ECLI:NL:RVS:2024:624, Raad van State, 14-02-2024, 202300267/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 november 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem opnieuw aan [belanghebbende] omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan verbouwen van de woning aan de [locatie A] in Woubrugge. De omgevingsvergunning die het college aan [belanghebbende] heeft verleend, maakt de (al gerealiseerde) verbouwing van de woning van [belanghebbende] mogelijk. Deze verbouwing bestaat uit het bouwen van een dakopbouw aan de noordelijke kant van de woning en een overkapping aan de zuidelijke kant van de woning. Ook is een uitbouw aan de westelijke kant van de woning gebouwd. [appellant] woont aan de [locatie B], op korte afstand van de verbouwde woning van [belanghebbende]. Hij is het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning, voor zover die een overkapping en een uitbouw toestaat.

202300267/1/R3.
    Datum uitspraak: 14 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Woubrugge, gemeente Kaag en Braassem,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 november 2022 heeft het college opnieuw aan [belanghebbende] omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan verbouwen van de woning aan de [locatie A] in Woubrugge (hierna: het perceel).
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 januari 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.B. de Jong, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door A.P.G. Hardlooper, zijn verschenen. Verder is op de zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat te Den Haag, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 28 mei 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       De omgevingsvergunning die het college aan [belanghebbende] heeft verleend, maakt de (al gerealiseerde) verbouwing van de woning van [belanghebbende] mogelijk. Deze verbouwing bestaat uit het bouwen van een dakopbouw aan de noordelijke kant van de woning en een overkapping aan de zuidelijke kant van de woning. Ook is een uitbouw aan de westelijke kant van de woning gebouwd.
    [appellant] woont aan de [locatie B], op korte afstand van de verbouwde woning van [belanghebbende]. Hij is het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning, voor zover die een overkapping en een uitbouw toestaat.
    3.       Het college heeft de gevraagde vergunning al eerder verleend, namelijk bij besluit van 6 september 2018. Tegen het besluit van 3 april 2019 op zijn bezwaar, waarbij de omgevingsvergunning in stand werd gelaten, heeft [appellant] beroep bij de rechtbank ingesteld. De rechtbank heeft dat beroep bij uitspraak van 29 januari 2021 gegrond verklaard en het college opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. Het college heeft daartegen hoger beroep bij de Afdeling ingesteld. Bij uitspraak van 7 december 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3589) heeft de Afdeling dat hoger beroep ongegrond verklaard en bevestigd dat het college een nieuw besluit op bezwaar moest nemen. De Afdeling heeft bepaald dat tegen dat besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    4.       Het college heeft op 30 november 2022 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Het heeft, met inachtneming van de uitspraken van de rechtbank en de Afdeling, beoordeeld of het bouwplan waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, in overeenstemming is met het nieuwe bestemmingsplan "Kernen Woubrugge-Hoogmade". Dat is volgens hem niet het geval. Het bouwplan is op verschillende punten in strijd met de planregels voor de bestemmingen "Tuin" en "Wonen". Het aan de buitenzijde isoleren van de gevels houdt een niet toegestane vergroting van het gebouw in. Verder zijn de goothoogte van de dakopbouw en de bouwhoogte van het hoofdgebouw hoger dan toegestaan. Tot slot ligt de overkapping buiten het bouwvlak en is ook de bouwhoogte daarvan hoger dan toegestaan. Het college heeft deze afwijkingen aanvaardbaar geacht en de verleende omgevingsvergunning uitgebreid met toestemming voor de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening".
    [appellant] is het niet met dit nieuwe besluit eens.
    Toetsingskader
    5.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    Cumulatie van afwijkingen
    6.       [appellant] betoogt dat de cumulatie van de toegestane afwijkingen tot strijd met een goede ruimtelijke ordening leidt, omdat het gaat om afwijkingen van een zeer recent vastgesteld bestemmingsplan, waarin de planwetgever andere keuzes heeft gemaakt.
    6.1.    De Afdeling overweegt dat de bevoegdheid van het college om afwijkingen van een bestemmingsplan toe te staan, in de Wabo niet is beperkt in geval van een recent vastgesteld bestemmingsplan. De enkele reden dat in zo'n recent bestemmingsplan andere keuzes zijn gemaakt, betekent verder nog niet dat een cumulatie van afwijkingen tot strijd met een goede ruimtelijke ordening leidt. De Afdeling ziet geen reden om aan te nemen dat de afwijkingen van het bestemmingsplan in dit geval tezamen zo ingrijpend zijn, dat het college de cumulatie van afwijkingen alleen al daarom niet had mogen toestaan.
    Het betoog slaagt niet.
    De dakopbouw
    7.       [appellant] betoogt dat het college de dakopbouw in deze vorm niet had mogen toestaan, omdat dit in strijd is met het "Afwijkingenbeleid ruimtelijke ordening (juni 2020)" (hierna: het Afwijkingenbeleid). Volgens hem heeft het college niet onderkend dat de jachthaven waarnaar de dakopbouw is gekeerd, openbaar toegankelijk gebied is. Dit kan volgens hem worden afgeleid uit de uitleg die de Hoge Raad in het arrest van 3 december 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1815, onder 2.3) heeft gegeven aan het begrip "openbaar vaarwater".
    7.1.    In de rechtspraak van de Afdeling (onder meer in de uitspraak van 21 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3405) is de mogelijkheid begrensd om nieuwe gronden aan te dragen in een beroep tegen een nieuw besluit dat genomen wordt nadat een eerder besluit is vernietigd. Die begrenzing houdt in dat geen gronden kunnen worden aangevoerd tegen het nieuwe besluit als die al tegen het oorspronkelijke besluit aangevoerd hadden kunnen worden. Gronden hadden niet eerder kunnen worden aangevoerd als bijvoorbeeld het nieuwe besluit de partij in een nadeliger positie brengt ten opzichte van het oorspronkelijke besluit.
    In het oorspronkelijke besluit op bezwaar van 3 april 2019 heeft het college het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften van 12 februari 2018 overgenomen, waarin onder meer is overwogen dat de dakopbouw niet naar openbaar gebied was gekeerd. Verder staat in het overgenomen advies dat [appellant] vanuit zijn woning geen zicht heeft op de dakopbouw en dat het belang van [belanghebbende] bij het toestaan van de dakopbouw daarom zwaarder weegt dan het belang van [appellant]. [appellant] is hier destijds in beroep niet tegen opgekomen en de rechtbank is hier in de door de Afdeling bevestigde uitspraak van 29 januari 2019 niet op ingegaan. Op de zitting van de Afdeling van 14 november 2022, waarop het hoger beroep van het college tegen deze uitspraak is behandeld, heeft [appellant] desgevraagd bevestigd dat het geschil alleen nog over de uitbouw en de overkapping ging, en dus niet over de dakopbouw. In het nu voorliggende nieuwe besluit heeft het college over de dakopbouw, en de vraag of deze is gericht naar openbaar toegankelijk gebied, geen ander standpunt ingenomen dan in het oorspronkelijke besluit van 3 april 2019. [appellant] heeft op de zitting naar voren gebracht dat hij het toestaan van de dakopbouw alsnog aanvecht omdat hij het niet eens is met de hoeveelheid afwijkingen die het college heeft toegestaan. De Afdeling ziet hierin geen reden waarom [appellant] de gronden over de dakopbouw niet eerder had kunnen aanvoeren. De Afdeling zal wat [appellant] over de dakopbouw naar voren heeft gebracht, daarom buiten beschouwing laten.
    De overkapping
    8.       [appellant] betoogt dat het college de situering van de overkapping buiten het bouwvlak niet had mogen toestaan. De overkapping staat volgens hem deels in voorerfgebied. Volgens het Afwijkingenbeleid wordt geen medewerking verleend aan het oprichten van gebouwen en bouwwerken in het voorerfgebied. Het college heeft niet gemotiveerd waarom het de overkapping in afwijking van dit beleid toch heeft toegestaan. Volgens [appellant] tast de toegestane overkapping zijn privacy en de zichtlijnen vanaf zijn woning aan.
    8.1.    Artikel 25, lid 25.6, van de planregels luidt:
    "Tenzij op grond van de bouwregels in hoofdstuk 2 anders is bepaald, gelden voor het bouwen van overkappingen de volgende bepalingen:
    […]
    b. overkappingen mogen, achter de voorgevelrooilijn, binnen het bouwvlak worden gebouwd;
    c. de maximale bouwhoogte van een overkapping bedraagt 3 m;
    […]."
    Artikel 28, lid 28.1, luidt:
    "Het bevoegd gezag kan door middel van een omgevingsvergunning afwijken van:
    […]
    d. de bestemmingsbepalingen ten aanzien van de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en toestaan dat de bouwhoogte van de bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wordt vergroot tot maximaal 10 m;
    […]."
    8.2.    De overkapping heeft een schuin dak dat op het hoogste punt 3,43 m hoog is, waar het aansluit op het dak van de woning. Het college heeft deze afwijking van de maximale bouwhoogte vergund met toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid in artikel 28, lid 28.1, aanhef en onder d, van de planregels. De overkapping ligt ook buiten het bouwvlak. Het college heeft deze afwijking vergund met toepassing van de buitenplanse afwijkingsmogelijkheid in artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 2o van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    8.3.    In hoofdstuk 3 van het Afwijkingenbeleid staan algemene uitgangspunten, die als basis dienen bij de beoordeling van initiatieven om van een bestemmingsplan af te wijken. In paragraaf 4.2 staan specifieke beoordelingscriteria voor buitenplanse afwijkingen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo. Aangegeven is dat strijdigheid met een van de specifieke beoordelingscriteria binnen deze paragraaf in algemene zin leidt tot de conclusie dat er een negatieve grondhouding bestaat ten aanzien van het initiatief. Dit betekent niet dat het initiatief in alle gevallen niet mogelijk is, maar dat er bijzondere omstandigheden moeten zijn en een zware motiveringsplicht geldt om de negatieve grondhouding in een positieve grondhouding te veranderen. Verder blijkt uit deze paragraaf dat, aangezien artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo slechts kan worden toegepast in de gevallen, genoemd in artikel 4 van bijlage II van het Bor, de beleidsregels per onderdeel van dit artikel worden besproken.
    Over bijbehorende bouwwerken en uitbreiding daarvan, als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor, voor zover gelegen voor de voorgevelrooilijn, staat:
    "Er wordt geen medewerking verleend aan het oprichten van gebouwen of bouwwerken in het voorerfgebied en het naar openbaar gebied gekeerde zijerfgebied. In beide gebieden bestaan afwijkingsmogelijkheden slechts voor de volgende bijbehorende bouwwerken, voor zover niet binnen beschermd dorpsgezicht gelegen:
    a. een luifel boven de voordeur;
    b. een erker met of zonder omkraging aan één zijkant;
    c. het bebouwen van de ruimte tussen de voorgevel van de woning en een vrijstaand schuurtje aan de voorste perceelsgrens, al dan niet in samenhang met het vergroten van de entree;
    d. aangebouwde bijbehorende bouwwerken in het naar openbaar gebied gekeerde zijerfgebied."
    Over bouwwerken, geen gebouw zijnde, als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor, staat, voor zover hier van belang:
    "Gezien de diversiteit van deze categorie is het onmogelijk om hiervoor gedetailleerd beleid te formuleren. Een initiatief wordt per geval beoordeeld, waarbij wordt aangesloten bij de regels voor bijbehorende bouwwerken bij woningen en medewerking wordt verleend indien de ruimtelijk relevante aspecten niet tot onoverkomelijke bezwaren leiden. De stedenbouwkundige kwaliteit dient hierbij aanvaardbaar te zijn. Op basis hiervan kan per initiatief een belangenafweging worden gemaakt."
    8.4.    Het college heeft het bouwplan voor het bouwen buiten het bouwvlak beoordeeld aan de hand van de specifieke criteria voor bouwwerken, geen gebouw zijnde, als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor. [appellant] beroept zich in zijn betoog op de specifieke criteria voor bijbehorende bouwwerken en uitbreiding daarvan, als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 1.
    8.5.    Anders dan in de Woningwet is in de Wabo noch in het Bor het begrip "gebouw" omschreven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4276, wordt voor de uitleg van dit begrip aangesloten bij de omschrijving gegeven in artikel 1, aanhef en onder c, van de Woningwet. Ingevolge deze bepaling is een gebouw: "elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt."
    De overkapping van [belanghebbende] heeft maar aan één kant een wand (de zuidelijke buitengevel van de woning), en is daarom niet gedeeltelijk met wanden omsloten. De overkapping is dus een bouwwerk, geen gebouw zijnde, en dus een bouwwerk als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor. Het college mocht dus toepassing geven aan dat onderdeel. Het college heeft dat ook gedaan, zodat de bij dat onderdeel behorende criteria uit het Afwijkingenbeleid van toepassing zijn. Uit het beleid volgt dat als aan die criteria is voldaan, het college gebruik mag maken van zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan af te wijken. De omstandigheid dat de overkapping op zichzelf ook kan worden beschouwd als een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in onderdeel 1, betekent niet dat het college gehouden was om de aanvraag niettemin (ook) te toetsen aan de criteria die in het Afwijkingenbeleid voor de toepassing van dat onderdeel zijn opgenomen. Het college heeft geen toepassing gegeven aan onderdeel 1, zodat niet aan de bij dat onderdeel behorende beleidsregels hoefde te worden getoetst.
    Het betoog van [appellant] dat het college de overkapping in afwijking van het Afwijkingenbeleid in voorerfgebied heeft toegestaan, slaagt dan ook niet.
    8.6.    Over de afweging die het college heeft gemaakt in verband met de privacy en zichtlijnen van [appellant], overweegt de Afdeling het volgende.
    Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat gezien de situering, uitvoering en hoogte en de overkapping, de privacy van omwonenden niet overwegend wordt beïnvloed. In wat [appellant] in beroep naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de afweging op dit punt geen stand kan houden. Dat, zoals [appellant] naar voren heeft gebracht, de overkapping kan worden gebruikt om daaronder een terras in te richten, hoefde het college hier niet bij te betrekken, omdat een terras ook zonder overkapping mogelijk is. Daar komt bij dat, zoals het college op de zitting naar voren heeft gebracht, een overkapping in het achtererfgebied naast het perceel van [appellant] zonder omgevingsvergunning zou zijn toegestaan. Mede gelet daarop ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat de gevolgen van de overkapping zoals die is vergund voor de zichtlijnen vanaf het perceel van [appellant] zodanig ingrijpend zijn, dat het college daar doorslaggevende betekenis aan had moeten toekennen. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat het college de gevolgen van de overkapping voor de privacy en de zichtlijnen van de woning van [appellant] zwaarder had moeten laten wegen dan de belangen van [belanghebbende] bij de overkapping.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2024
    727