ECLI:NL:RVS:2023:2012, Raad van State, 24-05-2023, 202200561/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam de aanvraag van [appellant] voor een standplaatsvergunning op het Binnenwegplein ter hoogte van nummer 20 met een verkoopwagen van 8m2 afgewezen. [appellant] exploiteert een loempiakraam. Ongeveer 20 jaar heeft zij daarvoor een standplaats gehad op het Binnenwegplein, waarvan zeventien jaar ter hoogte van nummer 20. Bij besluit van 21 juli 2015 is aan [appellant] een vergunning verleend voor het tijdelijk innemen van een standplaats op het Binnenwegplein ter hoogte van nummer 9. Bij besluit van 3 augustus 2017 is de bij besluit van 21 juli 2015 aan [appellant] verleende standplaatsvergunning gewijzigd in die zin dat gedurende de werkzaamheden in verband met het bouwplan ‘Forum’ een standplaats mag worden ingenomen op het Binnenwegplein ter hoogte van nummer 6A. Bij besluit van 30 januari 2018 heeft de gebiedscommissie Centrum aan [appellant] vergunning verleend voor het innemen van een standplaats op het Binnenwegplein ter hoogte van nummer 20 voor de duur van de werkzaamheden en uiterlijk tot en met 30 juni 2020.

202200561/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellante B], wonend te [woonplaats] (hierna: tezamen en in enkelvoud [appellant]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 december 2021 in zaak nr. 21/109 21/3675 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 juni 2020 heeft het college de aanvraag van [appellant] voor een standplaatsvergunning op het Binnenwegplein ter hoogte van nummer 20 met een verkoopwagen van 8m2 afgewezen.
    Bij besluit van 26 november 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. [appellant] heeft daartegen beroep ingesteld.
    Bij besluit van 26 april 2021 heeft het college de aanvraag van [appellant] voor een standplaatsvergunning op het Binnenwegplein ter hoogte van
    nummer 20 met een verkoopwagen van 4m2 afgewezen. [appellant] heeft daartegen rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Bij uitspraak van 17 december 2021 heeft de rechtbank de beroepen van [appellant] ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. R.A. Oosterveer, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J. Dudok en C.W. de Jong, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Voorgeschiedenis
    1.       [appellant] exploiteert een loempiakraam. Ongeveer 20 jaar heeft zij daarvoor een standplaats gehad op het Binnenwegplein, waarvan zeventien jaar ter hoogte van nummer 20. Bij besluit van 21 juli 2015 is aan [appellant] een vergunning verleend voor het tijdelijk innemen van een standplaats op het Binnenwegplein ter hoogte van nummer 9. Bij besluit van 3 augustus 2017 is de bij besluit van 21 juli 2015 aan [appellant] verleende standplaatsvergunning gewijzigd in die zin dat gedurende de werkzaamheden in verband met het bouwplan ‘Forum’ een standplaats mag worden ingenomen op het Binnenwegplein ter hoogte van nummer 6A. Bij besluit van 30 januari 2018, voor zover thans van belang, heeft de gebiedscommissie Centrum aan [appellant] vergunning verleend voor het innemen van een standplaats op het Binnenwegplein ter hoogte van nummer 20 voor de duur van de werkzaamheden en uiterlijk tot en met 30 juni 2020. Bij besluit van 20 februari 2018 zijn de bezwaren van [appellant] tegen het besluit van 3 augustus 2017 gegrond verklaard en is bepaald dat [appellant] tijdens de werkzaamheden een standplaats mag innemen op het Binnenwegplein ter hoogte van nummer 20.
    Bij tussenuitspraak van 6 december 2018 heeft de rechtbank Rotterdam overwogen dat in het besluit van 20 februari 2018 ten onrechte niet op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 30 januari 2018 is ingegaan. Bij het besluit van 7 februari 2019 zijn de besluiten van 30 januari 2018 en van 20 februari 2018 ingetrokken. Het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 3 augustus 2017 is gegrond verklaard en dat besluit is herroepen. Aan [appellant] is vergunning verleend voor het innemen van een standplaats op het Binnenwegplein ter hoogte van nummer 20 voor de duur van de werkzaamheden en uiterlijk tot en met 30 juni 2020. [appellant] mag tot maximaal twee maanden na afloop van de werkzaamheden standplaats op deze locatie innemen. Hierbij is gemeld dat [appellant] daarna eventueel mag terugkeren naar het Binnenwegplein ter hoogte van nummer 9, maar dat hiervoor wel een aanvraag moet worden ingediend.
    Met de uitspraak van 6 juni 2019 heeft de rechtbank Rotterdam (ECLI:NL:RBROT:2019:4554) het beroep van [appellant] - gericht tegen het besluit van 7 februari 2019 - ongegrond verklaard. In hoger beroep heeft de Afdeling met de uitspraak van 17 juni 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1404) deze uitspraak bevestigd.
    2.       Tussen [appellant] en medewerkers van de gemeente Rotterdam is herhaaldelijk gesproken over de mogelijkheden om elders standplaats in te nemen, echter zonder resultaat. [appellant] heeft na 30 juni 2020 een standplaats voor de locatie ter hoogte van nummer 9 steeds geweigerd, omdat zij een voorkeur heeft voor de standplaats ter hoogte van nummer 20.
    Aanvragen
    3.       Op 17 maart 2020 heeft [appellant] een aanvraag ingediend om standplaats te mogen innemen op het Binnenwegplein ter hoogte van nummer 20 met een verkoopwagen van 8m2. Op 14 april 2021 heeft [appellant] een aanvraag ingediend om standplaats te mogen innemen op de locatie met een verkoopwagen van 4m2.
    Besluitvorming
    4.       Het college heeft de aanvragen afgewezen. Aan de afwijzing van de aanvraag van 17 maart 2020 ligt, onder verwijzing naar artikel 5:18a, aanhef en onder d, e en f, van de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (hierna: Apv), ten grondslag dat de standplaats:
    - de looproute van en naar het Binnenwegplein via de Lijnbaan belemmert,
    - het straatbeeld op de locatie verstoort, onder meer omdat de loempiakraam afbreuk doet aan de beleving van het kunstobject ‘Two Turning Vertical Rectangles’ van George Rickey,
    - niet wenselijk is in verband met geplande werkzaamheden aan Lijnbaan 150 grenzend aan het Binnenwegplein,
    - de grootte van de verkoopwagen in strijd is met de beleidsregels, zoals neergelegd in de nota 'Kwaliteitseisen voor standplaatsen 2013'.
    Aan de afwijzing van de aanvraag van 14 april 2021, gebaseerd op artikel 5:18a, aanhef en onder d en e, van de Apv liggen de laatste twee omstandigheden niet (langer) ten grondslag. De werkzaamheden zijn voorbij en de grootte is geen discussie meer, omdat een verkoopwagen van 4m2 past binnen de geldende beleidsregels.
    5.       Het college heeft in het besluit op bezwaar van 26 november 2020 verwezen naar het advies van een stedenbouwkundige. Er wordt negatief geadviseerd in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente. Hierbij zijn betrokken de ruimtelijke omstandigheden ter plaatse zoals de gevolgen voor looproutes, plaatsing ten opzichte van gebouwen en kunstwerken. De beoogde standplaats bevindt zich op een druk stadsplein in een kernwinkelgebied nabij het zeer bekende kunstwerk "Two Turning Vertical Rectangles". Een standplaats op deze plek zou afbreuk doen aan het kunstwerk, aldus het college.
    Wet- en regelgeving
    6.       Artikel 5:18 van de Apv luidt:
    "1. Het is verboden zonder vergunning van het college een standplaats in te nemen of te hebben.
    2. Een standplaatsvergunning wordt verleend voor de duur van vijf jaar.
    […]’
    Artikel 5:18a luidt:
    "Onverminderd artikel 1:8 kan het college een standplaatsvergunning weigeren of intrekken:
    […]
    d. in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente;
    e. gelet op de ruimtelijke omstandigheden ter plaatse;
    f. gelet op de grootte of het uiterlijk van de verkoopinrichting;
    […]"
    Aangevallen uitspraak
    7.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de standplaatsvergunning op het Binnenwegplein ter hoogte van nummer 20 heeft mogen weigeren. De rechtbank vindt de aan de weigeringsgronden ten grondslag gelegde motivering voldoende draagkrachtig. Ook vindt de rechtbank dat het college tot een evenwichtige belangenafweging is gekomen. Standplaatsvergunningen worden tijdelijk verleend, omstandigheden wijzigen (zoals de herinrichting van het Binnenwegplein en het gemeentelijk beleid) en aan [appellant] is sinds 2015 duidelijk gemaakt dat zij naar een andere standplaats zal moeten omzien. Onder deze omstandigheden heeft [appellant] volgens de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat zij geen alternatief had en dat zij bij afwijzing voor de locatie brodeloos zouden worden.
    Wat gaat de Afdeling beoordelen?
    8.       Zoals ter zitting door [appellant] is bevestigd, is er over het formaat van de verkoopwagen geen discussie meer. Het gaat om een verkoopwagen van 4m2. De afwijzing voor een standplaatsvergunning op het Binnenwegplein ter hoogte van nummer 20 met een verkoopwagen van 4m2 is gebaseerd op de weigeringsgronden d (kunstwerk) en e (looproute) van artikel 5:18a van de Apv. De Afdeling zal hierna aan de hand van de hogerberoepsgronden beoordelen of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college de aanvraag van [appellant] voor een standplaatsvergunning met een verkoopwagen van 4 m2 op het Binnenwegplein ter hoogte van nummer 20 heeft mogen weigeren.
    Hogerberoepsgronden
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de afwijzing van de aanvragen op grond van artikel 5:18a, aanhef en onder d en e, van de APV niet is voorzien van een objectieve onderbouwing dan wel deugdelijke motivering. Een vergunning kan slechts geweigerd worden op grond van één in artikel 5:18a van de Apv genoemde weigeringsgronden. De tijdelijkheid van een eerdere vergunning en van de geplande werkzaamheden aan de Lijnbaan zijn volgens [appellant] daarom niet relevant. Vóór 2015 en van 2018 tot 2019 waren er geen weigeringsgronden aan de orde en is toch vergunning verleend voor de locatie ter hoogte van nummer 20. Over de gevolgen voor de looproute is nooit een objectief oordeel gevormd aan de hand van foto’s, tekeningen of door berekeningen van het aantal voetgangers en meters beschikbare doorloopruimte. Het advies van de stedenbouwkundige ligt ook niet aan de besluitvorming ten grondslag. Dat de loempiakraam een aantasting van de uitstraling van het kunstwerk is, is evenmin objectief onderbouwd. De loempiakraam valt in het niet bij het kunstwerk en ook dit leverde bij eerdere vergunningverleningen geen belemmering op. Ook betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat uit het door het college gevoerde beleid volgt dat ‘bestaande’ ondernemers aanspraak kunnen blijven maken op de door hun ingenomen locaties. Volgens [appellant] hebben anderen ook weer een plek op het Binnenwegplein gekregen, zoals een sinaasappelkraam. Verder wordt verwezen naar e-mails van ambtenaren van de gemeente uit 2016 waarin dit wordt onderkend. Ook wordt verwezen naar toezeggingen die zijn gedaan op grond waarvan [appellant] erop mocht vertrouwen dat zij in de toekomst op ‘haar’ plek ter hoogte van nummer 20 mocht blijven staan.
    -         Kunstwerk en looproute (weigeringsgronden)
    9.1.    Het Binnenwegplein is heringericht en als gevolg hiervan is het aantal bezoekers op het Binnenwegplein toegenomen. Verder bevindt zich op het Binnenwegplein het kunstobject ‘Two Turning Vertical Rectangles’ van George Rickey. In de toelichting bij artikel 5:18a van de Apv staat dat een belemmering van de looproute moet worden toegelicht, bijvoorbeeld aan de hand van situatietekening en foto’s. De Afdeling stelt vast dat dat hier met het stedenbouwkundig advies is gebeurd. Hierbij zijn betrokken de ruimtelijke omstandigheden ter plaatse, zoals de gevolgen voor looproutes en de plaatsing van de verkoopwagen ten opzichte van gebouwen en kunstwerken. In dit advies -dat aan het besluit van 26 november 2020 ten grondslag ligt- is vermeld dat de gewenste locatie middenin een looproute ligt en zodoende de doorstroom belemmert die uit een oogpunt van veiligheid en verblijfskwaliteit voldoende dient te zijn. In de toelichting bij artikel 5:18a van de Apv staat verder dat per situatie moet worden bepaald of sprake is van een kunstobject en in hoeverre het innemen van een standplaats ter plaatse aanvaardbaar is. Niet in geschil is dat sprake van een kunstobject. In de besluitvorming is toegelicht dat de loempiakraam op de door [appellant] gewenste locatie  afbreuk doet aan de beleving van het kunstobject. Dat eerder wel (tijdelijke) vergunningen zijn verleend voor deze locatie, maakt wat hiervoor is overwogen niet anders. Die vergunningen zijn immers verleend tijdens de werkzaamheden en voor afronding van de herinrichting van het plein. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de toegepaste weigeringsgronden van een deugdelijke motivering zijn voorzien.
    Het betoog slaagt niet.
    -         Beleid bestaande ondernemers en toezeggingen
    9.2.    Met de rechtbank ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college in strijd handelt met de nota 'Kwaliteitseisen voor standplaatsen 2013'. In deze nota is beleid geformuleerd dat inhoudt dat alle huidige standplaatshouders in het kernwinkelgebied hun bedrijf kunnen voortzetten, mits zij (gaan) voldoen aan de gestelde beeldkwaliteitseisen en dat voor het kernwinkelgebied in het Stadcentrum geldt dat alle huidige vergunde standplaatsen worden toegekend aan de huidige ondernemers. Hieruit volgt echter niet dat na het verlopen van een vergunning -zoals bij [appellant] het geval is- voor dezelfde standplaats vergunning moet worden verleend. Op de gewenste locatie op het Binnenwegplein wordt geen standplaatsvergunning verleend omdat de loempiakraam de looproute van en naar het Binnenwegplein via de Lijnbaan belemmert en het straatbeeld op de locatie wordt verstoord. Door het college is ter zitting van de Afdeling toegelicht dat er geen standplaatsen meer zijn op het Binnenwegplein. Vergunningen hiervoor zijn ingetrokken dan wel niet verlengd. Er lopen hierover volgens het college geen gerechtelijke procedures. In alle andere gevallen is na overleg met de ondernemers een andere standplaats gevonden. Ook met [appellant] is intensief gesproken, maar [appellant] houdt vast aan de gewenste locatie. [appellant] stelt in dit verband weliswaar terecht dat de sinaasappelkraam wel is teruggekeerd, maar hiervoor is geen standplaatsvergunning verleend. Voor de sinaasappelkram is een ontheffing verleend. Daarvoor geldt een ander regime waarbij ontheffing wordt verleend voor de duur van een jaar. Bovendien staat deze kraam tegen een boom op de Lijnbaan ter hoogte van nummer 150 en niet op het Binnenwegplein. De Afdeling is verder met de rechtbank eens dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college een toezegging, uitlating of gedraging heeft gedaan waaruit zij mocht begrijpen dat een aanvraag voor een standplaatsvergunning voor de gewenste locatie zou worden toegekend. Sinds 2015 is duidelijk dat [appellant] naar een andere locatie voor de loempiakraam moet omkijken. Aan [appellant] is een tijdelijke vergunning verleend om terug te keren naar de locatie, omdat zij de aan haar vergunde standplaats aan het Binnenwegplein ter hoogte van nummer 9 niet kon innemen door werkzaamheden. Deze vergunning gold voor de duur van de werkzaamheden. Ook hieraan kon [appellant] niet het vertrouwen ontlenen dat een nieuwe aanvraag na afloop van de werkzaakheden voor deze locatie zou worden verleend.
    Dit betoog slaagt evenmin.
    Slotsom
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
    w.g. Bijloos
    voorzitter
    w.g. Ley-Nell
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2023
    597