ECLI:NL:RVS:2023:4517, Raad van State, 06-12-2023, 202203687/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 april 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sluis het wijzigingsplan "[locatie 1] Groede" vastgesteld. Het plan voorziet in de omzetting van de bestemming van deze gronden van "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden" naar "Wonen-2". Hiervoor heeft het college gebruik gemaakt van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 8.7.5 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2e herziening", vastgesteld door de raad van de gemeente bij besluit van 28 mei 2015. Op het perceel zijn op dit moment een bedrijfswoning, twee landbouwschuren, een garage en kleine bijgebouwen aanwezig. [partij] is eigenaar van het perceel. De maatschap is eigenaar van het perceel aan de [locatie 2] te Groede, direct ten noorden van het plangebied. Op dit perceel exploiteert de maatschap een landbouwbedrijf, waar gewassen en raaigras worden geteeld. De maatschap heeft beroep ingesteld tegen het plan, omdat zij onder meer vreest dat de wijziging van de bestemming leidt tot beperkingen voor haar agrarische bedrijfsvoering.

202203687/1/R1.
    Datum uitspraak: 6 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante] (hierna: de maatschap), gevestigd te Groede, gemeente Sluis,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Sluis,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 april 2022 heeft het college het wijzigingsplan "[locatie 1] Groede" (hierna: het plan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft de maatschap beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 augustus 2023, waar de maatschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. W.A.W. Smits, en het college, vertegenwoordigd door M.A. Den Boeft en mr. A Schreijenberg, advocaat te Middelburg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan heeft betrekking op de gronden van het perceel [locatie 1] te Groede (hierna: het perceel). Op het perceel zijn op dit moment een bedrijfswoning, twee landbouwschuren, een garage en kleine bijgebouwen aanwezig. [partij] is eigenaar van het perceel.
    2.       Het plan voorziet in de omzetting van de bestemming van deze gronden van "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden" naar "Wonen-2". Hiervoor heeft het college gebruik gemaakt van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 8.7.5 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2e herziening" (hierna: het moederplan), vastgesteld door de raad van de gemeente bij besluit van 28 mei 2015.
    3.       De maatschap is eigenaar van het perceel aan de [locatie 2] te Groede, direct ten noorden van het plangebied. Op dit perceel exploiteert de maatschap een landbouwbedrijf, waar gewassen en raaigras worden geteeld. De maatschap heeft beroep ingesteld tegen het plan, omdat zij onder meer vreest dat de wijziging van de bestemming leidt tot beperkingen voor haar agrarische bedrijfsvoering.
    Wet- en regelgeving
    4.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Toetsingskader
    5.       Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarover de wijzigingsbevoegdheid gaat in beginsel als een gegeven worden beschouwd. Voorwaarde is dan wel dat is voldaan aan de in het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden die in een bestemmingsplan zijn opgenomen, doet niets af aan de plicht van het college om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is.
    Bespreking van de beroepsgronden
    Gevolgen voor gebruiks- en ontwikkelingsmogelijkheden van de maatschap en de omgeving
    6.       De maatschap betoogt dat het plan in strijd is met artikel 8.7.5, onder f, van de regels bij het moederplan, omdat het plan leidt tot een onevenredige aantasting van de gebruiks- en ontwikkelingsmogelijkheden van haar perceel. Volgens de maatschap moet zij in de uitoefening van haar bedrijfsactiviteiten een richtafstand van 30 meter aanhouden tot het plangebied, omdat als gevolg van het plan een woonbestemming wordt toegekend. Deze afstand heeft zij ontleend aan de Handreiking "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). Het wijzigingsplan maakt verder een uitbreiding van het bouwvlak mogelijk, waardoor aan het gehele perceel een woonbestemming wordt toegekend en tot de grenzen van het bouwvlak gewoond kan worden, aldus de maatschap. Als gevolg daarvan wordt een deel van de landbouwgronden van de maatschap permanent onbruikbaar.
    Daarnaast betoogt de maatschap dat het college onderzoek had moeten doen naar de ruimtelijke gevolgen van de vijf recreatiewoningen die op het perceel gebouwd kunnen worden. Zo had het college in het plan moeten toelichten wat de gevolgen voor onder andere het verkeer en de natuur zijn van de realisatie van vijf recreatiewoningen. Ook vreest de maatschap dat de komst van recreatiewoningen de uitoefening van haar bedrijfsactiviteiten zal bemoeilijken. Het is namelijk volgens de maatschap onvermijdelijk dat de recreatieve bezoekers de naastgelegen Baarzandse kreek en ook het landbouwperceel van de maatschap zullen betreden en gebruiken.
    6.1.    Het college stelt dat de vaststelling van het plan feitelijk geen wijzigingen teweegbrengt voor de mogelijke bedrijfsactiviteiten van de maatschap. In het moederplan is het al mogelijk een gevoelige functie, namelijk een bedrijfswoning, op te richten. Het is het college niet gebleken dat de al bestaande woning op het perceel de bedrijfsvoering van de maatschap in zoverre belemmert. Op grond van het plan is nog steeds slechts één woning op het perceel toegestaan, waarvan de ligging niet zal worden gewijzigd. Het college betwist verder niet dat het in het kader van de vaststelling van het plan geen ruimtelijke afweging heeft gemaakt over de recreatiewoningen. Het moederplan voorzag namelijk al voor de voormalige bestemming door middel van een afwijkingsbevoegdheid in een mogelijkheid tot het realiseren van vijf recreatiewoningen. De afwegingen over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van vijf recreatiewoningen zullen moeten plaatsvinden bij de beoordeling van een vergunningaanvraag voor een dergelijke ontwikkeling, zo stelt het college.
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat het college ervan heeft mogen uitgaan dat het plan niet leidt tot een onevenredige aantasting van de gebruiks- en ontwikkelingsmogelijkheden van het landbouwperceel van de maatschap. Daarnaast heeft het college zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het plan geen onevenredig nadelige effecten voor de omgeving heeft. De Afdeling zal hierna uitleggen hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
    6.3.    De Afdeling neemt in de eerste plaats in aanmerking dat, in tegenstelling tot dat wat de maatschap heeft aangevoerd, in het plan het reeds onder het moederplan bestaande bouwvlak niet is vergroot of anderszins gewijzigd. Ook leidt het plan voor de maatschap niet tot een verslechtering ten opzichte van de situatie onder het moederplan. In het moederplan bestond immers al de mogelijkheid tot de grenzen van het bouwvlak een gevoelige functie, namelijk een bedrijfswoning, op te richten.
    6.4.    Daarnaast stelt de Afdeling vast dat uit de plantoelichting volgt dat het college bij het maken van een ruimtelijke afweging gebruik heeft gemaakt van de VNG-brochure. Deze brochure geeft richtafstanden die gelden tot de gevel van woningen. Als aan deze richtafstanden wordt voldaan, kan in beginsel ervan kan worden uitgegaan dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. De VNG-brochure heeft echter een indicatief en globaal karakter en dient als hulpmiddel bij het opstellen van een bestemmingsplan door het bestuur. Dit betekent dat de maatschap in haar bedrijfsvoering niet verplicht is zich te houden aan de richtafstanden uit de brochure.
    Niet in geschil is dat het plangebied, gelet op de aanwezige functies, een gemengd gebied is als bedoeld in de VNG-brochure. Daarnaast is niet in geschil dat het bedrijf van de maatschap kan worden aangemerkt als een bedrijf in milieucategorie 2. Zoals in de uitspraak van 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1064, is overwogen, geldt volgens de VNG-brochure voor een bedrijf van een dergelijke milieucategorie tot woningen in een gemengd gebied een aan te houden richtafstand van minimaal 10 meter. In dit geval geldt de richtafstand tussen enerzijds de grens van de (agrarische) bedrijfsbestemming en anderzijds de dichtstbijzijnde gevel van de voorziene woning. De Afdeling stelt vast dat wordt voldaan aan de richtafstand van 10 meter. De maatschap heeft geen omstandigheden aangevoerd die aan de hantering van deze afstand in de weg zouden kunnen staan, zodat het college zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat bij naleving van deze afstand de gebruiks- en ontwikkelingsmogelijkheden van de maatschap niet onevenredig worden aangetast.
    Over wat de maatschap ter zitting kenbaar heeft gemaakt, namelijk dat zij in de toekomst mogelijk fruit zou willen telen op het perceel, overweegt de Afdeling als volgt. In de jurisprudentie van de Afdeling, zie onder meer de uitspraak van 31 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2373, onder 6-6.2, wordt als vuistregel voor agrarische bedrijvigheid waarbij gewasbestrijdingsmiddelen worden gebruikt een richtafstand van 50 meter tot gevoelige functies gehanteerd. Vooropgesteld wordt dat voor de huidige, feitelijke situatie aan deze richtafstand wordt voldaan. Verder is deze richtafstand tot een gevoelige functie ook van toepassing op de situatie onder het moederplan die onder 6.3 is vermeld, zodat in dat opzicht geen sprake is van een verslechtering voor de maatschap.
    6.5.    De Afdeling neemt verder in aanmerking dat door het toekennen van de bestemming "Wonen-2" aan het plangebied daarbij ook de in artikel 28.5 van het moederplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid van toepassing is. Artikel 28.5.1, onder 1, van de regels bij het moederplan bepaalt dat een omgevingsvergunning kan worden verleend voor zogeheten Nieuw Economische Dragers (hierna: NED). In de bijlage bij het moederplan is vervolgens opgesomd welke activiteiten als NED kunnen worden aangemerkt. Hieronder valt onder meer de verhuur van vijf recreatiewoningen. Van een gewijzigde situatie is echter geen sprake, omdat ook binnen de hiervoor op het perceel rustende bestemming is voorzien in een dergelijke afwijkingsbevoegdheid in het moederplan. Van een verslechtering van de situatie van de maatschap en de omgeving is daarom geen sprake.
    6.6.    De maatschap stelt voorts dat de planwijziging extra verkeersoverlast met zich zal brengen. De Afdeling stelt vast dat de eventuele toekomstige aanwezigheid van de vijf recreatiewoningen mogelijk enige verkeerstoename ten gevolg zal hebben. Daar staat echter tegenover  dat de agrarische bedrijfsactiviteiten in het plangebied niet langer worden voortgezet, waardoor landbouwverkeer en zwaar transport op de wegen in de omgeving zal afnemen. Naar het oordeel van de Afdeling zal derhalve het verkeer per saldo hooguit marginaal toenemen. Van een onaanvaardbare verkeerhinder als gevolg van het plan is dan ook geen sprake.
    6.7.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van strijd met artikel 8.7.5, onder f, van de regels bij het moederplan en dat het college zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt tot een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog slaagt niet.
    Maakt het wijzigingsplan meer woningen mogelijk dan is toegestaan?
    7.       De maatschap betoogt dat het plan in strijd is met artikel 8.7.5, onder a, van de regels bij het moederplan, in samenhang bezien met paragraaf 5.7 van de plantoelichting. Hierin is bepaald dat het aantal woningen binnen het bestemmingsvlak niet wordt vergroot. Door het toekennen van een woonbestemming aan het perceel moeten de bijgebouwen volgens de maatschap als woningen worden aangemerkt. Hoewel geen nieuwe woningen ontstaan door nieuwbouw, ontstaan dus volgens de maatschap als gevolg van het vaststellen van het wijzigingsplan feitelijk nieuwe wooneenheden. Ter zitting heeft de maatschap verder toegelicht dat in de planregels onder het begrip "woning" ook een recreatiewoning moet worden gelezen, omdat het in beide gevallen om een verblijfsfunctie gaat.
    7.1.    De Afdeling volgt de maatschap niet in het standpunt dat met het wijzigen van de bestemming van het perceel extra wooneenheden worden toegestaan in de bestaande bijgebouwen. De maatschap wijst er terecht op dat op grond van artikel 8.7.5, onder a, van de regels bij het moederplan het aantal woningen bij wijziging van de bestemming niet mag worden vergroot. Op grond van artikel 28.2, onder b, van de regels bij het moederplan wordt echter ten hoogste één woning per bestemmingsvlak toegestaan. Uit de planregels volgt niet dat door wijziging van de bestemming van de gronden van het perceel aan de bestaande bijgebouwen een woonfunctie wordt toegekend. Ook onder het gewijzigde plan zal de functie van de bestaande bijgebouwen behouden blijven. Van het creëren van vijf nieuwe woningen is dan ook geen sprake, zodat niet wordt gehandeld in strijd met artikel 8.7.5, onder a, van de regels bij het moederplan.
    Wat betreft het standpunt dat een recreatiewoning gelijk te stellen is aan een reguliere woning, overweegt de Afdeling dat dit niet kan leiden tot een ander oordeel. Het moederplan bevat geen beschrijving van de begrippen "recreatiewoning" en "woning". Wel wordt in het moederplan het begrip "woning" los van het begrip "recreatiewoning" gebruikt, zodat de betekenissen van deze begrippen van elkaar verschillen. Voor de betekenis van een begrip kan aansluiting worden gezocht bij dat wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Daarbij mag de betekenis, zoals deze in het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal (hierna: Van Dale) is gegeven, worden betrokken. In de Van Dale is het begrip "woning" omschreven als huis of deel van een huis waarin je woont. Het begrip "recreatiewoning" wordt gedefinieerd als woning, voor niet-permanente bewoning, vaak in een recreatiedorp of -park. De Afdeling leidt uit het voorgaande af dat het begrip "recreatiewoning" ziet op een woning voor tijdelijk verblijf en daarmee niet gelijk te stellen is aan het begrip "woning" in artikel 8.7.5, onder a, van de regels bij het moederplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep van de maatschap is ongegrond.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Kuijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Driel Kluit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2023
    703-1049
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Buitengebied 2e herziening"
    Artikel 8.7.5
    Burgemeester en wethouders kunnen, na bedrijfsbeëindiging, de bestemming van gronden met de bestemming Agrarisch met waarden - Landschapswaarden en de aanduiding 'bouwvlak' wijzigen in de bestemming Wonen - 2 en / of de bestemming Agrarisch met waarden - Landschapswaarden zonder de aanduiding 'bouwvlak', met inachtneming van het volgende:
    a.       het aantal woningen binnen het bestemmingsvlak mag niet worden vergroot;
    b.       indien de inhoud van de woning (inclusief aan- en uitbouwen) en de oppervlakte van de overige bebouwing meer bedraagt dan bij de bestemming Wonen - 2 is toegestaan, dan mogen deze maten als ten hoogste toelaatbaar worden aangehouden hetgeen in het wijzigingsplan wordt vastgelegd; in geval van herbouw is het hiervoor bepaalde slechts van toepassing indien de herbouw op dezelfde plaats plaatsvindt hetgeen in het wijzigingsplan wordt vastgelegd;
    […]
    f.        wijziging niet mag leiden tot een onevenredige aantasting van de gebruiks- en ontwikkelingsmogelijkheden van naastgelegen percelen;
    […].
    Artikel 28.2
    Bouwregels:
    Op deze gronden mag worden gebouwd en gelden de volgende regels:
    […]
    b. per bestemmingsvlak is ten hoogste één woning toegestaan, tenzij met de aanduiding ‘maximaal aantal wooneenheden’ anders is aangegeven;
    […].
    Artikel 28.5.1
    Nieuwe Economische Dragers (NED’s)
    Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 28.1 voor een NED, met inachtneming van het volgende:
    a. de omgevingsvergunning wordt verleend voor:
    1. een NED die voorkomt in de positieve lijst Nieuwe Economische Dragers zoals opgenomen in bijlage 2, […];
    […].