ECLI:NL:HR:1984:AC4018, Hoge Raad, 15-02-1984, 22.311
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 1984-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: -

15 februari 1984.
  nr. 22.311
  DG.
  
  
  
  
  
    
      De Hoge Raad der Nederlanden,
  
  
  
    Gezien het beroepschrift in cassatie van Burgemeester en Wethouders van de gemeente [Q] tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Leeuwarden van 13 mei 1983 betreffende na te melden aan [X] te [Z] voor het jaar 1981 opgelegde aanslag in de afvalstoffenheffing van de gemeente [Q];
    Gezien de stukken;
    Overwegende dat belanghebbende, aan wie voor het jaar 1981 wegens het feitelijk gebruik van het perceel [a-straat 1] te [Z] een aanslag in de afvalstoffenheffing van de gemeente [Q] is opgelegd ten bedrage van f 90,--, na vergeefs bezwaar bij Burgemeester en Wethouders van die gemeente van hun uitspraak in beroep is gekomen bij het Hof;
    Overwegende dat in de gemente [Q] geldt een Verordening Reinigingsheffingen, waarvan de te dezen van belang zijnde bepalingen voor het jaar 1981 luiden als volgt:
    ‘’Hoofdstuk I. 
    Inleidende bepaling.
    Artikel 1. 
    Krachtens deze verordening wordt geheven:
  
  a. een afvalstoffenheffing;
  b. reinigingsrechten.
  
  
    Artikel 2. 
    Begripsomschrijvingen.
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    perceel: een gebouwd onroerend goed - of een gedeelte ervan - dat blijkens indeling en inrichting bestemd is om als afzonderlijk geheel door een particuliere huishouding te worden gebruikt en ook als zodanig wordt gebruikt. Met perceel worden gelijkgesteld: een stacaravan, een woonboot, een woonwagen en een demontabel zomer- of vakantiehuisje, indien gebruikt door een particuliere huishouding. 
    grof bedrijfsafval: enzovoort.
  
  
  
    Hoofdstuk II. Afvalstoffenheffing.
    Artikel 3. 
    Aard der heffing.
    Onder de naam ‘’Afvalstoffenheffing'' wordt een belasting geheven als bedoeld in artikel 62 van de Afvalstoffenwet.
  
  
  
    Artikel 4. 
    Belastingplicht.
  
  1. Belastingplichtig voor de afvalstoffenheffing is degene, die naar omstandigheden beoordeeld al dan niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht feitelijk gebruik maakt van een perceel ten aanzien waarvan de gemeente verplicht is tot de in art. 3, eerste lid van de Afvalstoffenwet bedoelde dienstverlening; 
  2. enzovoort.
  
  
    Artikel 5. 
    Maatstaf van heffing en tarief.
    De belasting bedraagt per belastingjaar f 90,-- per perceel.
  
  
  
    Artikel 6. 
    Tijdstip van ontstaan van de belastingschuld. Wijze van heffen.
  
  1. De belastingschuld ontstaat bij de aanvang van het belastingjaar of, indien het gebruik van een perceel in de loop van het belastingjaar aanvangt, bij de aanvang van dat gebruik. 
  2. De belasting wordt als volgt geheven:
  a. voor zover ze verschuldigd is, door de hoofdbewoners of hoofdgebruikers van percelen aangesloten op enig distributiesysteem in beheer bij het gemeentelijk gasbedrijf: bij wege van nota; 
  b. voor het overige: bij wege van aanslag.
  
  
    Hoofdstuk IV. 
    Algemene bepalingen.
    Artikel 14. 
    Belastingjaar.
    Het belastingjaar is gelijk aan het kalenderjaar.'';
  
  
  
    Overwegende dat in de gemeente [Q] voorts geldt een verordening ‘’Afvalstoffenverordening voor de gemeente [Q]'', waarvan de te dezen van belang zijnde bepalingen voor het jaar 1981 luiden als volgt: 
    ‘’Titel I. 
    Algemene bepalingen.
    Artikel 1. 
    In deze verordening wordt verstaan onder:
  
  a. ‘’wet'': Afvalstoffenwet (Stbl. 1977, nummer 455);
  b. ‘’autowrakken'': hetgeen daaronder wordt verstaan in de wet;
  c. ‘’inzameldienst'': de dienst bedoeld in artikel 2 van deze verordening;
  d. ‘’weg'' en ‘’motorrijtuig'': hetgeen daaronder wordt verstaan in de Wegenverkeerswet.
  
  
    Artikel 2. 
    Als inzameldienst, belast met het ter uitvoering van de wet en deze verordening inzamelen van afvalstoffen wordt aangewezen: de gemeentelijke reinigingsdienst. 
  
  
  
    Titel II. 
    Het zich ontdoen van huishoudelijke afvalstoffen.
    Hoofdstuk I. 
    Het overdragen of het ter inzameling aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen aan de inzameldienst.
    Paragraaf 1. 
    De dagen en tijden voor het overdragen of het aanbieden.
    Artikel 3. 
  
  1. Burgemeester en wethouders stellen dagen en tijden vast voor het overdragen of het ter inzameling aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen aan de inzameldienst. 
  2. Het is verboden de in het eerste lid bedoelde afvalstoffen op andere dan de krachtens dat lid vastgestelde dagen en tijden over te dragen of ter inzameling aan te bieden aan de inzameldienst. 
  
  
    Paragraaf 2. 
    De wijze en de plaats van het overdragen of het aanbieden.
    Artikel 4. 
    Het is verboden huishoudelijke afvalstoffen anders aan de inzameldienst over te dragen of ter inzameling aan te bieden dan: 
  
  a. in vuilniszakken die voorzien zijn van het K.O.M.O.-keurmerk;
  b. in van gemeentewege verstrekte containers, of
  c. op een andere door burgemeester en wethouders vastgestelde wijze; een en ander met inachtneming van het bij of krachtens deze paragraaf bepaalde. 
  Het overdragen of ter inzameling aanbieden in vuilniszakken.
  
  
    Artikel 5. 
  
  1. De vuilniszakken dienen goed gesloten te zijn.
  2. Bij het overdragen of ter inzameling aanbieden dient de inhoud van de vuilniszakken, die niet zwaarder mag zijn dan 10 kg, zonder uitsteeksels in de zakken te zijn gepakt, zodanig dat zulks geen aanleiding kan geven tot verwondingen of het scheuren van de zakken. 
  
  
    Artikel 6. 
    Het overdragen of het aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen in vuilniszakken dient ordelijk te geschieden door plaatsing daarvan, op een krachtens art. 3, eerste lid, vastgestelde inzameldag, op het voetpad, of in de berm zo dicht mogelijk bij de rijweg. 
  
  
  
    Artikel 7. 
    In het belang van een doelmatige inzameling van huishoudelijke afvalstoffen kunnen burgemeester en wethouders bepalen dat de vuilniszakken overgedragen of ter inzameling aangeboden dienen te worden op een door hen te bepalen plaats nabij de percelen.''; 
  
  
  
    Overwegende dat het Hof als vaststaande heeft aangemerkt:
    ‘’dat belanghebbende in 1981 feitelijk gebruik maakte van het perceel [a-straat 1] te [Z] ;
    dat het perceel is gelegen aan het einde van een reed op een afstand van ten minste 400 meter van de openbare weg de [a-straat] ;
    dat de gemeentelijke reinigingsdienst ten minste eenmaal per week de huishoudelijke afvalstoffen van de aan de [a-straat] gelegen percelen huis aan huis inzamelt en de gemeente op grond daarvan aan belanghebbende de voormelde aanslag heeft opgelegd; 
    dat de vuilniswagen van de reinigingsdienst niet via de reed oprijdt tot bij het perceel van belanghebbende;'';
    Overwegende dat het Hof de standpunten van partijen heeft weergegeven als volgt:
    dat van belanghebbende:
    ‘’dat, toen hij met zijn gezin ongeveer 16 jaar geleden het perceel als woning betrok, er nog geen vuilnisauto's reden zodat hij er toen toe is overgegaan de huishoudelijke afvalstoffen te verbranden en/of te composteren; 
    dat zij derhalve geen huishoudelijke afval hebben;
    dat het - afgezien daarvan - ondoenlijk zou zijn zakken huisvuil over een afstand van meer dan 400 meter naar de [a-straat] te brengen; 
    dat, indien de afvalstoffenheffing toch verschuldigd is, het wellicht mogelijk is, dat de vuilnisauto tot bij het erf oprijdt, opdat hij flessen en dergelijke niet composteerbaar afval niet tot aan de weg behoeft te brengen; 
    met conclusie: de uitspraak van Burgemeester en Wethouders en de aanslag te vernietigen;'';
    dat van Burgemeester en Wethouders:
    ‘’dat het onderhavige perceel een binnen het grondgebied van de gemeente gelegen perceel is waar huishoudelijke afvalstoffen geregeld in een particuliere huishouding kunnen ontstaan, zodat de gemeente ten aanzien van dat perceel voldoet aan haar verplichting als bedoeld in artikel 3, lid 1, van de Afvalstoffenwet, om ten minste eenmaal per week de huishoudelijke afvalstoffen in te zamelen; 
    dat nu belanghebbende van het perceel feitelijk gebruik maakt, hij terecht aan de afvalstoffenheffing onderworpen is;
    dat hieraan niet afdoet, dat belanghebbende - naar hij stelt - geen huishoudelijk afval produceert en daarom geen gebruik maakt van de diensten van de gemeentelijke reinigingsdienst; 
    dat die dienst voor het inzamelen van afvalstoffen bij aan openbare landreden gelegen percelen de beschikking heeft over een kleiner voertuig, een op vier wielen aangedreven Toyota; 
    dat, afgezien van de vraag of de kwaliteit van de onderhavige reed en het gewicht van de vuilnisauto het mogelijk zouden maken, dat het huisvuil bij belanghebbendes perceel wordt opgehaald, zij, gelet op de consequenties daarvan voor andere verzoeken ter zake, niet bereid zijn aan het betreffende verzoek van belanghebbende te voldoen;''; 
    Overwegende dat het Hof omtrent het geschil heeft overwogen:
    ‘’dat uit de leden 1 en 2 van artikel 3 van de Afvalstoffenwet blijkt, dat op het voorschrift van lid 1, dat de gemeente er voor zorg draagt, dat ten minste eenmaal per week de huishoudelijke afvalstoffen worden ingezameld bij elk binnen haar grondgebied gelegen perceel waar zodanige stoffen geregeld in een particuliere huishouding kunnen ontstaan, in het belang van een doelmatige inzameling van huishoudelijke afvalstoffen twee uitzonderingen mogelijk zijn, te weten, dat met betrekking tot een gedeelte van het grondgebied van de gemeente lid 1 buiten beschouwing blijft dan wel dat voor de toepassing van dat lid een langere dan de daarin voorziene periode kan worden aangehouden en dat beide uitzonderingen alleen gelden, indien op verzoek van Burgemeester en Wethouders Gedeputeerde Staten, de Inspecteur van het staatstoezicht op de volksgezondheid gehoord, zulks bepalen; 
    dat uit de Memorie van Antwoord (bladzijden 39 en 40) blijkt, dat hier met name is gedacht aan die situaties, waarbij het inzamelen van afvalstoffen op economische bezwaren kan stuiten; 
    dat, naar 's Hofs oordeel, ook al wordt in artikel 3, lid 2, van de Afvalstoffenwet en in voormeld artikel 7 van de Afvalstoffenverordening de gelijkluidende zinsnede ‘’ ‘’in het belang van een doelmatige inzameling van huishoudelijke afvalstoffen'' '' gebruikt, voor wat betreft de eerste bepaling, nu daar de beslissingsbevoegdheid in handen is gelegd van Gedeputeerde Staten, de voormelde Inspecteur gehoord, met name overwegingen van economische aard een rol spelen, terwijl het in de tweede bepaling, nu daar de beslissingsbevoegdheid aan Burgemeester en Wethouders is overgelaten, met name gaat om praktisch-technische overwegingen; 
    dat immers, indien ook in de laatst bedoelde bepaling overwegingen van economische aard een rol zouden (mogen) spelen, Burgemeester en Wethouders door een ruime toepassing van die bepaling de feitelijke situatie zouden kunnen creeren, dat met betrekking tot een gedeelte van het grondgebied van de gemeente lid 1 van artikel 3 van de Afvalstoffenwet buiten toepassing zou blijven, met terzijdelating van de waarborgen welke voor die situatie in lid 2 van voormeld artikel 3 zijn voorzien en met instandlating van de belastingplichtigheid ingevolge artikel 4 van de Verordening; 
    dat derhalve het voorschrift van artikel 7 van de Afvalstoffenverordening beperkt dient te worden tot de situaties, waarin, naar objectieve maatstaven gemeten, de afvalstoffen wegens slechte bereikbaarheid niet bij een perceel op de wijze als bedoeld in artikel 6 van de Afvalstoffenverordening kunnen worden ingezameld; 
    dat voor beide voormelde artikelen evenwel geldt, gelet op de duidelijke bewoordingen van artikel 3, lid 1, van de Afvalstoffenwet, inhoudende, dat de inzameling dient plaats te vinden bij - dat is, naar 's Hofs oordeel, dichtbij of in de nabijheid van -het perceel, dat van de in artikel 3, lid 1, van de Afvalstoffenwet bedoelde gemeentelijke dienstverlening, waarop, ingevolge artikel 62 van die Wet, de afvalstoffenheffing is gebaseerd, geen sprake kan zijn als van de plaats van overdracht of aanbieding ter inzameling als bedoeld in beide voormelde artikelen, in redelijkheid niet gezegd kan worden, dat deze bij het perceel in vorenbedoelde zin is gelegen; 
    dat het Hof van oordeel is, dat in casu, waar de plaats van overdracht of aanbieding ter inzameling - naar tussen partijen vaststaat - ten minste op 400 meter van het perceel is gelegen, in redelijkheid van de vorenbedoelde gemeentelijke dienstverlening geen sprake is, en derhalve de aanslag ten onrechte is opgelegd; 
    dat daarom belanghebbendes beroep gegrond is;'';
    Overwegende dat het Hof op deze gronden de uitspraak van Burgemeester en Wethouders en de daarbij gehandhaafde aanslag heeft vernietigd;
    Overwegende dat Burgemeester en Wethouders in cassatie hebben aangevoerd:
    ‘’Het Hof heeft met zijn uitspraak het recht en in het bijzonder (1) artikel 3, lid 1, van de Afvalstoffenwet juncto de artikelen 6 en 7 van de Afvalstoffenverordening voor de gemeente [Q] en (2) artikel 62, lid 1, van de Afvalstoffenwet juncto artikel 4 van de Verordening op de heffing en de invordering van afvalstoffenheffing en reinigingsrechten (hierna te noemen Verordening Reinigingsheffingen) geschonden. 
    Ad 1. 
    Het Hof overweegt in zijn uitspraak, dat het woord ‘’bij'' in artikel 3, lid 1 van de Afvalstoffenwet, en in het verlengde daarvan, de woorden ‘’bij'' en ‘’nabij'' in respectievelijk de artikelen 6 en 7 van de Afvalstoffenverordening moeten worden gelezen als ‘’dichtbij'' of ‘’in de nabijheid van''. Indien, zoals in het onderhavige geval, de afvalstoffen worden ingezameld op een punt, dat 400 meter van het perceel van belastingplichtige is gelegen, dan kan er, naar het oordeel van het Hof, niet worden gesproken van het inzamelen van huisvuil in de zin van artikel 3, lid 1 van de Afvalstoffenwet. 
    Het Hof brengt met zijn uitleg een beperking aan die noch de landelijke, noch de gemeentelijke wetgever heeft beoogd, en die bovendien niet in overeenstemming is met een redelijke uitleg van genoemd artikel 3, lid 1. 
    In zijn circulaire van april 1982, aan de gemeentebesturen toegezonden bij brief van 3 juni 1982, nummer 170195, DGMH/AST zegt de Staatssecretaris van Volksgezondheid en Milieuhygiëne over het woord ‘’bij'' het volgende: 
    ‘’ ‘’Het begrip ‘’bij'' uit artikel 3, eerste lid, van de Afvalstoffenwet, betreft de variabele afstand tussen perceel en plaats waar de afvalstoffen kunnen worden aangeboden. Voor deze afstand is geen wettelijk maximum gegeven. In beginsel echter zullen huishoudelijke afvalstoffen op de erfafscheiding moeten kunnen worden aangeboden. 
    Met erfafscheiding wordt de scheiding tussen het bij het perceel behorend erf en de openbare weg bedoeld'' ‘’.
    In het voetspoor van deze toelichting kan naar de mening van Burgemeester en Wethouders niet anders worden geconcludeerd, dan dat de uitleg die het college aan het woord ‘’bij'' geeft, te weten ‘’ ‘’op het dichtstbijzijnde punt op of aan de openbare weg'' '' de juiste is. 
    Voor deze conclusie wordt steun gevonden in de uitspraken van de Voorzitter van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State van 7 april 1982, nummer A.32.1536 (N.J./A.B. 1982, nummer 586) en van 12 november 1982, nummer A.32.4918 (N.J./A.B. 1983, nummer 239). In deze uitspraken overweegt de voorzitter dat op grond van een redelijke uitleg van artikel 3 van de Afvalstoffenwet en van het in artikel 7 van de Afvalstoffenverordening gebezigde begrip ‘’ ‘’zo dicht mogelijk nabij de percelen'' '' de inzameling dient plaats te vinden op het dichtstbijzijnde punt op of aan de openbare weg. 
    De uitleg van het Hof van artikel 3, lid 1 van de Afvalstoffenwet is ook om een andere, meer practische reden, niet houdbaar. In de zienswijze van het Hof zou de inzameldienst, in alle gevallen, dat een perceel op meer dan een bepaalde afstand van de openbare weg is gelegen, gehouden zijn particuliere eigendommen te betreden om het huisvuil in te zamelen. In die situaties is het niet ondenkbaar, dat de rechthebbende van die eigendommen privaatrechtelijke belemmeringen aan het betreden van die eigendommen in de weg legt; belemmeringen, die er zelfs toe zouden kunnen leiden dat het inzamelen van huisvuil onmogelijk wordt. Dit laatste nu is volledig in strijd met de doelstelling van de wet, zijnde een uit milieuhygiënisch oogpunt verantwoorde verwijdering van afvalstoffen. De door het Hof aan artikel 3, lid 1 gegeven uitleg is dan ook daarom al niet acceptabel. 
    Ad 2. 
    Het Hof komt, nadat het heeft overwogen dat onder ‘’bij'' moet worden verstaan ‘’dichtbij'' of ‘’in de nabijheid'', en dat er daarom in het onderhavige geval geen sprake is van de in artikel 3, lid 1 van de Afvalstoffenwet bedoelde dienstverlening, tot de conclusie dat de in het geding zijnde aanslag ten onrechte is opgelegd. 
    Het Hof koppelt daarmee de belastingplicht aan het feitelijk verlenen van de dienst, terwijl de rijkswetgever in artikel 62, lid 1 en de gemeenteraad in navolging daarvan in artikel 4 van de Verordening Reinigingsheffingen, juist zegt, dat een ieder, die feitelijk gebruik maakt van een perceel waar de ingevolge artikel 3 van de Afvalstoffenwet geldende verplichting tot inzameling voor geldt belastingplichtig is. 
    Nu Gedeputeerde Staten van Friesland met betrekking tot het onderhavige perceel niet hebben bepaald, dat eerdergenoemde verplichting niet geldt, moet als vaststaand worden aangenomen, dat ten aanzien van dit perceel de uit het eerste lid van artikel 3 van de Afvalstoffenwet voor het gemeentebestuur, voortvloeiende rechtsplicht, onverkort geldt. Dat brengt dan, gelet op de bewoordingen van artikel 62, lid 1 van de Afvalstoffenwet en artikel 4 van de Verordening Reinigingsheffingen automatisch met zich mee dat voor de gebruiker van het perceel de plicht tot betaling van de afvalstoffenheffing bestaat. 
    Indien men al met het Hof tot de conclusie zou moeten komen, dat het gemeentebestuur voor wat zijn verplichtingen betreft in gebreke blijft, dan nog laat dat de plicht tot betaling van de heffing onverlet. 
    Voor het beëindigen van een vermeende nalatigheid van de zijde van de gemeente staan immers andere wegen open.'';
    Overwegende aangaande de klacht onder 2, welke de Hoge Raad het eerst zal behandelen:
    dat de klacht berust op de opvatting dat indien ten aanzien van een perceel geldt de bij artikel 3, lid 1, van de Afvalstoffenwet aan het gemeentebestuur opgelegde verplichting tot het doen inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen, reeds het bestaan van die verplichting voldoende grondslag vormt om de feitelijke gebruiker van dat perceel in de onderwerpelijke op artikel 62, lid 1, van de Afvalstoffenwet gegronde afvalstoffenheffing te betrekken; 
    dat die opvatting evenwel niet als juist kan worden aanvaard;
    dat toch blijkens de bewoordingen van voormeld artikel 62, lid 1, een op die bepaling gegronde afvalstoffenheffing strekt ter bestrijding van de kosten die voor de desbetreffende gemeente zijn verbonden aan de verwijdering van de in die bepaling bedoelde afvalstoffen, zodat die heffing niet los kan worden gezien van de nakoming van de hiervoor vermelde verplichting; 
    dat de klacht derhalve faalt;
    Overwegende aangaande de klacht onder 1:
    dat een redelijke uitlegging van het bepaalde in artikel 3, lid 1, van de Afvalstoffenwet medebrengt, dat de in dat artikellid bedoelde inzamelingsverplichting zich niet uitstrekt buiten de voor het openbare rijverkeer openstaande en voor de ter plaatse gebezigde vuilniswagens toegankelijke wegen; 
    dat in overeenstemming hiermede artikel 6 in verbinding met artikel 1, aanhef en letter d, van de Afvalstoffenverordening voor de gemeente [Q] uitgaat van een inzameling van de aangeboden huishoudelijke afvalstoffen vanaf een plaats op het voetpad of in de berm zo dicht mogelijk bij een rijweg als bedoeld in de Wegenverkeerswet; 
    dat het Hof heeft vastgesteld dat het onderwerpelijke perceel is gelegen aan het einde van een reed op een afstand van ten minste 400 meter van de openbare weg de [a-straat] en dat de vuilniswagen van de gemeentelijke reinigingsdienst niet via de reed oprijdt tot bij het perceel van belanghebbende; 
    dat, nu echter door het Hof niet is vastgesteld dat de reed is een voor het openbare rijverkeer openstaande en voor de ter plaatse gebezigde vuilniswagens toegankelijke weg, zijn beslissing dat te dezen in redelijkheid geen sprake is van de in meergenoemd artikel 3, lid 1, bedoelde gemeentelijke dienstverlening, niet naar de eis der wet met redenen is omkleed; 
    dat de klacht derhalve in zoverre doel treft en 's Hofs uitspraak niet in stand kan blijven;
    Overwegende dat verwijzing moet volgen;
    Vernietigt de uitspraak van het Hof;
    Verwijst het geding naar het Gerechtshof te Leeuwarden ter verdere behandeling en beslissing van de zaak in meervoudige kamer met inachtneming van dit arrest. 
    Gedaan bij de Heren Van Dijk, Vice-Presient, Van Vucht, Van der Vorm, Stoffer en Baardman, Raden, en door de Vice-President voornoemd uitgesproken ter Raadkamer van de vijftiende februari 1900 vier en tachtig, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier Ilsink.