ECLI:NL:RBNHO:2023:14111, Rechtbank Noord-Holland, 21-12-2023, HAA 23/4350
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom. In strijd met het bestemmingsplan bewonen van een bedrijfspand. Evenredigheidsbeginsel. Geen onlosmakelijkheid tussen woonruimte en medische situatie. Mogelijkheden voor huisvesting elders. Begunstigingstermijn. Gelijkheidsbeginsel.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Alkmaar
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 22/4350 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 december 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend, verweerder 
      (gemachtigde: mr. R.G. van der Eijk, mr. T.T. van Zwieten de Blom, mr. I. Reklitis).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen een aan hem opgelegde last onder dwangsom voor het in strijd met het bestemmingsplan ‘Bedrijventerreinen 2013’ (het bestemmingsplan) bewonen van een bedrijfspand aan [adres 1] te Purmerend.
      
    
    
      1.2
      Met het bestreden besluit van 21 juli 2022 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de opgelegde last gebleven. 
      
    
    
      1.3
      De rechtbank heeft het beroep op 9 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van verweerder.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank beoordeelt of verweerder de last onder dwangsom aan eiser mocht opleggen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
      
    
    
      2.2
      De rechtbank is van oordeel dat het opleggen van de last onder dwangsom niet onevenredig is en dat dit niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Het beroep is daarom ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Feiten en omstandigheden
        
      
      3. Op 3 september 2019 heeft een integrale avondcontrole door de politie en sociale recherche plaatsgevonden. Daarbij is geconstateerd dat eiser het bedrijfspand [adres 1] (kadastrale aanduiding: [aanduiding] ) in strijd met het bestemmingsplan bewoont. In dit bedrijfspand zijn een caravan, een bed, persoonlijke spullen, een kookstel, een wasmachine en een droger aangetroffen. Op 5 maart 2020 heeft verweerder aan eiser het voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom verzonden. Bij brief van 25 maart 2020 is door verweerder aan eiser medegedeeld dat, gelet op de COVID-19 maatregelen, verweerder het niet redelijk acht om een begunstigingstermijn te stellen waarbinnen de geconstateerde overtreding moet worden beëindigd en beëindigd moet blijven. Bij brief van 24 juni 2021 heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat hij het op dat moment weer redelijk acht om het handhavingstraject voort te zetten en heeft verweerder een begunstigingstermijn van zesentwintig weken gesteld waarbinnen eiser de overtreding dient te beëindigen en beëindigd dient te houden. Op 28 december 2021 heeft verweerder geconstateerd dat de overtreding niet is beëindigd. Bij besluit van 4 maart 2022 heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd, waartegen eiser bezwaar heeft gemaakt. Dit bezwaar is bij besluit van 21 juli 2022 ongegrond verklaard. Op 27 oktober 2022 heeft de  voorzieningenrechter het bestreden besluit van 21 juli 2022 geschorst en de begunstigingstermijn met terugwerkende kracht verlengd totdat op het beroep is beslist. Niet in geschil is dat eiser in strijd handelt met het bestemmingsplan en met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
      
      
        
          Bestreden besluit
        
      
      4. De aan eiser opgelegde last onder dwangsom houdt in dat hij het strijdige gebruik -bewoning van de begane grond van het pand [adres 1] - dient te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 10.000,-. Daarnaast verbeurt eiser een dwangsom van € 1.200,- indien de met bewoning verband houdende huisraad en woonvoorzieningen niet, niet geheel of niet tijdig worden verwijderd.
      
      
        
          Toetsingskader en omvang van het geding
        
      
      
      5. Verweerder heeft een beginselplicht tot handhaving. Dit betekent dat, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      6. Tussen partijen is niet in geschil dat het bewonen van het bedrijfspand aan [adres 1] in strijd is met het bestemmingsplan. Verweerder was daarom in beginsel bevoegd om handhavend op te treden. 
      
      7. De beroepsgronden van eiser beperken zich tot de evenredigheid van het handhavend optreden. De rechtbank zal daarom aan de hand van wat eiser hierover heeft aangevoerd beoordelen of het handhavend optreden in verhouding staat tot de daarmee te dienen doelen en of er bijzondere omstandigheden aanwezig zijn op grond waarvan verweerder in redelijkheid van handhavend optreden diende af te zien. 
      
      
        
          Heeft verweerder in redelijkheid het handhavingstraject kunnen oppakken?
        
      
      
      8. Eiser heeft in zijn gronden en ter zitting aangevoerd dat verweerder de toezegging heeft gedaan om het handhavingstraject niet op te pakken zolang er landelijke coronamaatregelen gelden. Eiser voert aan dat op dit moment nog steeds coronamaatregelen gelden. De rechtbank is van oordeel dat de coronamaatregelen, voor zover deze nu nog van kracht zijn, van een andere orde zijn dan de maatregelen zoals die golden ten tijde van het stilleggen van handhaving door verweerder. De rechtbank acht het niet onredelijk dat verweerder het handhavingstraject in juni 2021, door het stellen van een begunstigings-termijn, weer heeft opgepakt.
      
      
        
          Is het bestreden besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
        
      
      
      
        
          Medische omstandigheden
        
      
    
    
      9.1
      Eiser voert aan dat verweerder op grond van het evenredigheidsbeginsel had moeten afzien van handhavend optreden tegen het illegaal bewonen van het bedrijfspand. Hij voert in dit verband diverse gronden aan. In de eerste plaats heeft eiser erop gewezen dat hij lijdt aan diverse medische aandoeningen. Eiser heeft sinds 2007 diabetes en daarnaast heeft hij diabetische polyneuropathie, hartfalen en sarcoïdose.
      
    
    
      9.2
      Verweerder stelt dat hij de medische aandoeningen betreurt, maar dat de medische omstandigheden niet zodanig zijn dat hij van handhaving af dient te zien. Verweerder stelt dat de door eiser genoemde risico’s bij een verhuizing niet zijn onderbouwd door een verklaring van een medisch specialist of blijken uit aantekeningen in eiser zijn medische dossier. Verweerder stelt dat de aanvullingen op zijn medisch dossier vanaf 21 juli 2022 niet dienen te worden meegewogen omdat deze buiten de zogenaamde ‘ex tunc toetsing’ vallen. De medische omstandigheden zoals die waren op het moment van het bestreden besluit zijn bepalend en deze waren niet zodanig dat van handhaving had moeten worden afgezien. Uit de stukken die zien op eisers psychiatrische verleden blijkt volgens verweerder niet dat het voor eiser niet mogelijk is om te verhuizen. Ook blijkt hieruit niet dat zijn psychische gezondheid een bijzondere omstandigheid is op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had moeten afzien. Bovendien stelt verweerder dat de huidige woonsituatie van eiser geen stabiele woonomgeving is. Eiser woont namelijk in een caravan die geplaatst is in een onverwarmde loods op een bedrijventerrein. Er is geen douche aanwezig en de keuken is provisorisch gebouwd.
      
    
    
      9.3
      De rechtbank kan verweerder in zijn standpunt volgen. Uit de door eiser ingediende medische stukken blijkt niet de onlosmakelijkheid tussen zijn medische situatie en de onmogelijkheid van het verlaten van de bedrijfsloods en verhuizen naar een andere woonruimte. Eiser is niet aan deze ruimte als woonruimte gebonden wegens zijn medische situatie. De medische situatie kan slechts in zeer uitzonderlijke gevallen leiden tot het oordeel dat van handhavend optreden af dient te worden gezien. In dit geval is daarvan geen sprake.
      
      
        
          Positieve effecten van bewoning
        
      
    
    
      9.4
      Voorts voert eiser aan dat [terrein] langzaam een sociaal dorp aan het worden is. De mensen helpen elkaar en er is sprake van gezond sociaal controleren. Hij betwijfelt of zijn 47 buren er bezwaar tegen hebben dat hij daar zou blijven wonen. Indien het verblijf van eiser een belemmering vormt voor een bedrijf dat zich daar wilt vestigen dan betwijfelt eiser of zijn buren hier welwillend tegenover staan. Volgens eiser zijn de panden en infrastructuur volkomen ongeschikt voor zware industrie. Tot slot wijst eiser op het feit dat menig kleine ondernemer een container heeft op de parkeerplaats.
      
    
    
      9.5
      Verweerder stelt dat het feit dat de bewoning van het bedrijfspand geen problemen veroorzaakt of dat de aanwezigheid van eiser zelfs positief zou zijn, niet relevant is voor de vraag of verweerder handhavend op moet treden. Verweerder stelt dat hij op grond van vaste jurisprudentie handhavend moet optreden indien een wettelijk voorschrift wordt overtreden. Van deze beginselplicht tot handhaving kan worden afgeweken indien sprake is van een bijzondere omstandigheid. De omstandigheid dat er een positief effect is door het bewonen van dit pand op het bedrijventerrein is geen bijzondere omstandigheid om van handhaving af te zien. Verweerder stelt dat sprake is van een ernstige doorkruising van zijn bestemmingsplan omdat omliggende bedrijven in de omgeving op grond van vaste rechtspraak de mogelijkheid hebben om de bij het bestemmingsplan toegestane activiteiten zonder beperking als gevolg van de bewoning te kunnen verrichten.
      
    
    
      9.6
      De rechtbank acht het niet onredelijk dat verweerder een zwaarder gewicht toekent aan het beschikbaar houden van het bedrijventerrein voor huidige en toekomstige bedrijfsactiviteiten, waaronder de mogelijkheid van zware bedrijfsactiviteiten. De rechtbank is van oordeel dat eventuele positieve effecten van de bewoning van het bedrijfspand daar in redelijkheid niet tegen opwegen. Verweerder hoefde hierin dan ook in redelijkheid geen aanleiding te zien om van handhavend optreden af te zien. 
      
      
        
          Geen mogelijkheden voor huisvesting elders
        
      
    
    
      9.7
      Eiser voert aan dat er voor hem geen andere mogelijkheden zijn op de woningmarkt. Hij heeft ook gezocht in Friesland. Eiser heeft van verweerder een kans gekregen op een gedeelde woning, maar wegens een Covid-besmetting kon eiser niet naar de bezichtiging waardoor deze woning naar een ander ging. Een gedeelde woning is voor eiser bovendien geen optie meer vanwege pijnklachten als gevolg van medische aandoeningen. Door eisers medische situatie heeft hij hoge kosten. Hij heeft geen recht op bijstand omdat hij als ZZP-er voor zijn pensioen heeft gespaarden dus teveel eigen vermogen heeft. Kans op een huurwoning heeft eiser niet, omdat hij onvoldoende inkomen heeft en geen huurtoeslag krijgt. Vrije sector huren is ook geen optie. Volgens eiser is het terug te brengen naar één oorzaak en dat is dat er geen woningen zijn.
      
    
    
      9.8
      Verweerder stelt dat de eerste constatering van het in strijd met het bestemmingsplan bewonen van de loods al van vier jaar geleden is. Uit de communicatie naar eiser blijkt geen twijfel over het feit dat er handhavend zal worden opgetreden. Ook heeft eiser summier gezocht naar een (koop)woning en tweemaal kans gehad op een kamer. Verweerder heeft eiser op de wachtlijst gezet voor een plek bij het Algemene Opvangcentrum Purmerend. Eiser kon niet bezichtigen wegens Corona, maar heeft vervolgens onvoldoende laten blijken dat hij alles op alles heeft gezet om een nieuwe woning te zoeken. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling moet bij de huidige krapte op de woningmarkt en het daardoor niet kunnen vinden van betaalbare woonruimte voor eigen risico blijven. Verweerder stelt dat hij desondanks heeft meegedacht met eiser, bijvoorbeeld door te onderzoeken of eiser voor urgentie in aanmerking zou komen, maar ook door te informeren of eiser zou openstaan voor een tijdelijke woning. Ook stelt verweerder dat de Wmo-consulent heeft meegedacht over een oplossing van eiser zijn woonprobleem. Eiser weigert medewerking te verlenen of mee te denken.
      
    
    
      9.9
      Hoewel de rechtbank de moeilijke situatie van eiser begrijpt, acht de rechtbank het besluit van verweerder om deze redenen niet onevenredig. Er is sinds de eerste waarschuwing van verweerder al veel tijd verstreken, zodat eiser al geruime tijd weet dat er handhavend zal worden opgetreden door verweerder. Ook is eiser hulp aangeboden, maar eiser heeft dit afgewezen. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel 
        
      
    
    
      10.1
      Eiser voert aan dat verweerder het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Op de [adres 2] , in hetzelfde verzamelgebouw, is namelijk een woning gevestigd. De bewoning daarvan is volgens eiser al jaren duidelijk zichtbaar doordat er een derde etage aan de unit is toegevoegd. Dit is zichtbaar vanaf de openbare weg en zou dus ook zichtbaar moeten zijn geweest tijdens de inspectie zoals gedaan door verweerder midden 2021. Ook voert eiser aan dat naast [terrein] zich in de [straat] meerdere woningen op loopafstand bevinden. Dit zijn volgens eiser grote, volledige woningen, die geen onderdeel zijn van een verzamelgebouw. Het verbaast eiser dat dit blijkbaar wel passend is binnen het bestemmingsplan. Volstrekt identieke situaties kunnen volgens eiser leiden tot het enthousiast bevorderen van gecombineerd wonen en werken, maar ook tot het verbieden en vervolgen ervan. Argumenten zijn daarbij volkomen willekeurig volgens eiser. Bovendien voert eiser aan dat bestemmingsplannen in Purmerend te veel verschillen en dat verweerder zich baseert op een ‘overjarig’ bestemmingsplan en daarbij niet consequent handelt. Bestemmingsplannen zouden iedere tien jaar herzien moeten worden; het bestaande bestemmingsplan [bestemmingsplan] is meer dan tien jaar oud. Het is volgens eiser niet uit te leggen waarom zijn situatie aan een verouderd bestemmingsplan wordt getoetst en dat verweerder in bepaalde situaties gebruik maakt van een (toekomstig) omgevingsplan. Per 1 januari 2024 gaat er voor de gehele gemeente één Omgevingsplan gelden. Voor het bestaande industrieterrein Koog kiest verweerder voor gecombineerd wonen en werken. Gecombineerd wonen en werken wordt proactief beleid in het nieuwe Omgevingsplan, dus dit moet ook gelden voor [terrein] en omgeving. Anders wordt volgens eiser een nog grotere rechtsongelijkheid gecreëerd.
      
    
    
      10.2
      De beroepsgrond slaagt niet. Verweerder heeft voldoende onderbouwd dat geen sprake is van gelijke gevallen die anders worden behandeld. Verweerder heeft aangegeven dat bewoning in het bedrijfspand op het adres [adres 2] niet is toegestaan omdat hiervoor geen omgevingsvergunning is verleend. Na een controle op 30 juni 2021 in het bedrijfspand [adres 2] heeft verweerder aan de eigenaar van het bedrijfspand medegedeeld dat bewoning van het bedrijfspand niet is toegestaan. Mocht er geconstateerd worden dat er alsnog in het bedrijfspand [adres 2] gewoond wordt, dan zal verweerder volgens het handhavingsbeleid optreden. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat geen sprake is van bewoning. 
      
      
        
          Grondrechten
        
      
    
    
      11.1
      Eiser doet een beroep op de Grondwet, (inter-)nationale verdragen en de zorgplicht van verweerder.
      
    
    
      11.2
      Voor zover eiser hierop een beroep doet, is de rechtbank van oordeel dat dit onvoldoende concreet en onderbouwd is door eiser. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Begunstigingstermijn
        
      
    
    
      12.1
      Eiser stelt dat de bewoners van tijdelijke containerwoningen vierentwintig maanden de tijd krijgen om een nieuwe woning te vinden en eiser slechts zes maanden. 
      
    
    
      12.2
      Verweerder stelt dat de situatie van de containerwoningen en van eiser niet gelijk zijn. De bewoning van een containerwoning is namelijk legaal. Omdat verweerder verplicht is handhavend op te treden heeft hij geen mogelijkheid om eiser een termijn van jaren te geven. Op grond van vaste rechtspraak geldt dat de begunstigingstermijn als uitgangspunt niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk om de overtreding te kunnen opheffen. Maar ook weer niet zo lang dat sprake is van een gedoogbesluit voor bepaalde tijd. Verweerder stelt dat hij de omstandigheden van eiser heeft meegenomen bij het vaststellen van de lengte van de begunstigingstermijn. Verweerder stelt rekening te hebben gehouden met de medische omstandigheden van eiser en met het feit dat het handhavingstraject vanwege de Corona-pandemie heeft stilgelegen. Op grond van de vaste gedragslijn hanteert verweerder bij bewoning in strijd met het bestemmingsplan een termijn van één of twee maanden. Verweerder acht een termijn van zesentwintig weken, aanmerkelijk langer dan de vaste gedragslijn, dan ook niet onredelijk.
      
    
    
      12.3
      De rechtbank stelt vast dat door de voorzieningenrechter is bepaald dat de begunstigingstermijn met terugwerkende kracht wordt verlengd totdat op het beroep is beslist. Ter zitting heeft verweerder toegezegd dat eiser een termijn van zes weken na de datum van de uitspraak wordt gegeven om het pand te verlaten. De rechtbank ziet geen reden om dit als onredelijk aan te merken.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      13.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K. van Dijk, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Wammes, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 december 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    ECLI:NL:RVS:2022:1087.
  
  
    ECLI:NL:RVS:2023:3133.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:2147.
  
  
     ECLI:NL:RBARN:2011:BX6707.