ECLI:NL:RBGEL:2024:3310, Rechtbank Gelderland, 31-05-2024, AWB-22_5294
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom. Overkapping bij recreatiewoning. Artikel 3 van bijlage II van het Bor niet van toepassing vanwege strijd met het bestemmingsplan. Handhavend optreden niet onevenredig. Geringe ruimtelijke impact is geen bijzondere omstandigheid.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 22/5294 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres
    (gemachtigde: mr. C.J. Tijman),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede 
    (gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de last onder dwangsom. Het college heeft met zijn besluit van 24 mei 2022 een last onder dwangsom opgelegd omdat op het perceel van eiseres twee bouwwerken staan zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning. 
    
    
    
      Met het besluit van 26 september 2022 op het bezwaar van eiseres heeft het college deze last onder dwangsom gehandhaafd. 
    
    
    
      Eiseres heeft op 2 november 2022 tegen dit besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Op 28 februari 2024 heeft het college op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 12 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] als bestuurder van eiseres, bijgestaan door haar gemachtigde, en de gemachtigde van het college. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de vraag of het college bevoegd is om een  last onder dwangsom op te leggen aan eiseres. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres ongegrond is. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. In de bijlage bij de uitspraak staan de voor de uitspraak van belang zijnde (wets)artikelen. 
      
      
        
          Waar gaat deze procedure over?
        
        2. Eiseres is eigenaar van een recreatiewoning aan [locatie] te [plaats 2]. Op het perceel staan, naast de recreatiewoning, twee bouwwerken, te weten een schuur en een overkapping (hierna: de bouwwerken). Op 24 mei 2022 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd op grond van artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) wegens het zonder omgevingsvergunning in stand laten van deze bouwwerken. De last is daarnaast opgelegd op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo vanwege het gebruiken van de bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan “[locatie]” (hierna: het bestemmingsplan). 
      
      
    
    
      2.1.
      Eiseres is gelast om deze bouwwerken vóór 16 augustus 2022 te verwijderen. Doet zij dit niet, niet op tijd of niet helemaal, dan is eiseres verplicht om dwangsommen te betalen ter hoogte van € 5.000 ineens per bouwwerk. Het maximale bedrag dat eiseres moet betalen bedraagt € 10.000. Met het besluit van 4 november 2022 heeft het college ingestemd met het verzoek van eiseres tot het verlengen van de begunstigingstermijn tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank.
      
    
    
      2.2
      Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum het handhavingsbesluit is genomen, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing.
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
        3. 	Eiseres betoogt dat de oppervlakte van de recreatiewoning maximaal 75 m2 mag bedragen, maar dat dat niet geldt voor bouwwerken geen gebouw zijnde, zoals de overkapping. De rechtbank begrijpt dit betoog aldus dat er voor wat betreft de overkapping volgens eisers  geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan, en dus van een overtreding van artikel 2.1., eerste lid, onder c van de Wabo. Eiseres betoogt daarnaast dat de overkapping vergunningvrij is op grond van artikel 3, eerste lid van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
        Tegen de schuur zijn door eiseres geen beroepsgronden aangevoerd. 
      
      
    
    
      3.1.
      Op grond van artikel 3, eerste lid, van bijlage II van het Bor, is geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist, indien wordt voldaan aan de in dat artikel genoemde voorwaarden. Als een activiteit genoemd in artikel 3 van bijlage II van het Bor in strijd is met het geldende planologische regime is wel een omgevingsvergunning nodig op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 2.12, aanhef, eerste lid van de Wabo.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank zal allereerst de vraag beantwoorden of de overkapping op grond van artikel 2, derde lid, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunningvrij is. In dat geval is zowel voor de activiteit “bouwen” als de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” geen omgevingsvergunning vereist. 
      
    
    
      3.3.
      De rechtbank stelt vast en ook tussen partijen is niet in geschil dat de overkapping is aan te merken als een bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 1 van bijlage II van het Bor. Uit artikel 2, derde lid, onder g, onder 3 van bijlage II van het Bor volgt dat het niet mogelijk is om omgevingsvergunningvrij een bijbehorend bouwwerk te bouwen en planologisch te gebruiken ten behoeve van een recreatief nachtverblijf door één huishouden. Vast staat dat de recreatiewoning van eiseres een recreatief nachtverblijf is. De overkapping is dan ook niet omgevingsvergunningvrij op grond van artikel 2, derde lid, van de Wabo. 
      
    
    
      3.3.
      De rechtbank zal vervolgens de vraag beantwoorden of de overkapping in strijd is met het bestemmingsplan. Aan de last onder dwangsom is namelijk zowel een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo als een overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo ten grondslag gelegd. Als de overkapping in strijd is met het bestemmingsplan, dan is de last onder dwangsom reeds terecht opgelegd vanwege een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Dan kan de vraag of er ook sprake is van een overtreding van artikel 2.3, eerste lid, van de Wabo in het midden worden gelaten en dan komt de rechtbank dus niet toe aan het betoog van eiseres dat het bouwen vergunningsvrij is op grond van artikel 3, eerste lid, van bijlage II Bor voor de activiteit “bouwen”. 
      
      
        
          Is er sprake van strijd met bestemmingsplan?
        
      
    
    
      3.4.
      Het perceel van eiseres heeft de bestemming ‘Recreatie’. Gronden met deze bestemming zijn volgens artikel 3.1., aanhef en onder b, van de voorschriften van het bestemmingsplan (planvoorschriften) bestemd voor recreatiewoonverblijven. Op grond van artikel 3.2.2 van de planvoorschriften (specifieke bouwregels bestemming ‘Recreatie’) is bepaald dat de maatvoering van de bebouwing de maxima, zoals per afzonderlijk object genoemd in tabel I niet mag overschrijden. In tabel I is ten aanzien van recreatiewoonverblijven bepaald dat de maximum oppervlakte 75m2 per recreatiewoonverblijf is. De rechtbank oordeelt dat op grond van de planvoorschriften de oppervlakte van de recreatiewoning van eiseres inclusief al dan niet vrijstaande bijgebouwen en overkappingen niet meer mag bedragen dan 75 m2. De overkapping is, omdat die tegen de recreatiewoning aan is gebouwd, ook niet aan te merken als een “overig bouwwerk geen gebouw zijnde”. 
      
    
    
      3.5.
      Vast staat en niet in het geschil is dat het recreatiewoonverblijf een oppervlakte van 89m2 heeft en dat met de toevoeging van de overkapping de oppervlakte 150m2 bedraagt. De rechtbank oordeelt dat de maximale toegestane oppervlakte zoals in de planvoorschriften vermeld, wordt overschreden en dat dus sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Het college is niet bereid geweest om op verzoek van eiseres een omgevingsvergunning te verlenen ten behoeve van dit strijdige gebruik. Bij uitspraak van heden heeft de rechtbank in de procedure 23/2259 geoordeeld dat het college in redelijkheid de vergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2 van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4 van bijlage II bij het Bor (kruimelgevallenregeling) heeft kunnen weigeren.
      
    
    
      3.6.
      Dit betekent dat er sprake is van strijdig gebruik met de planvoorschriften, en dus van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Zoals hiervoor overwogen, komt de rechtbank in dat geval niet meer toe aan bespreking van de vraag of aan de voorwaarden van artikel 3 van bijlage II bij het Bor is voldaan. De last is immers al terecht opgelegd vanwege een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Vast staat en niet in geschil is dat ook de schuur, nu eiseres hiertegen geen beroepsgronden heeft aangevoerd, is gebouwd zonder de daartoe benodigde omgevingsvergunning. Zowel voor wat betreft de overkapping als de schuur is dus sprake van een overtreding. Dit betekent dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen zowel de overkapping als de schuur. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Kan worden afgezien van handhaving?
        
      
      4. Op basis van vaste rechtspraak zal in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding met de daarmee te dienen doelen dat van handhaving afgezien moet worden.
      
        Is legalisatie mogelijk?
      
      5. Met het besluit van 7 april 2022 heeft de gemeenteraad het verzoek tot herziening van het bestemmingsplan ten aanzien van de regeling voor vrijstaande gebouwen afgewezen. Dit betekent dat de huidige voorschriften in het bestemmingsplan van kracht gebleven zijn en zowel de schuur als de overkapping van eiseres niet kunnen worden gelegaliseerd. Zoals vermeld onder 3.6. heeft de rechtbank bij de uitspraak van vandaag  geoordeeld dat het college in redelijkheid de door eiseres aangevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. 
      
      
        
          Is handhavend optreden onevenredig?
        
      
      6. Eiseres voert aan dat ten aanzien van de overkapping en de schuur handhavend optreden onevenredig is in relatie tot de daarmee te dienen doelen. De ruimtelijke impact van de overtreding is volgens eiseres vrijwel nihil. Andere bewoners van het park hebben geen zicht op de schuur. Daarnaast is de overkapping al zeker 15 jaar aanwezig. 
      
    
    
      6.1.
      
        De rechtbank oordeelt dat het feit dat de ruimtelijke impact van de schuur en de overkapping naar de mening van eiseres vrijwel nihil is, geen bijzondere omstandigheid oplevert die er toe moet leiden dat van handhaving moet worden afgezien. Uit de gedingstukken blijkt dat de recreatiewoning, gelegen in het park [naam park], in een bosachtige en groene omgeving in het buitengebied ligt. In het park staat de bosachtige uitstraling centraal. Het toestaan van meer bebouwing dan het bestemmingsplan toestaat, draagt volgens het college niet bij aan het beeld van deze bosachtige uitstraling. 
        Ook is het perceel gelegen in de Groene Ontwikkelingszone zoals aangewezen in de ‘Omgevingsverordening Gelderland’. De kernkwaliteiten van de Groene Ontwikkelingszone zijn het beste gediend met zo min mogelijk bebouwing. Het college heeft in het vorenstaande naar het oordeel van de rechtbank terecht geen bijzondere omstandigheden aanwezig geacht om van handhavend optreden af te zien. Het college heeft dan ook de last deugdelijk gemotiveerd, voor zover eiseres dat heeft bestreden. 
      
    
    
      6.2.
      Voor zover eiseres beoogt te betogen dat omdat de overkapping al 15 jaar aanwezig is en het in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is om alsnog te handhaven, volgt de rechtbank dat betoog niet. Het is vaste rechtspraak dat handhavend optreden is toegestaan in gevallen waarin het bestuursorgaan jarenlang heeft afgezien van handhaving. Het feit dat er geen verzoek is gedaan door een derde tot handhaving is voor de bevoegdheid van het bestuursorgaan om handhavend op te treden niet relevant. Het college heeft tijdens de zitting nog toegelicht dat zij een projectmatige aanpak per recreatiepark hanteert, zodat niet alle recreatiewoningen in de gemeente tegelijk worden gecontroleerd. 
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank komt op grond van het vorenstaande tot het oordeel dat handhavend optreden niet onevenredig is en dat dus niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die maken dat van handhavend optreden door het college had moeten worden afgezien. De beroepsgrond faalt daarom. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. B.C.M. van Riel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              Rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
    Bijlage:
    
  
  
    Artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    2. Het eerste lid blijft buiten toepassing indien voor het bouwen van het desbetreffende bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist, met dien verstande dat indien in een dergelijk geval sprake is van een bouwwerk waarvan de aanwezigheid slechts een beperkte periode is toegestaan, het eerste lid uitsluitend buiten toepassing blijft gedurende die periode.
    
  
  
    Artikel 2.1, derde lid van de Wabo
    Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
    
  
  
    Artikel 2.1., eerste lid, onder a en c van de Wabo
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
  
  
    Artikel 2.12., eerste lid, aanhef en onder a onder 2º van de Wabo
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. 	indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of beheersverordening:
    
      		1º […]
      	2º in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of 
    
    
    
  
  
    Artikel 1 van bijlage II van het Bor
    
      1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
      
        Bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak. 
      
        Hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkste is. 
    
    
  
  
    Artikel 2 van bijlage II van het Bor
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1., eerste lid onder a of c van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    1. […]
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
      	a. […]
      	g. niet aan of bij:
      	1º […]
      	3º een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden;
    
    
  
  
    Artikel 3 van bijlage II van het Bor
    
      Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
      1. 	een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
      […]".
    
    
  
  
    Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
    Zie de uitspraken van de Afdeling van de Raad van State van 8 augustus 2012 ECLI:NL:RVS2012:BX3911 (http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS2012:BX3911) en 2 december 2020  ECLI:NL:RVS:2020:2869 (http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2020:2869) r.o. 5.1.
    
  
  
    Uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1216.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling 4 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4646