ECLI:NL:RVS:2022:550, Raad van State, 23-02-2022, 202103665/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 februari 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant] is eigenaar van het bedrijfspand aan de [locatie] te Waddinxveen. Het bedrijfspand ligt in winkelcentrum De Passage. Onder het planologische regime van het bij raadsbesluit van 30 januari 2013 vastgestelde bestemmingsplan Van station tot hefbrug hadden de gronden en gebouwen van winkelcentrum De Passage een bestemming voor kantoren, dienstverlening, maatschappelijke dienstverlening met uitzondering van peuterspeelzalen en/of kinderdagverblijven, wonen op de verdieping, aan-huis-verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteiten en detailhandel op de begane grond. In verband met de ontwikkeling van een nieuw winkelcentrum, elders in Waddinxveen, heeft het college met een projectontwikkelaar een afspraak gemaakt over de sanering van ruim 5.500 m² aan bestaande winkelruimte in Waddinxveen.

202103665/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Waddinxveen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 april 2021 in zaak nr. 19/4630 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 februari 2017 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 29 mei 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 december 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J. Kuik, is verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is eigenaar van het bedrijfspand aan de [locatie] te Waddinxveen (hierna: het bedrijfspand). Het bedrijfspand ligt in winkelcentrum De Passage. Onder het planologische regime van het bij raadsbesluit van 30 januari 2013 vastgestelde bestemmingsplan Van station tot hefbrug (hierna: het oude bestemmingsplan) hadden de gronden en gebouwen van winkelcentrum De Passage een bestemming voor kantoren, dienstverlening, maatschappelijke dienstverlening met uitzondering van peuterspeelzalen en/of kinderdagverblijven, wonen op de verdieping, aan-huis-verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteiten en detailhandel op de begane grond.
    2.       In verband met de ontwikkeling van een nieuw winkelcentrum, elders in Waddinxveen, heeft het college met een projectontwikkelaar een afspraak gemaakt over de sanering van ruim 5.500 m² aan bestaande winkelruimte in Waddinxveen. De raad heeft uitgesproken dat de sanering bij voorkeur plaatsvindt in winkelcentrum De Passage. Vervolgens heeft de gemeente een grote oppervlakte aan gronden en gebouwen in winkelcentrum De Passage in eigendom verworven met de bedoeling om deze gebouwen uiteindelijk te slopen. Ook is de gemeente met eigenaren van andere gronden en gebouwen overeengekomen dat deze eigenaren een vergoeding krijgen voor het vervallen van de bestemming voor detailhandel van hun gronden en gebouwen. [appellant] heeft geen overeenkomst met de gemeente gesloten.
    3.       Bij raadsbesluit van 10 juni 2015 is het bestemmingsplan Passage (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. Onder het planologische regime van het nieuwe bestemmingsplan is gebruik voor detailhandel niet langer toegestaan voor het overgrote deel van de gronden en gebouwen van winkelcentrum De Passage.
    Het bedrijfspand valt buiten het bereik van het nieuwe bestemmingsplan. De bestemming van het bedrijfspand is niet gewijzigd. Het viel na de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan nog steeds onder het oude bestemmingsplan.
    aanvraag
    4.       Bij brief van 26 april 2016 heeft [appellant] een aanvraag om tegemoetkoming in planschade ingediend. Aan deze aanvraag is ten grondslag gelegd dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan tot inkomensderving en waardevermindering van het bedrijfspand heeft geleid.
    standpunt van het college
    5.       Het college heeft advies gevraagd aan Antea Group (hierna: Antea). Het advies van Antea van 27 januari 2017 vermeldt onder meer het volgende.
    Het nieuwe bestemmingsplan heeft geleid tot een beperking van de gebruiksmogelijkheden van de gronden en gebouwen rondom het bedrijfspand. Het is immers niet meer toegestaan om de gronden en gebouwen voor detailhandel te gebruiken.
    Bij de voor [appellant] meest ongunstige invulling van de onder het oude bestemmingsplan bestaande gebruiksmogelijkheden konden de gronden en gebouwen rondom het bedrijfspand gebruikt worden voor andere functies dan detailhandel, zoals kantoren, dienstverlening of aan-huis-verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteiten. Dit zijn functies die onder het planologische regime van het nieuwe bestemmingsplan nog steeds mogelijk zijn. Daarvan uitgaande, is [appellant] door het nieuwe bestemmingsplan, waarbij het gebruik voor detailhandel op de gronden en gebouwen rondom het bedrijfspand is vervallen, niet in een nadeliger planologische positie gebracht. De door [appellant] gestelde verminderde verhuurbaarheid van het bedrijfspand, wat daar verder van zij, is geen gevolg van de planologische wijziging, maar van het feit dat in het omliggende gebied vroeger veel detailhandel was gevestigd en het aantal detailhandelsvestigingen steeds meer is verminderd. [appellant] moest ook onder het planologische regime van het oude bestemmingsplan al rekening houden met de situatie dat op de gronden en gebouwen rondom het bedrijfspand geen detailhandel gevestigd zou zijn. De planologische wijziging heeft niet geleid tot schade die op basis van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) voor tegemoetkoming in aanmerking komt, aldus Antea.
    6.       Het college heeft dit advies aan het besluit van 22 februari 2017 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd onder verwijzing naar een advies van de commissie bezwaarschriften (hierna: de commissie).
    beoordeling van het hoger beroep
    7.       De Afdeling zal hierna ingaan op de omvang van het geschil en op de door [appellant] in hoger beroep aangevoerde gronden (in een andere volgorde). Zij zal afsluiten met een conclusie.
    omvang van het geschil
    8.       Artikel 6.1, eerste lid van de Wro bepaalt dat burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toekennen, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. Artikel 6.1, tweede lid, van de Wro geeft een limitatieve opsomming van planologische besluiten of handelingen die een oorzaak van planschade kunnen zijn.
    9.       Voor zover [appellant] betoogt dat de gemeente onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld door de onderhandelingen over een vaststellingsovereenkomst af te breken, kan dit in deze planschadeprocedure niet aan de orde komen. Uit artikel 6.1, tweede lid, van de Wro volgt immers dat de planschaderegeling per definitie niet van toepassing is op de gevolgen van beweerdelijk onrechtmatig handelen of nalaten. Hetzelfde geldt voor de privaatrechtelijke transacties en afspraken tussen de gemeente en de eigenaren van andere gronden en gebouwen in het winkelcentrum over de verkoop of het gebruik van die gronden en gebouwen. Ook als deze transacties en afspraken tot schade in de vorm van waardevermindering van het bedrijfspand hebben geleid, zoals [appellant] betoogt, biedt artikel 6.1, eerste lid, van de Wro geen grondslag voor vergoeding van deze schade.
    planologische vergelijking
    10.     [appellant] betoogt verder dat het niet aannemelijk is dat in de oude situatie voor een substantieel deel van het vastgoed in het winkelcentrum het gebruik voor detailhandel zou zijn gestaakt in ruil voor andere toegelaten functies. In de oude situatie was te verwachten dat nagenoeg al het vastgoed in het winkelcentrum voor detailhandel zou worden gebruikt. Dat was voor de 25 winkels in het winkelcentrum ook de feitelijke situatie. Met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten dat de meest ongunstige invulling van het oude planologische regime voor de gebouwen en gronden in het winkelcentrum zou zijn gerealiseerd. Daarbij is van belang dat in de toelichting bij het nieuwe bestemmingsplan is vermeld dat dit plan is opgesteld om de beëindiging van detailhandel in de Passage te bespoedigen en te voorkomen dat nieuwe detailhandel zich rondom de Passage vestigt. Hieruit valt af te leiden dat ook de gemeente dacht dat de gebouwen en gronden van het winkelcentrum zonder het wegbestemmen van de detailhandelsfunctie nog steeds grotendeels voor detailhandel zouden worden gebruikt. In de planvergelijking is onvoldoende rekening gehouden met de objectief te verwachten ruimtelijke gevolgen van de in deze vergelijking betrokken planologische regimes. Het college heeft zich niet in redelijkheid op deze vergelijking en het advies van Antea kunnen baseren. Omdat voor nagenoeg het gehele gebied van het winkelcentrum de detailhandelsfunctie is vervallen, is detailhandel hier niet meer mogelijk. Dat het bedrijfspand deze detailhandelsfunctie nog steeds heeft, neemt volgens [appellant] niet weg dat een detailhandelsfunctie in een winkelcentrum, waarin alle omliggende gebouwen en gronden eveneens een detailhandelsfunctie hebben, een andere betekenis en waarde heeft dan een solitaire detailhandelsfunctie in een gebied, waarin nog slechts een zeer gering aantal gebouwen en gronden deze functie heeft.
    10.1.  Voor de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade door een planologische wijziging op gronden van derden wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt een vergelijking gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime. In die vergelijking wordt in beginsel uitgegaan van de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime. Indien de meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten, bestaat aanleiding voor afwijking van dit uitgangspunt.
    10.2.  Tussen partijen is niet in geschil dat het onder het oude planologische regime was toegestaan de gronden en gebouwen rondom het bedrijfspand voor andere functies dan detailhandel te gebruiken en dat de voor [appellant] meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van het oude planologische regime bestaat uit gebruik van die gronden en gebouwen voor die andere functies. Als, zoals [appellant] heeft gesteld, gebruik voor detailhandel financieel het meest aantrekkelijk was, brengt dat weliswaar met zich dat gebruik voor andere functies dan detailhandel onder het oude planologische regime niet in de lijn der verwachting lag, maar wil dat nog niet zeggen dat dit onder het oude planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten. Dit betekent dat het college, in navolging van het advies van Antea, deze mogelijkheid terecht in de vergelijking met het nieuwe planologische regime heeft betrokken. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    vertrouwensbeginsel
    11.     [appellant] betoogt voorts dat het college bij brief van 1 oktober 2014 het vertrouwen heeft gewekt dat de schade, die hij door de bestemmingsplanwijziging lijdt, wordt vergoed.
    11.1.  In die brief is vermeld dat, voor het geval [appellant] als gevolg van de bestemmingsplanwijziging (plan)schade lijdt, [appellant] een beroep kan doen op het wettelijk systeem voor vergoeding van die schade.  Met deze brief heeft het college niet het vertrouwen gewekt dat een aanvraag om tegemoetkoming in planschade ook wordt ingewilligd. Het college heeft [appellant] slechts gewezen op het bestaan van de planschaderegeling. Dit onderdeel van de brief heeft een informatief karakter.
    Het betoog slaagt niet.
    ondertekening van het advies
    12.     [appellant] betoogt verder dat hij geen ondertekend advies van de commissie heeft ontvangen en dat het besluit van 29 mei 2019 daarom niet deugdelijk is gemotiveerd.
    12.1.  Het besluit van 29 mei 2019 vermeldt dat het is gebaseerd op de overwegingen van het advies van de commissie. Verder is vermeld dat het advies, waarvan een afschrift als bijlage is bijgevoegd, nog niet is ondertekend en dat een afschrift van het ondertekende advies separaat aan [appellant] wordt toegezonden. In beroep heeft [appellant], bij brief van 15 augustus 2019, aangevoerd dat hij nog steeds geen ondertekend advies heeft ontvangen en dat dit een reden voor vernietiging van het besluit van 29 mei 2019 is, omdat een deugdelijke motivering ontbreekt.
    12.2.  De rechtbank heeft ten onrechte geen inhoudelijk oordeel over deze beroepsgrond gegeven. De Afdeling zal dat alsnog doen.
    12.3.  Bij brief van 9 december 2019 heeft het college de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank doen toekomen. Als laatste bijlage is een afschrift van een ondertekend advies van de commissie overgelegd. Niet duidelijk is wanneer het advies is ondertekend. Niet in geschil is dat dit na het nemen van het besluit van 29 mei 2019 is gebeurd. Dat betekent dat op 29 mei 2019 niet was gewaarborgd dat het advies daadwerkelijk door de commissie was vastgesteld en dat het college, door op die dag een besluit op bezwaar te nemen, in strijd met artikel 18, zesde lid, van de Verordening commissie bezwaarschriften gemeente Waddinxveen 2007 heeft gehandeld.
    12.4.  Naar het oordeel van de Afdeling had de rechtbank het gebrek kunnen passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Het college heeft in beroep alsnog een afschrift van een ondertekend advies van de commissie overgelegd. Niet aannemelijk is dat [appellant] door het gebrek is benadeeld. Desgevraagd heeft hij op de zitting van de Afdeling erkend dat het gebrek geen gevolgen heeft gehad voor de beslissing van het college.
    Het betoog leidt in zoverre niet tot gegrondverklaring van het hoger beroep en vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    12.5.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer bij uitspraak van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2660), ligt het in de rede om bij het passeren van een gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb een proceskostenveroordeling uit te spreken en een vergoeding van het griffierecht te gelasten, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden om daarvan af te zien. Dat heeft de rechtbank nagelaten, terwijl geen bijzondere omstandigheden zijn gebleken om daarvan af te zien.
    12.6.  Het betoog treft in zoverre doel.
    slotsom
    13.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd, voor zover daarbij is nagelaten om het college te veroordelen tot vergoeding van bij [appellant] opgekomen proceskosten en het college te gelasten tot vergoeding van het door [appellant] betaalde griffierecht. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het college alsnog daartoe veroordelen en dit alsnog gelasten. Voor het overige wordt de aangevallen uitspraak bevestigd.
    overschrijding redelijke termijn
    14.     [appellant] heeft op de zitting van de Afdeling een verzoek ingediend om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
    14.1.  De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij spelen in ieder geval de volgende factoren een rol: de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
    14.2.  De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188).
    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren.
    14.3.  Indien pas bij de Afdeling een beroep op schending van de redelijke termijn wordt gedaan, wordt de vraag of de redelijke termijn is overschreden beoordeeld naar de stand van de zaak op het moment van de uitspraak van de Afdeling, waarbij de duur van de totale procedure in ogenschouw wordt genomen.
    14.4.  Vanaf de ontvangst op 3 april 2017 van het tegen het besluit van 22 februari 2017 gerichte bezwaarschrift tot aan de datum van de uitspraak van de Afdeling zijn vier jaren en ruim tien maanden verstreken. Dat betekent een overschrijding van de redelijke termijn met ruim tien maanden.
    14.5.  Het heeft vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift twee jaar en bijna twee maanden geduurd voordat het college het besluit op bezwaar van 29 mei 2019 heeft genomen. De duur van een half jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het bezwaar, is daarmee met bijna 20 maanden overschreden.
    Het heeft vanaf de ontvangst van het tegen het besluit op bezwaar ingediende beroepschrift op 9 juli 2019 ruim 21 maanden geduurd voordat de rechtbank op 19 april 2021 uitspraak heeft gedaan. De duur van anderhalf jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het beroep, is daarmee met ruim 3 maanden overschreden.
    Het heeft vanaf de ontvangst van het tegen de uitspraak van de rechtbank ingediende hogerberoepschrift op 7 juni 2021 ruim 8 maanden  geduurd voordat de Afdeling uitspraak heeft gedaan. De duur van twee jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het hoger beroep, is daarmee niet overschreden.
    14.6.  Dit betekent dat de overschrijding voor 20/23 deel wordt toegerekend aan het college en voor 3/23 deel aan de rechtbank.
    14.7.  Bij een forfaitair bedrag van € 500 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan [appellant] toe te kennen schadevergoeding € 1.000. Omdat de overschrijding aan het college en de rechtbank is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van het college en de Staat. Het college wordt veroordeeld tot betaling van € 869,57  aan [appellant] en de Staat tot betaling van € 130,43 aan [appellant] als vergoeding voor door [appellant] geleden immateriële schade.
    14.8.  Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.
    proceskosten
    15.     Het college moet de door [appellant] gemaakte proceskosten in beroep en hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant A] en [appellant B] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 december 2019 in zaak nr. 17/4337, voor zover daarbij is nagelaten het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen te veroordelen tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] opgekomen proceskosten en het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen te gelasten tot vergoeding van het door [appellant A] en [appellant B] betaalde griffierecht;
    III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
    IV.     wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
    V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen om aan [appellant A] en [appellant B] een schadevergoeding van € 869,57 te betalen;
    VI.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie en Veiligheid) om aan [appellant A] en [appellant B] een schadevergoeding te betalen van € 130,43;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.277, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 444 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter    
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2022
    452