ECLI:NL:RBDHA:2024:5878, Rechtbank Den Haag, 11-04-2024, SGR 23/6154 en 23/8515
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-04-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunningen van rechtswege. 8:55f, tweede lid, van de de Awb, in samenhang met artikel 8:55d van de Awb. De rechtszekerheid staat er aan in de weg om op grond van de planregels te stellen dat ten tijde van het indienen van de aanvragen om omgevingsvergunningen voor kas I en kas II geen rechtstreekse aanspraak bestond op de omgevingsvergunningen. Dit betekent dat de reguliere procedure en niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. De aangevraagde omgevingsvergunningen zijn van rechtswege verleend.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: SGR 23/6154 en 23/8515 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 april 2024 in de zaken tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. J. Geelhoed),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg 
    (gemachtigde: mr. P.J. Heijnen en E.M. Tolido).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de door eiseres ingediende beroepen tegen het niet tijdig bekendmaken van twee van rechtswege verleende omgevingsver-gunningen.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank heeft de beroepen op 5 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder, vergezeld door [naam] .
      
    
  
  
    Waar gaat deze zaak over?
    
    
      2. Eiseres heeft op 13 januari 2022 drie aanvragen om een omgevingsvergunning ingediend voor het bouwen van een kas aan de [adres 1] (kas I), het bouwen van een kas aan de [adres 2] (kas II) en het bouwen van een kas naast [adres 1] (kas III). 
    
    
    
      2.1.
      Verweerder heeft de aanvragen behandeld volgens de reguliere voorbereidings-procedure. Voor het bouwen van kas III heeft verweerder op 19 mei 2022 een omgevings-vergunning verleend. Voor kas I en kas II heeft verweerder op 11 maart 2022 een vooraankondiging tot weigering van de aanvragen gestuurd. Hierbij heeft verweerder eiseres de mogelijkheid geboden de aanvragen in te trekken of een schriftelijke zienswijze in te dienen.
      
    
    
      2.2.
      Eiseres heeft op 25 maart 2022 een zienswijze ingediend. Verweerder heeft bij brief van 18 mei 2022 gereageerd op deze zienswijze. Hierin heeft verweerder het standpunt ingenomen dat niet de reguliere maar de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is op de aanvragen wat betreft kas I en kas II. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat voor de twee niet-vergunde kassen op het moment van indienen het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied 2001’ gold en dat kas I en kas II hier niet mee in overeenstemming zijn. Daarnaast heeft verweerder overwogen dat de aanvragen ook niet in overeenstemming zijn met het één dag na de indiening van de aanvragen inwerking getreden bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’, aangezien er ter plaatse van de aangevraagde kassen geen ‘bouwvlak kassen’ aanwezig is. Ingevolge artikel 4.2.1, eerste lid, onder a van de planregels is bebouwing enkel toegestaan binnen een op de verbeelding aangewezen bouwvlak. Voor kas I en kas II is volgens verweerder op grond van het bestemmingsplan geen binnenplanse afwijking mogelijk en kan ook geen gebruik worden gemaakt van de afwijkingsmogelijkheid van de kruimelregeling van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Dit betekent dat een omgevingsvergunning alleen kan worden verleend door buitenplans af te wijken van het bestemmingsplan. Verweerder heeft daarom aangegeven dat voor het vervolg van de behandeling van de aanvragen een ruimtelijke onderbouwing is vereist, aangezien de aanvragen aan de hand van de uitgebreide voorbereidingsprocedure behandeld dienen te worden. Verweerder heeft eiseres gevraagd de vereiste ruimtelijke onderbouwing binnen drie weken aan te leveren en daarbij vermeld dat bij gebreke daarvan de aanvragen door verweerder buiten behandeling zullen worden gelaten.
      
    
    
      2.3.
      Eiseres heeft geen ruimtelijke onderbouwing aangeleverd voor kas I of kas II. Volgens eiseres is er op grond van het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied 2001’ geen bouwvlak nodig voor het bouwen van de kassen en zijn de bouwplannen niet in strijd met het bestemmingsplan dat gold ten tijde van de aanvragen. Daarom is – aldus eiseres – de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing op de aanvragen en moet worden geconcludeerd dat met het verstrijken van de beslistermijn de vergunning van rechtswege is verleend. Daarom heeft eiseres in beide gevallen beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een beschikking van rechtswege, als bedoeld in artikel 8:55f van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Overgangsrecht Omgevingswet
      
    
    
    
      3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.
    
    
    
      3.1.
      De aanvragen om een omgevingsvergunning zijn ingediend op 13 januari 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
      
      
        
          Het oordeel van de rechtbank
        
      
      
      4. Voor het wettelijk kader verwijst de rechtbank naar de bijlage.
      
      5. Het geschil gaat over de vraag of er voor de kassen I en II een vergunning van rechtswege is ontstaan. In dat kader is van belang of voor de aanvragen van eiseres de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt. De beantwoording van de vraag of op een aanvraag de reguliere dan wel de uniforme openbare voorbereidings-procedure (doorgaans ook wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure genoemd) van toepassing is, is gelet op het bepaalde in artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. Op grond van de artikelen 3.7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, is op een aanvraag om omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing, tenzij de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag om omgevingsvergunning van toepassing is. Verweerder heeft hierin geen keuze, maar dient de voorbereidingsprocedure toe te passen die uit de Wabo voortvloeit. Dit is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
      
    
    
      5.1.
      Voor de beantwoording van de vraag welke voorbereidingsprocedure van toepassing is, moet worden vastgesteld of  ten tijde van de indiening van de aanvragen rechtstreekse aanspraak bestond op de omgevingsvergunningen.
      
      
        6. Ter plaatse gold ten tijde van de aanvragen het bestemmingsplan ‘Landelijk gebied 2001’ (het bestemmingsplan). Het perceel is bestemd voor ‘Agrarisch gebied, kassen’.
      
      
      
        6.1.1.
        Op grond van artikel 4.2.1 onder a van de planregels is bebouwing (waaronder kassen) alleen toegestaan binnen een op de verbeelding aangewezen bouwvlak.
        
      
      
        6.1.2.
        Artikel 12 van de planregels, zoals dat aanvankelijk was opgesteld kende vier verschillende categorieën waaronder een categorie II, die bestond uit een agrarisch bedrijfscentrum in combinatie met een bebouwingsvlak kassen. Deze categorie hebben Gedeputeerde Staten in hun besluit van 2 december 2003 niet goedgekeurd. In het definitieve bestemmingsplan “Landelijk gebied 2001” is deze categorie II van artikel 12 doorgestreept.
      
      
        6.1.3.
        Op grond van artikel 13 lid B van de planregels mogen op de in lid A bedoelde gronden, met inachtneming van het bepaalde in lid AII uitsluitend bouwwerken ten dienste van en noodzakelijk voor de agrarische bedrijfsvoering worden gebouwd met dien verstande dat 
        a. voor de bestaande agrarische bederijven op de plakaart een “agrarisch bedrijfscentrum” en een “bebouwingsvlak kassen” is aangegeven, waarbij de volgende bepalingen gelden:(…)2. ten aanzien van het “bebouwingsvlak kassen”:- het bebouwingsvlak mag geheel worden bebouwd met kassen;- (…)
        
        7. Tussen partijen is niet in geschil dat er op de locatie van de bouwplannen geen bebouwingsvlak voor kassen is ingetekend. Eiseres beroept zich op het oordeel van de burgerlijke rechter van 18 november 2020. De burgerlijke rechter oordeelt in die uitspraak dat de beperking wat betreft het bouwen van kassen binnen een bebouwingsvlak voor kassen niet in artikel 13 van de planregels gelezen kan worden. De burgerlijke rechter komt tot de conclusie dat de term ‘bebouwingsvlak kassen’ geen betekenis meer heeft in het bestemmingsplan, omdat deze term enkel is geduid bij de reeds vervallen categorie “agrarisch bedrijfscentrum categorie II”. Daarom valt de burgerlijke rechter terug op artikel 13, onder B, van de planregels waaruit volgt dat ‘bouwwerken ten dienste van de agrarische bedrijfsvoering’ zijn toegestaan. 
        
      
    
    
      7.1.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat dit niet de bedoeling kan zijn, omdat dit zou betekenen dat bebouwing in het hele gebied zonder bouwvlakken is toegestaan. Verweerder verwijst in dit licht naar de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019. Volgens verweerder moet artikel 13 van de planregels op zichzelf worden gelezen en is bouwen niet toegestaan waar geen bouwvlak op de verbeelding is aangegeven. Daarbij wijst verweerder erop dat op de verbeelding rondom de reeds bestaande kassen wel markeringen zijn aangebracht. Verweerder beroept zich wat betreft de bedoeling van de planwetgever op de toelichting van het bestemmingsplan.
      
    
    
      7.2.
      Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de toelichting alleen bij de beoordeling mag worden betrokken wanneer de bestemming of de planregels onduidelijk zijn. Omwille van de rechtszekerheid dienen de planregels namelijk zoveel mogelijk letterlijk te worden uitgelegd. 
      
    
    
      7.3.
      Verweerder heeft ter zitting erkend dat zowel het bestemmingsplan als de verbeelding onduidelijk zijn. Uit de verbeelding blijkt, zoals besproken ter zitting, niet duidelijk waar de aanduiding II wel en niet geldt, terwijl de legenda op dit punt bij de verbeelding ontbreekt. De toelichting bij het bestemmingsplan biedt evenmin voldoende helderheid, nu daarin geen toelichting wordt gegeven op de verbeelding. Ook uit het vonnis van de burgerlijke rechter van 18 november 2020 blijkt dat deze moeite heeft om het bestemmingsplan, de desbetreffende planregels, en de verbeelding te duiden. Naar het oordeel van de rechtbank komt het bestemmingsplan wat betreft bebouwingsmogelijkheden voor kassen dan ook in strijd met de rechtszekerheid. Gelet daarop dienen de gevolgen van deze onduidelijkheid voor rekening te komen van verweerder en kan deze onduidelijkheid eiseres niet worden tegengeworpen. 
      
    
    
      7.4.
      Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat uit de rechtspraak van de Afdeling, gelet op de uitspraak van 24 juli 2019, volgt dat desondanks niet tot een bouwmogelijkheid voor de kassen I en II kan worden gekomen, gaat de rechtbank hier niet in mee. In dat kader is van belang dat deze uitspraak ziet op de vaststelling van een bestemmingsplan, waarbij een dergelijke onduidelijkheid tot veel grotere gevolgen kan leiden dan hier. Immers, hier gaat het om een onherroepelijk geworden bestemmingsplan, dat de dag na de indiening van de aanvragen is vervangen door het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’. Van een situatie dat hierdoor ongeremd buiten bouwvlakken zou kunnen worden gebouwd, is in dit specifieke geval dan ook geen sprake. 
      
    
    
      7.5.
      Gelet op het bovenstaande treft het betoog van verweerder dat het verlenen van een omgevingsvergunning in strijd is met het bestemmingsplan geen doel. De rechtszekerheid staat er aan in de weg om op grond van de planregels te stellen dat ten tijde van het indienen van de aanvragen om omgevingsvergunningen voor kas I en kas II geen rechtstreekse aanspraak bestond op de omgevingsvergunning. Dit betekent dat, gelet op artikel 3:9, eerste lid, van de Wabo, de reguliere procedure en niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb op de aanvragen van toepassing was. Niet in geschil is dat verweerder de beslistermijn van de reguliere voorbereidingsprocedure heeft overschreden. De aangevraagde omgevingsvergunningen zijn daarom van rechtswege verleend. De verlening van rechtswege geldt als een beschikking. Verweerder heeft deze beschikkingen ten onrechte niet bekend gemaakt.
      
    
    
      8.1.
      Eiseres heeft verweerder behoorlijk in gebreke gesteld. Vervolgens is verweerder in gebreke gebleven de van rechtswege gegeven omgevingsvergunningen op de voorgeschreven wijze, dat wil zeggen door verzending van de omgevingsvergunningen aan eiseres als aanvrager, bekend te maken. 
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank zal daarom de beroepen tegen het niet tijdig bekendmaken van de van rechtswege gegeven omgevingsvergunningen gegrond verklaren, de met een besluit gelijk te stellen weigeringen om de van rechtswege omgevingsvergunningen bekend te maken vernietigen en verweerder opdragen dat, op grond van artikel 8:55f, tweede lid, van de Awb, in samenhang met artikel 8:55d van de Awb, alsnog binnen twee weken na deze uitspraak de van rechtswege verleende omgevingsvergunningen bekend te maken.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.1.
      De beroepen zijn gegrond. Verweerder dient binnen twee weken na de dag waarop deze uitspraak wordt verzonden alsnog de van rechtswege verleende omgevingsvergunning bekend te maken.
      
    
    
      9.2.
      Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht vergoeden en krijgt zij ook een vergoeding voor de proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1). De beroepen zijn te beschouwen als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht en worden voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, van dat Besluit als één zaak beschouwd. Het college moet deze vergoeding betalen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - draagt verweerder op binnen twee weken na de dag van verzending van deze uitspraak alsnog op de wettelijke voorgeschreven wijze bekend te maken dat de door eiseres op 13 januari 2022 aangevraagde omgevingsvergunningen voor kas I en II van rechtswege zijn ontstaan;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van €730,- aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.750,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Klein, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 april 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    BIJLAGE
    
    1. Op grond van artikel 3.7, eerste lid, van de Wabo is paragraaf 3.2 (de reguliere voorbereidingsprocedure) van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 (de uniforme voorbereidingsprocedure) daarop van toepassing is.
    
    2. In artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo staat: "Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag."
    
    3. In artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, staat: "Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°.
    
    4. Artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb luidt: "Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven."
    
    5. Artikel 4:20c, eerste lid, van de Awb luidt: "Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven."
    
    6. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo kan voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts een omgevingsvergunning worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
    1. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
    2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    7. Artikel 8:55f, eerste lid, van de Awb, luidt: "Tegen het niet tijdig bekendmaken van een beschikking van rechtswege kan de belanghebbende beroep bij de bestuursrechter instellen."
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2706.
  
  
     De uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 18 november 2020, ECLI:NLRBDHA:2020:12541.
  
  
     De uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2524.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:820.
  
  
     Artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb.
  
  
     Artikel 4:20b, tweede lid, van de Awb.
  
  
     Artikel 4:20c, eerste lid, van de Awb.