ECLI:NL:RVS:2024:940, Raad van State, 06-03-2024, 202204796/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2019 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] een boete opgelegd van € 1.800,00. Op 26 november 2018 heeft naar aanleiding van een melding een inspectie plaatsgevonden op een locatie in Noordwijkerhout waar [appellante] asbestsaneringswerkzaamheden uitvoerde. Deze werkzaamheden bestonden uit het verwijderen van golfplaten van een dak van een loods. Bij die werkzaamheden werd gebruik gemaakt van een torenkraan waaraan een werkbak was gekoppeld. De inspecteur heeft geconstateerd dat bij het gebruik van die werkbak alle zes punten uit de gebruikershandleiding van de werkbak zijn geschonden. De werkbak is daarom volgens de minister niet gebruikt in overeenstemming met het doel en op de wijze waarvoor deze werkbak is ingericht en bestemd. De minister heeft aan [appellante] een boete opgelegd wegens overtreding van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. De rechtbank heeft geoordeeld dat de werknemers van [appellante] in strijd met de voor de werkbak geldende handleiding hebben gehandeld en dat daarmee artikel 7:3, tweede lid, van het Arbobesluit is overtreden.

202204796/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 juni 2022 in zaak nr. 20/3218 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (nu de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, hierna beiden: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 december 2019 heeft de minister aan [appellante] een boete opgelegd van € 1.800,00.
    Bij besluit van 1 mei 2020 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. T. Segers, advocaat te 's-Hertogenbosch, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.D. Brouwers, S. de Haan en G.H. Heijnen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Beoordelingskader
    1.       Het in hoger beroep relevante beoordelingskader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       Op 26 november 2018 heeft naar aanleiding van een melding een inspectie plaatsgevonden op een locatie in Noordwijkerhout waar [appellante] asbestsaneringswerkzaamheden uitvoerde. Deze werkzaamheden bestonden uit het verwijderen van golfplaten van een dak van een loods. Bij die werkzaamheden werd gebruik gemaakt van een torenkraan waaraan een werkbak was gekoppeld. De inspecteur heeft geconstateerd dat bij het gebruik van die werkbak alle zes punten uit de gebruikershandleiding van de werkbak zijn geschonden. De werkbak is daarom volgens de minister niet gebruikt in overeenstemming met het doel en op de wijze waarvoor deze werkbak is ingericht en bestemd. De minister heeft aan [appellante] een boete opgelegd wegens overtreding van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit).
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de werknemers van [appellante] in strijd met de voor de werkbak geldende handleiding hebben gehandeld en dat daarmee artikel 7:3, tweede lid, van het Arbobesluit is overtreden. Door deels buiten de werkbak te treden hebben de werknemers punt 1 van de handleiding geschonden. De handleiding van de werkbak vereist daarnaast dat in de gebruiksaanwijzing van de torenkraan expliciet moet zijn opgenomen dat vervoer van personen met een werkbak is toegestaan en dat is hier volgens de rechtbank niet het geval. Punt 2 van de handleiding is daarom ook geschonden. Punt 3 van de handleiding is geschonden omdat de werkbak boven het dak van de schuur hing toen de werknemers gedeeltelijk uit de bak traden. Punt 4 is geschonden omdat de werkbak niet op het dak rustte en daarmee botsgevaar bestond. Verder is punt 5 geschonden, omdat de werknemers gebruik maakten van valstopbeschermers met lange lijn en valstopblokkers, in plaats van de voorgeschreven positioneringslijnen. Omdat dit ook geldt voor het feit dat de zijkant van de werkbak open was, is punt 6 ook geschonden, aldus de rechtbank.
    4.       Verder is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen aanleiding bestaat om de hoogte van de boete op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel) te matigen. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] geen veilige werkwijze heeft ontwikkeld, omdat de werkwijze het onjuiste gebruik van de werkbak voorschreef. Omdat er geen veilige werkwijze is ontwikkeld, zijn ook geen noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze en is bovendien geen sprake van adequaat toezicht. Daarnaast heeft [appellante] geen adequate instructies gegeven over het gebruik van de arbeidsmiddelen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    Concreet zicht op legalisatie van punten 2 en 6 van de handleiding
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de punten 2 en 6 van de handleiding niet zijn geschonden omdat ten tijde van de besluiten van 17 december 2019 en 1 mei 2020 concreet zicht bestond op legalisatie. [appellante] voert daarbij aan dat op 1 juli 2020 een wijziging van de regelgeving heeft plaatsgevonden ten aanzien van het vervoer van personen in werkbakken. In een brief van de minister van 27 september 2018 is deze wijziging al aangekondigd. De wijziging houdt volgens [appellante] onder andere in dat het toegestaan is personen te vervoeren in een werkbak met een torenkraan die daar niet voor bedoeld is en dat de klep aan de voorzijde van de werkbak niet gesloten hoeft te blijven.
    5.1.    In artikel 7:18, vierde lid, van het Arbobesluit is het gebruik van hijskranen voor het vervoer van personen verboden. In artikel 7:23d, tweede lid, van het Arbobesluit zijn uitzonderingsgronden voor dat verbod gegeven. In een brief van 27 september 2018 heeft de minister aangekondigd dat hij de regels voor de inzet van werkbakken aan hijskranen voor het vervoer van personen zal aanpassen. Op 1 juli 2020 zijn de in artikel 7.23d opgenomen uitzonderingsgronden aangepast.
    Aan [appellante] is geen boete opgelegd voor overtreding van artikel 7:18, vierde lid, maar voor overtreding van artikel 7:3, tweede lid, van het Arbobesluit. De Afdeling stelt vast dat daaruit blijkt dat de boete is opgelegd omdat de werkbak niet overeenkomstig de handleiding is gebruikt, en niet omdat geen torenkraan mocht worden ingezet. Het is overigens ook niet in geschil dat een torenkraan mocht worden ingezet voor vervoer van personen. Daarnaast volgt uit de brief van 27 september 2018 dat de minister het mogelijk zou maken te werken met werkbakken waarbij één zijde open is, maar hieruit volgt niet concreet onder welke omstandigheden dit zou worden toegelaten. Anders dan [appellante] betoogt, volgt uit het gewijzigde artikel 7:23d en de brief van 27 september 2018, waarin die wijziging is aangekondigd, daarom niet dat concreet zicht bestond op legalisatie. Het betoog slaagt niet.
    De overige punten van de handleiding van de werkbak
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de handleiding niet van toepassing is omdat deze niet aansluit op de praktijk. Over punt 4 van de handleiding voert [appellante] aan dat een werkbak aan een hijskabel nooit geheel op het dak zal rusten en dat aan de voorzijde banden vastzitten tegen botsgevaar. Daarnaast betoogt [appellante] over punt 5 van de handleiding dat uit het deskundigenrapport van Dynamic Safety volgt dat de gebruikte valstopblokapparaten veilig en noodzakelijk zijn. Als de positioneringslijnen waren gebruikt, zou niet zijn voldaan aan de in de handleiding gestelde eis om korte lijnen met valdemper te gebruiken. Uit het rapport volgt bovendien dat positioneringslijnen geen geschikt valbeveiligingsmiddel vormen. Er bestaat volgens [appellante] geen andere werkbare werkwijze die voldoet aan de vereisten van de arbeidsomstandighedenwetgeving. Dit blijkt ook uit een door [appellante] uitgevoerde praktijksimulatie. Het is aan de minister om te onderbouwen dat de gebruikte valbeveiligingsmiddelen onveilig zijn. Verder betoogt [appellante] over de punten 1 en 3 van de handleiding dat de werkzaamheden fysiek te belastend zijn voor werknemers als zij met beide voeten in de werkbak zouden moeten blijven staan. Dit blijkt ook uit de werknemersverklaring. Uit artikel 3 van de Arbeidsomstandighedenwet volgt daarnaast dat een werkwijze geen nadelige invloed op de gezondheid mag hebben, ook als die werkwijze voldoet aan de eisen uit de handleiding.
    6.1.    Punten 1 en 3 van de handleiding zijn geschonden omdat de werknemers buiten de werkbak zijn getreden, terwijl deze boven het dak hing. [appellante] heeft daarnaast niet betwist dat botsgevaar bestond bij het gebruik van de werkbak wanneer deze niet op het dak rustte. De werkbak kan onverwachts tegen het dak botsen en het gevaar bestaat dat werknemers daarbij knel komen te zitten. Het staat daarom vast dat ook punt 4 van de handleiding is geschonden. Verder is ook punt 5 van de handleiding geschonden, omdat de werknemers geen gebruik maakten van de door de handleiding voorgeschreven positioneringslijnen, maar van valstopbeschermers met lange lijn en valstopblokkers. De Afdeling oordeelt dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het gevaar voor de gezondheid van de werknemers met de voorgeschreven werkwijze groter is dan wanneer zij zouden worden toegestaan het instabiele golfplaten dak te betreden. Op de zitting bij de Afdeling heeft de minister toegelicht dat positioneringslijnen de val voorkomen en valstopapparaten de val alleen breken. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het onmogelijk is de voorgeschreven positioneringslijnen te gebruiken. De minister heeft in de schriftelijke uiteenzetting en op de zitting bij de Afdeling terecht opgemerkt dat de fysieke belasting voor werknemers die eventueel bestaat doordat zij niet uit de werkbak mogen stappen, kan worden beperkt door de werkbak steeds tot de juiste hoogte te verplaatsen of door werknemers elkaar voldoende af te laten wisselen.
    Omdat meerdere punten van de handleiding zijn geschonden, staat vast dat de werkbak niet is gebruikt in overeenstemming met het doel en op de wijze waarvoor de werkbak is ingericht. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat artikel 7:3, tweede lid, van het Arbobesluit is overtreden. Het betoog slaagt niet.
    Matiging van de boete
    7.       [appellante] betoogt dat de boete moet worden gematigd. De Afdeling zal het onder 6 weergegeven betoog betrekken in haar oordeel of de boete moet worden gematigd.
    7.1.    De minister was bevoegd een boete op te leggen. De minister moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven tot matiging van de boete.
    Aan dit uitgangspunt is invulling gegeven in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. Hierin zijn vier inspanningen beschreven die elk kunnen leiden tot matiging van de boete met 25%.
    7.2.    [appellante] heeft weliswaar een werkplan en Risico-inventarisatie en -evaluatie laten opstellen, maar de door [appellante] gehanteerde werkwijze was in strijd met de handleiding van de werkbak en daarmee met de arbeidsomstandighedenwetgeving. Omdat zij de handleiding niet goed heeft toegepast, heeft zij geen veilige werkwijze gecreëerd, als bedoeld in artikel 1, elfde lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregel. Bij de beoordeling of de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd, als bedoeld in artikel 1, elfde lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel, kan mede in aanmerking worden genomen dat geen sprake is van een veilige werkwijze. Vergelijk onder 8.1 van de uitspraak van de Afdeling van 29 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3266). De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellante] geen noodzakelijke randvoorwaarden heeft gecreëerd voor een veilige werkwijze door niet de juiste valbeveiligingsmiddelen beschikbaar te stellen. Omdat [appellante] het gebruik van valstopapparaten en niet het gebruik van positioneringslijnen heeft voorgeschreven, is ook geen sprake van adequate instructies en adequaat toezicht op een veilige werkwijze. Om bovenstaande redenen is niet voldaan aan de matigingsgronden uit artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    9.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024
    452-1013
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:46, tweede lid:
    Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    Arbeidsomstandighedenwet
    Artikel 3, eerste lid, onder a:
    De werkgever zorgt voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met de arbeid verbonden aspecten en voert daartoe een beleid dat is gericht op zo goed mogelijke arbeidsomstandigheden, waarbij hij, gelet op de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening, het volgende in acht neemt:
    a.       tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd organiseert de werkgever de arbeid zodanig dat daarvan geen nadelige invloed uitgaat op de veiligheid en de gezondheid van de werknemer;
    Arbeidsomstandighedenbesluit
    Artikel 7:3, tweede lid:
    Om te voorkomen dat het gebruik van arbeidsmiddelen gevaren voor de veiligheid en gezondheid van de werknemers oplevert, worden de arbeidsmiddelen die op de arbeidsplaats ter beschikking van de werknemers worden gesteld, uitsluitend gebruikt voor het doel, op de wijze en op de plaats waarvoor zij zijn ingericht en bestemd.
    Artikel 7:18, vierde lid:
    Met een hijs- of hefwerktuig dat uitsluitend is bestemd en ingericht voor het vervoer van goederen, worden in de plaats van of tezamen met goederen geen personen vervoerd.
    Artikel 7:23d, tweede lid:
    Artikel 7.18, vierde lid, is niet van toepassing op arbeid verricht door personen vanuit een werkbak die of een werkplatform dat is gekoppeld aan een hijswerktuig, indien vanuit de werkbak of het werkplatform werkzaamheden worden verricht op plaatsen die moeilijk bereikbaar zijn en waarbij geen andere meer geëigende arbeidsmiddelen of werkmethoden beschikbaar zijn om die plaatsen veilig te bereiken.
    Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving
    Artikel 1, elfde lid:
    Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
    a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
    b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
    c. als er adequate instructies zijn gegeven;
    d. als er adequaat toezicht is gehouden.
    Handleiding van de werkbak
    1) Niet voor transport van personen welke op verschillende hoogten in of uitstappen;
    2) Alleen voor gebruik in een geschikte hijskraan waarvan de gebruikershandleiding aangeeft dat deze geschikt is voor het hijsen van personen in combinatie met een werkbak (niet op de lepels van een heftruck of verreiker);
    3) Het in- of uittreden van de werkbak mag alleen als deze op een gladde vaste ondergrond staat;
    4) Indien er botsgevaar bestaat mag de werkbak niet worden ingezet;
    5) Personen in de werkbak moeten een valbeveiliging dragen welke met een korte lijn met demper bevestigd dient te zijn aan de hiervoor aangebrachte reling of hijsogen;
    6) Tijdens het gebruik: sluit voor het gebruik altijd de klep. En borg deze met de daarvoor aanwezige pennen.