ECLI:NL:RBOVE:2021:1087, Rechtbank Overijssel, 15-03-2021, AK_20 _ 1089
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2021-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om handhavend optreden tegen activiteiten op het terrein van een voormalig tuincentrum. Bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank is van oordeel dat het bezwaar tevens is gericht tegen het primaire besluit over de noordkant van het terrein. Het bestreden besluit is onvolledig. Beroep gegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    Zittingsplaats Zwolle
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 20/1089
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [naam 1] , wonende te [plaats] , eiser,
    gemachtigde: [naam 2] ,
    
    
      en 
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen, verweerder, 
    gemachtigde: A.M. Stokreef.
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 3 mei 2019 heeft eiser verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen activiteiten op het terrein van voormalig tuincentrum [naam 3] .
    
    
    
      Bij besluit van 6 juni 2019 (het primaire besluit deel I) heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat hij met betrekking tot zijn handhavingsverzoek deels wel (de noordkant van het terrein) en deels niet (de zuidkant van het terrein) als belanghebbende kan worden aangemerkt.
    
    
    
      Eiser heeft op 16 juli 2019 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
    
    
    
      Bij besluit van 28 augustus 2019 (het primaire besluit deel II) heeft verweerder eisers handhavingsverzoek met betrekking tot de noordkant van het terrein gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen. De aan [naam 4] en [naam 5] bij besluit van 28 augustus 2019 opgelegde last onder dwangsom is in kopie aan dit besluit gehecht.
    
    
    
      Bij besluit van 29 augustus 2019 heeft verweerder naar aanleiding van het handhavings-verzoek van [naam 6] (met betrekking tot de zuidkant van het terrein) aan [naam 7] een last onder dwangsom opgelegd. 
    
    
    
      Eiser heeft op 15 september 2019 bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij besluit op bezwaar van 30 oktober 2019 (het bestreden besluit deel I) heeft verweerder het primaire besluit deel I gehandhaafd. 
    
    
    
      Bij besluit op bezwaar van 12 februari 2020 (het bestreden besluit deel II) heeft verweerder het bezwaar van eiser van 15 september 2019 niet-ontvankelijk verklaard.  
    
    
    
      Tegen het bestreden besluit heeft eiser beroep ingesteld. 
      Verweerder heeft verweer gevoerd.
    
    
    
      Het onderhavige beroep is, samen met het beroep met zaaknummer AWB 20/1007, op 
      1 februari 2021 ter zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.	Op het perceel aan de [locatie 1] en het perceel aan de [locatie 2] was het voormalige tuincentrum [naam 3] gevestigd. Eerstgenoemde percelen liggen ten zuiden van de [straatnaam] , laatstgenoemd perceel ten noorden van deze weg.   In het vervolg van deze uitspraak wordt het gehele terrein van het voormalige tuincentrum [naam 3] aangeduid als: het terrein. Het perceel aan de [locatie 1] wordt in het vervolg van deze uitspraak aangeduid als: de zuidkant van het terrein. Het perceel aan de [locatie 2] wordt in het vervolg van deze uitspraak aangeduid als: de noordkant van het terrein.
    
    
    
      
        Handhavingsverzoek 3 mei 2019
      
    
    
    
      2.1.
      Per brief van 3 mei 2019 heeft eiser verweerder gevraagd om handhavend op te treden tegen meerdere activiteiten die volgens hem op het terrein plaatsvinden. Daarbij heeft eiser twaalf kadastrale perceelnummers genoemd waarop zijn handhavingsverzoek volgens hem betrekking heeft. In zijn brief stelt eiser dat het terrein bestaat uit esgronden die volgens een provinciaal besluit uit 2017 een beschermde status hebben en in de huidige vorm moeten worden gehandhaafd. Eiser wil dat de esgronden in ere worden hersteld en dat op die gronden niet voor commerciële doeleinden wordt gebouwd en ook geen woningbouw zal plaatsvinden. In zijn brief van 3 mei 2019 heeft eiser de activiteiten waartegen verweerder volgens hem handhavend moet optreden concreet omschreven.  
      
    
    
      2.2.
      Naar aanleiding van het handhavingsverzoek van 3 mei 2019 hebben een toezichthouder van de Omgevingsdienst Twente en een toezichthouder van de gemeente Tubbergen meerdere controles uitgevoerd op het terrein en van deze controles rapporten opgemaakt. 
      
      
        
          Gesplitste besluitvorming
        
      
      
      
        Uit hetgeen onder ‘Procesverloop’ is opgenomen blijkt dat verweerder in reactie op eisers handhavingsverzoek in eerste instantie, op 6 juni 2019, heeft volstaan met een oordeel over de belanghebbendheid van eiser. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiser met betrekking tot de noordkant van het terrein belanghebbende is, maar met betrekking tot de zuidkant van het terrein niet. De besluitvorming over het handhavings-verzoek was daarmee niet compleet. Verweerder diende immers nog een inhoudelijk standpunt in te nemen over het handhavingsverzoek voor zover dat betrekking had op de noordkant van het terrein. Dat heeft verweerder pas op 28 augustus 2019 gedaan. De rechtbank stelt dan ook vast dat de besluiten van 6 juni 2019 en 28 augustus 2019 samen één (primair) besluit vormen op het handhavingsverzoek van eiser. 
      
      
      
        Vanwege verweerders gesplitste besluitvorming is ook in de bezwaarfase een tweedeling ontstaan. Eiser heeft immers eerst bezwaar gemaakt tegen verweerders standpunt met betrekking tot de belanghebbendheid en later met betrekking tot verweerders inhoudelijke standpunt. Deze bezwaarschriften zijn door verweerder niet gelijktijdig behandeld, maar hebben afzonderlijke bezwaarprocedures doorlopen, die hebben geresulteerd in twee afzonderlijke besluiten op bezwaar. De rechtbank stelt vast dat ook deze besluiten op bezwaar samen één besluit vormen.
      
      
      
        
          Het primaire besluit (deel I en II)
        
      
      
    
    
      4.1.
      In het primaire besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiser geen belanghebbende is voor zover zijn handhavingsverzoek ziet op activiteiten op de zuidkant van het terrein. Eisers handhavingsverzoek wordt in zoverre dan ook niet inhoudelijk beoordeeld. Met betrekking tot de noordkant van het terrein heeft verweerder geconcludeerd dat op het perceel met het kadastrale nummer [perceelnummer 1] , in strijd met de voor dat perceel geldende bestemming, grond is opgeslagen dan wel puin is gestort.  
      
    
    
      4.2.
      Naar aanleiding van de onder 4.1 genoemde overtreding heeft verweerder [naam 4] en [naam 5] gelast om uiterlijk 1 oktober 2019 de opslag van grond/puin op het perceel met het kadastrale nummer [perceelnummer 1] te verwijderen en verwijderd te houden, op straffe van een dwangsom van € 15.000,-.  
      
      
        
          Het bestreden besluit deel I en II
        
      
      
      5. In het bestreden besluit heeft verweerder het standpunt gehandhaafd dat eiser geen belanghebbende is met betrekking tot activiteiten op de zuidkant van het terrein. Verweerder heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat eisers bezwaar van 15 september 2019 alleen betrekking heeft op de zuidkant van het terrein (de last die aan [naam 7] is opgelegd met betrekking tot perceel [perceelnummer 2] ). Omdat eiser hierbij volgens verweerder geen belanghebbende is, heeft verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.  
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      6. Eiser heeft in beroep allereerst gesteld dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte geen besluit heeft genomen over zijn beroepschrift (de rechtbank leest: bezwaarschrift) inzake perceel [perceelnummer 1] (de noordkant van het terrein). Daarnaast heeft eiser aangevoerd dat verweerder de einddatum van 1 april 2020 zonder enige actie heeft laten passeren. Daarom heeft eisers gemachtigde, mede namens eiser, bij brieven van 1 april 2020 en 9 april 2020 nieuwe handhavingsverzoeken bij verweerder ingediend. Eiser is van mening dat het te lang duurt voordat verweerder op zijn handhavingsverzoeken beslist. Volgens eiser is dit een vorm van opzettelijk misbruik van wet- en regelgeving om de projectontwikkelaar(s) te bevoordelen.   
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank 
        
      
      
      7. De rechtbank stelt vast dat het beroep van eiser is gericht tegen verweerders besluitvorming over zowel de noordkant als de zuidkant van het terrein. Daarnaast is het beroep gericht tegen de besluitvorming van verweerder die heeft plaatsgevonden naar aanleiding van de door gemachtigde van eiser ingediende handhavingsverzoeken van 1 april 2020 en 9 april 2020. Hierover overweegt de rechtbank als volgt.
      
        Besluitvorming naar aanleiding van de handhavingsverzoeken van 1 en 9 april 2020
      
      
      8. De rechtbank overweegt allereerst dat in het onderhavige geschil alleen verweerders besluitvorming naar aanleiding van het handhavingsverzoek van 3 mei 2019 ter toetsing voorligt. De besluiten die verweerder heeft genomen naar aanleiding van de handhavingsverzoeken van 1 april 2020 en 9 april 2020 zijn geen onderdeel van de onderhavige procedure. Die besluiten laat de rechtbank daarom verder buiten beschouwing. 
      
      
        
          De zuidkant van het terrein
        
      
      
      9. Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 
      
      
        Uit de artikelen 8:1 en 7:1 van de Awb volgt dat alleen een belanghebbende tegen een besluit bezwaar kan maken en beroep kan instellen.
      
      
      10. Verweerder heeft geconcludeerd dat eiser ten aanzien van de zuidkant van het terrein geen belanghebbende is in de zin van de Awb, omdat eiser op grotere afstand van dit terrein woont, hij daarop geen zicht heeft en hij van de activiteiten op dat terrein ook geen gevolgen van enige betekenis ondervindt. 
      
      11. De rechtbank volgt verweerder in zijn conclusie dat eiser bij zijn handhavings-verzoek voor zover dat betrekking heeft op activiteiten op de zuidkant van het terrein niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van de Awb. Eiser heeft dit in beroep ook niet bestreden. 
      
      12. Dit betekent dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder eisers bezwaar van 
      15 september 2019, voor zover dat betrekking heeft op de zuidkant van het terrein, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.   
      
      
        
          De noordkant van het terrein
        
      
      
      13. Niet in geschil is, en de rechtbank stelt vast, dat eiser voor wat betreft de noordkant van het terrein wel belanghebbende in de zin van de Awb is bij de besluiten op zijn handhavingsverzoek van 3 mei 2019. 
      
      14. Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. 
      
      15. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eisers bezwaar van 15 september 2019 alleen betrekking heeft op de zuidkant van het terrein. Ter zitting heeft verweerder verklaard zich op dit standpunt te hebben gesteld, omdat in eisers bezwaar alleen het besluit van 29 augustus 2019 wordt genoemd en niet dat van 28 augustus 2019. Daarnaast heeft verweerder hierbij van belang geacht dat in het bezwaar voornamelijk over de zuidkant van het terrein wordt gesproken. 
      
      16. Eiser heeft ter zitting verklaard dat zijn bezwaar van 15 september 2019 was gericht tegen de besluitvorming over zowel de zuidkant als de noordkant van het terrein. Daarbij heeft hij erop gewezen dat zijn handhavingsverzoek van 3 mei 2019 over meer zaken gaat dan alleen de opslag of het storten van grond/puin. Verder heeft eiser ter zitting gesteld dat hij nog steeds belang heeft bij een heroverweging van het primaire besluit, omdat volgens hem op de noordkant van het terrein nog steeds dingen gebeuren die hij in zijn handhavingsverzoek van 3 mei 2019 heeft genoemd en waartegen hij verweerder heeft gevraagd om handhavend op te treden. 
      
      17. De rechtbank is van oordeel dat uit de inhoud van het bezwaar van 15 september 2019 blijkt dat dit niet alleen betrekking heeft op de zuidkant van het terrein, maar tevens is gericht tegen het primaire besluit over de noordkant van het terrein. De rechtbank leidt dit met name -maar niet uitsluitend- af uit de volgende passage uit eisers bezwaarschrift:
      
      
        ‘Echter, de Tubbergse Esch bestaat niet alleen uit de kadastrale nummers [perceelnummer 1] en [perceelnummer 2] . Naast deze nummers zijn er minimaal 14 overige kadastrale nummers in het geding. Op deze laatste kadastrale nummers hebben eveneens grondverplaatsingen plaats gevonden. Deze grondverplaatsingen betreffen geen zgn. enkeerdgronden, welke de Esch juist een uniek karakter geven. De Esch bestaat uit esgronden met stuwwallen met een archeologische en cultuurhistorische waarde. De stortingen hebben hierdoor het reliëf op diverse grondkavels op de Esch reeds verstoord en de pogingen van de Gemeente Tubbergen om de esgronden in de oorspronkelijke staat terug te brengen hebben tot op heden, 4 maanden na mijn eerste verzoek tot handhaving op de gehele Esch, tot niets geleid.’  
      
      
      18. Dat eiser in zijn bezwaarschrift het besluit van 28 augustus 2019 niet expliciet heeft genoemd, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de inhoud van het bezwaar voldoende duidelijk dat het mede betrekking heeft op de noordkant van het terrein. Als dit voor verweerder niet duidelijk was, had hij dit bij eiser moeten navragen. 
      
      19. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit onvolledig is, omdat daarin niet op de grondslag van het bezwaarschrift een volledige heroverweging van het primaire besluit heeft plaatsgevonden. Het bestreden besluit is daarmee in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      20. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarin ten onrechte geen heroverweging met betrekking tot de noordkant van het terrein heeft plaatsgevonden. De rechtbank zal verweerder opdragen om opnieuw op het bezwaar van eiser te beslissen, met inachtneming van het bepaalde in deze uitspraak. 
      
      21. Ter voorlichting van partijen merkt de rechtbank het volgende op. De rechtbank heeft in deze uitspraak geoordeeld dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser niet-ontvankelijk is in zijn bezwaar voor zover dat betrekking heeft op de zuidkant van het terrein. Verweerder hoeft in het nieuwe besluit op bezwaar derhalve niet in te gaan op hetgeen eiser in het bezwaarschrift heeft aangevoerd over de zuidkant van het terrein. Verweerder dient alleen een heroverweging van het primaire besluit te maken voor zover het bezwaarschrift betrekking heeft op de noordkant van het terrein. Indien eiser het met dit oordeel van de rechtbank niet eens is en hij daartegen wenst op te komen, moet hij tegen deze uitspraak hoger beroep instellen en niet eerst het nieuw te nemen besluit op bezwaar afwachten.
      
      22. Omdat het beroep gegrond is bestaat er aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Gebleken is dat de proceskosten van eiser uitsluitend bestaan uit reiskosten voor het bijwonen van de zitting op 1 februari 2021, ter hoogte van € 18,98. Verweerder moet deze kosten aan eiser vergoeden. Daarnaast dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht aan hem te vergoeden.  
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin ten onrechte geen heroverweging met betrekking tot de noordkant van het terrein heeft plaatsgevonden;
      
      
        bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar moet beslissen, met inachtneming van het bepaalde in deze uitspraak;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 18,98;
      
      
        gelast verweerder het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hoekstra, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. P.J.H. Bijleveld, griffier, op 
    
    
    
      De beslissing wordt op de eerstvolgende donderdag na deze datum openbaar uitgesproken. 
    
    
    
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd					rechter
      de uitspraak te ondertekenen
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.