ECLI:NL:RBOBR:2024:6284, Rechtbank Oost-Brabant, 12-12-2024, SHE 22/2430 en 22/2431
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Lasten onder dwangsom in verband met beschoeiingen in de Dommel in het centrum van Boxtel. De rechtbank is van oordeel dat dit overtredingen zijn, zowel onder de oude Keur als de Waterschapsverordening. De door eisers aangevoerde omstandigheden, waaronder de vrees voor de gevolgen voor een zwembad in de tuin achter een van de beschoeiingen komen voor risico van eisers omdat de beschoeiingen zijn aangelegd zonder de benodigde vergunning. Het zwembad is wel aangelegd met een watervergunning maar hierbij hoefde niet te worden beoordeeld of het veilig was om op die plek een zwembad aan te leggen. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: SHE 22/2430 en SHE 22/2431 
    
      
      uitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2024 in de zaken tussen
    
  
  
    SHE 22/2430:
    
      
        [eiser]
      , te [plaatsnaam] , eiser 1
    (gemachtigde: mr. K.W.H. Albert),
  
  
    en
  
  
    SHE 22/2431:[eiser], te [plaatsnaam] , eiser 2
    (gemachtigde: mr. K.W.H. Albert),
  
  
    en
  
  
    
      het dagelijks bestuur van het Waterschap De Dommel, het waterschap,
    (gemachtigde: mr. K. Hamelink).
  
  
    
      Inleiding
    
  
  1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser 1 en 2 (gezamenlijk te noemen eisers over de aan hen afzonderlijk opgelegde lasten onder dwangsom 
  
    1.1. Het waterschap heeft de lasten onder dwangsom aan eisers op 14 februari 2022 opgelegd, omdat eisers artikel 3.1, eerste lid en derde lid, van de “Keur Waterschap De Dommel 2015” hebben overtreden. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Het waterschap heeft in de bestreden besluiten van 29 juli 2022 de bezwaren ongegrond verklaard.
  
  
    1.2. De enkelvoudige kamer van de rechtbank heeft de beroepen op 22 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigde en medewerkers van het waterschap. Na de zitting hebben partijen stukken uitgewisseld en op elkaars stukken gereageerd. De zaak is verwezen naar de meervoudige kamer.
  
  
    1.3. De meervoudige kamer van de rechtbank heeft de beroepen op 19 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het waterschap, vergezeld van [namen] .
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  2. De rechtbank beoordeelt de zaken aan de hand van de beroepsgronden van eisers. Na een overzicht van de relevante feiten, zal de rechtbank ingaan op de vraag of sprake is van een overtreding. Daarna zal de rechtbank bespreken of het waterschap aanleiding heeft kunnen zien om handhavend op te treden. 
  
    2.1. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de eerste bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. In de tweede bijlage staan schermafdrukken van de oude legger en een informatieobject.
  
  
    
      Feiten
    
  
  3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
  
    
      Eisers hebben ieder een perceel met een woning aan de [straatnaam] (nummers [nummer] en [nummer] ) in [plaatsnaam] . De achterzijde van de percelen grenst aan de Dommel, een A-watergang in beheer van het waterschap. 
    
    
      Op 18 december 2018 heeft een toezichthouder van het waterschap een negental overtredingen van de “Keur Waterschap De Dommel 2015” (verder: de Keur) geconstateerd waaronder: (1) hardhouten beschoeiing/betuining in het natte profiel/beschermingszone van de Dommel en (2) ruimte achter de beschoeiing (watergang en beschermingszone) aangevuld met grond (ca. 2 meter breed). 
    
    
      Op 12 februari 2019 heeft eiser 1 bij het waterschap een aanvraag ingediend voor het plaatsen van een erfafscheiding in het profiel van vrije ruimte, het plaatsen van een gemetselde erfafscheiding binnen het profiel van vrije ruimte, het aanbrengen van verharding binnen het profiel van vrije ruimte en het aanbrengen van opgaande beplanting binnen de beschermingszone en het profiel van vrije ruimte.  
    
    
      Bij besluit van 18 april 2019 heeft het waterschap eiser 1 de gevraagde watervergunning verleend.
    
    
      Op 27 februari 2019 heeft eiser 2 bij het waterschap een aanvraag ingediend voor het aanleggen van oeverbeschoeiing in het profiel van vrije ruimte, het opvullen van ruimte achter de beschoeiing, zwembad in het profiel van de vrije ruimte, badhuisje/airco in het profiel van vrije ruimte, hekwerk evenwijdig aan de watergang in de beschermingszone en in het profiel van vrije ruimte.  
    
    
      Bij besluit van 18 april 2019 heeft het waterschap eiser 2 een watervergunning verleend voor het aanleggen van een zwembad nabij een watergang DO1, kadastraal bekend als gemeente Boxtel, sectie K, nrs. 2451 en 2684. Voor de aangelegde oeverbescherming en het opvullen van de ruimte daarachter is geen vergunning verleend. 
    
    
      Op 21 oktober 2021 heeft het waterschap aan eisers afzonderlijke vooraankondigingen van een last onder dwangsom toegezonden. Tegen de vooraankondigingen hebben eisers een zienswijze ingediend. 
    
    
      Op 14 februari 2022 heeft het waterschap eisers een last onder dwangsom opgelegd wegens een overtreding van artikel 3.1, eerste en derde lid, van de Keur. Dit houdt in dat eisers vόόr 26 juli 2022 de overtreding moeten beëindigen en beëindigd houden en, indien hieraan geen tijdig gevolg is gegeven, zij een dwangsom moeten betalen. Het waterschap heeft deze begunstigingstermijn bij besluiten van 27 september 2022 verlengd tot 6 weken na de uitspraak op het beroep. 
    
  
  4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. De lasten onder dwangsom zijn opgelegd voor 1 januari 2024. Ingevolge artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing. 
  
    4.1. Gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 3 juli 2024 blijft het oude recht alleen van toepassing als op grond van het nieuwe recht nog steeds sprake is van dezelfde overtreding. Per 1 januari 2024 geldt de Waterschapsverordening Waterschap De Dommel 2024 (Waterschapsverordening). De Waterschapsverordening is vastgesteld op basis van artikel 4.1, eerste lid van de Omgevingswet. Op basis van artikel 2.2 eerste lid van de Waterschapsverordening is het verboden zonder omgevingsvergunning in een a-water en in de daarbij behorende beschermingszone bij een a-water handelingen te verrichten, werken te behouden, of vaste substanties of voorwerpen te laten staan, liggen of drijven. Op basis van artikel 2.2, derde lid, van de Waterschapsverordening is het verboden zonder omgevingsvergunning werken te plaatsen, te wijzigen of te behouden in het profiel van vrije ruimte bij een oppervlaktewaterlichaam. De activiteiten waarvoor een verbod was opgenomen in artikel 3.1, eerste en derde lid, van de Keur zijn nog steeds verboden in de Waterschapsverordening. Dit betekent dat het oude recht van toepassing blijft.
  
  
    
      Is sprake van een overtreding?
    
  
  5. Partijen verschillen van mening over de vraag of sprake is van een overtreding. Eisers betwisten dat de beschoeiing in het natte profiel van De Dommel ligt. Volgens eisers bevindt de beschoeiing zich op de oeverlijn in de vrije zone, in het profiel vrije ruimte. Eisers betwisten ook de ruimte achter de beschoeiing te hebben aangevuld met grond. Toen eisers eigenaar werden van hun perceel lagen de feitelijke en kadastrale grens op de plek waar de beschoeiing is aangebracht. De beschoeiing is aangebracht ter vervanging van een bestaande beschoeiing. In het verlengde hiervan stellen eisers dat de beschoeiing is aangebracht op hun eigendom en beroepen zich daarbij op artikel 5:29 van het Burgerlijk Wetboek en op verkrijgende verjaring. Eisers stellen dat nagelaten is te toetsen aan de “Algemene regels Waterschap De Dommel”.
  
    5.1. Volgens het waterschap staan de beschoeiing en de daarachter gelegen gronden in het natte profiel van de Dommel op eigendom van het waterschap. Het waterschap merkt op dat het natte profiel loopt van insteek tot insteek. Hoofdstuk 6 (profiel vrije ruimte) van de algemene regels is volgens het waterschap daarom niet van toepassing.
  
  
    5.2. Het waterschap heeft in de procedure (tijdens beide zittingen en in de reactie na de eerste zitting) op luchtfoto’s aangegeven waar het natte profiel, het profiel van vrije ruimte en de kadastrale grenzen zich bevinden. Eisers hebben betwist dat dit een juiste weergave is. 
  
  
    5.3. In de Keur zijn definities opgenomen van de begrippen ‘oppervlaktewaterlichaam, insteek, beschermingszone en profiel vrije ruimte. Ook in de Waterschapsverordening zijn omschrijvingen van deze begrippen opgenomen. Zowel in de Keur als de Waterschapsverordening wordt verwezen naar de legger. In bijlage 1 van de Waterschapsverordening wordt verwezen naar een informatieobject A-watergang. Dit informatieobject is digitaal raadpleegbaar. De rechtbank heeft ook de vervallen ‘Legger Waterstaatswerken 2021 Waterschap De Dommel’ digitaal kunnen raadplegen. Als bijlage 2 bij deze uitspraak is een afdruk opgenomen van de plaatselijke situatie met de begrenzing van de A-watergang De Dommel. 
  
  
    5.4. De rechtbank ziet in de Keur en de Waterschapsverordening geen enkele aanwijzing dat het natte profiel wordt bepaald op basis van de feitelijke situatie of op basis van de kadastrale situatie of eigendomssituatie. Zowel de Keur als de Waterschapsverordening verwijzen naar de legger respectievelijk het informatieobject. Het natte profiel (oppervlaktewaterlichaam) ligt tussen de insteken. De insteek is - voor zover hier van belang - het als zodanig in de legger aangegeven snijpunt van de lijn van talud en maaiveld. Het profiel van vrije ruimte is de ruimte zoals vastgelegd in de legger ter weerszijden van, boven en onder een waterstaatswerk of een toekomstig waterstaatswerk die naar het oordeel van de beheerder nodig is voor toekomstige verbeteringen. Een waterstaatswerk is - voor zover hier van belang - een oppervlaktewaterlichaam.  De rechtbank is op grond van het voorafgaande van oordeel dat de begrenzing zoals aangegeven op de legger, respectievelijk het informatieobject, bepalend is voor de vraag waar het natte profiel en het profiel vrije ruimte liggen. De rechtbank laat dus in het midden of eisers eigenaar zijn van de plek waar de beschoeiing is aangebracht en de daarachter liggende ruimte.
  
  
    5.5. Op basis van de schermafdrukken in bijlage II bij deze uitspraak stelt de rechtbank vast dat de beschoeiing ligt in het oppervlaktewaterlichaam van de Dommel, met andere woorden in het natte profiel, zowel onder het regime van de Keur als het regime van de Waterschapsverordening. Hetzelfde geldt voor de grond achter de beschoeiing. Het waterschap heeft terecht vastgesteld dat door de beschoeiing te vernieuwen en direct daarachter grond aan te brengen sprake is van een overtreding van artikel 3.1, eerste lid van de Keur (het gebruik maken van een oppervlaktewaterlichaam door handelingen te verrichten en werken te behouden) en er is sprake van een overtreding van artikel 2.2, eerste lid van de Waterschapsverordening (het verrichten van handelingen en het behouden van werken in een oppervlaktewaterlichaam zonder vergunning). De door eisers aangehaalde algemene regels bieden geen algemene vrijstelling van de vergunningsplicht voor het verrichten van handelingen of het behouden van werken in het natte profiel van 
    A-watergangen. Het waterschap was bevoegd handhavend op te treden
  
  
    
      Is handhavend optreden evenredig en gepast?
    
  
  6. Eisers hebben gesteld dat handhavend optreden onevenredig is en hiervoor (gezamenlijk of afzonderlijk) een aantal omstandigheden aangevoerd. Kort samengevat zijn dit de volgende omstandigheden.
  
    
      Handhavend optreden leidt niet tot een waterhuishoudkundig gewenste situatie. 
    
    
      Als de beschoeiing en de achterliggende grond zouden worden verwijderd, zou het op het perceel van eiser 2 aangelegde (en door het waterschap vergunde) zwembad gaan verschuiven door afkalving van de oever. Na de eerste zitting heeft eiser 2 verklaringen overgelegd met betrekking tot de dreigende gevolgen voor het zwembad voor de verwijdering van de beschoeiing. 
    
    
      Er is geen risico voor de ecologie. Eisers zijn bereid de beschoeiing aan te passen om een hoge walkant te voorkomen; zij betwisten dat de beschoeiing in strijd zou zijn met de doelen en inrichtingsplannen van het in 2013 uitgevoerde project “Dommel door Boxtel”. 
    
    
      Eisers wijzen ook op de hoge kosten van de beschoeiing zelf.
    
  
  
    6.1. Het waterschap bevestigt dat, op basis van beleidsregel 8 van de Beleidsregels voor waterkering, waterkwantiteit en grondwater (de beleidsregels), in geval van onevenredige (dreigende) aantasting van particulier eigendom (bebouwing) of het ontstaan van maatschappelijk ongewenste situaties oeverversterking noodzakelijk kan zijn. Dit is volgens het waterschap hier niet aan de orde. 
    Voor zover het gaat om het perceel van eiser 2 betwijfelt het waterschap of oeverversterking noodzakelijk is, omdat het zwembad ook op andere manieren kan worden beschermd. Het waterschap benadrukt dat wel een watervergunning is verleend voor het zwembad in het profiel van vrije ruimte, maar dat de aanvraag voor de beschoeiing buiten behandeling is gelaten omdat deze op eigendom van het waterschap was aangelegd en het waterschap geen toestemming hiervoor wil geven. Volgens het waterschap heeft eiser 2 de risico’s voor het zwembad aanvaard, door zonder vergunning een beschoeiing aan te leggen. 
    Het waterschap is niet gebleken dat de oever van beide percelen in het verleden is aangetast door erosie, ook niet na 2017. Het waterschap verwijst naar luchtfoto’s. Het waterschap ziet niets in het plan van eiser 2 om een natuurvriendelijke oever aan te leggen. In de eerste plaats is dan nog steeds sprake van een significante versmalling van de Dommel ter hoogte van de beschoeiing. Dat leidt tot een verminderde afvoercapaciteit en een hogere stroomsnelheid en kan leiden tot erosie van de oevers benedenstrooms. Ook in dit plan (waarbij de beschoeiing tot de waterspiegel wordt afgezaagd) is sprake van een barrière voor planten en dieren om zich op en langs de oever te vestigen en te foerageren. Het project “Dommel door Boxtel” dateert reeds van 1999 toen de gezamenlijk met de gemeente Boxtel opgestelde visie “Groene Levensader door Boxtel” werd vastgesteld. Het bevat richtlijnen met betrekking tot de gewenste aanpassing van het watersysteem. De Dommel met haar oevers is een ecologische verbindingszone en verbindt natuurgebieden met elkaar. Het waterschap heeft de uitwerkingsvisie en inrichtingsplan van de Dommel door Boxtel 2007 (uitwerkingsvisie) na de eerste zitting overgelegd. 
  
  
    6.2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. Hierbij kijkt de rechtbank onder meer (1) of het besluit geschikt is om het doel te bereiken, (2) of het een noodzakelijke maatregel is of dat met een minder vergaande maatregel kon worden volstaan en (3) of de maatregel in het concrete geval evenwichtig is. 
  
  
    6.3. In paragraaf 8.2 van de beleidsregels is het volgende aangegeven: “Het doel van deze beleidsregel is het waarborgen van voldoende doorstroming, bergingscapaciteit en het ecologische functioneren. Voor a-wateren met een leggerprofiel is het doel daarnaast het in stand houden van dat leggerprofiel en het waarborgen van de gewone en buitengewone onderhoudsmogelijkheden”. In paragraaf 8.3.1 staat: “Bepalend is of de oeverafkalving een gevaar vormt voor de waterstaat voor de waterstaatkundige functie van het oppervlaktewaterlichaam. Is dit het geval in a-wateren, dan kunnen eventuele (oever)herstelmaatregelen worden uitgevoerd die primair vanuit de taakstelling of de onderhoudsplicht van het waterschap gericht zijn op de waterstaatkundige verzorging van het gebied. (…) Het vastleggen van de oevers heeft vrijwel altijd een negatief effect op het ecologisch functioneren van de watergang. Natuurlijke vervorming van de oevers is kenmerkend voor een natuurlijke beek en behoort tot het normaal maatschappelijk risico van de eigenaar of pachter. De bescherming van de individuele eigendommen ligt bij de eigenaar, maar de waterhuishoudkundige belangen wegen zwaarder dan het individuele belang.” In paragraaf 8.4 zijn toetsingscriteria aangegeven: “Bij een watergang met een vastgestelde ecologische functie gaat bij boven normale oeverafkalving de voorkeur uit naar oeverherstel via buitengewoon onderhoud. Alleen als herstel via buitengewoon onderhoud redelijkerwijs niet mogelijk of ecologisch noodzakelijk is, kan een oeververdediging worden toegestaan. In geval van onevenredige (dreigende) aantasting van particulier eigendom of het ontstaan van maatschappelijk ongewenste situaties kan oeverversterking noodzakelijk zijn. Dit geldt in ieder geval (..) voor schade aan bebouwing.”
  
  
    6.4. Op pagina 28 van de uitwerkingsvisie staat het volgende met betrekking tot de situatie ter hoogte van het perceel van eisers: “Op de westelijke oever lopen de tuinen veelal tot aan de insteek van de Dommel. De tuinen functioneren zeer beperkt als ecologische verbindingszone. Op de oostelijke oever is iets meer ruimte beschikbaar. Daarom hebben wij de ecologische verbindingszone langs deze oever gelegd. De verbindingszone bestaat uit een strook bloemrijk grasland/ruigte op de hoogte van het zomerpeil van de Dommel en het hieraan grenzend talud.”
  
  
    6.5. De rechtbank heeft hierboven vastgesteld dat de beschoeiing in het natte profiel ligt. De rechtbank is daarom ook van oordeel dat het waterschap veel waarde heeft kunnen hechten aan de gevolgen voor het profiel van de Dommel en het voorkomen van kunstmatige versmallingen en de daaruit voortvloeiende risico’s op stroomversnelling en oeverafkalving benedenstrooms. Dat het waterschap hieraan veel waarde hecht volgt uit de hiervoor geciteerde passages uit de beleidsregel. Eisers hebben ter zitting nog gesteld dat het omleidingskanaal voldoende is om de door het waterschap gestelde risico’s te voorkomen. Dat heeft het waterschap voldoende betwist door aan te geven dat het omleidingskanaal niet een oneindige capaciteit heeft.  
  
  
    6.6. De rechtbank is verder van oordeel dat het waterschap het ecologisch functioneren van de watergang als belang heeft kunnen betrekken bij de afweging. Het waterschap heeft voldoende weerlegd dat het enkele afzagen van de beschoeiing de belemmering voor planten en dieren niet wegneemt. Dat op diverse plaatsen in Boxtel betonnen beschoeiingen zijn aangebracht, vormt geen reden om meer beschoeiingen toe te staan. Uit de hierboven weergegeven passage blijkt dat de ecologische verbindingszone zou moeten liggen in de percelen ten oosten van de Dommel (dus bij de percelen van eisers). De opmerking van eiser 1 ter zitting dat uit de uitwerkingsvisie al blijkt dat de tuinen beperkt als ecologische verbindingszone functioneren, is niet juist en het waterschap heeft hierin geen aanleiding behoeven te zien om een extra belemmering toe te staan in de ecologische verbindingszone ten oosten van de Dommel. Overigens is het niet aan het waterschap om de negatieve effecten op flora en fauna van een illegale beschoeiing te onderbouwen, maar aan eisers om het tegendeel aannemelijk te maken. 
  
  
    6.7. De rechtbank is ook van oordeel dat het waterschap geen waarde heeft hoeven hechten aan de kosten van het aanbrengen van de beschoeiing. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat eisers pas een watervergunning hebben aangevraagd voor de beschoeiing na de aanleg daarvan. Daarmee hebben zij een risico genomen en de kosten van de beschoeiing heeft het waterschap dan ook niet bij de afweging behoeven te betrekken. 
  
  
    6.8. Vormen de gevolgen voor de percelen van eisers een onevenredige (dreigende) aantasting van particulier eigendom? De rechtbank is van oordeel dat de dreigende gevolgen niet onevenredig zijn. 
    Weliswaar heeft het waterschap een watervergunning voor het zwembad op het perceel van eiser 2 verleend, maar hierbij is de aanvraag voor de beschoeiing en het aanbrengen van grond achter de beschoeiing nadrukkelijk niet in behandeling genomen. Hier heeft eiser 2 geen rechtsmiddelen tegen aangewend. Naar het oordeel van de rechtbank komen de gevolgen van de verwijdering van de beschoeiing daarmee voor risico van eiser 2. De verlening van een watervergunning voor het zwembad maakt dat niet anders. Bij de beoordeling van de watervergunning voor het zwembad in het profiel vrije ruimte is alleen van belang of het profiel vrije ruimte in de toekomst zal worden benut voor ontwikkelingen en dat was niet het geval. Het waterschap heeft hierbij niet hoeven beoordelen of het veilig was het zwembad op die plek aan te leggen. De omstandigheid dat het waterschap een watervergunning voor het zwembad heeft verleend is niet tegenstrijdig aan het optreden tegen de illegaal aangebrachte beschoeiing. De gevolgen die zouden kunnen optreden aan het zwembad als de beschoeiing wordt verwijderd, komen dus voor risico van eiser 2. Deze (dreigende) gevolgen hoeven voor het waterschap geen aanleiding te zijn om niet op te treden tegen de beschoeiing dan wel deze beschoeiing te vergunnen. Voor de beschoeiing op het perceel van eiser 1 is geen watervergunning is verleend. De gevolgen van de verwijdering van de beschoeiing komen daarmee voor risico van eiser 1.
    De rechtbank neemt bij het voorgaande verder in aanmerking dat in de beleidsregels al is aangegeven dat oeverafkalving tot het maatschappelijk risico behoort van de eigenaar van het perceel naast de watergang. In het midden kan blijven of eisers belang hebben bij de aanvraag voor een watervergunning voor de beschoeiing (en dus ook wie nu eigenaar is van de beschoeiing). 
  
  7. Volgens eisers handelt het waterschap in strijd met het gelijkheidsbeginsel door alleen tegen hen op te treden. Zij hebben in bezwaar verschillende voorbeelden genoemd. 
  
    7.1. Het waterschap heeft aangegeven dat tegen alle illegale werken wordt opgetreden en hiervoor correspondentie overgelegd. Wel zijn eisers de eerste personen waar handhavend wordt opgetreden. 
  
  
    7.2. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het waterschap voldoende aannemelijk gemaakt op te treden tegen alle door eisers genoemde voorbeelden. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een uitputtende bespreking van alle voorbeelden. Niet gebleken is dat het waterschap een uitzondering heeft gemaakt voor eisers en hen eruit heeft gepikt. De rechtbank acht het aanvaardbaar dat het waterschap gefaseerd handhavend optreedt en niet in één keer alle overtredingen gaat sanctioneren, vanwege een beperkte capaciteit.
  
  8. Eisers merken op dat er al een lange periode is verstreken tussen de constatering van de overtredingen in 2018 en het uiteindelijke optreden in 2022. 
  
    8.1. Het waterschap stelt dat het handhavend optreden is vertraagd, door de coronapandemie en omdat is getracht om in gesprekken een oplossing met eisers te bereiken. Tijdens dit overleg heeft het waterschap het recht voorbehouden om op een nader te bepalen tijdstip handhavend op te treden. 
  
  
    8.2. Het enkele tijdsverloop tussen het constateren van de overtredingen en het handhavend optreden van het waterschap is, ongeacht de duur daarvan, onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een situatie waarin niet meer handhavend kan worden opgetreden. De rechtbank is niet gebleken dat het waterschap de indruk heeft gewekt dat van handhavend optreden zou worden afgezien. 
  
  9. De rechtbank concludeert dat het waterschap in de door eisers aangevoerde omstandigheden geen aanleiding heeft hoeven zien om van handhaving af te zien. Ook wat eisers verder hebben aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat handhavend optreden in deze gevallen onevenredig is. 
  10. Naar de mening van eisers is de hoogte van de opgelegde dwangsom onevenredig. Het bedrag is gerelateerd aan de offertes voor verwijdering. Maar een prikkel van driemaal het offertebedrag staat volgens eisers niet in verhouding tot de lichte aard van de overtreding.
  
    10.1. Het waterschap stelt dat volgens het Handboek handhaving van de Dommel bij de hoogtebepaling van de dwangsom onder meer rekening moet worden gehouden met de (geschatte) kosten die de overtreder moet maken om de overtreding op te heffen. Standaard wordt daarbij het bedrag voor de dwangsom met een factor 3 verhoogd. Eisers hebben in hun bezwaar onvoldoende argumenten aangevoerd waarom dit bedrag onevenredig hoog zou zijn. 
  
  
    10.2. Uit het bepaalde in artikel 5.32b lid 3 van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat de bedragen in redelijke verhouding moeten staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. 
  
  
    10.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 2 maart 2022, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
  
  
    10.4. De rechtbank is van oordeel dat het bedrag van de dwangsom in beide gevallen niet buitensporig hoog is in verhouding tot de kosten van verwijdering van de beschoeiing. Het is overigens niet zo dat na het volledig verbeuren van de dwangsom het waterschap niet meer handhavend mag optreden.  
  
  
    
      Conclusie en gevolgen
    
  
  11. De beroepen zijn ongegrond. De lasten onder dwangsom blijven dus in stand en eisers hebben zes weken de tijd om de beschoeiing te verwijderen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
  
    
      Beslissing
    
  
  
    De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
  
  
    Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, mr. D.J. Hutten en mr. D.J. de Lange, leden, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 december 2024.
  
  
    
      
      
      
        
          
            Griffier  
          
          
                                                   Voorzitter
          
        
      
    
  
  
    Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
  
  
    
      Informatie over hoger beroep
    
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
    
      BIJLAGE I
    
  
  
    Keur Waterschap De Dommel 2015
    
    
      Artikel 1.1 Begripsbepalingen
      In deze Keur en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
    
    a. t/m d. (..);
    e. beschermingszone: een aan een waterstaatswerk grenzende zone zoals vastgelegd in de legger, waarin ter bescherming van dat werk voorschriften beperkingen kunnen gelden.;
    f. t/ z. (..);
    
      aa. oppervlaktewaterlichaam: samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende bodem, oevers en, voor zover uitdrukkelijk aangewezen krachtens de wet, drogere oevergebieden, alsmede flora en fauna
      bb. t/m dd. (..);
      ee. profiel van vrije ruimte: de ruimte zoals vastgelegd in de legger ter weerszijden van, boven en onder een waterstaatwerk of een toekomstig waterstaatswerk die naar het oordeel van het waterschap nodig is voor toekomstige verbeteringen;
      ff. t/m uu. (..). 
    
    
    
      Artikel 3.1 Vergunning oppervlaktewaterlichamen en bijbehorende beschermingszones, ondersteunende kunstwerken en profiel van vrije ruimte
    
    1. Het is verboden zonder vergunning gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of bijbehorende beschermingszones of ondersteunende kunstwerken door daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te laten staan, liggen of drijven.
    2. Het is verboden zonder vergunning een oppervlaktewaterlichaam of ondersteunend kunstwerk aan te leggen.
    3. Het is verboden zonder vergunning in het profiel van vrije ruimte werken te plaatsen, te wijzigen of te behouden.
    
  
  
    Beleidsregels voor Waterkering, Waterkwantiteit en Grondwater 
    8. Beleidsregel Oeverbeschermende voorzieningen in oppervlaktewaterlichamen
    
      8.1.Kader
      8.1.1.Keur
      Op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de keur, is het verboden zonder watervergunning van het bestuur gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of bijbehorende beschermingszones of ondersteunende kunstwerken door daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te laten staan, liggen of drijven.
    
    
    
      8.1.2. Begripsbepaling
      Oeverbeschermende voorziening: een oeverbeschermende voorziening wordt als een werk beschouwd. Met werken wordt bedoeld alle door menselijk toedoen ontstane of te maken constructies of inrichtingen. Als voorbeeld kunnen genoemd worden beschoeiing, damwand, keerwand, etc.
      Vaarweg: oppervlaktewaterlichaam met de functie vaarweg, zoals aangegeven in de legger vaarwegen en/of de verordening Water van de Provincie Noord Brabant.
    
    
    
      8.1.3.Toepassingsgebied
      Deze beleidsregel is van toepassing op het plaatsen, behouden, wijzigen en verwijderen van oever-beschermende voorzieningen in a-wateren, en in b-wateren indien de bergings- en de doorstroomcapaciteit van dat b-water verandert.
    
    
    
      8.2.Doel van de beleidsregel
      Het doel van deze beleidsregel is het waarborgen van voldoende doorstroming, bergingscapaciteit en het ecologische functioneren. Specifiek voor a-wateren is het doel daarnaast het in stand houden van het leggerprofiel en het waarborgen van de gewone en buitengewone onderhoudsmogelijkheden. Daarnaast moet het profiel van vrije ruimte worden gerespecteerd.
    
    
    
      8.3.Motivering van de beleidsregel
      8.3.1.Algemeen
      Oeverbeschermende voorzieningen zijn meestal bedoeld als beschermingsmaatregel tegen oeverafkalving. Voor b-wateren is dit grotendeels vrijgegeven in de algemene regel. Daar waar afgeweken wordt van deze algemene regel moet getoetst worden aan de beleidsregels 1, Peilafwijkingen in een oppervlaktewater-lichaam, waaronder begrepen onderbemalingen en/of beleidsregel 6 Dempen en graven oppervlaktewater-lichamen. Het uitgangspunt bij a-wateren is dat we deze oppervlaktewaterlichamen zo natuurlijk mogelijk inrichten. Zeker bij de wateren met een ecologische functie, en wateren waarlangs een profiel van vrije ruimte is vastgesteld.
    
    
    
      Uitzondering op dit algemene uitgangspunt zijn de kanalen en vaarwegen omdat deze meestal niet zijn aangelegd met een natuurdoelstelling.
    
    
    
      Het vastleggen van de oevers heeft vrijwel altijd een negatief effect op het ecologisch functioneren van de watergang. Natuurlijke deformatie van de oevers behoort tot het normaal maatschappelijk risico van de eigenaar of pachter. Bepalend is of de oevererosie een gevaar vormt voor de waterstaatkundige functie van het oppervlaktewaterlichaam. Is dit het geval, dan kunnen eventuele herstelmaatregelen worden uitgevoerd die primair vanuit de taakstelling of de onderhoudsplicht van het waterschap gericht zijn op de waterstaatkundige verzorging van het gebied. De bescherming van de individuele eigendommen ligt bij de eigenaar, maar de waterhuishoudkundige belangen wegen zwaarder dan het individuele belang.
    
    
    
      8.3.2.Aanpassen van het profiel
      Daar waar door het aanleggen van de oeverbeschermende voorzieningen het profiel van de watergang wordt aangepast, moet ook getoetst worden aan de beleidsregel “Dempen en graven oppervlaktewaterlichamen”.
    
    
    
      8.3.3.Onderhoud
      Het doelmatig onderhoud van de watergang moet gewaarborgd blijven bij en na de aanleg van de oeverbeschermende voorzieningen. Hierbij is het niet de bedoeling om de wijze van onderhoud aan te passen.
    
    
    
      8.3.4.Stabiliteit
      Werken in het oppervlaktewaterlichaam (in de beschermingszone) kunnen de constructie en stabiliteit van de taluds en eventuele reeds bestaande werken aantasten.
    
    
    
      8.3.5.Ecologie
      Er zijn verschillende constructies mogelijk om oevers tegen afkalving te beschermen. Harde overgangen tussen water en oever, zoals beschoeiingen en damwanden, hebben een negatief effect op de werking van de ecologische verbindingszone en voor beekherstel belangrijke natuurlijke processen zoals erosie en sedimentatie.
    
    
    
      Voorkomen moet worden dat maatregelen van derden tot gevolg hebben dat de KRW doelstellingen niet kunnen worden gehaald. Daarom gaat bij waterlopen die zijn ingericht vanuit beek- en kreekherstel met een vastgestelde ecologische functie de voorkeur uit naar het uitvoeren van groot onderhoud in plaats van een oeververdediging als maatregel tegen oeverafkalving.
    
    
    
      8.3.6.<vervallen>
    
    
    
      8.4.Toetsingscriteria
    
    1. Bij een watergang met een vastgestelde ecologische functie gaat bij boven normale oeverafkalving de voorkeur uit naar oeverherstel via buitengewoon onderhoud. Alleen als herstel via buitengewoon onderhoud redelijkerwijs niet mogelijk of ecologisch noodzakelijk is, kan een oeververdediging worden toegestaan.
    2. In geval van onevenredige (dreigende) aantasting van particulier eigendom of het ontstaan van maatschappelijk ongewenste situaties kan oeverversterking noodzakelijk zijn. Dit geldt in ieder geval voor:
    a. schade aan kunstwerken of wegen;
    b. schade aan bebouwing / cultuurhistorische objecten (bijv. watermolens);
    c. schade aan belangrijke landschappelijke waarden (o.a. oude bomen in landgoederen);
    3. In geval van afkalving als gevolg van eigen handelen door de aangrenzende eigenaar (bijvoorbeeld grondbewerking tot aan de insteek) wordt geen oeverbeschermende voorziening toegestaan.
    4. Bij kanalen en vaarwegen worden oeverbeschermende voorzieningen toegestaan indien er schade door scheepvaart wordt verwacht of er sprake is van een waterkerende functie.
    5. De oeverbeschermende voorzieningen moeten bij voorkeur gemaakt zijn van natuurlijk materiaal, zoals levende wilgentenen, palen met planken, enz. Indien dit bijvoorbeeld onvoldoende stabiliteit geeft dan kan voor andere vormen van oeverbescherming worden gekozen.
    
    
      8.4.1.<vervallen>
    
    
    
      8.4.2.Ecologie
      De negatieve effecten op flora en fauna moeten worden gecompenseerd zodat er geen sprake kan zijn van een significante afname van een bepaalde soort en/of een significante afname van de ecologische kwaliteit.
    
    
    
    
      
        Waterschapsverordening Waterschap De Dommel 2024
      
      Artikel 1.2 Begrenzing waterstaatswerken
      De geometrische begrenzingen van het beperkingengebied met betrekking tot een waterstaatswerk en de onderdelen daarvan zijn opgenomen in de volgende geometrische informatieobjecten in bijlage I bij deze verordening:
      (…) D a-water
    
    
    
      Artikel 2.2 Aanwijzing vergunningplichtige gevallen
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning in een a-water, in de daarbij behorende beschermingszone bij een a-water en in een b-water:
    a. handelingen te verrichten;
    b. werken te behouden; of
    c. vaste substanties of voorwerpen te laten staan, liggen of drijven.
    (…) 3. Het is verboden zonder omgevingsvergunning werken te plaatsen, te wijzigen of te behouden in het profiel van vrije ruimte bij een oppervlaktewaterlichaam.
    
    
      Bijlage II bij de waterschapsverordening
      
        Beschoeiing grondkerende constructie in de oeverlijn/talud om de oever/talud tegen afkalving te beschermen
      
        Insteek het als zodanig in de legger aangegeven snijpunt van de lijn van talud en maaiveld, dan wel de lijn van een oppervlaktewaterlichaam waar talud en maaiveld elkaar snijden
    
    
    
      
        BIJLAGE II
      
    
    
    
      
        Legger waterstaatswerken 2021 Waterschap De Dommel
      
    
    
      
        
      
    
    
    
    
    
    
      
        Informatieobject A Watergang Waterschapsverordening
      
    
    
    
      
        
      
    
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:2645 
  
  
     Zie artikel 1.1, aanhef en onder e, f, g, u, aa en dd, van de Keur.
  
  
     Zie bijlage II voor de omschrijving van ‘insteek’ en bijlage III voor de omschrijving van oppervlaktewaterlichaam, beschermingszone en profiel vrije ruimte.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:638