ECLI:NL:RBMNE:2023:6739, Rechtbank Midden-Nederland, 15-12-2023, 23/1756
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wet voorkeursrecht gemeenten. Beroep ongegrond. De raad heeft in redelijkheid aan het algemeen belang een groter gewicht kunnen toekennen dan het individuele belang van eiseres. In het geval van samenhang kan eiseres op grond van artikel 11, derde lid, van de Wvg eisen dat dat het samenhangend geheel wordt gekocht door de gemeente. De inbreuk van het voorkeursrecht op het eigendomsrecht is bepekt. Het middels is noodzakelijk en evenwichtig. Er is geen strijd met het evenredigheidsbeginsel.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 23/1756
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 december 2023 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. D.C. van Kekem),
    
    
      en
    
    
    de gemeenteraad van de gemeente Utrecht , verweerder 
    (gemachtigde: N. van Polanen).
    
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het raadsbesluit tot vestiging van het gemeentelijk voorkeursrecht in de zin van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg). Dit voorkeursrecht is gevestigd om een actievere rol te kunnen innemen bij de herontwikkeling van [locatie] . Eiseres is het niet eens met het op haar percelen gevestigde voorkeursrecht. Zij vindt dat zij hierdoor onevenredig in haar belangen als eigenaar wordt geschaad. 
    
    
  
  
    Procesverloop  
    
    
      1. Eiseres is eigenaar van de percelen met opstallen aan de [straat 1] / [straat 2] / [straat 3] , kadastraal bekend als gemeente [kadastraal nummer] , [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] en [nummer 4] . Dit betreft een kantoorlocatie, waarop zich een groot kantoorgebouw, een kleiner kantoorgebouw en gezamenlijke parkeer- en groenvoorzieningen bevinden.  
    
    
    
      1.1.
      Op 21 juni 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht een aantal percelen gelegen binnen de ontwikkeling van [locatie] van de [locatie] te Utrecht voorlopig aangewezen als gronden waarop een voorkeursrecht gemeente wordt gevestigd.
      
    
    
      1.2.
      Deze aanwijzing ziet ook op een aantal percelen van eiseres. Namelijk op de percelen kadastraal bekend als gemeente [kadastraal nummer] , [nummer 2] , [nummer 3] , en [nummer 5] (de aangewezen percelen). 
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de aanwijzing en een zienswijze ingediend tegen het voornemen van de raad de aanwijzing te volgen. 
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 15 september 2022 heeft de raad het voorkeursrecht definitief op de aangewezen percelen gevestigd. 
      
    
    
      1.5.
      Het bezwaar tegen deze twee besluiten is met de beslissing op bezwaar van 27 januari 2023 ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.6.
      Eiseres heeft vervolgens beroep ingesteld. De raad heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.7.
      De rechtbank heeft het beroep op 7 november 2023 op zitting behandeld. Op de zitting waren aanwezig: de gemachtigde van eiseres met een collega mr. G. Knoop, alsmede [A] , [B] en [C] (in de functie van assetmanagers legal/real estate) en de gemachtigde van de raad samen met [D] (als projectmanager [locatie] ).  
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Toetsingskader 
      
      2. Tussen partijen is niet in geschil of de vestiging van het voorkeursrecht wel gebaseerd kan worden op 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvg. Tussen partijen is wel in geschil of de raad in redelijkheid het voorkeursrecht heeft kunnen vestigen en of eiseres hierdoor onevenredig in haar belangen is geschaad.
    
    
    
      2.1.
      Omdat de bevoegdheid om het voorkeursrecht te vestigen een discretionaire bevoegdheid is, zal de rechtbank in beginsel terughoudend toetsen of de raad van zijn bevoegdheid gebruik mocht maken. Deze toetsing kan in sommige gevallen intensiever worden indien er een beroep op het evenredigheidsbeginsel wordt gedaan. In dat geval is de uitspraak van de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 februari 2022 van belang. In deze uitspraak is, kortgezegd, geoordeeld dat een besluit geschikt en noodzakelijk moet zijn om de beoogde doelen te bereiken en dat de genomen maatregel evenwichtig moet zijn. Naarmate de belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing door de rechter intensiever zijn.
      
      
        
          Beoordeling
        
        
          Standpunten partijen
        
      
    
    
      2.2.
      De beroepsgronden van eiseres komen er in de kern op neer dat zij onevenredig is geschaad in haar belangen als eigenaar. Te meer nu er door het voorkeursrecht een knip is gemaakt in haar beschikkingsbevoegdheid over een kantorencomplex met parkeergarage dat feitelijk als één geheel fungeert. Dit met name omdat de parkeergarage van het kantorencomplex is gebouwd op het aangewezen perceel. Deze parkeergarage is op deze locatie heel belangrijk, omdat de locatie niet goed bereikbaar is vanuit het centrum. De combinatie van het kantorencomplex met de gunstige parkeernorm, maakt het kantorencomplex een goede belegging en dit is voor eiseres als belegger erg van belang. Eiseres vindt dat de raad bij de belangenafweging de samenhang van het kantorencomplex en parkeergarage had moeten meenemen. Hieruit volgt dat de enige en juiste conclusie is om op het geheel een voorkeursrecht te vestigen (of juist helemaal niet). Eiseres heeft er bovendien geen vertrouwen in dat artikel 11, derde lid, van de Wvg voldoende waarborgt dat zij bij samenhang kan eisen dat de gemeente het geheel koopt. Dit omdat het om een kostbaar geheel gaat. Zij vreest dat een discussie hierover enkel veel tijd en gedoe gaat opleveren, zonder het resultaat dat de gemeente het geheel koopt. Doordat deze belangen van eiseres niet goed zijn meegenomen in de beoordeling door de raad vindt zij bovendien dat het besluit niet zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd (door in het bestreden besluit enkel te verwijzen naar het advies van de Bezwaarschriftencommissie van 27 januari 2023 (advies)).
      
    
    
      2.3.
      De raad stelt dat zijn belang erin is gelegen om de herontwikkeling van [locatie] mogelijk te maken. Zonder het vestigen van dit voorkeursrecht acht hij deze herontwikkeling niet mogelijk. De raad verwijst naar de bedoeling van de Wvg, namelijk de positie van gemeenten bij de grondverwerving te versterken door een middel te geven waarmee speculatie wordt tegengegaan. De raad heeft een belangenafweging gemaakt en is tot de conclusie gekomen dat het algemeen belang zwaarder weegt ten opzichte van het belang van eiseres. De raad wijst erop dat de Wvg ter bescherming voor de belangen van eigenaren een groot aantal waarborgen heeft opgenomen (bijvoorbeeld t.a.v. de duur). Ter zitting heeft de raad aangegeven dat de raad niet lichtzinnig omgaat met het vestigen van het voorkeursrecht (dit is pas de tweede keer) en betwist dat artikel 11, derde lid, Wvg een “wassen neus” is. Als sprake is van samenhang dan kan eiseres eisen dat de gemeente het geheel verwerft.  
      
      
        
          Oordeel 
        
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank geeft eiseres geen gelijk. Kijkend naar alle belangen die spelen, is de rechtbank van oordeel dat de raad in redelijkheid aan het algemeen belang dat met de vestiging van het voorkeursrecht is gediend een groter gewicht heeft kunnen toekennen dan aan het individuele belang van eiseres. Daarnaast is geen sprake van schending van het evenredigheidsbeginsel en is ook geen sprake van een gebrekkige motivering, dan wel onzorgvuldige voorbereiding. Hoe de rechtbank tot dit oordeel komt wordt hieronder toegelicht. 
      
      
        
          Belangenafweging 
        
      
    
    
      2.5.
      Bij de belangenafweging heeft de raad in aanmerking kunnen nemen dat eiseres als gevolg van het voorkeursrecht niet verplicht is om haar percelen te verkopen. Eiseres is vrij om te bepalen of, en wanneer zij tot verkoop wenst over te gaan. Als eiseres de percelen wenst te verkopen en er komt vast te staan dat daadwerkelijk sprake is van samenhang, dan heeft zij op grond van artikel 11, derde lid, van de Wvg de mogelijkheid om te eisen dat het hele kantorencomplex wordt betrokken in de vervreemding of verkoop aan de gemeente vanwege het feit dat sprake zou zijn van ‘een samenhangend geheel.’ Anders dan eiseres stelt is het de rechtbank niet gebleken dat de waarborg uit artikel 11, derde lid, van de Wvg een “wassen neus” is. Immers ook de raad heeft ter zitting bevestigd dat indien sprake is van samenhang tussen de percelen eiseres kan eisen dat het geheel wordt gekocht door de gemeente. 
      
    
    
      2.6.
      
        Voor zover het eiseres om een financieel belang gaat, overweegt de rechtbank dat de wetgever bij de totstandkoming van de Wvg het met het vestigen van een voorkeursrecht te dienen algemene belang reeds heeft afgewogen tegen het individuele financiële belang van de betrokken grondeigenaren, zodat het financiële belang niet meer afzonderlijk in de afweging betrokken hoeft te worden.
        
          Evenredigheid
        
      
    
    
      2.7.
      De beperkte inbreuk op het eigendomsrecht levert naar het oordeel van de rechtbank geen strijd op met het evenredigheidsbeginsel. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de inbreuk die het voorkeusrecht maakt op het eigendomsrecht, slechts betrekkelijk. Dit omdat het voorkeursrecht een algemeen belang dient en enkel kan worden gevestigd onder de voorwaarden voorzien in de Wvg. Zoals door de raad is toegelicht is het voorkeursrecht gevestigd omdat zonder dit voorkeursrecht de herontwikkeling niet mogelijk wordt geacht. Dit maakt dat het vestigen van het voorkeursrecht een geschikt en noodzakelijk middel is om het beoogde doel te bereiken. Er is daarbij een redelijk evenwicht bereikt tussen het door die wet nagestreefde algemene belang en de fundamentele rechten van de eigenaar. De vestiging van het voorkeursrecht heeft immers niet tot gevolg dat eiseres als eigenaar van het perceel niet langer de haar toekomende eigendomsrechten zou kunnen uitoefenen. Het betekent alleen dat zij, als zij tot vervreemding zou willen overgaan, eerst de gemeente in de gelegenheid moet stellen de gronden te kopen.
      
      
        
          Motivering en zorgvuldigheid
        
      
    
    
      2.8.
       Daarnaast is de rechtbank niet gebleken van een motiveringsgebrek, dan wel een onzorgvuldige voorbereiding. Voor de motivering van een besluit kan immers worden volstaan met een verwijzing naar een met oog daarop uitgebrachte advies, indien dit advies zelf een motivering bevat en van dit advies kennis is gegeven. Dit is het geval. Ook is gebleken dat de raad een belangenafweging heeft uitgevoerd, dat eiseres het niet eens is met de uitkomst van deze afweging maakt de totstandkoming van dit besluit nog niet onzorgvuldig. Ook deze beroepsgronden slagen niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      3.	Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt dus geen gelijk. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft en de aangewezen percelen van eiseres voorlopig met het voorkeursrecht belast blijven. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Witten, rechter, in aanwezigheid van L. Beijerinck, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 december 2023.
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd deze 
      
      
        uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
  
  
     Op grond van de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van de Wvg.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3786.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3871.
  
  
     Zie artikel 3:49 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).