ECLI:NL:RBMNE:2021:2535, Rechtbank Midden-Nederland, 26-05-2021, UTR 21/1289 en UTR 21/1317
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-05-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vovo hangende beroep in verband met een last onder dwangsom voor diverse overtredingen op een perceel met de bestemming 'agrarische waarden'. Beroep ongegrond. Vovo afgewezen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: UTR 21/1289 en UTR 21/1317
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 mei 2021 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [verzoeker], te [woonplaats 1], verzoeker
    (gemachtigde: mr. T. Steenbeek),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt, verweerder
    (gemachtigde: S.T. de Graaf).
    
    
    Inleiding
    
    
      Verzoeker woont aan de [adres] in [woonplaats 2]. Verzoeker is eigenaar van het perceel met kadastraal nummer [kadastraalnummer]. Dit perceel ligt achter de woning van verzoeker en loopt door achter de woningen aan de [straat] [nummer 1] tot en met [nummer 2]. Verzoeker heeft op het gedeelte van het perceel met kadastraal nummer [kadastraalnummer] (hierna: het perceel) dat achter zijn woning ligt een speelhuisje gebouwd, trampolines ingegraven en zand en tuintegels aangebracht. Daarnaast heeft verzoeker op het perceel achter de woningen aan de [straat] [huisnummer 1] tot en met [huisnummer 2] een verhard pad aangelegd waarmee het perceel wordt verbonden met de [straat]. Tot slot heeft verzoeker een achter zijn woning gelegen sloot gedempt. 
    
    
    
      Een toezichthouder van verweerder (hierna: het college) heeft op 8 augustus 2019 een controle uitgevoerd op het perceel van verzoeker. Hierbij zijn diverse overtredingen geconstateerd. In eerste instantie heeft het college geen actie tegen deze overtredingen ondernomen in afwachting van een uitspraak op een principeverzoek over het gebruik van het perceel achter de woningen aan de [straat] als tuin. Op 17 oktober 2019 is door het college afwijzend op het principeverzoek gereageerd. 
    
    
    
      Vervolgens is door een toezichthouder van het college op 11 februari 2020 opnieuw een controle uitgevoerd op het perceel van verzoeker. Daarbij is vastgesteld dat de eerder geconstateerde overtredingen nog niet zijn opgeheven. Het college heeft daarom op 25 maart 2020 aan verzoeker het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom bekend gemaakt. Verzoeker heeft hiertegen zienswijzen ingediend. 
    
    
    
      Op 14 mei 2020 heeft verzoeker bij het college een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het legaliseren van het verharde pad en voor het dempen van de watergang op het perceel. Op deze aanvraag is ten tijde van de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening en het beroep van verzoeker nog niet door het college beslist. 
    
    
    
    
      Vervolgens heeft het college verzoeker op 17 juli 2020 een last onder dwangsom opgelegd. Daarbij is verzoeker gelast om voor 15 september 2020: 
    
    - de speelobjecten te verwijderen en verwijderd te houden; 
    - het zandbed, de egalisatielaag en de tuintegels te verwijderen en verwijderd te houden; 
    - het verharde pad achter de [straat] [huisnummer 2] tot en met [adres] te verwijderen en verwijderd te houden; 
    - de ingegraven trampolines te verwijderen en verwijderd te houden; 
    - het gebruik van de agrarische en archeologisch waardevolle grond als tuin/erf gestaakt te houden; 
    - de sloot tussen het woonperceel en het agrarisch perceel te herstellen;
    - in alle gevallen de agrarische grond ter plaatse te herstellen. 
    Het college heeft per overtreding een afzonderlijke dwangsom vastgesteld. 
    
    
      Verzoeker heeft tegen de last onder dwangsom van 17 juli 2020 (het primaire besluit) bezwaar gemaakt. Met de beslissing op bezwaar van 10 februari 2021 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van verzoeker ongegrond verklaard met dien verstande dat de opgedragen herstelmaatregel ziet op het herstellen van het grasland op het perceel. In de beslissing op bezwaar is de begunstigingstermijn door het college vastgesteld op 8 april 2021. 
    
    
    
      Verzoeker heeft tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Naar aanleiding van het ingediende verzoek om voorlopige voorziening heeft het college de begunstigingtermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. 
    
    
    
      Het verzoek en het beroep zijn door de voorzieningenrechter behandeld op de zitting van 12 mei 2021. Verzoeker was hierbij aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door N. Zendedel. 
    
    
    Het bestreden besluit
    
    
      1.   Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat verzoeker ten onrechte zonder omgevingsvergunning op het perceel een bouwwerk heeft gebouwd, werk heeft uitgevoerd en heeft gehandeld in strijd met de regels van het bestemmingsplan. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan]’ de enkelbestemming ‘Agrarisch met waarden -2’ en de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie 3’. De regels uit het bestemmingsplan geven een gedetailleerd overzicht van het gebruik dat onder deze bestemmingen is toegestaan. Het college stelt zich op het standpunt dat uit alle door verzoeker begane overtredingen volgt dat verzoeker het perceel gebruikt als tuin en dat dit op grond van de regels uit het bestemmingsplan niet is toegestaan. 
    
    
    
    Zijn de controlerapporten deugdelijk? 
    
    2. Verzoeker voert aan dat de rapporten van de controles door de toezichthouder niet deugdelijk zijn en dat de last onder dwangsom door het college ten onrechte niet met een controlerapport is onderbouwd. 
    
    3. De voorzieningenrechter volgt verzoeker daarin niet. Tussen de eerste constatering van de overtredingen en de beslissing op bezwaar zijn er door een toezichthouder van het college diverse controles uitgevoerd op het perceel. Het college heeft rapporten overgelegd van de controles van de toezichthouder van 8 augustus 2019, 11 februari 2020 en 4 februari 2021. De voorzieningenrechter stelt voorop dat deze controlerapporten een naam, datum en ondertekening van de toezichthouder bevatten en dat de situatie op het perceel en de geconstateerde overtredingen op een deugdelijke manier zijn weergegeven. 
    In de last onder dwangsom is beschreven dat een toezichthouder van het college op 13 juli 2020 heeft geconstateerd dat de situatie op het perceel ongewijzigd is gebleven en dat de overtredingen nog steeds bestaan. Het college heeft erkend dat van deze laatste controle geen rapport is opgemaakt. De voorzieningenrechter beoordeelt echter de rechtmatigheid van de beslissing op bezwaar. Daaraan heeft het college in ieder geval de controle van 4 februari 2021 ten grondslag gelegd. Van die controle is een rapport beschikbaar dat is ondertekend en met een plattegrond en foto’s een duidelijk inzicht geeft in de geconstateerde overtredingen. In dit rapport is echter niet vastgesteld dat de sloot achter het perceel is gedempt. Hierover is op de zitting met partijen gesproken. Daarbij is gebleken dat de sloot ook ten tijde van de controle van 4 februari 2021 gedempt was. Verzoeker heeft dit niet betwist. Er bestaat dan ook geen twijfel over het feit dat ook ten tijde van de controle op 4 februari 2021 nog sprake was van een overtreding in verband met het dempen van de sloot. Gelet op het voorgaande zijn volgens de voorzieningenrechter alle controlerapporten in samenhang bezien een deugdelijke onderbouwing voor de door het college vastgestelde overtredingen. De beroepsgrond slaagt niet.  
    
    Was het college bevoegd om handhavend op te treden? 
    
    4. Tussen partijen is niet in geschil dat verzoeker een omgevingsvergunning nodig heeft voor de werkzaamheden die hij aan het perceel heeft uitgevoerd. Verzoeker heeft voor deze werkzaamheden geen omgevingsvergunning gevraagd zodat vast staat dat er sprake is van overtredingen. Verzoeker heeft aangevoerd dat het speelhuisje en de trampolines op grond van artikel 2, aanhef en onder 11, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) vergunningsvrij geplaatst mogen worden wanneer zij niet worden ingegraven in de grond. Het college heeft deze stelling echter gemotiveerd betwist. Door het plaatsen van een speelhuisje en (ingegraven) trampolines wordt het perceel gebruikt als tuin. Een dergelijk gebruik is op grond van de planregels bij een bestemming ‘Agrarisch met waarden’ niet toegestaan. De voorzieningenrechter kan verzoeker ook niet volgen in zijn stelling dat er sprake is van een vorm van dagrecreatie die volgens de planregels voor dit perceel is toegestaan. In het bestemmingsplan is namelijk uitdrukkelijk opgenomen dat dagrecreatie is beperkt tot het gebruik van nieuwe en bestaande voet-, fiets- en ruiterpaden en bestaande picknickplaatsen. Daarvan is in dit geval geen sprake. Tot slot heeft verzoeker nog aangevoerd dat de sloot gedeeltelijk op zijn perceel met de bestemming ‘Wonen’ is gelegen, zodat geen omgevingsvergunning nodig was. Het college heeft toegelicht dat, in het geval de sloot (deels) ook op het perceel met de bestemming ‘Wonen’ is gelegen, de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie 3’ geldt, op grond waarvan het verboden is zonder vergunning de sloot te dempen. De voorzieningenrechter kan deze toelichting van het college volgen. Gelet op het voorgaande heeft het college de geconstateerde overtredingen aannemelijk gemaakt. 
    
    5. Voor zover verzoeker heeft betwist dat hij overtreder is omdat hij de werkzaamheden niet zelf fysiek heeft uitgevoerd, volgt de voorzieningenrechter hem daarin niet. Het staat vast dat eiser de eigenaar is van het perceel waarop de overtredingen zijn gepleegd. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) is in de eerste plaats degene die de verboden handelingen fysiek heeft uitgevoerd, aan te merken als overtreder. Echter, ook als de handeling niet zelf fysiek is begaan kan degene aan wie de handeling is toe te rekenen als overtreder worden aangemerkt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kunnen de overtredingen aan verzoeker worden toegerekend omdat hij als eigenaar van het perceel opdracht heeft gegeven om de werkzaamheden uit te voeren. Verzoeker moet daarom als overtreder worden aangemerkt. 
    
    6. Omdat er sprake is van overtredingen en verzoeker ook als overtreder kan worden aangemerkt, geldt voor het college de beginselplicht tot handhaving. Dit betekent dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen verzoeker. Van handhavend optreden kan worden afgezien wanneer er sprake is van bijzondere omstandigheden. Dit is onder andere het geval indien er sprake is van concreet zicht op legalisatie of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de te dienen belangen.
    
    Is er concreet zicht op legalisatie?  
    
    7. Verzoeker voert aan dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Hij heeft op 14 mei 2020 bij het college een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het aanleggen van het verharde pad en voor het dempen van de watergang. Tijdens de zitting is gebleken dat verzoeker bij het college een aanvullende aanvraag heeft ingediend voor het wijzigen van de bestemming van het perceel van ‘Agrarisch met waarden’ naar de bestemming ‘Wonen’. 
    
    8. De voorzieningenrechter geeft verzoeker daarin geen gelijk. De aanvraag van verzoeker kan door het college niet worden verleend op basis van de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid. Dit betekent dat de aanvragen van verzoeker door het college alleen kunnen worden verleend met toepassing van een goede ruimtelijke onderbouwing. Op die bevoegdheid van het college is in overeenstemming met artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Uit vaste rechtspraak van de ABRvS volgt dat in dat geval alleen sprake kan zijn van concreet zicht op legalisatie als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend en het college ten tijde van belang een ontwerpbesluit heeft genomen en ter inzage heeft gelegd. Daarvan is in dit geval geen sprake. Tijdens de zitting heeft de gemachtigde van het college bovendien zijn twijfel uitgesproken over de vraag of het college bereid is om mee te werken aan de wijziging van de bestemming van het perceel. Het college heeft immers met de reactie van 17 oktober 2019 een negatieve grondhouding ingenomen over de wijziging van de bestemming van het perceel naar het gebruik als tuin. 
    
    9. Verzoeker heeft verder nog aangevoerd dat het college niet tijdig heeft gereageerd op zijn aanvraag, zodat er een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. Ook op die manier is er dan sprake van concreet zicht op legalisatie, aldus verzoeker. 
    
    10. De voorzieningenrechter volgt verzoeker daarin niet. Zoals volgt uit rechtsoverweging 8. van deze uitspraak moeten de aanvragen van verzoeker worden voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. De wet geeft echter geen mogelijkheid voor het ontstaan van een omgevingsvergunning van rechtswege als de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. In paragraaf 4.1.3.3. van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn de bepalingen opgenomen over het ontstaan van een vergunning van rechtswege. Deze paragraaf is niet van toepassing verklaard in artikel 3.10 van de Wabo die ziet op de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Ondanks dat de aanvragen van verzoeker dateren van een jaar geleden en het college dus lang de tijd neemt om op de aanvragen van verzoeker te beslissen, volgt uit de systematiek van de wet dat er in dit geval geen omgevingsvergunning van rechtswege kan zijn ontstaan. Er kan dus ook op deze grond geen sprake zijn van concreet zicht op legalisatie. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    Is handhaving onevenredig? 
    
    
      11.  Voor zover verzoeker nog heeft aangevoerd dat handhaving onevenredig is, overweegt de rechtbank als volgt. Het college kan afzien van handhavend optreden als dat onevenredig is in verhouding tot de te dienen belangen. Daarvan is in beginsel slechts sprake in het geval van bijzondere omstandigheden. Bijzondere omstandigheden kunnen onder andere zijn gelegen in de geringe aard en ernst van de overtreding. Uit de rechtspraak volgt echter dat daarvan slechts incidenteel sprake is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kunnen de overtredingen in deze zaak niet worden aangemerkt als overtredingen van geringe aard en ernst nu er sprake is van meerdere overtredingen die zien op het strijdig gebruik van agrarische gronden. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    
  
  
    Overige gronden    
    
    12. Verzoeker heeft tot slot nog aangevoerd dat de lastgeving door het college onvoldoende duidelijk is geformuleerd. Volgens verzoeker is in de last onvoldoende duidelijk gespecificeerd welke objecten hij moet weghalen van zijn perceel en welke herstelwerkzaamheden hij moet uitvoeren om aan de last te voldoen. Verzoeker heeft daarbij toegelicht dat hij gras kan inzaaien op het perceel, maar dat voor hem onduidelijk is of hij daarmee het grasland op het perceel heeft hersteld zoals het college van hem verlangt. Volgens verzoeker is ook de hoogte van de opgelegde dwangsommen door het college onvoldoende gemotiveerd. 
    
    13. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de last voldoende duidelijk gemotiveerd. Met de formulering van de last in combinatie met het controlerapport en de daarbij gevoegde foto’s is het voor verzoeker duidelijk welke objecten hij van zijn perceel moet verwijderen. Over de herstelwerkzaamheden van het grasland heeft het college op de zitting nog toegelicht dat het gras op het perceel niet binnen de begunstigingstermijn hersteld hoeft te zijn. Het gaat er om dat verzoeker binnen de begunstigingstermijn werkzaamheden uitvoert waarmee het perceel wordt omgezet naar grasland. Volgens de voorzieningenrechter volgt dit voldoende duidelijk uit de beslissing op bezwaar. Tot slot is op de zitting ook gesproken over de hoogte van de vastgestelde dwangsommen. Het college heeft daarbij toegelicht dat de vastgestelde dwangsommen in overeenstemming zijn met zijn ‘Beleidsplan Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving 2019-2022’. De voorzieningenrechter kan deze toelichting van het college volgen. De beroepsgronden slagen niet.     
    
  
  
    Conclusie 
    
    14. Gelet op het voorgaande komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat wat verzoeker heeft aangevoerd niet leidt tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
    15. Gelet op de uitspraak in het beroep ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen, zodat het verzoek wordt afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat ook hier geen aanleiding. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De beslissing is uitgesproken op 26 mei 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
      (de griffier is verhinderd
      
        deze uitspraak te ondertekenen.)
    
    
    
    
    
      griffier							voorzieningenrechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
  
  
     Dit volgt uit artikel 2.1, eerste lid, onder a, b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
  
  
     Artikel 4.2 van de planregels
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288.
  
  
     Deze bevoegdheid volgt uit artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 2 van de Wabo in samenhang met artikel 4 van bijlage II van het Bor. 
  
  
     Deze bevoegdheid volgt uit artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 3 van de Wabo. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:714.