ECLI:NL:GHSHE:2022:2723, Gerechtshof 's-Hertogenbosch, 03-08-2022, 21/00699
Gerechtshof 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2022-08-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges. Is in dit geval sprake van (i) het in behandeling nemen van (ii) een aanvraag om (iii) een omgevingsvergunning? Parallelle procedures: bij zowel de fiscale rechter als de bestuursrechter wordt de vraag voorgelegd inzake de vergunningplicht. Belanghebbende voert een B&B op de zolderkamer in zijn woning. Naar aanleiding van een waarschuwingsbrief dient belanghebbende een formulier in bij de gemeente. Het hof is van oordeel dat dit formulier terecht is aangemerkt als ‘een aanvraag’ (om een omgevingsvergunning), gelet op wat belanghebbende heeft ingevuld. Het hof oordeelt verder dat de opvatting van de rechtbank en de heffingsambtenaar dat niet van belang is of de B&B-activiteit al dan niet vergunningvrij is, niet juist is, gelet op het arrest ECLI:NL:HR:2017:3227. Uit het arrest volgt ook dat de fiscale rechter in een legeszaak een inhoudelijk oordeel kan geven of de desbetreffende activiteit vergunningsvrij is. Het hof gaat vervolgens in op de vraag of hierop een uitzondering zou moeten worden gemaakt in een geval als dit waarin de kwestie of sprake is van een vergunningvrije activiteit ook ter beoordeling voorligt bij de algemene bestuursrechter in het kader van een procedure tegen een handhavingsbesluit. Ook als met belanghebbende ervan wordt uitgegaan dat de fiscale rechter ook in zo’n geval een inhoudelijk oordeel kan geven, helpt dat belanghebbende niet. Het hof is namelijk van oordeel dat de B&B-activiteit niet valt onder de bestemming ‘wonen’. Verder oordeelt het hof dat het feit dat de aanvraag op grond van artikel 4:5 Awb niet in behandeling is genomen, niet wegneemt dat in de omstandigheden van dit geval wel sprake is van een dienst (vgl. ECLI:NL:HR:2007:BC0652). Evenmin slaagt de klacht over schending van algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het hoger beroep van belanghebbende is ongegrond.

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH
    Team belastingrecht
    Meervoudige Belastingkamer
    Nummer: 21/00699
    
    
      
        Uitspraak op het hoger beroep van
      
    
    
    
      
        
          [belanghebbende]
        ,
      wonend in [woonplaats] ,
      hierna: belanghebbende,
    
    
    
      tegen de uitspraak van Rechtbank Oost-Brabant (hierna: de rechtbank) van 8 april 2021, nummer SHE 19/1150, in het geding tussen belanghebbende en
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van de gemeente Waalre,
      hierna: de heffingsambtenaar.
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1.
      De heffingsambtenaar heeft een aanslag leges van € 350 (hierna: de aanslag) opgelegd aan belanghebbende.
      
    
    
      1.2.
      De heffingsambtenaar heeft bij uitspraak op bezwaar de aanslag gehandhaafd.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.4.
      Belanghebbende heeft daartegen hoger beroep ingesteld bij het hof. Belanghebbende heeft het beroep (nader) gemotiveerd bij brieven van 23 en 24 juni 2021.
      
    
    
      1.5.
      Nadat partijen zijn uitgenodigd voor de zitting, hebben partijen vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn doorgestuurd naar de andere partij.
      
    
    
      1.6.
      De zitting heeft plaatsgevonden op 21 juli 2022 in ’s-Hertogenbosch. Daar zijn verschenen belanghebbende en zijn gemachtigde [gemachtigde] , met als toehoorder de echtgenote van belanghebbende. Namens de heffingsambtenaar is, met kennisgeving op de dag van de zitting, niemand verschenen.
      
    
    
      1.7.
      Belanghebbende heeft tijdens de zitting een formulier proceskosten overgelegd.
      
    
    
      1.8.
      Het hof heeft aan het einde van de zitting het onderzoek gesloten. Na de zitting heeft de griffier, zoals gevraagd door de gemeente Waalre (hierna: de gemeente), telefonisch contact opgenomen met de gemeente over de stand van het onderzoek naar aanleiding van de zitting. Namens de gemeente is daarbij verklaard dat er geen behoefte is aan een (nadere) zitting. De griffier heeft een brief aan beide partijen gestuurd met een zakelijke vastlegging van de inhoud van het telefonische gesprek.
      
    
  
  
    
      2Feiten
    
    
      2.1.
      Belanghebbende is eigenaar van de woning aan de [adres] te [woonplaats] (hierna: de woning). Hij voert hier, samen met zijn echtgenote, een bed and breakfast (B&B) op de zolderverdieping (hierna: B&B-activiteit). De B&B-activiteit houdt in dat een gast gebruik mag maken van de zolderverdieping tegen betaling. In dat kader heeft een gast tevens de mogelijkheid om te kiezen voor een door belanghebbende geserveerd ontbijt. Een gast blijft doorgaans korter dan 14 dagen. Soms blijft een gast langer. 
      
    
    
      2.2.
      
        Het bestemmingsplan ' [bestemmingsplan] ' (hierna: het Bestemmingsplan) is van toepassing op de grond waarop de woning is gelegen. Deze grond is volgens het Bestemmingsplan aangewezen voor ‘wonen’. Artikel 11 Bestemmingsplan bepaalt onder meer het volgende:
        “11.1 Bestemmingsomschrijving
        De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        a) wonen;
        b) groenvoorzieningen;
        c) parkeren (…);
        d) tuinen en erven;
        e) waterhuishoudkundige voorzieningen, waterlopen, waterpartijen en (ondergrondse) waterbergings- en infiltratievoorzieningen;
        f) vrije beroepen;
        met daarbij behorende gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde.”
      
      
    
    
      2.3.
      
        Op 9 augustus 2017 hebben ambtenaren van de gemeente een controle uitgevoerd op diverse adressen met het oog op inventarisatie van B&B’s in de gemeente. Eén van de gecontroleerde adressen is dat van belanghebbende. Van deze controle is een rapport opgemaakt waarin (alleen) een verslag van de bevindingen wordt gedaan. Over de woning wordt het volgende opgemerkt:
        “• [adres] : eigenaar geeft aan 1 kamer te hebben voor B&B. Kamer is ± 24 m2 en bevindt zich op zolder. Maximaal 2 personen te plaatsen. Gebruik als B&B is bij gemeente gemeld.”
      
      
    
    
      2.4.
      
        Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente (hierna: het college van B&W) heeft bij brief van 29 augustus 2018 (hierna: de waarschuwingsbrief) het volgende aan belanghebbende bericht, voor zover hier van belang:
        “Middels deze brief waarschuwen wij u voor een overtreding die wij op het perceel aan de [adres] (hierna: de woning) te [woonplaats] hebben geconstateerd. (…)
      
      
      
        
          Bed and Breakfast (beroep aan huis)
        
        Wij hebben vastgesteld dat u de woning aan de [adres] gebruikt ten behoeve van een Bed and Breakfast. Op grond van artikel 11 van de voorschriften van het vigerende bestemmingsplan ' [bestemmingsplan] ' is dit niet toegestaan zonder de vereiste toestemming. Voor het gebruik ten behoeve van een beroep aan huis is een omgevingsvergunning vereist zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder c van Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Zonder deze omgevingsvergunning mag u het gebruik van perceel voor een Bed and Breakfast niet voortzetten.
      
      
      
        
          Omgevingsvergunning aanvragen
        
        Bij dezen stellen wij u in de gelegenheid om binnen 4 weken na de verzenddatum van deze brief een aanvraag om een omgevingsvergunning bij ons in te dienen. Wij kunnen deze vergunning enkel verlenen als uw beroep aan huis aan de volgende eisen voldoet: (…)
      
      
      
        
          Benodigde informatie
        
        Voor het beoordelen van een aanvraag voor een Bed and Breakfast hebben wij de volgende informatie nodig:
        (…)
        - inschrijfbewijs Kamer van Koophandel (niet ouder dan 1 jaar);
        (…)”
      
      
    
    
      2.5.
      
        Naar aanleiding van de waarschuwingsbrief heeft belanghebbende op 22 oktober 2018 een formulier ingediend (hierna: het formulier). Op diverse van de voorgedrukte onderdelen in het formulier wordt gesproken van ‘aanvrager/melder’ of ‘aanvraag/melding’. 
        Belanghebbende heeft op het blad ‘Aanvraaggegevens’ achter ‘Aanvraagnaam’ ingevuld “vergunning B&B”. Verder heeft hij op dat blad achter ‘projectomschrijving’ ingevuld “De gemeente Waalre heeft ons gewaarschuwd dat wij een vergunning moeten aanvragen voor het voeren van een B&B (ondanks dat ze daar al Jaren van op de hoogte zijn) Vandaar deze aanvraag, waarin alle door de gemeente verzochte informatie wordt verstrekt”. Bij ‘opmerking’ heeft belanghebbende vermeld: “indien gewenst is de gemeente van harte welkom om eea in ogenschouw te nemen en zelf vast te stellen wat we doen. (en laten)”.
        Verder heeft belanghebbende achter ‘Beschrijf hoe en in welke mate de voorgenomen werkzaamheden in strijd zijn met de regels voor ruimtelijke ordening’ het volgende ingevuld: “het voeren van een B&B komt vlgns de gemeente Waalre niet voor in het vigerende bestemmingsplan; derhalve is het daarmee in strijd”.
        Op de eerste pagina van het formulier heeft belanghebbende een digitaal vinkje gezet bij de tekst “Hierbij verklaar ik dat ik de aanvraag/melding naar waarheid heb ingevuld, dat ik correspondentie over mijn aanvraag/melding wil ontvangen op het door mij opgegeven emailadres of op het door mij opgegeven adres van de berichtenbox en dat ik weet dat er kosten verbonden kunnen zijn aan het indienen van een aanvraag.”
      
      
    
    
      2.6.
      Het college van B&W heeft het formulier aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning (hierna: de aanvraag). In november 2018 heeft correspondentie tussen belanghebbende en de gemeente plaatsgevonden over de benodigde gegevens voor het in behandeling kunnen nemen van de aanvraag, met name over een inschrijfbewijs bij de Kamer van Koophandel (hierna: KvK-bewijs). Bij brief van 14 december 2018 heeft het college van B&W aan belanghebbende het besluit kenbaar gemaakt om de aanvraag op grond van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, Algemene wet bestuursrecht niet te behandelen, omdat – kort gezegd – een KvK-bewijs ontbreekt (hierna: het artikel 4:5-besluit).
      
    
    
      2.7.
      De heffingsambtenaar heeft voor het in behandeling nemen van de aanvraag de aanslag opgelegd met dagtekening 19 december 2018.
      
    
    
      2.8.
      Na het artikel 4:5-besluit heeft correspondentie plaatsgevonden in verband met het KvK-bewijs. Bij e-mail van 27 december 2018 heeft de gemeente belanghebbende bericht dat de gemeente toch geen KvK-bewijs gaat eisen, gelet op de activiteiten van belanghebbende, en dat dit wel betekent dat belanghebbende opnieuw een aanvraag voor een omgevingsvergunning moet doen.
      
    
    
      2.9.
      Belanghebbende heeft op 28 april 2019 een (nieuwe) aanvraag om een omgevingsvergunning gedaan (hierna: de nieuwe aanvraag). Op 18 juni 2019 is de omgevingsvergunning verleend. Ter zake van de nieuwe aanvraag is een aanslag leges opgelegd van € 250. De rechtbank heeft deze aanslag leges verminderd tot nihil bij uitspraak op dezelfde dag als de uitspraak die in deze zaak wordt bestreden.
      
    
    
      2.10.
      
        Het college van B&W heeft ten aanzien van belanghebbende bij handhavingsbesluit van 25 april 2019 een zogenoemde last onder dwangsom opgelegd in verband met de B&Bactiviteit. Bij besluit van 25 juni 2019 is dit handhavingsbesluit ingetrokken gelet op de verleende omgevingsvergunning. Bij uitspraak op bezwaar is het eerder gemaakte bezwaar tegen het handhavingsbesluit niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van belang. Nadat de rechtbank het beroep daartegen ongegrond heeft verklaard, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) het hoger beroep daartegen gegrond verklaard. Zij heeft daartoe overwogen:
        “3.1. [appellant] heeft aangevoerd dat hij alleen maar een omgevingsvergunning heeft aangevraagd omdat het college daarop in de waarschuwingsbrief en het voornemen tot handhaving heeft aangedrongen, terwijl hij zelf van mening is dat voor de verhuuractiviteiten geen omgevingsvergunning is vereist en hij aldus ook ten onrechte leges heeft moeten betalen. Hij heeft ervoor gekozen om desondanks een omgevingsvergunning aan te vragen om niet het risico te lopen dwangsommen te verbeuren als gevolg van het handhavingsbesluit. Zonder het handhavingsbesluit had hij geen omgevingsvergunning aangevraagd. Hoewel de door hem aangevraagde omgevingsvergunning is verleend, heeft hij daarom naar het oordeel van de Afdeling in deze procedure over het handhavingsbesluit nog belang bij een inhoudelijke bespreking van zijn betoog dat er geen omgevingsvergunning nodig is voor de verhuuractiviteiten. Gelet daarop heeft het college zich in het besluit op bezwaar van 27 augustus 2019 ten onrechte op het standpunt gesteld dat [appellant] geen belang meer heeft bij een inhoudelijke bespreking van zijn bezwaar tegen het besluit van 25 april 2019. De rechtbank heeft dit niet onderkend.”
        De ABRvS heeft het college van B&W opdracht gegeven om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar en bepaald dat tegen de nieuwe uitspraak op bezwaar slechts bij de ABRvS beroep kan worden ingesteld. Het college van B&W heeft vervolgens op 2 november 2021 een nieuwe uitspraak op bezwaar gedaan waarbij het bezwaar tegen het handhavingsbesluit ongegrond is verklaard. Belanghebbende heeft hiertegen beroep ingesteld bij de ABRvS. Op het moment waarop de zitting bij het hof is gehouden, was er nog geen uitspraak van de ABRvS.
      
      
    
  
  
    
      3Geschil en conclusies van partijen
    
    
      3.1.
      In geschil is of de aanslag terecht is opgelegd. De hoogte van de aanslag is niet in geschil.
      
    
    
      3.2.
      
        Gelet op wat partijen over en weer aanvoeren, spitst het geschil zich in hoger beroep toe op de volgende vragen:
        1) Heeft belanghebbende met het formulier een aanvraag (om een omgevingsvergunning) gedaan?
        2) Kan in deze procedure aan orde komen of een omgevingsvergunning nodig is voor de B&B-activiteit, en zo ja is dat het geval?
        3) Is sprake geweest van een dienst als bedoeld in artikel 2, lid 1, Legesverordening 2018?
        4) Brengen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur mee dat de aanslag vernietigd moet worden?
      
      
    
    
      3.2.
      Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de aanslag. De heffingsambtenaar concludeert in tegengestelde zin. 
      
    
  
  
    
      4Gronden
    
    
      
        Ten aanzien van het geschil
      
    
    
    
      
        Vraag 1 (aanvraag gedaan?)
      
    
    
    
      4.1.
      
        Belanghebbende stelt dat hij met het formulier geen aanvraag heeft gedaan, maar alleen een melding. Het hof oordeelt dat deze stelling onjuist is. Gelet op wat belanghebbende heeft ingevuld in het formulier (zie 2.5), kan het formulier niet anders worden begrepen dan dat belanghebbende daarmee een aanvraag (om een omgevingsvergunning) doet. In dat wat belanghebbende op het formulier heeft ingevuld klinkt weliswaar in zekere mate door dat belanghebbende het niet eens is met de opvatting van de gemeente dat sprake is van een vergunningplichtige activiteit, maar dat neemt niet weg dat belanghebbende onmiskenbaar een aanvraag (om een omgevingsvergunning) doet. 
        Gelet hierop is niet relevant dat het formulier ook gebruikt kan worden voor een ‘melding’. Dat belanghebbende beoogde slechts een melding te doen, vindt geen steun in de ingevulde tekst. Het vindt – anders dan belanghebbende betoogt – ook geen steun in de context. De gemeente was immers al op de hoogte van de B&B-activiteiten, zodat niet valt in te zien wat dan de functie van een melding nog zou zijn. Belanghebbende heeft daarover op de zitting van het hof ook geen duidelijkheid kunnen scheppen. Daarnaast wijst de context juist eerder op het doen van een aanvraag. Belanghebbende heeft immers het formulier ingediend naar aanleiding van de waarschuwingsbrief, waarin de gelegenheid is geboden om binnen een gestelde termijn een aanvraag om een omgevingsvergunning te doen. 
        Al wat belanghebbende overigens heeft aangevoerd geeft evenmin aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan dat sprake is van een ‘aanvraag’. Voor zover belanghebbende betoogt dat het college van B&W en/of de heffingsambtenaar het formulier niet had(den) mogen aanmerken als een aanvraag om een omgevingsvergunning, omdat geen sprake is van een vergunningplichtige activiteit, gaat het hof daarop op deze plaats niet in, gelet op de overlap met wat belanghebbende aanvoert in het kader van vraag 2.
      
      
      
        
          Vraag 2 (vergunningplichtige activiteit?)
        
      
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank heeft in onderdeel 4.2 van haar uitspraak geoordeeld dat beantwoording van de vraag of sprake is van niet-vergunningplichtige activiteiten buiten het kader van deze procedure valt. Uit wat de rechtbank daarbij in aanmerking neemt, begrijpt het hof dat de rechtbank de opvatting heeft dat slechts van belang is dát een aanvraag is gedaan en dat het dan verder niet relevant is of een vergunning wel of niet nodig is. De rechtbank heeft om die reden de vraag niet beantwoord. De heffingsambtenaar onderschrijft deze opvatting van de rechtbank. Belanghebbende bestrijdt de juistheid ervan.
      
      
        4.2.1.
        Het hof overweegt dat voor de opvatting van de rechtbank op het eerste gezicht pleit dat de kwestie of sprake is van een vergunningplichtige activiteit ogenschijnlijk niet een bestanddeel van het belastbare feit raakt. Voorts kan worden betoogd dat ook de ratio niet pleit tegen het heffen van leges indien een aanvraag om een omgevingsvergunning in behandeling wordt genomen, ook al is – naar al dan niet later komt vast te staan – de desbetreffende activiteit vergunningvrij. Immers, de dienst ter zake waarvan leges worden geheven is het in behandeling nemen van een aanvraag, en die dienst kan al verricht zijn voordat duidelijk wordt dat sprake is van een vergunningvrije activiteit.
        
      
      
        4.2.2.
        Uit het door belanghebbende aangevoerde arrest van de Hoge Raad van 22 december 2017, volgt echter dat de opvatting van de rechtbank en de heffingsambtenaar niet juist is. In dit arrest merkt de Hoge Raad namelijk in het kader van de verwijzing van de zaak naar een ander gerechtshof op “dat de heffing van leges achterwege moet blijven indien juist is de stelling van belanghebbende dat het terugplaatsen van de dakopbouw vergunningvrij is.” Het hof leidt hieruit af dat indien een belanghebbende een aanvraag om een omgevingsvergunning heeft gedaan terwijl op grond van de geldende regelgeving voor de desbetreffende activiteit geen vergunning vereist is, geen leges zijn verschuldigd. In aanmerking genomen dat de Hoge Raad in zijn arrest niet verwijst naar algemene beginselen van behoorlijk bestuur, gaat het kennelijk om een uitleg van het bestanddeel ‘een aanvraag om een omgevingsvergunning’ en wel in die zin dat aan het element ‘een omgevingsvergunning’ niet wordt voldaan indien voor de desbetreffende activiteit geen omgevingsvergunning nodig is.
        
      
      
        4.2.3.
        
          Voorts volgt uit het arrest dat in een fiscale procedure betreffende leges de fiscale rechter een inhoudelijk oordeel kan geven of de desbetreffende activiteit vergunningvrij is. De vraag kan rijzen of een uitzondering op dit laatste zou moeten worden gemaakt in een geval als dit. Dit geval kenmerkt zich erdoor dat de kwestie of sprake is van een vergunningvrije activiteit in wezen ook ter beoordeling voorligt bij de algemene bestuursrechter in het kader van een procedure tegen het handhavingsbesluit (zie 2.10).
          Voor het maken van een uitzondering pleit bijvoorbeeld dat de algemene bestuursrechter de gespecialiseerde rechter aangaande die kwestie is en dat het risico op tegenstrijdige oordelen wordt voorkomen. Verder is er in zeker opzicht een precedent dat ook al gaat het om een kwestie die rechtstreeks van belang is voor de vaststelling van een bestanddeel van een belastbaar feit, het antwoord op de vraag of de fiscale rechter daarover een inhoudelijk oordeel mag geven ervan afhangt of in het algemeen-bestuursrechtelijke traject een vaststelling is gedaan over die kwestie.
          Tegen het maken van een uitzondering pleit dat het hier gaat om een kwestie die rechtstreeks van belang is voor de vaststelling van een bestanddeel van het belastbare feit (zie 4.2.2) en daarom de fiscale rechter hierover een inhoudelijk oordeel moet kunnen geven, tenzij uit het wettelijk systeem duidelijk anders blijkt. Betoogd kan worden dat dit laatste hier niet aan de orde is en dat de situatie in dit geval conceptueel afwijkt van het hiervoor bedoelde precedent. Hier is namelijk niet aan de orde dat als zodanig bij beschikking is vastgesteld dat voor de activiteit een omgevingsvergunning nodig is. In het bestuursrechtelijke traject is de bestreden beschikking het handhavingsbesluit. Daaraan doet niet af dat daarbij zonder meer een belangrijk element is dat naar het oordeel van het college van B&W geen sprake is van een vergunningvrije activiteit. Daarbij verdient opmerking dat, in theorie, een rechterlijke beoordeling van het handhavingsbesluit niet steeds gepaard hoeft te gaan met een oordeel over de kwestie of voor de activiteit een vergunning nodig is. Een dergelijk besluit kan immers met verschillende gronden worden bestreden, ook andere dan een grond betreffende die kwestie.
        
        
      
    
    
      4.3.
      Indien ervan moet worden uitgegaan dat de fiscale rechter in een geval als dit niet zelfstandig mag beoordelen of een omgevingsvergunning wel of niet nodig is, zou de klacht van belanghebbende tegen het oordeel van de rechtbank, hoewel deels terecht (zie 4.2.2), hem niet kunnen helpen. Het hof zou zich dan immers moeten richten naar (de beoordeling in) het handhavingsbesluit, waartegen een procedure bij de ABRvS loopt (zie 2.10).
      
    
    
      4.4.
      Ook indien met belanghebbende ervan wordt uitgegaan dat het voornoemde arrest van de Hoge Raad van 22 december 2017 meebrengt dat in dit geval de fiscale rechter een inhoudelijk oordeel kan geven over de kwestie of de B&B-activiteit vergunningvrij is, kan hem dat niet helpen. Het hof is namelijk van oordeel dat de B&B-activiteit niet vergunningvrij is. Het hof legt dit uit.
      
      
        4.4.1.
        Niet in geschil is dat de B&B-activiteit niet valt onder de bestemming ‘vrije beroepen’ als bedoeld in letter f van artikel 11.1 Bestemmingsplan. Het gaat erom of de B&B-activiteit te verenigen is met de bestemming ‘wonen’ als bedoeld in letter a van artikel 11.1 Bestemmingsplan. Niet in geschil is dat geen sprake is van een bedrijf of beroep aan huis als bedoeld in artikel 11.4 Bestemmingsplan. Dat is echter als zodanig niet doorslaggevend voor beantwoording van de vraag of de wijze van het gebruik van de zolderkamer in het kader van de B&B-activiteit valt onder de bestemming ‘wonen’.
        
      
      
        4.4.2.
        Het begrip ‘wonen’ is in het Bestemmingsplan niet (verder) gedefinieerd. In navolging van de ABRvS is het hof van oordeel dat dan bij de interpretatie van dat begrip aansluiting moet worden gezocht bij het normale spraakgebruik en dat dit – in het kader van een bestemmingsplan – meebrengt dat een zekere duurzaamheid vereist is wil sprake zijn van ‘wonen’. Daarbij verdient opmerking dat de duur van het verblijf niet doorslaggevend is voor de vraag of een verblijf voldoende duurzaam is om te worden aangemerkt als ‘wonen’.
        
      
      
        4.4.3.
        Naar het oordeel van het hof ontbreekt deze vereiste zekere duurzaamheid bij het verblijf door een gast in de zolderkamer in het kader van de B&B-activiteit, gelet op het kortstondige karakter en het wisselende aantal gasten. Het verblijf in het kader van de B&B-activiteit onderscheidt zich van (langdurige) kamerhuur op het punt van de duurzaamheid. De enkele omstandigheid dat een gast soms langer in de zolderkamer verblijft, doet niet eraan af dat de B&B-activiteit – gelet op de normale wijze van uitoefening – niet valt te scharen onder de bestemming ‘wonen’.
        
      
      
        4.4.4.
        Al wat belanghebbende heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Dit geldt ook voor de verwijzing naar de volgende passage in de toelichting op het Bouwbesluit 2012: “Ook een kleine «bed en breakfastgelegenheid», met bijvoorbeeld twee gastenkamers voor één of twee personen wordt niet als een logiesfunctie beschouwd maar als een woonfunctie.” Het Bouwbesluit 2012 maakt immers – zo heeft belanghebbende ook ter zitting bevestigd – geen onderdeel uit van het juridische kader op dit punt. Dat het college van B&W, althans de bezwaaradviescommissie, in het kader van de procedure tegen het handhavingsbesluit argumenten heeft ontleend aan het Bouwbesluit 2012, maakt dat niet anders. In aanmerking genomen dat het Bouwbesluit 2012 regulering betreft op een ander terrein en met een ander doel dan een bestemmingsplan, ligt het daarnaast niet zonder meer voor de hand om aan een toelichting bij een begrip voor toepassing van het Bouwbesluit 2012 zwaar gewicht toe te kennen voor de uitleg van een begrip in het kader van een bestemmingsplan. Het hof ziet geen aanleiding om dat voor de onderhavige kwestie wel te doen. Het hof volgt belanghebbende verder niet in zijn betoog, onder verwijzing naar een uitspraak van de ABRvS, dat de vraag of de B&B-activiteit in strijd is met de woonbestemming, moet worden beantwoord aan de hand van de ruimtelijke uitstraling die de activiteit heeft gezien haar aard, omvang en intensiteit. In de aangehaalde uitspraak is inderdaad dat criterium gehanteerd, maar belanghebbende gaat eraan voorbij dat het in die zaak om een niet aan huis verbonden bedrijfsactiviteit ging, terwijl het hier gaat om een gebruik van de woning. Bovendien is voor een activiteit als in dit geval het criterium ontwikkeld zoals vermeld in 4.4.2. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel in verband met de behandeling van een ‘vrij beroep’, helpt belanghebbende evenmin. De bestemmingsplangever kan zonder schending van het gelijkheidsbeginsel een ‘vrij beroep’ onder de bestemming ‘wonen’ scharen. Een ‘vrij beroep’ is overigens feitelijk ook wezenlijk anders dan een B&B-activiteit.
        
      
    
    
      4.5.
      De klacht dat voor de B&B-activiteit geen omgevingsvergunning nodig is, treft dus geen doel.
      
      
        
          Vraag 3 (dienst)
        
      
      
    
    
      4.6.
      
        Leges worden geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. In het kader van een aanvraag om een omgevingsvergunning is de dienst “het in behandeling nemen van” zo’n aanvraag. Belanghebbende bestrijdt dat daarvan sprake is, nu het college van B&W het artikel 4:5-besluit heeft genomen om de aanvraag niet te behandelen. 
        Het hof is het niet eens met belanghebbende. In het geval van een artikel 4:5-besluit kunnen er namelijk reeds diensten zijn verstrekt die heffing van leges rechtvaardigen. Naar het oordeel van het hof is van dergelijke diensten hier sprake, gelet op de correspondentie die heeft plaatsgevonden na de aanvraag in verband met de behandeling van de aanvraag (zie 2.6). 
        Opmerking verdient daarbij dat daaraan niet afdoet dat de desbetreffende ambtenaar mogelijk ten onrechte om het KvK-bewijs heeft gevraagd. Verder kan in het midden blijven of het artikel 4:5-besluit juist was. Dat besluit als zodanig ligt in deze fiscale procedure immers niet voor. Verder is beantwoording van de vraag of het besluit juist is, niet relevant voor de beoordeling of terecht leges zijn geheven. Het gaat er immers om of eerder reeds diensten zijn verstrekt.
      
      
      
        
          Vraag 4 (algemene beginselen van behoorlijk bestuur)
        
      
      
    
    
      4.7.
      
        Belanghebbendes betoog dat algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de weg staan aan de heffing van leges, is – zoals ter zitting besproken – nauw verweven met zijn standpunt dat geen omgevingsvergunning nodig is voor de B&B-activiteit. Aangezien het hof dat standpunt onjuist acht (zie 4.4.1-4.4.4), faalt in zoverre ook dit betoog. Ook overigens zijn onvoldoende feiten gesteld op basis waarvan geoordeeld kan worden dat heffing van leges achterwege moet blijven op grond van algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 
        Zo is onvoldoende voor zo’n oordeel wat belanghebbende heeft aangevoerd in verband met de (wijze van totstandkoming van de) waarschuwingsbrief. Ook zijn er onvoldoende feiten gesteld op basis waarvan geoordeeld kan worden dat gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat de B&B-activiteit vergunningvrij was. Het in 2.3 vermelde controlerapport wekt dergelijk vertrouwen niet, ook niet in combinatie met de omstandigheid dat de gemeente niet eerder tot handhaving c.q. waarschuwing is overgegaan. Bovendien, zelfs als wel eerder gerechtvaardigd vertrouwen zou zijn gewekt dat de B&B-activiteit vergunningvrij was, hoeft dat nog niet mee te brengen dat heffing van leges achterwege dient te blijven. Het vertrouwen zou immers zijn opgezegd met de waarschuwingsbrief, en belanghebbende heeft vervolgens de aanvraag gedaan.
      
      
      
        
          Tussenconclusie
        
      
      
    
    
      4.8.
      De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond is.
      
      
        
          Ten aanzien van het griffierecht en de proceskosten
        
      
      
    
    
      4.9.
      Het hof ziet geen aanleiding om het griffierecht te laten vergoeden en evenmin redenen voor een veroordeling in de proceskosten.
      
    
  
  
    
      5Beslissing
    
    
      Het hof:
    
    
      
        verklaart het hoger beroep ongegrond;
      
      
        bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
      
    
    
    
      De uitspraak is gedaan door M.R.T. Pauwels, voorzitter, W.A. Sijberden en W.A.P. van Roij, in tegenwoordigheid van A.S. van Middelkoop, als griffier. 
    
    
    
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 augustus 2022 en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden.
    
    
    
      
        Het aanwenden van een rechtsmiddel
      
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl. 
      Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl). 
      Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
    
    
      
        Bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
      
      
        (Alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
      
      
        Het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
      
    
    
      
        de naam en het adres van de indiener;
      
      
        de dagtekening;
      
      
        een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      
      
        e gronden van het beroep in cassatie.
      
    
    
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de andere partij te veroordelen in de proceskosten.
    
    
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2021:1578.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:1286.
  
  
     Vgl. naar analogie HR 21 december 2007, ECLI:NL:HR:2007:BC0652.
  
  
     ECLI:NL:HR:2017:3227.
  
  
     In deze zin ook bijv. Gerechtshof Amsterdam 10 maart 2021, ECLI:NL:GHAMS:2021:690, rov. 4.4.3.
  
  
     De aanvraag omgevingsvergunning die de ABRvS noemt in de in 2.10 aangehaalde uitspraak, is overigens de in 2.9 bedoelde tweede aanvraag.
  
  
     Zie in het kader van premieheffing enerzijds HR 5 oktober 2018, ECLI:NL:HR:2018:1725, rov. 5.4 en 5.5.1 en anderzijds HR 10 juli 2020, ECLI:NL:HR:2020:1237.
  
  
     Bijv. ABRvS 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1633, rov 3.1.
  
  
     ABRvS 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:588, rov 3.2.
  
  
     Staatsblad 2011, 416, p. 187.
  
  
     ABRvS 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3143.
  
  
     Artikel 2 Legesverordening 2018 in verbinding met artikel 2.3 Tarieventabel 2018 bij de Legesverordening 2018.
  
  
     HR 21 december 2007, ECLI:NL:HR:2007:BC0652, rov. 3.3.
  
  
     Vergelijk ook de handelingen die hadden plaatsgevonden in de zaak die voorlag in het arrest HR 21 december 2007, ECLI:NL:HR:2007:BC0652.