ECLI:NL:RVS:2023:1031, Raad van State, 15-03-2023, 202101413/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 maart 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oss de aanvraag van [partij A] om een omgevingsvergunning voor halfverharding van een weg op de kadastrale percelen H 194 en H 195 ten behoeve van de ontsluiting van het perceel [locatie] te Lithoijen geweigerd. [partij A] heeft een dierenpension op het perceel. Aan de achterzijde van het perceel wil hij acht chalets realiseren die met de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Lith 2013" daar mogelijk zijn gemaakt. Hij wenst via de kadastrale percelen H 194 en H 195 een half verharde toegangsweg ter ontsluiting van de chalets. [appellant] wil voorkomen dat de ontsluitingsweg naar de chalets wordt aangelegd, vooral vanwege de gevolgen die deze weg volgens hem zal hebben voor de beeldentuin die hij exploiteert op het perceel dat is gelegen naast de kadastrale percelen H 194 en H 195.

202101413/1/R2.
    Datum uitspraak: 15 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Lithoijen, gemeente Oss,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 6 januari 2021 in zaak nr. 19/2457 in het geding tussen:
    [partij A] en [partij B], h.o.d.n. [Dierenpension], beide wonend en gevestigd te Lithoijen,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Oss.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 maart 2018 heeft het college de aanvraag van [partij A] om een omgevingsvergunning voor halfverharding van een weg op de kadastrale percelen H 194 en H 195 (hierna: de ontsluitingsweg) ten behoeve van de ontsluiting van het perceel [locatie] te Lithoijen (hierna: het perceel) geweigerd.
    Bij besluit van 26 augustus 2019 heeft het college het door [partij A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 januari 2021 heeft de rechtbank het door [partij A] en [partij B], h.o.d.n. [Dierenpension] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij A]) daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 augustus 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen, met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen die uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij A] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 15 februari 2022 heeft het college het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    [partij A] en [appellant] hebben schriftelijk op dit besluit gereageerd.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.M. van Kaauwen, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting [partij A] en [partij B], bijgestaan door mr. H.A. Pasveer, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij A] heeft een dierenpension op het perceel. Aan de achterzijde van het perceel wil hij acht chalets realiseren die met de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Lith 2013" daar mogelijk zijn gemaakt. Hij wenst via de kadastrale percelen H 194 en H 195 een half verharde toegangsweg ter ontsluiting van de chalets.
    [appellant] wil voorkomen dat de ontsluitingsweg naar de chalets wordt aangelegd, vooral vanwege de gevolgen die deze weg volgens hem zal hebben voor de beeldentuin die hij exploiteert op het perceel dat is gelegen naast de kadastrale percelen H 194 en H 195.
    2.       Toen het besluit van 26 augustus 2019 werd genomen, gold voor de betrokken gronden het bestemmingsplan "Buitengebied Lith 2013" (hierna: het bestemmingsplan). Ingevolge dit bestemmingsplan rustte op de gronden waar de aanvraag op ziet, de bestemming
    "Agrarisch met waarden - Landschap".
    De aanvraag om een omgevingsvergunning van 27 november 2017 heeft betrekking op de activiteiten handelen in strijd met de regels van de ruimtelijke ordening en het uitvoeren van een werk of werkzaamheden, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Voor het realiseren van de ontsluitingsweg moet van het bestemmingsplan worden afgeweken, omdat artikel 3.1.1 van de planregels het half verharden van de ontsluitingsweg niet rechtstreeks toestaat.
    Het college heeft de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan geweigerd, omdat het zich op het standpunt stelt dat niet is voldaan aan een van de voorwaarden die op grond van artikel 3.5 van de planregels gelden voor de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid. Volgens het college worden door de aangevraagde halfverharding de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden door het toestaan van de afwijking van het bestemmingsplan, onevenredig aangetast. Dit omdat de beeldentuin van [appellant] niet meer te verzekeren zou zijn en de exploitatie ervan dus in gevaar komt.
    Het oordeel van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit van het college om de omgevingsvergunning te weigeren niet is voorzien van een deugdelijke motivering. Volgens de rechtbank heeft het college zich ten onrechte gebaseerd op een brief van de verzekeringsmaatschappij van [appellant] van 12 februari 2018 over de onverzekerbaarheid van de beeldentuin. In die brief is volgens de rechtbank ten onrechte uitgegaan van verharding van het gemeentelijke karrenspoor, in plaats van verharding van de ontsluitingsweg over de kadastrale percelen H 194 en H 195, waar de aanvraag op ziet. De rechtbank heeft het besluit van 26 augustus 2019 daarom vernietigd.
    De rechtbank heeft in de aanvullende brief van de verzekeringsmaatschappij van 30 oktober 2019, waarin is vermeld dat het bericht over de onverzekerbaarheid onverminderd geldt als het gaat om het maken van een ontsluitingsweg over de percelen H 194 en H 195, geen grond gevonden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Daartoe heeft zij overwogen dat, daargelaten dat niet inzichtelijk is geworden of een andere verzekeringsmaatschappij de beeldentuin onder de voorziene omstandigheden wellicht wel zou willen verzekeren, niet kan worden geoordeeld dat bij realisatie van de aangevraagde halfverharding sprake is van een aantasting van de gebruiksmogelijkheden van de bij [appellant] in gebruik zijnde gronden. Dat gebruik is naar het oordeel van de rechtbank planologisch nog altijd mogelijk. De situatie dat andere dan planologische omstandigheden dat gebruik bemoeilijken, is naar haar oordeel niet doorslaggevend. Voorts heeft zij overwogen dat niet is gebleken dat het college ook in de overige voorwaarden van artikel 3.5 van de planregels een belemmering zou hebben gezien om de omgevingsvergunning te verlenen, dan wel of, indien aan alle voorwaarden zou zijn voldaan, het college andere gronden zou hebben gezien om het verlenen van de omgevingsvergunning in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten.
    4.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Het hoger beroep
    5.       In hoger beroep heeft [appellant] primair de bevoegdheid van het college om af te wijken van het bestemmingsplan aan de orde gesteld. Zijn subsidiair aangevoerde gronden hebben betrekking op het oordeel van de rechtbank over de toepassing van die bevoegdheid. De Afdeling overweegt hierover het volgende.
    De bevoegdheid van het college
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om de in het bestemmingsplan voorziene afwijkingsmogelijkheid toe te passen. Volgens hem blijkt uit artikel 3.1.1, onder i, gelezen in samenhang met artikel 3.5 van de planregels, dat voor het bestaan van deze bevoegdheid is vereist dat ter plaatse een onverhard pad aanwezig is en dat de te realiseren halfverharding zal dienen voor agrarische doeleinden. Aan beide voorwaarden is hier niet voldaan, aldus [appellant].
    6.1.    De Afdeling volgt [appellant] in het betoog dat de artikelen 3.1.1, onder i, en 3.5 van de regels van het bestemmingsplan, gelezen in onderlinge samenhang, vereisen dat voor de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid in artikel 3.5, er een onverharde weg aanwezig is.
    Gelet op de door [partij A] overgelegde foto die, zoals partijen op de zitting hebben verklaard, de situatie weergeeft in 2017 na verwijdering van de toen illegaal aangelegde verharding, acht de Afdeling aannemelijk dat ten tijde van het besluit van 26 augustus 2019 ter plaatse van de beoogde ontsluitingsweg een onverharde weg aanwezig was. Hierbij neemt de Afdeling ook de situatie ter plaatse in aanmerking zoals daarvan blijkt uit de luchtfoto op Google Maps.
    Anders dan [appellant] betoogt, ziet de Afdeling niet dat de te realiseren halfverharding uitsluitend voor agrarische doeleinden zou mogen worden gebruikt. Die beperking valt naar het oordeel van de Afdeling niet te lezen in de functie verkeer, die volgens artikel 3.1.1 onder i, van de planregels op de betrokken gronden is toegestaan.
    De Afdeling komt dan ook tot de conclusie dat het college op 26 augustus 2019 bevoegd was om toepassing te geven aan de afwijkingsbevoegdheid in artikel 3.5 van de planregels. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor een ander oordeel.
    Het betoog slaagt niet.
    De toepassing van de afwijkingsbevoegdheid
    7.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college een ondeugdelijke motivering aan het besluit ten grondslag heeft gelegd.
    In het besluit van 26 augustus 2019 is volgens hem terecht gesteld dat het toestaan van de afwijking leidt tot een onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van zijn aangrenzende gronden. Hij stelt verder dat de rechtbank heeft miskend dat aan de brieven van zijn verzekerings-maatschappij waaruit volgt dat bij realisering van de ontsluitingsweg zijn beeldentuin niet meer te verzekeren zal zijn, groot gewicht toekomt. Daaruit blijkt dat de exploitatie van de Galerie annex beeldentuin ter plaatse niet meer mogelijk is als de ontsluitingsweg wordt gerealiseerd, aldus [appellant]. En dat betekent dat de gebruiksmogelijkheden van de bij hem in gebruik zijnde aangrenzende gronden onevenredig worden aangetast.
    Mede gelet daarop, heeft de rechtbank volgens hem ook miskend dat het college aan het besluit een juiste belangenafweging ten grondslag heeft gelegd. De ontsluitingsweg geeft volgens hem ook overlast, omdat personen die in het gebied niets te zoeken hebben, zich daar op ieder moment kunnen begeven, wat oncontroleerbaar is. Het toestaan van de afwijking ligt volgens hem te minder in de rede, omdat er andere ontsluitingsmogelijkheden voor de chalets bestaan.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat de rechtbank bij de vraag of ten aanzien van het perceel van [appellant] zich de in artikel 3.5 van de planregels vermelde onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden voordoet, alleen de planologische gebruiksmogelijkheden van dat perceel in aanmerking heeft genomen. Zij heeft geconstateerd dat planologisch gezien het toegestane gebruik onveranderd doorgang kan vinden.
    Dit is naar het oordeel van de Afdeling een te beperkte maatstaf. In het kader van de toepassing van de betrokken voorwaarde om te kunnen afwijken van het in het plan toegestane gebruik, moet ook worden bezien welke feitelijke ruimtelijke gevolgen het met die afwijkingsbevoegdheid toegestane gebruik met zich kan brengen.
    In dit geval is met het mogelijk maken van het in afwijking van het bestemmingsplan toegestane gebruik niet uitgesloten dat, gelet op de gestelde verzekeringskwestie, de gebruiksmogelijkheden van de bij [appellant] in gebruik zijnde aangrenzende gronden worden aangetast. De rechtbank heeft door die mogelijke feitelijke gevolgen niet in aanmerking te nemen, een te beperkte maatstaf aangelegd.
    7.2.    De Afdeling ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of - uitgaande van de aan te leggen correcte maatstaf - het college zich in het besluit op het standpunt heeft kunnen stellen dat het half verharden van de ontsluitingsweg leidt tot een onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van het bij [appellant] als beeldentuin in gebruik zijnde perceel. In dit verband herhaalt de Afdeling wat ook de rechtbank heeft overwogen, namelijk dat het in dit geding uitsluitend gaat om de gebruiksmogelijkheden van de betrokken percelen, dus ongeacht wie daarvan de eigenaar is en ongeacht mogelijke juridische procedures daarover, waarop door [partij A] is gewezen.
    De Afdeling beantwoordt de vraag of het standpunt van het college, dat in dit geval niet wordt voldaan aan een van de in artikel 3.5 van de planregels gestelde afwijkingsvoorwaarden juist is, bevestigend. Uit de door [appellant] overgelegde stukken waarin het standpunt van zijn verzekeraar is vermeld, kan niet anders worden afgeleid dan dat de beeldentuin van [appellant] onverzekerbaar zal zijn, omdat de beoogde halfverharding van de ontsluitingsweg zal leiden tot een toename van de gebruiksintensiteit van die weg. Van de zijde van [partij A] zijn weliswaar kanttekeningen gezet bij die conclusie, onder meer door erop te wijzen dat er andere beeldentuinen zijn die aan openbare wegen zijn gelegen, maar aan die kanttekeningen kan niet het gewicht worden gehecht dat [partij A] daaraan gehecht wenst te zien. In dit verband kan er niet aan worden voorbijgegaan dat van de zijde van [partij A] geen stukken zijn ingebracht waaruit blijkt dat [appellant] ten onrechte heeft gesteld dat de halfverharding van de ontsluitingsweg leidt tot onverzekerbaarheid van zijn beeldentuin.
    Dit betekent dat het college zich in het in bezwaar gehandhaafde besluit op het standpunt heeft kunnen stellen dat de afwijkingsbevoegdheid van artikel 3.5. van de planregels niet kon worden toegepast, omdat niet is voldaan aan de in dat artikel gestelde toepassingsvoorwaarde dat geen sprake mag zijn van een onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Aan een nadere bespreking van de vraag of er voor [partij A] voor de ontsluiting van zijn chalets alternatieven bestonden en zo ja, welk gewicht daaraan zou moeten worden toegekend, komt de Afdeling niet toe.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    8.       Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [partij A] tegen het besluit van 26 augustus 2019 alsnog ongegrond verklaren.
    Het besluit van 15 februari 2022
    9.       Het besluit van 15 februari 2022, met kenmerk VTH/J 34512, dat ingevolge de artikelen 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Awb eveneens onderwerp is van dit geding, moet worden vernietigd nu daaraan de grondslag is komen te ontvallen. Aan een bespreking van de gronden die [partij A] tegen dat besluit heeft aangevoerd, komt de Afdeling niet toe.
    10.     Gelet op rechtsoverweging 6 van de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1106,  moet het college de proceskosten van [appellant] vergoeden.
    11.     De griffier van de Raad van State zal aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 6 januari 2021 in zaak nr. 19/2457;
    III.      verklaart het beroep van [partij A] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oss van 26 augustus 2019, met kenmerk VTH/J 34512, ongegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oss van 15 februari 2022, met kenmerk VTH/J 34512;
    V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oss tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.     bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bolleboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2023
    641
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1, eerste lid, luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. (…),
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    d. t/m i. (…).
    Artikel 2.12, eerste lid, luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    b. t/m d. (…).
    Bestemmingsplan "Buitengebied Lith 2013"
    Artikel 3.1.1. van de planregels luidt:
    "De voor 'Agrarisch met waarden - Landschap' aangewezen gronden zijn uitsluitend bestemd voor:
    a. t/m h. (…)
    i. verkeer, uitsluitend in de vorm van
    1. bestaande uitwegen en kunstwerken
    2. onverharde wegen en paden
    3. bestaande halfverharde wegen en paden
    j. t/m q. (…).
    Artikel 3.5 luidt:
    "Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in artikel 3.1 voor de activiteiten als genoemd in onderstaande tabel, met inachtneming van de per afzonderlijke activiteit omschreven voorwaarden in de tabel, onder de voorwaarde dat de milieuhygiënische aanvaardbaarheid is aangetoond en mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
    a. de ruimtelijke kwaliteit;
    b. de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden;
    c. het straat- en/of bebouwingsbeeld;
    d. de landschappelijke en natuurwaarden;
    e. de verkeersveiligheid;
    f. de woonsituatie;
    Het half verharden van onverharde wegen en paden is een activiteit die (zonder nadere voorwaarden) in de tabel is genoemd.