ECLI:NL:HR:2009:BI7145, Hoge Raad, 11-09-2009, 07/11611
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2009-09-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Procesrecht. Onrechtmatige overheidsdaad. Tijdelijke regeling verbod dierlijke eiwitten in alle diervoeders landbouwhuisdieren (TR). Geen schending plicht tot ambtshalve aanvulling van rechtsgronden. Voorzienbaarheid invoering van het TR-verbod op de korte termijn.

11 september 2009
      Eerste Kamer
      07/11611
      DV/TT
    
    
    Hoge Raad der Nederlanden
    
    Arrest
    
    in de zaak van:
    
    
      CAGEMAX HOLLAND B.V.,
      gevestigd te Zaltbommel,
      EISERES tot cassatie, 
      advocaat: mr. E. Grabandt,
    
    
    t e g e n
    
    
      DE STAAT DER NEDERLANDEN, MINISTERIE VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT,
      zetelend te 's-Gravenhage,
      VERWEERDER in cassatie, 
      advocaat: mr. J.W.H. van Wijk.
    
    
    Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als Cagemax en de Staat.
    
    1. Het geding in feitelijke instanties
    
    
      Cagemax heeft bij exploot van 30 oktober 2003 de Staat gedagvaard voor de rechtbank 's-Gravenhage en gevorderd, kort gezegd, voor recht te verklaren dat de Staat jegens Cagemax onrechtmatig heeft gehandeld en de Staat te veroordelen tot betaling aan Cagemax van een geldbedrag van € 1.388.776,55, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de dag der dagvaarding tot de dag der algehele voldoening.
      De Staat heeft de vorderingen bestreden.
      De rechtbank heeft bij vonnis van 13 april 2005 de vorderingen van Cagemax afgewezen.
      Tegen dit vonnis heeft Cagemax hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage.
      Bij arrest van 7 juni 2007 heeft het hof het vonnis waarvan beroep bekrachtigd.
      Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
    2. Het geding in cassatie
    
    
      Tegen het arrest van het hof heeft Cagemax beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
      De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Staat mede door mr. F.M. Ruitenbeek-Bart, advocaat bij de Hoge Raad.
      De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Wuisman strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
      De advocaat van Cagemax heeft bij brief van 19 juni 2009 op die conclusie gereageerd.
    
    
    3. Beoordeling van het middel
    
    
      3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. 
      (i) In december 2000 dreef Cagemax een onderneming die zich bezighield met onder meer handel in diermeel, een grondstof voor diervoeder.
      (ii) In verband met een opleving op dat moment van de BSE-problematiek binnen de Europese Unie heeft de Raad van de Europese Unie op 4 december 2000 een beschikking vastgesteld betreffende bepaalde beschermingsmaatregelen ten aanzien van overdraagbare spongiforme encefalopathieën en het vervoederen van dierlijke eiwitten (Beschikking 2000/766/EG, Pb L 306 d.d. 07.12.2000, blz. 32). In deze Beschikking wordt aan de Lid-Staten opgedragen:
      - te verbieden het vervoederen van verwerkte dierlijke eiwitten aan landbouwhuisdieren die worden gehouden, vetgemest of gefokt voor de productie van voedingsmiddelen (art. 2 lid 1);
      - te verbieden het op de markt brengen, het verhandelen en het importeren uit en exporteren naar derdelanden van verwerkte dierlijke eiwitten, die bestemd zijn als voeder voor landbouwhuisdieren die worden gehouden, vetgemest of gefokt voor de productie van voedingsmiddelen (art. 3 lid 1, sub a);
      - ervoor zorg te dragen dat alle verwerkte dierlijke eiwitten die bestemd zijn voor voeder voor landbouwhuisdieren die worden gehouden, vetgemest of gefokt voor de productie van voedingsmiddelen, worden verwijderd van de markt, uit de distributiekanalen en uit de opslag bij landbouwbedrijven (art. 3 lid 1, sub b);
      - ervoor zorg te dragen dat alle dierlijke afvallen in de zin van Richtlijn 90/667/EEG worden ingezameld, vervoerd, verwerkt, opgeslagen of vernietigd overeenkomstig de genoemde richtlijn, de Beschikking 97/735/EG van de Commissie en de Beschikking 1999/534/EG van de Raad (art. 3 lid 2). 
      In art. 4 wordt bepaald dat de Beschikking op 1 januari 2001 van kracht wordt.
      (iii) In Beschikking 2000/766/EG van 4 december 2000 en de daarachter stekende opleving van de BSE-problematiek heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: Minister van LNV) aanleiding gevonden om op 8 december 2000 het Besluit houdende "Tijdelijke regeling verbod dierlijke eiwitten in alle diervoeders landbouwhuisdieren" (Stcrt. 08.12.2000, nr. 239, blz. 18) te nemen. Deze regeling (hierna: Tijdelijke Regeling) houdt onder meer in:
      - een verbod om verwerkte dierlijke eiwitten, bestemd voor vervoedering aan landbouwhuisdieren, te be- of verwerken, aan te voeren, te ontvangen, af te leveren, te vervoeren, te koop aan te bieden, te kopen of te vervreemden (art. 2, lid 1); dit verbod (hierna: "het art. 2 TR-verbod") gaat in op 15 december 2000; 
      - een verbod om verwerkte dierlijke eiwitten te vervoederen aan landbouwhuisdieren, buiten of binnen Nederland te brengen, voorhanden te hebben op bedrijven waar landbouwhuisdieren worden gehouden alsmede op bedrijven die diervoeders voor landbouwhuisdieren vervaardigen, verhandelen en op- of overslaan (art. 3 lid 1); dit verbod gaat 1 januari 2001 in. 
      (iv) In de toelichting op de Tijdelijke Regeling komt de volgende passage voor: 
      "Onderhavige regeling strekt tot implementatie van deze beschikking (art. 3). Ter anticipatie op deze verplichting (tot verwijdering van verwerkte dierlijke eiwitten van de markt etc.) wordt in art. 2 van onderhavige regeling een verbod ingesteld op het verhandelen, afleveren, transporteren en be- en verwerken van dierlijke eiwitten ten behoeve van vervoedering aan landbouwhuisdieren. Dit verbod treedt op 15 december 2000 in werking en hiermee wordt beoogd de bestaande en reeds voorgenomen productieprocessen te doen 'opdrogen' en daarmee het bedrijfsleven kosten en moeite te besparen om op 
      1 januari 2001 eventueel afgezette en vervaardigde producten te moeten terughalen."
    
    
    (v) Cagemax heeft aangevoerd dat zij bij het ingaan van het art. 2 TR-verbod nog een voorraad van 3.866.905 kg te verhandelen diermeel had met een handelswaarde van € 1.388.776,55. Vanwege het verbod kon die voorraad niet meer verhandeld worden, waardoor deze geheel haar waarde verloor. Bij brief van 12 mei 2003 is de Staat voor deze schade aansprakelijk gesteld. 
    
    3.2 De hiervoor in 1 vermelde vordering strekkende onder meer tot vergoeding van het zojuist vermelde bedrag is door de rechtbank afgewezen. Het hof heeft het vonnis van de rechtbank bekrachtigd.
    
    3.3.1 De onderdelen 1 en 3 van het middel komen hiertegen op met het betoog dat de Minister van LNV niet bevoegd was tot het laten ingaan van de Tijdelijke Regeling op een eerder tijdstip dan 1 januari 2001. Volgens onderdeel 1 heeft het hof miskend dat het per 15 december 2000 laten ingaan van het art. 2 TR-verbod in strijd is met dwingend communautair recht, en had het hof daartoe zonodig met aanvulling van de rechtsgronden moeten concluderen. Volgens onderdeel 3 is het hof ten onrechte niet tot de conclusie gekomen dat voor het art. 2 TR-verbod ook naar het nationale recht de vereiste wettelijke grondslag ontbrak, tot welke conclusie het hof zonodig met aanvulling van de rechtsgronden had moeten komen.
    
    
      3.3.2 Tegen deze onderdelen voert de Staat terecht aan dat zij gebaseerd zijn op stellingen die Cagemax in de feitelijke instanties niet heeft betrokken, en dat die stellingen niet voor het eerst in cassatie kunnen worden aangevoerd. De Staat heeft dit betoog in de schriftelijke toelichting aan de hand van de gedingstukken en het partijdebat in 3.4 tot en met 3.9 uitgewerkt voorzover het de in cassatie aan de orde gestelde strijdigheid met communautair recht betreft, en daarbij aansluitend in 3.26 voorzover het de stelling betreft dat de Tijdelijke Regeling een toereikende nationaalrechtelijke grondslag ontbeert. Volgens de Staat liggen deze nieuwe grondslagen buiten de rechtsstrijd van partijen, die tot en met het hoger beroep beperkt was tot de vraag of, uitgaande van de bevoegdheid tot vaststelling van de Tijdelijke Regeling, de Staat onzorgvuldig jegens Cagemax heeft gehandeld door de Tijdelijke Regeling, zonder dat de Beschikking daartoe noopte, al voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Beschikking in werking te laten treden. 
      Cagemax heeft dit betoog onweersproken gelaten, en uit het processueel debat, zoals weergegeven in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.4 tot en met 3.5.1 blijkt dat het hof, indien het de thans naar voren gebrachte stellingen zou hebben onderzocht, buiten de grenzen van de rechtsstrijd van partijen zou zijn getreden. In de onderhavige zaak is geen sprake van een communautair belang van zo fundamenteel gewicht en in een zodanig concrete mate, dat het hof ambtshalve ertoe had moeten overgaan om ter behartiging van dat belang communautair recht toe te passen. 
    
    
    3.3.3 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de onderdelen 1 en 3, en het op onderdeel 1 voortbouwende onderdeel 2, niet tot cassatie kunnen leiden.
    
    
      3.4 Onderdeel 4 keert zich tegen rov. 2.4 waarin het hof grief 4 heeft behandeld die betrekking had op de door het hof bevestigend beantwoorde vraag of Cagemax rekening had kunnen en moeten houden met maatregelen als hier aan de orde. De klacht van onderdeel 4 houdt in dat zonder nadere, maar ontbrekende, motivering onbegrijpelijk is dat geen sprake is van een disproportionele inbreuk op het eigendomsrecht van Cagemax als gevolg van nationale verbodsvoorschriften, waarvan de voortijdige invoering niet had kunnen worden voorzien en die ook niet in een noemenswaardige overgangstermijn voorzagen waarbinnen de justitiabelen hun schade hadden kunnen beperken.
      Aldus doet zich ook hier de situatie voor dat Cagemax in cassatie een klacht aanvoert over een onderwerp dat geen onderdeel uitmaakte van de rechtsstrijd in feitelijke instanties. Aan de vordering van Cagemax lag immers niet ten grondslag dat de Staat een disproportionele inbreuk op het eigendomsrecht van Cagemax heeft gemaakt.
    
    
    3.5 Onderdeel 5 is gericht tegen het oordeel van het hof in rov. 2.4 omtrent de voorzienbaarheid van een verbod als het art. 2 TR-verbod, waarmee Cagemax volgens het hof rekening had kunnen en moeten houden, evenals met de omstandigheid dat dergelijke maatregelen wel eens op zeer korte termijn in werking zouden kunnen treden, nu het immers gaat om maatregelen die de volksgezondheid betreffen. De klachten van het onderdeel zijn tevergeefs voorgesteld, omdat het erdoor bestreden oordeel geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en voor het overige als van feitelijke aard in cassatie niet op juistheid kan worden onderzocht. Het oordeel is ook niet onbegrijpelijk en het is niet ontoereikend gemotiveerd. Het hof mocht bij zijn oordeel betrekken dat reeds vanaf 1994 vanuit de Europese Unie maatregelen ter voorkoming van BSE werden getroffen en dat diverse Lid-Staten het gebruik van dierlijke eiwitten in diervoeders (voor andere landbouwhuisdieren dan herkauwers) reeds jaren vóór de Beschikking 2000/766/EG hadden verboden. Het hof heeft ook kunnen oordelen dat Cagemax tegenover die stellingen van de Staat onvoldoende heeft aangevoerd om begrijpelijk te doen zijn dat en waarom zij met maatregelen als de Beschikking (en het art. 2 TR-verbod) geen rekening heeft hoeven te houden, waarbij het hof, naar eveneens is te begrijpen, mede heeft verwezen naar het belang van de volksgezondheid dat maatregelen op korte termijn noodzakelijk kan maken. Het hof heeft voorts onder ogen gezien dat het verbod op een zeer korte termijn is ingegaan, maar het heeft geoordeeld dat Cagemax niet voldoende heeft verduidelijkt waarom het voor haar onmogelijk was haar bedrijfsvoering zodanig aan te passen dat zij minder schade zou lijden door de onderhavige maatregelen. Cagemax voert in cassatie niet aan dat (en waar) zij een verduidelijking van haar standpunt heeft gegeven, zodat de aangevoerde motiveringsklachten geen doel treffen.
    
    3.6 Onderdeel 6 houdt ten slotte in dat het hof ten onrechte is voorbijgegaan aan het aanbod van Cagemax om bewijs te leveren ter zake van de drie in het onderdeel genoemde stellingen. Het onderdeel faalt op de gronden vermeld in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 6.2.
    
    4. Beslissing 
    
    
      De Hoge Raad:
      verwerpt het beroep;
      veroordeelt Cagemax in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 5.987,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
    
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, A. Hammerstein, F.B. Bakels en C.A. Streefkerk, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 11 september 2009.