ECLI:NL:RVS:2023:287, Raad van State, 25-01-2023, 202106103/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlem besloten over de aanvraag van 16 juli 2019 van [appellant] om een contingentwoning. Bij besluit van 11 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlem de aanvraag van 18 mei 2020 van HVO-Querido om een urgentieverklaring voor een contingentwoning voor [appellant] toegewezen. Volgens het college voldeed de aanvraag niet aan het vereiste, dat deze is ingediend door de instelling die verantwoordelijk is voor de hulpverlening binnen de maatschappelijke opvang, in dit geval HVO-Querido, gericht op het herstel van de bekwaamheden om zelfstandig te kunnen wonen en functioneren. Het college heeft gewezen op paragraaf 8.2.1.2 van het Handboek maatschappelijke opvang Haarlem (versie 15 maart 2019 (hierna: het Handboek)) waarin is bepaald, dat instellingen beoordelen of een cliënt in staat is met behulp van begeleiding zelfstandig te gaan wonen en of de cliënt aan de voorwaarden voldoet.

202106103/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Haarlem,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 3 augustus 2021 in
    zaak nr. 20/5272 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 maart 2020 heeft het college besloten over de aanvraag van 16 juli 2019 van [appellant] om een contingentwoning.
    Bij besluit van 11 juni 2020 heeft het college de aanvraag van 18 mei 2020 van HVO-Querido om een urgentieverklaring voor een contingentwoning voor [appellant] toegewezen.
    Bij besluit van 18 augustus 2020 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 5 maart 2020 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het verzoek om vergoeding van proceskosten afgewezen.
    Bij uitspraak van 3 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J. Sprakel, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.E. Kapel en L. Donker-Kaat, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Deze uitspraak gaat over vergoeding van proceskosten in bezwaar.
    2.       Het college heeft bij het besluit van 5 maart 2020 de aanvraag van [appellant] om een contingentwoning aangemerkt als een verzoek om indeling in een urgentiecategorie als bedoeld in artikel 10 van de Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Haarlem 2017 (hierna: de Verordening), in het bijzonder in de urgentiecategorie zoals bedoeld in artikel 9, vierde lid, aanhef en onder d, van de Verordening. Volgens het college voldeed de aanvraag niet aan het vereiste, dat deze is ingediend door de instelling die verantwoordelijk is voor de hulpverlening binnen de maatschappelijke opvang, in dit geval HVO-Querido, gericht op het herstel van de bekwaamheden om zelfstandig te kunnen wonen en functioneren. Het college heeft gewezen op paragraaf 8.2.1.2 van het Handboek maatschappelijke opvang Haarlem (versie 15 maart 2019 (hierna: het Handboek)) waarin is bepaald, dat instellingen beoordelen of een cliënt in staat is met behulp van begeleiding zelfstandig te gaan wonen en of de cliënt aan de voorwaarden voldoet. Voorwaarden zijn onder meer een begeleidingsplan, een stabiel inkomen en een zorgverzekering. De instelling vraagt via de aangewezen contactpersoon de contingentwoning aan en stuurt het aanvraagformulier aan het uitstroomoverleg. In een trajectplan, dat in samenspraak met [appellant] is opgesteld naar aanleiding van een gesprek op 5 december 2019, zijn afspraken gemaakt over de ondersteuning die [appellant] heeft gevraagd.
    Voordat het college op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 5 maart 2020 heeft besloten, heeft HVO-Querido, bij aanvraag van 18 mei 2020, verzocht om een urgentieverklaring voor een contingentwoning voor [appellant]. Het college heeft bij het besluit van 11 juni 2020 een urgentieverklaring voor de duur van zes maanden toegekend. Het college heeft verder bij het besluit van 18 augustus 2020 het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 5 maart 2020 ongegrond verklaard, het besluit van 5 maart 2020 in stand gelaten met aanpassing van de motivering, voor deze motivering verwezen naar het advies van de bezwaarcommissie van 13 juli 2020, en het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten afgewezen. Volgens de bezwaarcommissie heeft het college bij het besluit van 5 maart 2020 inhoudelijk op de aanvraag van [appellant] besloten en heeft het college deze aanvraag afgewezen omdat ten tijde van dat besluit de professionele hulpverleners van HVO-Querido onvoldoende overtuigd waren van het herstelde vermogen van [appellant] om zelfstandig te gaan wonen. Van intrekking, wijziging of vervanging van een besluit, zoals bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), is geen sprake. Het besluit van 11 juni 2020 is tot stand gekomen omdat is gebleken dat [appellant] een ontwikkeling heeft doorgemaakt waardoor sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden die op hun eigen merites zijn beoordeeld, waarbij is besloten op een nieuwe aanvraag, aldus de bezwaarcommissie.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat, gelet op artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, de kosten die [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het college uitsluitend worden vergoed voor zover het besluit van 5 maart 2020 wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Het college heeft het verzoek van [appellant] van 16 juli 2019 aangemerkt als een aanvraag en als zodanig in behandeling genomen. Het college heeft inhoudelijk op de aanvraag besloten en heeft deze niet op grond van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling gesteld. Daarmee heeft het college zich op het standpunt gesteld, dat de aanvraag voldoet aan alle formele eisen. Het college heeft de motivering van de afwijzing afdoende aangevuld in het besluit van 18 augustus 2020. Herroeping van het besluit van 5 maart 2020 was niet nodig, omdat de verdere onderbouwing niet alsnog leidde tot toewijzing van de aanvraag. Verder heeft het college bij het besluit van 11 juni 2020 op grond van een tweede aanvraag, aan [appellant] een urgentieverklaring voor een contingentwoning toegekend. Omdat daarmee niet is teruggekomen op de afwijzing van de eerste aanvraag, is geen sprake van een tegemoetkoming. Het besluit van 11 juni 2020 is geen besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb, omdat dat besluit is gebaseerd op een nieuwe aanvraag, en staat daarmee los van de besluitvorming waar het beroep over gaat. De rechtbank heeft geoordeeld dat de heroverweging in bezwaar niet tot een andere uitkomst en dus ook niet tot herroeping van het besluit van 5 maart 2020 had hoeven leiden. Daarom is er geen reden voor een vergoeding van proceskosten in bezwaar.
    Hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat inhoudelijk op de aanvraag is besloten. In het besluit van 5 maart 2020 is vermeld dat hij niet zelf een aanvraag voor een urgentieverklaring voor een contingentwoning kan indienen. De aanvraag is op algemene gronden afgewezen, zonder dat aan zijn specifieke situatie of aan de inhoud van zijn aanvraag is gerefereerd. Het recht om een aanvraag te mogen indienen, neergelegd in artikel 1:3 van de Awb, is daarmee geschonden. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat het besluit van 11 juni 2020 een besluit is als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. Het is niet de bedoeling dat een bestuursorgaan zelf kiest of deze bepaling van toepassing is door te bepalen of het besluit een intrekking, wijziging of vervanging is van een ander besluit. Artikel 6:19 van de Awb gaat over een situatie waarin het bestuursorgaan, hangende bezwaar of beroep alsnog een toekennend besluit neemt, nadat deze eerst is afgewezen. Dat laatste moet leiden tot een kennelijke gegrondverklaring van het bezwaar en een proceskostenveroordeling. Voorts had het college bij het nemen van het besluit op bezwaar aan hem al een urgentieverklaring verleend. Op basis van die informatie had het college moeten vaststellen dat het na verloop van tijd tot een ander besluit had moeten komen dan ten tijde van het besluit van 5 maart 2020. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat het college het zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden en ten onrechte heeft overwogen dat hij volgens zijn begeleiders nog niet klaar was voor zelfstandig wonen. Uit het verslag van het college van de Operationeel Overleggen Zorg (hierna: OOZ) van augustus 2019, blijkt dat het college hem toen al zelfredzaam genoeg achtte om zelfstandig te wonen. Het college had zelf onderzoek moeten doen omdat het wist van de problemen tussen [appellant] en zijn begeleiders. Dat blijkt uit de verslagen van de OOZ en ook uit het feit dat het college een besluit heeft genomen, waarbij zijn begeleiding werd gestopt. Bij uitspraken van de rechtbank van 17 december 2020 en 3 september 2021, is geoordeeld dat dit niet had gemogen. In de laatstvermelde uitspraak heeft de rechtbank ook overwogen dat het college op de hoogte was van de problemen en van het feit dat hij begeleiding wenste.
    4.1.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college de aanvraag van 16 juli 2019 bij het besluit van 5 maart 2020 niet buiten behandeling heeft gesteld, maar inhoudelijk op de aanvraag heeft besloten. De Afdeling kan zich vinden in de overwegingen waarop de rechtbank dat oordeel heeft gebaseerd, zoals hiervoor, onder 3, weergegeven. Van een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is sprake als het gaat om een besluit dat op dezelfde aanvraag als het oorspronkelijke besluit is gebaseerd. Een nader besluit, gebaseerd op een nieuwe aanvraag, is een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb als een nieuwe aanvraag niet nodig was. Dat is hier het geval. Zowel de aanvraag van 19 juli 2019 als de aanvraag van 18 mei 2020 heeft het college aangemerkt als een verzoek om een urgentieverklaring voor een contingentwoning. Dat de tweede aanvraag, anders dan de eerste, door HVO-Querido is ondersteund, maakt niet dat een nieuwe aanvraag was vereist. In zoverre betreft het een veranderde omstandigheid die aan de aanvraag ten grondslag ligt en niet een verandering van wat is aangevraagd. Het college had deze omstandigheid ook kunnen betrekken bij volledige heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb van het besluit van 5 maart 2020 en op grond daarvan het verzoek kunnen toewijzen. Voor zover het college zich op het standpunt stelt, dat niet [appellant] maar de hiertoe aangewezen instelling de aanvraag had moeten indienen en daarom de tweede aanvraag nodig was, volgt de Afdeling dit standpunt niet. [appellant] kan het college verzoeken een besluit te nemen als hij hierbij belanghebbende is, zoals bij het afgeven van een urgentieverklaring voor een contingentwoning. Het besluit van 11 juni 2020 is een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Het college is met dit besluit volledig tegemoetgekomen aan het bezwaar van [appellant]. Het bezwaar heeft daarom niet van rechtswege mede betrekking op het besluit van 11 juni 2020.
    4.2.    Dat het besluit van 5 maart 2020 is vervangen door het besluit van 11 juni 2020, laat onverlet dat [appellant] belang had bij een besluit op bezwaar, gericht tegen het besluit van 5 maart 2020. Hij heeft verzocht om vergoeding van de proceskosten in bezwaar ingevolge artikel 7:15 van de Awb. Het college heeft terecht het bezwaar tegen het besluit ontvankelijk verklaard. Het college en de rechtbank hebben daarentegen niet onderkend, dat het besluit van 11 juni 2020 strekt tot intrekking, wijziging of vervanging van het besluit van 5 maart 2020, en voor de toepassing van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb met herroeping op een lijn wordt gesteld (vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 13 juni 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT7365).
    4.3.    Voor een proceskostenvergoeding in bezwaar op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb is vereist dat sprake is van herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid. Het college heeft zich op het standpunt gesteld, dat de eerste aanvraag bij besluit van 5 maart 2020 terecht is afgewezen omdat deze, anders dan de tweede aanvraag, niet werd ondersteund door een positief advies van HVO-Querido. Deze voorwaarde is niet onredelijk. Voor zover het betoog van [appellant] ertoe strekt dat deze voorwaarde in zijn geval niet gesteld had mogen worden, wegens een conflict tussen hem en HVO-Querido, behoeft dit slechts inhoudelijk beoordeeld te worden als hij heeft aangetoond dat hij bij zijn aanvraag van 16 juli 2020 aan de voorwaarden voor een contingentwoning voldeed. Het zorgvuldigheidsbeginsel brengt niet mee dat het college hiernaar, voorafgaand aan het besluit van 5 maart 2020, zelf onderzoek had moeten verrichten. Dat volgens [appellant] het college bij het besluit van 5 maart 2020 al wist of had kunnen weten dat hij voldoende zelfredzaam was bevonden om zelfstandig te wonen, maakt niet dat hij daarmee aan alle voorwaarden die het college blijkens het Handboek voor een contingentwoning stelt, voldeed. Verder raakt het standpunt van [appellant], dat het college bij het besluit op bezwaar van 18 augustus 2020 ten onrechte niet heeft betrokken dat het inmiddels een urgentieverklaring had afgegeven, niet aan de rechtmatigheid van het besluit van 5 maart 2020.
    4.4.    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het besluit van 5 maart 2020 is herroepen wegens aan het college te wijten onrechtmatigheid, als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Het college en de rechtbank hebben daarom, zij het op andere gronden, terecht onderscheidenlijk het verzoek om vergoeding van proceskosten in bezwaar afgewezen en het beroep hiertegen ongegrond verklaard.
    Slotsom
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
    w.g. Bijloos
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Soest-Ahlers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2023
    633-994-343