ECLI:NL:RBNHO:2023:13193, Rechtbank Noord-Holland, 21-12-2023, AWB - 21 _ 4520
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ambtenarenrecht. Plichtsverzuim. Door slechts, in het licht van de verweten gedragingen, oog te hebben voor de genoten opleidingen van eiseres en niet voor de context waarbinnen de gedragingen hebben plaatsgevonden, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet tot de conclusie kunnen komen dat sprake is geweest van toerekenbaar plichtsverzuim. Aan dat oordeel ligt tevens ten grondslag wat ter zitting door eiseres is toegelicht. Eiseres heeft aldus aannemelijk gemaakt dat zij de ontoelaatbaarheid van de verweten gedragingen niet heeft kunnen inzien en aldus ook niet overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Alkmaar
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 21/4520 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 december 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. J.P.L.C. Dijkgraaf),
    
    
      en
    
    
  
  
    De korpschef van politie, verweerder
    (gemachtigde: mr. B.J.M. Peters).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Met het besluit van 2 maart 2021 heeft verweerder eiseres de straf opgelegd van inhouding van 24 verlofuren op grond van artikel 77, eerste lid, onder c van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp). 
    
    
    
      Met het bestreden besluit van 1 september 2021, op het bezwaar van eiseres, is verweerder bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 19 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen eiseres en haar gemachtigde. Gemachtigde van verweerder was met bericht niet aanwezig. 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      
        Functies en opleidingen eiseres
      
    
    
    1. Eiseres is sinds 1 juni 2002 in dienst bij verweerder. Zij is begonnen als servicemedewerker (schaal 5). 
    
    2. In 2006 is eiseres begonnen als juridisch medewerker bij de eenheid Noord-Holland van het regionaal politiekorps Kennemerland. 
    
    3. In 2007 is eiseres gestart met een HBO-opleiding recht. 
    
    4. In 2015 is eiseres aangesteld in de functie Bedrijfsvoeringspecialist bij het Team Juridische Zaken (TJZ) van de Afdeling Bestuursondersteuning van de Directie Korpsstaf in Den Haag (schaal 12). 
    
    5. Daarnaast volgde eiseres een masteropleiding aan de Vrije Universiteit in Amsterdam. In 2018 heeft eiseres deze studie afgerond.
    
    
      
        Consultatieadvies
      
    
    
    6. Vanaf 2016 was eiseres, als juridisch adviseur namens TJZ, betrokken bij het consultatieproces voor het concept wetsvoorstel van de Wet tot regeling zoekmiddelen bij urgente vermissingen (concept wetsvoorstel). Onder leiding van het ministerie is een werkgroep vermiste personen ingericht, waar naast het openbaar ministerie (OM) ook vertegenwoordigers van de politie deel van uitmaken. Eiseres maakte ook deel uit van deze werkgroep. Eiseres werd belast met het opstellen van een consultatieadvies op het concept wetsvoorstel.
    
    7. In juli 2017 is het concept wetsvoorstel in roulatie gebracht.
    
    8. In een emailbericht van 22 augustus 2017, van de collega [naam 1] en gericht aan eiseres, staat voor zover hier van belang, het volgende:
    
    
      “ [naam 2] levert de (gedeelde) punten (met het OM) aan bij jou. Staat eigenlijk ook in die versie met alle op- en aanmerkingen in de zijlijn. De aanwezige OvJ doet hetzelfde richting [naam 3] . Dan schrijven jullie (vanzelfsprekend waar nodig met hulp van specialisten en/of DO) een eigen advies en delen dit met elkaar zodat we als NP en OM in grote lijnen hetzelfde adviseren. Streefdatum is 4 september zodat er nog tijd is om het via de lijn af te stemmen en te laten ondertekenen en uiteindelijk op de deadline van 15 september in te dienen.” 
    
    
    9. Op 1 september volgt een emailbericht van [naam 1] aan, onder andere, eiseres, waarin, voor zover hier van belang, staat: 	
    “Aangezien [naam 3] (schrijver van het advies aan OM-zijde) van plan was zijn advies (grotendeels) af te hebben op 4 september kan ik me voorstellen dat [naam 4] dat advies maandag opvraagt zodat daaruit geput kan worden. Samen met de uitkomsten van de bijeenkomst waar wij waren inclusief de input van de interne deskundigen moet dit te doen zijn denk ik.”
    
    10. Op 5 september 2017 heeft eiseres het conceptadvies van het OM op dit concept wetsvoorstel ontvangen.
    
    11. Op 8 september 2017 heeft eiseres haar conceptadvies naar haar collega’s en leidinggevende gestuurd. Na enkele aanpassingen door opmerkingen van collega’s is het consultatieadvies op 21 september 2017 ondertekend door de Korpschef en verstuurd naar de Minister van Justitie en Veiligheid.
    
    12. In maart 2019 is het concept wetsvoorstel, nadat het enige tijd heeft stilgelegen, weer opgepakt. 
    
    13. Het consultatieadvies wordt eerst dan naar het OM verzonden en dan valt op dat het sterke gelijkenis vertoont met het conceptadvies van het OM. 
    Disciplinair onderzoek
    
    14. Vervolgens heeft een oriënterend onderzoek door de Afdeling Veiligheid, Integriteit en Klachten (VIK) plaatsgevonden (van 12 april 2019 tot 31 mei 2019). 
    
    15. Vervolgens is een disciplinair onderzoek (in de lijn) uitgevoerd, dat op 3 augustus 2020 is afgerond met het Rapport Intern Onderzoek. 
    
    
      
        Voornemen tot strafoplegging
      
    
    
    16. Genoemd rapport heeft geleid tot het voornemen tot strafoplegging dat op 24 november 2020 aan eiseres is uitgereikt. Daarin heeft verweerder zijn voornemen uitgesproken eiseres in een lagere salarisschaal te plaatsen. 
    
    17. Eiseres heeft een zienswijze ingediend. 
    
    
      
        Besluit tot strafoplegging
      
    
    
    18. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen. Daarin heeft verweerder eiseres een tweetal verwijten gemaakt, namelijk:
    - dat eiseres in het kader van een opdracht, binnen de functie van juridisch adviseur, de teksten van een ontvangen consultatieadvies van het OM volledig heeft overgenomen in het door eiseres nadien opgesteld consultatieadvies, zonder hierover enig overleg te plegen met het OM en enige verwijzing in het eigen advies naar het overnemen van deze OM-teksten, maar deze teksten te presenteren als eigen teksten; en	- dat eiseres hierover niet open en transparant heeft verklaard naar haar leidinggevende.
    
    19. Verweerder heeft bij nader inzien, gelet op de door eiseres benoemde persoonlijke omstandigheden, de financiële straf als te verstrekkend geacht en daarom de straf van inhouding van 24 verlofuren opgelegd.
    
    20. Met het bestreden besluit is verweerder, in overeenstemming met het advies van de bezwarenadviescommissie, bij het primaire besluit gebleven. 
    
  
  
    Beroepschrift 
    
    
      21. Eiseres voert aan dat zij zich niet schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. Eiseres bestrijdt dat zij ten tijde van het opstellen van dat advies wist dat zij een norm of een instructie schond, zoals door verweerder wordt verondersteld. Eiseres wijst er hierbij op dat voor plichtsverzuim de impliciete eis geldt dat de ambtenaar zich bewust moet zijn dat hij iets fout doet. Eiseres stelt dat er in dit geval geen sprake was van plichtsverzuim. Verder voert eiseres aan dat een groot aantal omstandigheden onvoldoende is meegewogen. Zo is het zeer onzorgvuldig om een ambtenaar meer dan 16 maanden in onzekerheid te laten over een (in haar ogen) onterecht gemaakt verwijt. Daarnaast is te weinig gewicht gehecht aan de schets die eiseres heeft gegeven van het stadium van haar loopbaan waarin zij ten tijde van de verweten gedragingen verkeerde.	
    
  
  
    Verweerschrift 
    
    
      22. Verweerder stelt dat eiseres wel degelijk op de hoogte was, dan wel behoorde te zijn van de norm. Door het schenden van die norm heeft eiseres zich niet als een goed ambtenaar gedragen en is er sprake van plichtsverzuim. Verweerder acht het onwaarschijnlijk dat eiseres niet zou hebben geweten dat zij als schrijver van een consultatieadvies niet zonder meer (vrijwel integraal en letterlijk) teksten van het OM kon overnemen, zonder verwijzing en zonder overleg met de interne organisatie van eiseres over de door haar voorgestane werkwijze. Dat is een ongeschreven norm.  	Verweerder onderschrijft de stelling van eiseres dat het interne onderzoek (te) lang heeft geduurd. Daarmee heeft hij echter zijn bevoegdheid tot het opleggen van een straf niet verloren. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    23. De kern van het geschil tussen partijen is of de handelwijze van eiseres moet worden gezien als het bewust, willens en wetens overtreden van een norm, waarop met een sanctie gereageerd moet worden dan wel moet worden gezien als een fout, die is gemaakt binnen het kader van de werkzaamheden, zonder onzuivere intenties. De rechtbank is van oordeel dat dit laatste het geval is. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
    
    24. De rechtbank acht hierbij van betekenis dat verweerder, gelet op de onderbouwing van de verwijten, blijkbaar de handelwijze van eiseres van aanvang af heeft bezien vanuit het perspectief dat eiseres een ongeschreven norm heeft geschonden en haar daarvan een verwijt te maken valt. Elke daartegenover gestelde betwisting van de aangevoerde argumenten is ook vanuit dat perspectief benaderd door verweerder. 
    
    25. Naar het oordeel van de rechtbank geeft de door eiseres gegeven weergave van de feiten, mede wat ter zitting nader is toegelicht, alle aanleiding om de in het dossier aanwezige informatie te plaatsten in een ander licht. 
    
    26. In het proces dat heeft geleid tot het opstellen van het consultatieadvies heeft eiseres in de gesprekken die gevolgd zijn nadat verweerder op de hoogte raakte van de grote overeenkomsten tussen de teksten in het conceptadvies van het OM en het consultatieadvies zoals dat door eiseres is opgesteld, onderkend dat zij te veel heeft geput en gekopieerd uit het conceptadvies van het OM. Ter zitting heeft zij nader, gemotiveerd toegelicht, dat eiseres meende te handelen in overeenstemming met de afspraken die gemaakt waren over het afstemmen van de adviezen vanuit het OM en de politie. 
    
    27. In het kader van het disciplinair onderzoek is [naam 5] gehoord. [naam 5] heeft eiseres in het werk goed meegemaakt in het Project Modernisering van het Wetboek van Strafvordering. [naam 5] heeft, voor zover hier van belang, het volgende verklaard:
    
    
      “Hij vond haar nog “erg lerend” Hij vult aan daarmee geef oordeel te geven, maar slechts te constateren dat [naam 4] niet het niveau had bereikt van een medior adviseur (BVS D)
    
    
    
      Met een lichte reserve om het te zeggen sluit [naam 5] af met een wat hij noemt ‘medemenselijke analyse’ Volgens [naam 5] wil [naam 4] heel graag, maar eigenlijk kan ze het niet echt aan en daarbij vindt hij dat zij een blokkade heeft omdat ze de hulp die ze nodig heeft niet vraagt. Ze heeft weinig en kort ervaring. Ze wil graag serieus genomen worden. Ze snapt volgens [naam 5] niet helemaal wat je wilt. [naam 5] noemt als voorbeeld dat hij [naam 4] een keer adviseerde met het Cold case team te gaan praten. Maar na haar terugkoppeling over dat gesprek vroeg hij zich af of ze dan wel het goede gesprek heeft gevoerd. Voor zijn gevoel zat [naam 4] nog op instructieniveau.”
    
    
    28. In tegenstelling tot wat verweerder stelt in het bestreden besluit, is het naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet zo dat eiseres, slechts op basis van de genoten opleidingen, als ‘vakvolwassen’ kon worden beschouwd. De verklaring van [naam 5] wijst juist in een andere richting.
    
    29. Ter zitting daarnaar gevraagd, heeft eiseres aangegeven zich in de verklaring van [naam 5] te herkennen: dat eiseres het toen niet aankon, heeft zij niet gezien. Eiseres heeft ter zitting verder toegelicht dat de werkomgeving waarin zij toen werkzaam was voor haar niet veilig voelde als gevolg van de (ellebogen)cultuur die er heerste. Zij heeft daarom uiteindelijk in 2019 (vóórdat verweerder op de hoogte raakte van de overeenkomsten tussen de teksten van het OM en eiseres) contact gezocht met de vertrouwenspersoon. Zo is de inhoud van de excuusbrief aan het OM, waarvan eiseres wordt verweten dat zij die niet op persoonlijke titel heeft geschreven, besproken met haar vertrouwenspersoon. De vertrouwenspersoon had juist geadviseerd de excuusbrief niet op persoonlijke titel te lschrijven, maar vanuit de organisatie.  
    
    30. Door slechts, in het licht van de verweten gedragingen, oog te hebben voor de genoten opleidingen van eiseres en niet voor de context waarbinnen de gedragingen hebben plaatsgevonden, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet tot de conclusie kunnen komen dat sprake is geweest van toerekenbaar plichtsverzuim. Aan dat oordeel ligt tevens ten grondslag wat ter zitting door eiseres is toegelicht. Eiseres heeft aldus aannemelijk gemaakt dat zij de ontoelaatbaarheid van de verweten gedragingen niet heeft kunnen inzien en aldus ook niet overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. 
    
    31. Dat eiseres in het interne onderzoek, noch in een latere fase blijk heeft gegeven van enig schuldbesef, doet aan vorengaande niet af. Zoals eerder overwogen valt dit verwijt slechts te verklaren vanuit de bij verweerder bestaande premisse dat eiseres verwijtbaar heeft gehandeld.    
    
    32. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de sanctie geen stand kan houden. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht nu zelf een beslissing en bepaalt dat het primaire besluit zal worden herroepen.
    
    
      32.1.
      Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 597,00. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,00. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.868,00. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 1 september 2021;
    - herroept het besluit van 2 maart 2021;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 181,00 aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.868,00 aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Jurgens, rechter, in aanwezigheid van mr. J.H. Bosveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 december 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Advies van de Bezwaaradviescommissie HRM, pagina 7.
  
  
     Advies van de Bezwaaradviescommissie HRM, pagina 9.