ECLI:NL:RBOBR:2023:6105, Rechtbank Oost-Brabant, 27-11-2023, SHE 22/1806
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-11-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Waarschuwing preventieve stillegging van werk. De minister was bevoegd de waarschuwing op te leggen. In het besluit op bezwaar is de belangenafweging ondeugdelijk gemotiveerd. De inspanningen achteraf zijn niet zo snel als mogelijk verricht. Beroep gegrond, besluit op bezwaar vernietigd, rechtsgevolgen blijven in stand gelaten.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 22/1806 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 november 2023 in de zaak tussen
    
  
  
    O.C.T. Sloop- en Milieutechniek B.V., uit Eindhoven, eiseres
    (gemachtigde: mr. T. Segers),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
    (gemachtigde: mr. A.D. Brouwers).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar gegeven waarschuwing preventieve stillegging van werk (hierna: waarschuwing). 
    
    
    
      1.1.
      
        Met het besluit van 21 februari 2022 heeft de minister eiseres een waarschuwing
        gegeven op grond van artikel 28a, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) in samenhang met artikel 9.10a, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit). 
      
      
    
    
      1.2.
      
        Met het bestreden besluit van 30 juni 2022 is de minister bij zijn besluit van
        21 februari 2022 gebleven.
      
      
    
    
      1.3.
      De minister heeft met een verweerschrift op het beroep van eiseres gereageerd.
      
    
    
      1.4.
      Eiseres heeft daarna aanvullende gronden en een reactie op het verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op de zitting van 14 april 2023 gevoegd behandeld met het beroep van eiseres tegen twee door de minister aan haar opgelegde bestuurlijke boetes (SHE 22/1805, hierna: het boeteberoep). Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, vergezeld door [naam] (directeur van eiseres) en de gemachtigde van de minister. De rechtbank heeft na sluiting van het onderzoek de beroepen gesplitst. Bij afzonderlijke uitspraak van heden heeft de rechtbank beslist op het beroep tegen de bestuurlijke boetes (hierna: de boete-uitspraak).  
      
    
  
  
    Wat er voorafging aan het besluit
    
    
      2. Uit een op ambtseed opgemaakt boeterapport van 29 september 2017 blijkt het volgende. Op 26 juli 2017 vond een inspectiebezoek plaats op de locatie aan [adres] te [woonplaats] . Een arbeidsinspecteur heeft op die dag geconstateerd dat door (ingeleende) werknemers van eiseres werkzaamheden werden verricht, bestaande uit het verwijderen van dakbeschot van het hellend dak van een woonhuis. Door twee werknemers werd kennelijk asbesthoudend dakbeschot verwijderd. De arbeid werd verricht op een hoogte van circa 7 meter boven het maaiveld. Daarbij bevonden de twee werknemers zich, gezien vanaf de straatzijde, ter hoogte van de rechter zijgevel van het woonhuis. Aan deze zijde van het
      woonhuis was geen steiger of een andere voorziening aangebracht om het gevaar om te vallen van hoogte tegen te gaan. Hierdoor was sprake van valgevaar. Met het besluit van 6 november 2017 heeft de minister eiseres een boete opgelegd van € 5.400,– wegens overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. Dat besluit is onherroepelijk.
    
    
    
      2.1.
      Op 18 maart 2021 hebben twee arbeidsinspecteurs de bouwlocatie aan de Dr. Poelsstraat in Valkenburg bezocht voor een inspectie. Na die inspectie heeft één van die inspecteurs een “Boeterapport Arbeidsomstandighedenwet” opgemaakt (hierna: het boeterapport). Uit dit boeterapport volgt dat eiseres asbestsaneringswerkzaamheden verrichtte aan twee woningen. De arbeidsinspecteurs zagen bij een van de woningen een verreiker staan met in de mast een werkplatform. Het werkplatform van de verreiker was ter hoogte van de zoldervloer van een van de woningen tegen de buitenmuur gezet. Volgens de arbeidsinspecteurs stonden er geen personen op het werkplatform, maar liep er wel een persoon op de zoldervloer op een hoogte van 4,5 tot 5 meter. Deze persoon was gekleed in een witte overall en droeg op afstand zichtbaar persoonlijke beschermingsmiddelen, te weten een volgelaatmasker, een harnasgordel en handschoenen. Deze persoon verrichtte verschillende werkzaamheden aan de rand van de zoldervloer buiten de gordingen. Volgens de arbeidsinspecteurs bestond voor deze persoon gevaar om vanaf de zoldervloer naar beneden te vallen, omdat er geen veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer dan wel doelmatige hekwerken, leuningen of andere voorzieningen waren aangebracht. De arbeidsinspecteurs hebben de werkzaamheden vervolgens ter plaatse stilgelegd, omdat een ernstig gevaar bestond om van hoogte te vallen. De persoon die bezig was op de zoldervloer, liep na de stillegging naar het werkplatform en stapte daarop. De machinist van de verreiker heeft daarna het werkplatform vanaf zijn bestuurdersstoel van de zoldervloer naar beneden gebracht. Volgens de minister heeft eiseres artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit overtreden, omdat de zoldervloer, waarvan alleen nog de gordingen (dakbalken) bestonden, niet was voorzien van leuningen of andere vergelijkbare voorzieningen. Hierdoor was valgevaar aanwezig. De minister heeft eiseres voor deze overtreding een boete opgelegd van € 7.200,–. 
      
    
    
      2.2.
      De minister stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat hij bevoegd is om op grond van artikel 28a, eerste lid, van de Arbowet in samenhang met artikel 9.10a, eerste lid, van het Arbobesluit de waarschuwing te geven, omdat op 26 juli 2017 sprake is geweest van een overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit en op 18 maart 2021 een herhaalde overtreding van dat artikellid heeft plaatsgevonden. De minister vindt dat er geen omstandigheden zijn om de waarschuwing achterweg te laten op grond van artikel 4, derde lid, van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten (hierna: de Beleidsregel).  Ook vindt de minister dat eiseres onvoldoende inspanningen heeft verricht om vervolgovertredingen te voorkomen. Ten slotte vindt de minister de waarschuwing niet onevenredig.
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of de minister de waarschuwing heeft mogen opleggen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.  
    
    4. De voor de beoordeling van deze zaak belangrijk regels staan in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    5. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Afweging belangen
      
    
    
    6.  Eiseres voert, onder verwijzing naar haar beroepsgronden in het boeteberoep, aan dat de boetes moeten worden gematigd. Als de rechtbank oordeelt dat de boetes moeten worden gematigd, betekent dat dat de minister ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan het beleid op grond waarvan matiging kan leiden tot het achterwege laten van een waarschuwing. Verder heeft eiseres tijdens de zitting onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 14 september 2022, aangevoerd dat de minister niet is ingegaan op de aard en omvang van de overtreding en de maatschappelijke en economische gevolgen daarvan.
    
    
      6.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister op zichzelf terecht gesteld dat eiseres zowel bij de werkzaamheden op de locatie aan [adres] in [woonplaats] , als bij die op de locatie aan de Dr. Poelsstraat in Valkenburg artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden. De minister had, gelet op artikel 28a van de Arbowet, dus de bevoegdheid om de waarschuwing op te leggen. Uit artikel 9.10a, tweede lid, van het Arbobesluit en artikel 4 van de Beleidsregel volgt vervolgens dat de minister bij het toepassen van die bevoegdheid een aantal belangen moet afwegen. Het gaat daarbij om de aard en omvang van de overtredingen, de maatschappelijke en economische gevolgen van een stillegging van de werkzaamheden en of een boete is gematigd.
      
    
    
      6.2.
      De beroepsgronden slagen. De rechtbank wijst erop dat de minister in zijn besluiten van 21 februari 2022 en 30 juni 2022 hoofdzakelijk is ingegaan op de matiging van de boetes. De rechtbank heeft evenwel in de boete-uitspraak de boete voor overtreding van artikel 3.16 van de Arbowet gematigd. Verder is de minister in strijd met de Beleidsregel niet ingegaan op de maatschappelijke en economische gevolgen bij een eventuele stillegging van eiseres. Volgens de Beleidsregel moet die afweging ook bij het geven van een waarschuwing worden gemaakt en mag deze niet worden doorgeschoven naar het besluit tot stillegging (zie de genoemde uitspraak van de Afdeling van 14 september 2022). Ook heeft de minister in zijn besluiten niet gemotiveerd waarom de aard en omvang van de overtredingen niet leiden tot het afzien van een waarschuwing. Dat betekent dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd en voor vernietiging in aanmerking komt. 
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank laat echter, mede gelet op wat hierna vanaf punt 7. wordt overwogen, de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand. Daartoe is het navolgende redengevend. Wat betreft de aard en omvang van de overtredingen heeft de minister tijdens de zitting erop kunnen wijzen dat het vanwege het valgevaar voor de werknemers gaat om zware overtredingen. Verder heeft eiseres tijdens de zitting niet geconcretiseerd of en in hoeverre een stillegging van de werkzaamheden maatschappelijke en economische gevolgen (voor eiseres en/of derden) heeft. Ten slotte heeft de rechtbank de boete in de boete-uitspraak weliswaar gematigd, echter is dit niet gebeurd vanwege verminderde verwijtbaarheid of de ernst van de overtreding, maar omdat, kort gezegd, de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving, wat betreft de in de Bijlage bij die beleidsregel opgenomen boetenormbedragen voor de door eiseres gepleegde overtredingen, onredelijk is en vanwege tijdsverloop.  
      
      
        
          Inspanningen achteraf  
        
      
      
      
        7. Eiseres heeft aangevoerd dat de waarschuwing achterwege moet worden gelaten
        vanwege de inspanningen die zij heeft getroost om vervolgovertredingen te voorkomen. De maatregelen die eiseres heeft genomen zijn: (1) aanpassing van het werkplan, (2) aanvullende voorlichting aan en onderricht voor werknemers, (3) aanpassing van de inspectieformulieren en aankondiging van verscherpt toezicht en (4) invoering van een nieuw sanctiebeleid. 
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank stelt voorop dat inspanningen die zijn verricht na de overtreding, ter voorkoming van verdere overtredingen, van betekenis kunnen zijn voor de beoordeling of de waarschuwing evenredig is. Inspanningen achteraf kunnen alleen tot matiging leiden als deze adequaat zijn en uit eigen beweging en zo snel mogelijk zijn verricht.
      
    
    
      7.2.
      Niet in geschil is dat eiseres met haar werknemers op 26 maart 2021 een toolboxmeeting heeft gehouden waarin naar aanleiding van de stillegging een evaluatie heeft plaatsgehad. Deze inspanning heeft de minister te algemeen van aard kunnen vinden om adequaat te zijn. 
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank stelt verder vast dat eiseres haar werkplan heeft aangepast. Daarin wordt nu beschreven op welke wijze dakbeschot moet worden verwijderd met een verreiker en/of een steiger. Eiseres heeft haar werknemers over deze aanpassingen (nader) geïnformeerd in een werkoverleg van 1 maart 2022 en op een toolboxmeeting van 8 april 2022. Verder heeft eiseres in de toolboxmeeting van 8 april 2022 aan haar werknemers instructies gegeven over het werken met een steiger en een werkplatform. Als het gaat om het verrichten van werkzaamheden vanuit een werkplatform is aandacht besteed aan het verbod om uit te stappen op hoogte. Ook heeft eiseres op die toolboxmeeting aangekondigd dat elke zes maanden zo’n instructiemeeting zal worden herhaald. Ook staat vast dat eiseres inspectieformulieren heeft aangepast waarin thans controlepunten zijn opgenomen ten aanzien van werken op hoogte. Eiseres heeft die aanpassingen (ook) op de toolboxmeeting van 8 april 2022 met haar werknemers doorgesproken. Verder heeft eiseres op het werkoverleg van 1 maart 2022 te kennen gegeven dat iedere betrokken medewerker onder verscherpt toezicht zal staan en dat er extra controles op hun werkplekken zullen worden uitgevoerd. En, tot slot, heeft eiseres een sanctiebeleid ingevoerd, inhoudende dat onjuist gebruik van materiaal, waaronder steigers, werkplatformen en persoonlijke beschermingsmiddelen, zal worden bestraft. Dat heeft eiseres ook op de toolboxmeeting van 8 april 2022 met haar werknemers besproken. 
      
    
    
      7.4.
      Zo al moet worden geoordeeld dat de onder 7.3 geschetste inspanningen gezamenlijk adequaat zijn, zijn ze naar het oordeel van de rechtbank niet zo snel als mogelijk verricht. Het is niet aannemelijk dat deze inspanningen niet redelijkerwijs sneller konden worden ontwikkeld na de constatering van de overtreding op 18 maart 2021. Eiseres is kennelijk pas tot deze inspanningen overgegaan nadat zij het waarschuwingsbesluit van 21 februari 2022 heeft ontvangen. Gelet op het voorgaande kunnen de inspanningen achteraf niet leiden tot het oordeel dat de waarschuwing onevenredig is. 
      
    
    
      7.5.
      De hierop betrekking hebbende beroepsgronden slagen niet. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.  Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit, gelet op wat hiervoor onder punt 6.2 is overwogen, in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ondeugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Maar gelet op wat de rechtbank onder de punten 6.3 tot en met 7.5 (verder) heeft overwogen, laat zij met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand. Dat betekent dat de minister de waarschuwing aan eiseres heeft mogen geven.
    
    
    
      8.1.
      
         Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding voor haar proceskosten. Deze vergoeding bedraagt 
        € 1.674, – omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. De minister moet deze vergoeding betalen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 30 juni 2022;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
      
      
        bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,– aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister tot betaling van € 1.674,– aan proceskosten aan eiseres.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D.M. Michael, rechter, in aanwezigheid van P.L.M.M. Mulders, griffier. De uitspraak is geschied in het openbaar op 27 november 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.  Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
    Bijlage: De voor de beoordeling van deze zaak belangrijke regels  
    
    
      
        Arbeidsomstandighedenwet
      
    
    
  
  
    artikel 28a, eerste lid
    
    
      Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld of op grond van de Wet op de economische delicten strafbaar is gesteld, aan de werkgever of de zelfstandige een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. De artikelen 24, tweede lid, en 27, vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.
    
    
    
    
      
        Arbeidsomstandighedenbesluit
      
    
    
  
  
    artikel 9.10a, eerste lid  
    
    
      Na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding wordt een waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 28a, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.
    
    
  
  
    artikel 9.10a, tweede lid  
    
    
      Indien een ernstige overtreding is geconstateerd, wordt in afwijking van het eerste lid, een waarschuwing als bedoeld in artikel 28a, eerste lid, van de wet gegeven bij de eerste overtreding en wordt, indien opnieuw dezelfde of een soortgelijke overtreding is geconstateerd die eveneens ernstig is, een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.
    
    
  
  
    artikel 3.16, eerste lid 
    
    
      Bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat is zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen. 
    
    
    
    
      
        Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten
      
    
    
  
  
    artikel 4  
    
    1. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten in verband met de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden wordt onder meer rekening gehouden met het type overtreding en de omvang van de overtreding.
    
    2 Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten in verband met de gevolgen van de overtreding wordt onder meer rekening gehouden met de maatschappelijke gevolgen en met de economische gevolgen voor derden.
    
    3 Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten kan rekening worden gehouden met het feit dat de toezichthouder de opgelegde boete heeft gematigd.
    
    4 Bij een overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag blijft een waarschuwing of bevel tot preventieve stillegging achterwege indien het boetenormbedrag dat voor de overtreding op grond van artikel 1, eerste of tweede lid, van de vigerende beleidsregel in het kader van de bestuursrechtelijke handhaving van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag geldt, minder bedraagt dan € 1.250.
    
  
  
    ECLI:NL:RVS:2022:2676
  
  
     vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1116