ECLI:NL:RVS:2023:2976, Raad van State, 02-08-2023, 202201280/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 december 2018 heeft het college aan [appellant A] een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met het bestemmingsplan verhuren van dieren aan de [locatie 1] en de [locatie 2] in Appeltern. [appellant A] is een bedrijf dat diverse dieren, waaronder landbouwhuisdieren, knaagdieren, vogels, dromedarissen, kamelen, slangen en andere wilde dieren, houdt en verhuurt voor allerlei gelegenheden zoals braderieën, personeelsactiviteiten, feesten, promotieacties en televisieopnamen. Daarbij komt een begeleider van het bedrijf met één of meer dieren naar de klant toe voor een activiteit op locatie. Daarnaast organiseert het bedrijf activiteiten met de dieren op haar boerderij aan de [locatie 1].

202201280/1/R4.
    Datum uitspraak: 2 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], [appellant B] en [appellante C] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant A]), gevestigd en wonend te Appeltern, gemeente West Maas en Waal,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 13 januari 2022 in zaak nr. 19/5154 in het geding tussen:
    [appellant A],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van West Maas en Waal,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 december 2018 heeft het college aan [appellant A] een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met het bestemmingsplan verhuren van dieren aan de [locatie 1] en de [locatie 2] in Appeltern.
    Bij besluit van 1 augustus 2019 heeft het college het door [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 10 oktober 2019 heeft het college een dwangsom van € 30.000,00 ingevorderd.
    Bij uitspraak van 13 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant A] tegen het besluit van 1 augustus 2019 ingestelde beroep ongegrond verklaard en het beroep tegen het invorderingsbesluit van 10 oktober 2019 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 juni 2023, waar [appellant A], vertegenwoordigd door mr. C.J. Driessen, advocaat te Vianen, en [appellant B], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J.A.M. Leenders-van Heck en J. Boon-van Delft, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant A] is een bedrijf dat diverse dieren, waaronder landbouwhuisdieren, knaagdieren, vogels, dromedarissen, kamelen, slangen en andere wilde dieren, houdt en verhuurt voor allerlei gelegenheden zoals braderieën, personeelsactiviteiten, feesten, promotieacties en televisieopnamen. Daarbij komt een begeleider van het bedrijf met één of meer dieren naar de klant toe voor een activiteit op locatie. Daarnaast organiseert het bedrijf activiteiten met de dieren op haar boerderij aan de [locatie 1].
    1.1.    Op 5 september 2018 hebben twee omwonenden het college verzocht om handhavend op te treden tegen de dierenverhuuractiviteiten van [appellant A], omdat deze activiteiten volgens hen in strijd zijn met het bestemmingsplan "Gouden Ham/De Schans, randzone".
    Bij het besluit van 31 december 2018 heeft het college [appellant A] onder oplegging van een dwangsom van € 30.000,00 ineens, gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) ongedaan te maken door de dierenverhuuractiviteiten te staken en gestaakt te houden. Aan de last is een begunstigingstermijn van zes weken verbonden.
    1.2.    De rechtbank heeft het beroep van [appellant A] tegen het besluit van 1 augustus 2019 ongegrond verklaard. Om te beginnen heeft de rechtbank overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat de dierenverhuuractiviteiten in strijd zijn met het bestemmingsplan "Gouden Ham/De Schans, randzone", dat er voor de activiteiten geen omgevingsvergunning is verleend en dat daarom artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt overtreden. Volgens de rechtbank heeft het college terecht geen aanleiding gezien om af te zien van handhavend optreden, omdat geen concreet zicht op legalisatie bestond op het moment van het nemen van het besluit van 1 augustus 2019 en omdat de gevolgen van het handhavend optreden niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Verder is volgens de rechtbank de begunstigingstermijn niet te kort om aan de last te kunnen voldoen.
    Daarnaast heeft de rechtbank het beroep tegen het invorderingsbesluit van 10 oktober 2019 gegrond verklaard, omdat het college [appellant A] in strijd met artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten onrechte niet heeft gehoord voorafgaand aan het nemen van dat besluit. De rechtbank heeft dat besluit daarom vernietigd, maar heeft de rechtsgevolgen ervan in stand gelaten omdat [appellant A] op de zitting bij de rechtbank is gehoord en daar alsnog alles heeft kunnen aanvoeren wat zij in het kader van artikel 4:8 van de Awb had kunnen aanvoeren.
    Het handhavingsbesluit
    2.       In hoger beroep spitst het geschil over het handhavingsbesluit zich toe op de vraag of het college vanwege het bestaan van bijzondere omstandigheden had moeten afzien van handhavend optreden. Tussen partijen is niet in geschil dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de dierenverhuuractiviteiten wegens strijd met het bestemmingsplan.
    2.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    3.       [appellant A] betoogt dat het gemeentebestuur bereid was om medewerking te verlenen aan de legalisatie van haar dierenverhuuractiviteiten. Zij stelt dat zij met het gemeentebestuur de heldere afspraak had gemaakt dat zij uiterlijk 1 augustus 2018 een compleet ontwerpbestemmingsplan zou indienen en dat dan niet handhavend zou worden opgetreden. Zij stelt dat zij de gevraagde stukken tijdig heeft aangeleverd en dat zij er daarmee op mocht vertrouwen dat er niet handhavend zou worden opgetreden tegen de dierenverhuuractiviteiten. Volgens haar heeft de rechtbank miskend dat zij een gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen.
    3.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    3.2.    De rechtbank heeft overwogen dat het college in de brief van 20 juni 2018 niet heeft toegezegd dat zonder meer zou worden afgezien van handhavend optreden als [appellant A] tijdig een voorontwerpbestemmingsplan zou aanleveren en dat niet is toegezegd dat niet handhavend zou worden opgetreden gedurende de periode dat werd gewerkt aan het ontwerpbestemmingsplan. Daarbij overweegt de rechtbank dat het college bovendien op de zitting onweersproken heeft gesteld dat [appellant A] voor 1 augustus 2018 geen compleet voorontwerpbestemmingsplan heeft ingediend. Vervolgens oordeelt de rechtbank dat het college na het ontvangen van een handhavingsverzoek op 5 september 2018 mocht besluiten om over te gaan tot handhavend optreden tegen de dierenverhuuractiviteiten.
    In de brief van 20 juni 2018 aan [appellant A] stelt het college al geruime tijd met haar in overleg te zijn over de legalisering van het dierenverhuurbedrijf. Er staat dat [appellant A] op 7 juli 2017 een brief heeft ontvangen waarin zij is gevraagd een bestemmingsplan aan te leveren dat geschikt is voor het opstarten van de planologische procedure, maar dat de aangeleverde concepten nog steeds ontoereikend zijn. Aan het eind van de brief stelt het college haar nog eenmaal in de gelegenheid om voor 1 augustus 2018 een juridisch haalbaar concept voorontwerp-bestemmingsplan aan te leveren. Daarbij staat vermeld dat wanneer deze deadline niet wordt gehaald, de handhaving voor het onderdeel dierenverhuurbedrijf in gang zal worden gezet.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat in deze brief niet is toegezegd dat helemaal niet meer handhavend zal worden opgetreden als [appellant A] tijdig een voorontwerp-bestemmingsplan indient. Er wordt slechts aangekondigd dat zeker wel handhavend zal worden opgetreden als dat niet is gebeurd. Alleen al daarom kan [appellant A] geen gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel doen. Daargelaten welke stukken [appellant A] voor 1 augustus 2018 heeft ingediend, staat vast dat er op dat moment in ieder geval geen juridisch haalbaar concept was ingediend waarmee de activiteiten gelegaliseerd konden worden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college daarom, in het bijzonder nadat op 5 september 2018 een verzoek om handhaving was gedaan, kon overgaan tot handhavend optreden tegen de dierenverhuuractiviteiten.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is. Volgens haar heeft het college in zijn belangenafweging onvoldoende gewicht toegekend aan haar belang bij het voortzetten van de dierenverhuuractiviteiten. Zij stelt dat het staken van die activiteiten het einde van haar bedrijf op de huidige locatie betekent, omdat zij dan niet genoeg inkomsten kan genereren voor de verzorging van de dieren. Daarbij wijst zij er op dat met het beëindigen van haar bedrijf ook een groot aantal arbeidsplaatsen verloren gaat. Verder wijst zij erop dat de twee omwonenden die om handhaving hadden verzocht inmiddels zijn verhuisd en dat zij, toen zij in de buurt van haar bedrijf kwamen wonen, wisten welke activiteiten daar plaatsvonden. Tot slot moet volgens haar ook het belang van het college worden gerelativeerd, omdat de dierenverhuuractiviteiten al tientallen jaren plaatsvinden en het college tot voor kort bereid was om mee te werken aan de legalisatie van die activiteiten. Op de zitting heeft zij hieraan toegevoegd dat zij ook veel kosten heeft moeten maken voor het opstellen van een concept van het voorontwerp-bestemmingsplan.
    4.1.    De rechtbank heeft overwogen dat zij inziet dat het staken van de dierenverhuuractiviteiten ingrijpende gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van [appellant A], maar dat die gevolgen naar haar oordeel niet onevenredig zijn. Daarbij heeft de rechtbank onder meer betrokken dat [appellant A] haar andere bedrijfsactiviteiten wel kan voortzetten en dat de dierenverhuuractiviteiten veel overlast veroorzaken.
    De Afdeling overweegt om te beginnen dat het hierbij gaat om de evenredigheid van het handhavend optreden op een moment dat de dierenverhuuractiviteiten nog steeds in strijd met het bestemmingsplan waren. Anders dan [appellant A] op de zitting suggereerde, gaat het in deze procedure niet om de vraag of het feit dat het college het ingezette traject om die activiteiten te legaliseren niet heeft voortgezet, al dan niet evenredig is. Het besluit van het college om [appellant A] de dierenverhuuractiviteiten te laten staken zolang deze activiteiten niet zijn toegestaan, staat op zichzelf niet in de weg aan het later alsnog planologisch mogelijk maken daarvan. Dit betekent dat de kosten die [appellant A] stelt te hebben gemaakt voor het opstellen van een concept voorontwerp-bestemmingsplan niet van belang zijn voor de evenredigheid van het handhavend optreden.
    [appellant A] stelt in hoger beroep weliswaar dat zij zonder de dierenverhuuractiviteiten niet genoeg inkomsten kan genereren voor de verzorging van de dieren, maar zij heeft niet met concrete gegevens onderbouwd dat het onmogelijk is om haar bedrijf voort te zetten met enkel de activiteiten die wel zijn toegestaan. Daarnaast mocht het college in zijn belangenafweging betrekken dat de dierenverhuuractiviteiten overlast veroorzaken voor de omgeving, ook al wisten de twee omwonenden die om handhaving hadden verzocht van tevoren van die activiteiten en zijn zij inmiddels verhuisd. Hoewel het college lange tijd bereid is geweest om mee te werken aan de legalisatie van de activiteiten, is het tot op heden niet gelukt om concreet zicht daarop te laten ontstaan en is het onzeker of de activiteiten wel gelegaliseerd kunnen worden. Het betoog van [appellant A] geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college onder die omstandigheden niet een groter gewicht mocht toekennen aan het belang van de omgeving en het algemeen belang dat is gediend met handhaving dan aan het belang van [appellant A]. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat vanwege het belang van [appellant A] bij het voorzetten van de dierenverhuuractiviteiten, handhavend optreden onevenredig is, zodat het college daarvan had moeten afzien.
    Het betoog slaagt niet.
    Het invorderingsbesluit
    5.       [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het invorderingsbesluit van 10 oktober 2019 in stand heeft gelaten. Volgens haar kon de rechtbank dat niet doen, omdat het geconstateerde gebrek - het niet horen voorafgaand aan het nemen van het besluit - niet meer te herstellen is nadat het besluit is genomen. Daarbij wijst zij erop dat het toetsingskader in beroep wezenlijk anders is dan dat in de bestuurlijke fase.
    5.1.    De rechtbank heeft terecht de rechtsgevolgen van het vernietigde invorderingsbesluit in stand gelaten omdat [appellant A] op de zitting bij de rechtbank is gehoord en daar alsnog alles heeft kunnen aanvoeren tegen het invorderingsbesluit wat zij eerder had kunnen aanvoeren als zij was gehoord voorafgaand aan het nemen van dat besluit. Of het toetsingskader in beroep anders is dan in de bestuurlijke fase, staat los van de vraag of [appellant A] in beroep alsnog alles naar voren heeft kunnen brengen. Dat heeft zij kunnen doen, omdat zij op de zitting bij de rechtbank uitdrukkelijk in de gelegenheid is gesteld om dat te doen. Hoewel achteraf niet meer hersteld kan worden dat zij voorafgaand aan het nemen van het invorderingsbesluit niet is gehoord, kan de reden waarom het college volgens haar had moeten afzien van invordering, wel achteraf worden beoordeeld. [appellant A] heeft bij de rechtbank echter geen redenen aangevoerd waarom het college volgens haar had moeten afzien van invordering. Ook in hoger beroep heeft [appellant A] geen redenen aangevoerd waarom het college volgens haar had moeten afzien van invordering.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
     Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kors
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2023
    687-972