ECLI:NL:CBB:2016:206, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 08-07-2016, 15/10
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: EZ-subsidies, Besluit innovatiesubsidie samenwerkingsprojecten, terugvordering van subsidievoorschotten bij subsidieontvanger na onvolledige door betaling daarvan door penvoerder, artikel 4:95, vierde lid, Awb.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 15/10 
      27317
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 8 juli 2016 in de zaak tussen
    WeLL Design B.V., te Utrecht, appellante
    (gemachtigden: ir. M. van Dijk en W. van der Westen),
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken, verweerder
    (gemachtigde: mr. K. Klaver).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 25 juli 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het aandeel van appellante in de op grond van het Besluit innovatiesubsidie samenwerkingsprojecten (Besluit) verleende subsidie vastgesteld op € 190.409,- en een bedrag van € 46.503,- van haar teruggevorderd. 
    
    
    
      Bij besluit van 18 december 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 maart 2016. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Het College gaat uit van de volgende feiten. Appellante is deelnemer aan het samenwerkingsverband behorend bij het project “Geprefabriceerde geïntegreerde elementen voor grootschalige LTV toepassing”. Dit samenwerkingsverband bestond aanvankelijk uit appellante, de Technische Universiteit Delft (TU) en Panagro Vastgoedontwikkeling B.V. (Panagro). Panagro was tot penvoerder aangewezen. Bij besluit van 20 juli 2006 heeft verweerder op grond van het Besluit een subsidie voor het project verleend van € 407.978,-. In het besluit is vermeld dat de subsidie voor het samenwerkingsverband wordt gestort op de bankrekening van Panagro. Van de verleende subsidie is € 263.236,- bestemd voor de projectkosten van appellante. Blijkens een overzicht van verweerder kan de betaling daarvan worden opgesplitst in vier delen: een eerste betaling van € 65.809,- (25% MKB-voorschot), een tweede betaling van € 95.938,-, een derde betaling van € 75.165,- en een vierde betaling van € 26.324,- (na afloop van het project). De eerste twee delen (samen € 161.747,-) heeft verweerder op 24 juli 2006 en 28 februari 2008 aan Panagro uitbetaald. Panagro heeft daarvan € 95.876,17 aan appellante doorbetaald. Vervolgens heeft Panagro met terugwerkende kracht per 1 januari 2008 de samenwerking met appellante en de TU beëindigd, is zij als deelnemer uitgetreden en heeft zij het penvoerderschap overgedragen aan de nieuw toetredende deelnemer AM Vastgoedontwikkeling B.V. / AM Wonen (AM). Het derde deel heeft verweerder op 7 april 2009 rechtstreeks aan appellante uitbetaald. 
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 29 mei 2012 heeft verweerder de definitieve subsidie voor het project vastgesteld op € 228.252,- en het verschil van € 82.676,- met de reeds uitbetaalde voorschotten van de (nieuwe) penvoerder AM teruggevorderd. AM heeft hiertegen bezwaar gemaakt en tegen het besluit op bezwaar beroep ingesteld bij het College. In beroep heeft AM aangevoerd dat zij als penvoerder niet kan worden aangesproken op en niet verantwoordelijk is voor de terugbetaling van de aan de andere deelnemers onverschuldigd betaalde voorschotten. Het College heeft dit beroep bij uitspraak van 26 mei 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:217) gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en het primaire besluit van 29 mei 2012 herroepen. In die uitspraak heeft het College onder meer het volgende overwogen:
      
      
        “ 5.1	Het geschil spitst zich in de eerste plaats toe op de vraag of verweerder appellanten wegens hun hoedanigheid van penvoerder terecht heeft verplicht tot terugbetaling van de in het kader van de verlening van subsidie voor het project aan de andere deelnemers van het samenwerkingsverband onverschuldigd betaalde voorschotten. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
      
      
    
    
      5.2
      Verweerder stelt dat hij zijn bevoegdheid om appellanten te verplichten de aan de andere deelnemers van het samenwerkingsverband onverschuldigd betaalde voorschotten terug te betalen uitsluitend ontleent aan artikel 11 van het Besluit en hetgeen in de Toelichting bij dit artikel is vermeld. Het College constateert echter dat uit de tekst van artikel 11 van het Besluit niet blijkt dat daarin aan verweerder de bevoegdheid is toegekend om de penvoerder van een samenwerkingsverband reeds op grond van die hoedanigheid te verplichten tot terugbetaling van de aan de deelnemers van het samenwerkingsverband onverschuldigd betaalde (voorschotten op de) subsidie. Naar het oordeel van het College kan verweerder louter aan de Toelichting niet een dergelijke, verstrekkende, bevoegdheid ontlenen. Overigens is de opmerking bij artikel 11 in de Toelichting dat, voor zover de deelnemers in een samenwerkingsverband verplicht zijn tot terugbetaling van de subsidie, in eerste instantie de penvoerder zal worden gevraagd daartoe actie te ondernemen, ook niet in zodanige bewoordingen gesteld dat daardoor duidelijk is dat de regelgever heeft beoogd deze bevoegdheid aan verweerder toe te kennen. Evenmin volgt uit het stelsel van bepalingen in het Besluit dat deze bevoegdheid daarin kennelijk ligt besloten.”
      
      
        Vervolgens heeft verweerder per deelnemer van het project over de vaststelling en terugvordering van de subsidie beslist. 
      
      
      2. In het primaire besluit heeft verweerder de subsidie van appellante vastgesteld op € 190.409,- en van haar het verschil van € 46.503,- met de aan haar betaalde voorschotten van € 236.912,- teruggevorderd. Bij het bestreden besluit verklaart verweerder de bezwaren van appellante tegen die terugvordering ongegrond. Verweerder gaat niet mee in het betoog van appellante dat hij door de rechtstreekse betaling die hij aan appellante heeft gedaan in de plaats is getreden van penvoerder Panagro en dat hij voor de terugvordering van de subsidie die Panagro niet aan appellante heeft doorbetaald bij Panagro, en niet bij appellante moet zijn. Volgens verweerder geldt een voorschotbetaling aan de penvoerder als een voorschotbetaling aan de deelnemer voor wie het voorschot uiteindelijk bedoeld is. De doorbetaling van de voorschotten door de penvoerder aan de andere deelnemers is een interne aangelegenheid die in de tussen hen gesloten samenwerkingsovereenkomst is geregeld. Op basis van de samenwerkingsovereenkomst had het op de weg van appellante gelegen om op het moment van niet doorbetaling van de voorschotten tegen de penvoerder een vordering in te stellen bij de civiele rechter. De rechtstreekse betaling van het derde deel aan appellante heeft verweerder op verzoek en uit coulance gedaan vanwege de penibele situatie waarin appellante volgens de administratieve penvoerder als gevolg van de kredietcrisis was komen te verkeren. Dit hield geen verband met het niet doorbetalen van de voorschotten door Panagro.
      
      3. Appellante voert aan dat verweerder de te veel betaalde voorschotten niet bij haar kan terugvorderen, omdat zij deze nooit heeft ontvangen. Van onverschuldigde betaling aan haar van de voorschotten is daarom volgens appellante geen sprake. De onverschuldigd betaalde voorschotten moeten worden teruggevorderd bij penvoerder Panagro, aan wie verweerder deze voorschotten heeft betaald en die deze niet volledig aan appellante heeft doorbetaald. Verweerder was op de hoogte van de problemen rond het penvoerderschap van Panagro en heeft daarin een actieve rol op zich genomen. Verweerder is getreden buiten de regel dat de subsidieverstrekker alleen te maken heeft met de penvoerder door een voorschot rechtstreeks aan appellante te betalen. Appellante mocht daarom ervan uitgaan dat deze betaling met gegronde redenen is gedaan. Zij heeft de betaling te goeder trouw ontvangen en kon niet weten dat er nog een bedrag was dat verweerder aan Panagro had betaald dat zij nog niet had ontvangen. Appellante heeft aan al haar subsidieverplichtingen voldaan en deze verantwoord. Het is onredelijk en onbillijk dat verweerder de betalingen aan Panagro nu meer dan vier jaar na de eindafrekening aan appellante toerekent en het door haar te goeder trouw ontvangen bedrag terugvordert, terwijl zij de haar toekomende subsidie feitelijk niet eens geheel heeft ontvangen. 
      
      4. In artikel 4:95 Awb is bepaald dat het bestuursorgaan vooruitlopend op de vaststelling van een verplichting tot betaling van een geldsom een voorschot kan verlenen indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een verplichting tot betaling zal worden vastgesteld, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald (eerste lid). Ook is daarin bepaald dat betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom en dat onverschuldigd betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd (vierde lid). Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit wordt, indien de aanvragers deelnemers in een samenwerkingsverband zijn, de subsidie verstrekt aan de in Nederland gevestigde deelnemers gezamenlijk en betaald aan de deelnemer die als indiener van de aanvraag om subsidie in de zin van dit besluit is opgetreden. Ingevolge artikel 11, tweede lid, van het Besluit is elke deelnemer in het samenwerkingsverband tot ten hoogste het naar rato van de voor hem geraamde projectkosten berekende bedrag aansprakelijk voor terugbetaling van de subsidie, voor zover de subsidieontvangers daartoe verplicht zijn.
      
      5. Het College is van oordeel dat verweerder, nu hij de subsidie voor appellante lager heeft vastgesteld dan de verlening, op grond van artikel 4:95, vierde lid, Awb bevoegd is om de betaalde voorschotten die dat vastgestelde bedrag overschrijden als onverschuldigd betaald terug te vorderen. Het betoog van appellante dat hier geen sprake is van onverschuldigd betaalde voorschotten, omdat de penvoerder deze voorschotten niet volledig aan haar heeft doorbetaald, en het bedrag dat zij feitelijk heeft ontvangen lager is dan het bedrag van de vastgestelde subsidie, faalt. Zoals verweerder in het bestreden besluit heeft uiteengezet wordt bij een project als hier aan de orde op grond van artikel 2, tweede lid, van het Besluit de subsidie verstrekt aan de deelnemers gezamenlijk en betaald aan de deelnemer die als penvoerder optreedt. Het College volgt verweerder dan ook in zijn standpunt dat een voorschotbetaling aan de penvoerder van het samenwerkingsverband geldt als een voorschotbetaling aan de deelnemer voor wie het voorschot uiteindelijk is bedoeld. De eerste twee betalingen die verweerder aan Panagro heeft gedaan hebben daarom te gelden als betalingen aan appellante. De derde betaling is direct aan appellante gedaan. In die zin heeft verweerder een bedrag van € 236.912,- aan voorschotten aan appellante betaald en kan hij het verschil van € 46.503,- met de vastgestelde subsidie van € 190.409,- bij haar terugvorderen. Dit strookt ook met artikel 11, tweede lid, van het Besluit, waaruit volgt dat de deelnemers aan een project in het geval van een verplichting tot terugbetaling van de subsidie, zoals hier aan de orde, aansprakelijk zijn voor hun eigen aandeel daarin. Deze bepaling biedt, zoals volgt uit de hiervoor onder 1.2 genoemde uitspraak van het College van 26 mei 2014, geen basis voor de terugvordering van dat aandeel bij de penvoerder. Evenmin slaagt het betoog van appellante dat zij niet kon weten dat Panagro de voorschotbetalingen niet volledig aan haar had doorbetaald. Het College is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit deugdelijk heeft gemotiveerd dat de doorbetaling van de voorschotten een interne aangelegenheid van het samenwerkingsverband is die wordt geregeld in de samenwerkingsovereenkomst en dat appellante aldus geacht wordt ervan op de hoogte te zijn op welke momenten voorschotten zijn uitbetaald aan Panagro. 
      
      6. Appellante heeft verder in beroep en ter zitting gewezen op de ingrijpende gevolgen die de terugvordering gelet op haar financiële situatie voor haar en haar werknemers zal hebben. Het College stelt vast dat appellante een en ander niet met het stukken heeft onderbouwd, hetgeen wel van haar verwacht mocht worden. Voorts heeft verweerder ter zitting de bereidheid uitgesproken om, als de financiële situatie van appellante daartoe aanleiding geeft, een betalingsregeling met haar te treffen, dan wel een deel van het terug te vorderen bedrag kwijt te schelden. Bij deze stand van zaken ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot terugvordering geen gebruik kan maken.
      
      7. Het beroep is ongegrond. 
      
      8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, mr. A. Venekamp en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. O.C. Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juli 2016.
    
    
    
      w.g. E.R. Eggeraat	w.g. O.C. Bos