ECLI:NL:CBB:2024:288, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-04-2024, 22/2271
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep. Het College is van oordeel dat de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen dat op de minister de bewijslast rust om aan te tonen dat sprake is van een overtreding. In wat de onderneming heeft aangevoerd ziet het College geen aanknopingspunt voor de conclusie dat de rechtbank die bewijslast in strijd met artikel 6 van het EVRM bij haar heeft gelegd. Zoals de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 26 april 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:190, overweging 6.2) terecht heeft overwogen mag de minister in beginsel afgaan op de juistheid van een ondertekend rapport van de toezichthouder en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van de betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Het ligt dan op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn. In wat de onderneming heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat moet worden getwijfeld aan juistheid van het NVWA-rapport. De minister heeft daarmee aan zijn bewijslast voldaan. Met de rechtbank is het College voorts van oordeel dat de minister onder verwijzing naar het NVWA-rapport toereikend heeft onderbouwd dat de twee vrachten op 4 december 2020 betrekking hadden op dierlijke meststoffen en de minister aldus aan zijn bewijslast heeft voldaan. Het door de onderneming gepresenteerde alternatieve scenario dat die vrachten bestonden uit percolaatwater heeft de onderneming niet aannemelijk gemaakt.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/2271
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 april 2024 op het hoger beroep van:
    
    Mestdistributie Twente B.V., te Markelo (de onderneming) 
    (gemachtigde: mr. J. van Groningen)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 26 september 2022, kenmerk 
      ZWO 21/1572, in het geding tussen
    
    
    de onderneming ende minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigde: mr. H.J. Kram) 
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De onderneming heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel (rechtbank) van 26 september 2022 (niet gepubliceerd).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 9 februari 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de onderneming was tevens aanwezig [naam 1] en voor de minister was tevens aanwezig [naam 2] (werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)).
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil 
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      De onderneming is een intermediaire onderneming die onder andere dierlijke meststoffen transporteert. 
      
    
    
      1.3
      De onderneming heeft een covergistingsinstallatie op een perceel in [naam 1] (de laadlocatie). Op een perceel in [plaats 2] (de loslocatie) bevindt zich een mestsilo, in eigendom van een agrarisch bedrijf.
      
      
    
    
      1.4
      
        In het kader van het project "Risicobedrijven Intermediairs" bevond een inspecteur
        van de NVWA zich op 4 december 2020 in de nabijheid van de laadlocatie. Deze inspecteur
        en een door hem opgeroepen collega-inspecteur hebben waarnemingen gedaan met
        betrekking tot het laden op de laadlocatie, het vervoeren van en het lossen van deze vrachten
        op de loslocatie. De inspecteurs hebben nader onderzoek uitgevoerd naar aanleiding van wat zij op 4 december 2020 hadden geconstateerd. Deze waarnemingen en de bevindingen
        uit dit nadere onderzoek, hebben de inspecteurs neergelegd in een rapport van bevindingen,
        gedateerd 8 februari 2021 (NVWA-rapport). 
      
      
    
    
      1.5
      De minister heeft bij besluit van 9 april 2021 (boetebesluit) aan de onderneming drie bestuurlijke boetes voor overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) opgelegd met een totaalbedrag van € 1.350,-. De overtredingen betreffen – kort gezegd – het niet vastleggen van vervoersgegevens het niet opmaken van een Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen (VDM) en het niet bemonsteren van de vracht drijfmest tijdens het laden bij het vervoer van twee vrachten dierlijke meststoffen op 4 december 2020. 
      
    
    
      1.6
      Met het besluit van 12 augustus 2021 (het bestreden besluit) heeft de minister de boetes gehandhaafd. De rechtbank heeft het beroep hiertegen ongegrond verklaard. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank 
    
    2 De rechtbank heeft het beroep van de onderneming ongegrond verklaard. De
    rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen:
    
    
      “[…]Afbakening van het geschil
      
        9. Tussen partijen is niet in geschil dat op 4 december 2020 door twee verschillende
      chauffeurs in dienst bij eiseres […] twee vrachten zijn geladen op de laadlocatie, vervoerd naar en gelost op de loslocatie. Tussen partijen is enkel in geschil waar deze twee vrachten uit bestonden: volgens eiseres was sprake van twee vrachten percolaatwater: volgens verweerder was sprake van twee vrachten dierlijke meststoffen.
    
    
    
      
        Inhoudelijke beoordeling van het geschil
      
    
    
    
      10. […] Het opleggen van een bestuurlijke boete is een sanctie met een punitief karakter, hetgeen met zich brengt dat aan de bewijsvoering van de overtreding en aan de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen worden gesteld. Gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, geldt als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat van een overtreding sprake is. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund. […].
      
        Het CBB heeft in zijn uitspraak van 26 april 2022, ECLI:NL:CBB:2022:190, overweging 6.2, overwogen dat een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten
      aanzien van het bewijs, in beginsel mag afgaan op de juistheid van een ondertekend rapport
      van een toezichthouder en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen worden
      betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van de betwisting,
      grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de
      vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Het ligt dan op de weg
      van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen
      niettemin onjuist zijn.
      11. Verweerder heeft zijn standpunt – dat de twee bewuste vrachten dierlijke meststoffen betroffen – gebaseerd op het rapport van bevindingen, opgesteld door twee NVWA-inspecteurs. Deze inspecteurs hebben visuele waarnemingen gedaan en wat zij hebben gezien, hebben de inspecteurs vervolgens getoetst aan hun kennis over zowel de laadlocatie als de loslocatie.
    
    
    
      12. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zijn standpunt dat de twee bewuste
      vrachten op 4 december 2020 betrekking hadden op dierlijke meststoffen toereikend heeft
      onderbouwd onder verwijzing naar het rapport van bevindingen. Verweerder heeft daarom
      (in beginsel) aan de op hem rustende bewijslast voldaan. 
    
    
    
      13. Eiseres heeft de in het rapport opgenomen bevindingen betwist. Uit de rechtspraak
      volgt dat eiseres dan aannemelijk moet maken dat de bevindingen onjuist zijn.
    
    
    
      […]
    
    
    
      16.1.
      Ten aanzien van de door [naam chauffeur] afgelegde verklaring overweegt de rechtbank dat zij eiseres niet volgt in haar stelling dat aan die verklaring geen betekenis mag worden gehecht. Ook als [naam chauffeur] de controles van de NVWA spuugzat was, valt niet in te zien waarom hij het niet eerlijk zou vertellen als hij daadwerkelijk percolaatwater had vervoerd. Gelet op de gestelde problematische verhouding tussen [naam chauffeur] en de NVWA, lag het juist voor de hand dat [naam chauffeur] zou hebben verklaard dat de bewuste vracht betrekking had op percolaatwater en dat er dus geen overtredingen zijn begaan.
      
      
        De rechtbank volgt eiseres evenmin in haar stelling dat de verklaring van [naam bestuurder van de onderneming] van 7 december 2020 ziet op een ander tijdvak. [naam bestuurder van de onderneming] heeft verklaard dat [naam chauffeur] niet op de loslocatie kan zijn geweest en dat chauffeur [naam andere chauffeur] weliswaar heeft gereden, maar niet heeft gelost in de mestsilo op de loslocatie. Dit zijn hele stellige verklaringen, waarin [naam bestuurder van de onderneming] geen enkel voorbehoud maakt over het tijdstip en ook niet aangeeft dat hij een en ander niet zeker weet en nog zal uitzoeken.
      
      
    
    
      16.2.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder mede op grond van deze
        verklaringen bewezen kunnen achten dat op 4 december 2020 geen percolaatwater, maar
        dierlijke meststoffen zijn vervoerd.
      
      
      
        […] 
      
      
    
    
      17.1.
      
        De bevindingen dat de tankauto heeft geladen naast de mestopslag, op grote afstand
        (circa 90 meter) van de opslag voor percolaatwater, en dat het, gelet op deze afstand, niet
        mogelijk is om uit die percolaatwateropslag te laden, worden door eiseres niet (meer)
        betwist. […]
      
      
    
    
      17.2.
      
        De bevinding met betrekking tot de waterpomp (inhoudende de vaarneming dat er
        een kleine straal water over het land liep) wordt door eiseres niet betwist. […].
      
      
      
        […] 
      
      
    
    
      18.1.
      
        Het aanwezig zijn van een tweede, kleinere opslag voor percolaatwater op de
        laadlocatie, op korte afstand van de mestopslag, is voor het eerst ter zitting aangevoerd en
        op geen enkele wijze onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank had eiseres dit in een
        eerder stadium van de procedure kunnen en moeten aanvoeren en van een onderbouwing
        moeten voorzien. De rechtbank kan aan deze stelling dan ook geen waarde hechten.
      
      
      
    
    
      18.2.
      
        Eiseres heeft zelf ter zitting aangegeven dat afvloeien van percolaatwater over land
        (in plaats van spuiten/beregenen) in december gebruikelijk is. Er wordt immers slechts
        beregend in droge (zomer)maanden en niet in de maand december. Wat de inspecteur heeft
        gezien (te weten dat er een kleine straal water over het land liep) komt dus overeen met het
        reguliere afvoeren van percolaatwater over het land in de herfst/wintermaanden. Dit
        onderschrijft de bevindingen/conclusies van de inspecteurs dat de regenhaspel en de
        waterpomp op 4 december 2020 functioneerden zodat er op dat moment geen noodzaak was
        om percolaatwater af te voeren. 
      
      
    
    
      18.3.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres met deze stellingen niet aannemelijk
        gemaakt dat de bevindingen van de inspecteurs, inhoudende dat op de laadlocatie dierlijke
        meststoffen zijn geladen, onjuist zijn.
      
      
      
        […]
      
      
      
        20. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres het bestaan van deze ondergrondse
        opslag [op de loslocatie] niet aannemelijk gemaakt, terwijl dit voor eiseres eenvoudig is aan te tonen. Dat aan [naam eigenaar agrarisch bedrijf] niet is gevraagd of zij wellicht percolaatwater heeft ontvangen is verklaarbaar, nu de waarnemingen zien op het laden nabij de mestopslag op de laadlocatie, het lossen nabij de mestsilo op de loslocatie en bij de inspecteurs niets bekend is over een opslag voor percolaatwater op de loslocatie. Gelet hierop oordeelt de rechtbank dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de bevindingen van de inspecteurs, inhoudende dat op de loslocatie dierlijke meststoffen zijn afgeleverd, onjuist zijn.
      
      
      
        22. Voor zover eiseres heeft bedoeld te betogen dat minder bewijswaarde toekomt aan het rapport van bevindingen, omdat de inspecteurs geen monsters hebben genomen uit de
        slang van beide tankauto's meteen nadat was gelost op de loslocatie, maakt dat enkele feit
        niet dat alleen al daarom aan de bevindingen van het rapport kan worden getwijfeld. De
        rechtbank voegt hieraan toe dat er op 4 december 2020 geen aanleiding was voor de
        inspecteurs om te onderzoeken of de twee bewuste vrachten bestonden uit percolaatwater.
        De stelling van eiseres dat hiervan sprake was, heeft zij pas op 11 december 2020 (oftewel
        een week nadien) gedaan.
      
      
      
        In wat appellante heeft gesteld tegenover de bevindingen van het rapport van 8 februari 2021 en de conclusies die verweerder daaraan heeft verbonden, ziet de rechtbank aldus geen grond om te twijfelen aan de juistheid van de inhoud van het rapport van bevindingen.
      
      
      
        23. Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat verweerder heeft aangetoond dat de
        twee bewuste vrachten op 4 december 2020 bestonden uit dierlijke meststoffen. Nu niet in
        geschil is dat de twee ritten niet zijn geregistreerd, er geen VDM's zijn opgemaakt en de
        vrachten niet zijn bemonsterd, heeft eiseres in strijd met de Msw en de daarop gebaseerde
        regelgeving gehandeld en heeft verweerder zich terecht bevoegd geacht hiervoor de
        bestuurlijke boetes op te leggen zoals hij heeft gedaan.
        […]”
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    Standpunten van partijen
    
      3.1
      De onderneming heeft in hoger beroep – samengevat weergegeven – het volgende aangevoerd. Door twee inspecteurs van de NVWA is op 4 december 2020 op afstand een tweetal vrachtwagencombinaties van de onderneming geobserveerd. Niet is daarbij gecontroleerd wat de inhoud van de tankopleggers was, van waaruit is geladen en waarin is gelost. De inspecteurs hebben zich dus niet vergewist waarom het nu werkelijk ging. Desondanks maken zij een rapport op waarin wordt vermeld dat dierlijke meststoffen zijn geladen en gelost zonder dat daarvoor VDM’s zijn opgemaakt, de vervoersgegevens niet zijn vastgelegd met behulp van AGR en GPS en de inhoud van de tankopleggers niet is bemonsterd. Daarmee is een rapport tot stand gebracht dat bol staat van de insinuaties. Omdat de vrachtwagen bij een mestsilo stond gaat het volgens de inspecteurs om het laden van dierlijke meststoffen. Eenzelfde aanname wordt getrokken met betrekking tot het lossen. Van de aanwezigheid van een opslag voor percolaatwater is de inspecteurs niet gebleken. Die gevolgtrekking is echter niet valide en ook niet gebaseerd op een zorgvuldige vastlegging van de feiten en omstandigheden. Dat, zoals de rechtbank overweegt, de inspecteurs hebben gezien dat de tankauto aan het laden was naast de mestopslag, betekent nog niet dat dierlijke meststoffen zijn geladen. Voorts overweegt de rechtbank dat omdat door de eigenaar van het agrarisch bedrijf niets is verklaard over het leveren van percolaatwater en het bij de inspecteurs niet bekend is dat zich op de loslocatie een opslag van percolaatwater bevindt, er dus dierlijke meststoffen zijn geladen en gelost. Het is onaanvaardbaar dat een dergelijke bewijsvoering als sluitend wordt aanvaard. Voor de inspecteurs was het eenvoudig na te gaan of op de laadlocatie percolaatwater is geladen en op de loslocatie is gelost. Ten onrechte heeft de rechtbank doorslaggevend geacht wat namens de onderneming en de chauffeur is verklaard. Daarmee zijn deze verklaringen bepalend geweest voor de bewijsvoering en niet de door de inspecteurs op eenvoudige wijze te verifiëren feitelijke situatie. Het verdraagt zich niet met artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) dat de onderneming moet weerleggen dat zij de overtredingen niet heeft begaan. In dat verband lag het ook op de weg van de inspecteurs de beweerdelijke afwezigheid van de ondergrondse opslag op de loslocatie en het ontbreken van de noodzaak om percolaatwater af te voeren aan te tonen. Omdat de minister zelf geen onderzoek heeft gedaan naar de relevante en essentiële feiten en omstandigheden, wordt de bewijslast ten onrechte volledig bij de onderneming gelegd. 
    
    
      3.2
      
        De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. 
        
          Beoordeling door het College
        
      
    
    
      4.1
      Niet in geschil is dat, zoals de rechtbank ook heeft vooropgesteld, dat op 4 december 2020 door twee verschillende chauffeurs in dienst bij de onderneming twee vrachten zijn geladen op de laadlocatie, vervoerd naar en gelost op de loslocatie. Tussen partijen is enkel in geschil waar deze twee vrachten uit bestonden: volgens de onderneming was sprake van twee vrachten percolaatwater: volgens de minister was sprake van twee vrachten dierlijke meststoffen.
    
    
      4.2
      De rechtbank heeft terecht tot uitgangspunt genomen dat op de minister de bewijslast rust om aan te tonen dat sprake is van een overtreding. In wat de onderneming heeft aangevoerd ziet het College geen aanknopingspunt voor de conclusie dat de rechtbank die bewijslast in strijd met artikel 6 van het EVRM bij haar heeft gelegd. Zoals de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 26 april 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:190, overweging 6.2) terecht heeft overwogen mag de minister in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen een ondertekend rapport van de toezichthouder en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van de betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Het ligt dan op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn.
    
    
      4.3
      In wat de onderneming heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat moet worden getwijfeld aan juistheid van het NVWA-rapport. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat de inspecteurs van de NVWA visuele waarnemingen hebben gedaan en dat zij hetgeen zij hebben gezien hebben getoetst aan hun kennis over zowel de laadlocatie als de loslocatie. Het College volgt de onderneming dan ook niet in haar standpunt dat het NVWA-rapport bol staat van de insinuaties. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat het enkele feit dat de inspecteurs geen monsters hebben genomen uit de slang van beide tankauto's meteen nadat was gelost op de loslocatie, niet maakt dat alleen al daarom aan de bevindingen van het rapport kan worden getwijfeld. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat er op 4 december 2020 geen aanleiding was voor de inspecteurs om te onderzoeken of de twee bewuste vrachten bestonden uit percolaatwater.
    
    
      4.4
      Met de rechtbank is het College van oordeel dat de minister onder verwijzing naar het NVWA-rapport toereikend heeft onderbouwd dat de twee vrachten op 4 december 2020 betrekking hadden op dierlijke meststoffen en de minister aldus aan zijn bewijslast heeft voldaan. Het door de onderneming gepresenteerde alternatieve scenario dat die vrachten bestonden uit percolaatwater heeft de onderneming niet aannemelijk gemaakt. De onderneming heeft de overwegingen van de rechtbank waarin de rechtbank duidelijk maakt waarom geen waarde kan worden gehecht aan de stelling dat sprake is van een kleinere opslag voor percolaatwater op de laadlocatie, waarom er geen noodzaak was om percolaatwater af te voeren en dat de onderneming het bestaan van een ondergrondse opslag voor percolaatwater op de loslocatie niet aannemelijk heeft gemaakt niet gemotiveerd betwist. Zij betoogt slechts dat het niet op haar weg ligt om een en ander aan te tonen. Dit betoog slaagt niet, nu, zoals hiervoor al overwogen, de minister onder verwijzing naar het NVWA-rapport toereikend heeft onderbouwd dat de twee vrachten op 4 december 2020 betrekking hadden op dierlijke meststoffen en de minister aldus aan zijn bewijslast heeft voldaan, het vervolgens aan de onderneming is aannemelijk te maken dat de bevindingen in dat rapport onjuist zijn. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de onderneming daarin niet is geslaagd. 
    
    
      4.5
      
        Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld de minister heeft aangetoond dat de twee bewuste vrachten op 4 december 2020 bestonden uit dierlijke meststoffen en dat de onderneming de Msw heeft overtreden.
        
          Slotsom
        
        5	Het hoger beroep is ongegrond. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.  De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van 
      mr. M.Y. Douglas-Hamilton, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      23 april 2024.
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp				 w.g. M.Y. Douglas-Hamilton