ECLI:NL:RVS:2023:3979, Raad van State, 27-10-2023, 202106906/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 mei 2020 heeft de burgemeester van Dinkelland aan [bedrijf] een drank- en horecawetvergunning verleend voor het uitoefenen van een horecabedrijf in de inrichting op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in Deurningen. [gemachtigde] exploiteert op het perceel [locatie 2] in Deurningen een horecabedrijf met de naam [bedrijf]. [gemachtigde] heeft daarvoor eerder, op 20 maart 2012, een vergunning gekregen op grond van de Drank- en Horecawet. [gemachtigde] wil zijn horecabedrijf uitbreiden naar het pand op het naastgelegen perceel [locatie 1]. Om dit mogelijk te maken heeft hij een DHW-vergunning aangevraagd. [appellant] woont aan de [locatie 3] in Deurningen. Haar perceel grenst aan de achterzijde aan het perceel [locatie 1]. Het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 28 mei 2020 is ongegrond verklaard door de burgemeester bij besluit van 12 november 2020. De rechtbank heeft het daartegen gerichte beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Daarmee is [appellant] het niet eens.

202106906/1/R3.
    Datum uitspraak: 27 oktober 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Deurningen, gemeente Dinkelland,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 17 september 2021 in zaak nr. 20/2634 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Dinkelland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 mei 2020 heeft de burgemeester aan [bedrijf] een drank- en horecawetvergunning (hierna: DHW-vergunning) verleend voor het uitoefenen van een horecabedrijf in de inrichting op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in Deurningen.
    
    Bij besluit van 12 november 2020 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de motivering van het besluit van 28 mei 2020 aangevuld.
    
    Bij uitspraak van 17 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 17 februari 2023, waar [appellant], bijgestaan door ing. M.H. Middelkamp, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. E.P. Stekelenburg en mr. A. Stokreef, zijn verschenen. S. Kuipers heeft als vertegenwoordiger van de burgemeester via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verder heeft [gemachtigde] voor [bedrijf] via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.       [gemachtigde] exploiteert op het perceel [locatie 2] in Deurningen een horecabedrijf met de naam [bedrijf]. [gemachtigde] heeft daarvoor eerder, op 20 maart 2012, een vergunning gekregen op grond van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW). [gemachtigde] wil zijn horecabedrijf uitbreiden naar het pand op het naastgelegen perceel [locatie 1]. Om dit mogelijk te maken heeft hij een DHW-vergunning aangevraagd. [appellant] woont aan de [locatie 3] in Deurningen. Haar perceel grenst aan de achterzijde aan het perceel [locatie 1].
    
    Het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 28 mei 2020 is ongegrond verklaard door de burgemeester bij besluit van 12 november 2020. De rechtbank heeft het daartegen gerichte beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Daarmee is [appellant] het niet eens.
    
    Inspraak
    
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voorafgaand aan het besluit van 28 mei 2020 geen inspraak heeft plaatsgevonden. Door de toename van bedrijfsactiviteiten als gevolg van de DHW-vergunning ontstaan mogelijk negatieve gevolgen voor een nabijgelegen Natura 2000-gebied. De burgemeester heeft volgens [appellant] dan ook ten onrechte niet de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure gevolgd. Dat is volgens [appellant] in strijd met het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: het Aarhus-verdrag).
    
    2.1.    Het Aarhus-verdrag is opgesteld om de rechten van burgers op toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter in milieuzaken te waarborgen, om bij te dragen aan de bescherming van het milieu. In de uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, heeft de Afdeling uit het arrest Varkens in Nood van het Hof van Justitie afgeleid dat artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor belanghebbenden bij "Aarhus-besluiten" niet in overeenstemming is met artikel 9, tweede lid, van het Aarhus-verdrag en aangepast moet worden door de wetgever. In afwachting van een wetswijziging heeft de Afdeling in die uitspraak vervolgens geoordeeld dat in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, artikel 6:13 van de Awb niet mag worden tegengeworpen aan belanghebbenden. Daarbij beschouwt de Afdeling in die uitspraak als omgevingsrechtelijke zaken de zaken over besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening.
    
    2.2.    Er bestaat geen aanleiding deze zaak te beschouwen als omgevingsrechtelijke zaak als bedoeld in de hiervoor genoemde uitspraak van 14 april 2021. In die uitspraak is de DHW niet opgenomen in de opsomming van wetten waarvan de Afdeling de zaken over besluiten op grond van die wetten in ieder geval als omgevingsrechtelijke zaak beschouwt. Dat sluit niet uit dat een zaak over een besluit op grond van de DHW onder omstandigheden wel een omgevingsrechtelijke zaak kan zijn. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het door haar bestreden besluit, dat alleen strekt tot het uitoefenen van een horecabedrijf als bedoeld in artikel 1 van de DHW, aanzienlijke gevolgen heeft voor het milieu en daarom beschouwd moet worden als omgevingsrechtelijke zaak. Hoewel [appellant] door het besluit mogelijk een verandering in haar persoonlijke leefomgeving kan ervaren, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de DHW-vergunning aanzienlijke gevolgen voor het milieu heeft. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien om te oordelen dat voorafgaand aan het besluit van 28 mei 2020 inspraak had moeten plaatsvinden.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Beoordeling van de verleende vergunning
    
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester ten onrechte een vergunning voor het uitoefenen van een horecabedrijf op grond van de DHW heeft verleend aan [bedrijf]. Daartoe voert [appellant] aan dat de horecagelegenheid in strijd is met het bestemmingsplan. Ook heeft [bedrijf] zich niet gehouden aan wet- en regelgeving, bijvoorbeeld door het zonder vergunning vervangen van kozijnen. Bovendien ondervindt [appellant] overlast door geluid en verstoring van de openbare orde. Bovendien heeft de burgemeester ten onrechte nooit een geluidsmeting uitgevoerd om de geluidsoverlast vast te stellen. Omdat de burgemeester onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waar de geluidsoverlast uit bestaat, had de burgemeester geen vergunning mogen verlenen en had een last onder dwangsom opgelegd moeten worden.
    
    3.1.    Artikel 27 van de DHW luidde op het van belang zijnde moment:
    
    "Een vergunning wordt geweigerd indien:
    
    a. niet wordt voldaan aan de ingevolge de artikelen 8 tot en met 10 geldende eisen;
    
    b. redelijkerwijs moet worden aangenomen, dat de feitelijke toestand niet met het in de aanvrage vermelde in overeenstemming zal zijn;
    
    c. artikel 7, tweede lid, artikel 31, vierde lid, en artikel 32, tweede lid, zich tegen de verlening van de gevraagde vergunning verzet;
    
    d. redelijkerwijs moet worden aangenomen dat een of meer van de bij of krachtens de artikelen 2 en 13 tot en met 24 gestelde verboden zal worden overtreden of dat in strijd zal worden gehandeld met aan de vergunning verbonden beperkingen of voorschriften.
    
    2 Een vergunning ten aanzien van een inrichting, waarvan de vergunning op grond van artikel 31, eerste lid, onder c, is ingetrokken, kan gedurende een bij die intrekking vastgestelde termijn van ten hoogste vijf jaar worden geweigerd.
    
    3 Een vergunning kan worden geweigerd in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
    
    4 Voordat toepassing wordt gegeven aan het derde lid, kan het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, bedoeld in artikel 8 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, om een advies als bedoeld in artikel 9 van die wet worden gevraagd."
    
    Artikel 28 luidde:
    
    "Een vergunning wordt verleend, indien geen der in artikel 27 bedoelde weigeringsgronden aanwezig is."
    
    3.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de stelling van [appellant] dat de uitoefening van het horecabedrijf in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, wat van die stelling ook zij, in deze procedure geen rol kan spelen. Uit artikel 28 van de DHW, zoals die bepaling toen luidde, volgt namelijk dat een DHW-vergunning alleen maar op grond van de in artikel 27 genoemde gronden mag worden geweigerd. Strijd met het bestemmingsplan is in dat artikel niet opgenomen als weigeringsgrond. De Afdeling heeft eerder in gelijke zin geoordeeld in de uitspraak van 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2761.
    
    De aspecten dat [gemachtigde] zonder vergunning de kozijnen in de gevel van het pand op het perceel zou hebben aangepast en dat geluidsoverlast bestaat waarnaar de burgemeester ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan, wat van deze stellingen ook zij, kunnen ook geen rol spelen in deze procedure over de verlening van de DHW-vergunning. Dit geldt ook voor de verwijzingen van [appellant] naar gestelde overtredingen van de Wet natuurbescherming en de Wet op de economische delicten. Dit zijn namelijk geen gronden waarop een DHW-vergunning kan worden geweigerd. Dit betekent dat de burgemeester in het kader van de aanvraag voor de DHW-vergunning ook geen onderzoek hoefde te doen naar de door [appellant] gestelde overtredingen.
    
    Over de verstoring van de openbare orde heeft de rechtbank terecht overwogen dat de door [appellant] genoemde overtredingen geen aanleiding geven voor het oordeel dat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat het schenken van alcohol in het horecabedrijf op het perceel zal leiden tot verstoring van de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid, zoals is bedoeld in artikel 21 van de DHW.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Proceskosten
    
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester ten onrechte de proceskosten voor het maken van bezwaar tegen het besluit van 28 mei 2020 niet heeft vergoed aan [appellant]. Daartoe voert [appellant] aan dat de burgemeester naar aanleiding van haar bezwaar alsnog een onderzoek heeft verricht als bedoeld in de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob). Doordat alsnog onderzoek is verricht, hoefde de burgemeester het bezwaar niet gegrond te verklaren. Het is dus aan [appellant] te danken dat het bezwaar ongegrond verklaard kon worden en daarom maakt zij aanspraak op vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten.
    
    4.1.    Artikel 7:15, tweede lid, van de Awb luidt:
    
    "De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid."
    
    Artikel 7:15, derde lid, luidt:
    
    "Het verzoek wordt gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar."
    
    4.2.    Uit artikel 7:15,eerste lid, van de Awb volgt dat proceskosten in bezwaar uitsluitend worden vergoed als het primaire besluit is herroepen. De Afdeling stelt vast dat de burgemeester het besluit van 28 mei 2020 niet heeft herroepen. Er is geen sprake van wijziging in de rechtsgevolgen van het besluit van 28 mei 2020 naar aanleiding van het door [appellant] ingediende bezwaar. De burgemeester heeft de bij dat besluit verleende DHW-vergunning in stand gelaten onder aanvulling van de motivering. Bij een verbetering of aanvulling van de motivering van een besluit is geen sprake van een herroeping van het besluit. Hieruit volgt dat de burgemeester terecht geen vergoeding heeft toegekend voor de proceskosten die [appellant] in de bezwaarfase heeft gemaakt. Dat de burgemeester naar aanleiding van het bezwaar de motivering van het besluit heeft aangevuld, wat daar ook van zij, maakt dit niet anders, omdat deze omstandigheid niet bepalend is voor het antwoord op de vraag of de burgemeester de proceskosten van het gemaakte bezwaar moet vergoeden. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat de door [appellant] gemaakte proceskosten in de bezwaarfase niet hoefden te worden vergoed.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Conclusie
    
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    w.g. Lap
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2023
    
    288-866