ECLI:NL:CBB:2024:418, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-07-2024, 22/2557
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom en (gewijzigde) invorderingsbesluiten. Hoewel het tijdsverloop van 11 maanden tussen de controle en het opleggen van de last als lang kan worden aangemerkt, brengt dit in deze zaak niet mee dat de last niet meer kon worden opgelegd. De minister was bevoegd om de last onder dwangsom aan appellante op te leggen en hij heeft de aan de maatregelen ten grondslag liggende overtredingen terecht geconstateerd. Appellante heeft tegen de invorderingsbesluiten geen andere beroepsgronden aangevoerd dan tegen de last onder dwangsom en die beroepsgronden slagen dus niet. De minister heeft tijdens de beroepsprocedure de ingevorderde bedragen van de invorderingsbesluiten naar beneden bijgesteld. Geen proceskostenveroordeling vanwege samenhangende zaak waarin al een proceskostenveroordeling ten behoeve van appellante is opgenomen.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/2557 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juli 2024 in de zaak tussen
    
      
        
          [naam 1] B.V., voorheen [naam 2] B.V., te [plaats] (dierenhouderij)
      (gemachtigde: mr. drs. N. Wouters)
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 11 februari 2022 heeft de minister de dierenhouderij een last onder dwangsom (het dwangsombesluit) opgelegd wegens overtreding van het Besluit houders van dieren (Bhd).
    
    
    
      Met het besluit van 4 november 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de dierenhouderij hiertegen gedeeltelijk gegrond verklaard. 
    
    
    
      Met het besluit van 19 december 2022 heeft de minister besloten tot invordering van een dwangsom van € 21.900,- (invorderingsbesluit 1).
    
    
    
      Met het besluit van 26 juni 2023 heeft de minister besloten tot invordering van een dwangsom van € 5.400,- (invorderingsbesluit 2).
    
    
    
      Met het besluit van 27 juni 2023 heeft de minister besloten tot invordering van een dwangsom van € 18.450,- (invorderingsbesluit 3).
    
    
    
      De dierenhouderij heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij het gewijzigde invorderingsbesluit van 1 december 2023 (gewijzigde invorderingsbesluit 1) heeft de minister invorderingsbesluit 1 gewijzigd, waarbij de minister het totale bedrag aan verbeurde dwangsommen heeft verlaagd naar een bedrag van € 16.100,-.
    
    
    
      Bij het gewijzigde invorderingsbesluit van 1 december 2023 (gewijzigde invorderingsbesluit 2) heeft de minister invorderingsbesluit 2 gewijzigd, waarbij de minister het totale bedrag aan verbeurde dwangsommen heeft verlaagd naar een bedrag van € 900,-.
      Bij het gewijzigde invorderingsbesluit van 1 december 2023 (gewijzigde invorderingsbesluit 3) heeft de minister invorderingsbesluit 3 gewijzigd, waarbij de minister het totale bedrag aan verbeurde dwangsommen heeft verlaagd naar een bedrag van € 15.450,-.
    
    
    
      De dierenhouderij en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De minister heeft de vertrouwelijke versie van een aantal gedingstukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) medegedeeld dat uitsluitend het College kennis mag nemen van deze stukken.
    
    
    
      De dierenhouderij heeft een schriftelijke zienswijze gegeven over het verzoek van de minister.
    
    
    
      Met de beslissing van 15 februari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:323) heeft de rechter-commissaris geoordeeld dat beperking van de kennisneming van enkele stukken gerechtvaardigd is. In deze stukken staan namen en werklocaties van dierenartsen die de in bewaring genomen honden van de dierenhouderij hebben bezocht. De rechter-commissaris heeft ten aanzien van één stuk geoordeeld dat beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd is, omdat daarin niet de naam of locatiegegevens van een individuele dierenarts staat vermeld, maar de naam van een instituut en team van dierenartsen. De dierenhouderij heeft het College met haar brief van 13 maart 2024 geen toestemming verleend om mede op basis van de geanonimiseerde stukken uitspraak te doen.
    
    
    
      Het College heeft schriftelijke vragen aan partijen gesteld.
    
    
    
      De dierenhouderij heeft een schriftelijke reactie gegeven op de vragen van het College.
    
    
    
      De zitting was op 8 april 2024. Het College heeft dit beroep van de dierenhouderij op de zitting gezamenlijk behandeld met de beroepen van de dierenhouderij met zaaknummers 22/1789 en 23/1214. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Tevens zijn verschenen [naam 3] en [naam 4] namens de dierenhouderij en mr. B.M. Kleijs, [naam 5] , [naam 6] en [naam 7] namens de minister.
    
    
    
      In de beroepen met zaaknummers 22/1789 en 23/1214 wordt bij afzonderlijke uitspraken van vandaag uitspraak gedaan.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
      
        
          Controle op 2 maart 2021 en dwangsombesluit
        
      
      
    
    
      1.2
      Op 2 maart 2021 hebben zes toezichthouders, waaronder twee toezichthoudend dierenartsen, van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een (her)controle verricht gericht op de gezondheid en het welzijn van de honden die worden gehouden binnen de hondenfokkerij van de dierenhouderij aan de [adres] te [plaats] . Tijdens deze controle hebben de toezichthouders geconstateerd dat de dierenhouderij overtredingen beging van het Bhd. De toezichthouders hebben hun bevindingen neergelegd in het rapport van bevindingen van 29 juli 2021 (rapport van bevindingen 1). 
      
    
    
      1.3
      Naar aanleiding hiervan heeft de minister aan de dierenhouderij een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van, voor zover hier van belang, artikel 1.6, tweede en derde lid, van het Bhd, artikel 1.7, aanhef en onder f, van het Bhd, artikel 3.3, tweede lid, van het Bhd, en artikel 3.12, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bhd. Daarbij zijn aan de dierenhouderij, voor zover hier van belang, de volgende maatregelen opgelegd:
      
      
        “Maatregel 1: u moet ervoor zorgen dat een dier toegang heeft tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan zijn behoefte aan water kan voldoen. (…)
        Maatregel 2: u moet ervoor zorgen dat in een de ruimte waarin honden worden gehouden, het aantal en samenstelling van de gehouden dieren in deze ruimte zodanig is dat dit niet het welzijn of de gezondheid van de dieren nadelig beïnvloedt. (…)
        Maatregel 4: u moet ervoor zorgen dat een dier, indien het niet in een gebouw wordt gehouden, bescherming wordt geboden tegen gezondheidsrisico’s. (…)
        Maatregel 5: u moet ervoor zorgen dat de bodem van een ren waarin een hond wordt gehuisvest zodanig onderhouden is dat deze schoon blijft en niet drassig wordt. (…)
        Maatregel 6: u moet ervoor zorgen dat een dier voldoende ruimte wordt gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften. (…)”
      
      
      
        Ook heeft de minister in het dwangsombesluit opgenomen dat het doel van de last onder dwangsom is ervoor te zorgen dat de dierenhouderij de overtredingen ongedaan maakt en herhaling van de overtredingen voorkomt. Indien de dierenhouderij niet maatregel 1, maatregel 2 en maatregel 5 uitvoert, verbeurt zij per controle een dwangsom van € 150,- per verblijf tot een maximumbedrag van € 12.000,- per maatregel. Bij het niet uitvoeren van maatregel 4 verbeurt de dierenhouderij per controle een dwangsom van € 3.000,- tot een maximumbedrag van € 9.000,-. En als de dierenhouderij maatregel 6 niet uitvoert, dan verbeurt zij per controle een dwangsom van € 1.500,- tot een maximumbedrag van € 4.500,-.
      
      
      
        
          Het bestreden besluit
        
      
      
    
    
      1.4
      Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar tegen het dwangsombesluit gedeeltelijk gegrond verklaard. De minister heeft het dwangsombesluit gedeeltelijk herroepen door de maatregelen 3 en 7 tot en met 15 in te trekken. Daarnaast heeft de minister bepaald dat de maatregelen 1, 2, 4, 5 en 6 alleen dienen ter voorkoming van herhaling en niet ter beëindiging van de overtreding. Ook heeft de minister de tekst van deze maatregelen herroepen en daarvoor een andere tekst in de plaats gesteld:
      
      
        “Maatregel 1: u moet ervoor zorgen dat alle honden en al het pluimvee toegang hebben/heeft tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan hun/zijn behoefte aan water kan voldoen. U dient herhaling van deze overtreding te voorkomen voor alle honden en al het pluimvee dat u houdt. (…)
        Maatregel 2: u moet ervoor zorgen dat in een ruimte waarin honden worden gehouden, het aantal en de samenstelling van de gehouden honden zodanig is dat dit niet het welzijn of de gezondheid van de dieren nadelig beïnvloedt. Voor het bepalen hoeveel honden van welke grootte u in een hok mag houden, dient u de normen uit het Honden- en Kattenbesluit te volgen als minimum eis. U dient herhaling van deze overtreding te voorkomen voor alle honden die u houdt. (…)
        Maatregel 4: u moet ervoor zorgen dat gevogelte, indien het niet in een gebouw wordt gehouden, bescherming wordt geboden tegen gezondheidsrisico's. U dient herhaling van deze overtreding te voorkomen voor al het gevogelte dat u houdt. (…)
        Maatregel 5: u moet ervoor zorgen dat de bodem van een ren waarin een hond wordt gehuisvest zodanig onderhouden is dat deze schoon blijft en niet drassig wordt. U dient herhaling van deze overtreding te voorkomen voor alle honden die u houdt. (…)
        Maatregel 6: u moet ervoor zorgen dat de pauwen op een geschikte zitstok kunnen zitten. U dient herhaling van de overtreding te voorkomen voor alle pauwen die u houdt. (…)”
      
      
      
        De dierenhouderij is het niet eens met het bestreden besluit. 
      
      
      
        
          Controle op 28 juni 2022 en invorderingsbesluit 1
        
      
      
    
    
      1.5
      Op 28 juni 2022 hebben acht toezichthouders van de NVWA, waaronder drie toezichthoudend dierenartsen, met het oog op de naleving van het dwangsombesluit een controle verricht bij de dierenhouderij. Zij hebben hun bevindingen bij deze controle neergelegd in het rapport van bevindingen van 10 november 2022 (rapport van bevindingen 2). Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het invorderingsbesluit 1 een verbeurde dwangsom bij de dierenhouderij ingevorderd van in totaal € 21.900,- vanwege het niet of onvoldoende uitvoeren van de in de last onder dwangsom genoemde maatregel 1 (voldoende schoon drinkwater), maatregel 2 (voldoende ruim verblijf), maatregel 4 (bescherming tegen gezondheidsrisico’s), maatregel 5 (droge en schone verblijven) en maatregel 6 (geschikte zitstok pauwen).
      
      
        
          Controle op 22 december 2022 en invorderingsbesluit 3
        
      
      
    
    
      1.6
      Op 22 december 2022 hebben dertien toezichthouders van de NVWA, waaronder vier toezichthoudend dierenartsen, met het oog op de naleving van het dwangsombesluit een (her)controle verricht bij de dierenhouderij. Zij hebben hun bevindingen bij deze controle neergelegd in het rapport van bevindingen van 19 januari 2023 (rapport van bevindingen 3). Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het invorderingsbesluit 3 een verbeurde dwangsom bij de dierenhouderij ingevorderd van in totaal € 18.450,- vanwege het niet of onvoldoende uitvoeren van de in de last onder dwangsom genoemde maatregel 1 (voldoende schoon drinkwater), maatregel 2 (voldoende ruim verblijf), maatregel 4 (bescherming tegen gezondheidsrisico’s), maatregel 5 (droge en schone verblijven) en maatregel 6 (geschikte zitstok pauwen).
      
      
        
          Controle op 24 en 25 januari 2023 en invorderingsbesluit 2
        
      
      
    
    
      1.7
      Op 24 en 25 januari 2023 hebben onder meer achttien toezichthouders van de NVWA, waaronder vijf toezichthoudend dierenartsen, met het oog op de naleving van het dwangsombesluit een (her)controle verricht bij de dierenhouderij. Zij hebben hun bevindingen bij deze controle neergelegd in het rapport van bevindingen van 28 februari 2023 (rapport van bevindingen 4). Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het invorderingsbesluit 2 een verbeurde dwangsom van in totaal € 5.400,- bij dierenhouderij ingevorderd, vanwege het niet of onvoldoende uitvoeren van de in de last onder dwangsom genoemde maatregel 1 (voldoende schoon drinkwater), maatregel 4 (bescherming tegen gezondheidsrisico’s) en maatregel 6 (geschikte zitstok pauwen).
      
      
        
          De gewijzigde invorderingsbesluiten 1, 2 en 3
        
      
      
    
    
      1.8
      Met het gewijzigde invorderingsbesluit 1 heeft de minister invorderingsbesluit 1 gewijzigd, waarbij de minister het totale bedrag aan verbeurde dwangsommen heeft verlaagd naar een bedrag van € 16.100,-. In het gewijzigde invorderingsbesluit 1 heeft de minister vermeld dat de verbeurde dwangsom wegens overtreding van maatregel 2 (voldoende ruim verblijf) naar beneden wordt bijgesteld, omdat de dierenhouderij niet in 58 verblijven, maar in 57 verblijven niet aan de last heeft voldaan. De minister heeft ook vermeld dat het geldbedrag dat de minister invordert voor overtreding van maatregel 4 (bescherming tegen gezondheidsrisico’s) op € 0,- wordt gesteld, omdat de last alleen zag op gevogelte en de minister in invorderingsbesluit 1 ten onrechte heeft beslist om in te vorderen voor overtreding van deze last, omdat de dierenhouderij honden onvoldoende heeft beschermd tegen gezondheidsrisico’s. Tot slot heeft de minister vermeld dat de verbeurde dwangsom wegens overtreding van maatregel 5 (droge en schone verblijven) naar beneden wordt bijgesteld, omdat de dierenhouderij niet in 33, maar in 16 verblijven de last heeft overtreden.
      
    
    
      1.9
      Met het gewijzigde invorderingsbesluit 2 heeft de minister invorderingsbesluit 2 gewijzigd, waarbij de minister het totale bedrag aan verbeurde dwangsommen heeft verlaagd naar een bedrag van € 900,-. In het gewijzigde invorderingsbesluit 2 heeft de minister vermeld dat hij het geldbedrag dat hij invordert voor overtreding van maatregel 4 (bescherming tegen gezondheidsrisico’s), net als bij het gewijzigde invorderingsbesluit 1, op € 0,- heeft gesteld. Ook heeft de minister vermeld dat het geldbedrag dat hij invordert voor overtreding van maatregel 6 (geschikte zitstok pauwen) op € 0,- heeft gesteld, omdat de last alleen zag op pauwen en de dierenhouderij deze overtreding had beëindigd. 
      
    
    
      1.10
      Met het gewijzigde invorderingsbesluit 3 heeft de minister invorderingsbesluit 3 gewijzigd, waarbij hij het totale bedrag aan verbeurde dwangsommen heeft verlaagd naar een bedrag van € 15.450,-. In het gewijzigde invorderingsbesluit 3 heeft de minister vermeld dat hij het geldbedrag dat hij invordert voor overtreding van maatregel 4 (bescherming tegen gezondheidsrisico’s) op € 0,- stelt, net als bij de gewijzigde invorderingsbesluiten 1 en 2.
      
      
        
          Waartegen is het beroep gericht?
        
      
      
    
    
      2.1
      Het College stelt vast dat de minister op de zitting heeft verklaard dat hij niet zal invorderen ter zake van overtreding van maatregel 4 van het dwangsombesluit. Hierop heeft de dierenhouderij op de zitting het beroep ingetrokken, voor zover gericht tegen maatregel 4 van het dwangsombesluit. Het College zal de hiertegen aangevoerde beroepsgronden dus niet beoordelen.
      
    
    
      2.2
      Het beroep van de dierenhouderij heeft op grond van artikel 5:39 van de Awb mede betrekking op de invorderingsbesluiten (invorderingsbesluiten 1, 2 en 3), zoals gewijzigd bij de gewijzigde invorderingsbesluiten (gewijzigde invorderingsbesluiten 1, 2 en 3). 
      
    
    
      2.3
      Het College zal gelet op het voorgaande in deze uitspraak oordelen over de aangevoerde beroepsgronden tegen het bestreden besluit en de invorderingsbesluiten 1, 2 en 3, zoals gewijzigd bij de gewijzigde invorderingsbesluiten 1, 2 en 3.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      
        3	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      
        
          De bevoegdheid van de minister om de last onder dwangsom op te leggen
        
      
      
    
    
      4.1
      De dierenhouderij betoogt dat de minister niet bevoegd was om de last onder dwangsom aan de dierenhouderij op te leggen, gelet op het tijdsverloop tussen de controle op 2 maart 2021 en het opleggen van de last onder dwangsom op 11 februari 2022. Hierover overweegt het College als volgt.
      
    
    
      4.2
      De minister heeft de last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van herhaling van de overtredingen. Volgens vaste rechtspraak, waaronder de uitspraak van het College van 13 november 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:602), kan een dergelijke last worden opgelegd indien een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Het College heeft verder overwogen dat bij de beantwoording van de vraag of een last strekt tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen verschillende omstandigheden op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien een rol spelen. Het gaat hier om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst – bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan – met de eerder geconstateerde overtreding en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking, wil gesproken kunnen worden van een herhaling. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van een herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding.
      
    
    
      4.3
      Het College stelt vast dat het tijdsverloop tussen de controle en het opleggen van de last ongeveer elf maanden bedraagt. Hoewel dit tijdsverloop als lang kan worden aangemerkt, brengt dit in de onderhavige zaak niet mee dat de last niet meer opgelegd kon worden. Bij dit oordeel betrekt het College dat het dwangsombesluit sinds het bestreden besluit niet langer geldt ter beëindiging van de overtredingen. Verder heeft de dierenhouderij niet gesteld en dus ook niet onderbouwd dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last niet op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van eerdere overtredingen, bijvoorbeeld doordat de dierenhouderij haar bedrijfsvoering zou hebben veranderd. Daarvan is het College ook niet gebleken. Integendeel, de minister heeft aangevoerd dat vanaf het jaar 2019 tijdens controles herhaaldelijk overtredingen op het bedrijf van de dierenhouderij zijn vastgesteld. In een overzicht in het bestreden besluit  heeft de minister onderbouwd dat de overtredingen die hij ten grondslag heeft gelegd aan de maatregelen die zijn opgelegd in het dwangsombesluit al sinds 2019 bij de dierenhouderij worden geconstateerd. Zo is de aan maatregel 1 ten grondslag liggende overtreding eerder bij controles van 21 januari 2019, 2 september 2019 en 2 november 2020 geconstateerd. De aan maatregel 2 ten grondslag liggende overtreding is eerder geconstateerd bij controles van 21 januari 2019, 26 februari 2019, 2 september 2019, 25 november 2019 en 2 november 2020. De aan maatregel 5 ten grondslag liggende overtreding is eerder bij controles van 25 november 2019 en 2 november 2020 geconstateerd. En de aan maatregel 6 ten grondslag liggende overtreding is eerder bij de controle van 2 november 2020 geconstateerd. De dierenhouderij heeft deze stellingen van de minister niet betwist, zodat het College uitgaat van de juistheid daarvan. Er is dus sprake van meerdere overtredingen die het welzijn van de dieren raken en die al jaren worden geconstateerd bij de dierenhouderij. Zoals onder meer blijkt uit de uitspraken van het College in de zaken 22/1789 en 23/1214 van 2 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:417 en ECLI:NL:CBB:2024:419), heeft de minister al diverse herstelsancties aan de dierenhouderij opgelegd, zonder dat die herstelsancties ertoe hebben geleid dat de dierenhouderij haar bedrijfsvoering heeft aangepast. Daarbij neemt het College tevens in ogenschouw dat in het rapport van bevindingen 1 de waarnemingen van de toezichthouders concreet en gedetailleerd zijn beschreven en dat de dierenhouderij de geconstateerde overtredingen veelal alleen in algemene bewoordingen betwist.
      
    
    
      4.4
      Het voorgaande brengt mee dat de minister bevoegd was om de last onder dwangsom aan de dierenhouderij op te leggen. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Het beoordelingskader van het dwangsombesluit en de invorderingsbesluiten
        
      
      
    
    
      5.1
      De minister heeft het dwangsombesluit gebaseerd op het rapport van bevindingen 1. Verder heeft de minister het invorderingsbesluit 1 gebaseerd op het rapport van bevindingen 2. De minister heeft het invorderingsbesluit 2 gebaseerd op het rapport van bevindingen 4. Tot slot heeft de minister het invorderingsbesluit 3 gebaseerd op het rapport van bevindingen 3. Volgens vaste rechtspraak van het College, waaronder de uitspraak van 12 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:685), mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder, in dit geval meerdere toezichthouders van de NVWA, kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als de toezichtrapporten, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte zijn opgemaakt, komt aan de in de rapporten vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt processen-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat het bestuursorgaan zijn besluiten niet (uitsluitend) op de toezichtrapporten mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat de rapporten zijn opgesteld door opgeleide toezichthouders van wie niet is gebleken dat deze een belang hebben bij het onjuist vermelden van hetgeen zij hebben waargenomen. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen toch onjuist zijn. 
      
    
    
      5.2
      Het voorgaande brengt voor deze zaak mee dat het op de weg van de dierenhouderij ligt om aannemelijk te maken dat de bevindingen van de toezichthouders onjuist zijn. Daartoe is een enkele, niet nader onderbouwde, ontkenning van de overtredingen, zoals de dierenhouderij veelal heeft gedaan, onvoldoende. Zoals de minister onbetwist heeft aangevoerd, is er bij de dierenhouderij sprake van een langdurige handhavingsgeschiedenis. De minister heeft de afgelopen jaren een veelheid aan overtredingen geconstateerd op het bedrijf van de dierenhouderij, die onderwerp van geschil zijn of zijn geweest in verschillende procedures bij het College. Ook in deze zaak ligt een veelheid aan overtredingen ter beoordeling van het College voor. In verband met het voorgaande stelt het College het volgende voorop. Als het College in deze uitspraak bij de beoordeling van het dwangsombesluit en de invorderingsbesluiten niet afzonderlijk ingaat op een opgelegde maatregel of de overtreding daarvan, dan is het College van oordeel dat de minister op grond van het daaraan ten grondslag liggende rapport van bevindingen terecht heeft vastgesteld dat de dierenhouderij de desbetreffende overtreding heeft begaan. 
      
      
      
      
        
          Het dwangsombesluit
        
      
      
      
        
          Maatregel 2 (voldoende ruim verblijf) 
        
      
      
      
        6.1.1
        Hierover voert de dierenhouderij aan dat de minister niet heeft onderbouwd waarom het welzijn en/of de gezondheid van de honden nadelig wordt beïnvloed doordat er teveel honden in één hok zitten. De minister kan niet volstaan met een verwijzing naar het Honden- en kattenbesluit 1999 (HKB). De wetsgeschiedenis waarnaar wordt verwezen, is inmiddels verouderd. Dit maakt dat de gestelde overtreding onvoldoende is onderbouwd en dat er daarom geen maatregel kan worden opgelegd. Van belang is ook dat de minister de hokken niet nauwkeurig heeft opgemeten, maar slechts een schatting heeft gedaan.  
        
      
      
        6.1.2
        De minister wijst erop dat het HKB weliswaar is ingetrokken, maar dat de wetgever in het Wijzigingsbesluit van 17 juni 2014 (Staatsblad 2014, 232) expliciet heeft aangegeven dat – voor zover hier van belang – de minimumafmetingen van verblijven en de beschikbare vloeroppervlakte voor honden zoals deze golden onder het Honden- en Kattenbesluit 1999 gehanteerd kunnen blijven worden. Bovendien hebben de toezichthouders in het rapport van bevindingen 1 vermeld dat deze overtreding is vastgesteld door telling en meting van de verblijven. 
        
      
      
        6.1.3
        De minister heeft maatregel 2 gebaseerd op overtreding van artikel 3.12, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bhd. In het rapport van bevindingen 1 hebben de toezichthouders hierover geschreven dat zij de verblijven hebben opgemeten die nieuw waren ten opzichte van de vorige controle. De overige verblijven zijn tijdens eerdere controles opgemeten. Het College volgt de dierenhouderij daarom niet in haar betoog dat de toezichthouders de afmetingen van de verblijven slechts hebben geschat. Verder hebben de toezichthouders in het rapport van bevindingen 1 geschreven dat in totaal 89 honden niet de beschikking hadden over voldoende ruimte in de verblijven waarin zij zijn gehuisvest. In een bijlage bij het rapport van bevindingen hebben de toezichthouders in een overzicht vermeld in welke verblijven er teveel honden zijn gehuisvest ten opzichte van de beschikbare vloeroppervlakte voor deze honden. De dierenhouderij heeft deze bevindingen niet betwist. Uit het overzicht blijkt een forse overschrijding van het aantal honden per verblijf. In de veterinaire verklaring gevoegd bij het rapport van bevindingen 1, heeft de toezichthoudend dierenarts verklaard dat de gezondheid en/of het welzijn van de 89 honden die niet de beschikking hadden over een voldoende ruim verblijf, is aangetast en dat het lijden kan worden voorkomen door de honden een voldoende ruim verblijf te bieden.
        
      
      
        6.1.4
        In het bestreden besluit heeft de minister voor de minimumafmetingen en de beschikbare vloeroppervlakte van de hondenverblijven verwezen naar het HKB. Daardoor was voor de dierenhouderij duidelijk waaraan zij moest voldoen om overtreding van maatregel 2 te voorkomen. Deze omstandigheid wijkt af van de zaak van de dierenhouderij die heeft geleid tot de uitspraak van het College van 13 september 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:608), waarin het College in 5.4.4 heeft overwogen dat het voor de dierenhouderij onvoldoende duidelijk was hoe groot de hondenverblijven moesten zijn. In die zaak had de minister namelijk in zijn beslissing op bezwaar niet verwezen naar het HKB.
        
      
      
        6.1.5
        Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat de minister deze overtreding terecht heeft vastgesteld en dat de opgelegde maatregel voldoende duidelijk is. De beroepsgrond slaagt niet.
        
        
          
            Maatregel 5 (droge en schone verblijven) 
          
        
        
      
      
        6.2.1
        Over deze maatregel voert de dierenhouderij aan dat de hokken van de honden buiten controles om worden natgespoten als de honden niet aanwezig zijn. Dit is tijdens een controle niet mogelijk, omdat de honden dan onrustig zijn. De dierenhouderij heeft daarom ervoor gekozen om de hokken schoon te maken in aanwezigheid van de honden. Het kan zijn dat enkele honden hierdoor nat zijn geworden, maar zij hebben hier verder geen hinder of letsel van ondervonden. Op de zitting heeft de dierenhouderij aangevoerd dat de verblijven van de honden niet nat waren. De betonlaag is voorzien van een waterafstotende laag, waardoor de vloer optisch nat lijkt. 
        
      
      
        6.2.2
        Volgens de minister zijn de honden niet alleen nat doordat de dierenhouderij de verblijven natspuit en niet droog maakt, maar ook doordat de drinkbakken te laag hangen waardoor de honden door hun drinkbak lopen. Er zijn ook kapotte drinkbakken, zodat daaruit water lekt in het verblijf. De natte verblijven leveren gezondheidsrisico’s voor de honden op. Virussen, bacteriën en schimmels krijgen vrij spel, waardoor de honden infecties kunnen oplopen. Ook kunnen de honden onderkoeld raken door hun natte vacht.
        
      
      
        6.2.3
        De minister heeft deze maatregel gebaseerd op overtreding van artikel 3.3, tweede lid, van het Bhd. In het rapport van bevindingen 1 hebben de toezichthouders hierover geschreven dat de honden in meerdere verblijven, die in het rapport specifiek zijn aangeduid, niet beschikten over een droog verblijf. De vloer van deze verblijven was nat en de toezichthouders zagen dat ook de poten en de onderzijde van de honden in deze verblijven vochtig/nat waren. Ook zagen de toezichthouders dat de nachthokken, die in deze verblijven aanwezig waren, nat en vies waren. Verder zagen de toezichthouders verblijven waarin de waterbak lekte, waardoor de vloer van die verblijven nat was. Tot slot zagen de toezichthouders verblijven met een betonvloer, die kapot en ruw was, en waar het water in bleef staan. Dat water was afkomstig uit waterbakken die lek waren of doordat de honden door de waterbakken liepen. Tegenover deze concrete en gedetailleerde waarnemingen van de toezichthouders heeft de dierenhouderij alleen gesteld dat de vloeren optisch nat lijken, omdat de betonlaag is voorzien van een waterafstotende laag. De dierenhouderij heeft deze stelling niet nader onderbouwd. Daardoor heeft de dierenhouderij onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de bevindingen van de toezichthouders onjuist zijn.
        
      
      
        6.2.4
        Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat de minister deze overtreding terecht heeft vastgesteld. De beroepsgrond slaagt niet.
        
        
          
            Maatregel 6 (geschikte zitstok pauwen)
          
        
        
      
      
        6.3.1
        Hierover voert de dierenhouderij aan dat zij noch eigenaar noch houder is van de pauwen. Ook is de zitstok geschikt voor pauwen. De pauwen gebruiken de zitstok al langere tijd en er is tot nu toe geen letsel bij de pauwen aangetroffen.
        
      
      
        6.3.2
        Volgens de minister is de dierenhouderij de houder van de pauwen, want de pauwen bevinden zich op het bedrijfsterrein van de dierenhouderij. Ook verblijven sommige pauwen in een volière. Ter onderbouwing van de geconstateerde overtreding heeft de minister gewezen op bevindingen van de toezichthouders uit het rapport van bevindingen 1.
        
      
      
        6.3.3
        Het College volgt de dierenhouderij niet in haar betoog dat de overtreding niet door haar zou zijn begaan, omdat zij noch de eigenaar noch de houder van de pauwen is. Pas op de zitting heeft de dierenhouderij verklaard dat de pauwen eigendom waren van [naam 3] en zijn zoon. De dierenhouderij heeft deze stelling niet nader onderbouwd.
        
      
      
        6.3.4
        Het College oordeelt dat, nog los van het oordeel wie eigenaar van de pauwen is, de minister de dierenhouderij terecht heeft aangemerkt als houder van de pauwen. Op grond van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet dieren, wordt onder houder verstaan: “eigenaar, houder of hoeder”. Voor de vraag wie als houder van een dier kan worden aangemerkt is, mede gelet op de wetsgeschiedenis bij artikel 1 van de Wet dieren, niet doorslaggevend wie de eigenaar van het dier is, maar wie het dier in feitelijke zin onder zich heeft (zie de uitspraak van het College van 20 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:746 onder 6.1). De pauwen zijn door de dierenhouderij gehouden dieren, want de pauwen waren gehuisvest op het bedrijfsterrein van de dierenhouderij. De pauwen verbleven in volières en op de zitting heeft de dierenhouderij verklaard dat deze volières van tijd tot tijd werden afgesloten. 
        
      
      
        6.3.5
        De minister heeft maatregel 6 gebaseerd op overtreding van artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd. In het rapport van bevindingen 1 hebben de toezichthouders hierover geschreven dat zij in het weiland meerdere containers zagen. In twee containers die gekoppeld aan elkaar zaten, zagen de toezichthouders dat er negen pauwen en een haan in gehuisvest waren. De toezichthouders zagen dat er meerdere pauwen op een zitstok op ongeveer 1,5 meter boven de grond zaten. De stok, een soort panlat, was van zeer kleine diameter en had scherpe hoeken. De toezichthouders zagen dat deze stok niet geschikt was als zitstok, omdat de pauwen hun poten sterk moesten krommen om grip te houden op de smalle stok. De foto’s die als bijlage bij het rapport van bevindingen 1 zijn gevoegd, ondersteunen de waarnemingen van de toezichthouders. Op de foto’s is te zien dat pauwen met gekromde poten op een zeer smalle stok zitten.
        
      
      
        6.3.6
        De dierenhouderij heeft haar stelling dat de zitstok geschikt voor pauwen zou zijn onvoldoende onderbouwd. De dierenhouderij heeft daardoor niet aannemelijk gemaakt dat de bevindingen van de toezichthouders onjuist zijn. Anders dan de dierenhouderij betoogt, was het geen vereiste dat de toezichthouders letsel bij de pauwen aan moeten treffen om overtreding van artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd te constateren. De in het rapport van bevindingen 1 opgenomen waarneming dat de pauwen hun poten sterk moesten krommen om grip te houden op de smalle stok, rechtvaardigen de conclusie dat de pauwen onvoldoende ruimte is gelaten voor hun fysiologische en ethologische behoeften. 
        
      
      
        6.3.7
        Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat de minister deze overtreding terecht heeft vastgesteld. De beroepsgrond slaagt niet.
        
        
          
            Slotsom
          
        
        
      
    
    
      6.4
      Gelet op het voorgaande was de minister bevoegd om de last onder dwangsom aan de dierenhouderij op te leggen en heeft hij de aan de maatregelen van het dwangsombesluit ten grondslag liggende overtredingen terecht geconstateerd. Anders dan de dierenhouderij aanvoert, is het College van oordeel dat de hoogte van de dwangsommen in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden belangen en de beoogde werking van de dwangsom. De beroepsgronden slagen niet. 
      
      
      
      
        
          De invorderingsbesluiten 1, 2 en 3, zoals gewijzigd met de gewijzigde invorderingsbesluiten 1, 2 en 3
        
      
      
    
    
      7.1
      Zoals het College onder 2.2 heeft overwogen, heeft het beroep van de dierenhouderij ook betrekking op de invorderingsbesluiten 1, 2 en 3, zoals gewijzigd bij de gewijzigde invorderingsbesluiten 1, 2 en 3. Met de gewijzigde invorderingsbesluiten heeft de minister alleen de ingevorderde bedragen van de invorderingsbesluiten gewijzigd. Voor het overige heeft hij de invorderingsbesluiten gehandhaafd. De dierenhouderij heeft dus belang bij een beoordeling van zowel de invorderingsbesluiten als de gewijzigde invorderingsbesluiten.
      
    
    
      7.2
      De dierenhouderij heeft tegen de invorderingsbesluiten 1, 2 en 3 geen andere beroepsgronden aangevoerd dan tegen de last onder dwangsom. De tegen de invorderingsbesluiten 1, 2 en 3 aangevoerde beroepsgronden delen het lot van de beroepsgronden die de dierenhouderij tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd en slagen dan ook niet. 
      
    
    
      7.3
      De dierenhouderij heeft de gewijzigde invorderingsbesluiten 1, 2 en 3 niet afzonderlijk betwist. Ook heeft de dierenhouderij geen omstandigheden aangevoerd die voor de minister aanleiding hadden moeten zijn om af te zien van invordering van de verbeurde dwangsommen.
      
    
    
      7.4
      Het voorgaande brengt mee dat het beroep niet slaagt voor zover dit is gericht tegen de invorderingsbesluiten 1, 2 en 3, zoals gewijzigd bij de gewijzigde invorderingsbesluiten 1, 2 en 3.
      
      
        
          Conclusie ten aanzien van alle besluiten
        
      
      
      8 Het beroep tegen het bestreden besluit, de invorderingsbesluiten 1, 2 en 3 en de gewijzigde invorderingsbesluiten 1, 2 en 3 is ongegrond.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      9 Hoewel de minister tijdens deze beroepsprocedure aan de dierenhouderij tegemoet is gekomen door bij de gewijzigde invorderingsbesluiten 1, 2 en 3 het totale bedrag aan verbeurde dwangsommen naar beneden bij te stellen, hoeft de minister in deze zaak geen proceskosten te vergoeden. In de uitspraak die ook vandaag is gedaan in de zaak 23/1214 is namelijk al een proceskostenveroordeling ten behoeve van de dierenhouderij opgenomen. Deze zaak en zaak 23/1214 zijn gelet op artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht samenhangende zaken. De minister moet wel het griffierecht aan de dierenhouderij vergoeden.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College: 
    
    
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit, de invorderingsbesluiten 1, 2 en 3 en de gewijzigde invorderingsbesluiten 1, 2 en 3 ongegrond; 
    - draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de dierenhouderij te vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, mr. R.W.L. Koopmans en 
      mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. D.L. van Hal-Vermeer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M.C. Stoové					w.g. D.L. van Hal-Vermeer
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 5:39 
    
    1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    
      
        Besluit houders van dieren
      
    
    
    
      Artikel 1.6. Houden van dieren
      (…)
    
    2 Een dier wordt voldoende ruimte gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften.
    3 Een dier wordt, indien het niet in een gebouw wordt gehouden, bescherming geboden tegen slechte weersomstandigheden, gezondheidsrisico’s en zo nodig roofdieren.
    (…)
    
    
      Artikel 1.7. Verzorgen van dieren
      Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:
      (…)
    
    f. toegang heeft tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan zijn behoefte aan water kan voldoen;
    (…)
    
    
      Artikel 1.16. Reikwijdte
      Deze paragraaf is van toepassing op zoogdieren, reptielen, vissen, amfibieën en vogels.
    
    
    
      Artikel 3.3. Houden van een hond in een ren
      (…)
    
    2 De bodem van de ren wordt zodanig onderhouden dat deze schoon blijft en niet drassig wordt.
    (…)
    
    
      Artikel 3.12. Huisvesting en verzorging
    
    1. Onverminderd de artikelen 1.5 tot en met 1.8 wordt een gezelschapsdier gehouden in een daarvoor geschikte ruimte. Dit houdt tenminste in dat:
    (…)
    f. het aantal en de samenstelling van dieren en diersoorten per verblijf zodanig is dat dit niet het welzijn of de gezondheid van het dier nadelig beïnvloedt.
    (…)