ECLI:NL:RBMNE:2024:3609, Rechtbank Midden-Nederland, 13-06-2024, UTR 23/3123
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-06-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college van de gemeente Lelystad heeft een last onder dwangsom opgelegd om het strijdige gebruik, de bewoning van het bedrijfsgebouw en de kamerverhuur van de bedrijfswoning aan de Zeilweg 25-27 te beëindigen. Ook heeft het college invorderingsbeschikkingen opgelegd. Eiseres is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom en de vier als laatste opgelegde invorderingsbeschikkingen. Er is sprake van een overtreding. Er zijn dwangsommen verbeurd. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Lelystad
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/3123 
    
      
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juni 2024 in de zaak tussen
    
    
      
      
        [eiseres]
      , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. W. Ganesh),
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lelystad 
    
    (gemachtigde: J.K. de Vries).
  
  
    
      Inleiding
    
  
  1. Eiseres is eigenaar van het pand aan de [adres ] (bedrijfsgebouw) en [adres ] (bedrijfswoning) in [plaats] . Naar aanleiding van een controle aan de [adres ] ontstond bij de toezichthouders een vermoeden dat het pand werd verhuurd aan werknemers van het bedrijf op [adres ] . Het college heeft daarom een onderzoek ingesteld naar het pand aan de [adres ] in [plaats] (het perceel). Naar aanleiding daarvan is geconstateerd dat sprake is van kamerverhuur aan 12 personen in het pand op het perceel. Voor dit gebruik is geen omgevingsvergunning verleend. Op 3 maart 2022 heeft het college aan eiseres meegedeeld dat hij het voornemen heeft om handhavend op te treden met een last onder dwangsom. Eiseres heeft geen zienswijze ingediend. Op 16 juni 2022 is vervolgens geconstateerd dat sprake is van gebruik als woning van het bedrijfsgebouw en gebruik voor kamerverhuur aan 8 personen van de bedrijfswoning. 
  1.1. Op 27 september 2022 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd om de bewoning van het bedrijfsgebouw en de kamerverhuur van de bedrijfswoning te (laten) staken en gestaakt te houden. In dat kader is ook een dwangsom opgelegd van € 1.000,-- per week of gedeelte daarvan, met een maximum van € 10.000,--. Eiseres is het hier niet mee eens en heeft bezwaar gemaakt.
  
    1.2. Met het bestreden besluit van 25 april 2023 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en de last onder dwangsom ongewijzigd in stand gelaten. Eiseres heeft vervolgens beroep ingesteld. 
  
  
    1.3. Het college heeft diverse controles uitgevoerd om te controleren of aan de opgelegde last werd voldaan. Daarbij is het college in totaal tien keer overgegaan tot invordering van verbeurde dwangsommen, vanwege het niet naleven van de opgelegde last. Eiseres betwist de invorderingsbeschikkingen van 22 september 2023, 26 september 2023 en de twee invorderingsbeschikkingen van 24 oktober 2023. Het beroep tegen de last onder dwangsom heeft van rechtswege mede betrekking op die invorderingsbeschikkingen. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
  
  
    1.4. De rechtbank heeft het beroep op 23 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, vergezeld door haar echtgenoot [A] en [B] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college, vergezeld door [C] en [D] . 
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  2. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat de last onder dwangsom vóór die datum is opgelegd, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing.
  3. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak eerst of het college terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd. Daarna beoordeelt de rechtbank of het college terecht is overgegaan tot invordering van de vier verbeurde dwangsommen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
  4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
  
    
      Toetsingskader
    
  
  5. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (het bestemmingsplan) de enkelbestemming ‘Bedrijventerrein’ met de functieaanduidingen ‘bedrijfswoning’ en ‘bedrijf tot en met categorie 4.2’. De voor de enkelbestemming aangewezen gronden zijn onder andere bestemd voor bedrijfsgebouwen en bestaande bedrijfswoningen […] al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan-huis-verbonden beroep of kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten. Onder het gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan wordt in ieder geval verstaan het gebruik van de gebouwen voor bewoning, met uitzondering van de gronden ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’. Een bedrijfsgebouw is ‘een gebouw dat dient voor de uitoefening van een bedrijf’. Een bedrijfswoning is ‘een woning in of bij een gebouw of op een terrein, […] bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is’.
  6. Het college heeft aan eiseres, als eigenaar, de last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het bedrijfsgebouw voor bewoning en de bedrijfswoning voor kamerverhuur. 
  7. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) geldt in geval van een overtreding de beginselplicht tot handhaving. Alleen in geval van bijzondere omstandigheden mag het college van handhaving af zien. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
  
    De last onder dwangsom
    
    
      
        Is sprake van een overtreding?
      
    
    8. De rechtbank stelt voorop dat het college alleen bevoegd is om handhavend op te treden als sprake is van een overtreding. De bewijslast dat sprake is van een overtreding ligt bij het college. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag het college, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Als die bevindingen worden betwist, moet worden onderzocht of, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen, dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 
    9. Het college heeft het controlerapport van 16 juni 2022 aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd.  
    
    
      
        Het bedrijfsgebouw op [adres ]
      
    
    
      10. Eiseres voert aan dat in het bedrijfsgebouw een […] is gevestigd. De constatering van het college dat hier een huishouden in is gevestigd is niet correct en niet onderbouwd. Eiseres heeft met niemand een huurovereenkomst voor (permanente) bewoning gesloten. Er is wel sprake geweest van tijdelijke noodopvang van een persoon vanwege medische omstandigheden. Deze persoon woont inmiddels niet meer in het bedrijfsgebouw. Op de zitting licht eiseres toe dat er op 16 juni 2022 niemand in het bedrijfsgebouw woonde. De aangetroffen woonvoorzieningen waren noodvoorzieningen voor de bedrijfswoning. 
      11. Uit het controlerapport van 16 juni 2022 blijkt onder andere dat de toezichthouders hebben gesproken met mevrouw [E] en een vriend van haar. Mevrouw [E] heeft verklaard te verblijven op de begane grond van [adres ] . Ook zijn er op dat adres een keuken, wc en bad aangetroffen.
      12. De rechtbank is van oordeel dat het college gelet hierop heeft kunnen concluderen dat het bedrijfsgebouw werd gebruikt voor bewoning. Bewoning van het bedrijfsgebouw is gelet op de planregels van het bestemmingsplan niet toegestaan. Het standpunt van eiseres dat er in het bedrijfsgebouw alleen sprake is geweest van tijdelijke noodopvang, wordt niet onderbouwd met objectieve gegevens. Bovendien heeft eiseres op de zitting verklaard dat deze tijdelijke noodopvang voor vier weken in december 2022 heeft plaatsgevonden. Dit betekent dat de in juni 2022 aangetroffen mevrouw [E] , daar niet woonde vanwege de tijdelijke noodopvang waar eiseres het oog op heeft. Het gaat om de feitelijke situatie van het bedrijfsgebouw op het perceel, en uit het ambtsedig opgemaakte controlerapport blijkt voldoende duidelijk dat op dat moment sprake was van bewoning. Eiseres heeft daar onvoldoende tegenover gesteld om te doen twijfelen aan de juistheid van de bevindingen uit het controlerapport. Er is dus sprake van een overtreding.
    
    
    
      
        De bedrijfswoning op [adres ]
      
    
    
      13. Ten aanzien van de bedrijfswoning stelt eiseres dat de bevindingen uit het controlerapport niet kloppen. Er wonen namelijk slechts zes personen in de bedrijfswoning, die onderling aantoonbaar één huishouden vormen.  
      14. Uit het controlerapport van 16 juni 2022 blijkt dat de toezichthouders acht personen hebben aangetroffen. Het gaat om drie stellen en twee kinderen. De bewoners gaven aan dat zij daar allemaal wonen en familie zijn. Ze hebben een huurcontract en betalen in totaal € 1.200,- per maand. De volwassenen werken bij het bedrijf ‘ [bedrijf] ’ aan de [adres ] in [plaats] . Ook zijn er op het adres een woonkamer, keuken en toilet aangetroffen. 
      15. De bedrijfswoning mag alleen bewoond worden door (het huishouden) van een persoon, als die bewoning noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering van het bedrijf dat in het gebouw of op het terrein gevestigd is. De rechtbank is van oordeel dat het college gelet op het samenstel van feiten en omstandigheden ui het controlerapport heeft kunnen constateren dat de noodzaak voor bewoning van de bedrijfswoning ontbreekt. Daartoe neemt de rechtbank het volgende in aanmerking.
    
    
      15.1.
      Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is voor de vraag naar de noodzaak van een bedrijfswoning van belang of de bedrijfsprocessen ter plaatse zoveel tijd en aandacht opeisen, dat op grond daarvan een redelijk belang om op het perceel te wonen aanwezig moet worden geacht. Het is aan eiseres om aannemelijk te maken dat dat belang bestaat. 
    
    
      15.2.
      Volgens eiseres zijn ter plaatse een […] en een […] gevestigd. Eiseres voert aan dat de hoofdbewoonster bestuurslid is van de […] en het dus noodzakelijk is dat zij daar woont. De noodzaak wordt niet nader onderbouwd met objectieve gegevens. Zo wordt niet duidelijk gemaakt waar die werkzaamheden voor de […] concreet uit bestaan, waarom voor die werkzaamheden bewoning in de bedrijfswoning noodzakelijk is en om welke bewoonster het gaat. De (overige) bewoners hebben bovendien verklaard werkzaamheden uit te voeren bij een bedrijf aan de [adres ] , dus niet een bij een bedrijf dat op [adres ] is gevestigd. Ook ten aanzien van die bewoners is dus niet gebleken dat huisvesting in de bedrijfswoning noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering van een op [adres ] (of [adres ] ) gevestigd bedrijf.
    
    
      15.3.
      
        Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het noodzakelijk is om in de bedrijfswoning op [adres ] te wonen. Omdat de noodzaak ontbreekt is iedere vorm van bewoning van de bedrijfswoning in strijd met het bestemmingsplan. Ook ten aanzien van de bewoning van de bedrijfswoning op [adres ] is dus sprake van een overtreding. 
        
          Is sprake van bijzondere omstandigheden?
        
      
      16. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd niet van zijn handhavingsbevoegdheid gebruik te maken. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      17. Het college heeft in de last onder dwangsom aangegeven niet bereid te zijn om een omgevingsvergunning te verlenen zodat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
      
        Is handhavend optreden onevenredig?
      
      18. Eiseres voert aan dat handhavend optreden onevenredig is. Er is in Nederland een groot tekort aan woonruimte en er bestaat dus een maatschappelijke belang bij het aanbieden van woonruimte. Eiseres wil een goed verhuurder zijn en voorziet in dat belang. Daarentegen heeft het college niet onderbouwd welk algemeen belang wordt geschonden. Om deze redenen vindt eiseres dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. 
      
        19. Zoals hiervoor overwogen is het uitgangspunt dat tegen een overtreding handhavend wordt opgetreden. Handhavend optreden heeft uiteraard nadelige gevolgen voor de overtreder. Dit betekent echter niet dat handhavend optreden alleen al daarom onevenredig is. 
        20. Het college stelt dat bij de besluitvorming een afweging is gemaakt tussen het algemeen belang dat met handhaving is gediend en de belangen van eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank is het niet onredelijk dat het college in dit geval het belang van handhaving van het bestemmingsplan zwaarder heeft laten wegen dan het belang van eiseres om bewoning op het perceel toe te staan. Daarbij heeft het college in het bestreden besluit gemotiveerd aangegeven dat het wonen op een bedrijventerrein onwenselijk is. De huisvesting van arbeidsmigranten op een bedrijventerrein leidt namelijk mogelijk tot overlast, wat het college wil voorkomen. Verder kan de door eiseres woningproblematiek op andere manieren worden opgelost, zoals door gebruikmaking van de buidelregeling of de hospitaregeling. Dat is hier echter niet aan de orde. 
      
      21. De rechtbank is van oordeel dat het college gelet op het voorgaande in redelijkheid heeft kunnen beslissen dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Er is dan ook niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan  het college af had moeten zien van handhaving. 
      
      
    
  
  
    De invorderingsbeschikkingen
    
    
      22. Het beroep van eiseres is beperkt tot de invorderingsbeschikkingen van 22 september 2023, 26 september 2023 en de twee invorderingsbeschikkingen van 24 oktober 2023. Het college heeft aan deze invorderingsbeschikkingen de controlerapporten van (respectievelijk) 26 juli 2023, 2 augustus 2023, 24 augustus 2023 en 6 september 2023 ten grondslag gelegd. 
      23. De rechtbank stelt voorop dat bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou namelijk afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    Is sprake van bijzondere omstandigheden?
    
      24. Eiseres voert aan dat zij er alles aan heeft gedaan om de overtreding te beëindigen. Zo heeft eiseres op enig moment alle bedden, bankstellen en alle faciliteiten uit de bedrijfswoning op het perceel verwijderd. Ook heeft eiseres de nutsvoorzieningen afgesloten, een brief op de deur gehangen en heeft zij de voormalige bewoners gesommeerd te vertrekken en niet meer naar het perceel te gaan. De voormalige bewoners hebben zich hierna alsnog op onrechtmatige wijze toegang verschaft tot het bedrijfsgebouw op het perceel. Pas na een procedure bij de kantonrechter hebben de bewoners – na een schikking – het pand definitief verlaten. Het college heeft hier bij het opleggen van de invorderingsbesluiten onvoldoende rekening mee gehouden.
      25. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden om van invordering van de verbeurde dwangsommen af te zien. De schikking met de voormalige bewoners is op 10 oktober 2023 getroffen, dus pas nadat alle opgelegde dwangsommen waren verbeurd. Eiseres had dus eerder verdergaande stappen kunnen ondernemen dan zij heeft gedaan. Het college heeft er in dat verband nog op gewezen dat het ook afbreuk zou doen aan het dwingende karakter van een dwangsom wanneer het college niet tot invordering of tot matiging zou overgaan om de reden dat de overtreding ná het aflopen van de gestelde termijn alsnog is beëindigd. De rechtbank kan dit volgen. Gelet daarop heeft het college zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hier geen sprake is van een omstandigheid die zou moeten leiden tot het afzien van invordering of tot matiging van de ingevorderde dwangsommen. 
    
    
    
    
      
        Conclusie en gevolgen
      
    
    
    26. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W.A. Schimmel, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.M. Tijink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
      
        Informatie over hoger beroep
      
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
     Dit volgt uit artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Artikel 3 van de planregels van het bestemmingsplan.
  
  
     Artikel 3.5, aanhef en onder h. van de planregels van het bestemmingsplan.
  
  
     Artikel 1.10 van de planregels van het bestemmingsplan.
  
  
     Artikel 1.12 van de planregels van het bestemmingsplan. 
  
  
     Artikel 2.1, lid 1 onder c. van de Wabo in samenhang met afdeling 5.3.1 van de Awb.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4962.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2306.
  
  
     De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3737.
  
  
     De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2861.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2306 (dwangsom verwijderen gebouw en verlagen erfafscheiding), r.o. 4.
  
  
     Zie bijvoorbeeld uitspraken van de Afdeling van 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1746, r.o. 12) en 25 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3892, r.o. 8.
  
  
     De uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
  
  
     Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115.