ECLI:NL:RVS:2023:3392, Raad van State, 06-09-2023, 202104263/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van De Bilt aan [appellant] een aantal lasten onder dwangsom opgelegd. [appellant] woont aan de [locatie 1] in Hollandsche Rading. Hij is eigenaar van het perceel kadastraal bekend als sectie N nummer 2681 in Hollandsche Rading. Het perceel loopt achter het perceel [locatie 1], en loopt door achter de woningen aan de [locatie 2] tot en met [locatie 3]. [appellant] heeft op het perceel een speelhuisje gebouwd, trampolines ingegraven en zand en tuintegels aangebracht. Ook heeft hij op het perceel een verhard pad aangelegd waarmee het perceel wordt verbonden met de Tolakkerweg. Hij heeft ook een sloot gedempt die achter zijn woning lag. Bij besluit van 17 juli 2020 is [appellant] gelast om de speeltoestellen te verwijderen en de agrarische grond ter plaatse te herstellen, het zandbed, de egalisatielaag en de tuintegels te verwijderen en de agrarische grond ter plaatse te herstellen, het verharde pad achter de [locatie 2] tot en met [locatie 1] te verwijderen en de agrarische grond ter plaatse te herstellen, en de ingegraven trampolines te verwijderen en de agrarische grond ter plaatse te herstellen.

202104263/1/R4.
    Datum uitspraak: 6 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Hollandsche Rading, gemeente De Bilt,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden­-Nederland (hierna: de rechtbank) van 26 mei 2021 in zaak nrs. 21/1289 en 21/1317 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van De Bilt.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 juli 2020 heeft het college aan [appellant] een aantal lasten onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 10 februari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 10 december 2021 heeft het college dwangsommen bij [appellant] ingevorderd.
    [appellant] heeft gronden ingediend tegen dit besluit.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 augustus 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J. Keur, advocaat in Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door S.T. de Graaf, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont aan de [locatie 1] in Hollandsche Rading. Hij is eigenaar van het perceel kadastraal bekend als sectie N nummer 2681 in Hollandsche Rading (hierna: het perceel). Het perceel loopt achter het perceel [locatie 1], en loopt door achter de woningen aan de [locatie 2] tot en met [locatie 3]. [appellant] heeft op het perceel een speelhuisje gebouwd, trampolines ingegraven en zand en tuintegels aangebracht. Ook heeft hij op het perceel een verhard pad aangelegd waarmee het perceel wordt verbonden met de Tolakkerweg. Hij heeft ook een sloot gedempt die achter zijn woning lag. Bij besluit van 17 juli 2020 is [appellant] gelast om de speeltoestellen te verwijderen en de agrarische grond ter plaatse te herstellen, het zandbed, de egalisatielaag en de tuintegels te verwijderen en de agrarische grond ter plaatse te herstellen, het verharde pad achter de [locatie 2] tot en met [locatie 1] te verwijderen en de agrarische grond ter plaatse te herstellen, en de ingegraven trampolines te verwijderen en de agrarische grond ter plaatse te herstellen. Ook is hij gelast om het gebruik van de agrarische en archeologisch waardevolle grond als tuin/erf gestaakt te houden en de sloot tussen het woonperceel en het agrarische perceel te herstellen. Aan elke last is een afzonderlijke dwangsom verbonden. Bij besluit van 10 februari 2021 is het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard. Bij besluit van 10 december 2021 is het college overgegaan tot invordering van € 7.500,00 aan dwangsommen.
    Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank
    Ingetrokken beroepsgronden
    2.       Bij brief van 4 augustus 2023 heeft [appellant] zijn beroepsgronden over het verharde pad, de sloot, de onduidelijkheid van de lasten, concreet zicht op legalisatie, evenredigheid, het gelijkheidsbeginsel, de beginselen van behoorlijk bestuur, en de hoogte van de dwangsommen ingetrokken. De Afdeling zal deze gronden daarom niet inhoudelijk bespreken.
    Controlerapporten
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat aan de opgelegde lasten onder dwangsom wat betreft het speeltoestel, de tegels die daaronder lagen en de trampolines geen deugdelijke constateringen ten grondslag liggen. In het besluit van 17 juli 2020 wordt namelijk verwezen naar constateringen door een toezichthouder van 13 juli 2020, maar van deze constateringen is geen rapport opgemaakt. Daardoor is niet duidelijk wat de toezichthouder van de gemeente op 13 juli 2020 heeft geconstateerd. Dat er eerder controles zijn uitgevoerd waar wel rapporten van zijn opgemaakt doet volgens [appellant] niet ter zake, want daar wordt in het besluit niet naar verwezen. Ook bevatten de controlerapporten van die eerder uitgevoerde controles geen deugdelijke en controleerbare constateringen over het speeltoestel, de tegels en de trampolines die aantonen dat sprake is van overtredingen. Dat komt onder meer omdat uit de rapporten niet blijkt dat de hoogte van het speeltoestel deugdelijk en controleerbaar is vastgesteld.
    3.1.    In het besluit van 17 juli 2020 is beschreven dat een toezichthouder van het college op 13 juli 2020 heeft geconstateerd dat de situatie op het perceel ongewijzigd is gebleven. Van die controle is geen rapport opgemaakt. In het besluit staat ook dat de situatie ten opzichte van eerdere controles ongewijzigd is gebleven. Voor het opleggen van de last op 17 juli 2020 zijn twee rapporten van controles opgesteld. Een toezichthouder van het college heeft op 8 augustus 2019 een controle uitgevoerd. In het daarvan opgemaakte rapport staat dat de toezichthouder heeft geconstateerd dat speeltoestellen zijn gebouwd met een hoogte van circa 6 m. In dit controlerapport bevinden zich ook foto’s van een aantal speeltoestellen, waaronder zand is gelegen. Op 11 februari 2020 is opnieuw een controle uitgevoerd en een rapport opgemaakt. In dat rapport staat dat het speeltoestel nog steeds is geconstateerd, en dat gronden zijn afgegraven. Uit de foto’s in het rapport blijkt ook dat het speeltoestel er toen nog stond, dat tuintegels zijn aangebracht in de agrarische bestemming, en dat gronden zijn afgegraven ten behoeve van trampolines.
    Op 4 februari 2021 heeft een nieuwe controle plaatsgevonden, waarvan een rapport is gemaakt. In dat rapport staat dat het speeltoestel en de tegels die daaronder liggen nog aanwezig zijn. Ook staat in het rapport dat inmiddels trampolines waren geplaatst over de afgravingen van gronden die eerder waren geconstateerd. Die constateringen worden onderbouwd met bijgevoegde foto’s.
    3.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college voldoende heeft onderbouwd dat een speeltoestel, de tegels en afgravingen ten behoeve van trampolines aanwezig waren ten tijde van belang. Dat in het besluit van 17 juli 2020 niet expliciet is verwezen naar de eerdere controles waar wel controlerapporten van zijn opgemaakt, betekent nog niet dat het college die controles niet bij haar besluit heeft betrokken en niet aannemelijk heeft gemaakt dat het speeltoestel, de tegels en de afgravingen ten behoeve van de trampolines aanwezig waren ten tijde van dat besluit. Het staat namelijk vast dat er eerdere controles zijn geweest, waar rapporten van zijn opgemaakt, op basis waarvan het college heeft mogen concluderen dat [appellant] het speeltoestel, de tegels, en de afgravingen heeft gerealiseerd. Bovendien blijkt uit de later uitgevoerde controle van 4 februari 2021 dat het speeltoestel, de tegels, en de afgraving ook op 4 februari 2021 nog aanwezig waren.
    Ook kan uit die rapporten voldoende worden opgemaakt dat het speeltoestel hoger is dan 2,5 m. In het rapport van 8 augustus 2019 staat dat het speeltoestel ongeveer 6 m hoog is. Deze constatering is weliswaar niet verder onderbouwd, maar uit de foto’s bij dat rapport kan duidelijk worden opgemaakt dat het speeltoestel hoger is dan 2,5 m, waarmee het toestel niet omgevingsvergunning vrij is in de zin van artikel 2, onderdeel 11, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    Gelet op het bovenstaande is de rechtbank er terecht vanuit gegaan dat het college een deugdelijke onderbouwing heeft gegeven van de door het college vastgestelde feiten.
    Het betoog slaagt niet.
    De overtredingen
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen de trampolines, het speeltoestel met de daarbij behorende tegels, en het gebruik van het perceel als tuin, omdat geen sprake is van een overtreding. Hij voert daartoe aan dat het speeltoestel en de trampolines vallen onder artikel 2, onderdeel 11, van Bijlage II bij het Bor, waardoor deze objecten vergunningvrij zijn. Volgens hem horen de tegels onder het speeltoestel bij dit speeltoestel, omdat zij een valdempende werking hebben en zijn deze tegels daarom ook vergunningvrij. Het afgraven van de gronden voor de trampolines is volgens hem toegestaan, omdat sprake is van "normaal gebruik", zoals bedoeld in artikel 4.6, onder g, sub 1, van de planregels, waardoor geen omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken vereist is.
    4.1.    Artikel 2 van Bijlage II bij het Bor luidt: "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    […]
    11. een sport- of speeltoestel voor uitsluitend particulier gebruik, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 2,5 m, en
    b. uitsluitend functionerend met behulp van de zwaartekracht of de fysieke kracht van de mens;
    […]".
    De gronden waarop het speeltoestel, de tegels en de ingegraven trampolines zijn gesitueerd hebben onder meer de bestemming "Agrarisch met waarden - 2".
    4.2.    Zoals hiervoor al is overwogen maken de controlerapporten aannemelijk dat het speeltoestel hoger is dan 2,5 m. Uit artikel 2 van Bijlage II bij het Bor volgt daarom niet dat dit speeltoestel vergunningvrij is. Ook als de tegels zouden horen bij het speeltoestel, zijn deze tegels dus niet vergunningvrij, omdat het speeltoestel niet vergunningvrij is. Het speeltoestel wordt niet gebruikt voor de agrarische bestemming van de grond. Het bestemmingsplan staat het gebruik van dit speeltoestel binnen deze bestemming dus niet toe. Daarom is het speeltoestel in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
    De tegels onder het speeltoestel zijn in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo aangebracht. Het aanleggen van oppervlakteverhardingen wordt in artikel 4.6, sub a, onder 2, van de planregels zonder omgevingsvergunning namelijk verboden. De tegels zijn bovendien aangebracht ten behoeve van een gebruik van de gronden dat gelet op de bestemming van de gronden niet is toegestaan. Daarom is het gebruik van de tegels ook in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
    De trampolines zijn minder hoog dan 2,5 m, en functioneren uitsluitend met behulp van de zwaartekracht of de fysieke kracht van de mens. Uit artikel 2 van Bijlage II bij het Bor volgt daarom dat geen omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c van de Wabo nodig is voor de trampolines. Maar, de trampolines zijn ingegraven. Uit artikel 4.6, sub a, onder 8 van de planregels volgt dat een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken nodig is voor het afgraven van gronden. De afgravingen ten behoeve van de trampolines zijn daarom wel vergunningplichtig. Uit artikel 4.6, sub g, onder 1, van de planregels volgt weliswaar dat geen omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken nodig is voor het uitvoeren van werken behorende bij het normale gebruik van de gronden, maar het afgraven van gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - 2" ten behoeve van trampolines is geen normaal gebruik van deze agrarische gronden. De afgravingen ten behoeve van de trampolines zijn daarom in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo.
    Tot slot overweegt de Afdeling dat uit de controlerapporten blijkt dat [appellant] gebruik maakte van het perceel als tuin. Het perceel is bestemd voor agrarisch gebruik, en niet voor een tuin/erf behorende bij de woning van [appellant]. Het gebruik van het perceel als tuin is daarom in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
    4.3.    Gelet op wat hiervoor is besproken, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen het speeltoestel, de tegels en de afgravingen voor de trampolines, en het gebruik van het perceel als tuin.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie over het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    Het besluit van 10 december 2021
    6.       Het college heeft bij besluit van 10 december 2021 besloten om over te gaan tot invordering van volgens hem verbeurde dwangsommen van in totaal € 7.500,00. Dit omdat is geconstateerd dat op het perceel een trampoline is geplaatst. Volgens het college heeft [appellant] hiermee de last, inhoudende dat hij het gebruik van de agrarische en archeologisch waardevolle grond als tuin/erf gestaakt moet houden, overtreden. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is dit besluit ook onderwerp van dit geding.
    6.1.    [appellant] betoogt dat hij deze last niet heeft overtreden. Volgens hem is gebruik van de trampoline die nu op het perceel staat omgevingsvergunningvrij.
    6.2.    De Afdeling overweegt dat de dwangsommen worden ingevorderd omdat [appellant] de last inhoudende dat hij het gebruik van de agrarische en archeologisch waardevolle grond als tuin/erf gestaakt moet houden, zou hebben overtreden door het perceel te gebruiken als tuin. Het college is tot dat oordeel gekomen, omdat [appellant] een niet ingegraven trampoline heeft geplaatst op het perceel.
    Uit de foto’s die het college van deze trampoline heeft gemaakt blijkt dat sprake is van een niet ingegraven, los op de grond staande en minder dan 2,5 m hoge trampoline. Voor de plaatsing van een dergelijke trampoline is geen omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo nodig. Dat het perceel niet is bestemd als tuin betekent dus niet dat de trampoline niet op dat perceel mag staan en worden gebruikt. Het college was daarom niet bevoegd om over te gaan tot invordering.
    Het betoog slaagt.
    7.       Gelet op het voorgaande behoeven de overige aangevoerde gronden van [appellant] met betrekking tot het invorderingsbesluit geen bespreking meer.
    Slotsom
    8.       Het beroep tegen het besluit van 10 december 2021 is gegrond en dat besluit moet worden vernietigd.
    9.       Het college moet de door [appellant] gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 10 december 2021 vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Bilt van 10 december 2021, kenmerk ZS41747, gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Bilt van 10 december 2021, kenmerk ZS41747;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van De Bilt tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 10 december 2021 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.255,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.P. Stouthamer, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Stouthamer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2023
    1005