ECLI:NL:RVS:2024:267, Raad van State, 24-01-2024, 202300816/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een boete opgelegd van € 18.000,- wegens het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woonruimte op het adres [locatie] in Amsterdam in onzelfstandige woonruimten. [appellant] is sinds 29 april 2016 eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam. De woning wordt verhuurd. [appellant] heeft een beheerovereenkomst gesloten met [bedrijf]. [bedrijf] beheert op basis van die overeenkomst enkele panden van [appellant], waaronder de woning. De woning bestaat uit twee bouwlagen. De eerste bouwlaag bestaat uit een woonkamer, een keuken, een badkamer, een toilet, een washok en een slaapkamer. De tweede bouwlaag bestaat uit vier slaapkamers, een badkamer en een toilet. Het college heeft aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd, omdat uit het bezoek van de toezichthouders is gebleken dat de woonruimte aan de [locatie] in Amsterdam in strijd met artikel 21, aanhef en onder sub c, van de Huisvestingswet 2014 van zelfstandige in onzelfstandige woonruimten is omgezet of omgezet is gehouden.

202300816/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 december 2022 in zaak nr. 20/1452 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college)
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 oktober 2019 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van € 18.000,- wegens het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woonruimte op het adres [locatie] in Amsterdam in onzelfstandige woonruimten.
    Bij besluit van 29 januari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 november 2023, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. D. op de Hoek, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], werkzaam bij [bedrijf], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.H.G. van den Boorn en mr. F.M.E. Schuttenhelm, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is sinds 29 april 2016 eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). De woning wordt verhuurd. [appellant] heeft een beheerovereenkomst gesloten met [bedrijf]. [bedrijf] beheert op basis van die overeenkomst enkele panden van [appellant], waaronder de woning.
    De woning bestaat uit twee bouwlagen. De eerste bouwlaag bestaat uit een woonkamer, een keuken, een badkamer, een toilet, een washok en een slaapkamer. De tweede bouwlaag bestaat uit vier slaapkamers, een badkamer en een toilet.
    In de basisregistratie personen (hierna: de brp) staan op het adres [locatie] vijf personen ingeschreven.
    2.       Op 11 juli 2019 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht. Uit het daarvan opgemaakte rapport van bevindingen blijkt dat in de woning de vijf personen wonen die ook in de brp op dit adres staan ingeschreven. Eén van die personen is de (hoofd)huurder van de woning. Ieder van de bewoners maakt zijn deel van de huur over aan de (hoofd)huurder, die vervolgens de huur betaalt aan [bedrijf].
    3.       Het college heeft aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd, omdat uit het bezoek van de toezichthouders is gebleken dat de woonruimte aan de [locatie] in Amsterdam in strijd met artikel 21, aanhef en onder sub c, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Huisvestingswet 2014) van zelfstandige in onzelfstandige woonruimten is omgezet of omgezet is gehouden, doordat deze aan meer dan het aantal toegestane personen (vijf huishoudens) in gebruik is gegeven, die de aanwezige wezenlijke voorzieningen met elkaar moeten delen en die geen gezamenlijke huishouding voeren. Er is geen sprake van inwoning.
    Volgens het college kan de overtreding van de Huisvestingswet 2014 aan [appellant] worden toegerekend, omdat hij als eigenaar van de woning verantwoordelijk is voor het rechtmatig gebruik van de woning. Vaststaat dat hij geen feitelijk en concreet toezicht heeft gehouden. Dat hij het beheer van de woning heeft uitbesteed aan [bedrijf] en met [bedrijf] heeft afgesproken dat zij alle zaken met betrekking tot de woning regelt, ontslaat hem niet van zijn zorgplicht. Het uitbesteden van de verhuur en het beheer is verder geen bijzondere omstandigheid die matiging van de opgelegde boete rechtvaardigt, aldus het college.
    4.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. [appellant] kan zich hiermee niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    Hoger beroep
    5.       Partijen zijn het erover eens dat sprake is van een overtreding. Partijen verschillen van mening over de vraag of [appellant] als functioneel dader kan worden aangemerkt. Verder betwist [appellant] de hoogte van de aan hem opgelegde boete.
    Kan [appellant] als functioneel dader worden aangemerkt?
    Standpunt [appellant]
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt. In dit kader voert hij aan dat hij een gebruikelijke, zakelijke beheerovereenkomst heeft gesloten met een professionele beheerder. Anders dan de rechtbank heeft aangenomen, waren er met [bedrijf] duidelijke afspraken gemaakt, te weten dat zij één keer per kwartaal zogenoemde zorgplichtcontroles in de woning uitvoerde, waarbij gericht werd gecontroleerd op schending van de Huisvestingswet 2014. Alleen bij bijzonderheden, zoals constatering van een vermoedelijke overtreding van de Huisvestingswet 2014, zou [bedrijf] hier uitdrukkelijk over rapporteren. Daarbij wijst [appellant] erop dat het uitvoeren van vier controles per jaar een niet te onderschatten inspanning van [bedrijf] is en dat in de vastgoedpraktijk normaal gesproken minder vaak per jaar wordt gecontroleerd. Dat een eigenaar zelfs bij vier zorgplichtcontroles nog als overtreder kan worden aangemerkt, heeft in de praktijk een ongewenst averechts effect. Immers, als het laten uitvoeren van controles niet uitmaakt, vervalt de drijfveer om die controles uit te voeren, wat juist weer zal leiden tot meer overtredingen. De rechtbank is hier ten onrechte aan voorbijgegaan.
    Dat één van de controles uiteindelijk niet goed is uitgevoerd, doet volgens [appellant] aan het voorgaande niet af. Het gaat om een fout in de uitvoering van de beheerovereenkomst door een door [bedrijf] ingehuurde persoon. Dit valt [appellant] niet te verwijten.
    [appellant] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan haar oordeel niet afdoet dat hij de woning in bewoonde staat heeft gekocht. Hij heeft de woning gekocht met twee huurders erin. Dit was een legale situatie. Dat er op enig moment door toedoen van de huurders een onrechtmatige situatie is ontstaan, doet niets af aan de feiten en omstandigheden ten tijde van de eigendomsverkrijging. Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat hij redelijkerwijs niet meer had kunnen doen dan hij al heeft gedaan om de overtreding te voorkomen.
    Standpunt college
    7.       In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college het standpunt dat [appellant] als functioneel dader moet worden aangemerkt nader toegelicht. Volgens het college had het op de weg van [appellant] gelegen om zich bij en meteen na het verwerven van het eigendom (door [bedrijf]) beter te (laten) informeren over het feitelijk gebruik van de woning en hierover concrete afspraken te maken. Uit de Basisadministratie Gebouwen en het rapport van bevindingen blijkt dat het om een grote woning gaat van 111 m2, bestaande uit twee verdiepingen, met vijf slaapkamers en op elke verdieping een badkamer en toilet. Bij aanvang van de huur in 2014 waren de huurders pas 20 jaar. Dit in combinatie met de hoge huur van € 2.620,43, exclusief gas, water, licht, tv en internet, had aanleiding moeten zijn voor nader onderzoek. Het is aannemelijk dat [appellant] wist of kon weten dat er meer dan twee personen in de woning zouden wonen. Navraag bij de gemeente had kunnen uitwijzen dat er vijf personen op het adres stonden ingeschreven in de brp. Naast de twee huurders zijn er in augustus 2014 vrijwel gelijktijdig nog drie andere personen ingetrokken in de woning, allen rond de 20 jaar. De woning werd dus van meet af aan kamergewijs bewoond zonder omzettingsvergunning, aldus het college.
    Verder stelt het college dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat van de eigenaar verwacht mag worden dat hij, als hij het beheer uit handen geeft, duidelijke afspraken met de beheerder maakt, bijvoorbeeld over hoeveel mensen er in de woning mogen wonen, en hoe controle van de woning plaatsvindt. Niet duidelijk is geworden wat de controles precies behelsden en er vond ook geen rapportage van de controles plaats. Het college vindt het onbegrijpelijk dat als, zoals [appellant] stelt, [bedrijf] vier keer per jaar controleerde, dan niet is opgemerkt dat er vijf in plaats van twee mensen in de woning woonden. Bovendien blijkt uit de controle van [bedrijf] van 30 april 2019 juist dat er meer personen woonden dan met wie een huurovereenkomst is aangegaan. [appellant] had na deze controle in ieder geval kunnen en moeten ingrijpen of op zijn minst nadere uitleg kunnen vragen bij [bedrijf]. Door dit niet te doen, heeft hij de overtreding aanvaard, aldus het college.
    Ten slotte blijkt uit de beheerovereenkomst niet wat er is afgesproken over het feitelijk en concreet toezicht houden op het gebruik van de woning en ook niet dat [bedrijf] de woning vier keer per jaar zal controleren, aldus het college.
    Beoordeling door de Afdeling
    8.       In haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) heeft de Afdeling haar rechtspraak over het overtrederschap genuanceerd en is zij aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487.
    Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan beide criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11.
    9.       Partijen zijn het erover eens dat [appellant] kan beschikken over de wijze waarop de woning wordt gebruikt in verband met de bestemming tot permanente bewoning. Partijen zijn verdeeld over de vraag of [appellant] de overtreding heeft aanvaard.
    10.     [appellant] en [bedrijf] hebben op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat [appellant] sinds 2013 het beheer van zijn vastgoedportefeuille heeft uitbesteed aan [bedrijf], dat [bedrijf] hem had geadviseerd de woning aan te kopen en dat [bedrijf] die aankoop vervolgens ook volledig heeft geregeld. [bedrijf] heeft op de zitting verder toegelicht dat uit de gegevens die de verkoper aan haar heeft verstrekt, bleek dat de woning op het moment van aankoop aan twee personen werd verhuurd. Er waren geen huurachterstanden en er was een verklaring van de vader van één van de huurders dat hij garant stond voor de betaling van de huur. [bedrijf] heeft die huurovereenkomst vervolgens, na de aankoop van de woning, overgenomen en de huurders daarvan op de hoogte gesteld. Het beheer van de woning was volledig in handen van [bedrijf].
    10.1.  Gelet op het feit dat [appellant] alles omtrent de aankoop en beheer van de woning had uitbesteed aan [bedrijf], volgt de Afdeling het standpunt van het college dat hij meer onderzoek had moeten doen ten tijde van die aankoop niet. Daarbij overweegt de Afdeling dat [appellant] ter zitting onweersproken heeft gesteld dat [bedrijf] een professionele  vastgoedbeheerder is waarmee [appellant] goede ervaringen had. Dat er ten tijde van die aankoop twee (jonge) huurders in de woning zaten, en, naar het college heeft gesteld, de woning te groot en de huurprijs te hoog zou zijn voor die twee huurders, maakt het voorgaande niet anders. Dit geldt temeer nu er ten tijde van de aankoop sprake was van een bestaande huursituatie, waarbij er geen huurachterstanden waren en er bovendien een verklaring was overgelegd waaruit bleek dat de vader van één van de huurders garant stond voor betaling van de huur.
    10.2.  De Afdeling volgt evenmin het standpunt van het college dat [appellant] de overtreding heeft aanvaard door niet in te grijpen na de controle van [bedrijf] op 30 april 2019. In dit kader is van belang dat [bedrijf] op de zitting bij de Afdeling heeft bevestigd dat zij met [appellant] had afgesproken om met ingang van 1 januari 2019 vier keer per jaar de woning te controleren en dat zij heeft erkend dat er bij de terugkoppeling aan [appellant] van de eerste door haar uitgevoerde controles fouten zijn gemaakt, waardoor [appellant] er toen niet van op de hoogte is gesteld dat er meer dan twee mensen in de woning waren aangetroffen. [bedrijf] is ook beboet voor de overtreding op 11 juli 2019 en heeft die boete betaald.
    10.3.  Het betoog van [appellant] slaagt.
    11.     Gelet op het voorgaande heeft het college [appellant] ten onrechte als functioneel dader aangemerkt en hem ten onrechte een boete opgelegd. Dit betekent dat het betoog van [appellant] dat de boete moet worden gematigd geen bespreking meer behoeft.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 29 januari 2020 is gegrond. Dit besluit moet worden vernietigd. Het besluit van 10 oktober 2019 moet worden herroepen. De Afdeling bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit.
    13.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 december 2022 in zaak nr. 20/1452;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 29 januari 2020, kenmerk WO.19.016784.001;
    V.      herroept het besluit van 10 oktober 2019, met kenmerk 1094 HB 89-3;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IX.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 452,- vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2024
    752