitvorming stoelt op het volgende.
      
    
    
      10.3.
      Specifiek voor mobiele nummers heeft de ACM, in het belang van een doelmatige toekenning van nummers, beleidsregels voor de uitgifte van mobiele nummers opgesteld, namelijk het Uitgiftebeleid mobiele nummers ACM (het Uitgiftebeleid). In artikel 2 Uitgiftebeleid wordt de kring van gerechtigden voor mobiele nummers afgebakend. Daarin is bepaald dat mobiele nummers alleen aan aanvragers worden toegekend die:
      a. aantoonbaar beschikken over een geldende licentie voor de betreffende Nederlandse
      radiofrequenties voor mobiele communicatie, of
      b. aantoonbaar beschikken over een rechtsgeldige overeenkomst met een aanbieder die het recht heeft van de betreffende Nederlandse radiofrequentie gebruik te maken.
      
    
    
      10.4.
      Met het Uitgiftebeleid wordt volgens de ACM de doelmatige uitgifte van mobiele nummers gewaarborgd, wat een efficiënt beheer van de mobiele nummervoorraad dient. Door de kring te beperken tot deze partijen wordt voorkomen dat er meer nummerblokken worden uitgegeven dan doelmatig is. Mobiele nummers worden in blokken van 10.000 nummers uitgegeven. In het geval de ACM een ruimere kring van gerechtigden zou hanteren, wordt het risico op inefficiënte uitgifte groter. Hiermee wordt ook geborgd dat er enkel mobiele nummers worden toegekend aan een aanvrager die de controle heeft over de toegang tot het radionetwerk waarop hij de nummers wil implementeren. Voor een aanvrager die niet over deze controle beschikt, geldt immers dat de (continuïteit van de) voorgenomen dienstverlening onzeker is. Dit beleid ontzegt partijen de toetreding tot de mobiele markt niet. Partijen die zich buiten deze kring bevinden kunnen mobiele diensten aanbieden met gebruikmaking van mobiele nummers die zij kunnen verkrijgen van partijen die tot de kring van nummergerechtigden behoren.
      
    
    
      10.5.
      De hiervoor onder a bedoelde aanvragers zijn KPN, T-Mobile en VodafoneZiggo, de MNO’s. De onder b bedoelde aanvragers beschikken over een rechtsgeldige overeenkomst met een van deze MNO’s, of over een rechtsgeldige overeenkomst met een van de MVNE’s, aangezien de MNO’s vaak gebruik maken van MVNE’s als tussenpartij. De MNO geeft de MVNE het recht om mobile virtual network operators (MVNO’s) toegang te verlenen tot het netwerk van de MNO. In casu is T-Mobile een overeenkomst aangegaan met PM, dat is een MVNE. PM kan op basis van deze overeenkomst MVNO’s, in casu Redworks, toegang verschaffen tot het netwerk van T-Mobile. Hiervoor is Redworks een overeenkomst aangegaan met PM waarmee hij toegang heeft verkregen tot het netwerk van T-Mobile. De kring van nummergerechtigden is derhalve beperkt tot MNO’s, MVNE’s die een overeenkomst met een MNO hebben en MVNO’s die een overeenkomst met een MNO of een MVNE hebben. Onderdeel van de overeenkomst tussen Redworks en PM is een addendum dat van toepassing is verklaard op een affiliate van Redworks, namelijk RGTN. Met het addendum beoogt RGTN aan te tonen toegang te hebben tot het radionetwerk van T-Mobile. Dat RGTN genoemd wordt in het addendum dat door PM en Redworks is opgesteld, maakt volgens de ACM in elk geval niet dat RGTN zelf een overeenkomst heeft met PM. Daarnaast heeft RGTN volgens de ACM ook niet inzichtelijk gemaakt waarom het noodzakelijk is om zelf mobiele nummers toegekend te krijgen. RGTN betoogt immers zelf dat zij voor het aanbieden van de voorgenomen dienst, gebruik zal maken van de toegang van Redworks tot het radionetwerk van T-Mobile. De ACM heeft reeds een mobiele nummerreeks toegekend aan Redworks.
      
    
    
      11.1.
      Op 13 juni 2022 heeft RGTN opnieuw aan de ACM verzocht haar 10.000 mobiele nummers toe te kennen. Deze tweede aanvraag is specifiek gericht op het kunnen gebruiken van een Mobile Global Title (MGT) teneinde roaming mogelijk te maken. MGT is de internationale standaard voor het doorgeven van IMSI-nummers zoals beschreven in ITU Aanbeveling E.214 ‘Structure of the land Mobile Global Title for the signalling connection control Part (SCCP)’. Volgens RGTN vereist het hebben van een mobile network code (MNC) ten behoeve van de SCCP een MGT, aangezien een MNC en een MGT onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.
      
    
    
      11.2.
      De ACM heeft deze aanvraag aangemerkt als een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb en deze afgewezen omdat geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn gesteld. De ACM heeft er in dit verband op gewezen dat beide aanvragen zien op de toekenning van 06-nummers ten behoeve van het leveren van elektronische communicatiediensten. De omstandigheden dat RGTN minder nummers aanvraagt dan in de eerdere aanvraag en de dienstomschrijving anders is dan in de eerdere aanvraag, maakt volgens de ACM niet dat sprake is van een andere aanvraag. Deze verschillen ten opzichte van de eerdere aanvraag kwalificeren evenmin als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid kwalificeren in de zin van artikel 4:6 van de Awb. Ook bij deze aanvraag is door RGTN geen rechtstreekse overeenkomst overgelegd tussen haarzelf en een partij die het recht heeft van de betreffende Nederlandse radiofrequentie gebruik te maken, terwijl de ACM die eis wel stelt. Ten slotte brengt het standpunt van RGTN dat de toekenning van de gevraagde mobiele nummers noodzakelijk is en de afwijzing van de aanvraag in dat licht een inbreuk is op het vertrouwensbeginsel, hier volgens de ACM geen verandering in. Volgens RGTN vereist het hebben van een MNC ten behoeve van de SCCP een MGT, aangezien een MNC en een MGT onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. RGTN koppelt de toekenning van een MNC aan het automatisch verkrijgen van mobiele nummers. Dit is volgens de ACM onjuist, aangezien slechts mobiele nummers worden toegekend als aan alle vereisten is voldaan. Omdat dit niet het geval is, kan van een inbreuk op het vertrouwensbeginsel dan ook geen sprake zijn.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Procedurele kwesties
      
      12.	De rechtbank stelt vast dat RGTN geen expliciete toestemming heeft gegeven aan de rechtbank om kennis te nemen van het stuk waarvan de rechter-commissaris heeft beslist dat beperkte kennisneming gerechtvaardigd is. Gelet hierop heeft de rechtbank geen kennis genomen van dit stuk.
    
    
    
      13.1.
      RGTN heeft bij brief van 29 juni 2023 het standpunt ingenomen dat de ACM deze nadere stukken te laat heeft ingediend en deze daarom buiten beschouwing moeten blijven. Voorts heeft RGTN het standpunt ingenomen dat de ACM met de overgelegde stukken geen bewijs heeft geleverd dat zij nummerblokken heeft toegekend aan RGTN. 
      
    
    
      13.2.
      De rechtbank verwerpt beide standpunten. In overleg met partijen heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting op 12 juni 2023 geschorst teneinde de ACM de gelegenheid te bieden nadere stukken in te dienen en partijen gelegenheid te bieden om tot een schikking te komen. In dit licht begrijpt de rechtbank het standpunt van RGTN niet dat het de ACM niet vrij zou staan de stukken in te dienen die zij heeft ingediend. Het was immers bekend dat het zou gaan om reeds bestaande stukken. Daarbij is verder van belang dat RGTN ter zitting zelf de vraag heeft gesteld welke nummers de ACM aan haar heeft toegekend. Van strijd met een goede procesorde zoals RGTN stelt, is ook geen sprake nu RGTN de gelegenheid is geboden op deze stukken te reageren. Uit de door de ACM ingediende stukken volgt dat de ACM in totaal 500.000 0970-nummers aan RGTN heeft toegekend bij besluiten van 18 juni 2021 (100.000 nummers), 24 maart 2022 (100.000 nummers) en 2 december 2022 (300.000 nummers). Een blote ontkenning van RGTN dat de ACM haar 0970-nummers heeft toegekend geeft geen aanleiding om te betwijfelen dat de drie door de ACM overgelegde besluiten non-existent zijn of daaraan geen uitvoering is gegeven. 
      
      
        14.	RGTN heeft bij brief van 29 juni 2023 verder het standpunt ingenomen dat zij niet geholpen is met 0970-nummers. Voorts heeft zij herhaald dat de besluiten 1 en 2 niet in stand kunnen blijven. Gelet hierop zal de rechtbank hierna ingaan op de vraag of de beroepen van RGTN slagen.
      
      
      
        
          Beoordeling van het beroep tegen besluit 1
        
      
      
    
    
      15.1.
      De ACM stelt zich volgens RGTN ten onrechte op het standpunt dat er sprake is van (dreigende) nummerschaarste op het gebied van mobiele nummers. Daartoe is het volgende aangevoerd. Uit de Monitor Nummeruitgifte 2019 en 2020 van de ACM blijkt dat een terughaalactie de ACM in totaal 1.460.000 nummers heeft opgeleverd die na een jaar afkoeling weer beschikbaar zijn gekomen voor toekenning. In 2021 zijn de nummers beschikbaar gesteld voor gebruik. Voorts is er, met de opheffing van de 067x-nummerreeks een gehele nieuwe 06-reeks vrij gekomen. Het beleid van de ACM dat stamt uit 2011 is daarmee achterhaald. 
      
    
    
      15.2.
      Uit de parlementaire geschiedenis van de weigerings- en intrekkingsgronden voor het toekennen van nummers in hoofdstuk 4 van de Tw volgt dat de wetgever voor ogen heeft gestaan dat de relatieve schaarste aan nummers enerzijds en de intentie de markt zo goed mogelijk te faciliteren anderzijds meebrengt dat bij het toekennen van nummers afwegingen moeten worden gemaakt, waarbij de ACM, een zekere vrijheid moet worden gegund om in het geschetste spanningsveld op een verstandige, eerlijke en doorzichtige manier te werk te gaan. Bij de beoordeling van individuele aanvragen zullen volgens de wetgever altijd de belangen van andere aanvragers of potentiële aanvragers moeten worden betrokken. Daarmee moet worden voorkomen dat een reële behoefte uit de markt aan nummers met een weigering zou moeten worden beantwoord (Kamerstukken II 1996/97, 25 533, nr. 3, blz. 20). De omstandigheid dat de ACM een grote hoeveelheid toegekende nummer heeft teruggehaald, doet niet af aan het uitgangspunt dat sprake is van schaarste. Het beleid van de ACM, dat is gebaseerd op de uitgangspunten van de wetgever, is dus niet achterhaald. Het standpunt van RGTN wordt dus niet gevolgd.
      
    
    
      16.1.
      De ACM beroept zich volgens RGTN ten onrechte op de discretionaire weigeringsgrond van artikel 4.3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Tw, want te verwachten is dat RGTN de aangevraagde mobiele nummers binnen een jaar in gebruik zal nemen. Bovendien is er sprake van een rechtsgeldige overeenkomst in de zin van artikel 2, aanhef en onder b, van het Uitgiftebeleid. Daartoe is het volgende aangevoerd. Uit de inhoud van het e-mailbericht van de CEO van PM aan de CEO van RGTN van 4 februari 2022 blijkt glashelder dat de door RGTN aangevraagde nummers binnen een jaar in gebruik zullen worden genomen. RGTN heeft zelfs fysieke simkaarten naar de ACM gestuurd om te illustreren dat de hele keten tot aan T-Mobile geregeld is en de elektronische communicatiedienstverlening direct zou kunnen worden gerealiseerd. Het beroep van de ACM op de discretionaire weigeringsgrond van artikel 4.3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Tw klemt temeer, nu de ACM in het verleden kennelijk ongeveer 1,5 miljoen mobiele nummers heeft toegekend aan partijen die deze nummers niet binnen een jaar na de aanvraag hebben gebruikt.
      
    
    
      16.2.
      Een van de criteria in de beleidsregels voor de uitgifte van mobiele nummers is dat mobiele nummers alleen aan aanvragers worden toegekend die aantoonbaar beschikken over een geldende licentie voor de betreffende Nederlandse radiofrequenties voor mobiele communicatie, of die aantoonbaar beschikken over een rechtsgeldige overeenkomst met een aanbieder die het recht heeft van de betreffende Nederlandse radiofrequentie gebruik te maken. Omdat RGTN niet aan dit criterium heeft voldaan komt de aanvraag van RGTN volgens de ACM reeds niet door de aannemelijkheidstoets van artikel 4.3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Tw.
      
    
    
      16.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank vormt artikel 2 van het Uitgiftebeleid een wetsinterpreterende beleidsregel. Voor zover de ACM daarmee beoogt uitleg te geven aan artikel 4.3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Tw komt dit beleid in strijd met de wet. Het vereiste van ingebruikname binnen een jaar kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden vereenzelvigd met de eisen die artikel 2 van het Uitgiftebeleid stelt. Door met het Uitgiftebeleid het aantal (rechts)personen ten opzichte van de in de in artikel 4.2, tweede lid, van de Tw genoemde (rechts)personen te beperken dat een aanvraag kan doen, wordt een voorwaarde gesteld die niet is terug te voeren op de wettelijke weigeringsgrond dat niet te verwachten is dat RGTN de aangevraagde mobiele nummers binnen een jaar in gebruik zal nemen, terwijl zij wel een partij is aan wie gelet op artikel 4.2, tweede lid, van de Tw nummers kunnen worden toegekend. RGTN heeft met de door haar ingediende stukken aannemelijk gemaakt dat zij de aangevraagde mobiele nummers binnen een jaar in gebruik zal nemen, terwijl de ACM dit niet heeft weersproken anders dan door te wijzen op het Uitgiftebeleid. Dit betekent dat deze beroepsgrond van RGTN slaagt en dat artikel 4.3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Tw als grondslag voor de afwijzing van de aanvraag geen stand kan houden. De rechtbank zal verderop ingaan op de vraag tot welke gevolgen dit moet leiden. 
      
    
    
      17.1.
      De ACM beroept zich volgens RGTN ten onrechte op de discretionaire weigeringsgrond van artikel 4.3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Tw. De grondslag voor mogelijke toepassing van deze weigeringsgrond is in deze zaak niet aan de orde. Bij de implementatie van de Machtigingsrichtlijn in de Nederlandse telecommunicatiewetgeving is artikel 4.2, tweede lid, van de Tw gewijzigd. Dit houdt verband met het feit dat artikel 5 van de Machtigingsrichtlijn bepaalt dat aan alle aanbieders van elektronische communicatienetwerken of -diensten gebruiksrechten voor nummers dienen te worden verleend. Gelet daarop is het tweede lid van artikel 4.2 Tw aangepast: de categorieën van aanvragers die in aanmerking komen voor een nummertoekenning zijn uitgebreid tot aanbieders van niet-openbare elektronische communicatienetwerken- en diensten. In het licht van het gewijzigde artikel 4.2, tweede lid, van de Tw is de facultatieve weigeringsgrond van artikel 4.3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Tw toegevoegd. Het kan voor aanbieders van niet-openbare diensten in bepaalde gevallen nodig zijn de nummers uit de openbare nummerruimte te gebruiken om hun diensten te kunnen verzorgen. Met de inwerkingtreding van de Wet versterking telecommunicatiebeleid, kunnen niet-openbare aanbieders ook gebruik maken van nummerplannen waarbinnen nummers bestemd voor netwerkintern-gebruik zijn opgenomen. Wanneer niet-openbare netwerk- en dienstaanbieders nummers alleen aanvragen voor interne (bedrijfs)toepassingen, zullen nummers uit het nummerplan niet nodig zijn en kan ACM de aanvraag weigeren omdat het in de aanvraag omschreven voorgenomen gebruik de toekenning van de gevraagde nummers niet noodzakelijk maakt. Zo’n situatie doet zich hier niet voor, want RGTN is ingeschreven als een aanbieder van een elektronisch communicatienetwerk. 
      
    
    
      17.2.
      In het verweerschrift volstaat de ACM met een verwijzing naar randnummer 30 van besluit 1. Daarin is niet op deze beroepsgrond ingegaan. De rechtbank stelt vast dat uit de wetsgeschiedenis van artikel 4.3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Tw volgt dat deze weigeringsgrond – zoals RGTN heeft aangevoerd – is toegevoegd om nummers te kunnen weigeren indien niet-openbare aanbieders nummers enkel en alleen aanvragen voor interne (bedrijfs)toepassingen (Kamerstukken II 2002/03, 28 851, nr. 3, blz. 99-100). Dat roept de vraag op of onder deze e-grond ook de situatie valt dat een aanbieder nummers bij een andere partij kan betrekken. De rechtbank beantwoordt die vraag in het licht van de tekst van de bepaling en de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis ontkennend. De e-grond is van toepassing als het in de aanvraag voorgenomen gebruik de toekenning van de gevraagde nummers niet noodzakelijk maakt. Beoordeeld moet dus worden of voor het voorgenomen gebruik de toekenning van de gevraagde nummers noodzakelijk is en niet of die nummers ook van een andere partij kunnen worden betrokken. De ACM heeft ter zitting overigens ook aangegeven dat zij de e-grond in samenhang heeft beschouwd met de a-grond en dat de e-grond geen zelfstandige weigeringsgrond is. Hiervoor is overwogen dat de a-grond niet van toepassing is. Ook in dat licht kan de e-grond de weigering niet dragen.
      
      18. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het beroep tegen besluit 1 gegrond en kan dit besluit geen stand houden. De rechtbank zal besluit 1daarom vernietigen. De rechtbank kan niet zelf in de zaak voorzien omdat de ACM enige afwegingsruimte heeft en zich opnieuw op de invulling van die ruimte zal moeten bezinnen. De ACM zal daarom tot een nieuwe heroverweging moeten komen.
      
      
        
          Beoordeling van het beroep tegen besluit 2
        
      
      
      19. Omdat de rechtbank besluit 1 vernietigt, is de grondslag voor besluit 2 komen te vervallen. Besluit 2 borduurt immers voort op de premisse dat de eerste aanvraag terecht is afgewezen met het besluit van 14 januari 2022, terwijl met de vernietiging van besluit 1 niet vaststaat dat die aanvraag terecht is afgewezen. 
      
      20. De rechtbank zal daarom het beroep tegen besluit 2 gegrond verklaren en volstaan met een vernietiging van besluit 2. Of het onderliggende besluit dient te worden herroepen is nu niet te voorzien, want dit hangt af van de nieuwe heroverweging die de ACM zal hebben te verrichten met betrekking tot het besluit van 14 januari 2022 op de eerste aanvraag. Aan de hand van de uitkomst daarvan zal de ACM het besluit van 8 juli 2022 op de tweede aanvraag dienen te heroverwegen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      21.	De beide beroepen zijn dus gegrond. De ACM moet het door RGTN betaalde griffierecht aan haar vergoeden. Ook wordt de ACM veroordeeld in de proceskosten die RGTN in beroep heeft gemaakt. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.897,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor de reactie op de nadere stukken van de ACM met een waarde per punt van € 759 en wegingsfactor 1 in verband met zwaarte en samenhang). 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    
       verklaart de beroepen gegrond;
       vernietigt besluit 1 en besluit 2;
       bepaalt dat de ACM opnieuw op de bezwaren van RGTN beslist met inachtneming van deze uitspraak;
       bepaalt dat de ACM aan RGTN het betaalde griffierecht van tweemaal € 365 vergoedt;
       veroordeelt de ACM in de proceskosten van RGTN tot een bedrag van € 1.897,50.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Stijnen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2024.
    
    
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd 
      
      
        de uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 1:3  
      (…)
    
    4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
    
    
      Artikel 4:6	  
    
    1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
    2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
    
    
      
        Telecommunicatiewet
      
    
    
    
      Artikel 4.1	  
    
    1. Onze Minister stelt, na overleg met de Autoriteit Consument en Markt, nummerplannen vast waarin in ieder geval de bestemming van de daarin opgenomen nummers wordt aangegeven. (…)
    (…)
    
    
      Artikel 4.2	  
    
    1. Nummers die in een nummerplan of in een op grond van het vijfde lid vastgestelde aanwijzing zijn opgenomen kunnen op aanvraag door de Autoriteit Consument en Markt worden toegekend, met uitzondering van een nummer dat uitsluitend binnen een bepaald elektronisch communicatienetwerk wordt gebruikt voor toegang tot of identificatie van op dat netwerk aangeslotenen, de netwerkbeheerder, via dat netwerk aangeboden diensten, dat netwerk, netwerkaansluitpunten van dat netwerk of andere elementen van dat netwerk, tenzij in het nummerplan anders is bepaald.
    2. Toekenning van nummers kan geschieden aan:
    a. een aanbieder van een elektronisch communicatienetwerk ten behoeve van het verzorgen van elektronische communicatiediensten over zijn elektronisch communicatienetwerk;
    b. een aanbieder van een elektronische communicatiedienst ten behoeve van het verzorgen van zijn elektronische communicatiedienst, of
    c. een natuurlijke persoon of rechtspersoon ten behoeve van het gebruik van een elektronische communicatiedienst.
    (…)
    
    
      Artikel 4.3	  
      (…)
    
    2. Een toekenning kan geheel of gedeeltelijk worden geweigerd, indien:
    a. op grond van de aanvraag redelijkerwijs niet is te verwachten dat het voorgenomen gebruik binnen een jaar, (…) , wordt verwezenlijkt;
    (…)
    e. het in de aanvraag omschreven voorgenomen gebruik de toekenning van de gevraagde nummers niet noodzakelijk maakt.
    
    
      
        Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten
      
    
    
    
      De reeksen 061, 062, 063, 064, 065 en 068 zijn in het Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten bestemd voor Mobiele telefonie.
    
    
    
      
        Uitgiftebeleid nummers
      
    
    
    
      De inhoudelijke beoordelingscriteria ten aanzien van nummeraanvragen zijn geconcentreerd in artikel 4.3 van de Tw.
      Uit dit artikel volgen drie voorwaarden voor nummertoekenning:
    
    1. Valt het voorgenomen gebruik van de nummers binnen de in het nummerplan aangegeven bestemming?
    2. Is het aannemelijk dat de aanvrager het voorgenomen gebruik binnen de gestelde termijn zal (kunnen) realiseren?
    3. Is daarvoor de gevraagde hoeveelheid nummers nodig?
    
    
      
        Uitgiftebeleid mobiele nummers ACM
      
    
    
    
      Artikel 2  
      De Autoriteit Consument en Markt kent mobiele nummers alleen toe aan aanvragers die:
    
    a. aantoonbaar beschikken over een geldende licentie voor de betreffende Nederlandse radiofrequenties voor mobiele communicatie, of
    b. aantoonbaar beschikken over een rechtsgeldige overeenkomst met een aanbieder die het recht heeft van de betreffende Nederlandse radiofrequentie gebruik te maken.