ECLI:NL:RVS:2021:1072, Raad van State, 26-05-2021, 201908492/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-05-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 november 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot zorgtoeslag van [appellant] over 2018 herzien en vastgesteld op € 594,00. [appellant] is getrouwd met [echtgenote]. Zij woonde in 2017 en 2018 in Marokko. Zij was voor de zorgverzekering meeverzekerd via het Centraal Administratiekantoor (hierna: CAK). De Belastingdienst/Toeslagen heeft een lager bedrag aan zorgtoeslag over 2017 en een lager voorschotbedrag aan zorgtoeslag over 2018 vastgesteld dan [appellant] zou ontvangen als [echtgenote] in Nederland zou wonen. Bij de berekeningen heeft de dienst gebruik gemaakt van de zogenoemde woonlandfactor. Dat is een verhoudingsgetal tussen de gemiddelde kosten voor zorg in Nederland en in dit geval Marokko. De woonlandfactor voor Marokko is 0,0125 in 2017 en 2018.

201908492/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 mei 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 oktober 2019 in zaak nr. 19/2345 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 november 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot zorgtoeslag van [appellant] over 2018 herzien en vastgesteld op € 594,00.
    Bij besluit van 31 december 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag van [appellant] over 2017 definitief vastgesteld op € 533,00 en een bedrag van € 498,00 aan teveel ontvangen voorschot van hem teruggevorderd.
    Bij besluit van 13 maart 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellant] tegen voormelde besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak, samen met zaak, ECLI:NL:RVS:2021:1071, ter zitting behandeld op 15 oktober 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. B.C.F. Kramer, advocaat te Amsterdam, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door J.G.C. van de Werken en mr. D.W.L.M. van Veldhuizen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is getrouwd met [echtgenote]. Zij woonde in 2017 en 2018 in Marokko. Zij was voor de zorgverzekering meeverzekerd via het Centraal Administratiekantoor (hierna: CAK). De Belastingdienst/Toeslagen heeft een lager bedrag aan zorgtoeslag over 2017 en een lager voorschotbedrag aan zorgtoeslag over 2018 vastgesteld dan [appellant] zou ontvangen als [echtgenote] in Nederland zou wonen. Bij de berekeningen heeft de dienst gebruik gemaakt van de zogenoemde woonlandfactor. Dat is een verhoudingsgetal tussen de gemiddelde kosten voor zorg in Nederland en in dit geval Marokko. De woonlandfactor voor Marokko is 0,0125 in 2017 en 2018.
    Oordeel van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de berekening van de hoogte van de zorgtoeslag de woonlandfactor moet toepassen. Deze verplichting vloeit voort uit artikel 3, eerste lid, van de Wet op de zorgtoeslag (hierna: Wzt). Uit het tweede lid van dat artikel volgt dat de woonlandfactor jaarlijks wordt vastgesteld. In de Regeling Zorgverzekering, zoals van toepassing voor de toeslagjaren 2017 en 2018, is de woonlandfactor voor Marokko vastgesteld op 0,0125. De Regeling Zorgverzekering is een algemeen verbindend voorschrift. Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen zich hier in beginsel aan moet houden. Dit kan anders zijn als de toepassing van de woonlandfactor in het geval van [appellant] kennelijk onredelijk zou zijn. De vergelijking die hij maakt met een alleenstaande is niet voldoende om aan te nemen dat dit het geval is. Met de Belastingdienst/Toeslagen is de rechtbank van oordeel dat de hardheidsclausule van artikel 47 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) niet van toepassing is op de situatie van [appellant]. De Awir bevat geen andere hardheidsclausule.
    2.1.    Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] heeft aangevoerd dat zijn toeslagpartner niet als toeslagpartner moet worden aangemerkt, omdat zij duurzaam gescheiden leeft van hem in de zin van de Algemene Ouderdomswet (hierna: AOW). Volgens [appellant] is sprake van strijd met het Verdrag van Marokko en met het EVRM. Deze beroepsgrond slaagt volgens de rechtbank niet. De echtgenote van [appellant] wordt ingevolge artikel 5a, eerste lid, onder a, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr) als partner aangemerkt en dus op grond van artikel 3, eerste lid, van de Awir aangemerkt als toeslagpartner. [echtgenote] is gehuwd met [appellant], waardoor zij, ondanks dat zij gescheiden leven, terecht als toeslagpartner van [appellant] is aangemerkt. Het is de rechtbank niet gebleken van strijd met de genoemde verdragen.
    2.2.    Verder heeft de rechtbank overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen het bestreden besluit op goede gronden heeft genomen. Op grond van artikel 26 van de Awir is [appellant] het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd. In de Awir is geen bepaling opgenomen op grond waarvan de Belastingdienst/Toeslagen van terugvordering kan afzien of de terugvordering kan matigen. [appellant] kan volgens de rechtbank wel bij de dienst een verzoek doen om een betalingsregeling op maat.
    Wettelijk kader
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
    Hoger beroep en beoordeling ervan
    4.       [appellant] betoogt dat hij zich niet met de uitspraak van de rechtbank kan verenigen. Hij voert aan dat op grond van artikel 2, vierde lid, van de Wzt de aanspraak op zorgtoeslag voor een verzekerde met een partner die geen verzekerde is, vijftig procent bedraagt van de zorgtoeslag berekend met toeslagpartner. Wat betreft de woonlandfactor geldt dat deze met betrekking tot Marokko niet op de juiste zorgkosten zijn gebaseerd en daarom niet kan worden gehanteerd. Subsidiair geldt dat toepassing van de woonlandfactor in zijn geval kennelijk onredelijk is. Meer subsidiair geldt volgens [appellant] dat artikel 2, vierde lid, van de Wzt in strijd is met het Verdrag van Marokko. Ook is artikel 3, eerste lid, van de Awir in samenhang met artikel 5a, eerste lid, onder a, van de Awr in strijd met artikel 8 van het EVRM. Degene die duurzaam gescheiden leeft in de zin van de AOW moet niet als toeslagpartner worden aangemerkt. [appellant] voert ook aan dat hij met een beroep op de hardheidsclausule moet worden gecompenseerd, omdat hij door halvering van het recht op zorgtoeslag onder het bestaansminimum komt. Daarom moet ook van de terugvordering worden afgezien. Verder is de aangevallen uitspraak volgens hem in strijd met de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Op de zitting is aan de orde gekomen of de Belastingdienst/Toeslagen, gelet op de toelichting bij de wijziging van de Wzt, waarbij de woonlandfactor is doorgevoerd bij de toekenning van zorgtoeslag (Kamerstukken II, 2006/07, 30 918, nr. 3, blz. 18-19), de hoogte van de zorgtoeslag op de juiste wijze heeft berekend.
    4.1.    Gelet op artikel 2, eerste lid, van de Wzt heeft een verzekerde, indien de normpremie voor die verzekerde in het berekeningsjaar minder bedraagt dan de standaardpremie in dat jaar, aanspraak op zorgtoeslag ter grootte van dat verschil en wordt voor een verzekerde met een partner daarbij tweemaal de standaardpremie in aanmerking genomen. Gelet op het eerste lid van artikel 3 van de Wzt, is de standaardpremie voor een persoon als bedoeld in artikel 69 van de Zorgverzekeringswet (hierna: Zvw) gelijk aan de standaardpremie vermenigvuldigd met de betreffende woonlandfactor. Niet in geschil is dat de partner van [appellant] een persoon is als bedoeld in artikel 69 van de Zvw.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft de zorgtoeslag waarop [appellant] en zijn partner aanspraak kunnen maken vastgesteld door bij de standaardpremie ten behoeve van [appellant] (€ 1.530,00 voor 2017 en € 1.546,00 voor 2018) de standaardpremie vermenigvuldigd met de woonlandfactor voor Marokko voor zijn in dat land wonende partner (€ 19,125 voor 2017 en € 19,33 voor 2018) op te tellen. Het aldus verkregen totaalbedrag (€ 1.549,125 voor 2017 en € 1.565,33 voor 2018) is vervolgens verminderd met de normpremie voor verzekerden met een partner (€ 1.016,51 voor 2017 en € 971,42 voor 2018). Het verschil bedraagt in 2017 € 532,62 en in 2018 € 593,91. [appellant] en zijn partner kunnen aldus volgens de Belastingdienst/Toeslagen samen aanspraak maken op een bedrag aan zorgtoeslag van ongeveer € 44,00 per maand voor 2017 en ongeveer € 49,00 per maand voor 2018. Als [appellant] alleenstaand zou zijn geweest had hij in 2017 en 2018 aanspraak kunnen maken op de maximale zorgtoeslag van € 88,00 respectievelijk € 94,00 per maand.
    4.2.    De Afdeling is van oordeel dat dit niet de uitkomst is die de wetgever heeft beoogd. In de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wzt (Kamerstukken II, 2006/07, 30 918, nr. 3, blz. 19) staat dat als een man in Nederland woont en werkt en zijn partner in een verdragsland woont, conform de Awir het gezamenlijke gezinsinkomen bij de vaststelling van de zorgtoeslag wordt betrokken. Ook staat in de toelichting dat de man recht heeft op zorgtoeslag, waarbij de woonlandfactor 1 is, en dat de partner recht heeft op zorgtoeslag volgens de woonlandfactor van het verdragsland. De zorgtoeslagen moeten volgens de toelichting bij elkaar worden opgeteld en daarna door twee worden gedeeld. Gelet hierop heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte de standaardpremies van [appellant] en zijn partner bij elkaar opgeteld en de normpremie daarop in mindering gebracht. De dienst had de zorgtoeslag van [appellant] en zijn partner apart moeten berekenen en de gevonden bedragen bij elkaar moeten optellen. Dit leidt tot de gezamenlijke aanspraak op zorgtoeslag van [appellant] en zijn partner. [appellant] heeft recht op de maximale zorgtoeslag van € 88,00 per maand in 2017 en € 94,00 per maand in 2018. Zijn partner heeft beide jaren recht op nul euro per maand. Samen hebben zij dus recht op een bedrag aan zorgtoeslag van € 88,00 per maand in 2017 en € 94,00 per maand in 2018.
    Gelet op het voorgaande moet het besluit van 13 maart 2019 worden vernietigd wegens een onjuiste toepassing van artikel 2, eerste lid, en artikel 3, eerste lid, van de Wzt.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is alleen al hierom gegrond. Wat [appellant] voor het overige heeft aangevoerd behoeft daarom geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 13 maart 2019 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
    5.1.    De Belastingdienst/Toeslagen moet met inachtneming van wat onder 4.2 is overwogen een nieuw besluit nemen op het bezwaar van [appellant]. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen nieuwe besluit op bezwaar alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    5.2.    De Belastingdienst/Toeslagen moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 oktober 2019 in zaak nr. 19/2345;
    III.      verklaart het bij de rechtbank tegen het besluit van 13 maart 2019 ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 13 maart 2019, kenmerk BOB KO;
    V.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.136,00 (zegge: tweeduizend honderdzesendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 175,00 (zegge: honderdvijfenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2021
    691.
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Zorgverzekeringswet
    Artikel 1
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    f. verzekerde: degene wiens risico van behoefte aan zorg of overige diensten, als bedoeld in artikel 10, door een zorgverzekering wordt gedekt;
    […]
    Artikel 69
    1. In het buitenland wonende personen die met toepassing van een Verordening van de Raad van de Europese Gemeenschappen dan wel toepassing van zodanige verordening krachtens de overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of een verdrag inzake sociale zekerheid in geval van behoefte aan zorg recht hebben op zorg of vergoeding van de kosten daarvan, zoals voorzien in de wetgeving over de verzekering voor zorg van hun woonland, melden zich, tenzij zij op grond van deze wet verzekeringsplichtig zijn, bij het CAK aan.
    2. De in het eerste, veertiende en vijftiende lid bedoelde personen zijn een bij ministeriële regeling te bepalen bijdrage verschuldigd, die voor een bij die regeling te bepalen gedeelte, voor de toepassing van de Wet op de zorgtoeslag als premie voor een zorgverzekering wordt beschouwd.
    Wet op de zorgtoeslag
    Artikel 2
    1. Indien de normpremie voor een verzekerde in het berekeningsjaar minder bedraagt dan de standaardpremie in dat jaar, heeft de verzekerde aanspraak op zorgtoeslag ter grootte van dat verschil. Voor een verzekerde met een partner wordt daarbij tweemaal de standaardpremie in aanmerking genomen; in dat geval worden de verzekerde en zijn partner voor de toepassing van deze wet geacht gezamenlijk één aanspraak te hebben.
    […]
    4. In afwijking van het eerste lid bedraagt de aanspraak op een zorgtoeslag voor een verzekerde met een partner die geen verzekerde is, vijftig procent van het op grond van het eerste lid berekende bedrag.
    […]
    Artikel 3
    1. De standaardpremie voor een persoon als bedoeld in artikel 69 van de Zorgverzekeringswet is, in afwijking van artikel 4, gelijk aan het met toepassing van dat artikel bepaalde bedrag, vermenigvuldigd met het getal dat wordt berekend uit de verhouding tussen de gemiddelde uitgaven voor zorg voor een persoon ten laste van de sociale verzekeringen in het woonland van deze persoon, en de gemiddelde uitgaven voor zorg voor een persoon ten laste van de sociale zorgverzekeringen in Nederland.
    2. Bij ministeriële regeling wordt jaarlijks uiterlijk in november per land het in het eerste lid bedoelde verhoudingsgetal vastgesteld.
    3. De standaardpremie voor een partner van een persoon als bedoeld in artikel 69 van de Zorgverzekeringswet wordt overeenkomstig het eerste lid vastgesteld, tenzij deze partner een persoon is als bedoeld in artikel 1, onderdeel f, van de Zorgverzekeringswet.
    Artikel 4
    Onze Minister stelt uiterlijk 15 dagen voorafgaande aan het berekeningsjaar bij regeling de standaardpremie voor het berekeningsjaar vast die wordt gevormd door de geraamde gemiddelde premie voor een verzekerde voor een zorgverzekering in het berekeningsjaar te vermeerderen met het geraamde gemiddelde bedrag dat een verzekerde naar verwachting betaalt ingevolge artikel 19 van de Zorgverzekeringswet.
    Bijlage 4 van de Regeling zorgverzekering
    […]
    Land            […]              Woonlandfactor
    […]
    Marokko                                   0,0125
    [….]