ECLI:NL:RVS:2022:1754, Raad van State, 22-06-2022, 202006452/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 oktober 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân opnieuw aan Mestverwerking Fryslân B.V. een omgevingsvergunning (revisievergunning) verleend voor het veranderen van haar inrichting aan de Broekloane 21 in Wâlterswâld. Mestverwerking Fryslân B.V. exploiteerde ten tijde van de besluiten en het instellen van beroep een mestverwerkingsbedrijf aan de Broekloane 21 in Wâlterswâld. Het college heeft omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de inrichting en het verrichten van activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving. Deze vergunning ziet op het vergroten van de verwerkingscapaciteit van de inrichting van 100.000 ton naar 250.000 ton mest per jaar, het wijzigen van de verwerkingsmethode van mest, en het plaatsen van een luchtwasser. [appellant] en anderen wonen in de omgeving van de inrichting en vrezen voor geurhinder als gevolg van de vergunde veranderingen.

202006452/1/R4.
    Datum uitspraak: 22 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Wâlterswâld, gemeente Dantumadiel, en anderen,
    appellanten,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
    verweerder. 
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 oktober 2020 heeft het college opnieuw aan Mestverwerking Fryslân B.V. een omgevingsvergunning (revisievergunning) verleend voor het veranderen van haar inrichting aan de Broekloane 21 in Wâlterswâld.
    Bij afzonderlijk besluit van 22 oktober 2020 heeft het college opnieuw een omgevingsvergunning (veranderingsvergunning) verleend voor het veranderen van die inrichting.
    Tegen deze besluiten hebben [appellant] en anderen en Mestverwerking Fryslân B.V. beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Mestverwerking Fryslân B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    Het college en [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2021, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door drs. E.M. Korevaar, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.A. Ponsen-Haagsma en L. van der Stege, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting gehoord mr. P. van Zandbergen, in zijn hoedanigheid van curator van Mestverwerking Fryslân B.V., Vastgoed Wâlterswâld B.V. en Wâltersstrie B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], en bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Mestverwerking Fryslân B.V. exploiteerde ten tijde van de besluiten en het instellen van beroep een mestverwerkingsbedrijf aan de Broekloane 21 in Wâlterswâld.
    Het college heeft haar bij besluit van 22 oktober 2020 een omgevingsvergunning als bedoeld in de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, sub 2 en 3, en onder i, en 2.6 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, verleend voor het veranderen van die inrichting en het verrichten van activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving (hierna: de revisievergunning). Deze vergunning ziet op het vergroten van de verwerkingscapaciteit van de inrichting van 100.000 ton naar 250.000 ton mest per jaar, het wijzigen van de verwerkingsmethode van mest, en het plaatsen van een luchtwasser. In het kader van de totstandkoming van dit besluit heeft het college, bij besluit van 10 december 2015, geoordeeld dat geen milieueffectrapport hoeft te worden opgesteld.
    Bij besluit van dezelfde datum heeft het college aan Mestverwerking Fryslân B.V. een tweede omgevingsvergunning verleend, die ziet op nadere veranderingen, waaronder, voor zover van belang, het wijzigen van de opslag van mest, het wijzigen van de logistiek voor het aan- en afvoeren van mest en het aanpassen van de verwerkingsruimte (hierna: de veranderingsvergunning).
    [appellant] en anderen wonen in de omgeving van de inrichting en vrezen voor geurhinder als gevolg van de vergunde veranderingen.
    2.       De besluiten van 22 oktober 2020 zijn genomen ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2159. Bij die uitspraak heeft de Afdeling de eerder voor dezelfde veranderingen verleende omgevingsvergunningen van 30 augustus 2017 en van 20 februari 2018 vernietigd en bepaald dat tegen de te nemen nieuwe besluiten slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    3.       Mestverwerking Fryslân B.V. is op 4 augustus 2021 failliet verklaard. Vastgoed Wâlterswâld B.V. en Wâltersstrie B.V. hebben de inrichting en haar exploitatie overgenomen en hebben aangegeven de beroepsprocedure te willen voortzetten. Ook de curator van Mestverwerking Fryslân B.V., mr. P. van Zandbergen, heeft aangegeven de procedure te willen voortzetten.
    Intrekking
    4.       Ter zitting hebben de curator van Mestverwerking Fryslân B.V., Vastgoed Wâlterswâld B.V. en Wâltersstrie B.V., hun beroep ingetrokken.
    Ontvankelijkheid
    5.       Het college stelt in het verweerschrift dat appellanten [appellant A] en [appellant B] niet als belanghebbenden bij het beroep kunnen worden aangemerkt, omdat zij niet bij het voortraject waren betrokken.
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat [appellant A] en [appellant B] geen beroep hadden ingesteld tegen de eerdere besluiten van 30 augustus 2017 en 20 februari 2018. Bij de voorbereiding van de nieuwe besluiten van 22 oktober 2020 is niet opnieuw afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) toegepast. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kunnen [appellant A] en [appellant B] alleen beroep instellen tegen de besluiten van 22 oktober 2020 als zij door die besluiten in een nadeliger positie zijn komen te verkeren of als zich gewijzigde feiten of omstandigheden hebben voorgedaan waardoor [appellant A] en [appellant B] redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen beroep hebben ingesteld tegen de besluiten van 30 augustus 2017 en 20 februari 2018. De Afdeling overweegt dat niet is gesteld en ook niet is gebleken dat daarvan sprake is. Ook ter zitting is desgevraagd niet gesteld dat [appellant A] en [appellant B] door de besluiten van 22 oktober 2020 in een nadeliger positie zijn komen te verkeren, dan wel dat hun niet kan worden verweten dat zij geen beroep hebben ingesteld tegen de eerdere besluiten.
    Het beroep van [appellant] en anderen is, voor zover ingesteld door [appellant A] en [appellant B], daarom niet-ontvankelijk.
    Beoordeling beroepsgronden
    6.       [appellant] en anderen betogen dat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat geen milieueffectrapport hoeft te worden gemaakt.
    6.1.    In de uitspraak van 9 september 2020 heeft de Afdeling over deze grond al een oordeel gegeven en geoordeeld dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat een milieueffectrapport niet noodzakelijk is. Dat oordeel staat in rechte vast. Dat betekent dat in deze procedure van de juistheid van dit eerder door de Afdeling gegeven oordeel moet worden uitgegaan. Van dit oordeel kan ook niet, behoudens zeer uitzonderlijke gevallen, worden teruggekomen. Van een zeer uitzonderlijk geval is hier geen sprake.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellant] en anderen betogen dat het college onvoldoende bij de besluitvorming heeft betrokken dat het toestaan van een grotere hoeveelheid mestopslag er op grond van voorschrift 3.1.2 van de veranderingsvergunning toe leidt dat er ook meer mest moet worden omgezet, wat zal leiden tot een toename van de geuremissie en geurhinder. [appellant] en anderen stellen dat zij deze beroepsgrond bij de rechtbank hadden aangevoerd, maar dat die door de Afdeling niet is beoordeeld in haar uitspraak van 9 september 2020.
    7.1.    Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 9 september 2020 onder 10.1 heeft overwogen, zien de gestelde geurgrenswaarden op de bedrijfsvoering en de daarbij verwachte geuremissie en -immissie waarvoor vergunning is aangevraagd. De vergunninghouder moet deze grenswaarden naleven en het college dient daarop toe te zien. De Afdeling heeft in eerdergenoemde uitspraak al geoordeeld dat er geen aanleiding is om aan te nemen dat de vergunninghouder haar bedrijfsvoering niet zo kan inrichten dat zij de grenswaarden daadwerkelijk kan naleven. [appellant] en anderen hebben niet onderbouwd dat door het omzetten van de opgeslagen mest niet zou kunnen worden voldaan aan de grenswaarden voor geuremissie of -immissie.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant] en anderen betogen dat de besluiten moeten worden vernietigd voor wat betreft het toestaan van laden en/of lossen van mest buiten de hal. Uit het besluit tot verlening van de revisievergunning blijkt dat het college de overdekte voorziening met afzuiging beschouwt als een inpandige voorziening. Hoewel voorschrift 5.1.3 vereist dat deze constructie zodanig moet zijn uitgevoerd dat er geen diffuse emissies optreden, blijkt volgens [appellant] en anderen uit het besluit onvoldoende of hieraan kan worden voldaan.
    8.1.    In de uitspraak van 9 september 2020 heeft de Afdeling het besluit van 30 augustus 2017 onder meer vernietigd vanwege een ondeugdelijke motivering, omdat het college van mening is dat niet mag worden geladen en gelost in de buitenlucht, terwijl dat wel was toegestaan in het besluit van 30 augustus 2017.
    8.2.    Ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling heeft het college in het nieuwe besluit van 22 oktober 2020 tot verlening van de revisievergunning onder meer voorschrift 9.3.3 opgenomen, dat bepaalt dat het lossen van mest en het laden van gereed product inpandig moet plaatsvinden. Het college heeft verder in het besluit toegelicht dat de overdekte voorziening, voorzien van afzuiging voor het laden van mest, wordt beschouwd als een inpandige voorziening, omdat sprake is van een permanente afzuiging van de door het laden vrijkomende lucht via de hal en de luchtwasser. In voorschrift 5.1.3 is bovendien bepaald dat de overkapping en afzuiging ten behoeve van het verladen zodanig dienen te worden uitgevoerd dat alle vrijkomende geur als gevolg van het beladen van vrachtwagens wordt afgezogen en via de luchtwasser in de buitenlucht wordt gebracht. Er mag volgens dit voorschrift geen rechtstreekse emissie van geur naar de buitenlucht plaatsvinden. De Afdeling ziet geen grond om aan te nemen dat aan dit voorschrift niet kan worden voldaan. Wat [appellant] en anderen betogen geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college het besluit niet heeft genomen met inachtneming van de uitspraak van 9 september 2020.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       [appellant] en anderen betogen dat een geuremissiemeting van eens in de drie jaar, zoals voorgeschreven in voorschrift 5.3.3, onvoldoende is om te garanderen en controleren of de inrichting voldoet aan de maximale toegestane geuremissie per uur zoals bepaald in voorschrift 5.2.1. Volgens [appellant] en anderen dient de inrichting middels een mestverwerkingsboekhouding met bijbehorende geurkentallen te monitoren of de verwerkte en opgeslagen mestsoorten en -verdeling dusdanig zijn dat op enig moment kan worden voldaan aan de norm uit voorschrift 5.2.1. Dit sluit volgens [appellant] aan bij BBT 12 van de BBT-conclusies voor afvalbehandeling.
    9.1.    In de uitspraak van 9 september 2020 heeft de Afdeling de besluiten van 30 augustus 2017 en 20 februari 2018 onder meer vernietigd omdat het college ter zitting had beaamd dat de meetvoorschriften voor geur en ammoniak niet, of niet geheel, juist zijn. Ter uitvoering van dit deel van de uitspraak heeft het college in het nieuwe besluit van 22 oktober 2020 tot verlening van de revisievergunning voorschrift 5.3.3 opgenomen. In dat voorschrift is vastgelegd dat éénmaal per zes maanden een meting moet plaatsvinden van de emissie en emissieconcentratie van NH3 en éénmaal per drie jaar een volledig geuronderzoek naar de geuremissie en het geurverwijderingsrendement van de luchtreinigingsinstallatie moet worden uitgevoerd. Zoals het college onweersproken heeft gesteld luidt dit voorschrift zoals partijen in de hoger beroepsfase met elkaar waren overeengekomen. De Afdeling is niet gebleken dat de mestverwerkingsboekhouding die de inrichting volgens [appellant] en anderen zou moeten voeren, aansluit bij BBT 12 van de BBT-conclusies voor afvalbehandeling, zoals zij betogen. Die stelling hebben zij ook niet nader onderbouwd. De Afdeling ziet in het aangevoerde daarom geen grond voor het oordeel dat het voorschrift over geuremissiemeting onvoldoende deugdelijk is.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     [appellant] en anderen betogen dat het college de besluiten ten onrechte niet heeft getoetst aan de "Beleidsregels geur Bedrijven Fryslân 2019" (hierna: de beleidsregels) die op 21 november 2019 in werking zijn getreden. Volgens [appellant] en anderen zijn de gestelde geurgrenswaarden in voorschrift 5.2.3 van de revisievergunning niet in overeenstemming met deze beleidsregels.
    10.1.  In de uitspraak van 9 september 2020 heeft de Afdeling over de geurbelasting als gevolg van de vergunde veranderingen overwogen dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat de geurgrenswaarde van 3,6 Ou/m3 als 98-percentiel een aanvaardbare geurbelasting is. Daarbij is betrokken dat er op het moment van het nemen van het besluit van 30 augustus 2017, waarbij deze geurgrenswaarde is voorgeschreven, geen lokaal geurbeleid was vastgesteld. De Afdeling heeft in die uitspraak evenwel ook overwogen dat de besluiten van 30 augustus 2017 en 20 februari 2018 niet zorgvuldig tot stand zijn gekomen, omdat de geurgrenswaarde van 3,6 Ou/m3 als 98-percentiel niet in redelijkheid kon worden gesteld voor alle woningen in de omgeving. Het college had immers zelf aangegeven dat een lagere geurbelasting waar mogelijk altijd de voorkeur heeft en dat voor de meeste woningen in de omgeving een geurgrenswaarde van 1,5 Ou/m3 kon worden gesteld.
    10.2.  Ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling heeft het college in de nieuwe revisievergunning van 22 oktober 2020 voorschrift 5.2.3 gewijzigd. In dat voorschrift zijn nieuwe geurgrenswaarden voor geurgevoelige objecten in de omgeving bepaald. Voor de dichtstbijzijnde woning aan de Mieden 1 geldt nog steeds een geurgrenswaarde van 3,6 Ou/m3 als 98-percentiel. Voor alle andere geurgevoelige objecten in de omgeving zijn lagere geurgrenswaarden vastgesteld.
    Het college stelt zich in het verweerschrift primair op het standpunt dat het de nieuwe besluiten moest nemen met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020 en binnen het eerder gehanteerde toetsingskader en dat het college daarom niet gehouden was om aan de beleidsregels te toetsen die na de vernietigde besluiten van 30 augustus 2017 en 20 februari 2018 zijn vastgesteld.
    Voor zover het college bij het nemen van de nieuwe besluiten wel aan de nieuwe beleidsregels had dienen te toetsen, stelt het college zich subsidiair op het standpunt dat de besluiten hiermee in overeenstemming zijn.
    10.3.  Als uitgangspunt bij het nemen van een besluit geldt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden, zoals die zich op dat moment voordoen en het recht moet worden toegepast, zoals dat op dat moment geldt. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van nieuw recht in een ongunstiger positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. In bijzondere gevallen kan echter van dit uitgangspunt worden afgeweken. Een zodanig bijzonder geval doet zich hier niet voor.
    De omstandigheid dat het college nieuwe besluiten diende te nemen met inachtneming van de Afdelingsuitspraak van 9 september 2020, is geen bijzondere situatie die aanleiding geeft om van dat uitgangspunt af te wijken. Voor zover het college zich beroept op de uitspraken van de Afdeling van 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2518, en 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4045, overweegt de Afdeling dat in die zaken aanleiding bestond om van het betrokken uitgangspunt af te wijken omdat de rechtbank en de Afdeling bij de vernietiging van de eerdere besluiten uitdrukkelijk hadden opgedragen om bij de nieuw te nemen besluiten te toetsen aan het beleid zoals dat gold ten tijde van de vernietigde besluiten. Een vergelijkbare situatie doet zich hier niet voor. Anders dan het college in het verweerschrift stelt, heeft de Afdeling in de uitspraak van 9 september 2020 het college geen opdracht gegeven om bij het nemen van de nieuwe besluiten hetzelfde toetsingskader te hanteren als bij de vernietigde besluiten.
    Gelet op het voorgaande had het college de besluiten moeten nemen aan de hand van het recht zoals dat op het moment van de besluitvorming gold. Nu de "Beleidsregels geur Bedrijven Fryslân 2019" in werking zijn getreden op 21 november 2019, heeft het college bij de besluiten van 22 oktober 2020 ten onrechte niet getoetst aan deze beleidsregels en komen de besluiten om die reden voor vernietiging in aanmerking.
    Het betoog slaagt.
    11.     Gelet op het subsidiaire standpunt van het college dat de besluiten van 22 oktober 2020 in overeenstemming zijn met de beleidsregels, zal de Afdeling hierna beoordelen of er aanleiding is om de rechtsgevolgen van de te vernietigen besluiten in stand te laten.
    12.     Anders dan vergunninghouder ziet de Afdeling in artikel 3 van de beleidsregels geen grond voor het oordeel dat de beleidsregels niet van toepassing zijn op deze zaak. In de beleidsregels is niet bepaald dat die buiten toepassing blijven bij aanvragen die op het moment van inwerkingtreding van de beleidsregels, al in behandeling waren.
    13.     De beleidsregels bevatten een toetsingskader voor het college voor het bepalen van een aanvaardbaar geurhinderniveau. In artikel 8 van de beleidsregels is een tabel opgenomen waarin per geurtype en per gebiedscategorie verschillende streef-, richt- en grenswaarden zijn opgenomen die de immissie geurconcentraties weergeven in Ou/m3 als 98-percentiel. Op grond van de artikelen 5 en 6 van de beleidsregels gelden voor nieuwe bronnen lagere waarden dan voor bestaande bronnen.
    14.     Tussen partijen is allereerst in geschil of in dit geval gekeken moet worden naar de waarden die gelden voor gebiedscategorie A "wonen", of gebiedscategorie B "werken". Het college merkt de woningen in de omgeving van de inrichting aan als geurgevoelige objecten categorie B. [appellant] en anderen betogen dat het college de woningen als categorie A objecten moet aanmerken.
    In artikel 8, vijfde lid, van de beleidsregels, staat dat verspreid liggende woningen in het buitengebied worden aangemerkt als geurgevoelige objecten categorie A, maar dat het college in specifieke gevallen deze woningen kan aanmerken als geurgevoelige objecten categorie B. In de toelichting bij het geurbeleid staat hierover vermeld dat indien het buitengebied bijvoorbeeld het karakter heeft van een agrarische werkomgeving, het college verspreid liggende woningen in het buitengebied kan aanmerken als geurgevoelige objecten categorie B.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college ter zitting deugdelijk gemotiveerd dat sprake is van een buitengebied dat het karakter heeft van een agrarische werkomgeving. Gelet hierop heeft het college de woningen redelijkerwijs mogen aanmerken als geurgevoelige objecten categorie B.
    15.     Voor het bepalen welk geurhinderniveau aanvaardbaar is, maakt het beleid voorts onderscheid tussen bestaande bronnen en nieuwe bronnen, waarbij voor nieuwe bronnen een strengere norm geldt dan voor bestaande bronnen. Niet in geschil is dat de geurgrenswaarden in voorschrift 5.2.3 van de revisievergunning niet voldoen aan de voor nieuwe bronnen geldende normen in het beleid. Tussen partijen is in geschil of in dit geval sprake is van een nieuwe bron of een bestaande bron.
    15.1.  Artikel 1 van de beleidsregels, voor zover hier van belang, luidt:
    "In deze beleidsregels wordt verstaan onder:
    […]
    bestaande bron: een bron waarvoor een vergunning geldt of een melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit is ingediend;
    […]
    nieuwe bron: een bron die zal worden gerealiseerd of waarvan de geuremissie wordt verhoogd met meer dan 5 miljoen Europese odourunits per uur na een daarop gerichte melding of daarvoor verkregen vergunning of een bron die zonder voorafgaande vergunning of melding is gerealiseerd;
    […]."
    15.2.  Het college heeft op 1 november 2021 een addendum op de toelichting bij de beleidsregels vastgesteld, over de uitleg van het begrip ‘nieuwe bron’ in artikel 1. Hierin staat dat voor zover in die begripsomschrijving wordt gesproken over verhoging van de geuremissie, abusievelijk niet is vermeld dat het in dit artikel om de feitelijke, daadwerkelijke toename dan wel verhoging van de geuremissie dient te gaan. Wanneer er op basis van de aanvraag in beginsel sprake is van een verhoging, maar in de praktijk, na realisatie van geurmaatregelen, de feitelijke, daadwerkelijke geurbelasting afneemt, is er geen sprake van een verhoging als bedoeld in artikel 1, en geen sprake van een nieuwe bron, aldus het addendum. Een andere uitleg zou volgens het addendum inhouden dat het toepassen van geurmaatregelen, die de geurbelasting omlaag brengen, mogelijk niet binnen de beleidsregels zou passen en dus niet vergund zou kunnen worden, terwijl het toepassen daarvan voor de omgeving een verbetering van de geursituatie zou betekenen. Dat is volgens het addendum niet het doel geweest van de (definitie van een nieuwe bron als bedoeld in de) beleidsregels.
    15.3.  Het college stelt zich op het standpunt dat in dit geval sprake is van een bestaande bron. In de vergunning uit 2013 was aan de inrichting een verwerkingscapaciteit van 100.000 ton mest per jaar vergund met een toegestane geuremissie van 91 miljoen Europese odourunits (hierna: OuE) per uur. Bij de verlening van die vergunning was echter uitgegaan van een rendement van de luchtwasser van 95%, wat achteraf een onjuiste veronderstelling bleek te zijn. Het werkelijke rendement van de luchtwasser was veel lager, waardoor de geuremissie in werkelijkheid veel hoger was. Ter zitting heeft het college aan de hand van een berekening toegelicht dat de geuremissie waarschijnlijk 546 miljoen OuE per uur bedroeg. Met de revisievergunning wordt de mestverwerkingscapaciteit uitgebreid naar 250.000 ton mest per jaar, waarbij een geuremissie van 360 miljoen OuE per uur wordt toegestaan. Volgens het college is daarom sprake van een feitelijke afname van de geuremissie. Gelet op de uitleg van het begrip ‘nieuwe bron’ in het addendum op de toelichting bij de beleidsregels, stelt het college zich op het standpunt dat er daarom geen sprake is van een nieuwe bron, maar van een bestaande bron.
    [appellant] en anderen betogen dat sprake is van een nieuwe bron. Volgens hen moet de nieuwe geuremissie niet vergeleken worden met de feitelijke geuremissie, maar met de geuremissie die volgens de vergunning uit 2013 was toegestaan. De feitelijke geuremissie was hoger dan het voorschrift van de vergunning toestond en was daarom niet toegestaan. Volgens [appellant] en anderen is het niet redelijk om een illegale situatie te betrekken bij de afweging of de revisievergunning leidt tot een aanvaardbaar geurhinderniveau. Als de geuremissie wordt vergeleken met de in 2013 vergunde geuremissie, dan is sprake van een zodanige verhoging dat gelet op de definitie in de beleidsregels sprake is van een nieuwe bron, aldus [appellant] en anderen.
    15.4.  Aan de vergunning uit 2013 was het voorschrift verbonden dat een geuremissie van maximaal 91 miljoen OuE per uur was toegestaan. Op grond van voorschrift 5.2.1 van de revisievergunning mag de geuremissie maximaal 360 miljoen OuE per uur bedragen. Dit betekent dat de revisievergunning een verhoging van de geuremissie toestaat van meer dan 5 miljoen OuE per uur. Volgens de letterlijke tekst van de definitie in artikel 1 van de beleidsregels zou dan sprake zijn van een nieuwe bron. Volgens de uitleg van de definitie in het addendum moet de geuremissie echter worden vergeleken met de feitelijk bestaande geuremissie, en volgens die uitleg zou in dit geval sprake zijn van een afname van de geuremissie en dus van een bestaande bron.
    15.5.  De uitleg volgens het addendum betekent dat voor het bepalen of sprake is van een nieuwe of bestaande bron, een vergelijking wordt gemaakt met de feitelijke situatie, ongeacht of die in overeenstemming was met de verleende vergunning. Dat leidt er in dit geval toe dat een op grond van de eerdere vergunning niet toegestane en dus illegale situatie als uitgangspunt wordt genomen, waardoor een grote geurbelasting kan worden toegestaan, terwijl diezelfde geurbelasting niet toegestaan had kunnen worden als de eerdere vergunning wel was nageleefd en de feitelijke geuremissie dus in overeenstemming was geweest met die eerdere vergunning. Een dergelijke uitleg van de beleidsregels acht de Afdeling niet aanvaardbaar, mede in het licht van haar vaste jurisprudentie over de omvang van de voor een inrichting bestaande rechten. Volgens die jurisprudentie is voor het bepalen van de omvang van de bestaande rechten immers de eerder vergunde situatie bepalend en niet de feitelijk bestaande situatie die niet in overeenstemming is met de vergunning (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 7 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM0199 en van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3583).
    15.6.  Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding om de rechtsgevolgen van de te vernietigen besluiten in stand te laten.
    Conclusies en slotoverwegingen
    16.     Het beroep is, voor zover ingesteld door [appellant A] en [appellant B], niet-ontvankelijk.
    17.     Het beroep is voor het overige gegrond. De besluiten van 22 oktober 2020 dienen te worden vernietigd. Dit betekent dat het college opnieuw zal moeten beslissen op de aanvragen, met inachtneming van deze uitspraak.
    18.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuwe besluiten alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    19.     Het college moet de proceskosten van [appellant] en anderen vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep voor zover ingesteld door [appellant A] en [appellant B] niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep voor het overige gegrond;
    III.      vernietigt de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 22 oktober 2020, kenmerken 2020-FUMO-0046022 en 2020-FUMO-0046023;
    IV.     bepaalt dat tegen de te nemen nieuwe besluiten alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.     gelast dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemde bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Houtman-van de Meerakker, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter    
    w.g. Houtman-van de Meerakker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2022
    929