ECLI:NL:RBNHO:2023:13670, Rechtbank Noord-Holland, 28-12-2023, 23/2731
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak. Verweerder legt haar eigen hardheidsclausule in haar beleidsregels m.b.t. de energietoeslag verkeerd uit. Verweerder zoekt aansluiting bij de "zeer dringende redenen" uit artikel 16 van de Pw, terwijl de beleidsregels spreken van "dringende redenen". Verweerder geeft hiermee een onjuiste, te beperkte invulling en uitleg aan de eigen hardheidsclausule uit de beleidsregels. Verweerder dient onderzoek te doen naar de bij deze ontsnappingsclausule te betrekken omstandigheden.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 23/2731 
      
        
        tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 december 2023 in de zaak tussen
      
    
    
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. I.K. Wijks),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, verweerder
      (gemachtigden: mr. C. Schenk en M. Bay).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1. Bij besluit van 8 november 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag voor de eenmalige energietoeslag 2022 van eiseres afgewezen. 
    
    
    
      1.1.
      In het besluit van 23 februari 2023 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.2.
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 7 december 2023 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
      
      
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Wetgeving
      
      2. Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Participatiewet (Pw) – voor zover hier relevant – heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Op grond van het vierde lid kan, in afwijking van het eerste lid, bijzondere bijstand ook aan een alleenstaande of een gezin worden verleend in de vorm van een eenmalige energietoeslag, zonder dat wordt nagegaan of die alleenstaande of dat gezin in dat jaar een sterk gestegen energierekening had.
    
    
    
      2.1.
      In de memorie van toelichting bij de wijziging van de Participatiewet in verband met het eenmalig categoriaal verstrekken van een energietoeslag aan huishoudens met een laag inkomen (hierna: de memorie van toelichting) staat onder andere het volgende:
      
      
        
          “Met het wetsvoorstel krijgen gemeenten de bevoegdheid om in het jaar 2022 een eenmalige energietoeslag toe te kennen aan huishoudens met een laag inkomen. Het feit dat de eenmalige energietoeslag onderdeel zal uitmaken van de categoriale bijzondere bijstand, betekent dat gemeenten beleidsvrijheid hebben ten aanzien van de vormgeving:
        
      
      
      
        
          – het college bepaalt binnen het wettelijke kader de doelgroep van de eenmalige energietoeslag, hetgeen betekent dat het college bepaalt wat er onder een «laag inkomen» moet worden verstaan;
        
      
      
      
        
          (…)
        
      
      
      
        
          – het college bepaalt de hoogte van het bedrag van de toe te kennen eenmalige energietoeslag, eventueel gedifferentieerd naar leefsituatie.”
        
      
      
      
        en verder:
      
      
      
        
          “De doelgroep van de eenmalige energietoeslag bestaat uit huishoudens met een laag inkomen, dat wil zeggen een inkomen op of net boven het sociaal minimum. In dit wetsvoorstel krijgt het college de bevoegdheid om zelf nader invulling te geven aan wat onder een «laag inkomen» moet worden verstaan. Het ligt daarbij voor de hand dat het college een inkomensgrens definieert in de vorm van een percentage van de van toepassing zijnde bijstandsnorm. Het college kan daarbij aansluiten bij de doelgroep van de bijzondere bijstand en het lokale gemeentelijk minimabeleid. Gemeenten hoeven geen rekening te houden met de vermogenspositie van huishoudens.
        
      
      
      
        
          Bij iedere nadere invulling aan het begrip «laag inkomen» is het onvermijdelijk dat er huishoudens zijn, die net buiten het bereik van de regeling zullen vallen. Daarbij kan het ook gaan om huishoudens die wel degelijk te maken hebben een financieel probleem als gevolg van een sterk gestegen energierekening. De regering benadrukt dat voor deze huishoudens maatwerkoplossingen mogelijk zijn via het bestaande kader van de individuele bijzondere bijstand.”
        
      
      
    
    
      2.2.
      Het toekennen van de energietoeslag is een bevoegdheid van verweerder. Uit de memorie van toelichting volgt dat verweerder bij de uitoefening van deze bevoegdheid relatief veel beslissingsruimte heeft. Dit betekent dat verweerder met beleidsregels invulling kan geven aan deze bevoegdheid. Verweerder heeft dat ook gedaan. Deze beslissingsruimte betekent verder dat de rechtbank, nadat zij beoordeelt of verweerder zijn eigen beleidsregels juist uitlegt, de toepassing van de bevoegdheid terughoudend toetst. De vraag die de rechtbank dan moet beantwoorden is of verweerder in redelijkheid had kunnen beslissen geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid.
      
      
      
        
          Beleidsregels
        
      
    
    
      2.3
      Op grond van artikel 2, lid 1 en lid 3, van de Beleidsregels Eenmalige energietoeslag gemeente Haarlemmermeer 2022 (de Beleidsregels) is de energietoeslag bedoeld voor een huishouden met een laag inkomen. Een huishouden heeft een laag inkomen als op de peildatum het in aanmerking te nemen inkomen niet hoger is dan 120% van de toepasselijke bijstandsnorm inclusief vakantietoeslag. 
      
    
    
      2.4.
      Uit artikel 1, onder c, van de Beleidsregels volgt dat de peildatum 1 januari 2022 is. Een referteperiode (een periode waarover het inkomen in aanmerking wordt genomen) heeft verweerder niet in de Beleidsregels opgenomen. De rechtbank begrijpt evenwel dat verweerder in aansluiting op de peildatum het inkomen van eiseres en haar partner over de maand januari 2022 heeft beoordeeld. Onbestreden is dat het inkomen van eiseres, bestaande uit haar inkomen en dat van haar partner, aldus op de peildatum hoger is dan 120% van de toepasselijke bijstandsnorm inclusief vakantietoeslag. Voor zover eiseres heeft betoogd dat de gehanteerde peildatum een momentopname is en hierdoor niet als criterium kan worden gebruikt, ziet de rechtbank daarin geen grond voor het oordeel dat die peildatum als onrechtmatig moet worden aangemerkt. Verweerder was dus bevoegd om de aanvraag van eiseres voor de energietoeslag af te wijzen.
      
      
        
          Hardheidsclausule
        
      
    
    
      2.5.
      Artikel 5 van de Beleidsregels bevat een hardheidsclausule:
      
      
        Als de aanvrager niet in aanmerking komt voor een eenmalige energietoeslag kan het college, gelet op alle omstandigheden, in het individuele geval beoordelen of de aanvrager in afwijking van de beleidsregels alsnog in aanmerking komt voor een eenmalige energietoeslag, indien dringende redenen hiertoe noodzaken.
      
      
      
        In de toelichting van de Beleidsregels is gesteld dat indien op de peildatum een uitsluitingsgrond geldt, dat dat soms een hardheid kan inhouden waarin artikel 5 voorziet. Ook is het navolgende gesteld: “Er zijn situaties denkbaar waarbij de aanvrager op de peildatum weliswaar niet voldeed aan de voorwaarden voor de energietoeslag, maar de (enige) uitsluitingsgrond slechts van korte duur was. De gemeente kan overwegen om in dergelijke situaties een toets op hardheid van de voorgenomen afwijzing uit te voeren (zie artikel 5) en hier zo nodig ook beleidsuitgangspunten voor te formuleren. De hardheidsclausule artikel 16 van de Participatiewet voorziet hier niet in.” (Cursivering rechtbank.)
      
      
    
    
      2.6.
      Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat van dringende redenen in het algemeen slechts sprake kan zijn in geval van een acute noodsituatie, die van levensbedreigende aard is. De rechtbank stelt vast dat verweerder artikel 5 van de Beleidsregels aldus heeft ingevuld en uitgelegd naar analogie van artikel 16 van de Pw.
      
    
    
      2.7.
      
        Artikel 16 van de Pw spreekt evenwel van “zeer dringende redenen” (cursivering rechtbank). Deze “zeer dringende redenen” doen zich voor als er een acute noodsituatie is en de behoeftige omstandigheden waarin de betrokkene verkeert op geen enkele andere wijze zijn te verhelpen, zodat het verlenen van bijstand onvermijdelijk is. Dit is vaste rechtspraak. Deze rechtspraak is gebaseerd op de wetsgeschiedenis van de voorganger van artikel 16, eerste lid, van de Pw in de Algemene Bijstandswet, Stb. 1963, 284. Een noodsituatie is acuut als een situatie levensbedreigend is of als blijvend ernstig psychisch of lichamelijk letsel of invaliditeit daarvan het gevolg kan zijn. Dit is ook vaste rechtspraak.
        De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft recent uit de hiervoor geschetste wetsgeschiedenis en rechtspraak afgeleid dat van een acute noodsituatie in ieder geval sprake is als een situatie levensbedreigend is of als blijvend ernstig psychisch of lichamelijk letsel of invaliditeit daarvan het gevolg kan zijn, maar niet tot die situaties beperkt is. Ook in andere gevallen kan sprake zijn van een acute noodsituatie. Het begrip ‘acute noodsituatie’ is dus, anders dan wat uit de oude vaste rechtspraak volgt, niet beperkt tot deze twee door de wetgever genoemde voorbeelden. In zoverre verandert de CRvB nu zijn rechtspraak over het begrip ‘acute noodsituatie’ als zeer dringende redenen voor bijstandverlening. Bij de beoordeling of een acute noodsituatie zich voordoet zal moeten worden meegewogen of het niet-verlenen van bijstand voor de betrokkene tot ernstige gevolgen leidt, met name voor diens gezondheid. Daarbij is verder van belang dat de wetgever bij het begrip ‘zeer dringende redenen’ heeft gedacht aan een extreme situatie en nadrukkelijk niet heeft beoogd een algemene ontsnappingsclausule te bieden, zoals de CRvB eerder in een andere uitspraak heeft overwogen. Daarom moet het gaan om een schrijnende situatie waarvan het evident is dat weigering van bijstand zonder meer onaanvaardbaar is, aldus de CRvB.
      
      
    
    
      2.8.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder door aansluiting te zoeken bij het criterium “zeer dringende redenen” uit artikel 16 van de Pw een onjuiste, te beperkte invulling en uitleg geeft aan (de reikwijdte van) de hardheidsclausule zoals neergelegd in artikel 5 van de Beleidsregels. Deze hardheidsclausule spreekt namelijk “slechts” van “dringende redenen”. Zoals ook blijkt uit de toelichting daarbij, is artikel 5 aldus bedoeld als algemene ontsnappingsclausule zoals hiervoor door de CRvB onderscheiden van de toepassing van artikel 16 Pw, bijvoorbeeld om een zich slechts van korte duur voordoende uitsluitingsgrond te passeren. Het zwaardere criterium “zeer dringende redenen” waarvan slechts sprake is in het geval van een acute noodsituatie, is daaraan niet gelijk te stellen, nu dat een zeer uitzonderlijke, op zichzelf staande ontsnappingsclausule is in artikel 16 van de Pw voor extreme, schrijnende situaties, zoals ingevuld zoals hiervoor in 2.7. uiteen is gezet.
      
    
    
      2.9.
      Zoals ter zitting besproken, heeft verweerder, door uit te gaan van de onjuiste invulling en uitleg van de (mogelijkheden van de) hardheidsclausule zeer wel mogelijk onvoldoende oog gehad voor, en te beperkt onderzoek gedaan naar de bij deze ontsnappingsclausule te betrekken omstandigheden. Zoals ook blijkt uit artikel 5 dienen alle individuele omstandigheden daarbij te worden betrokken. Zoals ook ter zitting is besproken, is er onvoldoende informatie beschikbaar over de individuele omstandigheden zoals bijvoorbeeld de inkomsten van eiseres en haar partner over de andere maanden in 2022 (anders dan januari en november), hun schulden en de hoogte van de door hen betaalde energiekosten in 2022. 
      
      
        
          Bestuurlijke lus
        
      
      3. Zoals hiervoor is overwogen onder 2.8. en 2.9. is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan uitsluitend met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit.
      
      4. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder een onderzoek doen naar alle  individuele omstandigheden in de situatie van eiseres en haar partner. Verweerder dient deze goed te inventariseren. Vervolgens dient verweerder aan de hand van de algemene ontsnappingsclausule in artikel 5 van de Beleidsregels zoals hiervoor in 2.8. overwogen, te toetsen of de hardheidsclausule toepassing kan vinden, en of sprake is van een niet te rechtvaardigen hardheid ten opzichte van degenen die wel in aanmerking kwamen voor de eenmalige energietoeslag 2022. De rechtbank geeft verweerder daarbij mee dat indien blijkt dat in alle maanden na de maand januari 2022 het inkomen van eiseres en haar partner lager blijkt te zijn dan 120% van de toepasselijke bijstandsnorm, en dus de uitsluitingsgrond slechts voor de maand januari 2022 gold, en dus van korte duur was, de hardheidsclausule toepassing kan vinden (zie de hiervoor aangehaalde tekst van de toelichting op artikel 5 van de Beleidsregels). De rechtbank benadrukt dat maatwerkoplossingen ook door middel van toepassing van de hardheidsclausule mogelijk kunnen zijn, en aldus een aanvraag via het bestaande kader van de individuele bijzondere bijstand kan worden voorkomen.
      
      5. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
      
      6. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
      
      7. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
      
      8. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
    - stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; 
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H. Lauryssen, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Schoone, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 december 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
  
  
    
      Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
    
  
  
     Opgesteld met gebruikmaking van de “Handreiking eenmalige energietoeslag 2022” van 15 maart 2022, de wegwijzer voor de uitvoering die is samengesteld door Stimulansz.
  
  
     Zie ECLI:NL:CRVB:2023:985