ECLI:NL:RBROT:2024:387, Rechtbank Rotterdam, 22-01-2024, ROT 21/6070
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Boete opgelegd aan slachterij omdat dieren niet over voldoende drinkwater beschikten. Gelet op de strikte eis van punt 1.6 van Bijlage III van Verordening 1099/2009 mag van eiseres worden verwacht dat zij de dieren in de stal zodanig vaak controleert dat gewaarborgd is dat de dieren continu over voldoende drinkwater beschikken. Overtreding terecht vastgesteld en boete terecht opgelegd. Wel matiging vanwege overschrijding van de redelijke termijn.

Rechtbank Rotterdam		
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 21/6070
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 januari 2024 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres], te [plaats], eiseres,
    (gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    (gemachtigde: mr. R.R. Berkhout),
    
    
      en 
    
    
  
  
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 2.500,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 30 april 2021 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 29 oktober 2021 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook nadien nog schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 30 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan heeft de gemachtigde van verweerder deelgenomen. Namens eiseres is met voorafgaande kennisgeving niemand verschenen. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 2 oktober 2020 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
    
      “Datum en tijdstip van de bevinding: 22 september 2020 omstreeks 13:50 uur.
      
        Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: [naam], functie: directeur.
      
      
        Tijdens mijn inspectie bij [eiseres] bevond ik mij op stal bij de schapen en geiten. Deze stal bestaat uit twee delen welke in het midden gescheiden wordt door een looppad. Beide staldelen zijn door middel van losse hekken op te delen in kleinere hokken. Er waren op dat moment in beide staldelen geiten en schapen aanwezig. Ik zag dat het rechter staldeel (wat aan de straatkant ligt) was opgedeeld in twee grote hokken. Ik zag dat er binnen deze twee grote hokken met behulp van hekken nog twee kleine hokjes gemaakt waren. In totaal waren er aan de rechterkant van de stal dus vier hokken aanwezig. In de twee grote hokken zag ik geiten staan en in de twee kleine hokken zag ik schapen staan. Ik zag dat in één van de kleine hokken vijf schapen stonden en in het andere kleine hok vier schapen.
      
      
        Ik zag dat in het hok met de vijf schapen een waterdrinkbak en een voerbak hingen. Ik zag dat er aan de waterbak geen slang gekoppeld was, waardoor ik zag dat deze waterbak niet was aangesloten op een waterleiding. Tevens zag ik dat er geen water in de waterbak aanwezig was. Ik zag dat de vijf schapen in dit hok geen toegang hadden tot vers drinkwater (Foto 1 t/m Foto 5).
      
      
        In het andere kleine hok waar de vier schapen stonden, zag ik dat de vier schapen op geen enkele manier toegang hadden tot vers drinkwater. Ik zag dat er geen drinkwatervoorziening aanwezig was (Foto 6 en Foto 7).
      
      
        Uit bovenstaande blijkt dat dieren die na het uitladen niet onmiddellijk naar de slachtplaats werden gebracht, niet steeds, via adequate voorzieningen, over voldoende drinkwater konden beschikken.
      
      […]
      
        Ik bracht [naam], als directeur van [eiseres], en tevens dierwelzijnsfunctionaris van [eiseres], van mijn bevindingen op de hoogte en zegde terzake een rapport van bevindingen aan.
      
      
        
          [directeur] verklaarde uit zichzelf het volgende:
      
      
        "Er zijn zojuist geiten gelost. Om te voorkomen dat de geiten en de al aanwezige schapen door elkaar zouden lopen heeft de vervoerder van de geiten de schapen apart gezet".
      
        Daarop heb ik de camerabeelden van de stal opgevraagd. Op deze camerabeelden was te zien dat omstreeks 8:45u een persoon (door mij herkend als een handelaar die regelmatig geiten en schapen bij [eiseres] komt brengen) de stal binnenloopt en ruimte maakt voor de geiten, die hij enkele minuten later gaat lossen. Op de camerabeelden zag ik dat de schapen om respectievelijk 8:47u en 8:52u (Foto 8 en Foto 9) zijn verplaatst en in de hokken zijn gezet waar vervolgens omstreeks 13:50u de constatering door mij is gedaan dat deze schapen geen toegang hadden tot drinkwater. Ik heb de camerabeelden bekeken tot het moment dat ik mijzelf in de stal zag lopen en daar constateerde dat de schapen geen toegang hadden tot water. Ik zag op de camerabeelden dat niemand in de tussentijd de dieren heeft voorzien van water. Hieruit concludeer ik dat de schapen in beide hokken gedurende ongeveer 5 uren geen toegang hebben gehad tot (voldoende schoon) drinkwater.”
    
    
    3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “Zoogdieren die na het uitladen niet onmiddellijk naar de slachtplaats werden gebracht, konden niet via adequate voorzieningen over voldoende drinkwater beschikken.”
    
      Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren, en met artikel 15, eerste lid, en Bijlage III, punt 1.6, van Verordening 1099/2009.
      Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 2.500,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd maar dat het beroep gegrond is omdat de redelijke termijn is overschreden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    6. Eiseres voert aan dat zij in de ochtend de stal heeft gecontroleerd maar dat een handelaar die geiten kwam brengen, kennelijk een half uur later - buiten medeweten van eiseres - de aanwezige schapen heeft verplaatst naar een ruimte zonder drinkwater(voorziening). De overtreding kan eiseres niet worden verweten nu de handelaar niet een dienstbetrekking bij eiseres heeft, de gedraging niet in de normale bedrijfsuitoefening van eiseres past, eiseres de handelwijze van de handelaar niet kon voorzien en deze buiten haar medeweten is gebeurd en de stal - na de verzorging van de dieren in de ochtend - nadien niet (semi)permanent wordt gecontroleerd.    
    Verder voert eiseres aan dat de hoorplicht is geschonden. Ook worden bij het bestreden besluit stukken gevoegd die niet eerder in het dossier zaten en die geen onderdeel vormden van het primaire besluit en overigens ook niets met de casus van doen hebben. Daarnaast is de boete in strijd met het ne bis in idem-beginsel; eiseres verwijst daartoe naar de besluiten van 13 januari 2021, 15 januari 2021 en 17 november 2021. Ook verwijst zij naar de gronden die zij in een andere procedure heeft ingebracht tegen de twee eerstgenoemde besluiten die respectievelijk zagen op verlaging van de slachtsnelheid en schorsing van de erkenning. Gelet op deze besluiten en de schade die eiseres door de bedrijfssluiting heeft geleden, is de boete bovendien disproportioneel. Voorts voert eiseres aan dat alle wettelijke termijnen zijn overschreden door verweerder. Het primaire besluit is (bijna) zeven maanden na de constateringen van de toezichthouder en het opmaken van het rapport van bevindingen genomen, en eiseres is daardoor in haar verdediging geschaad. Zij moet nu immers maanden na de constatering onderzoek doen naar de werkelijke gang van zaken. Vanwege deze termijnoverschrijding moet de boete worden gematigd; eiseres verwijst ter onderbouwing daarvan naar het Boetebeleid Meststoffenwet RVO. Ook het bestreden besluit is te laat genomen. Bovendien moet de boete worden gematigd omdat de redelijke termijn is overschreden, aldus eiseres.
    
    
      6.1.
      De rechtbank stelt vast dat eiseres op zichzelf niet betwist dat ten tijde van de controle door de toezichthouder schapen in hokken van eiseres niet beschikten over drinkwater(voorzieningen). Op grond van artikel 15, eerste lid, van Verordening 1099/2009 moet eiseres, als exploitant van een slachthuis, de voorschriften van Bijlage III van deze verordening in acht nemen, waaronder punt 1.6 waarin staat dat zoogdieren (met uitzondering van konijnen en hazen) die na het uitladen niet onmiddellijk naar de slachtplaats worden gebracht, steeds via adequate voorzieningen over voldoende drinkwater moeten kunnen beschikken. Deze eis is strikt: er moet permanent drinkwater voor de dieren beschikbaar zijn. Dit volgt ook uit de Engelse (‘at all times’), Franse (‘en permanence’) en Duitse (‘jederzeit’) versie van dit voorschrift. Zoals eiseres stelt en de toezichthouder op camerabeelden ook heeft vastgesteld, zijn de schapen in de ochtend door een handelaar verplaatst naar hokken waarin geen drinkwater(voorziening) aanwezig was. Ook indien de verplaatsing zonder medeweten of toestemming van eiseres is gebeurd, maakt dat niet dat eiseres de overtreding niet kan worden verweten. Gelet op de strikte eis van punt 1.6 van Bijlage III van Verordening 1099/2009 mag van eiseres worden verwacht dat zij de dieren in de stal zodanig vaak controleert dat gewaarborgd is dat de dieren continu over voldoende drinkwater beschikken. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de schapen om 8.47 uur en 8.52 uur zijn verplaatst naar hokken waar de toezichthouder om 13.50 uur constateert dat daar geen drinkwater(voorziening) aanwezig is. Kennelijk doordat eiseres de stal na de controle in de ochtend niet meer heeft gecontroleerd, heeft zij er niet afdoende voor gezorgd dat de schapen steeds over voldoende drinkwater beschikten. Verweerder verwijt eiseres dan ook terecht dat zij punt 1.6 van Bijlage III van Verordening 1099/2009 heeft overtreden en was bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen. 
      
    
    
      6.2.
      Het betoog van eiseres dat de hoorplicht is geschonden slaagt niet. Uit het dossier blijkt dat op 13 oktober 2021 een telefonische hoorzitting heeft plaatsgevonden waarbij de gemachtigde van eiseres de bezwaren van eiseres tegen oplegging van de boete heeft toegelicht. Een verslag van de hoorzitting is bij het bestreden besluit gevoegd. Ook zijn bij het bestreden besluit een boetebesluit van 26 juni 2020 en een bijbehorend rapport van bevindingen van 11 augustus 2019 gevoegd. Niet valt in te zien dat eiseres door het overleggen van deze stukken zou zijn geschaad. Het gaat om stukken betreffende een eerder aan eiseres opgelegde boete voor eenzelfde overtreding. Verweerder heeft dit boetebesluit aan het bestreden besluit toegevoegd in reactie op de bezwaargrond van eiseres dat er voor onderhavige overtreding eerst had moeten worden gewaarschuwd. Overigens zouden deze stukken betreffende een eerder aan eiseres opgelegde boete haar al bekend moeten zijn. 
      
    
    
      6.3.
      Ten aanzien van de gestelde termijnoverschrijdingen overweegt de rechtbank het volgende. Verweerder heeft vijf maanden na de constateringen van de toezichthouder het rapport van bevindingen aan eiseres toegezonden en vervolgens twee maanden later het boetebesluit genomen. Dit is laat en daarmee heeft verweerder de termijn van artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overschreden. De rechtbank ziet evenwel geen aanleiding om hieraan consequenties te verbinden. Overschrijding van de termijn van artikel 5:51 van de Awb leidt namelijk niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen. Bovendien is er geen aanleiding voor matiging van de boete nu niet is gebleken dat eiseres door het tijdsverloop in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad. Uit het rapport van bevindingen volgt immers dat de directeur van eiseres direct na de constateringen al op de hoogte is gesteld van de bevindingen van de toezichthouder en dat hem een rapport is aangezegd. Daarnaast had eiseres met de beschrijvingen in het rapport van bevindingen en de daarbij gevoegde foto’s (feiten)materiaal om de bevindingen van de toezichthouder te kunnen tegenspreken. Eiseres heeft hiertoe ook de gelegenheid gehad in haar zienswijzen en in de bezwaarprocedure. Voorts treft de verwijzing van eiseres naar het Boetebeleid Meststoffenwet RVO geen doel, nu dit beleid niet ziet op boetes voor overtredingen van de Wet dieren (zoals hier aan de orde). Daarbij heeft het CBb geoordeeld dat verweerder niet gehouden is de gedragslijn in dat boetebeleid eveneens toe te passen bij de handhaving van de Wet dieren. Voor zover eiseres meent dat ook de beslistermijn in bezwaar is overschreden, merkt de rechtbank op dat ook dit geen grond biedt voor matiging van de boete, nu eiseres daartegen had kunnen opkomen door verweerder in gebreke te stellen en zo nodig beroep in te stellen tegen het niet tijdig beslissen. 
      
    
    
      6.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank is de boete niet in strijd met het ne bis in idem-beginsel. Er is namelijk geen sprake van de situatie waarin eiseres voor dezelfde overtreding tweemaal wordt gestraft. De besluiten van 13 en 15 januari 2021 waarop eiseres doelt, (verlaging bandsnelheid en schorsing erkenning) hielden verband met vastgestelde bezoedelingen bij karkassen en niet met de overtreding die hier aan de orde is. Bovendien betroffen die besluiten herstelsancties. Dat eiseres door die besluiten schade heeft geleden, betekent op zichzelf niet dat de boete die eiseres nu voor een andere overtreding is opgelegd, disproportioneel is. Bovendien is gesteld noch gebleken dat de financiële omstandigheden van eiseres zodanig zijn dat zij niet in staat is de boete te betalen.    
      
    
    
      6.5.
      Wel voert eiseres terecht aan dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is geschonden. Volgens vaste jurisprudentie geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 26 februari 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met elf maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete van € 2.500,- te matigen met 10 % tot een bedrag van € 2.250,-.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    7. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag dient te worden verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond. 
    
    8. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.
    
    9. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 360,-. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag aan eiseres te vergoeden.
    
    10. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 437,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 0,5). Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 29 oktober 2021, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
      
      
        stelt de boete vast op € 2.250,-;
      
      
        bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 437,50 aan proceskosten van eiseres.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Oonincx, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar 22 januari 2024.
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
     Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009)
  
  
     Zie bijv. ECLI:NL:CBB:2019:177 en ECLI:NL:CBB:2023:194
  
  
     Zie ECLI:NL:CBB:2021:794
  
  
     bijv. ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32
  
  
    daartoe verwijst de rechtbank naar ECLI:NL:CBB:2017:32