ECLI:NL:RVS:2024:2211, Raad van State, 29-05-2024, 202402024/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 september 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer [verzoeker A] en [verzoekster B] gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht uiterlijk 1 december 2023 te beëindigen en beëindigd te houden. [verzoeker A] en [verzoekster B] wonen op het perceel [locatie] in Nieuw-Vennep (hierna: het perceel). Op 23 februari 2023 heeft een inspecteur van de gemeente geconstateerd dat in het achtererfgebied van het perceel aangrenzend aan de woning een aanbouw staat met een oppervlakte van 30 m2. Daartegenover staat een schuur met een oppervlakte van 66 m2. Voor zowel de aanbouw als de schuur is een omgevingsvergunning verleend. Verder heeft de inspecteur geconstateerd dat er zes bouwwerken in het achtererfgebied staan zonder omgevingsvergunning. De totale oppervlakte van deze bouwwerken bedraagt 64,8 m2. Daarmee is volgens het college op het perceel in totaal 160,8 m2 en dus een te groot oppervlak aan bijbehorende bouwwerken aanwezig.

202402024/2/R1.
    Datum uitspraak: 29 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende het hoger beroep van onder meer:
    [verzoeker A] en [verzoekster B], wonend te Nieuw-Vennep, gemeente Haarlemmermeer,
    verzoekers,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) van 26 maart 2024 in zaken nrs. 24/411 en 24/412 in het geding tussen:
    [verzoeker A] en [verzoekster B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 september 2023 heeft het college [verzoeker A] en [verzoekster B] gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) uiterlijk 1 december 2023 te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 18 januari 2024 heeft het college het door [verzoeker A] en [verzoekster B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 15 september 2023 in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 26 maart 2024 heeft de rechtbank het door [verzoeker A] en [verzoekster B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 januari 2024 vernietigd voor zover daarin de aan [verzoeker A] en [verzoekster B] bij besluit van 15 september 2023 opgelegde last wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, is gehandhaafd, het besluit van 18 januari 2024 vernietigd voor zover daarbij de aan de last verbonden dwangsom is gehandhaafd tot een bedrag hoger dan € 11.250,00 ineens, het besluit van 15 september 2023 herroepen voor zover daarin [verzoeker A] en [verzoekster B] zijn gelast overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo ongedaan te maken, maar voor het overige die last gehandhaafd. Verder heeft de rechtbank de in dat besluit vastgestelde dwangsom herroepen en de dwangsom bepaald bij niet tijdig voldoen aan de last op € 11.250,00 ineens en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van de vernietigde gedeelten van het besluit van 18 januari 2024.
    Tegen deze uitspraak hebben [verzoeker A] en [verzoekster B] en het college hoger beroep ingesteld.
    Tevens hebben [verzoeker A] en [verzoekster B] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [verzoeker A] en [verzoekster B] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 2 mei 2024, waar [verzoeker A] en [verzoekster B], bijgestaan door J. van der Velden en mr. A.J. van Putten, beiden rechtsbijstandverlener te Zoetermeer, en het college, vertegenwoordigd door mr. K.A. Drechsler en C. Bakkum, zijn verschenen. Ook zijn ter zitting [partij A] en [partij B] als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de behandeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    3.       [verzoeker A] en [verzoekster B] wonen op het perceel [locatie] in Nieuw-Vennep (hierna: het perceel). Op 23 februari 2023 heeft een inspecteur van de gemeente geconstateerd dat in het achtererfgebied van het perceel aangrenzend aan de woning een aanbouw staat met een oppervlakte van 30 m2. Daartegenover staat een schuur met een oppervlakte van 66 m2. Voor zowel de aanbouw als de schuur is een omgevingsvergunning verleend. Verder heeft de inspecteur geconstateerd dat er zes bouwwerken in het achtererfgebied staan zonder omgevingsvergunning. De totale oppervlakte van deze bouwwerken bedraagt 64,8 m2. Daarmee is volgens het college op het perceel in totaal 160,8 m2 en dus een te groot oppervlak aan bijbehorende bouwwerken aanwezig. De bouwwerken zijn niet van de vergunningplicht uitgezonderd op grond van artikel 2, derde lid, onder f, onder 3o, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), omdat het aantal vierkante meters dat is gerealiseerd het daarvoor op grond van die bepaling maximaal toegestane vergunningsvrije vierkante meters overschrijdt. Op grond van die bepaling is er volgens het college namelijk maximaal 115 m2 op het perceel toegestaan.
    Er is volgens het college ook sprake van strijd met het bestemmingsplan, omdat de oppervlakte van het totaal aan gerealiseerde gebouwen meer bedraagt dan de volgens het bestemmingsplan maximaal toegestane 75 m2. Daarbij geldt volgens het college dat de acht bouwwerken allemaal zijn te kwalificeren als gebouw.
    4.       Het college heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 15 september 2023 [verzoeker A] en [verzoekster B] gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden. Zij kunnen de overtreding beëindigen door de bijbehorende bouwwerken te verminderen tot maximaal 115 m2, zoals toegestaan voor vergunningsvrij bouwen, en dit zo te houden. Dit is inclusief de bijbehorende bouwwerken die gerealiseerd zijn met een vergunning, zo staat in het besluit. Ook staat er in het besluit dat als zij uiterlijk op 1 december 2023 niet of niet volledig aan de last voldoen een dwangsom moeten betalen van € 22.500,00 ineens.
    Het college heeft de begunstigingstermijn verschillende keren verlengd. Op de zitting van de voorzieningenrechter heeft het college toegezegd om de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom te verlengen tot drie weken na de dag waarop de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan op het verzoek om een voorlopige voorziening.
    5.       De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard omdat het college naar het oordeel van de rechtbank niet kon handhaven op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. De rechtbank heeft vastgesteld dat het totaal aan bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied 160,8 m2 bedraagt, wat ook niet tussen partijen in geschil is.
    Aangezien het oppervlak van de bouwwerken samen groter is dan de oppervlakte die op grond van artikel 2 van bijlage II van het Bor vergunningsvrij is toegestaan, te weten 115 m2, wordt volgens de rechtbank aan de vereisten van artikel 2 van bijlage II van het Bor niet voldaan.
    Maar de rechtbank heeft vastgesteld dat alle aanwezige bouwwerken samen wel voldoen aan de vereisten van artikel 3, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Dat artikel ziet op vergunningsvrijstelling voor bouwen, maar niet voor gebruik in strijd met een bestemmingsplan. Dit betekent volgens de rechtbank dat het college ten onrechte aan [verzoeker A] en [verzoekster B] heeft tegengeworpen dat zij artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo hebben overtreden.
    Omdat alle bouwwerken als gebouw zijn te kwalificeren en alle bouwwerken voor zover gerealiseerd buiten het bouwvlak in mindering moeten worden gebracht op het door het bestemmingsplan toegestane maximum van de toegestane bijbehorende bouwwerken, is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat meer dan 75 m2 aan gebouwen is gerealiseerd in het bebouwingsgebied. Daarmee wordt niet voldaan aan het bestemmingsplan, tenzij de oppervlakte van bestaande bouwwerken groter was. In dat geval moet van die oppervlakte worden uitgegaan. Maar daarover heeft de rechtbank overwogen dat de reeds aanwezige bouwwerken niet kunnen worden aangemerkt als bestaande bouwwerken als bedoeld in de planregels. Gelet hierop is volgens de rechtbank de toestemming nodig als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo voor zover meer oppervlak is bebouwd en dus meer voor bebouwing wordt gebruikt dan volgens het bestemmingsplan maximaal is toegestaan.
    Verzoek om voorlopige voorziening
    6.       Het verzoek van [verzoeker A] en [verzoekster B] strekt tot het opschorten van de begunstigingstermijn tot twaalf weken nadat er uitspraak is gedaan in de bodemprocedure. Het college wil de begunstigingstermijn niet verlengen tot er uitspraak is gedaan in de bodemprocedure. Gelet hierop is met het verzoek een spoedeisend belang gemoeid.
    Hogerberoepsgronden
    7.       [verzoeker A] en [verzoekster B] hebben ter zitting te kennen gegeven dat zij hun punt over openbaarmaking van de uitspraak van de rechtbank laten vallen.
    8.       [verzoeker A] en [verzoekster B] betogen dat de rechtbank miskent dat de aanbouw aan de woning moet worden aangemerkt als hoofdgebouw en niet als bijbehorend bouwwerk. Dit omdat het voor het begrip "hoofdgebouw" in de begripsomschrijving van "achtererfgebied" niet van belang is wat het oorspronkelijke hoofdgebouw is. Het begrip "oorspronkelijk" is niet in de begripsomschrijving van achtererfgebied opgenomen in de aanhef van het derde lid van artikel 2 van bijlage II van het Bor. Zij voeren aan dat de aanbouw in bouwkundig en functioneel opzicht onderdeel uitmaakt van de woning. Daarom moet de aanbouw, net als de woning, tot het hoofdgebouw worden gerekend. Dit betekent dat de oppervlakte van de aanbouw van 30 m2 niet tot de op het perceel aanwezige bijbehorende bouwwerken moet worden gerekend.
    8.1.    Artikel 1, eerste lid, van Bijlage II van het Bor luidt als volgt:
    "In deze bijlage wordt verstaan onder:
    achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    […]
    bebouwingsgebied: achtererfgebied alsmede de grond onder het hoofdgebouw, uitgezonderd de grond onder het oorspronkelijk hoofdgebouw;
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    […]
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    […]."
    Artikel 2 luidt als volgt:
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    […]
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    […]
    f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
    […]
    3o. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m2: 90 m2, vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 150 m2,
    […]."
    8.2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bebouwingsgebied ongeveer 552 m2 is . Dit betekent volgens het college dat er gelet op artikel 2, derde lid, onder f, onder 3o, van Bijlage II van het Bor maximaal 115 m2 vergunningvrij aan bijbehorende bouwwerken gebouwd mag worden in het bebouwingsgebied. De totale oppervlakte van bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt 160,8 m2, zodat er een overschrijding is van 45,8 m2.
    8.3.    De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college terecht de oppervlakte van de aanbouw bij de berekening van in totaal 160,8 m2 heeft meegenomen. Dit gelet op de definitie van het begrip "bijbehorend bouwwerk" in artikel 1 van Bijlage II van het Bor. De aanbouw is immers een uitbreiding van het hoofdgebouw, de woning. Voor het standpunt van [verzoeker A] en [verzoekster B] dat daarmee de volledige aanbouw geen bijbehorend bouwwerk meer is en ook niet tot het oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken mag worden gerekend, ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten in artikel 1 van Bijlage II van het Bor.
    Gelet hierop zal wat [verzoeker A] en [verzoekster B] hierover hebben aangevoerd in de bodemprocedure niet leiden tot het oordeel dat de uitspraak van de rechtbank geen stand kan houden.
    9.       [verzoeker A] en [verzoekster B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de bouwwerken die in de constateringsrapportage van 23 februari 2023 en het besluit van 15 september 2023 zijn aangeduid als bouwwerken 1, 2, 3 en 6 gebouwen zijn. Volgens [verzoeker A] en [verzoekster B] zijn dit bouwwerken, geen gebouwen zijnde. Zij stellen dat bouwwerk 1 een overkapping is voor een aanhangwagen en niet voor mensen toegankelijk is. Bouwwerk 3 wordt gebruikt voor de opslag van openhaardhout en is gelet op de afmetingen niet voor mensen toegankelijk. Ook bouwwerken 2 en 6 zijn overkappingen die worden gebruikt voor de opslag van openhaardhout.
    9.1.    In de constateringsrapportage staat dat bouwwerk 1 een oppervlakte heeft van 4,9 m2, bouwwerk 2 een oppervlakte van 3,6 m2, bouwwerk 3 een oppervlakte van 4 m2 en bouwwerk 6 een oppervlakte van 6,3 m2. Dat is in totaal 18,8 m2. Als [verzoeker A] en [verzoekster B] worden gevolgd in hun standpunt dat dit geen gebouwen zijn en deze oppervlakte zou worden afgetrokken van de geconstateerde 160,8 m2 is er 142 m2 aan bebouwing aanwezig. Ook dan is er een overtreding van de op grond van het bestemmingsplan maximaal toegestane oppervlakte van 75 m2 aan gebouwen. En dat is ook het geval in de situatie dat de 10,8 m2 oppervlakte van de aanbouw die binnen het bouwvlak is gelegen niet zou worden meegeteld, omdat dan de oppervlakte op 131,2 m2 komt. Daarbij ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om anders te oordelen dan de rechtbank, namelijk dat van de in de planregels genoemde maximaal toegestane oppervlakte van 75 m2 moet worden uitgegaan. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank daarover terecht overwogen dat de reeds aanwezige bouwwerken niet kunnen worden aangemerkt als bestaande bouwwerken als bedoeld in de planregels. Daarom is het niet de verwachting dat de aangevallen uitspraak op dit punt geen stand zal houden.
    10.     [verzoeker A] en [verzoekster B] betogen dat de rechtbank miskent dat zij een beroep kunnen doen op de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht. Daartoe voeren zij aan dat de bouwwerken al voor inwerkingtreding van het huidige bestemmingsplan "Buitengebied Midden" zijn gerealiseerd en het gebruik van deze bouwwerken al bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van dat bestemmingsplan en daarmee voldoen aan het gebruiksovergangsrecht van artikel 59.2 van de planregels. Ook is in het nieuwe bestemmingsplan "PARK21" in artikel 50.4 genoemd dat het gebruik van bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    10.1.  Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het beroep van [verzoeker A] en [verzoekster B] op het gebruiksovergangsrecht niet slaagt. De voorzieningenrechter merkt hierbij op dat de strijd met het bestemmingsplan eruit bestaat dat er een overtreding is van de bouwregels en niet van de gebruiksregels. Het gaat er immers om of artikel 32.2.1, onder j, van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied Midden" dan wel artikel 32.2.2, onder k, van de regels van het bestemmingsplan "PARK21" worden overtreden. Die regels zien op bebouwde oppervlakte en niet om gebruik, maar als er teveel bebouwde oppervlakte is, dan is er daarmee dus wel strijd met het bestemmingsplan. Maar omdat het hier niet om gebruik in enge zin gaat, is het gebruiksovergangsrecht niet van toepassing. Er is immers niet in geschil dat de bebouwing wordt gebruikt ten behoeve van de op het perceel rustende woonbestemming. Reeds in verband daarmee is in zoverre de verwachting dat de aangevallen uitspraak in stand zal blijven.
    11.     [verzoeker A] en [verzoekster B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden onevenredig is en niet in verhouding staat tot de daarmee te dienen doelen.
    11.1.  De voorzieningenrechter ziet in wat [verzoeker A] en [verzoekster B] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat er in de bodemprocedure hierover anders zal worden geoordeeld dan de rechtbank heeft gedaan.
    12.     [verzoeker A] en [verzoekster B] betogen dat de rechtbank miskent dat er concreet zicht is op legalisatie, zodat het college geen gebruik mag maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden.
    12.1.  De voorzieningenrechter overweegt dat op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling (volgens onder meer de uitspraak van 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:643, en de uitspraak van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:609), in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om omgevingsvergunning te verlenen, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Er zijn daarom geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de uitspraak van de rechtbank in de bodemprocedure in zoverre geen stand zal houden.
    13.     [verzoeker A] en [verzoekster B] betogen dat de rechtbank miskent dat de opgelegde last en herstelmaatregel onduidelijk zijn. Dit omdat de last erop neerkomt dat er bouwwerken gesloopt moeten worden waarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Zij stellen dat het college zich in de herstelmaatregel dient te beperken tot de bouwwerken waar geen omgevingsvergunning voor is verleend.
    13.1.  De rechtbank heeft overwogen dat het voldoende is dat het college aangeeft tot welke omvang de oppervlakte van de bouwwerken moet worden teruggebracht en dat het college het aan [verzoeker A] en [verzoekster B] mag overlaten te kiezen welke bouwwerken zij weghalen.
    13.2.  Gelet op de formulering van de tekst in onderdeel f in het derde lid van artikel 2 van Bijlage II van het Bor, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om het oordeel van de rechtbank onjuist te achten. Dit artikelonderdeel spreekt namelijk van de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken. Hieruit volgt dus niet, zoals [verzoeker A] en [verzoekster B] lijken te veronderstellen, dat die regeling is beperkt tot alleen vergunde bouwwerken of alleen niet-vergunde bouwwerken. De regeling ziet op allebei.
    Conclusie
    14.     Gelet op het vorenstaande is in wat [verzoeker A] en [verzoekster B] naar voren hebben gebracht, geen aanleiding te vinden voor het oordeel dat op voorhand moet worden aangenomen dat de aangevallen uitspraak in de bodemprocedure niet in stand zal blijven, althans dat uiteindelijk zal blijken dat het college niet handhavend heeft mogen optreden tegen de hoeveelheid vierkante meters bebouwing op het perceel.
    15.     Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    16.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
    w.g. Besselink
    voorzieningenrechter
    w.g. Janse
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2024
    855