ECLI:NL:RVS:2023:1368, Raad van State, 05-04-2023, 202106046/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 september 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel [locatie 1] te Zandvoort afgewezen. [appellant] woont aan de [locatie 2], ten zuiden van het perceel dat in eigendom is van [partij]. [appellant] heeft een verzoek om handhaving bij het college ingediend vanwege het gebruik van het perceel voor (recreatieve) bewoning, waarvan hij stelt overlast te ervaren. Het gebruik van het perceel als (recreatie)woning is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Het college heeft het handhavingsverzoek voor zover het gaat om permanente bewoning afgewezen omdat op het perceel niet permanent wordt gewoond. In geschil is de afwijzing van het verzoek in verband met recreatieve bewoning. Het college heeft zich wat betreft het recreatieve gebruik op het standpunt gesteld dat het van handhavend optreden heeft mogen afzien omdat handhavend optreden gelet op de gedane toezeggingen aan [partij] onevenredig is.

202106046/1/R1.
    Datum uitspraak: 5 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zandvoort,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 augustus 2021 in zaak nr. 19/2765 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 september 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel [locatie 1] te Zandvoort (hierna: het perceel) afgewezen.
    Bij besluit van 26 juni 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep, voor zover hier van belang, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant], het college en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 juli 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.T.M. Lagerweij, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door W. Boelema en B. Wamelink, zijn verschenen. Verder is [partij], vertegenwoordigd door mr. J. van Vulpen, advocaat te Nijmegen, op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont aan de [locatie 2], ten zuiden van het perceel dat in eigendom is van [partij]. [appellant] heeft een verzoek om handhaving bij het college ingediend vanwege het gebruik van het perceel voor (recreatieve) bewoning, waarvan hij stelt overlast te ervaren. Het gebruik van het perceel als (recreatie)woning is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Het college heeft het handhavingsverzoek voor zover het gaat om permanente bewoning afgewezen omdat op het perceel niet permanent wordt gewoond. In geschil is de afwijzing van het verzoek in verband met recreatieve bewoning. Het college heeft zich wat betreft het recreatieve gebruik op het standpunt gesteld dat het van handhavend optreden heeft mogen afzien omdat handhavend optreden gelet op de gedane toezeggingen aan [partij] onevenredig is.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank is van oordeel dat voorafgaand aan de aankoop van het pand aan [partij] is toegezegd dat het pand een recreatiewoning is die ook als zodanig kan worden gebruikt. De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat er sprake is van een concrete toezegging aan [partij]. De rechtbank is verder van oordeel dat de toezegging, gedaan door een juridisch adviseur ruimtelijke ordening van de Omgevingsdienst IJmond, kan worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan, zijnde het college. Tot slot is de rechtbank van oordeel dat het college het belang van [partij] om het perceel als recreatiewoning te kunnen gebruiken zwaarder heeft mogen laten wegen dan het algemeen belang en het belang van [appellant] dat met handhaving is gediend.
    Hoger beroep
    Overtreding
    3.       Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van het perceel voor recreatieve bewoning in strijd is met het bestemmingsplan, zodat het college in zoverre bevoegd was om handhavend op te treden. Tussen partijen is in geschil of het college van handhavend optreden heeft mogen afzien omdat jegens [partij] rechtens te honoreren verwachtingen zijn gewekt en handhavend optreden gelet op die verwachtingen onevenredig is.
    Beginselplicht tot handhaving
    4.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Vertrouwensbeginsel
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden af heeft kunnen zien. Volgens hem kan er geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel worden gedaan door [partij]. [appellant] stelt dat in de e-mail van 15 januari 2018 en de brief van 13 februari 2018, geen concrete toezegging door [medewerker], medewerker van de gemeente Zandvoort, is gedaan aan [partij]. Ook heeft [partij] volgens [appellant] niet aan zijn onderzoeksplicht voldaan door niet te onderzoeken of de informatie van [medewerker] wel juist was. Daarnaast stelt [appellant] dat de gestelde toezegging niet aan het college kan worden toegerekend. In dit verband wijst [appellant] erop dat [medewerker] een ambtenaar is van de afdeling Omgevingsbeleid van de gemeente Haarlem/Zandvoort maar dat de Omgevingsdienst IJmond (hierna: de omgevingsdienst) de werkzaamheden met betrekking tot de uitvoering en handhaving van de omgevingstaken van de gemeente uitvoert. Tot slot stelt [appellant] dat zijn belang zwaarder weegt dan het belang van [partij]. Hierbij is volgens [appellant] van belang dat toeristen zijn woongenot verstoren. Ook stelt hij dat aan hem is toegezegd dat permanente bewoning niet is toegestaan op grond van het geldende bestemmingsplan en het bouwwerk geen recreatiewoning is. Hij wijst daarbij op een brief van 17 juni 2019 van de omgevingsdienst en een e-mail van 30 augustus 2017 van een medewerker van de gemeente Zandvoort. Verder stelt hij in 2005 een gesprek gehad te hebben met een medewerker van de gemeente Zandvoort die stelde dat de toenmalige permanente bewoning van het pand niet voldeed aan het bestemmingsplan.
    5.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Er is geen sprake van gerechtvaardigde verwachtingen als hij/zij besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag.
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat in de e-mail van 15 januari 2018 de volgende passage is opgenomen: "In onderstaande e-mail spreekt u over de bestemming 'recreatiefunctie'. Dit is echter onjuist. Het bestemmingsplan "Kostverlorenstraat e.o." spreekt van de woonbestemming; maar dan zonder bouwvlak. Dat wil zeggen, dat het perceel mag worden gebruikt als woonerf en bijbehorende voorzieningen zoals een schuur. Echter, vanwege de bouwvergunning uit 1923 voor de bouw van een zomerhuis, valt het gebouw en het gebruik van het gebouw als recreatiewoning, onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan."
    De Afdeling stelt verder vast dat in de brief van 13 februari 2018 de volgende passage is opgenomen: "[…] hecht ik er waarde aan om mede te delen dat het zomerhuis niet bewust is ondergebracht in de overgangsbepalingen en daarmee beoogd is om aan deze situatie een einde te maken binnen de planperiode. In Zandvoort is het gebruikelijk dat vergunde recreatiewoningen positief worden bestemd in het bestemmingsplan (zie bijvoorbeeld het onlangs vastgestelde bestemmingsplan "Zandvoort Zuid"). Het zomerhuis c.q. de recreatiewoning aan de Kostverlorenstraat 90a is abusievelijk niet meegenomen in het bestemmingsplan en daarmee onbewust onder het overgangsrecht geplaatst. De toelichting van het bestemmingsplan "Kostverlorenstraat" van 2003 onderschrijft vorenstaande, waarin expliciet is aangegeven dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning (zie bijlage 1)."
    5.3.    De Afdeling is van oordeel dat in dit geval uit het geheel van feiten en omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, kan worden gesproken van uitlatingen of gedragingen waaruit [partij] het vertrouwen kon ontlenen dat hij zijn woning recreatief mocht verhuren. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college heeft erkend dat [partij] gesprekken heeft gevoerd met een medewerker van de afdeling Omgevingsbeleid van de gemeente Zandvoort, waarbij telkens is gezegd dat het pand een recreatiewoning is die ook als zodanig kan worden gebruikt. Op de zitting heeft [partij] verder toegelicht dat [medewerker] op 11 september 2017 een e-mail aan de makelaar van de voormalig eigenaar van het pand heeft gestuurd, waarin staat dat [medewerker] op 5 september 2017 heeft toegezegd om de verleende bouwvergunning voor de recreatiewoning op het perceel en de toelichting behorende bij het bestemmingsplan "Kostverlorenstraat e.o.", vastgesteld door de raad van de gemeente Zandvoort op 2 december 2003, toe te sturen. Daarnaast wordt in de e-mail de procedure voor het omzetten van een recreatiewoning naar een reguliere woning toegelicht. De e-mail van 15 januari 2018 en de brief van 13 februari 2018 moeten ook in die onderlinge samenhang bezien worden.
    Wat betreft de stelling van [appellant] dat de gedane uitlatingen of gedragingen niet kunnen worden toegerekend aan het college omdat deze volgens hem slechts door iemand kunnen worden gedaan die werkzaam is voor de omgevingsdienst, heeft het college toegelicht dat de omgevingsdienst in mandaat uitvoeringstaken uitvoert van de gemeente Zandvoort. Dat de omgevingsdienst uitvoeringstaken op zich neemt, neemt niet weg dat het college het bevoegde orgaan is voor handhavingszaken.
    Het college is verder van mening dat de gedane uitlatingen door [medewerker] liggen binnen de bevoegdheid van het college. De Afdeling ziet geen reden om hieraan te twijfelen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat [medewerker] werkzaam is voor de gemeente Zandvoort. De Afdeling volgt niet de stelling van [appellant] dat [partij] nader onderzoek had moeten doen naar de juistheid van de mededelingen van [medewerker].
    [partij] mocht, gelet op het voorgaande, de gerechtvaardigde verwachting hebben dat de woning op het perceel een (recreatie)woning is die ook als zodanig gebruikt mag worden.
    5.4.    Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen.
    Voor [appellant] is van groot belang dat er geen toeristische verhuur plaatsvindt op het perceel, omdat hij hier overlast van stelt te ondervinden. Naar het oordeel van de Afdeling weegt het belang van [appellant] weliswaar zwaar, maar behoefde dat belang voor het college niet doorslaggevend te zijn. Weliswaar heeft het college ten onrechte gesteld dat [appellant] de enige omwonende is die meldingen heeft gedaan van overlast, maar het enkele feit dat er nog een bewoner is die een melding heeft gedaan van overlast maakt niet dat het besluit tot afwijzing van het verzoek om handhaving onjuist is. Hierbij heeft het college mogen betrekken dat in de melding openbare ruimte van 30 april 2019 [appellant] slechts in algemene zin heeft gesteld dat hij overlast ondervindt en (brand)gevaar vreest als gevolg van de toeristische verhuur. Het college heeft daarom terecht kunnen oordelen dat geen sprake is van structurele of frequente overlast door de recreatieve verhuur van het perceel. Onder deze omstandigheden hoefde het college het algemeen belang bij handhaving en het belang van omwonenden zoals [appellant] niet zwaarder te laten wegen dan het belang van [partij] bij het honoreren van het bij hem gewekte vertrouwen.
    Voor zover het betoog van [appellant] zo moet worden begrepen dat hij zich onder verwijzing naar de brief van 17 juni 2019 van de omgevingsdienst en de e-mail van 30 augustus 2017 van een medewerker van de gemeente Zandvoort in het kader van de belangenafweging beroept op het vertrouwensbeginsel, overweegt de Afdeling dat deze brief en deze e-mail niet kunnen worden aangemerkt als een toezegging of andere uitlating of gedraging waaruit [appellant] redelijkerwijs mocht afleiden dat permanente bewoning niet is toegestaan en het desbetreffende bouwwerk geen recreatiewoning betreft. Ook mocht [appellant] hieruit niet afleiden dat het college handhavend zou optreden tegen het desbetreffende bouwwerk.
    5.5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat door [partij] een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kon worden gedaan en het college zich op het standpunt mocht stellen dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.A. de Gast, griffier.
    w.g. Jurgens
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. de Gast
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2023
    928