ECLI:NL:RVS:2023:718, Raad van State, 22-02-2023, 202206155/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 december 2021 heeft de projectdirecteur van het Ministerie van Defensie de aanvraag van appellanten om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen. Appellanten hebben allen de Afghaanse nationaliteit en verblijven in Afghanistan. Zij bestaan uit [appellant] en zijn familieleden. [appellant] stelt als politieagent voormalig majoor van het Nederlandse leger [partij] te hebben ondersteund toen laatstgenoemde als cultureel adviseur optrad in Afghanistan. Met die achtergrond hebben appellanten op 24 augustus 2021 een aanvraag ingediend om te bereiken dat de minister van Buitenlandse Zaken hun overkomst van Afghanistan naar Nederland faciliteert.

202206155/1/V6.
    Datum uitspraak: 22 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en anderen,
    appellanten,
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 december 2021 heeft de projectdirecteur van het Ministerie van Defensie de aanvraag van appellanten om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen.
    Bij uitspraak van 11 maart 2022 heeft de rechtbank het daartegen door appellanten ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2684, heeft de Afdeling het daartegen door appellanten ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, die uitspraak vernietigd, het beroep tegen het besluit van 13 december 2021 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Bij besluit van 28 september 2022 heeft de minister de aanvraag opnieuw afgewezen.
    Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2022, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. F.W. Verbaas, advocaat te Alkmaar, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, en N.C.J. Maes, zijn verschenen. Ook is [partij] verschenen.
    Overwegingen
    1.       Appellanten hebben allen de Afghaanse nationaliteit en verblijven in Afghanistan. Zij bestaan uit [appellant] en zijn familieleden. [appellant] stelt als politieagent voormalig majoor van het Nederlandse leger [partij] te hebben ondersteund toen laatstgenoemde als cultureel adviseur optrad in Afghanistan. Met die achtergrond hebben appellanten op 24 augustus 2021 een aanvraag ingediend om te bereiken dat de minister hun overkomst van Afghanistan naar Nederland faciliteert.
    1.1.    In de uitspraak van 14 september 2022 heeft de Afdeling het besluit van 13 december 2021 op deze aanvraag vernietigd. De minister heeft de aanvraag bij besluit van 28 september 2022 (hierna: het besluit) opnieuw afgewezen. De minister vindt dat appellanten niet in aanmerking komen om naar Nederland over te worden gebracht. Ten eerste omdat appellanten niet tijdens de evacuatieoperatie zijn opgeroepen om naar het vliegveld te komen voor evacuatie. Ten tweede omdat appellanten niet behoren tot de groepen personen voor wie het kabinet bij brief van 11 oktober 2021 (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860), na beëindiging van de evacuatieoperatie een speciale voorziening heeft getroffen om hun overkomst naar Nederland te faciliteren.
    Beroepsgronden van appellanten
    2.       Appellanten voeren aan dat de minister ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat zij niet behoren tot de in de brief van 11 oktober 2021 genoemde categorie personen ‘die als tolk of in een andere functie hoog profiel werkzaamheden voor Nederland in een internationale militaire of politiemissie hebben uitgevoerd'. Zij voeren aan dat [appellant] van februari 2009 tot en met juli 2009 ter ondersteuning van [partij] werkzaamheden heeft verricht voor het Ministerie van Defensie, zoals het leggen van contacten en verschaffen van informatie over dorpshoofden en andere prominente Afghanen.
    2.1.    Daarnaast doen appellanten een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Zij wijzen op drie families die ook relaties hebben met [partij] en van wie de minister de overkomst naar Nederland wel heeft gefaciliteerd. Dat zijn de families [familie A], [familie B] en [familie C] Volgens appellanten heeft de minister het besluit ondeugdelijk gemotiveerd, omdat hij niet heeft gereageerd op het al in de vorige procedure gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel.
    2.2.    Verder doen appellanten, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2290, een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Omdat het besluit inbreuk maakt op hun fundamentele rechten, moet de Afdeling dit volgens appellanten intensief toetsen. In dit kader wijzen zij op de volgende omstandigheden. Zij hebben de aanvraag al op 24 augustus 2021 gedaan, binnen een week nadat het kabinet heeft aangegeven de motie Belhaj (Kamerstukken II 2020/21, 27 925, nr. 788) naar letter en geest te zullen uitvoeren. Bovendien heeft de Europese Raad op 3 maart 2022 het besluit genomen om de evacuatie uit Afghanistan te ondersteunen van functionarissen of andere professionals die actief zijn in de politiek of de veiligheidssector in Afghanistan. Daaronder vallen ook politieagenten die zijn opgeleid in het kader van of betrokken waren bij de uitvoering van het beleid van de Unie. Ten tijde van het besluit van 3 maart 2022 was de zaak van appellanten de minister bekend. Appellanten wijzen er ook nog op dat [appellant] familie is van [partij]. Laatstgenoemde heeft dus voor zijn werkzaamheden een beroep gedaan op zijn familie. Dat de minister zijn overkomst naar Nederland niet wil faciliteren is daarom niet loyaal. Bovendien zijn twee familieleden spoorloos verdwenen sinds de machtsovername door de Taliban. Appellanten stellen dat het besluit hun fundamentele rechten aantast: door de werkzaamheden van [appellant] lopen zij gevaar en dus risico op schending van het recht op leven en het verbod op onmenselijke of vernederende behandeling.
    2.3.    Tot slot doen appellanten een beroep op het vertrouwensbeginsel. Zij wijzen in dit kader op de door het kabinet bij brief van 18 augustus 2021 (Kamerstukken II 2020/21, 27 925, nr. 841) gedane toezegging om de motie Belhaj naar letter en geest te zullen uitvoeren. Appellanten vallen naar eigen zeggen onder die motie.
    Verweer van de minister
    3.       De minister stelt dat door de beëindiging van de evacuatieoperatie op 26 augustus 2021 de toezegging van het kabinet is uitgewerkt. Daardoor is een nieuwe situatie ontstaan. Over deze nieuwe situatie gaat de brief van 11 oktober 2021. Voor de in de motie Belhaj genoemde groepen personen spant het kabinet zich slechts in als zij al waren opgeroepen vóór het einde van de evacuatieoperatie.
    De minister stelt dat de keuzes die het kabinet tijdens en na de evacuatieoperatie heeft gemaakt, niet onredelijk zijn en geen fundamentele rechten aantasten.
    Omdat [appellant] stelt werkzaamheden te hebben verricht in de periode van februari 2009 tot en met juli 2009, valt hij volgens de minister niet onder de in de brief van 11 oktober 2021 genoemde groep personen die ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden hebben verricht voor het Ministerie van Defensie of de European Union Police Mission in Afghanistan (EUPOL).
    3.1.    In reactie op het beroep op het gelijkheidsbeginsel, verwijst de minister naar het standpunt dat hij bij de rechtbank heeft ingenomen. Appellanten bevinden zich niet in een soortgelijke positie als de families naar wie zij verwijzen, omdat zij niet zichtbaar betrokken waren bij de Nederlandse missie en de families naar wie zij verwijzen wel. Verder stelt de minister dat hij de aanvraag van de familie [familie A] ten onrechte heeft ingewilligd, omdat zij niet voldoen aan de vereisten van het in de brief van 11 oktober 2021 neergelegde beleid. Hij is niet verplicht deze fout te herhalen. Over de families [familie B] en [familie C] stelt de minister dat dat geen rechtens vergelijkbare gevallen zijn. De minister gaat ervan uit dat zij ten minste een jaar voor de Nederlandse missie hebben gewerkt en volgens hun verklaring kenbaar actief zijn geweest in het contact tussen de missie en een Afghaanse autoriteit en de Afghaanse media.
    3.2.    Over het evenredigheidsbeginsel stelt de minister dat de keuze om voor appellanten niet van het beleid af te wijken, geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is. Het kabinet heeft bij het maken van dat beleid keuzes moeten maken. Dit betekent noodzakelijkerwijs dat anderen dan de in de brief genoemde groepen personen niet voor overbrenging in aanmerking komen. [appellant] heeft naar eigen zeggen niet rechtstreeks voor de Nederlandse militaire missie gewerkt, maar slechts informeel informatie verschaft. Hij trad ook niet zichtbaar op voor die missie.
    3.3.    Over het door appellanten genoemde besluit van de Europese Raad van 3 maart 2022 merkt de minister op dat het kabinet naar aanleiding daarvan heeft toegezegd 25 personen te willen opnemen uit de categorie "(fixers van) journalisten en mensenrechtenverdedigers, inclusief rechters". De minister stelt dat dit besluit hem niet verplicht ook [appellant] en diens familie op te nemen.
    3.4.    Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt volgens de minister ook niet. Hij ontkent dat hij appellanten enige toezegging heeft gedaan en wijst daarbij op de arresten van het gerechtshof Den Haag van 26 juli 2022, ECLI:NL:GHDHA:2022:1314 en ECLI:NL:GHDHA:2022:1315.
    Oordeel van de Afdeling
    4.       In de brief van 11 oktober 2021 staat dat het kabinet zich zal inspannen om de overkomst van de daarin genoemde groepen personen van Afghanistan naar Nederland te faciliteren. Nederland heeft zich jarenlang ingezet voor vrede en veiligheid in Afghanistan en is daarbij op allerlei manieren ondersteund door personen uit Afghanistan. Nederland voelt zich verantwoordelijk voor die personen en hun familieleden, omdat voor hen een levensbedreigende crisissituatie is ontstaan door de machtsovername door de Taliban. De Afdeling wijst op de uitspraak van 14 september 2022, onder 1.2 en 5.7. De inspanningsverplichting die het kabinet zichzelf heeft opgelegd, heeft geen wettelijke grondslag. Het gaat om buitenwettelijk en begunstigend beleid. Het betoog van appellanten dat het beleid niet begunstigend is omdat het slechts vereisten bevat, slaagt niet. Het beleid is begunstigend en de vereisten stellen grenzen aan de groepen op wie die begunstiging van toepassing is. Aan personen die buiten dit beleid vallen, wordt niets onthouden waar zij anders wel recht op zouden hebben. Bij het opstellen van zulk beleid heeft het kabinet veel beleidsruimte.
    4.1.    In de brief van 11 oktober 2021 staat onder andere:
    "Verdere uitvoering motie-Belhaj
    (…) Sinds de beëindiging van de acute evacuatiefase op 26 augustus, worden de doelgroepen die zijn beschreven in de motie van het lid Belhaj c.s. conform de motie aangemerkt als risicogroep bij de aanvraag van asiel in Nederland. Momenteel wordt de Vreemdelingencirculaire hierop aangepast.
    Het kabinet wil daarnaast een speciale voorziening treffen voor twee bijzondere groepen om overkomst naar Nederland te faciliteren. Het gaat hierbij om medewerkers (en hun kerngezinnen) van een ten laste van de BZ/BHOS-begroting gefinancierd project op het gebied van sociale vooruitgang, vrede en veiligheid of duurzame ontwikkeling. Medewerkers kunnen worden aangedragen door in Nederland gevestigde NGO’s als zij sinds 1 januari 2018 tenminste een jaar structureel substantiële werkzaamheden hebben verricht voor het desbetreffende ontwikkelingsproject in een publieke, zichtbare functie. (…)
    Voor Defensie en JenV gaat het daarnaast om personen (en hun kerngezin) die in de afgelopen twintig jaar hebben gewerkt voor Defensie of EUPOL in Afghanistan in een voor het publiek zichtbare functie. Zij moeten kunnen aantonen dat zij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden hebben verricht voor Defensie en/of voor een Nederlandse functionaris EUPOL. (…)
    In aanvulling hierop wil het kabinet een extra inspanning plegen voor (fixers van) journalisten en mensenrechtenverdedigers. Dit zijn mensen die in een zichtbare, publieke functie hebben gewerkt en daardoor nu extra kwetsbaar zijn. (…)"
    4.2.    Appellanten stellen dat [appellant] in de periode van februari 2009 tot en met juli 2009 werkzaamheden voor [partij] heeft verricht. Alleen al daarom stelt de minister terecht dat appellanten niet vallen onder de groep personen die ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden hebben verricht voor het Ministerie van Defensie of de European Union Police Mission in Afghanistan (EUPOL). Met dit standpunt heeft de minister het beleid ook niet inconsistent toegepast. Het kabinet heeft ervoor mogen kiezen om een jaar te hanteren als minimumperiode waarin een persoon structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor die organisaties. Als de minister de overkomst van personen die buiten dit beleid vallen, niet faciliteert, schendt hij niet hun fundamentele rechten. Ook niet als de Taliban dat mogelijk wel doen. Zoals de Afdeling onder 4 heeft overwogen, wordt personen die buiten dit beleid vallen namelijk niets onthouden waar zij anders wel recht op zouden hebben. Het beleid is dan ook niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
    4.3.    Het voorgaande laat onverlet dat de minister niet strikt mag vasthouden aan de minimumperiode van een jaar als zich bijzondere omstandigheden voordoen. [appellant] heeft zulke omstandigheden niet aannemelijk gemaakt. Daarbij is van belang dat [appellant] niet rechtstreeks voor de Nederlandse militaire missie heeft gewerkt, maar informeel informatie heeft verschaft. Het besluit van de Europese Raad van 3 maart 2022 leidt niet tot een andere conclusie. De minister heeft namelijk toegelicht dat hij ter uitvoering van dat besluit 25 personen heeft opgenomen die zijn vermeld op een lijst van de Europese Dienst voor Extern Optreden. Dit verplicht de minister niet om ook personen op te nemen die niet op deze lijst staan. Appellanten hebben geen omstandigheden aannemelijk gemaakt die de minister dwingen [appellant] en zijn familie ook op te nemen. Ook de omstandigheid dat [appellant] en [partij] familie zijn, maakt niet dat de minister uit een oogpunt van loyaliteit het buitenwettelijk beleid ook op appellanten had moeten toepassen.
    4.4.    Appellanten doen verder een beroep op het recht op leven en het verbod op een onmenselijke of vernederende behandeling. Voor zover zij daarmee een beroep doen op het EVRM en het IVBPR, overweegt de Afdeling dat deze verdragen Nederland niet verplichten tot evacuatie van appellanten, omdat de werkzaamheden van [appellant] onvoldoende verband houden met de Nederlandse militaire missie in Afghanistan.
    4.5.    Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt ook niet. Voor een geslaagd beroep daarop is vereist dat appellanten aannemelijk maken dat de minister een toezegging of andere uitlating heeft gedaan of een gedraging heeft verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mochten afleiden of en zo ja, hoe de minister in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694 (Amsterdams dakterras). Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de minister aan hen zo’n toezegging of andere uitlating heeft gedaan. De door het kabinet in de brief van 18 augustus 2021 gedane toezegging om de motie Belhaj naar letter en geest te zullen uitvoeren, bevat geen toezegging die specifiek tot appellanten is gericht.
    4.6.    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    5.       Appellanten hebben al in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van 14 september 2022, een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en daarbij de families [familie A], [familie B] en [familie C] genoemd als vergelijkbare gevallen. Zij hebben dit betoog ook onderbouwd. Het lag daarom op de weg van de minister om daarop in te gaan. Omdat hij dat heeft nagelaten, heeft de minister het besluit ondeugdelijk gemotiveerd. Het besluit is daarom in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Conclusie en definitieve beslechting van het geschil
    6.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 28 september 2022 wordt vernietigd. Uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting laat de Afdeling de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand (artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb). Dit betekent dat het besluit feitelijk alsnog blijft gelden. Daarover overweegt de Afdeling het volgende.
    6.1.    De minister heeft in beroep alsnog deugdelijk gemotiveerd waarom het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Over de familie [familie A] heeft de minister aangevoerd dat hij hun aanvraag ten onrechte heeft ingewilligd, terwijl zij niet voldoen aan de in de brief van 11 oktober 2021 neergelegde vereisten. De minister stelt terecht dat hij niet verplicht is deze fout te herhalen. Volgens vaste rechtspraak strekt het gelijkheidsbeginsel niet zo ver dat een bestuursorgaan een ambtelijke misslag moet herhalen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3352, onder 8.1.
    6.2.    De minister stelt ook terecht dat de situaties van de families [familie B] en [familie C] niet rechtens vergelijkbaar zijn met die van appellanten. De minister neemt aan dat de families [familie B] en [familie C] ten minste een jaar voor de Nederlandse missie hebben gewerkt. De Afdeling ziet in het betoog van appellanten geen aanleiding om daaraan te twijfelen.
    7.       De minister moet de proceskosten vergoeden. Omdat de griffier geen griffierecht heeft geheven, hoeft de minister dat niet te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van 28 september 2022, kenmerk BZ-2021.95487;
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    IV.      veroordeelt de minister van Buitenlandse Zaken tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. van den Oosterkamp, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter
    w.g. Van den Oosterkamp
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2023
    941-927