ECLI:NL:RBAMS:2024:1071, Rechtbank Amsterdam, 01-03-2024, 20/379
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omzettingsvergunning verleend, geluidsnormen, handhaving, leefbaarheid, redelijke termijn, dwangsom. Beroep gegrond.
        Omzettingsvergunning verleend. Eiser voert in beroep aan dat de omzettingsvergunning niet verleend had moeten worden omdat niet wordt voldaan aan de vereiste geluidsnormen.
        De rechtbank stelt vast dat de omzettingsvergunning onder voorwaarden is verleend. Met deze voorwaarden zouden negatieve effecten op de leefbaarheid moeten worden voorkomen. 
        De rechtbank is van oordeel dat eiser heeft aangetoond dat hiervan in zijn geval geen sprake is. Het beroep is gegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 20/379 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 maart 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit Amsterdam, eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (hierna: het college)
      (gemachtigde: mr. E. van Bennekom).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [vergunninghouder] uit Amsterdam (vergunninghouder).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan de vergunninghouder verleende vergunning voor het omzetten van één zelfstandige woonruimte naar vijf onzelfstandige woonruimten aan de [adres] [huisnummer 1] in Amsterdam.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft deze vergunning met het besluit van 22 maart 2019 verleend. Eiser heeft hiertegen op 8 april 2019 bezwaar gemaakt en op 24 november 2019, ontvangen op 28 november 2019, een ingebrekestelling naar het college gestuurd wegens het uitblijven van een beslissing op bezwaar en om een dwangsom verzocht.
      
    
    
      1.3.
       Met het bestreden besluit van 19 december 2019 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de dwangsom afgewezen. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.4.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 29 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn partner, mevrouw [naam] , en de gemachtigde van het college. De vergunninghouder was, zonder voorafgaand bericht, niet aanwezig. 
    
    
      1.6.
       De rechtbank heeft na de zitting het onderzoek heropend om het college in de gelegenheid te stellen de in het bestreden besluit aangekondigde inspectie in verband met mogelijke overschrijding van de geluidsnormen uit te voeren. Daarnaast diende het college te verifiëren of de door de vergunninghouder overgelegde geluidsrapportage ook ziet op de vierde verdieping (de zolder) van de woning.
    
    
      1.7.
      Het college heeft op 19 januari 2023 een inspectie in de woning verricht. Op 29 september 2023 heeft een geluidsonderzoek plaatsgevonden.
      
    
    
      1.8.
      De rechtbank heeft aan partijen gevraagd of zij nog een keer op zitting gehoord willen worden. Partijen hebben daarop niet gereageerd. Daarna heeft de rechtbank het onderzoek gesloten. 
      
    
  
  
    Besluitvorming door het college
    
    
      2.1.
      Vergunninghouder is eigenaar van de woning op het adres [adres] [huisnummer 1] te Amsterdam. Eiser is woonachtig op het adres [adres] [huisnummer 2] . 
    
    
      2.2
      Het college heeft op 22 maart 2019 een vergunning verleend voor het omzetten van de zelfstandige woning [adres] [huisnummer 1]  in vijf onzelfstandige woonruimten. In de vergunning staat vermeld dat de aanvraag is getoetst en voldoet aan de Huisvestingswet 2014, hoofdstuk 4, artikel 21 t/m 26, de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 en de Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad. Het college vermeldt verder dat bij het besluit onder meer de afweging is gemaakt dat de woning beschikt over een gemeenschappelijke ruimte van tenminste 11 m2 met een minimale breedte van 3 meter, dat de woning moet voldoen aan de geluidsvereisten zoals aangegeven in 2.3.1 van de Beleidsregel wijzigen van woonruimtevoorraad, dat de onzelfstandige woonruimtes worden beheerd door een professionele verhuurder van onzelfstandige woonruimte die als zodanig is ingeschreven bij de Kamer van Koophandel en dat het wijzigen van de woonruimtevoorraad geen negatief effect heeft op de leefbaarheid. In de vergunning staat verder dat de eindinspectie en de goedkeuring van het pand moet hebben plaatsgevonden binnen één jaar na vergunningverlening. Voorts wordt vermeld dat het college de vergunning kan intrekken indien blijkt dat het geordend woon- en leefmilieu niet gewaarborgd is en er sprake is van overlast. Bij de vergunningaanvraag zit een rapport interne geluidsisolatie [adres] [huisnummer 1] van bureau Woningdelen Amsterdam d.d. 20 december 2018, waarin geconcludeerd wordt dat de bestaande woningscheidende constructie na het uitvoeren van de in het rapport genoemde verbeteringen aan de gestelde eisen voor geluidsisolatie voldoet. 
      
    
    
      2.3.
      In bezwaar heeft eiser aangevoerd dat de geluidsisolatie op de zolderverdieping (de vierde verdieping) minimaal is en dat gesprekken en geluiden aan de andere kant van de wand goed hoorbaar zijn. Volgens eiser voldoet de isolatie niet aan de geluidsisolatie-eisen en kan de vergunning alleen verleend worden als extra geluidsisolatie wordt aangebracht. Op 24 november 2019, ontvangen op 28 november 2019, heeft eiser het college in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een beslissing op bezwaar en om een dwangsom verzocht.
      
    
    
      2.4.
      Bij besluit van 19 december 2019 heeft het college, in navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie, de vergunningverlening gehandhaafd. Het college stelt zich op het standpunt dat aan de in Beleidsregel 12 gestelde voorwaarden voor verlening van een omzettingsvergunning is voldaan en dat daaruit volgt dat het belang dat is gediend met de omzetting zwaarwegender wordt geacht dan de belangen die hierdoor worden getroffen. Met de leefbaarheid in de omgeving is al rekening gehouden bij de vaststelling van Beleidsregel 12. Als de vergunninghouder meldt dat de werkzaamheden gereed zijn, volgt een inspectie waarbij gecontroleerd zal worden of de benodigde geluidswerende bouwmaterialen zijn aangebracht en aan alle andere voorwaarden wordt voldaan. Volgens het college zijn hiermee voldoende waarborgen dat aan de geldende geluidseisen zal worden voldaan. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om, in afwijking van het beleid, de vergunning te weigeren.  
      
    
    
      2.5.
      Met betrekking tot de dwangsom stelt het college zich op het standpunt dat eiser het college onredelijk laat in gebreke heeft gesteld en om die reden op grond van art. 4:17, zesde lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen dwangsom verschuldigd is. Tussen het einde van de beslistermijn (26 juli 2019) en de ingebrekestelling zitten bijna vier maanden, hetgeen aanzienlijk langer is dan de termijn van enkele weken die doorgaans redelijk wordt geacht. In de e-mailberichten van 10 oktober en 1 november 2019 heeft eiser geen melding gemaakt van het uitblijven van een beslissing op bezwaar. Eiser heeft dan ook niet zo snel als mogelijk na het verstrijken van de beslistermijn een ingebrekestelling gestuurd. Het college verwijst naar jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep van 1 november 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:3751). 
    
  
  
    
      Wet- en regelgeving
    2. 
    
      3.1.
      Uit artikel 3.3.1, eerste lid, van de Huisvestingsverordening 2016 volgt dat een vergunning voor omzetting naar onzelfstandige woonruimte kan worden geweigerd in het geval naar het oordeel van verweerder het belang van behoud van of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de omzetting gediende belang. Ook kan een vergunning worden geweigerd als naar het oordeel van verweerder de omzetting een negatief effect heeft op de leefbaarheid. De vergunning kan verder worden geweigerd als door het stellen van voorschriften dan wel voorwaarden aan de vergunning het belang van behoud en samenstelling van de woonruimtevoorraad of het negatieve effect op de leefbaarheid niet voldoende kan worden gediend.
    
    
      3.2.
      In Beleidsregel 12 heeft het college invulling gegeven aan de belangenafweging bij de beoordeling van een aanvraag om een omzettingsvergunning. Hierin is vermeld dat het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woningen tot een groter woningaanbod leidt, met name voor starters en studenten. Omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimten kan echter ook leiden tot een intensiever gebruik van woonruimte. Om negatieve effecten op de leefbaarheid te voorkomen, wordt een vergunning voor het omzetten van woonruimte onder voorwaarden verstrekt. Bij omzetting naar vijf onzelfstandige woonruimtes zijn die voorwaarden dat de woning moet beschikken over een gemeenschappelijke verblijfsruimte van ten minste 11 m2 met een minimale breedte van 3 meter. Verder moet de geluidsoverdracht tussen de woning en de omliggende woningen een volgens NEN 5077 bepaalde karakteristieke luchtgeluidniveauverschil niet kleiner dan 47 dB en een volgens NEN 5077 bepaalde gewogen contactgeluidniveau niet groter dan 59 dB hebben. Daarnaast mag de vloerbedekking de geluidsisolatie niet verslechteren
    
  
  
    Standpunt eiser
    Vergunningverlening
    
    4. Eiser voert in beroep aan dat de omzettingsvergunning niet verleend had moeten worden omdat niet wordt voldaan aan de vereiste geluidsnormen. Het omzetten van de woning naar vijf onzelfstandige woonruimten heeft een negatief effect op de leefbaarheid. Eiser benadrukt dat de woning al jaren geleden zonder vergunning is omgezet in vijf onzelfstandige (studenten)woningen. Eiser heeft destijds ook al klachten over geluidsoverlast ingediend bij het Meldpunt Zorg en Woonoverlast van de gemeente. De huidige klachten van eiser hebben met name betrekking op geluidsoverlast op de vierde verdieping (de zolder). Het college heeft bij de besluitvorming weliswaar een geluidsrapportage van de vergunninghouder betrokken, maar deze rapportage ziet niet op de vierde verdieping. Dat heeft het college ook tijdens de hoorzitting toegegeven. Het college heeft dan ook onvoldoende onderzoek gedaan naar de vraag of aan de geluidsnormen zal worden voldaan. 
    
    
      
        Dwangsom
      
    
    
    5. Volgens eiser heeft hij het college niet te laat in gebreke gesteld en miskent het college dat sprake is geweest van intensieve contacten zowel voor als na de uiterste beslisdatum. Na het bezwaar op 8 april 2019 is er op 29 mei 2019 telefonisch contact geweest over een hoorzitting. Op 17 augustus 2019 heeft eiser het college erop gewezen dat de verlengde beslistermijn inmiddels was verstreken en heeft hij verzocht om een spoedige afhandeling. Op 26 september 2019 heeft een hoorzitting plaatsgevonden en op 10 en 29 oktober en 1 november 2019 is er nog e-mailcontact geweest. Na 1 november 2019 heeft eiser niets meer van het college vernomen en zag hij geen andere mogelijkheid dan het college in gebreke te stellen, hetgeen hij op 24 november 2019 heeft gedaan. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      6. 
    
    
      6.1
      Uit paragraaf 2.3 van Beleidsregel 12 volgt dat het college ervoor heeft gekozen het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woningen in beginsel toe te staan, als aan een beperkt aantal voorwaarden is voldaan, omdat het leidt tot een groter woningaanbod, met name voor starters en studenten. 
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank stelt vast dat de omzettingsvergunning onder voorwaarden is verleend. Met deze voorwaarden zouden negatieve effecten op de leefbaarheid moeten worden voorkomen. De rechtbank is van oordeel dat eiser heeft aangetoond dat hiervan in zijn geval geen sprake is.  
      
    
    
      6.3.
      Uit de stukken leidt de rechtbank af dat de woonruimtes al voor de vergunningaanvraag waren omgezet en dat het college middels vergunningverlening deze omzetting heeft willen legaliseren. Op dat moment had eiser vanwege geluidsoverlast van de omgezette woningen al herhaaldelijk bij de gemeente geklaagd. Het had op de weg van het college gelegen om, alvorens de vergunning te verlenen, beter onderzoek te verrichten naar de woonsituatie en de effecten op de leefbaarheid. Het overleggen van het rapport interne geluidsisolatie was daartoe in elk geval onvoldoende, aangezien daaruit niet volgde dat ook de vierde (zolder) verdieping was meegenomen. Te meer nu eiser van meet af aan heeft aangegeven dat de vierde verdieping niet betrokken is geweest in het door de vergunninghouder bij zijn aanvraag overgelegde geluidsrapport en hij juist op die verdieping overlast ondervond, had het op de weg van het college gelegen om dit uit te zoeken. 
      
      
        7. 
      
    
    
      6.4.
      Omdat ook gebleken was dat de eerder door het college aangekondigde inspectie niet was uitgevoerd, heeft de rechtbank het college na afloop van de zitting in de gelegenheid gesteld alsnog de aangeboden inspectie uit te voeren en ook te laten weten of de vierde verdieping al dan niet was meegenomen in de bij de vergunningaanvraag overgelegde rapportage. Het college heeft dit op 19 januari 2023 gedaan. Uit de inspectie is gebleken dat niet alle maatregelen zijn genomen, zoals opgenomen in het rapport interne geluidsisolatie van 20 december 2018 van bureau Woningdelen Amsterdam. Zo is wel een ondervloer aanwezig, maar zijn tussen muur en vloer geen randisolatiestroken aangetroffen. Het laminaat is wel los van de wand en onder het laminaat is een folie aanwezig. Het stucwerk van het plafond was ongeveer 4 mm dik. Verder heeft het college de rechtbank bericht dat bureau Woningdelen Amsterdam heeft bevestigd dat in het geluidsrapport van 20 december 2018 ook de vierde verdieping is berekend, maar dit is niet onderbouwd. Over de vraag of de vierde verdieping al dan niet was meegenomen in eerdere rapportage kon het college nog steeds geen duidelijkheid verschaffen. 
    
    
      6.5.
      Vanwege deze onduidelijkheid heeft de rechtbank het college hierop in de gelegenheid gesteld om geluidsonderzoek op de vierde verdieping van de woning te laten verrichten. Geluidconsult b.v. heeft op 29 september 2023 geluidsonderzoek verricht. Uit dit onderzoek volgt dat niet aan de geluidseisen uit Beleidsregel 12 wordt voldaan. De luchtgeluidwering van de wand tussen de verkeersruimte van [huisnummer 1] slaapkamer [huisnummer 2] bedraagt 40 dB en voldoet daarmee niet aan de gestelde eisen van 47 dB. De luchtgeluidwering van de wand tussen de badkamer van [huisnummer 1] en slaapkamer [huisnummer 2] bedraagt 39 dB en voldoet daarmee niet aan de gestelde eisen van 47 dB. Volgens het rapport is de wand te licht als woningscheidende wand. Maatregelen zijn noodzakelijk. Daarbij kan volgens het rapport gedacht worden aan een buigslappe voorzetwand.
    
    
      6.6.
      Verweerder stelt zich in zijn brief van 13 oktober 2023 op het standpunt dat uit het verrichte geluidsonderzoek blijkt dat niet wordt voldaan aan de geluidseisen en dat daarmee de situatie niet voldoet aan de in de verleende vergunning gestelde voorschriften. Dat leidt volgens het college echter niet tot een gegrond beroep omdat het niet over de vergunningsvoorwaarden gaat, maar de handhaving daarvan. Eiser dient hiertoe een zelfstandig handhavingsverzoek in te dienen bij de gemeente. Het college geeft aan dat er op korte termijn een toezichthouder langs zal gaan om de situatie ter plaatse te bekijken. Ondanks diverse pogingen daartoe heeft de rechtbank echter niets meer van het college vernomen, waarna de rechtbank het onderzoek heeft gesloten om uitspraak te doen. 
      
    
    
      6.7.
      De rechtbank is van oordeel dat inmiddels – bijna vijf jaar na de vergunningverlening - duidelijk is geworden dat met het stellen van voorschriften dan wel voorwaarden aan de vergunning het belang van behoud en samenstelling van de woonruimtevoorraad of het negatieve effect op de leefbaarheid niet voldoende kan worden gediend. Eiser heeft aangevoerd – en door verweerder is niet ontkend - dat al voor de vergunning werd verleend sprake was van omzetting naar vijf onzelfstandige woonruimten en dat daarvan op dat moment al overlast werd ondervonden en melding is gemaakt bij de gemeente. Het college heeft desondanks de vergunning verleend, zonder nader onderzoek te doen naar de overlast en eventueel te treffen (aanvullende) voorwaarden. De overgelegde rapportages hebben eisers stelling dat sprake is van overlast in voldoende mate onderbouwd. De rechtbank stelt op basis van alle rapportages bovendien vast dat de vierde verdieping nooit is meegenomen bij de beoordeling van de vergunningaanvraag. Dat betekent dat de vergunning – die immers ziet op de 3e en de 4e verdieping – ten onrechte is verleend. Het college heeft dit ook zelf erkend in de brief van 2 januari 2023 aan de vergunninghouder, waarin het college schrijft dat de woning niet voldeed en de vergunning destijds strikt genomen geweigerd had kunnen worden. Dit betekent dat het beroep gegrond is. Omdat het primaire besluit destijds op onjuiste gronden is verleend en er inmiddels vijf jaar is verstreken, voorziet de rechtbank zelf in de zaak door ook het primaire besluit te herroepen. 
      
    
    
      6.8.
      Ook de dwangsom is door het college ten onrechte afgewezen. Eiser heeft aangetoond dat er van zijn kant voldoende inspanningen zijn geweest om het college te bewegen een besluit te nemen. Dat eiser eerst diverse pogingen heeft ondernomen om zonder ingebrekestelling een besluit van het college te krijgen, is niet iets wat hem kan worden verweten. Dat betekent dat het college in gebreke is geweest van 13 december 2019 (twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling op 28 november 2019) tot 19 december 2019 (de datum van het bestreden besluit), derhalve zeven dagen, in totaal (7 x € 23,-) € 161,-.  
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      7.1.
      Eiser heeft bij herhaling aangegeven dat de procedure een langslepende kwestie is geworden en het verkrijgen van duidelijkheid over de zaak veel te lang heeft geduurd, waardoor er onnodig jarenlang overlast is geweest. De rechtbank leest hierin een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank overweegt als volgt. Het gaat hier om een procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
      
    
    
      7.3.
      
        Eiser heeft op 8 april 2019 bezwaar gemaakt. Op 19 december 2019 heeft verweerder een beslissing op bezwaar genomen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaarstermijn twee jaar en tien maanden overschreden. Er zijn factoren geweest die een bepaalde mate van overschrijding van de behandelingsduur kunnen rechtvaardigen, zoals extra onderzoeken en de aanwezigheid van een derde belanghebbende, maar dat geldt slechts voor enkele maanden. Het uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Eiser heeft daarom recht op € 3.000,- schadevergoeding. De rechtbank stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen (overschrijding van 1x de termijn van zes maanden: € 500,-) en de behandeling van het beroep meer dan vier jaar heeft geduurd (overschrijding van 5 x de termijn van zes maanden: € 2.500,-). De overschrijding van de redelijke termijn in de beroepsfase is aan zowel het college als de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank veroordeelt verweerder tot betaling van een bedrag van € 1750,- (bezwaarfase € 500,- + beroepsfase € 1.250,-) aan eiser en de Staat der Nederlanden (de Staat) tot betaling van een bedrag van € 1.250,- aan eiser.
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      
        8. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en herroept het primaire besluit. De rechtbank bepaalt dat het college aan eiser een dwangsom moet betalen van € 161,-. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college het door eiser betaalde griffierecht aan hem vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden. Vanwege de lange duur van de procedure krijgt eiser een schadevergoeding van het college en de Staat van € 1.750,- respectievelijk € 1.250,-.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      - verklaart het beroep gegrond; 
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het primaire besluit;
      - bepaalt dat het college een dwangsom van € 161,- aan eiser moet betalen;
      - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden.
      - wijst het verzoek om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
      - veroordeelt het college tot betaling aan eiser van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.750,-;
      - veroordeelt de Staat tot betaling aan eiser van vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.250,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, rechter, in aanwezigheid van mr.C. Simonis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2024.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.