ECLI:NL:CRVB:2022:2395, Centrale Raad van Beroep, 10-11-2022, 21 / 1467 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2022-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Opleggen disciplinaire straf van ontslag. Plichtsverzuim.

211467 AW, 21/1468 AW, 21/2448 AW, 21/2449 AW
    
    
      Datum uitspraak: 10 november 2022
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 maart 2021, 19/5203 en 20/3148 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. J.W.C. van Kleef hoger beroep ingesteld en verzocht om het college te veroordelen tot vergoeding van schade, bestaande uit wettelijke rente over het achterstallig salaris van appellant.
    
    
    
      Namens het college heeft mr. S.J. Hauser, advocaat, een verweerschrift ingediend en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. Van Kleef een zienswijze ingediend naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep.
    
    
    
      Partijen hebben nadere stukken ingezonden.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van Kleef. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Hauser, drs J. Schans en S. Ujzanovitch. 
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
      
    
    
      1.2.
      Appellant is per 1 oktober 2002 in dienst getreden bij de gemeente Amsterdam. Hij was laatstelijk aangesteld in de functie van [naam functie 1] (salarisschaal 12) bij de [naam afdeling] . 
      
    
    
      1.3.
      Op 21 november 2013 heeft appellant toestemming gevraagd voor het uitvoeren van onbezoldigde nevenwerkzaamheden als bestuurslid van een nieuwe instelling voor het voortgezet onderwijs. Bij besluit van 19 december 2013 is deze toestemming gegeven onder de voorwaarde dat appellant zijn werkgever op de hoogte stelt wanneer belangenverstrengeling ontstaat.
      
    
    
      1.4.
      De nevenwerkzaamheden van appellant bestonden eruit dat hij [naam functie 2] was van het bestuur van de Stichting [Stichting] ( [Stichting] ). [Stichting] is bestuurder van het [naam school] in Amsterdam. Tussen 2013 en 2017 zijn de gemeente Amsterdam en [Stichting] met elkaar verwikkeld geweest in diverse juridische procedures over huisvesting en financiële middelen voor het [naam school] . Vanaf eind 2017 hebben diverse gesprekken tussen appellant en zijn leidinggevende plaatsgevonden, waarbij ook de nevenwerkzaamheden van appellant zijn besproken. Hierbij is appellant onder meer gewezen op de voorwaarde waaronder de toestemming is verleend en is hem verzocht hierop meer alert te zijn.
      
    
    
      1.5.
      Op 7 november 2018 heeft appellant zich ziek gemeld.
    
    
      1.6.
      Nadat in november 2018 het vermoeden ontstond dat appellant in de jaren 2015 tot en met 2017 niet al zijn genoten verlof juist heeft geregistreerd, heeft het college op 18 januari 2019 het Bureau Integriteit van de gemeente Amsterdam (BI) opdracht gegeven hiernaar onderzoek te doen. Het onderzoek is later uitgebreid met het jaar 2018. BI heeft op 1 augustus 2019 een rapport uitgebracht.
      
    
    
      1.7.
      Op 7 maart 2019 heeft de burgemeester van Amsterdam een brief ontvangen van de Nationaal Coördinator Terrorisme en Veiligheid (NCTV). Hierin is vermeld dat de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) zorgelijke signalen heeft overgebracht over antidemocratische en anti-integratieve gedragingen van richtinggevende personen binnen het [naam school] . Diezelfde dag heeft de burgemeester het bestuur van de onderwijsinstelling ontboden op het stadhuis en het voltallige bestuur dringend verzocht per direct op te stappen.
      
    
    
      1.8.
      Op 12 maart 2019 heeft het college aan appellant het voornemen kenbaar gemaakt om het besluit van 19 december 2013 te herzien door de toestemming voor de nevenwerkzaamheden bij [Stichting] te beëindigen. In afwachting van het definitieve besluit daarover en vanwege het lopende onderzoek van BI heeft het college appellant bij besluit van 12 maart 2019, voor zover van belang, geschorst met behoud van salaris en aan hem een verbod op toegang tot de werkplek opgelegd.
      
    
    
      1.9.
      Bij besluiten van 9 april 2019 en 29 april 2019 heeft het college bepaald dat het salaris van appellant vanwege arbeidsongeschiktheid langer dan zes maanden voor 90% procent zal worden doorbetaald over de uren waarin hij geen re-integratie-activiteiten verrichtte. Daarbij is verwezen naar artikel 7.4, tweede en vijfde lid, van de Nieuwe Rechtspositieregeling Gemeente Amsterdam (NRGA).
      
    
    
      1.10.
      Appellant heeft zijn zienswijze gegeven op het in 1.8 genoemde voornemen. Bij besluit van 29 mei 2019 heeft het college het besluit van 19 december 2013 herzien en de verleende toestemming voor het verrichten van nevenwerkzaamheden beëindigd. Appellant is opgedragen zijn werkzaamheden als bestuurslid bij [Stichting] op de kortst mogelijke termijn neer te leggen en zijn leidinggevende binnen twee weken na dagtekening van het besluit schriftelijk in kennis te stellen van het moment daarvan. Appellant is meegedeeld dat disciplinaire maatregelen kunnen volgen indien hij hieraan geen gehoor geeft. 
      
    
    
      1.11.
      Het college heeft de bezwaren van appellant tegen de besluiten van 12 maart 2019, 9 april 2019, 29 april 2019 en 29 mei 2019 bij besluit van 3 september 2019 (bestreden besluit 1) ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.12.
      Bij brief van 5 september 2019 heeft het college appellant (nogmaals) opgedragen zijn nevenfunctie bij [Stichting] neer te leggen en zijn leidinggevende binnen drie dagen te berichten van het moment daarvan. Bij brief van 13 september 2019 heeft appellant meegedeeld hieraan niet te zullen voldoen. 
      
    
    
      1.13.
      
        Nadat het college het voornemen daartoe bekend had gemaakt en appellant zijn zienswijze daarover naar voren had gebracht, heeft het college bij besluit van 15 oktober 2019 appellant primair de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd op grond van artikel 13.6, eerste lid, aanhef en onder f, van de NRGA. Subsidiair is op grond van artikel 12.12, aanhef en onder b, van de NRGA ontslag verleend wegens een duurzame verstoring van de arbeidsverhouding en een ontstane impasse. In het kader van het strafontslag is appellant verweten:
        I. dat hij, ondanks dat de toestemming voor zijn nevenfunctie bij [Stichting] is ingetrokken, ook na herhaald verzoek, weigert zijn nevenfunctie neer te leggen en daarmee geen uitvoering heeft gegeven aan de besluiten van het college daarover;
        II. dat hij zich hierdoor schuldig heeft gemaakt aan het laten voortbestaan van de schijn van een ontoelaatbare belangenverstrengeling tussen zijn eigen (privé en/of zakelijke) belangen en de belangen van de gemeente;
        III. dat hij niet binnen de gestelde termijn heeft gereageerd op de brief van 5 september 2019; IV. dat hij zijn verlofuren over de jaren 2015 tot en met 2018 bij herhaling en over een langere periode niet, dan wel niet juist en volledig, heeft geregistreerd en afgeboekt in Mijn Personeelsnet;
        V. dat hij als gevolg daarvan zonder overleg dan wel toestemming van zijn leidinggevenden aanzienlijk meer verlofuren heeft genoten (totaal 262,27 uur) dan het verlof waar hij volgens de geldende regels recht op had; 
        VI. dat hij tijdens het onderzoek door BI niet de vereiste transparantie en openheid over zijn verlofopnamen heeft betracht.
      
      
      
        Bij besluit van 28 april 2020 (bestreden besluit 2) heeft het college, voor zover van belang, het bezwaar van appellant tegen het besluit van 15 oktober 2019 ongegrond verklaard.
      
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. Wat betreft bestreden besluit 1 heeft de rechtbank overwogen dat het college in de brief van de NCTV van 7 maart 2019 aanleiding heeft mogen zien voor nader onderzoek en het hangende daarvan treffen van ordemaatregelen. Over de korting op de loondoorbetaling heeft de rechtbank overwogen dat in bestreden besluit 1 gemotiveerd op de daartegen aangevoerde bezwaargronden is ingegaan en dat appellant in beroep op dit punt geen nieuwe gronden naar voren heeft gebracht. Er bestaat volgens de rechtbank, ook gelet op de overige oordelen, geen aanleiding het beroep op dit punt gegrond te verklaren. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college bevoegd was de verleende toestemming voor de nevenwerkzaamheden bij [Stichting] in te trekken. Over bestreden besluit 2 heeft de rechtbank overwogen dat BI op inzichtelijke en deugdelijke wijze is gekomen tot de vaststelling van een negatief verlofsaldo van 262,27 uur, dat sprake is van het langdurig en structureel onvoldoende registreren van verlofuren en dat het college terecht heeft aangenomen dat appellant zich hiermee schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim. Verder heeft appellant onbetwist geen gevolg gegeven aan de opdracht tot beëindiging van de nevenwerkzaamheden en ook in dit opzicht heeft hij zich schuldig gemaakt aan plichtsverzuim. Dit plichtsverzuim is, samen het plichtsverzuim ten aanzien van de verlofuren, naar het oordeel van de rechtbank zodanig ernstig dat de disciplinaire straf van ontslag evenredig is te achten. De rechtbank heeft de overige verweten gedragingen daarom onbesproken gelaten.
      
      3. Naar aanleiding van wat partijen hebben aangevoerd komt de Raad tot de volgende beoordeling.
      
      
      
        
          Schorsing
        
      
      
    
    
      3.1.
      In artikel 13.2, tweede lid, van de NRGA is, voor zover van belang, bepaald dat de ambtenaar kan worden geschorst met behoud van salaris en de toegekende salaristoelage(n) als het redelijkerwijs niet aanvaardbaar is dat hij zijn werkzaamheden blijft verrichten. 
      
    
    
      3.2.
      Het college heeft in de feiten en omstandigheden die ten grondslag liggen aan het voornemen om de verleende toestemming voor nevenwerkzaamheden bij [Stichting] te beëindigen en in het lopende onderzoek naar mogelijk onjuiste registratie van verlofuren voldoende grond kunnen vinden voor het oordeel dat het redelijkerwijs niet aanvaardbaar is dat appellant zijn werkzaamheden blijft verrichten. Om die reden heeft het college appellant in afwachting van de verdere besluitvorming over de nevenwerkzaamheden en de uitkomsten van het onderzoek naar zijn verlofuren mogen schorsen. Dat verlening van buitengewoon verlof ook een mogelijkheid was geweest, brengt op zichzelf niet mee dat de schorsing niet toegestaan was. Anders dan appellant betoogt, is een schorsing in het belang van de dienst in beginsel neutraal en niet diffamerend voor de ambtenaar die de schorsing treft (vergelijk de uitspraak van 16 december 2010, ECLI:NL:CRVB:2011:BU8683). 
      
      
        
          Salariskorting wegens arbeidsongeschiktheid
        
      
      
    
    
      3.3.
      Appellant wordt niet gevolgd in zijn betoog dat de rechtbank heeft geoordeeld dat in beroep alleen nieuwe gronden kunnen worden beoordeeld. De Raad leest overweging 13 van de aangevallen uitspraak zo dat de rechtbank het standpunt van het college in het bestreden besluit 1 over de salariskorting onderschrijft en dat zij in de herhaalde gronden geen aanleiding ziet voor een ander oordeel. De Raad volgt de rechtbank hierin.
      
      
        
          Beëindiging toestemming nevenfunctie [Stichting]
        
      
      
    
    
      3.4.
      Het college is in beginsel bevoegd om een besluit waarbij toestemming is verleend voor het verrichten van nevenwerkzaamheden te herzien en de eerder verleende toestemming te beëindigen. Het college heeft aan de herziening ten grondslag gelegd dat appellant niet heeft voldaan aan de aan de toestemming verbonden voorwaarde en dat sprake is van onaanvaardbare risico’s als bedoeld in artikel 11.5, derde lid aanhef en onder a, b, d en e, van de NRGA en van zekere risico’s als bedoeld in artikel 11.5, vierde lid, aanhef en onder a en b, van de NRGA. Appellant heeft aangevoerd dat hij wel heeft voldaan aan de gestelde voorwaarde en dat de genoemde weigeringsgronden zich niet voordoen. 
      
    
    
      3.5.
      In artikel 11.5 van de NRGA is, voor zover hier van belang bepaald:
      
      
        
          “1. Het verrichten van nevenwerkzaamheden is toegestaan.
        
        
          2. Schriftelijke toestemming wordt door de medewerker gevraagd als door de nevenwerkzaamheden de vervulling van zijn functie in het geding komt of als de belangen van de gemeente, voor zover deze in verband staan met de functie van de medewerker, kunnen worden geschaad.
        
        
          3. Toestemming wordt geweigerd als de nevenwerkzaamheden in relatie tot de functie van de medewerker een onaanvaardbaar risico betekenen voor een of meer van de volgende aspecten:
        
        
          a. belangenverstrengeling;
        
        
          b. ongewenste binding aan derden;
        
        
          c. fraude en corruptie;
        
        
          d. schade aan het aanzien van het ambt;
        
        
          e. schade aan de belangen van de gemeente;
        
        
          f. onduidelijkheid over de hoedanigheid van de medewerker in zijn optreden naar derden.
        
        
          4. Toestemming kan worden geweigerd als de nevenwerkzaamheden in relatie tot de functie van de medewerker een zeker risico meebrengen voor een of meer van de volgende aspecten:
        
        
          a. tijdsbeslag van de nevenwerkzaamheden;
        
        
          b. veiligheid en gezondheid van de medewerker;
        
        
          c. mogelijkheid van directe concurrentie tussen de medewerker en het organisatieonderdeel waar hij is tewerkgesteld;
        
        
          d. mogelijkheid van misbruik van vertrouwelijke gegevens;
        
        
          e. mogelijkheid van misbruik van gemeente-eigendommen of faciliteiten die door of vanwege de gemeente worden verstrekt. 
        
        
          (..)”
        
      
      
    
    
      3.6.
      De informatie die het college van de NCTV en de AIVD heeft ontvangen over antidemocratische en anti-integratieve gedragingen van richtinggevende personen binnen het [naam school] verhoudt zich volgens het college volstrekt niet met de antiradicaliseringsstrategie van de overheid in het algemeen en de gemeente in het bijzonder en met het belang van veilig en democratisch onderwijs. Dat het gemeentebestuur de situatie bij het [naam school] zeer ernstig vond en het voltallige bestuur van die onderwijsinstelling hiervoor verantwoordelijk hield, blijkt uit de hierop gevolgde dringende oproep van de burgemeester aan het bestuur om op te stappen. 
      
    
    
      3.7.
      De Raad volgt het college in het standpunt dat de aan appellant verleende toestemming om nevenwerkzaamheden te verrichten als [naam functie 2] van het bestuur van [Stichting] met het voorgaande onverenigbaar was. Doordat appellant weigerde aan de oproep van de burgemeester gehoor te geven, maakte appellant ook deel uit van een bestuur dat het college inmiddels ongewenst vond. Onder deze omstandigheden heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de nevenwerkzaamheden van appellant bij [Stichting] een onaanvaardbaar risico betekenden voor belangenverstrengeling, ongewenste binding aan derden en schade aan de belangen van de gemeente als bedoeld in artikel 11.5, derde lid, aanhef en onder a, b en e, van de NRGA. Het college heeft reeds op basis daarvan het besluit van 19 december 2013 mogen herzien en de toestemming voor de nevenwerkzaamheden bij [Stichting] mogen beëindigen. Hierbij heeft het college kunnen betrekken dat uit de inhoud van de diverse gesprekken tussen appellant en zijn leidinggevende(n) en zijn zienswijze van 12 maart 2019 niet blijkt dat de hiervoor genoemde risico’s niet aanwezig waren, of dat appellant die risico’s zou willen en/of kunnen wegnemen. Dat appellant in zijn functie bij de gemeente Amsterdam niet bij het onderwijs betrokken is, betekent niet dat de hiervoor genoemde risico’s niet aanwezig zijn. 
      
    
    
      3.8.
      Appellant wordt niet gevolgd in zijn betoog dat hij zijn nevenwerkzaamheden bij [Stichting] niet kon beëindigen, omdat daardoor de stabiliteit van [Stichting] en het onderwijs in gevaar zou komen. Nog daargelaten dat appellant dit op geen enkele wijze heeft onderbouwd, heeft het college hem niet opgedragen zijn nevenwerkzaamheden onmiddellijk te beëindigen. Appellant is meegedeeld dat hij zijn nevenwerkzaamheden op de kortst mogelijke termijn diende neer te leggen. Daarbij is hem verzocht om het college binnen twee weken in kennis te stellen van het moment daarvan. Gelet hierop wordt appellant ook niet gevolgd in zijn standpunt dat het college zijn bevoegdheid heeft gebruikt voor een ander doel, te weten het beëindigen van [Stichting] , en dat daarmee sprake is van détournement de pouvoir. 
      
      
        
          Strafontslag
        
      
      
    
    
      3.9.
      Appellant heeft in hoger beroep onder meer aangevoerd dat het voortzetten van de nevenwerkzaamheden bij [Stichting] niet als plichtsverzuim kan worden aangemerkt, omdat de toestemming voor het verrichten van deze nevenwerkzaamheden ten onrechte is beëindigd. Gelet op wat is overwogen in 3.4 tot en met 3.8 slaagt dit betoog niet. Appellant heeft ondanks dat de toestemming voor zijn nevenfunctie bij [Stichting] was beëindigd expliciet geweigerd zijn nevenfunctie neer te leggen en uitvoering te geven aan de besluitvorming van het college, ook nadat het college hem hierop bij brief van 5 september 2019 nogmaals had aangesproken. Hiermee is sprake van plichtsverzuim. 
      
    
    
      3.10.
      De Raad verenigt zich met het oordeel van de rechtbank dat BI op inzichtelijke en deugdelijke wijze heeft vastgesteld dat appellant over de jaren 2015 tot en met 2018 een negatief verlofsaldo van 262,27 uur had, dat appellant langdurig en structureel onvoldoende verlofuren heeft geregistreerd en dat het college dit terecht als (ernstig) plichtsverzuim heeft aangemerkt en onderschrijft de aan dit oordeel ten grondslag gelegde overwegingen. De Raad voegt hieraan nog toe dat appellant ook in hoger beroep niet aannemelijk heeft gemaakt dat de uit het door BI verrichtte onderzoek getrokken conclusies onjuist zijn, terwijl hij daartoe voldoende mogelijkheden heeft gehad. Gelet op het grote aantal vastgestelde niet geregistreerde verlofuren acht de Raad het betoog van appellant ter zitting dat het hier slechts gaat om een vergissing ongeloofwaardig. Wel wordt appellant gevolgd in zijn betoog dat de controle op het verlof door zijn leidinggevende(n) beter had gekund, maar dit doet niet af aan zijn eigen verantwoordelijkheid om zijn verlof juist en volledig te registreren. 
      
    
    
      3.11.
      Appellant heeft niet gesteld dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend. Het college was daarom bevoegd aan appellant een disciplinaire straf op te leggen. De Raad is van oordeel dat de disciplinaire straf van ontslag niet onevenredig is aan de aard en ernst van het in 3.9 en 3.10 vastgestelde plichtsverzuim. Daarmee volgt de Raad de rechtbank in haar oordeel dat de overige aan appellant verweten gedragingen geen afzonderlijke bespreking meer behoeven. 
      
    
    
      3.12.
      Uit wat is overwogen onder 3.1 tot en met 3.11 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. Daarom wordt niet toegekomen aan bespreking van het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd. Dit betekent dat het verzoek van appellant om schadevergoeding bestaande uit wettelijke rente wordt afgewezen. 
      
      
        4. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    
      
         bevestigt de aangevallen uitspraak;
      
      
         wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en L.M. Tobé als leden, in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 november 2022.
    
    
    
    
    
      						(getekend) J.J.T. van den Corput
    
    
    
    
    
      						(getekend) L.C. van Bentum