ECLI:NL:RBNHO:2023:11188, Rechtbank Noord-Holland, 10-11-2023, 23/1443
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep ontvankelijk. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat de beslissing op bezwaar op de juiste wijze is verzonden. Verweerder heeft aanvraag omgevingsvergunning ter legalisatie van reeds in 1999 uitgevoerde splitsing in redelijkheid buiten behandeling kunnen stellen. Onvoldoende gegevens overgelegd m.b.t. tot de parkeereis uit het Parapluplan. Het enkele beschikken over parkeervergunningen is daartoe onvoldoende. Geen overgangsrecht van toepassing en niet onevenredig.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats [plaats]
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 23/1443 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 november 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit Hoofddorp, eiser
    (gemachtigde: mr. M.W. van der Hulst),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem 
    (gemachtigde: mr. J.C. Sumter).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de buitenbehandelingstelling van de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor het splitsen van de woning aan de [adres] in [plaats] in de twee woningen.
      
    
    
      1.2
      Verweerder heeft het besluit tot buitenbehandelingstelling genomen op 21 maart 2022. Met het bestreden besluit van 3 november 2022 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.3
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4
      De rechtbank heeft het beroep op 24 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.	Eiser heeft de woning in 1999 bouwkundig en kadastraal laten splitsen in twee woningen. Na de splitsing heeft verweerder nieuwe huisnummers toegekend, [nummer 1] en [nummer 2] . Sindsdien ontvangt eiser elk jaar aanslagen voor gemeentelijke belastingen voor beide huisnummers. In 2021 heeft eiser bij zijn notaris navraag gedaan over zijn voornemen om de hal op de eerste verdieping van het pand aan te passen. Verweerder heeft hem toen medegedeeld dat voor de bestaande splitsing nooit een omgevingsvergunning is aangevraagd, terwijl dit wel had gemoeten. Daarop heeft eiser op 24 december 2021 alsnog een omgevingsvergunning voor de splitsing aangevraagd, om zo de bestaande situatie te legaliseren. Verweerder heeft, na het bieden van gelegenheid tot herstel, op 21 maart 2022 besloten deze aanvraag buiten behandeling te stellen omdat eiser niet alle gegevens en bescheiden die nodig zijn om te aanvraag te kunnen beoordelen heeft overgelegd. Na bezwaar heeft verweerder deze buitenbehandelingstelling in stand gelaten, met dien verstande dat alleen nog het ontbreken van gegevens en bescheiden ten behoeve van toetsing aan het ‘Parapluplan parkeernormen Haarlem 2018’ daaraan ten grondslag wordt gelegd. Volgens artikel 3.2.1 moet eiser als voorwaarde voor het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning in voldoende mate ruimte aanbrengen op eigen terrein voor parkeergelegenheid. Dat is op het terrein van eiser niet mogelijk. Op basis van artikel 3.2.4 kan verweerder van deze bepaling afwijken. Om te bepalen of verweerder daaraan wil meewerken heeft hij beleid opgesteld, de ‘Beleidsregels parkeernormen Haarlem 2015’ (het beleid). Volgens het daarin uitgewerkte stappenplan moet voor afwijking andere parkeeroplossingen worden aangedragen. Deze andere oplossing is door eiser niet aangedragen.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.1
      De rechtbank beoordeelt of verweerder de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning buiten behandeling heeft kunnen stellen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
      
    
    
      3.2
      Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      3.3
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Ontvankelijkheid beroep
        
      
    
    
      4.1
      Verweerder stelt zich primair op het standpunt dat het beroep niet-ontvankelijk is, omdat het beroepschrift te laat is ingediend en deze termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. Het bestreden besluit is volgens verweerder op 3 november 2022 per gewone post, niet aangetekend, aan de gemachtigde van eiser gestuurd. Het beroepschrift is ingediend bij deze rechtbank op 20 februari 2023. Dat is ruim 9 weken te laat. 
    
    
      4.2
      In de bezwaarfase heeft eiser zich laten vertegenwoordigen door [naam] van [bedrijf] . Deze gemachtigde stelt dat noch hijzelf, noch eiser de beslissing op bezwaar heeft ontvangen. Op 6 februari 2023 heeft de toenmalige gemachtigde een e-mail gestuurd naar verweerder om te informeren naar de stand van zaken met betrekking tot de bezwaarprocedure. Verweerder heeft toen gezegd de beslissing op bezwaar per post verstuurd te hebben naar het adres van de gemachtigde. Dat is ook het adres dat op het besluit staat. Verweerder heeft naar aanleiding van de e-mail van gemachtigde de beslissing op dezelfde dag per mail nagezonden. 
      
    
    
      4.3
      Eiser stelt dat alle berichtgeving tussen zijn gemachtigde en verweerder tot aan de beslissing op bezwaar langs de elektronische weg is verzonden en hij daarom in afwachting was van een elektronisch verzonden beslissing op bezwaar. Toen de beslissing op bezwaar naar aanleiding van het telefonisch contact alsnog langs de elektronische weg is verzonden, heeft verweerder daarbij de gelegenheid geboden om daartegen in beroep te gaan. Binnen twee weken nadat het besluit bij hem bekend is geworden, heeft eiser beroep ingesteld. 
      
    
    
      4.4
      Volgens verweerder is de stelling van eiser dat alle berichtgeving tot aan de beslissing op bezwaar via elektronische weg is verzonden, onjuist. Verweerder legt de ontvangstbevestiging, de verdagingsbrief, en de uitnodiging voor de hoorzitting over, waarop te zien is dat deze ook per post zijn toegezonden aan hetzelfde adres. Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding als bedoeld in artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het beroep dient dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard. 
    
    
      4.5
      
        Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep van eiser ontvankelijk. Wanneer een besluit niet aangetekend is verzonden, is het aan verweerder om aannemelijk te maken dat het stuk is verzonden. Daarvoor is in ieder geval vereist dat het stuk is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en er een deugdelijke verzendadministratie is. De rechtbank heeft verweerder op 19 september 2023 verzocht een uitdraai van zijn verzendadministratie te overleggen. Verweerder heeft in plaats daarvan een uitdraai van de besluitenregistratie van de afdeling Juridische Zaken overgelegd. Omdat op basis van deze uitdraai niet kan worden uitgesloten dat bij verweerder geen fout is gemaakt met de postverzending, heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat het bestreden besluit op de door hem gestelde wijze is verzonden.
        Omdat het beroep ontvankelijk is gaat de rechtbank over tot een inhoudelijke beoordeling.
        
          Bespreking beroepsgronden over de buitenbehandelingstelling
        
      
      
      
        
          Heeft verweerder ten onrechte getoetst aan het bestemmingsplan 'Parapluplan parkeernormen Haarlem 2018'?
        
      
    
    
      5.1
      Eiser voert aan dat verweerder heeft getoetst aan bestemmingsplan ‘Parapluplan parkeernormen Haarlem 2018’ (het Parapluplan), terwijl getoetst had moeten worden aan bestemmingsplan ‘Vijfhoek/heiliglanden – de Kamp’.
    
    
      5.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij aan het juiste bestemmingsplan heeft getoetst. Parkeernormen zijn stedenbouwkundige bepalingen. Stedenbouwkundige bepalingen moeten in een bestemmingsplan zijn opgenomen. Om de verschillende bestaande bestemmingsplannen van dezelfde parkeerregels te voorzien, is het Parapluplan opgesteld. Dit bestemmingsplan is van toepassing op het hele grondgebied van de gemeente Haarlem. Eiser heeft een omgevingsaanvraag ingediend voor bouwen. In artikel 3.2.1 van het Parapluplan staat dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen en/of het gebruiken van gronden of bouwwerken geldt dat in voldoende mate ruimte moet worden aangebracht en in stand gehouden voor parkeergelegenheid. 
      
    
    
      5.3
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de aanvraag terecht getoetst aan het Parapluplan. Verweerder heeft te toetsen aan alle relevante geldende wet- en regelgeving. Voor deze aanvraag zijn beide bestemmingsplannen relevante en geldende regelgeving. Eiser licht verder ook niet toe waarom het Parapluplan niet van toepassing zou zijn. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Heeft verweerder terecht geoordeeld dat geen oplossing is aangedragen voor de parkeereis?
          6.1	Eiser voert aan dat wel degelijk is voldaan aan de indieningsvereisten. Er is geen sprake van het ontbreken van gegevens en bescheiden voor het toetsen aan het Parapluplan. Verweerder had namelijk rekening moeten houden met het bestaan van twee parkeervignetten. Voor beide adressen worden al sinds ver voor de inwerkingtreding van het Parapluplan parkeervignetten verstrekt en er worden gemeentelijke belastingen geheven. Omdat beide huisnummers al sinds 1999 in de BAG staan, zijn deze te beschouwen als een woonadres in de zin van de Parkeerverordening 2018 gemeente Haarlem, waarvoor een parkeervergunning verkregen kan worden. 
      
    
    
      6.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser na bezwaar nog steeds niet de benodigde gegevens en bescheiden heeft ingediend die nodig zijn voor toetsing aan het Parapluplan. Uit het stappenplan dat beschreven staat in de ‘Beleidsregels parkeernormen 2015’ blijkt dat als het niet mogelijk is om op eigen terrein in voldoende parkeerruimte te voorzien, een andere parkeeroplossing moet worden aangedragen. Parkeren op eigen terrein is niet mogelijk en een andere oplossing is door eiser niet aangedragen.
      
    
    
      6.3
      De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het toekennen van huisnummers en het heffen van gemeentelijke belastingen niet af doen aan het feit dat een omgevingsvergunning vereist is. Dit geldt ook voor de omstandigheid dat verweerder van de splitsing en het bestaan van twee in plaats vam één woning op de hoogte was.Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat eiser niet aan de indieningsvereisten heeft voldaan. Het beschikken over twee parkeervignetten maakt dit oordeel niet anders. Het enkel beschikken daarover betekent namelijk niet dat het stappenplan daarmee in toereikende mate is doorlopen. Verweerder heeft eiser dan ook terecht verzocht om aanvullende gegevens in te dienen waarmee hij een en ander kan beoordelen. Nu eiser niet heeft aangetoond dat de alternatieve oplossingen uit het stappenplan niet mogelijk zijn, heeft hij niet aan dit verzoek voldaan. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Is het overgangsrecht van toepassing?
          7.1	Eiser voert aan dat het gebruik van de panden niet wordt gewijzigd waardoor ook geen sprake is van een verandering in de parkeerbehoefte. De strijdigheid wat betreft de parkeersituatie is pas ontstaan door de inwerkingtreding van het Parapluplan in 2018. Daarom is het overgangsrecht van het Parapluplan dan wel dat van het Bestemmingsplan ‘Vijfhoek/Heiliglanden – de Kamp’ van toepassing. Ten tijde van de inwerkingtreding van beide bestemmingsplannen bestond de situatie met de twee gesplitste woningen al en de parkeersituatie in overeenstemming met de aldaar geldende bestemmingen. Daarom kon bij de aanvraag wel worden uitgegaan van twee parkeervignetten en hoefde geen parkeeroplossing te worden geboden. 
      
      
    
    
      7.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat een aanvraag om een omgevingsvergunning getoetst wordt aan relevante wet- en regelgeving en het geldende bestemmingsplan, in dit geval het Parapluplan. Bij het beantwoorden van de vraag of het bouwplan leidt tot een toename van de parkeervraag dient de vergunde situatie als uitgangspunt te worden genomen. In de vergunde situatie is sprake van één woning. Het bouwplan voorziet in het splitsen daarvan in twee woningen en leidt daarmee tot een verdubbeling van de parkeervraag. Dat er in werkelijkheid al twee woningen zijn, kan niet leiden tot de conclusie dat de parkeervraag niet toeneemt en geen parkeeroplossing moet worden aangedragen. Anders zou het lonen om een woning eerst te splitsen en pas daarna de daarvoor vereiste omgevingsomgeving aan te vragen.
    
    
      7.3
      
        De rechtbank stelt voorop dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat de vergunde situatie als uitgangspunt moet worden genomen. Naar het oordeel van de rechtbank treft de verwijzing naar het overgangsrecht daarom geen doel. In beide bestemmingsplannen staat bij de overgangsbepalingen nadrukkelijk genoemd dat het overgangsrecht niet van toepassing is op gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan.
        Overgangsrechtelijke bepalingen zijn bedoeld voor situaties die op grond van vorige bestemmingsplannen legaal waren, maar op grond van het nieuwe bestemmingsplan illegaal zouden worden. Daarvan is geen sprake aangezien nooit een omgevingsvergunning is aangevraagd en de splitsing dus nooit legaal is geweest. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Is het buiten behandeling stellen van de aanvraag onevenredig?
          8.1	Eiser voert aan dat, voor zover het beroep op het overgangsrecht niet slaagt, verweerder de aanvraag had moeten beschouwen als een aanvraag om af te wijken van het bestemmingsplan. Verweerder had dan moeten afwijken op grond van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De gevolgen voor eiser zijn namelijk onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Door het niet vergunnen van de splitsing gaat het recht op de parkeervignetten verloren. De gevolgen zijn voor de bewoners ook onevenredig als zij door deze legalisatie geen recht meer zouden hebben op een parkeervignet, terwijl zij daar al sinds 1999 recht op hebben. Ook is van belang dat er sinds januari 2022 een splitsingsverbod geldt in Haarlem. Daardoor was het middels de aanvraag van 24 december 2021 nog mogelijk om de woning bouwkundig te splitsen, maar als de rechtsgevolgen van de buitenbehandelingstelling in stand blijven, is het niet meer mogelijk om de splitsing van 1999 te legaliseren. Daarom is het van belang dat de aanvraag wordt afgehandeld zoals die is ingediend op 24 december 2021. 
      
      
    
    
      8.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het algemeen belang in dit geval boven het individueel belang van eiser gaat. De groei van Haarlem brengt een mobiliteits- en parkeervraagstuk met zich mee. De bouwkundige splitsing is uitgevoerd zonder vergunning, waardoor sprake is van een illegale situatie. De eigenaar van het pand heeft een bepaald individueel belang. Het Parapluplan dient het algemeen belang en heeft twee doelen. Het eerste doel is zorgen voor een toetsingskader om te kunnen bepalen of sprake is van voldoende parkeergelegenheid bij nieuwe bouwontwikkelingen en/of gewijzigd gebruik. Het tweede doel is komen tot een uniforme regeling voor parkeren, stallen, laden en lossen in Haarlemse bestemmingsplannen. Daarbij merkt verweerder op dat het de verantwoordelijkheid is van de eigenaar van een pand om ervoor te zorgen dat zijn pand voldoet aan geldende wet- en regelgeving. Eiser is in de gelegenheid gesteld om de aanvraag aan te vullen, maar eiser heeft de gevraagde gegevens en bescheiden niet ingediend. 
      
    
    
      8.3
      Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van onevenredige gevolgen voor eiser in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Het enkele gegeven dat de splitsing al ruim 20 jaar bestaat, leidt niet tot strijd met artikel 3:4 van de Awb. Verweerder heeft de juiste procedure gevolgd. Omdat de gevraagde gegevens vereist zijn voor het beoordelen van de aanvraag, mocht verweerder deze ook opvragen. Het feit dat een nieuwe aanvraag niet tot een omgevingsvergunning zal leiden, maakt dit oordeel niet anders. Dat is een omstandigheid die in het kader van het voorgaande in deze uitspraak voor risico van eiser komt. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de buitenbehandelingstelling van de aanvraag om een omgevingsvergunning in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, rechter, in aanwezigheid van mr. N.L. Pruntel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 november 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Parapluplan parkeernormen Haarlem 2018
      
    
    
    
      
        Artikel 3 Overige regels 
      
    
    
      3.2
      
        
          Parkeren, laden en lossen
          
        
        Artikel 3.2.1 Aanbrengen ruimte voor parkeren, laden en lossen
        Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen en/of het gebruiken van gronden of bouwwerken geldt dat in voldoende mate ruimte moet zijn aangebracht en in stand worden gehouden op eigen terrein voor parkeer- of stallingsgelegenheid en laad- en losmogelijkheden overeenkomstig de 'Beleidsregels parkeernormen 2015'.
      
      
      
        Artikel 3.2.2 Beleidsregels
        Het gevoegd gezag past de in sublid 3.2.1 genoemde regels toe met inachtneming van de 'Beleidsregels parkeernormen 2015' met inbegrip van eventuele wijzigingen van deze beleidsregels zoals die gelden ten tijde van de ontvangst van de aanvraag om een omgevingsvergunning.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Artikel 3.2.4 Afwijken
        Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in sublid 3.2.1 overeenkomstig de afwijkingsmogelijkheden die vastliggen in de beleidsregels als bedoeld in sublid 3.2.2.
        
          Artikel 4 Overgangsrecht
        
      
      
    
    
      4.1
      
        Bouwen     
        Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning, en afwijkt van het plan, mag mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd; na het tenietgaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
      
      
    
    
      4.3
      
        Uitzondering overgangsrecht bouwwerken     
        Lid 4.1 is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
      
      
      
      
        
          Bestemmingsplan Vijfhoek / Heiliglanden – De kamp
        
      
      
      
        
          Artikel 25 Overgangsrecht
        
      
      
      
        (…) 
      
    
    
      25.1
      
        Bouwen     
        Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning, en afwijkt van het plan, mag mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
      
      
      
        gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
        na het tenietgaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan. (…) 
      
    
    
      25.3
      
        Uitzondering overgangsrecht bouwwerken     
        Het eerste lid is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
      
    
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 14 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:715.
  
  
     Basisregistratie Adressen en Gebouwen.
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 18 september 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:3198.
    
  
  
     Artikel 25.1 in samenhang met artikel 25.3 van bestemmingsplan Vijfhoek/Heiliglanden – De Kamp en artikel 4.1 in samenhang met artikel 4.3 van het Parapluplan.