ECLI:NL:RVS:2022:3867, Raad van State, 21-12-2022, 202202257/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 mei 2020 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het verzoek van [appellante] om verlenging van de inburgeringstermijn afgewezen. De minister heeft [appellante] bij brief van 28 november 2016 meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is, haar inburgeringstermijn op 28 oktober 2016 is gestart en zij vóór 24 november 2019 aan deze plicht moet hebben voldaan. [appellante] heeft de minister bij brief van 5 oktober 2019 verzocht om de inburgeringstermijn te verlengen, omdat zij door een ernstig tekort aan vitamine D niet in staat was om een inburgeringscursus te volgen voor een periode van vier tot vijf maanden. Zij heeft ook een machtiging voor het opvragen van gezondheidsgegevens naar de minister gestuurd. [appellante] heeft daarnaast aangegeven dat zij in september 2019 is begonnen met een inburgeringscursus op taalniveau B2, maar dat de studiebelasting zo hoog is dat zij niet op korte termijn toekomt aan de inburgeringsexamens. De minister heeft haar verzoek bij brief van 22 november 2019 afgewezen, omdat [appellante] niet verplicht is om in te burgeren op het hogere taalniveau B2. Hij heeft verder meegedeeld dat haar verzoek om verlenging wegens ziekte nog in behandeling is.

202202257/1/V6.
    Datum uitspraak: 21 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Wierden,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 4 maart 2022 in zaak nr. 21/589 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 mei 2020 heeft de minister het verzoek van [appellante] om verlenging van de inburgeringstermijn afgewezen.
    Bij besluit van 4 juni 2020 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00 wegens het niet naleven van artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering (hierna: de Wi).
    Bij besluit van 1 maart 2021 heeft de minister de door [appellante] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 4 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 november 2022, waar [appellante], bijgestaan door haar echtgenoot [naam], via een videoverbinding aan de zitting heeft deelgenomen. Ook de minister, vertegenwoordigd door drs. P.M.S. Slagter, is verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Op dit geding is de Wi van toepassing zoals die wet luidde tot 1 januari 2022.
    Inleiding
    2.       De minister heeft [appellante] bij brief van 28 november 2016 meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is, haar inburgeringstermijn op 28 oktober 2016 is gestart en zij vóór 24 november 2019 aan deze plicht moet hebben voldaan. [appellante] heeft de minister bij brief van 5 oktober 2019 verzocht om de inburgeringstermijn te verlengen, omdat zij door een ernstig tekort aan vitamine D niet in staat was om een inburgeringscursus te volgen voor een periode van vier tot vijf maanden. Zij heeft ook een machtiging voor het opvragen van gezondheidsgegevens naar de minister gestuurd. [appellante] heeft daarnaast aangegeven dat zij in september 2019 is begonnen met een inburgeringscursus op taalniveau B2, maar dat de studiebelasting zo hoog is dat zij niet op korte termijn toekomt aan de inburgeringsexamens. De minister heeft haar verzoek bij brief van 22 november 2019 afgewezen, omdat [appellante] niet verplicht is om in te burgeren op het hogere taalniveau B2. Hij heeft verder meegedeeld dat haar verzoek om verlenging wegens ziekte nog in behandeling is. In het medisch advies van 12 mei 2020 (hierna: het medisch advies) heeft J. Verhoeven, arts van Argonaut, negatief geadviseerd over het verzoek. De minister heeft dit advies gevolgd en heeft het verzoek van [appellante] bij besluit van 27 mei 2020 afgewezen. Bij het besluit van 4 juni 2020 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00, omdat zij niet vóór 24 november 2019 aan de inburgeringsplicht heeft voldaan. Bij het besluit van 1 maart 2021 heeft de minister de afwijzing van het verzoek om verlenging en de boete gehandhaafd, omdat uit het medisch advies volgt dat er geen medische reden is voor verlenging van de inburgeringstermijn. Omdat [appellante] onvoldoende examenpogingen heeft gedaan, onvoldoende cursussen heeft gevolgd en ook geen examens heeft behaald binnen de initiële inburgeringstermijn, heeft de minister haar de maximale boete van € 1.250,00 opgelegd. De minister heeft geen reden gezien om de boete te matigen.
    Verlenging inburgeringstermijn
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij niet de mogelijkheid heeft gehad om een contra-expertise in te brengen tegen het medisch advies. [appellante] voert aan dat haar huisarts haar medische gegevens direct naar Argonaut heeft gestuurd en zij het medisch advies pas heeft kunnen inzien toen de minister haar de boete had opgelegd. Maar toen was het te laat voor een reactie op dat advies. Als zij eerder kennis had kunnen nemen van het medisch advies had zij daar zeker op gereageerd, aangezien zij in haar land van herkomst huisarts is geweest. [appellante] vindt dat het alsnog laten uitvoeren van een contra-expertise een ander beeld zal geven en duidelijk zal maken dat zij ten minste voor een periode van drie aaneengesloten maanden buiten staat is geweest om onderwijs te volgen en er dus een medische reden was voor verlenging van de inburgeringstermijn.
    3.1.    Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat het bestuursorgaan mag afgaan op het advies van een deskundige, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat de betrokkene over het advies heeft aangevoerd. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1753, onder 4.1.
    3.2.    De Afdeling is het met de rechtbank eens dat de minister mocht afgaan op het medisch advies van Argonaut. Het medisch advies is namelijk zorgvuldig tot stand gekomen, de redenering daarin is begrijpelijk en de getrokken conclusies sluiten daarop aan. [appellante] heeft geen nadere gegevens of een eigen rapport overgelegd om het medisch advies te bestrijden. De Afdeling volgt [appellante] niet in haar betoog dat zij niet de mogelijkheid heeft gehad om een contra-expertise in te brengen. Uit artikel 2 van de Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt (hierna: de Beleidsregel) volgt namelijk dat de inburgeringsplichtige een gerichte machtiging aan de minister verstrekt. Op deze machtiging geeft de inburgeringsplichtige aan op wie de machtiging betrekking heeft en voor welk doel de minister wordt gemachtigd om bij de behandelende arts of specialist informatie op te vragen. Het beoordelen daarvan gebeurt door een door de minister aangewezen medisch adviseur, in dit geval Argonaut. Dat de huisarts van [appellante] haar medische gegevens direct naar Argonaut heeft gestuurd is dus in overeenstemming met de procedure zoals beschreven in artikel 2 van de Beleidsregel. [appellante] heeft vervolgens in bezwaar en beroep de gelegenheid gehad om een contra-expertise in te brengen of het medisch advies te weerspreken met andere stukken. Zij heeft dus voldoende ruimte gehad om het medisch advies te betwisten. [appellante] stelt weliswaar dat het alsnog laten uitvoeren van een contra-expertise een ander beeld zal geven, maar het ligt op haar weg om een contra-expertise over te leggen. [appellante] heeft dit niet gedaan. Zij heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat haar wegens ziekte geen verwijt treft voor het niet tijdig inburgeren. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat de minister de inburgeringstermijn terecht niet heeft verlengd.
    3.3.    Het betoog faalt.
    Boete
    4.       [appellante] is het verder niet eens met de maximale boete van € 1.250,00. Zij voert aan dat zij 136 uren inburgeringscursus heeft gevolgd en binnen drie maanden na het verstrijken van de initiële inburgeringstermijn het inburgeringsexamen heeft gehaald op taalniveau B2. Volgens [appellante] zouden deze inspanningen moeten leiden tot een matiging van de boete.
    4.1.    De minister is op grond van artikel 31, eerste lid, van de Wi bevoegd tot het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 7b, eerste lid, van de Wi. De minister moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb.
    De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan.
    Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van de minister zonder terughoudendheid.
    4.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat [appellante] minder dan 150 uren inburgeringscursus heeft gevolgd en dat zij dus niet voldoet aan de vereisten voor het matigen van de boete, zoals opgenomen in de Beleidsregel boetevaststelling inburgering. Uit de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1606, onder 3.3, volgt dat de Afdeling dit beleid van de minister in beginsel niet onredelijk acht.
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister terecht geen aanleiding heeft gezien om de boete in afwijking van het beleid te matigen. Hoewel de Afdeling van oordeel is dat omstandigheden die zich hebben voorgedaan na het verstrijken van de initiële inburgeringstermijn in beginsel meewegen bij het vaststellen van de hoogte van de boete, kunnen die omstandigheden in dit geval niet leiden tot een matiging van de boete. Dat [appellante] binnen drie maanden na afloop van de inburgeringstermijn is ingeburgerd op taalniveau B2 is positief, maar dat neemt niet weg dat het haar eigen verantwoordelijkheid is om tijdig te beginnen aan het vervullen van de inburgeringsplicht. De minister had [appellante] al op 28 november 2016 meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is en zij vóór 24 november 2019 aan deze plicht moest voldoen. [appellante] is pas in februari 2019 begonnen met een inburgeringscursus en heeft de inburgeringsexamens pas na het verstrijken van de initiële inburgeringstermijn afgelegd en gehaald. Omdat zij zo laat is begonnen met de cursus ziet de Afdeling in wat [appellante] aanvoert over de periode na het verstrijken van de eerste termijn geen reden voor het oordeel dat de boete in dit geval onevenredig hoog is. Dat betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister terecht een boete van € 1.250,00 heeft opgelegd.
    4.3.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J.TH. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter
    w.g. Overeem
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022
    899
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 3:9
    Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
    Artikel 5:46
    […]
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    […]
    Wet inburgering (zoals deze wet gold ten tijde van de besluitvorming)
    Artikel 7
    1. De inburgeringsplichtige behaalt:
    a. het inburgeringsexamen, of
    b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
    […]
    Artikel 7b
    1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
    2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
    3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid:
    a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
    b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
    Artikel 31
    1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
    […]
    Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt (zoals deze beleidsregel gold tot 1 januari 2022)
    Artikel 1. Verlenging bij geen verwijt
    De inburgeringsplichtige heeft aannemelijk gemaakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig afronden van het participatieverklaringstraject of het niet tijdig afronden van de overige onderdelen van het inburgeringsexamen, als bedoeld in artikel 7a, derde lid, en 7b, derde lid, onderdeel a, van de Wet inburgering, indien een of meer van de in deze beleidsregel beschreven omstandigheden zich voordoen.
    Artikel 2. Langdurige ziekte
    Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige, zijn partner of bloedverwant in de eerste graad van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn van het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
    Om in aanmerking te komen voor de verlenging dient de inburgeringsplichtige een verzoek in bij, en verstrekt een gerichte medische machtiging aan, DUO. Op deze machtiging geeft de inburgeringsplichtige aan op wie de machtiging betrekking heeft en voor welk doel DUO wordt gemachtigd om bij de behandelende arts of specialist informatie op te vragen. Het beoordelen daarvan gebeurt door een door DUO aangewezen medisch adviseur.
    Artikel 1
    1. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete, bedoeld in artikel 34, aanhef en onderdelen c en d, van de Wet inburgering wordt gekeken naar:
    a. het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk;
    b. het aantal keren dat de inburgeringsplichtige de onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal heeft afgelegd;
    c. het aantal onderdelen van het inburgeringsexamen of het staatsexamen Nederlands als tweede taal dat de inburgeringsplichtige heeft behaald.
    2. De hoogte van de boete wordt vastgesteld aan de hand van de boetetabel zoals opgenomen in de bijlage bij deze beleidsregel.