ECLI:NL:RBLIM:2024:2223, Rechtbank Limburg, 30-04-2024, ROE 22/2954
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-04-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Afwijzing verzoek om handhaving. Verweerder heeft ten onrechte van handhavend optreden afgezien. Gebruik van gronden met de bestemming ‘Natuur’ in strijd met de beheersverordening. Het gebruik van de gronden kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als ‘extensief recreatief medegebruik’. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en draagt verweerder op om een nieuw besluit op het bezwaar van eisers te nemen.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 22/2954 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 april 2024 in de zaak tussen
    
      [eiser 1] ,
    
      
        
          [eiser 2]
         en
      
        
          [eiser 3]
        ,
      gezamenlijk aan te duiden als eisers
      (gemachtigde: mr. J.E. Dijk),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Mook en Middelaar 
    (gemachtigde: [gemachtigde 1] ).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] (vergunninghoudster)
      (gemachtigde: [gemachtigde 2] ).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 19 mei 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder het handhavingsverzoek van eisers van 4 februari 2022 afgewezen. 
    
    
    
      Bij besluit van 8 november 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers gegrond verklaard en de afwijzing van het handhavingsverzoek onder aanvulling van de motivering in stand gelaten. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 27 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de derde-partij vertegenwoordigd door [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door [naam 4] , en de gemachtigde van verweerder.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Op 9 oktober 2018 heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van mountainbikepaden in het bosgebied ‘de Zandberg’ in Mook. Deze vergunning ziet op de activiteit ‘uitvoeren van werk en/of werkzaamheden’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en is onherroepelijk. De gronden worden gebruikt ten behoeve van een het ter plaatse gevestigde Bikepark Mook (hierna: bikepark). Eisers [eiser 1] en [eiser 2] wonen op het nabij gelegen adres aan de [adres 1] in [woonplaats 1] en eiser [eiser 3] woont op het nabij gelegen [adres 2] in [woonplaats 2] . 
    
    2. Op 4 februari 2022 is door eisers een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen de aanleg en het gebruik van de mountainbikepaden in afwijking van de omgevingsvergunning. In het handhavingsverzoek hebben eisers onder meer aangevoerd dat de locatie en latere uitbreiding van de aangelegde mountainbikeroute afwijkt van de aanvraag en de verleende omgevingsvergunning. Ook hebben eisers aangevoerd dat zij overlast ondervinden van het gebruik van de gronden ten behoeve van het bikepark. Eisers stellen dat het bikepark veel bezoekers trekt en dat dit leidt tot een toenemende (parkeer)druk voor de omgeving. 
    
    3. Op 9 maart 2022 heeft verweerder een controle uitgevoerd en geconstateerd dat de aanleg van de paden op de Zandberg niet conform de verleende vergunning heeft plaatsgevonden. Ook heeft verweerder geconstateerd dat er een aantal bouwwerken zijn opgericht, bestaande uit een zeecontainer, hekwerken, een houten platform, 3 startpoorten van routes en plaatsing van diverse informatieborden, zonder daartoe benodigde omgevingsvergunning. Verweerder heeft deze constateringen strijdig geacht met artikel 9.5.1. van de bestemmingsregels uit de beheersverordening ‘Natuurgebieden’ vastgesteld door de raad van Mook en Middelaar op 6 november 2012 (hierna: de beheersverordening) en artikel 2.1, eerste lid, aanhef, onder a, van de Wabo. 
    
    4. Naar aanleiding van deze constateringen heeft verweerder op 3 mei 2022 aan vergunninghouder een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom kenbaar gemaakt. Bij dit voornemen heeft verweerder vergunninghouder tevens in de gelegenheid gesteld om voor 18 mei 2022 een omgevingsvergunning aan te vragen voor de in afwijking van de vergunning gerealiseerde mountainbikepaden en opgerichte bouwwerken, met uitzondering van een zonder bouwvergunning opgerichte zeecontainer waarvan verweerder legalisatie niet wenselijk achtte. Verweerder heeft aan legalisatie de voorwaarden verbonden dat slechts (gedeeltelijk) medewerking kan worden verleend als vergunninghoudster aantoont dat de aanleg en het gebruik van de mountainbikepaden niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de Wet Natuurbescherming en dat het gebruik van de mountainbikepaden en de oprichting van de bouwwerken geen nadelige gevolgen hebben voor de kwetsbare ondergrond van de voormalige vuilstortplaats. Vergunninghoudster is daarbij in de gelegenheid gesteld om dit aannemelijk te maken door daartoe benodigde aanvragen en rapporten in te dienen. 
    
    5. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eisers om handhavend op te treden afgewezen. Daarbij heeft verweerder zich, in tegenstelling tot het eerdere voornemen, op het standpunt gesteld dat de gerealiseerde moutainbikepaden passen binnen de in 2018 verleende omgevingsvergunning en dat geen sprake is van strijd met artikel 9.5.1. van de beheersverordening. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit de toelichting van het plan bij de omgevingsvergunning blijkt dat binnen een zoekgebied van 30 meter van de aangeduide en vergunde routes, nieuwe routes mogen worden aangelegd en dat aan de afstand van 30 meter in dit geval is voldaan. Verder heeft verweerder zich bij het primaire besluit op het standpunt gesteld dat de aanwezige zeecontainer op grond van artikel 2, aanhef en onder 20 van bijlage II bij het besluit omgevingsrecht (Bor) geen omgevingsvergunning is vereist. Ten aanzien van overige opgerichte bouwwerken heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat concreet zicht op legalisatie bestaat omdat vergunninghouder voornemens is om daarvoor een omgevingsvergunning aan te vragen en  verweerder bereid is daaraan medewerking te verlenen. Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 
    
    
      
        Het bestreden besluit
      
    
    
    6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de afwijzing van het handhavingsverzoek onder aanvulling van de motivering in stand gelaten. Daarbij heeft verweerder, in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften, nader gemotiveerd waarom de aanleg van de moutainbikepaden en het gebruik daarvan in overeenstemming wordt geacht met de in 2018 verleende omgevingsvergunning en de regels van de beheersverordening. Ten aanzien van de opgerichte bouwwerken is verweerder bij het standpunt gebleven dat voor de bouwwerken, voor zover deze niet vergunningsvrij zijn, concreet zicht op legalisatie bestaat. Verweerder is daarom bij het standpunt gebleven dat het verzoek om handhaving van eisers terecht is afgewezen. 
    
    
      
        Omvang van het beroep & juridische kader
      
    
    
    7. Eisers zijn het niet eens met de afwijzing van hun handhavingsverzoek. Eisers voeren in beroep enkel nog aan dat het gebruik van de gronden volgens hen wel in strijd is met de beheersverordening ‘Natuurgebieden’ en dat het gebruik om die reden ook niet past binnen de verleende omgevingsvergunning. Tussen partijen is niet meer in geschil dat de mountainbikepaden zijn aangelegd conform de omgevingsvergunning. Het geschil spitst zich dan ook toe op de vraag of het gebruik van de mountainbikepaden in het bosgebied past binnen de beheersverordening en of verweerder op die grond van handhavend optreden heeft kunnen afzien.
    
    8. De rechtbank heeft het juridische kader opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
      
        Belanghebbenden
      
    
    
    9. De rechtbank ziet zich allereerst ambtshalve voor de vraag gesteld of eisers als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. Vergunninghoudster stelt dat eisers niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt omdat zij op circa 200 meter afstand van het bikepark wonen en vanwege een groene zone vanuit hun woning geen zicht hebben op het bikepark. Eisers ondervinden volgens vergunninghoudster geen directe gevolgen van enige betekenis van het gebruik ter plaatse. Eventuele geluidsoverlast of parkeerhinder is volgens vergunninghoudster immers geen (direct) gevolg van het gebruik van de gronden ten behoeve het bikepark. 
    
    
      9.1.
      Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) eerder heeft overwogen, geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Hij moet daarbij gevolgen van enige betekenis ondervinden.Verder volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling dat het feit dat iemand die eigenaar of bewoner is van het aangrenzende perceel, voldoende is om diegene als belanghebbende aan te merken als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Bij besluiten krachtens de Wabo wordt belanghebbendheid in beginsel aangenomen bij bewoners en eigenaren, en ook bij anderszins zakelijk of persoonlijke gerechtigden van een perceel dat grenst aan het perceel waarover het besluit gaat of dat gelijk te stellen is met een aangrenzend perceel.
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank stelt voorop dat niet in geschil is dat beide, naast elkaar gelegen, adressen van eisers in de directe nabijheid van het bosgebied liggen. Beide adressen grenzen direct aan het bosgebied dat wordt gebruikt ten behoeve van het bikepark. Eisers zijn naar het oordeel van de rechtbank, in lijn met de rechtspraak van de Afdeling, reeds hierom belanghebbenden. 
      
      
        
          Relativiteit
        
      
      
      
        10.	Verder ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of het relativiteitsvereiste aan eisers kan worden tegengeworpen. Vergunninghoudster stelt daarover dat het relativiteitsvereiste zich verzet tegen de beoordeling van de beroepsgronden van eisers omdat deze in essentie zien op de bescherming van natuurbelangen en niet op de belangen van omwonenden zoals eisers. Normen ter bescherming van de natuurwaarden strekken volgens vergunninghoudster echter niet ter bescherming van de belangen van eisers. 
      
      
    
    
      10.1.
      In artikel 8:69a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van diegene die zich daarop beroept. Uit het betoog van vergunninghouder kan niet worden afgeleid dat de norm waarvan door eisers om handhaving wordt verzocht niet zou strekken ter bescherming van hun belangen. Eisers beroepen zich weliswaar mede op de bescherming van de natuur, maar eisers voeren dit aan in het kader van de gestelde strijdigheid met de beheersverordening en daarmee overtreding van artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo waarvan eisers handhaving vragen. De rechtbank verwijst in dit kader naar vaste rechtspraak van de Afdeling waaruit volgt dat de regels uit het bestemmingsplan, in dit geval de beheersverordening, mede strekken ter bescherming van de omgeving en daarmee het belang van verzoekers om handhaving. Bovendien wonen eisers in de directe nabijheid van de betreffende locatie. Het gaat hierbij dus niet alleen om natuurbelangen, zoals vergunninghoudster stelt, maar ook om de impact op omliggende woningen en de normen die strekken ter bescherming van de belangen van eisers in het kader van de ruimtelijke ordening. Het relativiteitsvereiste staat daarom niet in de weg aan beoordeling van het beroep van eisers op dit punt.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
      
      
      11. Voor de vraag of verweerder van handhavend optreden heeft kunnen afzien is allereerst van belang of sprake was van een overtreding. Verweerder is immers alleen bevoegd handhavend op te treden als sprake is van een overtreding. Een overtreding is een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
      Aan de rechtbank ligt meer concreet ter beoordeling voor of het gebruik van de mountainbikepaden in het bosgebied een overtreding is, zoals door eisers aangevoerd. 
      
      12. Verder overweegt de rechtbank dat relevant is dat verweerder voor de mountainbikepaden op 8 oktober 2018 een omgevingsvergunning voor de activiteiten ‘uitvoeren van werk en/of werkzaamheden’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo heeft verleend. De rechtbank stelt vast dat tegen deze omgevingsvergunning geen rechtsmiddelen zijn aangewend en dat de verleende omgevingsvergunning daarmee in rechte vast staat. Vanwege deze omgevingsvergunning, dient de vraag of sprake is van een overtreding allereerst te worden beoordeeld aan de hand van die verleende omgevingsvergunning. Immers als dat gebruik is vergund in de omgevingsvergunning, dan is er al daarom geen sprake van een overtreding. Vervolgens beoordeelt de rechtbank of het gebruik van de mountainbikepaden, voor zover dat niet zou zijn vergund, in strijd is met de beheersverordening. Mocht dat het geval zijn, dan is verweerder bevoegd om handhavend op te treden en heeft hij dat miskend in het bestreden besluit. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo is het immers – voor zover relevant – verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een beheersverordening. 
      
      
        
          De verleende omgevingsvergunning uit 2018
        
      
      
      13. De rechtbank stelt voorop dat uit de omgevingsvergunning van 9 oktober 2018 blijkt dat de vergunde activiteit ‘uitvoeren van werk en/of werkzaamheden’ ziet op het aanleggen van singletrackpaden en jumplines voor het mountainbikenetwerk op diverse percelen in het betreffende bosgebied. Ten aanzien van de toetsing aan de beheersverordening op grond van artikel 2.11, eerste lid van de Wabo is in de verleende vergunning de volgende motivering opgenomen:
      
      
        
          ‘De aanvraag is getoetst aan de ter plaatse geldende beheersverordening ‘Natuurgebieden’. In deze beheersverordening hebben de betreffende percelen de bestemming ‘Natuur’ en de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologische waarde 4’. Er zijn geen strijdigheden met de planvoorschriften en het plan voldoet hiermee aan de beheersverordening. De singletracks zijn bedoeld voor extensief dagrecreatief medegebruik van de gronden. Er is een natuurtoets uitgevoerd om te voorkomen dat beschermde flora en fauna wordt verstoord. Er is geen reden om aan te nemen dat het plan tot een blijvende onevenredige aantasting van natuurlijke, ecologische, cultuurhistorische en/of landschappelijke waarden zal leiden. Het plan heeft tot doel om het gebruik van het bosgebied door mountainbikers te reguleren en centreren op de nu aan te leggen paden en hiermee aantasting en verstoring van het bosgebied te voorkomen’. 
        
      
      
    
    
      13.1.
      Uit deze motivering blijkt dat verweerder de aangevraagde activiteit heeft getoetst aan de beheersverordening. Dat is ook niet gek, omdat het beoordelingskader voor de activiteit ‘uitvoeren van werk en/of werkzaamheden’ is opgenomen in artikel 9.5.3 van de beheersverordening. In deze zaak staat echter niet ter discussie of verweerder de inmiddels onherroepelijke omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen gelet op dat beoordelingskader, maar of verweerder een specifiek gebruik (voor zover dat afwijkt van de beheersverordening) in die omgevingsvergunning heeft vergund. Dat is naar het oordeel van de rechtbank niet het geval. Verweerder heeft weliswaar kennelijk geconcludeerd dat het gebruik van de mountainbikepaden ten tijde van vergunningverlening volgens hem binnen de bestemming natuur viel, maar dat impliceert dan tevens dat het geen afwijkend gebruik betreft waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo verleend zou moeten worden of is verleend. Verweerder is er naar het oordeel van de rechtbank dan ook ten onrechte van uit gegaan dat met de vergunning uit 2018 ook eventueel afwijkend gebruik van de beheersverordening is vergund. Dat betekent in feite dat de omgevingsvergunning uit 2018 niet relevant is voor de vraag of ten tijde van het bestreden besluit sprake was van gebruik van de mountainbikepaden dat strijdig is met de beheersverordening. Die vergunning ziet daar niet op, anders dan dat verweerder aangeeft dat het de bedoeling is dat de mountainbikepaden gebruikt gaan worden passend binnen de beheersverordening. Verweerder heeft dan ook niet ermee kunnen volstaan door in het bestreden besluit naar de voornoemde omgevingsvergunning te wijzen als motivering voor het volgens verweerder ontbreken van een overtreding. 
      
    
    
      13.2.
      Omdat verweerder met de verleende omgevingsvergunning geen vergunning heeft verleend voor het afwijken van de beheersverordening, dient de rechtbank vervolgens te beoordelen of het gebruik van de mountainbikepaden ten tijde van het bestreden besluit past binnen de beheersverordening. De rechtbank beoordeelt met andere woorden of het gebruik van de mountainbikepaden niet in strijd is met de beheersverordening en daarmee (zoals verweerder in het bestreden besluit aanneemt) geen overtreding oplevert van artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo. 
      
      
        
          De beheersverordening
        
      
      
      14. De rechtbank stelt voorop dat het betreffende bosgebied de bestemming ‘Natuur’ heeft op grond van de beheersverordening en dat het gebied op grond van artikel 9.1 van de beheersverordening onder meer bestemd is voor ‘extensief dagrecreatief medegebruik’ en voor het behoud, herstel en/of de ontwikkeling van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen natuurlijke, ecologische, cultuurhistorische en/of landschappelijke waarden. Centrale vraag in deze zaak is of het gebruik dat van de door vergunninghoudster aangelegde paden wordt gemaakt kwalificeert als ‘extensief dagrecreatief medegebruik’. Voor de rechtbank staat immers vast dat dit de enige bestemmingsomschrijving is waarbinnen mountainbiken (in welke variant dan ook) zou kunnen vallen. De bestemming is immers in hoofdzaak natuur. De rechtbank overweegt daartoe als volgt. 
      
      15. In de beheersverordening en de toelichting daarop wordt geen definitie gegeven van het begrip ‘extensief recreatief medegebruik’. Wat moet worden verstaan onder ‘recreatief medegebruik’ is daarentegen wel gedefinieerd in de beheersverordening. Voor zover in deze zaak van belang, wordt daaronder op grond van artikel 1.59 van de beheersverordening mede ‘fietsen’ begrepen. Naar het oordeel van de rechtbank is mountainbiken een vorm van fietsen en is dat tevens een routegebonden activiteit als bedoeld in artikel 1.59. Er zijn immers paden aangelegd voor het mountainbiken en die paden moeten gevolgd worden. Dat is niet anders als je niet zou mountainbiken op een doorlopende route, maar, zoals eisers aanvoeren, op een vastgelegd parcours (een rondje). Een locatiegebonden activiteit impliceert dat je niet of nauwelijks van je plek komt en dat is hier niet het geval. 
      
    
    
      15.1.
      Mountainbiken, in wat voor vorm dan ook, is dus recreatief medegebruik. Het moet echter gaan om extensief recreatief medegebruik wil een bepaald gebruik binnen de bestemming passen. Wat er onder extensief moet worden verstaan, is niet gedefinieerd in de beheersverordening. Het is daarom aan de rechtbank om hieraan nadere uitleg te geven en te beoordelen of het feitelijke gebruik ter plaatse in dit geval (nog steeds) als ‘extensief’ recreatief medegebruik kan worden aangemerkt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen kan voor de betekenis van een begrip, bij gebrek aan aanknopingspunten in een beheersverordening en de plantoelichting voor de wijze waarop een in een beheersverordening opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aansluiting worden gezocht bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan en dat daarbij de betekenis zoals deze in Van Dale is gegeven mag worden betrokken. In Van Dale wordt ‘extensief’ omschreven als ‘zich (ver) uitstrekkend, over een grote oppervlakte’.
      
    
    
      15.2.
      Uit rechtspraak van de Afdeling volgt verder dat voor de vraag of het gebruik als ‘extensief’ valt aan te merken het feitelijke gebruik van de ruimte van belang is. Het beslag dat door het gebruik op de ruimte wordt gelegd kan een belangrijk aanknopingspunt zijn bij de vaststelling of sprake is van extensief medegebruik. Verder overweegt de rechtbank dat daarbij niet zozeer de frequentie of lengte van het gebruik doorslaggevend wordt geacht. Met name de aard en de doelstelling van het betreffende gebruik en de ruimtelijke effecten daarvan op de omgeving zijn van belang. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt verder dat het bij ‘extensief’ medegebruik moet gaan om gebruik dat geen specifiek ruimtebeslag legt op een of meerdere percelen en waarbij nauwelijks druk wordt uitgeoefend op de omgeving. Het begrip extensief brengt naar het oordeel van de rechtbank dan ook een beperking aan op het gebruik dat valt onder het in artikel 1.59 van de beheersverordening gedefinieerde begrip van recreatief medegebruik in de zin dat de vormen van recreatie die recreatief medegebruik kunnen vormen slechts extensief zijn als ze een beperkt beslag op de ruimte leggen en nauwelijks druk uitoefenen op de omgeving, met name doordat ze zich over een grote oppervlakte uitstrekken. Langs die lat had verweerder het gebruik van de paden moeten beoordelen. De rechtbank zal dat hierna doen en vaststellen of er wel of geen sprake is van een overtreding. 
      
      
        
          Het gebruik van de mountainbikepaden 
        
      
      
      
        16.	Eisers voeren aan dat het gebruik van de mountainbikepaden is geïntensiveerd ten opzichte van de in 2018 vergunde situatie en dat het gebruik niet past binnen de beheersverordening. Eisers vinden immers dat sprake is van een zelfstandige activiteit, waardoor niet wordt voldaan aan de definitie van ‘recreatief medegebruik’ als bedoeld in artikel 1.59 van de beheersverordening. Verder wijzen eisers erop dat sprake is van commercieel gebruik en een grote aantrekkende werking voor recreanten en fietssporters, zodat geen sprake (meer) is van extensieve recreatie. Eisers verwijzen daarvoor naar het advies van de commissie bezwaarschriften. Daarnaast zijn eisers van mening dat het intensieve gebruik van de mountainbikepaden niet in overeenstemming is met de natuurlijke, ecologische, cultuurhistorische en/of landschappelijke waarden als bedoeld in artikel 9.1 van de beheersverordening. Eisers stellen overlast te ondervinden van het intensieve gebruik van het bosgebied door het bikepark, waaronder geluidsoverlast van recreanten, hinder van geparkeerde auto’s en aantasting van het natuurgebied waarvan zij aangrenzend eigenaar zijn. 
      
      
    
    
      16.1.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het gebruik niet zodanig intensief is dat dit in strijd moet worden geacht met de bestemming op grond van beheersverordening. Verweerder wijst er daarbij op dat er van maandag tot en met vrijdag dagelijks door slechts een beperkt aantal mensen gebruik wordt gemaakt van de paden en dat het enkel in het weekend drukker is, maar dat dit niet zodanig is, dat de [straat] elk weekend vol staat met geparkeerde auto’s van mountainbikers. Verder is verweerder van mening dat gelet op de totale omvang van het bosgebied het gebied maar voor een klein gedeelte is ingericht voor mountainbikepaden. Volgens verweerder is daarom wel sprake van medegebruik. Verder wijst verweerder erop dat de aanleg en het gebruik van de mountainbikepaden niet zorgt voor een aantasting van de landschappelijke waarden omdat de paden zich tussen struiken bevinden die door vergunninghouder zijn aangeplant en deze struiken ook aanwezig zouden zijn geweest als het gebied niet voor mountainbikepaden zou zijn vergund. 
      
    
    
      16.2.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van het bosgebied door mountainbikers valt aan te merken als ‘extensief recreatief medegebruik’ als bedoeld in de beheersverordening. De rechtbank motiveert dat oordeel als volgt. 
      
    
    
      16.3.
      Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank gebleken dat ter plaatse sprake is van een op zichzelf staand Bikepark en dat de intentie daarvan is om ook bezoekers van buiten de omgeving aan te trekken om aan de fietsactiviteit deel te nemen. De mountainbikepaden ter plekke worden, onder andere via een specifieke website en via social media, gepromoot door vergunninghoudster als een ‘Bikepark’ en niet zozeer als onderdeel van een veel groter, gemeentegrens overstijgend, mountainbikeroutenetwerk. Dat de mountainbikepaden zouden worden aangelegd als onderdeel van een groot netwerk is overigens wel hoe het is gepresenteerd aan verweerder in de aanvraag voor de omgevingsvergunning. In die aanvraag wordt geen melding gemaakt van een ‘Bikepark’. Niet betwist is verder dat het Bikepark specifieke bezoekers uit het hele land trekt die het ‘rondje Bikepark’ vaak meerdere malen aandoen. Er is dus geen sprake van mountainbikers die een doorlopende route volgen, maar van steeds terugkerende fietsers. Dat het Bikepark specifieke aantrekkingskracht heeft, zorgt ook voor druk op de omgeving als het gaat om parkeren. Verder is gebleken dat het gaat om een fietsactiviteit die is geconcentreerd op één beperkt deel van het bosgebied, in de zin dat het ‘rondje Bikepark’ een relatief kleine en korte afsplitsing is van het doorlopende mountainbikenetwerk. Naar het oordeel van de rechtbank is dan ook sprake is van een fietsactiviteit die een behoorlijk ruimtebeslag legt op een relatief klein deel van het bosgebied.
      
    
    
      16.4.
      Naast het ruimtebeslag en de doelstelling van het gebruik, acht de recht ook de aard van de fietsactiviteit van belang en de ruimtelijke effecten daarvan op de omgeving. De activiteiten van het Bikepark bestaan met name uit het herhaaldelijk rondjes rijden met (sport)fietsen binnen de paden van het Bikepark, waarbij tevens gebruik kan worden gemaakt van de gerealiseerde klimmende paden, hoogteverschillen en jumplines. Gelet op de toelichting van vergunninghoudster ter zitting, zijn deze voorzieningen aangelegd om het mountainbiken uitdagender te maken en daarmee aantrekkelijker te maken voor meer gevorderde mountainbikers. De rechtbank leidt daaruit af dat het gaat om een  afzonderlijke vorm van fietsen die naar aard lijkt op een sportactiviteit en het gebruik van de gronden als sportterrein. De rechtbank acht daarbij ook van belang dat het niet gaat om een doorgaande fietsroute die als het ware op gaat in de omgeving met natuur- en landschapsbeleving tot doel, maar om een specifieke fietsactiviteit die herhaaldelijk en op dezelfde plek in het bos wordt uitgeoefend en waarbij verschillende moeilijkheidsgraden zijn gecreëerd in de paden, die gericht zijn op herhaaldelijke beoefening. Hiermee onderscheidt deze fietsactiviteit zich naar het oordeel van de rechtbank wezenlijk van een mountainbikeroute die onderdeel uitmaakt van een doorgaande fietsroute door het bos. Nu deze fietsactiviteit gelet op het voorgaande een intensief gebruik van het de specifieke bospercelen met zich brengt met de nodige druk op de omgeving tot gevolg, kan dit gebruik naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als ‘extensief recreatief medegebruik’ als bedoeld in de beheersverordening. Deze beroepsgrond slaagt. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      17. De rechtbank concludeert, gelet op het voorgaande, dat het gebruik ter plaatse in strijd is met de beheersverordening. Verweerder had moeten constateren dat het gebruik ter plaatse in strijd was met de beheersverordening en daarmee een overtreding opleverde van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Verweerder heeft dan ook ten onrechte van handhavend optreden afgezien. 
      
      18. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Verweerder dient een nieuw besluit op het bezwaar van eisers te nemen met in achtneming van deze uitspraak. 
      
      19. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank veroordeelt verweerder daarnaast in de door eisers gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit; 
      
      
        draagt verweerder op om een nieuw besluit op het bezwaar van eisers te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op om het betaalde griffierecht van € 184,- aan eisers te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.750,-, te betalen aan eisers.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. N.A.M. Bergmans, griffier. 
    
    
    
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 30 april 2024
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 30 april 2024
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
        Bijlage
      
    
    
    
      
        Omgevingswet
      
    
    
    
      Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking zijn getreden en is de Wabo ingetrokken. Gelet op artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet moet het geschil over de aanvraag om handhavend op te treden worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
    
    
    
      
        Beheersverordening
      
    
    
    
      Op grond van de beheersverordening ligt op de betreffende locatie de bestemming ‘Natuur’. Op grond van artikel 9.1 van de beheersverordening zijn de voor 'Natuur' aangewezen gronden bestemd voor:
    
    
      
        het behoud, herstel en/of de ontwikkeling van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen natuurlijke, ecologische, cultuurhistorische en/of landschappelijke waarden;
      
      
        waterlopen en waterpartijen;
      
      
        extensief dagrecreatief medegebruik;
      
      
        ter plaatse van de aanduiding 'verenigingsleven': tevens voor het kamperen/bivakkeren van groepen met sociale, culturele en/of educatieve doeleinden, met inbegrip van een amfitheater van maximaal 250 m² ter plaatse van de aanduiding 'theater';
      
      
        ter plaatse van de aanduiding 'zend-/ontvangstinstallatie': tevens een zend- en ontvangstinstallatie;
      
      
        paden;
      
      
        voorzieningen van algemeen nut;
      
    
    
    
      Op grond van artikel 1.59 van de beheersverordening wordt onder ‘recreatief medegebruik’ verstaan: het medegebruik van gronden voor routegebonden recreatieve activiteiten, zoals wandelen, fietsen, ruitersport en kanovaren, en voor plaatsgebonden recreatieve activiteiten, zoals voor sportvisserij, alsmede route-ondersteunende voorzieningen, zoals picknick-, uitzicht-, rust- en informatieplaatsen, voor zover de overige functies van de gronden dit toelaten.
    
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737.
  
  
     Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3088, van 14 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7905 en van 12 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1910. 
  
  
     In dit verband wordt nog verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:641 en uitspraak van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1671. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1999. 
  
  
     Zie artikel 5:1, eerste lid, van de Awb.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2684 en uitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1318. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1681. 
  
  
     Zie uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:264. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1681 en uitspraak van 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2749.