ECLI:NL:RVS:2023:1028, Raad van State, 15-03-2023, 202202979/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 december 2020 heeft de burgemeester van Meierijstad spoedeisende bestuursdwang toegepast door het pand van [wederpartij] te sluiten en te verzegelen. De burgemeester heeft vervolgens spoedeisende bestuursdwang toegepast door het pand van [wederpartij] tot en met 19 januari 2021 te sluiten en te verzegelen. In het besluit van 30 december 2020 heeft de burgemeester toegelicht dat bij de beide controles is gebleken dat [wederpartij] geopend was voor publiek en dat dit in strijd is met artikel 58h, eerste lid, van de Wet publieke gezondheid en artikel 4.a1 van de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19. [wederpartij] is een vennootschap onder firma die een wellnesscentrum exploiteert. Het wellnesscentrum is gevestigd aan de [locatie] te Sint-Oedenrode. Op 20 december 2020 hebben toezichthouders van de politie bij [wederpartij] een controle uitgevoerd. Bij die controle werden vier gasten aangetroffen in twee verschillende privéruimtes.

202202979/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Meierijstad,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 1 april 2022 in zaak nr. 21/2494 in het geding tussen:
    [wederpartij], gevestigd te Sint-Oedenrode, gemeente Meierijstad,
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 december 2020 heeft de burgemeester spoedeisende bestuursdwang toegepast door het pand van [wederpartij] te sluiten en te verzegelen.
    Bij besluit van 7 september 2021 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 april 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 september 2021 vernietigd, het besluit van 30 december 2020 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De burgemeester heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2023, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door T. de Bresser en mr. L.A. Muller, aan heeft deelgenomen via videoverbinding, en [wederpartij], vertegenwoordigd door haar [vennoot] en mr. W. Altenaar, advocaat te Amsterdam, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij] is een vennootschap onder firma die een wellnesscentrum exploiteert. Het wellnesscentrum is gevestigd aan de [locatie] te Sint-Oedenrode. De vennootschap heeft twee vennoten.
    2.       Op 20 december 2020 hebben toezichthouders van de politie bij [wederpartij] een controle uitgevoerd. Bij die controle werden vier gasten aangetroffen in twee verschillende privéruimtes. Ook waren er twee medewerkers aanwezig.
    Op 23 december 2020 is wederom een controle uitgevoerd bij [wederpartij], dit keer door toezichthouders van de gemeente Meierijstad. Bij deze controle werden zes personen en twee gastdames, verdeeld over drie ruimtes, aangetroffen.
    3.       De burgemeester heeft vervolgens spoedeisende bestuursdwang toegepast door het pand van [wederpartij] tot en met 19 januari 2021 te sluiten en te verzegelen. In het besluit van 30 december 2020 heeft de burgemeester toegelicht dat bij de beide controles is gebleken dat [wederpartij] geopend was voor publiek en dat dit in strijd is met artikel 58h, eerste lid, van de Wet publieke gezondheid (hierna: de Wpg) en artikel 4.a1 van de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (hierna: de Trm).
    4.       Bij besluit op bezwaar van 7 september 2021 heeft de burgemeester het door [wederpartij] tegen het besluit van 30 december 2020 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dit besluit, met aanvulling van de motivering, gehandhaafd. Volgens de burgemeester is de sluiting van het pand ook terecht geweest, omdat niet was voldaan aan artikel 4.8 van de Trm. Zo is niet aannemelijk geworden dat consequent is voldaan aan de plicht om te werken met reserveringen voor ten hoogste vier personen en aan de plicht om bij aankomst een gezondheidscheck uit te voeren, aldus de burgemeester.
    Beroep
    5.       De rechtbank volgt de standpunten van de burgemeester niet. Volgens de rechtbank staat een wellnesscentrum weliswaar niet in artikel 4.a1, eerste lid, van de Trm vermeld als publieke plaats die voor het publiek is opengesteld, maar gaat de burgemeester eraan voorbij dat artikel 4.8 van de Trm specifiek over wellnesscentra gaat. In die bepaling wordt een wellnesscentrum aangewezen als een publieke plaats die onder voorwaarden voor het publiek is opengesteld. Volgens de rechtbank volgt dit ook uit de nota van toelichting bij deze bepaling.
    Verder heeft de rechtbank overwogen dat artikel 58h, tweede lid, van de Wpg een limitatieve opsomming bevat van plaatsen die niet worden aangewezen als publieke plaatsen die niet voor publiek mogen worden opengesteld. Dat artikellid moet in samenhang met het eerste lid van artikel 58h van de Wpg worden gelezen. Dat een wellnesscentrum niet in die limitatieve opsomming wordt genoemd, betekent dus, anders dan de burgemeester betoogt, niet dat een wellnesscentrum niet voor het publiek mag worden opengesteld. Hieruit volgt dat artikel 4.8 van de Trm van toepassing is op [wederpartij], aldus de rechtbank.
    De burgemeester heeft volgens de rechtbank niet vastgesteld dat [wederpartij] zich niet heeft gehouden aan de in artikel 4.8 van de Trm neergelegde voorwaarden. Uit het politierapport blijkt niet dat de politie heeft vastgesteld dat [wederpartij] werkt met reserveringen met meer dan vier personen per reservering. Ook heeft de politie niet vastgesteld dat bij aankomst van publiek geen gezondheidscheck is uitgevoerd. Door [wederpartij] tegen te werpen dat niet aannemelijk is dat zij consequent heeft voldaan aan de in artikel 4.8 van de Trm neergelegde voorwaarden, geeft de burgemeester een onjuiste uitleg aan dit artikel. Op grond van dit artikel ligt het namelijk juist op de weg van de burgemeester om aannemelijk te maken dat niet is voldaan aan de in die bepaling gestelde voorwaarden. Dat is niet gebeurd.
    Volgens de rechtbank was de burgemeester gelet op het voorgaande niet bevoegd spoedeisende bestuursdwang toe te passen. Zij heeft daarom het bestreden besluit vernietigd en het besluit van 30 december 2020 herroepen.
    Hoger beroep
    6.       De burgemeester kan zich met het oordeel van de rechtbank niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    Volgens de burgemeester heeft de rechtbank ten onrechte uit de nota van toelichting geciteerd. Deze nota hoort namelijk bij de oorspronkelijke Trm, die op 1 december 2020 in werking is getreden. De wijzigingen in die regelgeving volgden elkaar in die tijd evenwel snel op en op 14 december 2020 werd tot een nieuwe algemene lockdown besloten, waarbij ook de sauna’s gesloten moesten worden. Hiertoe is de Trm aangepast, maar deze aanpassing heeft de rechtbank niet bij haar oordeel betrokken. Ook heeft de rechtbank de publicaties hierover niet bij haar oordeel betrokken. Volgens de burgemeester heeft hij naar de strekking en ook de letter van de Trm gehandeld. Hoewel de wettekst achteraf gezien duidelijker had kunnen zijn, blijkt uit de opzet duidelijk dat artikel 4.8 van de Trm is opgesteld als een beperking ten opzichte van andere inrichtingen die zonder beperkingen open mochten zijn. Nu nagenoeg alle inrichtingen vanaf 14 december 2020 weer voor het publiek gesloten dienden te zijn, is het toepassen van deze bepaling als een verruiming geen redelijke uitleg van de wettekst, inclusief de door de rechtbank geciteerde toelichting. Uit een redelijke wetsuitleg vloeit volgens de burgemeester voort dat artikel 4.8 van de Trm alleen toepassing vindt indien een wellnesscentrum op basis van artikel 4.a1 van de Trm voor publiek geopend mag zijn. Deze bepaling bevat een limitatieve opsomming van publieke plaatsen die open mochten zijn, en een sauna staat daar niet bij. Er was sprake van een algehele lockdown, behoudens de uitzonderingen die zijn opgenomen in artikel 4.a1 van de Trm en enkele andere specifieke uitzonderingen die expliciet in de Trm zijn genoemd. Daarbij wijst de burgemeester er ten slotte op dat ook de branche zelf tot de conclusie was gekomen dat zij gesloten hoorde te zijn. Zij heeft dat ook uitgedragen en daarvoor begrip getoond. In heel Nederland waren soortgelijke voorzieningen ook gesloten, aldus de burgemeester.
    6.1.    Artikel 58h van de Wpg luidde ten tijde van belang als volgt:
    "1. Bij ministeriële regeling kunnen publieke plaatsen worden aangewezen die niet of slechts onder in die regeling gestelde voorwaarden voor publiek mogen worden opengesteld. Tot de voorwaarden kan behoren dat ten hoogste een bij die regeling vast te stellen aantal personen als publiek aanwezig mag zijn.
    2. De volgende plaatsen worden niet aangewezen als publieke plaatsen die niet voor publiek mogen worden opengesteld:
    a. een stemlokaal;
    b. een plaats die is bestemd voor een vergadering van de Staten-Generaal of van een commissie daaruit;
    c. een plaats die is bestemd voor een vergadering van de gemeenteraad, provinciale staten en het algemeen bestuur van een waterschap, of van een door deze organen ingestelde commissie;
    d. een gerechtsgebouw."
    Artikel 4.a1 van de Trm luidde ten tijde van belang als volgt:
    "Onverminderd artikel 58h, tweede lid, van de wet en artikel 4.4, eerste en derde lid, worden van 15 december 2020 tot en met 19 januari 2021 geen andere publieke plaatsen voor publiek opengesteld dan:
    […]"
    Artikel 4.8 van de Trm luidde ten tijde van belang als volgt:
    "Een publieke plaats die een wellnesscentrum is, wordt slechts voor publiek opengesteld, indien de beheerder:
    a. werkt met reserveringen voor ten hoogste vier personen per reservering, tenzij het gaat om personen die vallen onder een uitzondering als bedoeld in artikel 3.1, tweede lid, onder a of b, of personen als bedoeld in artikel 58g, tweede lid, van de wet;
    b. bij aankomst van het publiek een gezondheidscheck uitvoert."
    6.2.    Welke publieke plaatsen eind december 2020, toen de bestuursdwang door de burgemeester werd toegepast, al dan niet onder voorwaarden voor publiek opengesteld mochten worden, bleek uit de limitatieve opsomming in artikel 58h, tweede lid, van de Wpg enerzijds en die in artikel 58h, eerste lid, van de Wpg, gelezen in samenhang met artikel 4.a1 van de Trm anderzijds. Wellnesscentra werden in geen van die opsommingen genoemd als plaatsen die, al dan niet onder voorwaarden, mochten worden opengesteld. Dit betekent dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [wederpartij] eind december 2020 niet open mocht zijn voor publiek.
    [wederpartij] heeft in reactie op het standpunt van de burgemeester betoogd dat artikel 4.8 van de Trm specifiek voorzag in de mogelijkheid van openstelling van wellnesscentra onder voorwaarden en later in werking is getreden dan artikel 4.a1 van de Trm. Dit maakt naar het oordeel van de Afdeling echter niet dat [wederpartij] eind december 2020 open mocht zijn voor het publiek. Dit volgt allereerst uit de systematiek van hoofdstuk 4 van de Trm, die inhield dat eerst op grond van artikel 4.a1 van de Trm moest worden nagegaan of een publieke plaats voor publiek mocht worden opengesteld, voordat kon worden toegekomen aan de vraag of er aan een dergelijke openstelling voorwaarden waren verbonden. Aan de vraag of aan de openstelling voorwaarden waren gesteld, wordt immers niet toegekomen als een publieke plaats in het geheel niet opengesteld mocht worden. Dat wellnesscentra niet geopend mochten zijn voor publiek, strookt ook met de bedoeling van de wetgever. Op 14 december 2020 is met ingang van de dag erna een lockdown (hierna: de lockdown) in Nederland afgekondigd tot en met - aanvankelijk - 19 januari 2021 vanwege de stijging van het aantal coronabesmettingen. Als gevolg van de lockdown moesten vrijwel alle publieke plaatsen voor publiek gesloten worden. Blijkens de Nota van Toelichting bij artikel 4.a1 van de Trm werden alleen de in deze bepaling genoemde uitzonderingen toegestaan "(…) omdat het hier gaat om cruciale processen ten behoeve van doorgang van het dagelijks leven en welzijn. Het gaat in de basis om locaties van essentiële detailhandel gericht op primaire levensbehoeften." (Stcrt. 2020, 66909, p. 8). Wellnesscentra zijn niet dergelijke locaties. Bovendien was op pagina 9 van de Nota van Toelichting vermeld dat voor de publieke plaatsen die op grond van artikel 4.a1 van de Trm opengesteld konden worden, de overige bepalingen uit hoofdstuk 4 bleven gelden. Ook hieruit volgt dat alle publieke plaatsen die niet in artikel 4.a1 van de Trm werden genoemd, dicht moesten en dat eventuele voorwaarden voor openstelling, neergelegd in de overige bepalingen van hoofdstuk 4 van de Trm, alleen golden voor die publieke plaatsen die op grond van artikel 4.a1 van de Trm opengesteld mochten zijn. Overigens was toentertijd ook uitdrukkelijk op de website van de rijksoverheid vermeld dat wellnesscentra onder de sluitingsplicht vielen.
    6.3.    Gelet op het voorgaande kon artikel 4.8 van de Trm tijdens de lockdown, gelet op artikel 4.a1 van de Trm, geen toepassing vinden. Het betoog van de burgemeester slaagt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 7 september 2021 alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat de burgemeester spoedeisende bestuursdwang mocht toepassen.
    8.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 1 april 2022 in zaak nr. 21/2494;
    III.      verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van de burgemeester van Meierijstad van 7 september 2021 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2023
    752