ECLI:NL:RBNNE:2024:1511, Rechtbank Noord-Nederland, 11-03-2024, LEE 23/285
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college heeft terecht handhavend opgetreden tegen eiser vanwege het bouwen van een schuur in strijd met de aan eiser verleende omgevingsvergunning. In het primaire besluit heeft het college echter het eigen beleid (de Leidraad dwangsommen & begunstigingstermijnen) onjuist toegepast, waardoor aan de last een te hoge dwangsom was verbonden. Het college had daarom het primaire besluit moeten herroepen voor wat betreft de hoogte van de dwangsom. 
        Op grond van voorgaande had het college eiser tevens een proceskostenvergoeding moeten toekennen.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 23/285 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 maart 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr.ing A.E. Noordhuis),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Het Hogeland, het college 
      (gemachtigde: mr. W. Wieringa).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de oplegging van een last onder dwangsom bij besluit van 9 mei 2022 vanwege het bouwen van een schuur in strijd met de verleende omgevingsvergunning.
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 4 januari 2023, het bestreden besluit, is het college bij het besluit van 9 mei 2022 gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 21 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college. Tevens was S. Baar, toezichthouder bij de gemeente Het Hogeland, ter zitting aanwezig.
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek ter zitting geschorst, zodat het college nog nadere stukken aan kon leveren. Het college heeft deze stukken op 18 oktober 2023 overgelegd.
      
    
    
      1.5.
      Eiser heeft op de stukken gereageerd. Het college heeft vervolgens op eisers reactie aanvullend verweer gevoerd. Eiser heeft tot slot op het aanvullend verweerschrift gereageerd.  
      
    
    
      1.6.
      Met toestemming van partijen is afgezien van een nadere zitting. Vervolgens is krachtens artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb het onderzoek gesloten. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of het college terecht tot handhaving is overgegaan. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat verweerder handhavend mocht optreden en de last onder dwangsom mocht opleggen, maar dat de hoogte van de dwangsom niet juist is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
    
    
      4.1
      Eiser heeft op 11 maart 2020 een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een schuur van 133 m². Het college heeft eiser laten weten dat de gevraagde vergunning niet verleend kon worden en heeft eiser verzocht het bouwplan aan te passen. Eiser heeft daarop een nieuwe aanvraag ingediend. Op deze aanvraag heeft het college bij besluit van 23 juni 2020 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een schuur van 103 m². Deze omgevingsvergunning staat in rechte vast.
    
    
      4.2
      Op 15 juni 2021 heeft een toezichthouder van de gemeente Het Hogeland (hierna: de gemeente) een controle uitgevoerd bij de gebouwde schuur. De toezichthouder heeft  geconstateerd dat eiser de schuur heeft gebouwd in strijd met de verleende vergunning. Eiser bleek de schuur te hebben gebouwd volgens het op 11 maart 2020 ingediende bouwplan waarin was uitgegaan van een grotere oppervlakte dan uiteindelijk is vergund. 
    
    
      4.3
      Er is vervolgens een legalisatieonderzoek gestart door het college. Uit dat onderzoek bleek dat de schuur niet gelegaliseerd kon worden. Daarover is eiser op 27 augustus 2021 geïnformeerd. In die brief is eiser ook gesommeerd om het formaat van de schuur terug te brengen naar de oppervlakte die vergund is, te weten 103 m². Eiser is gewaarschuwd dat, als hij hier niet aan zou voldoen, het college handhavend zou optreden.
    
    
      4.4
      Op 20 december 2021 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de schuur niet teruggebracht was naar de vergunde oppervlakte. Op 30 december 2021 heeft het college daarom een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom verstuurd. 
    
    
      4.5
      Op 15 februari 2022 heeft een toezichthouder van de gemeente opnieuw geconstateerd dat de schuur nog steeds niet in lijn was met hetgeen vergund is. Bij besluit van 9 mei 2022 heeft het college eiser daarom een last onder dwangsom opgelegd, waarbij de hoogte van de dwangsom bepaald is op € 2.000,- per week met een maximum van € 10.000,-. 
    
    
      4.6
      Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt. Op 26 oktober 2022 heeft een hoorzitting plaatsgevonden voor de commissie bezwaarschriften van de gemeente (de bezwaarcommissie). Eiser heeft onder andere bezwaar gemaakt tegen de hoogte van de dwangsom. 
    
    
      4.7
      Na de hoorzitting heeft het college op 27 oktober 2022 een verweerschrift aan eiser gestuurd en eiser in de gelegenheid gesteld hierop te reageren. Eiser heeft op 8 november 2022 schriftelijk gereageerd op het verweerschrift. In het verweerschrift merkt het college op dat de hoogte van de dwangsom is vastgesteld in strijd met het eigen beleid, de Leidraad dwangsommen & begunstigingstermijnen (de leidraad). Voor het bouwen zonder vergunning van een gebouw, waarbij de illegale oppervlakte kleiner is dan 50 m² wordt een dwangsom gesteld van € 1.000,- per week met een maximum van € 5.000,-. Het college merkt daarom op dat de dwangsom dienovereenkomstig verlaagd moet worden.
    
    
      4.8
      Op 23 november 2022 heeft de bezwaarcommissie advies uitgebracht aan de gemeente. Het advies hield in het bezwaar ontvankelijk en ongegrond te verklaren. Voor een proceskostenvergoeding werd geen aanleiding gezien. In het advies werd tevens geadviseerd de dwangsom te verlagen naar € 1.000,- per week met een maximum van € 5.000,-
    
    
      4.9
      Bij besluit van 4 januari 2023 blijft het college bij het primaire besluit, waarbij wordt overwogen dat het college daarmee het advies van de bezwaarcommissie volgt.
      
      
        
          Handhaving
        
        5. Eiser stelt dat handhaving in zijn geval niet terecht is. Op eisers aanvraag van 10 maart 2020 is slechts langs informele weg gereageerd door het college. Daarom is er van rechtswege een vergunning verleend en is er geen reden tot handhaving. Het onderzoek naar de legalisatiemogelijkheden is bovendien onvoldoende geweest. Het college is ten onrechte alleen van een woonbestemming uitgegaan en heeft bovendien de calamiteitenregeling uit het geldende bestemmingsplan niet meegenomen. Daarnaast stelt het college enkel de beginselplicht tot handhaving als belang. Het college heeft daarmee ten onrechte een doelmatigheidstoets achterwege gelaten. Wanneer de kassen, die volgens het bestemmingsplan toegestaan zijn, gerealiseerd worden, is er van de schuur nauwelijks meer iets te zien vanaf de openbare weg. Eiser heeft er bovendien, in het kader van zijn bedrijfsvoering als teler, groot belang bij dat de schuur blijft staan. Handhaving is daarom onevenredig, met name gezien de nieuwe trend in het bestuursrecht om meer oog te hebben voor de evenredigheid van beslissingen. Daarnaast heeft het college ook niet gehandhaafd in een situatie waarbij een LNG-terminal in de Eemshaven aangelegd en in gebruik is genomen zonder de daarvoor benodigde toestemming.
      
      
    
    
      5.1.
      Deze beroepsgronden van eiser slagen niet. De rechtbank is van oordeel dat het college terecht tot handhaving heeft besloten. Er is geen vergunning van rechtswege verleend voor de grotere schuur. Het college heeft eiser laten weten niet in te kunnen stemmen met het oorspronkelijk ingediende bouwplan en heeft eiser verzocht om zijn aanvraag aan te passen. Dit heeft eiser ook gedaan, waarna op 23 juni 2020 door het college een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een schuur van 103 m². Eiser heeft de schuur gebouwd, maar daarbij echter het bouwplan gevolgd dat door het college was afgewezen. De feitelijk gebouwde schuur is daarom gebouwd in strijd met de verleende omgevingsvergunning. Deze omgevingsvergunning staat bovendien in rechte vast.
    
    
      5.2.
      De rechtbank overweegt dat op het college de beginselplicht tot handhaving rust, zoals voor het eerst benoemd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in een uitspraak van 30 juni 2004. Van handhaving kan slechts afgezien worden in het geval van bijzondere omstandigheden. Dit is in het bijzonder het geval wanneer een herstelsanctie wordt opgelegd. Deze bijzondere omstandigheden kunnen zich voordoen wanneer concreet zicht op legalisatie bestaat of wanneer handhaving zodanig onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Ook andere rechtsbeginselen, zoals het gelijkheidsbeginsel, kunnen aan handhaving in de weg staan. 
      
    
    
      5.3.
      Zoals het college terecht stelt, is er sprake van een veel grotere schuur dan vergund is. Bovendien wist eiser door zijn eerdere vergunningsaanvraag dat het college niet in wilde stemmen met de door eiser gewenste grotere schuur, die eiser toch gebouwd heeft. Vanwege die omstandigheid is het ook logisch en was het voor eiser te voorzien dat het college niet mee wil werken aan legalisatie. Eisers beroep op de calamiteitenregeling maakt dit niet anders, nu er op geen enkele wijze aannemelijk is geworden dat de oude schuur teniet is gegaan door een calamiteit. Bovendien zou ook op grond van die regeling een schuur van grotere omvang dan vergund is, niet toegestaan zijn. Er is onder al deze omstandigheden dan ook geen sprake van schending van het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid van de Awb. Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt tot slot ook niet, nu niet gebleken is van vergelijkbare gevallen. De rechtbank is daarom van oordeel dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor het college af had moeten zien van handhaving.  
      
      
        
          Gebreken in de besluitvorming(sprocedure)
        
        6. Eiser stelt dat zowel de besluitvormingsprocedure als het bestreden besluit, en het onderliggende advies van de bezwaarcommissie, gebreken vertonen. Eiser heeft niet alle stukken tijdig ontvangen en het blijft voor eiser onduidelijk hoe, nadat hij na afloop van de hoorzitting alsnog in de gelegenheid gesteld was op de stukken te reageren, zijn reactie is meegenomen in de besluitvorming. Eiser meent voorts dat de bezwaarcommissie niet onpartijdig was en niet alle procedureregels gevolgd heeft. Het door de bezwaarcommissie gegeven advies is cryptisch en niet goed te volgen. Het college motiveert het bestreden besluit volgens eiser niet, maar neemt enkel het advies van de bezwaarcommissie over en dan ook nog op onjuiste wijze. 
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank overweegt dat uit het advies van de adviescommissie en uit het bestreden besluit inderdaad niet duidelijk wordt hoe de stukken, die na de hoorzitting bij de bezwaarcommissie, overgelegd zijn in de advisering en de besluitvorming meegenomen zijn. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Ook is de procedure niet geheel zorgvuldig verlopen, nu eiser niet alle stukken voorafgaand aan de hoorzitting ontvangen heeft. De rechtbank zal evenwel deze gebreken met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, passeren, omdat niet aannemelijk is dat eiser hierdoor is benadeeld. In beroep heeft eiser immers ruim de gelegenheid gekregen om zijn standpunten naar voren te brengen en stukken in te dienen. Dit heeft echter niet tot het oordeel geleid dat verweerder het handhavingsbesluit niet heeft mogen nemen. Zoals uit overweging 5 volgt, is het college op goede gronden tot handhaving over gegaan, als gevolg waarvan kan worden geconcludeerd dat ondanks deze procedurele gebreken het college nog steeds op goede gronden handhavend heeft opgetreden. De gebreken kunnen derhalve met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd. 
      
      
        
          Hoogte dwangsom in bestreden besluit
        
        7. Eiser stelt dat het college ten onrechte nalaat in het bestreden besluit de hoogte van de dwangsom aan te passen, terwijl het college zelf in het verweerschrift in bezwaar erkent dat de dwangsom verlaagd moet worden, in lijn met de leidraad. Dit betekent ook dat, nu het bezwaar gegrond is, in bezwaar ten onrechte geen proceskosten vergoed zijn.
      
    
    
      7.1.
      Het bestreden besluit vermeldt het volgende:
      
      
        
          “De commissie adviseert ons als volgt:
          
          (…)
        
      
       Het bezwaarschrift ongegrond te verklaren en het bestreden besluit, met inachtneming van het advies aangaande de hoogte van de op te leggen dwangsom, in stand te laten.”
      
      
        en
      
      
      
        
          “Beslissing op bezwaar
        
      
      
      
        
          Er is voor ons geen reden om van het advies van de commissie af te wijken. Wij besluiten dan ook om het advies van de commissie over te nemen. U kunt het advies daarom als herhaald en ingelast beschouwen. Wij besluiten dan ook als volgt:
        
        
          (…)
        
      
      2. wij verklaren uw bezwaarschrift ongegrond en de dwangsom laten wij in stand;
      3. wij wijzen uw verzoek om vergoeding van proceskosten af, omdat het primaire besluit van 9 mei 2022, de last onder dwangsom, ongewijzigd in stand blijft.”
      
      
        Uit deze bewoordingen blijkt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende dat de hoogte van de dwangsom is aangepast. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt niet deugdelijk is gemotiveerd. Omdat uit het advies van de bezwaarcommissie en uit de leidraad geheel duidelijk is wat de hoogte van de dwangsom moet zijn, het college in het bestreden besluit wel heeft aangegeven dat het conform de bezwaarcommissie heeft besloten en dit op zitting desgevraagd heeft bevestigd, zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit in zoverre vernietigen en door zelf in de zaak te voorzien de hoogte van de dwangsom alsnog lager vaststellen dan in het primaire besluit en derhalve bepalen op € 1.000,- per overtreding met een maximum van € 5.000,-. 
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is daarom ook van oordeel dat het college het primaire besluit, waarin was uitgegaan van een hogere dwangsom, ten onrechte niet heeft herroepen. Omdat eiser dit terecht in de bezwaarfase naar voren heeft gebracht, heeft eiser bovendien recht op vergoeding van zijn proceskosten in bezwaar en beroep.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. De rechtbank concludeert derhalve dat het beroep gegrond is, omdat verweerder ten onrechte de hoogte van de dwangsom niet in het bestreden besluit heeft opgenomen, als gevolg waarvan het bestreden besluit in zoverre in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.  De rechtbank vernietigt het bestreden besluit daarom vanwege de hoogte van de dwangsom. De rechtbank voorziet met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak, door te bepalen dat het bezwaar gegrond is, het primaire besluit aangaande de hoogte van de dwangsom wordt herroepen en stelt de dwangsom vast op € 1.000,- per overtreding met een maximum van € 5.000,-. Voor het overige blijft het bestreden besluit in stand. Vanwege deze uitspraak hoeft het college geen nieuw besluit op bezwaar te nemen. 
    
    
    
      8.1.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. 
      
    
    
      8.2.
      Eiser heeft verzocht om een volledige vergoeding van de werkelijke gemaakte kosten in bezwaar en beroep. Dit verzoek wijst de rechtbank af. De vergoeding van proceskosten is geregeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht (BPB). Het BPB gaat uit van een forfaitaire vergoeding, gekoppeld aan proceshandelingen. In artikel 2, derde lid, van het BPB is een hardheidsclausule opgenomen die de mogelijkheid geeft een hogere vergoeding toe te kennen. Uit de jurisprudentie over dit artikel blijkt dat er zeer terughoudend gebruik wordt gemaakt van deze mogelijkheid. Eiser heeft geen bijzondere omstandigheden gesteld die aanleiding zouden moeten geven de integrale kosten te vergoeden. 
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank stelt de proceskostenvergoeding vast op een bedrag van € 3.012,28 in totaal.
      
      
        8.3.1.
        Eiser krijgt een bedrag van € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. De nadere stukken die de gemachtigde van eiser ingediend heeft, na schorsing van de zaak, hebben niet bijgedragen aan de oordeelsvorming door de rechtbank en worden dan ook niet meegenomen in de kosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Wel komen de door eiser gemaakte reiskosten voor het bijwonen van de zitting voor vergoeding in aanmerking. Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het BPB worden de proceskosten vastgesteld overeenkomstig artikel 11, eerste lid, onder d, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003. Dat artikel bepaalt dat vergoeding plaatsvindt op basis van de kosten van openbaar vervoer, laagste klasse dan wel een kilometervergoeding van € 0,28 per kilometer indien openbaar vervoer niet of onvoldoende mogelijk is. Een buskaartje van eisers woning naar de rechtbank kost € 7,14. Eiser krijgt daarom een reiskostenvergoeding van €14,28. Eiser heeft eveneens verzocht om vergoeding van zijn verletkosten. Eiser heeft echter op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat hij verletkosten heeft. De enkele stelling dat zulke kosten bestaan zonder onderbouwing of ondersteunende bewijsstukken is onvoldoende.
        
      
      
        8.3.2.
        Eiser krijgt ook een vergoeding voor de in bezwaar gemaakte proceskosten. Hierbij wordt een punt toegekend voor het indienen van een bezwaarschrift en een punt voor het bijwonen van de hoorzitting. Per punt geldt een forfaitair tarief van € 624,- in bezwaar. Eiser krijgt daarom een proceskostenvergoeding van € 1.248,-. 
        
        
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 4 januari 2023 ten aanzien van de hoogte van de dwangsom;
    - herroept het primaire besluit van 9 mei 2022;
    - bepaalt dat de dwangsom vastgesteld wordt op € 1.000,- per overtreding met een maximum van € 5.000,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 3.012,28 aan proceskosten aan de gemachtigde van eiser.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M. van Waterschoot, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              Rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2004:AP4683, r.o. 2.2.
  
  
     Vgl. de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1407, r.o. 5.1. 
  
  
     Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van het College van beroep voor het bedrijfsleven van 17 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:390, of een uitspraak van de rechtbank Utrecht van 19 oktober 2007, ECLI:NL:RBUTR:2007:BB6350.
  
  
     Vgl. de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1459.