ECLI:NL:RVS:2024:617, Raad van State, 14-02-2024, 202108152/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 november 2021 heeft de raad van de gemeente Oldebroek het bestemmingsplan "Oosterwolde, Oostendorperstraatweg" vastgesteld. Het plan geeft een juridisch-planologische basis voor de bouw van twaalf woningen in zes woonblokken aan de Oostendorperstraatweg 81-83 in Oosterwolde en een nieuwe ontsluitingsweg tussen de Oostendorperstraatweg en de Wijnbergenerve. [appellant] exploiteert een garagebedrijf aan de [locatie 1]. Hij vindt dat het zuidelijkste bouwvlak (voor woonblok A) te dicht bij zijn garagebedrijf ligt. Hij verwacht door de woningbouw te worden beperkt in zijn bedrijfsmogelijkheden. Daarnaast kan een goed woon- en leefklimaat in en bij de woningen in dat blok niet worden gegarandeerd. Hij verwacht op den duur van de bewoners klachten te krijgen over zijn bedrijfsvoering, met name over stank en geluid. NOM is de initiatiefnemer van de ontwikkeling. Het bestemmingsplan is volgens haar zonder woonblok A financieel niet uitvoerbaar.

202108152/1/R4.
    Datum uitspraak: 14 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Oosterwolde (Gld), gemeente Oldebroek,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Oldebroek,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 november 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Oosterwolde, Oostendorperstraatweg" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Nunspeetse Onroerend Goed Maatschappij B.V. (hierna: NOM) en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 december 2023, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.J.O. Copier en mr. F.E. Jurgens, beiden advocaat in Nijmegen, ing. J.D. Pondman en I.L.E. Verhoeff, zijn verschenen. Verder is op de zitting NOM, vertegenwoordigd door [gemachtigde C] en [gemachtigde D], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 10 maart 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure de Wet ruimtelijke ordening, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan geeft een juridisch-planologische basis voor de bouw van twaalf woningen in zes woonblokken aan de Oostendorperstraatweg 81-83 in Oosterwolde en een nieuwe ontsluitingsweg tussen de Oostendorperstraatweg en de Wijnbergenerve. [appellant] exploiteert een garagebedrijf aan de [locatie 1]. Hij vindt dat het zuidelijkste bouwvlak (voor woonblok A) te dicht bij zijn garagebedrijf ligt. Hij verwacht door de woningbouw te worden beperkt in zijn bedrijfsmogelijkheden. Daarnaast kan een goed woon- en leefklimaat in en bij de woningen in dat blok niet worden gegarandeerd. Hij verwacht op den duur van de bewoners klachten te krijgen over zijn bedrijfsvoering, met name over stank en geluid. NOM is de initiatiefnemer van de ontwikkeling. Het bestemmingsplan is volgens haar zonder woonblok A financieel niet uitvoerbaar.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Bedrijfsmogelijkheden op het perceel van [appellant]
    4.       [appellant] betoogt dat de raad de mogelijkheid van een bedrijf in categorie 3.1 op zijn perceel tot uitgangspunt had moeten nemen bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de woonbestemming. Tot 2019 was hier een smederij uit die categorie gevestigd. Verder wijst [appellant] erop dat een autospuitinrichting uit categorie 3.1 in zijn garage mogelijk is omdat dit volgens hem productiegebonden detailhandel is. Bij deze categorie is voor het omgevingstype rustig buitengebied sprake van een richtafstand van 50 m tot gevoelige bestemmingen.
    4.1.    De raad bevestigt dat hij in het besluit is uitgegaan van het omgevingstype rustig buitengebied, terwijl in het ontwerpplan nog werd uitgegaan van gemengd gebied. Hij wijst erop dat op de plek van het garagebedrijf van [appellant] bedrijven uit de categorieën 1 en 2 mogelijk zijn. De bedrijfsactiviteiten zijn niet te zien als productiegebonden detailhandel. Een garagebedrijf valt in de categorie ‘Handel in auto’s en motorfietsen, reparatie- en servicebedrijven’ van de VNG-brochure Bedrijven en milieuzonering. De maximale richtafstand is 30 m voor het aspect geluid. Omdat niet aan de richtafstand kan worden voldaan, heeft de raad geluidsonderzoek laten doen.
    4.2.    Het dichtst bij het garagebedrijf voorziene bouwvlak ligt op ongeveer 4,5 m van de perceelsgrens. De afstand tussen de gevel van het garagebedrijf en de dichtstbijzijnde woning zal ongeveer 7 m zijn. Het perceel van [appellant] heeft in het bestemmingsplan "Oosterwolde Dorp 2005" de bestemming "Bedrijf". Hier zijn ingevolge artikel 4.1 van de voorschriften van dat plan bij recht bedrijven uit de categorieën 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten en productiegebonden detailhandel toegestaan. Bij categorie 2 hoort voor het aspect geluid een maximale richtafstand van 30 m. Op het perceel is niet bij recht een autospuitinrichting - volgens de VNG-brochure een categorie 3.1-inrichting - mogelijk. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat een dergelijke inrichting niet valt aan te merken als productiegebonden detailhandel. Dat op het perceel voorheen een smederij was gevestigd, maakt ook niet dat [appellant] zich erop kan beroepen dat de vestiging van een bedrijf uit categorie 3.1 op zijn perceel bij recht mogelijk is. De raad is dus terecht van categorie 2 uitgegaan. Hij heeft terecht vastgesteld dat de nieuwbouw niet aan de bij categorie 2 behorende richtafstand van 30 m voldoet en dat om die reden nader onderzoek nodig is. Deze conclusie zou overigens bij een richtafstand van 50 m op basis van categorie 3.1 niet anders zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Geur en stof
    5.       [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte alleen het aspect geluid maatgevend heeft geacht. Bij een autoreparatiebedrijf zijn ook de aspecten geur en stof van belang. Woningbouw met de daarbij behorende tuinen moet volgens hem uit een oogpunt van gezondheid niet in de nabijheid van een afzuiginstallatie van een garagebedrijf mogelijk worden gemaakt. De bewoners zullen op den duur gaan klagen over de stank van uitlaatgassen.
    5.1.    De raad wijst erop dat geur voor garagebedrijven geen relevante bron is en dat stofhinder op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer niet mag ontstaan. In geval van stof dient het bedrijf filters te installeren die overlast naar de omgeving voorkomen.
    5.2.    Voor stof geldt de algemene zorgplicht in artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit en de regeling in de Activiteitenregeling milieubeheer. [appellant] heeft niet uiteengezet aan welke bepalingen over stofuitstoot hij zich niet zou kunnen houden. Voor stof is in de VNG-brochure voor garagebedrijven een richtafstand van 0 m vermeld. Gelet hierop heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat het aspect stof niet aan de woningbouw in de weg staat.
    Verder volgt uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling, waar de raad naar heeft verwezen, dat werkzaamheden waarbij geuremissies optreden inpandig moeten plaatsvinden en bovendaks worden afgevoerd als er een gevoelig gebouw is gelegen binnen 50 m van het emissiepunt. Het garagebedrijf moet hier al aan voldoen met het oog op de aanwezigheid van bestaande woningen binnen 50 m. Daarnaast is voor geur in de VNG-brochure voor garagebedrijven een richtafstand van 10 m vermeld. Voor de zuidelijkste woning wordt hieraan voldaan doordat de (roet)afzuiging zich op meer dan 10 m van de woning bevindt. Niet is gebleken van plannen om hier verandering in aan te brengen. De raad heeft hiermee deugdelijk gemotiveerd dat ook het aspect geur niet in de weg staat aan de woningbouw.
    Het betoog slaagt niet.
    Geluid
    6.       [appellant] betoogt voorts dat het garagebedrijf in de bedrijfsvoering zal worden belemmerd omdat bij de nieuwe woningen niet aan de geluidsnormen die voor het garagebedrijf gelden, kan worden voldaan. Ook zal geen sprake zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in en bij die woningen. [appellant] beroept zich op het rapport ‘[locatie 1] te Oosterwolde Akoestisch onderzoek’ van TecMap van 16 april 2021 en een notitie van TecMap van 11 oktober 2021 waarin kanttekeningen bij het bestemmingsplan zijn vermeld. Ook met een dove gevel voor de zuidelijkste woning worden de geluidsnormen overschreden. Andere maatregelen dan een dove gevel zijn onvoldoende bezien. Daarbij komt volgens [appellant] dat op warme dagen ramen en deuren in het garagebedrijf worden opengezet en dus meer geluid zal worden ervaren. Ook de gevolgen voor het verblijfsklimaat in de tuinen zijn niet inzichtelijk gemaakt en er moeten beperkingen in de planregels komen voor bouwwerken buiten het bouwvlak, aldus [appellant].
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat toepassing van een dove gevel als bedoeld in de Wet geluidhinder voor de zuidelijkste woning ertoe leidt dat de zuidelijke gevel niet langer geluidsgevoelig is en de toetsing op basis van het Activiteitenbesluit op die gevel vervalt. Het garagebedrijf van [appellant] wordt door de woningbouw dan niet in de bedrijfsvoering belemmerd. Daarnaast heeft de raad het stappenplan uit de VNG-brochure doorlopen. Aan stap 3 kan worden voldaan. Omdat in de tuinen vergunningsvrij bouwwerken met een geluidsgevoelige functie zouden kunnen worden opgericht waarbij niet aan de normstelling voor geluid kan worden voldaan, verzoekt de raad de Afdeling de regels, verbeelding en toelichting met het oog hierop gewijzigd vast te stellen.
    6.2.    Indien wordt voldaan aan de toepasselijke richtafstand voor het aspect geluid uit de VNG-brochure, dan is volgens de toetsingssystematiek in beginsel sprake van een aanvaardbare geluidsbelasting (stap 1). Indien stap 1 niet toereikend is, dan dient de raad volgens de toetsingssystematiek met akoestisch onderzoek aan te tonen dat de geluidsbelasting op woningen en andere geluidsgevoelige bestemmingen voldoet aan de geluidswaarden als opgenomen in paragraaf B5.3 van bijlage 5 van de VNG-brochure. Deze toegestane geluidsbelasting op woningen en andere geluidsgevoelige bestemmingen bedraagt - in een rustige woonwijk - in eerste instantie 45 dB(A) etmaalwaarde voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, 65 dB(A) etmaalwaarde voor het maximale geluidsniveau en 50 dB(A) etmaalwaarde ten gevolge van de verkeersaantrekkende werking (stap 2). Bij overschrijding van deze waarden is planologische inpassing nog steeds mogelijk bij een geluidsbelasting op woningen en andere geluidsgevoelige bestemmingen van maximaal 50 dB(A) etmaalwaarde voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, 70 dB(A) etmaalwaarde voor het maximale geluidsniveau en 50 dB(A) etmaalwaarde ten gevolge van de verkeersaantrekkende werking. De raad dient dan te motiveren waarom hij deze geluidsbelasting in de concrete situatie acceptabel acht (stap 3). Bij een hogere geluidsbelasting dan aangegeven in stap 3 is een ruimtelijke inpassing doorgaans niet mogelijk. Indien het bevoegd gezag niettemin tot inpassing wil overgaan, dient het dit grondig te onderzoeken, onderbouwen en motiveren waarbij tevens de cumulatie met de eventueel al aanwezige geluidsbelasting moet worden betrokken (stap 4).
    6.3.    De raad heeft Adviesbureau de Haan in reactie op het rapport van TecMap onderzoek laten uitvoeren naar de geluidssituatie. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in het rapport ‘Akoestisch Onderzoek Oostendorperstraatweg 81-83 in Oosterwolde’ van 30 juli 2021. In dit rapport is ingegaan op de door TecMap gestelde kanttekeningen. De Haan heeft drie scenario’s berekend: een scherm van 2,5 m hoog op de perceelsgrens, een scherm van 3 m hoog op de perceelsgrens in combinatie met een demper op de roetafzuiging en een dove gevel aan de zuidkant van woonblok A. Alleen met dat laatste kan het garagebedrijf voldoen aan de normen uit het Activiteitenbesluit en kan worden gemotiveerd dat ter plaatse van de woningen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd. De Haan concludeert dat bij toepassing van een dove gevel voor de zuidgevel van woonblok A de overschrijding van de langtijdgemiddelde streefwaarde uit stap 2 wordt weggenomen. Verder is de overschrijding op de west- en oostgevel in de avondperiode in stap 2 2 dB, maar hier wordt wel voldaan aan de streefwaarde van stap 3. Wat betreft de maximale geluidsniveaus is bij toepassing van een dove gevel alleen op de oostgevel sprake van een overschrijding in stap 2 met 1 dB in de dagperiode en met 2 dB in de avondperiode. De raad heeft zijn besluit gebaseerd op de door De Haan gegeven motivering voor het toepassen van stap 3.
    6.4.    Voor zover TecMap is ingegaan op de mogelijkheid van een categorie 3.1-bedrijf en op basis daarvan berekeningen heeft gemaakt, heeft de raad zich gelet op wat de Afdeling onder 4.2 heeft overwogen terecht op het standpunt gesteld dat de vestiging van zo’n bedrijf bij recht niet is toegestaan. Al daarom dient de berekening van TecMap in zoverre buiten beoordeling te blijven.
    6.5.    De raad heeft onder verwijzing naar wat De Haan in het akoestisch rapport heeft geconcludeerd deugdelijk gemotiveerd dat het garagebedrijf alleen met een dove gevel van de zuidelijkste woning niet in haar bedrijfsmogelijkheden wordt beperkt. In dat geval wordt voldaan aan de normen voor het langtijdgemiddelde geluidsniveau en het maximale geluidsniveau uit het Activiteitenbesluit. Dit is niet zo bij een keuze voor een scherm of een scherm in combinatie met een demper op de roetafzuiging. De raad heeft daarom niet voor die maatregelen hoeven kiezen. Op wat TecMap in de notitie van 11 oktober 2021 opmerkt over de hoogte van de roldeur aan de noordzijde van de garage, de hoogte van het scherm en de functionaliteit van een demper op de roetafzuiging, gaat de Afdeling daarom niet verder in. Voor de dove gevel heeft de raad in het plan een bindende regeling opgenomen. Een dove gevel raakt als zodanig de belangen van [appellant] ook niet.
    6.6.    De raad heeft voorts op basis van de bevindingen van De Haan de overschrijding van de streefwaarde uit stap 2 gemotiveerd. Voor zover op de verdiepingen sprake is van overschrijdingen met 1 en 2 dB van de streefwaarde uit stap 2, heeft hij toegelicht dat het alleen om de zuidelijkste woning gaat, die tegelijk deels als afscherming werkt voor de andere woningen. Daarbij heeft hij kunnen uitgaan van de met het plan mogelijk gemaakte nokhoogte. Doordat deze woning naast het garagebedrijf is voorzien, is hier min of meer sprake van een gemengde woonomgeving waardoor een iets hogere geluidsbelasting kan worden geaccepteerd. De Afdeling acht deze motivering deugdelijk. Uitgangspunt blijft daarbij dat sprake is van een rustig buitengebied. In de motivering heeft de raad in navolging van De Haan de door [appellant] met het rapport van TecMap ingediende uitgangspunten, zoals het regelmatig overwerken en het ventileren, overgenomen. Hij is uitgegaan van een representatieve invulling van de planologische mogelijkheden voor het garagebedrijf. Ook is van belang dat aan de normstelling uit het Activiteitenbesluit kan worden voldaan en dat niet aannemelijk is gemaakt dat er andere relevante geluidsbronnen zijn die leiden tot een cumulatie van geluid. Hiervoor heeft de raad in het nadere stuk een uiteenzetting gegeven over de methode Miedema waaruit volgt dat cumulatief sprake is van een redelijk akoestisch klimaat. [appellant] heeft het tegendeel hiervan niet aannemelijk gemaakt. Gelet op het voorgaande heeft de raad deugdelijk gemotiveerd dat in de woningen, dus ook de zuidelijkste woning, een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    6.7.    Het betoog slaagt wel voor zover het gaat om de vergunningsvrije bouwwerken in het achtererfgebied van de twee woningen in woonblok A. De raad erkent dat die mogelijkheid in het plan had moeten worden uitgesloten althans niet zonder meer mogelijk had moeten zijn. Omdat de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiervoor aanleiding hebben gegeven, is het bestreden besluit wat betreft dit onderdeel niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
    Het betoog slaagt ook in zoverre het gaat om het woon- en leefklimaat in de tuinen bij de woningen van woonblok A. Ook al gelden voor een tuin geen geluidsnormen, er moet wel onderzoek gedaan worden naar de daar heersende geluidsbelasting, om te kunnen beoordelen of daar sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De motivering van de raad dat in het overgrote deel van de tuinen bij woonblok A, aan de westzijde, geen hogere geluidsbelasting wordt verwacht en dat daarmee ook daar sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, omdat er op de begane grond aan de westgevel voldaan wordt aan de streefwaarde van stap 2, acht de Afdeling niet toereikend, al omdat een groot gedeelte van de tuin bij de zuidelijkste woning, zowel aan de westzijde als aan de zuidzijde, dichter bij het garagebedrijf is gelegen dan de westgevel en de door de raad voorgestelde functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - vergunningsvrij bouwen uitgesloten" bijna de gehele achter- en zijtuin bij de zuidelijkste woning beslaat. Daar komt bij dat door de dove gevel geen motivering is gegeven voor de geluidsbelasting in de tuin aan de zuidzijde. Uit het onderzoek van De Haan volgt dat daar ook op lagere hoogte, 1,5 m, de richtwaarde van stap 2 wordt overschreden. Bij de beoordeling is evenmin bezien welke mogelijkheden, bijvoorbeeld in de vorm van een voorwaardelijke verplichting, er zijn om de tuinen af te schermen van het geluid van het garagebedrijf.
    Bestuurlijke lus
    7.       Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    7.1.    Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 20 weken na verzending van deze tussenuitspraak de onder 6.7 vermelde gebreken in het besluit van 11 november 2021 te herstellen. Dit kan door, zo nodig met een aanvullend akoestisch onderzoek, alsnog deugdelijk te motiveren dat het woon- en leefklimaat bij de nieuwe woningen en in de mogelijke vergunningsvrije bouwwerken in het achtererfgebied aanvaardbaar is. In plaats van of samen met de hiervoor genoemde aanvullende motivering kan de raad er ook voor kiezen om een gewijzigd of nieuw besluit te nemen.
    7.2.    De raad moet de Afdeling en de andere partijen de uitkomst meedelen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
    7.3.    Het verzoek van de raad dat de Afdeling het bestemmingsplan, dat wil zeggen de regels, verbeelding en toelichting, opnieuw vaststelt, waarvoor de raad bij het verweerschrift een gewijzigd plan heeft gevoegd, strekt te ver, al omdat de Afdeling niet kan overzien of er derdebelanghebbenden zijn die daardoor in hun belangen kunnen worden geschaad en [appellant] op de zitting de omvang van de beoogde geluidscontour heeft betwist, waar de raad niet nader op heeft gereageerd. Ook zou daarmee het motiveringsgebrek inzake de geluidsbelasting in de tuinen niet worden weggenomen. Het vaststellen van een gewijzigd plan moet door de raad gebeuren.
    Proceskosten en griffierecht
    8.       In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Oldebroek op om:
    - binnen 20 weken na verzending van deze tussenuitspraak de onder 6.7 omschreven gebreken in het besluit van 11 november 2021 te herstellen; en
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bechinka
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2024
    371