ECLI:NL:RVS:2024:841, Raad van State, 28-02-2024, 202201507/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 januari 2022 heeft de raad van de gemeente Winterswijk het bestemmingsplan "Bruine gebieden" vastgesteld. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor een aantal gebieden binnen Winterswijk. Voor die gebieden gold voorheen geen planologisch regime. Om daarin te voorzien heeft de raad het voorliggende plan vastgesteld. Met het plan is bedoeld de bestaande (vergunde) situatie vast te leggen. Het plangebied heeft betrekking op onder meer de percelen [locatie 1] en [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] in Winterswijk. Deze percelen liggen in het centrum van Winterswijk en zijn bebouwd. [appellant] woont aan de [locatie 1] en is eigenaar van een aantal voornoemde percelen. Aan het perceel [locatie 1] is de bestemming "Wonen" en aan de percelen [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] zijn de bestemmingen "Wonen" en "Dienstverlening" toegekend. [appellant] kan zich niet vinden in het plan, omdat - kort gezegd - volgens hem zijn bouw- en gebruiksmogelijkheden worden ingeperkt.

202201507/1/R4.Datum uitspraak: 28 februari 2024
  
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
  
  
  
    [appellant A] en [appellant B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Winterswijk,
    appellanten,
  
  
  
    en
  
  
  
    de raad van de gemeente Winterswijk,
    verweerder.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 27 januari 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Bruine gebieden" vastgesteld.
  
  
  
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
  
  
  
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. M. de Jong, advocaat te Kerkdriel, is verschenen.
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
  
  
  1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
  
  
    Het ontwerpplan is op 15 april 2020 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
  
  
  
    Inleiding
  
  
  2. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor een aantal gebieden binnen Winterswijk. Voor die gebieden gold voorheen geen planologisch regime. Om daarin te voorzien heeft de raad het voorliggende plan vastgesteld. Met het plan is bedoeld de bestaande (vergunde) situatie vast te leggen.
  
  3. Het plangebied heeft betrekking op onder meer de percelen [locatie 1] en [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] in Winterswijk. Deze percelen liggen in het centrum van Winterswijk en zijn bebouwd. [appellant] woont aan de [locatie 1] en is eigenaar van een aantal voornoemde percelen. Aan het perceel [locatie 1] is de bestemming "Wonen" en aan de percelen [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] zijn de bestemmingen "Wonen" en "Dienstverlening" toegekend. [appellant] kan zich niet vinden in het plan, omdat - kort gezegd - volgens hem zijn bouw- en gebruiksmogelijkheden worden ingeperkt.
  
  
    Toetsingskader
  
  
  4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
  
  
    Relevante planregels
  
  
  5. In artikel 10.1 van de planregels is de doeleindenomschrijving voor de woonbestemming opgenomen. Dat artikel luidt, voor zover van belang:
  
  
    "De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
  
  
  a. het bestaand aantal woningen ter plaatse van de aanduidingen:
  
  
    […]
  
  
    
      
    
  
  
    […]
  
  
  
    met bijbehorende gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde, tuinen en erven".
  
  
  
    In artikel 1.16 is opgenomen wat moet worden verstaan onder "bestaand". Dat artikel luidt:
  
  
  
    "a. bij bouwwerken: een bouwwerk dat op het moment van inwerkingtreding van het plan bestaat of wordt gebouwd, dan wel nadien kan worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, waarvoor de aanvraag voor het tijdstip van inwerkingtreding is ingediend, tenzij in de regels anders is bepaald;
  
  
  b. bij gebruik: het gebruik dat op het moment van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan bestaat en in overeenstemming is met het voorheen geldend planologische regime;".
  
  
    Aanduiding op verbeelding
  
  
  6.	[ appellant] betoogt dat met het vaststellen van het plan een rechtsonzekere planologische situatie is ontstaan, omdat de digitale versie van het plan, zoals deze op het moment van het instellen van beroep beschikbaar was op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl, niet in overeenstemming is met het vaststellingsbesluit. In het ontwerpplan was aan de gronden van het perceel [locatie 1] namelijk de bouwaanduiding "aaneengebouwd" toegekend. Naar aanleiding van de door hem naar voren gebrachte zienswijze tegen het ontwerpplan heeft de raad in de nota van zienswijzen te kennen gegeven dat die aanduiding niet klopt en dat in de plaats daarvan de aanduiding "vrijstaand" wordt opgenomen. Uit de verbeelding van de digitale versie van het plan blijkt echter dat aan de gronden nog steeds de bouwaanduiding "aaneengebouwd" is toegekend.
  
  
    6.1.	In het vaststellingsbesluit staat dat de tegen het ontwerpbestemmingsplan ingekomen zienswijzen aanleiding hebben gegeven om het plan voor wat betreft de planregels en verbeelding op enkele onderdelen aan te passen. Met het besluit zijn de nota van zienswijzen en het plan ten opzichte van het ontwerpplan gewijzigd vastgesteld. In de nota van zienswijzen staat dat door de indiener van de zienswijze er terecht op wordt gewezen dat op het perceel [locatie 1] de verkeerde aanduiding "aaneengebouwd" is opgenomen. Dit had de aanduiding "vrijstaand" moeten zijn. In zoverre wordt in de nota van zienswijzen voorgesteld het plan gewijzigd vast te stellen.
  
  
  
    De raad erkent in het verweerschrift dat het vaststellingsbesluit en de digitale versie van het plan zoals deze toen kon worden geraadpleegd op de landelijke voorziening op dit punt niet met elkaar overeenstemden. Volgens de raad is door een technische fout bij de publicatie van de digitale versie van het plan per abuis de verbeelding die hoorde bij het ontwerpplan op www.ruimtelijkeplannen.nl beschikbaar gesteld. In zoverre is naar het oordeel van de Afdeling een rechtsonzekere situatie ontstaan doordat op de landelijke voorziening (www.ruimtelijkeplannen.nl) als bedoeld in artikel 1.2.1, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) een versie van het bestemmingsplan beschikbaar is gesteld die niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan zoals de raad dat blijkens de overwegingen van het vaststellingsbesluit, waarvan de nota van zienswijzen deel uitmaakt, heeft vastgesteld. De Afdeling stelt vast dat, zoals de raad dat ook heeft toegelicht, inmiddels de juiste versie van de verbeelding op de landelijke voorziening beschikbaar is gesteld. Anders dan de raad meent, is daarmee echter het gebrek niet hersteld en is de rechtsonzekere situatie niet weggenomen, omdat niet is gebleken dat een publicatie heeft plaatsgevonden van het plaatsen van de correcte versie op www.ruimtelijkeplannen.nl en daarvan mededeling is gedaan aan de indieners van de zienswijzen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1042).
  
  
  
    Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot de conclusie dat het bestreden besluit en het plan, in onderlinge samenhang bezien, in strijd zijn met de rechtszekerheid. Het betoog slaagt.
  
  
  
    6.2.	In het vervolg van deze uitspraak gaat de Afdeling ervan uit dat de gronden van het perceel [locatie 1] de aanduiding "vrijstaand" hebben.
  
  
  
    Tweede woning [locatie 1]
  
  
  7.	[ appellant] betoogt dat de raad een tweede woning op het perceel [locatie 1] ten onrechte niet positief heeft bestemd. Hoewel die woning nog niet is gebouwd, heeft hij voor de bouw van die woning een omgevingsvergunning verleend gekregen. Die vergunning is inmiddels onherroepelijk. De raad heeft in reactie op zijn zienswijze tegen het ontwerpplan te kennen gegeven dat met het plan de bestaande (vergunde) situatie wordt bestemd. Door het bouwwerk onder het overgangsrecht te brengen, heeft de raad dat niet gedaan.
  
  
    7.1.	Het plan kent aan de gronden van het perceel [locatie 1] de bestemming "Wonen" toe. De gronden hebben de aanduiding "vrijstaand". Uit artikel 10.1, onder a, van de planregels volgt dat gronden met deze bestemming en aanduiding zijn bestemd voor het bestaand aantal vrijstaande woningen ter plaatse van de betreffende aanduiding. In artikel 1.16 van de planregels is opgenomen wat onder "bestaand" moet worden verstaan.
  
  
  
    7.2.	De raad stelt zich op het standpunt dat, gelet op de artikelen 10.1 en 1.16 van de planregels, de tweede woning aan de [locatie 1] waarvoor [appellant] een onherroepelijke omgevingsvergunning heeft wel positief is bestemd en, anders dan [appellant] stelt, niet onder de werking van het overgangsrecht valt.
  
  
  
    7.3.	Naar het oordeel van de Afdeling stelt de raad zich terecht op het standpunt dat de tweede woning aan de [locatie 1] waarvoor [appellant] een onherroepelijke omgevingsvergunning heeft positief is bestemd. Uit artikel 10.1, onder a, van de planregels volgt dat gronden met een woonbestemming en de aanduiding "vrijstaand" zijn bestemd voor het bestaand aantal vrijstaande woningen. Hoewel de tweede woning nog niet is gebouwd, betekent dat niet dat de woning daarom niet valt onder "het bestaand aantal woningen" als bedoeld in artikel 10.1, onder a, van de planregels. Uit artikel 1.16 van de planregels volgt namelijk dat met "bestaand" niet alleen bestaande en in aanbouw zijnde bouwwerken wordt bedoeld, maar ook bouwwerken waarvoor de aanvraag om omgevingsvergunning voor het tijdstip van inwerkingtreding van het plan is ingediend en die nadien krachtens zo’n vergunning kunnen worden gebouwd. Daarvan is in dit geval sprake. [appellant] heeft voor de inwerkingtreding van het plan, dat is op 24 maart 2022, een aanvraag om omgevingsvergunning voor de bouw van een tweede woning op het perceel aan de [locatie 1] ingediend. Voor dat bouwplan is bij besluit van 21 maart 2019 een omgevingsvergunning verleend. Die vergunning is na de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 december 2021, in zaaknummer 20/41, onherroepelijk geworden. De vergunde tweede woning valt dus onder "het bestaand aantal woningen" als bedoeld in artikel 10.1, onder a, van de planregels en is dus positief bestemd. De stelling van [appellant] dat de vergunde tweede woning niet positief is bestemd, maar onder de beschermende werking van het overgangsrecht is komen te vallen, is dan ook niet juist. Het betoog slaagt daarom niet.
  
  
  
    Opslag
  
  
  8.	[ appellant] betoogt dat de raad bij de vaststelling van het plan geen rekening heeft gehouden met het gebruik als opslag van het bouwwerk achter op het perceel [locatie 1]. Dat bouwwerk gebruikt hij al jaren als opslag, en dat gebruik is niet in strijd met een voorheen geldend planologische regime. Het gebruik is met het plan ten onrechte niet positief bestemd, maar onder de werking van het overgangsrecht gebracht. Omdat dat gebruik niet (binnen afzienbare termijn) zal worden beëindigd, had de raad voor de opslag moeten voorzien in een positieve bestemming, aldus [appellant].
  
  
    8.1.	Op het perceel [locatie 1] is, achter de woning, een bijbehorend bouwwerk aanwezig. De raad stelt zich op het standpunt dat het gebruik van het bijbehorende bouwwerk achter op het perceel als opslag is toegestaan onder de woonbestemming die dat perceel heeft. Binnen de woonbestemming is opslag ten behoeve van wonen namelijk toegestaan. Een aanduiding op de verbeelding of anderszins ten behoeve van het gebruik van dat bijgebouw als opslag is daarom niet nodig, aldus de raad.
  
  
  
    8.2.	Artikel 10.1 van de planregels bepaalt dat gronden met de bestemming "Wonen" en de aanduiding "vrijstaand" onder meer zijn bestemd voor het bestaand aantal vrijstaande woningen met bijbehorende gebouwen. Als het gebruik van het gebouw achter op het perceel als opslag samenhangt met de woonbestemming, stelt de raad zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt dat dat gebruik binnen de woonbestemming is toegestaan en in zoverre positief is bestemd. Op de zitting heeft [appellant] echter toegelicht dat de opslag al jaren ten behoeve van kleinschalige bedrijvigheid wordt gebruikt. De opslag wordt onder meer gebruikt om loodgieters- en constructiemateriaal in op te slaan. De opslag wordt dus niet, althans niet in de eerste plaats, gebruikt ten behoeve van de woonbestemming. Het gebruik van de opslag ten behoeve van kleinschalige bedrijvigheid is niet in strijd met voorheen geldend planologisch regime, omdat voor de gronden geen planologische regeling aanwezig was. In zoverre was het gebruik van de opslag ten behoeve van kleinschalige bedrijvigheid dus toegestaan. Niet is gebleken dat de raad bij de voorbereiding van het plan onderzoek heeft gedaan naar het feitelijke (toegestane) gebruik van de opslag en heeft bezien of dat gebruik past binnen de (woon)bestemming die hij aan de gronden heeft toegekend. Naar het oordeel van de Afdeling had het wel op de weg van de raad gelegen om dit te doen, mede gelet op het niet nader onderbouwde standpunt van de raad dat het gebruik van de opslag past binnen de woonbestemming en gelet op de doelstelling van het plan om de bestaande (vergunde) situatie planologisch te regelen. Nu de raad dat niet heeft gedaan, heeft de raad bij de voorbereiding van het plan niet de vereiste zorgvuldigheid in acht genomen. Dat is in strijd met het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel. Het betoog slaagt.
  
  
  
    Perceel [locatie 4]
  
  
  9.	[ appellant] betoogt dat de aanduiding van de adressen op het perceel [locatie 4] onjuist is, omdat een huisnummer op het perceel ontbreekt. Op de zitting heeft [appellant] daarover toegelicht dat het pand op het perceel met [locatie 4] op enig moment in het verleden in gebruik is geweest als twee woningen, zodat twee huisnummers, namelijk [locatie 4] en [locatie 5], aanwezig waren. Volgens [appellant] had daarom ook [locatie 5] op de verbeelding moeten staan.
  
  
    9.1.	De Afdeling overweegt dat de verbeelding van het plan, in overeenstemming met artikel 1.2.4 van het Bro, is geprojecteerd op een topografische ondergrond om de verbeelding beter leesbaar te maken. In deze ondergrond worden soms huisnummers weergegeven. Aan de ondergrond komt geen juridische betekenis toe. Voor het aantal toegestane woningen op het perceel [locatie 4] is dan ook alleen de in het plan voor dat perceel opgenomen regeling relevant en niet het huisnummer of de huisnummers die worden vermeld in de ondergrond waarop de planverbeelding is geprojecteerd. Dat in de ondergrond waarop de verbeelding van het plan is geprojecteerd volgens [appellant] een huisnummer ontbreekt, doet aan de rechtmatigheid van het plan dan ook niet af.
  
  
  
    9.2.	[appellant] betoogt verder dat onduidelijk is of het al jaren bestaande gebruik van het pand met het plan is toegestaan. In plaats van te regelen dat op het perceel [locatie 4] het "bestaand aantal woningen" zijn toegestaan, had de raad expliciet moeten vermelden hoeveel woningen ter plaatse zijn toegestaan.
  
  
  
    9.3.	De gronden van het perceel [locatie 4] hebben een woonbestemming met de aanduiding "aaneengebouwd". Volgens artikel 10.1, onder a, van de planregels zijn de gronden met deze bestemming en aanduiding bestemd voor het bestaand aantal aaneengebouwde woningen. Uit artikel 1.16 volgt dat onder "bestaand" gebruik wordt verstaan het gebruik dat op het moment van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan bestaat en in overeenstemming is met het voorheen geldend planologische regime. Het ten tijde van de inwerkingtreding van het plan aanwezige gebruik is op deze wijze toegestaan. Dat volgt uit de artikelen 10.1 en 1.16 van de planregels en omdat voor de betrokken gronden voorheen geen planologisch regime gold. In zoverre is het bestaande gebruik van het pand voor meerdere woningen toegestaan. De raad heeft dus het bestaand legale gebruik, zoals [appellant] wenst, met het plan positief bestemd. Dat discussie kan ontstaan, en ook bestaat tussen partijen, over de vraag welk gebruik ten tijde van de inwerkingtreding van het plan aanwezig was, maakt op zichzelf niet dat de planregeling onvoldoende duidelijk is. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd ook geen aanleiding dat een concreet aantal toegestane woningen voor het betreffende perceel in het plan had moeten worden opgenomen. Met het plan is namelijk bedoeld de bestaande (vergunde) situatie vast te leggen en dat is gebeurd.
  
  
  
    9.4.	De conclusie is dat de betogen van [appellant] niet slagen.
  
  
  
    Bestuurlijke lus
  
  
  10. Uit wat hiervoor onder 6.1 en 8.2 is overwogen, volgt dat het plan in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en in strijd met het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel is vastgesteld.
  
  11. De Afdeling ziet, met het oog op een spoedige beslechting van het geschil, aanleiding met toepassing van artikel 8:51d van de Awb de raad op te dragen om binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak de onder 6.1 en 8.2 geconstateerde gebreken te herstellen. De raad kan dat, voor het onder 6.1 geconstateerde gebrek, doen door het vaststellingsbesluit opnieuw bekend te maken door kennisgeving te doen van het beschikbaar stellen op de landelijke voorziening van de versie van het bestemmingsplan zoals hij die bij het vaststellingsbesluit heeft vastgesteld en dat op juiste wijze mee te delen. De raad kan het onder 8.2 geconstateerde gebrek op verschillende wijzen herstellen, maar hij moet in elk geval zorgvuldig onderzoek doen naar het feitelijke gebruik van het bijgebouw op het perceel [locatie 1] en voor dat gebruik gemotiveerd al dan niet een regeling treffen.
  
  12. De raad moet de Afdeling en [appellant] de uitkomst meedelen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
  
  
    Proceskosten en griffierecht
  
  
  13. In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    draagt de raad van de gemeente Winterswijk op om binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak:
  
  
  - met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen de in overwegingen 6.1 en 8.2 omschreven gebreken in het besluit van 27 januari 2022, waarbij het bestemmingsplan "Bruine gebieden" is vastgesteld, te herstellen en een gewijzigd of nieuw besluit te nemen, en; 
  
  - de uitkomst aan de Afdeling en de andere partijen mee te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.I. Heijkoop, griffier.
  
  
  
    w.g. Van Gastellid van de enkelvoudige kamer
  
  
  
    w.g. Heijkoopgriffier
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024
  
  
  
    971