ECLI:NL:RVS:2024:1144, Raad van State, 20-03-2024, 202203018/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juli 2020 heeft de burgemeester van Den Haag de exploitatievergunning, drank- en horecavergunning en aanwezigheidsvergunning voor twee kansspelautomaten van [wederpartij] voor [bedrijf] aan [locatie] te Den Haag, voor onbepaalde tijd ingetrokken. Bij besluit van 12 november 2020 heeft de burgemeester van Den Haag het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
        [wederpartij] had een exploitatievergunning, drank- en horecavergunning en aanwezigheidsvergunning voor twee kansspelautomaten voor zijn horecazaak [bedrijf]. De burgemeester heeft naar aanleiding van een handhavingsverzoek van de bewoner van de boven [bedrijf] gelegen woning deze vergunningen voor onbepaalde tijd ingetrokken en de intrekkingen in bezwaar gehandhaafd. De burgemeester heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat [wederpartij] ‘in enig opzicht van slecht levensgedrag’ is als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Drank- en Horecawet. [wederpartij] heeft hiertegen beroep ingesteld.

202203018/1/A3.
    Datum uitspraak: 20 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Den Haag,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 maart 2022 in zaak nr. 21/24 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Den Haag,
    en
    de burgemeester. 
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 juli 2020 heeft de burgemeester de exploitatievergunning, drank- en horecavergunning en aanwezigheidsvergunning voor twee kansspelautomaten van [wederpartij] voor [bedrijf] aan [locatie] te Den Haag, voor onbepaalde tijd ingetrokken.
    Bij besluit van 12 november 2020 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 maart 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 november 2020 vernietigd, het besluit van 22 juli 2020 herroepen en bepaald dat de uitspraak van de rechtbank in de plaats treedt van het besluit van 12 november 2020.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De burgemeester heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 februari 2024, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R.M. de Vletter, bijgestaan door mr. I.M. van der Heijden en mr. M.H.A. Bakkum, beiden advocaat te
    Den Haag, en [wederpartij], bijgestaan door mr. M.P. Harten, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij] had een exploitatievergunning, drank- en horecavergunning en aanwezigheidsvergunning voor twee kansspelautomaten voor zijn horecazaak [bedrijf]. De burgemeester heeft naar aanleiding van een handhavingsverzoek van de bewoner van de boven [bedrijf] gelegen woning deze vergunningen voor onbepaalde tijd ingetrokken en de intrekkingen in bezwaar gehandhaafd. De burgemeester heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat [wederpartij] ‘in enig opzicht van slecht levensgedrag’ is als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Drank- en Horecawet (hierna: de DHW) en artikel 2:28, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag (hierna: de APV). [wederpartij] heeft hiertegen beroep ingesteld.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft vastgesteld dat de overtredingen waar het in deze zaak om gaat, voornamelijk overschrijdingen van geluidsnormen betreffen. Volgens de rechtbank kan niet worden geoordeeld dat het voor een ieder evident is dat met deze overtredingen sprake is van slecht levensgedrag. Ook heeft de burgemeester niet vooraf aan [wederpartij] medegedeeld dat hij zal besluiten de vergunningen in te trekken op grond van slecht levensgedrag als de overtredingen aanhouden. Daarom heeft de burgemeester het in enig opzicht zijn van slecht levensgedrag niet kunnen gebruiken als grondslag voor het intrekken van de vergunningen voor [bedrijf].
    De rechtbank heeft het besluit van 12 november 2020 vernietigd wegens strijd met de beginselen van rechtszekerheid, zorgvuldigheid en evenredigheid. De rechtbank heeft het besluit van 22 juli 2020 herroepen omdat hieraan ook dit gebrek kleeft. Volgens de rechtbank kan dit gebrek niet meer worden hersteld. Daarom heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat de uitspraak van de rechtbank in de plaats treedt van het besluit van 12 november 2020.
    Hoger beroep
    Slecht levensgedrag
    3.       De burgemeester betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij de vergunningen van [wederpartij] niet mocht intrekken. Hij voert hiertoe aan dat sprake is van herhaaldelijk en bewust begane overtredingen. De hoge frequentie van de geluidsovertredingen die tot tweemaal toe tot een strafrechtelijke veroordeling hebben geleid laten volgens de burgemeester een structureel karakter zien. Naast de strafrechtelijke veroordelingen zijn diverse bestuurlijke maatregelen opgelegd, zoals het opleggen van diverse lasten onder dwangsom, het opleggen van een maatwerkvoorschrift en het in beslag nemen van geluidsapparatuur. Ondanks deze maatregelen heeft [wederpartij] zich niet aan de regelgeving gehouden. Omdat de overtredingen zich in en vanuit de horeca-inrichting hebben voorgedaan, was het voor [wederpartij] duidelijk en voorzienbaar dat zijn gedragingen gevolgen zouden kunnen hebben voor zijn vergunningen, aldus de burgemeester.
    Wettelijk kader
    4.       Artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW luidt: "Leidinggevenden van het horecabedrijf en het slijtersbedrijf voldoen aan de volgende eisen: […] zij zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag".
    Artikel 2:28, vijfde lid, aanhef en onder b, van de APV luidt: "De burgemeester weigert of trekt de exploitatievergunning in indien: […] de ondernemer of de leidinggevende in enig opzicht van slecht levensgedrag is".
    Heeft de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat [wederpartij] in enig opzicht van slecht levensgedrag is?
    5.       Het vereiste dat een exploitant of beheerder niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, strekt ertoe het belang van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichting te waarborgen. Bij de invulling van de eis over het levensgedrag komt de burgemeester beoordelingsruimte toe. Wanneer aan een exploitant of beheerder van een inrichting wordt tegengeworpen dat hij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, moet dit per geval door de burgemeester worden gemotiveerd. De feiten en omstandigheden die worden meegewogen bij het oordeel over het levensgedrag van de exploitant of beheerder moeten relevant zijn voor de exploitatie van de inrichting. Die feiten en omstandigheden moeten verband houden met de vraag of de inrichting kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Daarom zal van geval tot geval verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping van het levensgedrag. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1493 en
    20 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4753.
    Als de burgemeester aan een exploitant of beheerder zijn levensgedrag in een concreet geval wil tegenwerpen terwijl het vereiste dat een exploitant of beheerder niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn niet nader is toegelicht in een wettelijke regeling, beleidsregels of een ander beleidsstuk, dan moet de motivering van de burgemeester in ieder geval aan de volgende eisen voldoen. Ten eerste moet de burgemeester motiveren waarom de feiten en omstandigheden die aan zijn oordeel over het levensgedrag ten grondslag liggen in dat concrete geval relevant zijn voor de exploitatie van een inrichting. Die feiten en omstandigheden moeten zoals hiervoor is overwogen verband houden met de vraag of de inrichting kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Ten tweede moet de burgemeester motiveren hoe de betrokkene vooraf had kunnen weten dat hij, gezien die feiten en omstandigheden, niet aan die voorwaarde voldoet.
    Daarmee geeft de Afdeling een nadere invulling aan eerdere rechtspraak, waarin werd geoordeeld dat als de voorwaarde dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn niet nader is gespecificeerd, uitsluitend die gedragingen meewegen op grond waarvan het voor een ieder evident is dat daarmee niet aan die voorwaarde is voldaan. Verder mogen geringe feiten en omstandigheden die te maken hebben met het levensgedrag op zichzelf bezien niet leiden tot een weigering of intrekking van een vergunning. Dit volgt onder andere uit de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3620.
    Voldoet de motivering van de burgemeester aan de gestelde eisen?
    5.1.    Het vereiste dat een exploitant of beheerder niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn, is in dit geval niet nader toegelicht in een wettelijke regeling, beleidsregels of een ander beleidsstuk. De burgemeester heeft aan zijn standpunt dat [wederpartij] in enig opzicht van slecht levensgedrag is onder andere ten grondslag gelegd dat er meerdere malen geluidsoverschrijdingen hebben plaatsgevonden waarvoor hij door de economische politierechter is veroordeeld. Ook is op 20 december 2019 geconstateerd dat leeftijdsstickers met betrekking tot alcoholconsumptie in combinatie met de minimumleeftijd ontbraken. Op dezelfde dag is geconstateerd dat in de horecagelegenheid een ruimte volledig als woning was ingericht met onder andere een bed en een kledingkast. Verder is tijdens een controle op 25 oktober 2018 gebleken dat [wederpartij] niet beschikte over een geldige aanwezigheidsvergunning. Daarnaast heeft de burgemeester zich aangesloten bij het advies van de bezwaarschriftencommissie. Daarin staat dat de burgemeester op grond van de hoeveelheid overtredingen die over een periode van vijf jaar hebben plaatsgevonden, zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat [wederpartij] van slecht levensgedrag is.
    5.2.    De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester hiermee nog niet deugdelijk heeft gemotiveerd hoe [wederpartij] vooraf had kunnen weten dat hij, gezien de feiten en omstandigheden, niet voldoet aan het vereiste dat een exploitant niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De burgemeester heeft [wederpartij] op geen enkel moment meegedeeld dat de overtredingen met betrekking tot de geluidsoverlast zo erg oplopen, dat de volgende keer zijn vergunningen worden ingetrokken op grond van slecht levensgedrag. In het besluit van 12 november 2020 is alleen volstaan met een verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie waarin onder meer staat dat de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat [wederpartij] van slecht levensgedrag is. De burgemeester heeft zich tijdens de zitting van de Afdeling uitsluitend op het standpunt gesteld dat vanwege het aantal meldingen voor [wederpartij] duidelijk genoeg was dat de vergunningen een keer zouden worden ingetrokken op grond van zijn levensgedrag. Dit vindt de Afdeling geen deugdelijke motivering. Gelet op het voorgaande was het voor [wederpartij] niet voorzienbaar dat de vergunningen zouden worden ingetrokken op grond van zijn levensgedrag. De motivering van de burgemeester voldoet daarom niet aan de gestelde eisen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    5.3.    Het betoog slaagt niet.
    Zelf in de zaak voorzien
    6.       De burgemeester betoogt ten tweede dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien. Hij voert hiertoe aan dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat hij het gebrek in het besluit op bezwaar van 12 november 2020 niet meer had kunnen herstellen. Volgens de burgemeester had hij op de zitting bij de rechtbank in de gelegenheid moeten worden gesteld om zijn standpunt toe te lichten over het zelf in de zaak voorzien. De burgemeester voert in het nader stuk van 23 januari 2024 aan dat als dat wel gebeurd zou zijn, hij zich op het standpunt zou stellen dat hij de exploitatievergunning ook had kunnen intrekken op grond van artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV. Daarin staat dat de burgemeester een exploitatievergunning kan intrekken indien naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting door de aanwezigheid van de horeca-inrichting nadelig wordt beïnvloed. Ook is de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op de belangen van derde-belanghebbenden bij de beoordeling of aanleiding bestond zelf in de zaak te voorzien, aldus de burgemeester.
    De burgemeester heeft in het nader stuk van 23 januari 2024 de Afdeling verzocht om de rechtsgevolgen van het besluit van 12 november 2020 in stand te laten voor zover de exploitatievergunning is ingetrokken, omdat een andere grondslag mogelijk is voor de intrekking van de exploitatievergunning.
    Heeft de rechtbank terecht zelf in de zaak voorzien?
    6.1.    Als een besluit wordt vernietigd, moet de rechtbank de mogelijkheden van definitieve beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Bij het gebruik van deze bevoegdheid zal de rechter de overtuiging moeten hebben dat de uitkomst van het geschil, in het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn dan die waarin zij zelf voorziet en de toets aan het recht kan doorstaan.
    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien. De burgemeester heeft terecht aangevoerd dat hij bij de rechtbank geen mogelijkheid heeft gehad om toe te lichten dat er mogelijk een andere wettelijke grondslag bestond voor intrekking van de exploitatievergunning, op grond waarvan hij het gebrek in het besluit op bezwaar had kunnen herstellen. Uit de zittingsaantekeningen van de rechtbank blijkt ook niet dat de rechtbank de mogelijkheid van zelf in de zaak voorzien, en de vraag of de burgemeester een mogelijk gebrek in het besluit op bezwaar kon herstellen, heeft besproken tijdens de zitting.
    De Afdeling merkt wel op dat de burgemeester de andere wettelijke grondslag en in verband daarmee het verzoek om de rechtsgevolgen van het besluit van 12 november 2020 in stand te laten eerst in hoger beroep en pas vlak voor de tiendagentermijn als bedoeld in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb heeft aangevoerd. De goede procesorde verzet zich er daarom tegen, dat de Afdeling de rechtmatigheid van die andere wettelijke grondslag beoordeelt, alleen al omdat [wederpartij] zich daartegen niet voldoende heeft kunnen verweren en het debat daarover niet voldragen is geweest.
    De Afdeling zal daarom de rechtsgevolgen van het besluit van
    12 november 2020 niet in stand laten. De burgemeester kan, als hij dat nodig acht, de mogelijkheid van die grondslag betrekken bij een nieuw te nemen besluit op bezwaar.
    6.2.    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van 22 juli 2020 heeft herroepen en heeft bepaald dat de aangevallen uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 12 november 2020. De burgemeester moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Als [wederpartij] het niet eens is met dit besluit kan hij beroep instellen bij de rechtbank.
    8.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Den Haag gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 maart 2022 in zaak nr. 21/24 voor zover de rechtbank het besluit van 22 juli 2020 met kenmerk BWT-00318APV17 heeft herroepen en heeft bepaald dat de uitspraak van 29 maart 2022 in de plaats treedt van het besluit van 12 november 2020 met kenmerk B.3.20.2611.001;
    III.      draagt de burgemeester op om een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2024
    818-990