ECLI:NL:CBB:2021:28, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-01-2021, 19/1811
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: artikel 15, eerste lid, 34, eerste lid, en 51 van de Meststoffenwet;
        artikel 57b en 130 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet 
      
      
      
        Boetes opgelegd wegens overtreding van de Meststoffenwet.
        Nu sprake was van het opleggen van een boete per overtreding van minder dan € 340,- behoefde geen rapport te worden opgemaakt en behoefde appellante niet in de gelegenheid te worden gesteld een zienswijze naar voren te brengen. Er is geen rechtsregel aan te wijzen die de minister ertoe verplicht het verslag van de hoorzitting uiterlijk tegelijk met het bestreden besluit toe te zenden aan degene die een bezwaarschrift heeft ingediend. Afgezien van het bepaalde in de artikelen 5:49, 6:17 en 7:4 van de Awb geldt voor het bestuursorgaan dat een bestuurlijke boete oplegt geen verplichting het dossier (binnen een bepaalde termijn) ter beschikking te stellen aan (de gemachtigde van) de overtreder.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1811
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2021 op het hoger beroep van:
    
      [naam] B.V., te [plaats] , appellante 
    (gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 16 juli 2019, kenmerk AWB 18/2103, in het geding tussen
    
    
    
      appellante
    
    
      en
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister)
    (gemachtigden: mr. H.J. Kram en mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 16 juli 2019 (ECLI:NL:RBOVE:2019:2442, hierna: de aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2020. Voor appellante is verschenen haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Appellante is een erkend intermediair en transportbedrijf dat onder andere dierlijke meststoffen naar het buitenland exporteert. Om na te gaan of appellante de wet- en regelgeving op het terrein van meststoffen naleeft, heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland namens de minister een controle uitgevoerd. Daartoe zijn de door appellante gedane exportmeldingen in het systeem Client Mest Export (CME) en de ontvangen vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM) over de periode 1 mei tot en met 31 mei 2017 beoordeeld. 
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 17 november 2017 heeft de minister aan appellante een boete opgelegd van in totaal € 400,- wegens het niet tijdig, niet volledig of niet naar waarheid melden van de geëxporteerde vrachten dierlijke mest of het niet tijdig intrekken van meldingen in de periode van 1 mei tot en met 31 mei 2017. Bij het besluit is het “overzicht geconstateerde tekortkomingen voorafmelding in CME” gevoegd.
      
    
    
      1.3
      Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 17 november 2017. De minister heeft bij beslissing op bezwaar van 26 oktober 2018 het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. De opgelegde boetes betreffen het twee maal niet (onverwijld) intrekken van de mededeling door de vervoerder (appellante) bij het niet plaatsvinden van de gemelde export van meststoffen in mei 2017 (feitcode M491). In totaal zijn 168 transporten mest niet correct ingediend bij de minister. De minister heeft appellante voor twee overtredingen in de meest voorkomende categorie een boete opgelegd.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.	De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak als volgt geoordeeld. De beroepsgrond dat de minister heeft gehandeld in strijd met de artikelen 4:7 en 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doordat er in de voorfase niet is gehoord, faalt. Artikel 4:7 van de Awb is niet van toepassing omdat het hier geen beschikking op aanvraag betreft. Artikel 4:8 van de Awb is ook niet van toepassing omdat de beschikking steunt op gegevens die appellante zelf heeft verstrekt. Het op een later moment dan bij de toezending van het bestreden besluit toezenden van het verslag van een hoorzitting en het pas na maanden door appellante ontvangen van de dossierstukken van de minister is niet in strijd met enige rechtsregel. Voorts kan de rechtbank niet volgen dat appellante door een en ander in haar rechtspositie is geschaad. De overtredingen zijn in de beslissing op bezwaar voldoende bepaald en specifiek. Appellante heeft niet onderbouwd dat deze overtredingen zich niet hebben voorgedaan. De beperkingen die appellante ondervindt door de verplichte melding vooraf van export van mest zijn gesteld in het algemeen belang en gelden voor alle vervoerders/exporteurs. De redelijke termijn van twee jaar is niet overschreden nu deze termijn is aangevangen met het primaire besluit van 17 november 2017 en uitspraak wordt gedaan op 16 juli 2019. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    3. In hoger beroep heeft appellante het volgende aangevoerd. In strijd met artikel 5:53 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 5:48 van de Awb is geen rapport opgemaakt voorafgaand aan de oplegging van de bestuurlijke boete nu deze meer dan € 340,- bedraagt. In strijd met artikel 4:8 van de Awb is appellante niet in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen. Appellante is door deze gebreken in haar belangen geschaad. Appellante stelt voorts dat het verslag van de in bezwaar gehouden hoorzitting haar niet tijdig is toegestuurd en dat dit in strijd is met de plicht tot hoor en wederhoor en in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Daarnaast is appellante benadeeld in haar mogelijkheden tot verweer tegen de boetebeschikking doordat zij het onderliggende dossier pas na meer dan zeven maanden heeft ontvangen en er meer dan een jaar is verstreken tussen het feitencomplex en de toezending van het dossier. Het primaire besluit is ondeugdelijk gemotiveerd doordat onduidelijk is waarvoor appellante beboet werd. Daarom had de rechtbank het beroep gegrond moeten verklaren. Ook had de minister overeenkomstig zijn beleid het boetebedrag moeten matigen met ten minste 10% wegens het verstrijken van meer dan de voorgeschreven 13 weken na de controle. De rechtbank heeft het beroep op overschrijding van de redelijke termijn ten onrechte gepasseerd.
    
    4. De minister stelt zich op het standpunt dat de toepassing van artikel 4:8 van de Awb op grond van artikel 4:12, eerste lid, van de Awb achterwege kan worden gelaten. Een boeterapport en een boetevoornemen zijn niet vereist omdat per overtreding geen hogere boete is opgelegd dan € 340,- (artikelen 5:53 en 4:12, eerste lid, van de Awb). Mochten aan het primaire besluit van 17 november 2017 gebreken kleven, dan acht de minister deze hersteld in de beslissing op bezwaar van 26 oktober 2018. De overtredingen in de beslissing op bezwaar zijn voldoende bepaald en specifiek. Appellante heeft niet onderbouwd dat de geconstateerde overtredingen zich niet hebben voorgedaan. De redelijke termijn is niet verstreken. Er is dus geen reden voor matiging van de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn. Ook de overige hogerberoepsgronden heeft de minister gemotiveerd bestreden.
    
    
      5.1
      Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Msw kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot onder meer het vervoeren van dierlijke meststoffen.
      
      
        Artikel 34, eerste lid, van de Msw bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken.
      
      
      
        Op grond van artikel 51 van de Msw kan de minister een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 15 van de Msw.
      
      
    
    
      5.2
      
        Artikel 57b van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) luidde voor zover en ten tijde van belang:
        “1. In geval van vervoer van dierlijke meststoffen buiten Nederland doet de vervoerder ten minste drie werkdagen voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen hiervan elektronisch mededeling aan de minister en de Voedsel en Waren Autoriteit.
        2. Bij de in het eerste lid bedoelde mededeling worden in ieder geval de volgende gegevens verstrekt:
        (…)
        d. de datum waarop het laden van de dierlijke meststoffen aanvangt.
        (…)
        5. Indien het vervoer niet dan wel niet overeenkomstig de verstrekte gegevens plaatsvindt, trekt de desbetreffende vervoerder de in het eerste lid bedoelde mededeling voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, elektronisch in.”
      
      
    
    
      5.3
      Artikel 130 van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat de hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Msw kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld. In bijlage M wordt voor het niet of niet onverwijld intrekken van de mededeling door vervoerder bij het niet plaatsvinden van de gemelde export of import (feitcode M491) een boete vermeld van € 200,-.
      
    
    
      6.1
      Appellante betwist niet dat zij de overtredingen heeft begaan waarvoor de minister haar een boete heeft opgelegd. Haar hogerberoepsgronden zijn gericht tegen de procedurele gang van zaken en de hoogte van de opgelegde boete. 
      
      
        
          Opmaken rapport en gelegenheid bieden voor zienswijze
        
      
    
    
      6.2
      Appellante voert ten eerste aan dat voorafgaand aan de oplegging van de bestuurlijke boete een rapport had moeten worden opgemaakt en dat zij in de gelegenheid had moeten worden gesteld een zienswijze naar voren te brengen. Uit artikel 5:53, eerste en tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 5:48, eerste lid, van de Awb vloeit voort dat in dit geval geen rapport behoefde te worden opgemaakt nu per overtreding een boete van € 200,-, dus minder dan het in artikel 5:53, eerste lid, genoemde bedrag van € 340,-, kan worden opgelegd. Uit artikel 5:53, derde lid, van de Awb vloeit voort dat appellante om dezelfde reden, het opleggen van een boete lager dan € 340,-, niet in de gelegenheid behoefde te worden gesteld een zienswijze naar voren te brengen. Appellante heeft overigens ook niet toegelicht waarom zij in haar belangen is geschaad doordat geen rapport is opgemaakt en zij geen zienswijze naar voren heeft kunnen brengen. Het College volgt dus het oordeel van de rechtbank.
      
      
        
          Tijdstip toezenden verslag hoorzitting
        
      
    
    
      6.3
      Appellante stelt voorts dat het verslag van de in bezwaar gehouden hoorzitting haar niet tijdig is toegestuurd en dat dit in strijd is met de plicht tot hoor en wederhoor en in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Het College stelt voorop dat geen rechtsregel is aan te wijzen die de minister ertoe verplicht het verslag van de hoorzitting uiterlijk tegelijk met het bestreden besluit toe te zenden aan degene die een bezwaarschrift heeft ingediend. Vervolgens valt niet in te zien waarom het later toezenden van het verslag tot onzorgvuldigheid in de besluitvorming zou hebben geleid. Ten slotte valt uit het betoog van appellante ook niet af te leiden dat zij door het later toezenden van het verslag op enigerlei wijze is geschaad in haar mogelijkheden om zich adequaat te verdedigen tegen het bestreden besluit. Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Tijdstip toezenden dossier
        
      
    
    
      6.4
      Appellante betoogt dat zij is benadeeld in haar mogelijkheden tot verweer tegen de boetebeschikking doordat zij het onderliggende dossier pas meer dan zeven maanden na het primaire besluit heeft ontvangen en er meer dan een jaar is verstreken tussen het feitencomplex en de toezending van het dossier. Afgezien van het bepaalde in de artikelen 5:49, 6:17 en 7:4 van de Awb geldt voor het bestuursorgaan dat een bestuurlijke boete oplegt geen verplichting het dossier (binnen een bepaalde termijn) ter beschikking te stellen aan (de gemachtigde van) de overtreder. Appellante heeft desgevraagd ook niet kunnen aanduiden waarop de door haar gestelde verplichting is gebaseerd. Ook heeft appellante niet onderbouwd waarom zij door de late toezending van de stukken aan haar gemachtigde in haar verdediging zou zijn geschaad. Ook deze hogerberoepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Motivering van het primaire besluit
        
      
    
    
      6.5
      Volgens appellante is het primaire besluit ondeugdelijk gemotiveerd doordat onduidelijk is waarvoor zij beboet werd. Daarom had de rechtbank het beroep gegrond moeten verklaren. Deze beroepsgrond ziet eraan voorbij dat bij de rechtbank niet het primaire besluit, maar het bestreden besluit ter beoordeling voorlag. Voor zover in het primaire besluit niet duidelijk genoeg was omschreven voor welke overtredingen appellante werd beboet, is dit hersteld in de beslissing op bezwaar. De overtredingen zijn in de beslissing op bezwaar voldoende bepaald en specifiek omschreven.
      
      
        
          Hoogte van de boete
        
      
    
    
      6.6
      De minister had volgens appellante overeenkomstig zijn interne beleid het boetebedrag moeten matigen met ten minste 10% wegens het verstrijken van de voorgeschreven 13 weken na de controle. Nu er echter geen rapport is opgemaakt van de overtreding, is het beleid van de minister met betrekking tot matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn niet van toepassing. Dit beleid, zoals weergegeven in rechtsoverweging 6.4 van de uitspraak van het College van 4 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:60, ziet immers op de beslistermijn van dertien weken bedoeld in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb. Het gaat dan om de termijn tussen de dagtekening van het rapport van de overtreding en het opleggen van de boete. Deze hogerberoepsgrond leidt dan ook niet tot verlaging van de boete. 
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
    
    
      6.7
      Volgens appellante heeft de rechtbank het beroep op overschrijding van de redelijke termijn ten onrechte gepasseerd. Ook hierin volgt het College appellante niet. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat was hier 17 november 2017, de datum van het primaire besluit. In punitieve zaken is de redelijke termijn voor de bestuurlijke fase en de beroepsfase in beginsel niet overschreden als die fasen in totaal niet langer dan twee jaar in beslag hebben genomen. De redelijke termijn was ten tijde van de uitspraak van de rechtbank (op 16 juli 2019) dus niet overschreden. Voor zover appellante betoogt dat de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden, slaagt dit ook niet. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen (zie bijvoorbeeld de hiervoor vermelde uitspraak van het College van 4 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:60), rechtsoverweging 6.6). Ten tijde van de uitspraak van heden zijn sinds 17 november 2017 echter nog geen vier jaar verstreken.
      
      
        7.	Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. J.H. de Wildt en 
      mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021.
    
    
    
    
    
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen