ECLI:NL:CBB:2024:117, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-02-2024, 24/99
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening. Last onder bestuursdwang ter voorkoming van herhaling. Varkens hadden geen beschutting tegen regen, wind en kou. Artikel 1.6, derde lid, van het Besluit houders van dieren. Afwijzing van het verzoek.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/99 
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 februari 2024 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [Stichting] , te [plaats]
    (gemachtigde: mr. J.L. Baar)
    
    
      en
    
    
    de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigde: mr. P.M.M. van Bennekom)
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 21 december 2023 (last onder bestuursdwang) heeft de minister aan de Stichting een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van het Besluit houders van dieren (Bhd). 
    
    
    
      De Stichting heeft tegen de last onder bestuursdwang bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De Stichting en de minister hebben over en weer nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 15 februari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] , namens de Stichting, bijgestaan door haar gemachtigde. Namens de minister hebben deelgenomen zijn gemachtigde, [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] .    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Samenvatting
      
    
    
    1. Toezichthouders van de NVWA hebben op 27 november 2023 vastgesteld dat de varkens van de Stichting niet de beschikking hadden over een droog stuk land en beschutting tegen regen, wind en kou, wat volgens de minister een overtreding is van artikel 1.6 van het Besluit houders van dieren. Ter voorkoming van herhaling heeft de minister de Stichting op 21 december 2023 een last onder bestuursdwang opgelegd. 
    
      De Stichting is het niet eens met de last onder bestuursdwang omdat volgens haar geen sprake is van een overtreding; haar wolvarkens (zogenoemde mangalitza’s) kunnen goed tegen vocht en kou en hebben geen droge(re) plekken of beschutting nodig.
      De minister heeft op 27 december 2023 opnieuw een overtreding vastgesteld en de varkens ter uitvoering van de last bij de Stichting weggehaald. De varkens zijn bij een opvanglocatie ondergebracht. De Stichting heeft de voorzieningenrechter gevraagd de last onder bestuursdwang te schorsen. Daarmee wil de Stichting de varkens terugkrijgen en voorkomen dat de kosten voor opvang van de varkens verder oplopen en dat de minister de varkens verkoopt.
    
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek van de Stichting af. Naar zijn voorlopige oordeel heeft de minister de last onder bestuursdwang terecht opgelegd. De voorzieningenrechter gaat uit van de feiten en omstandigheden die de toezichthouders in het rapport hebben beschreven; daarin staat dat het stuk land waarop de varkens stonden erg nat en modderig was en dat er geen droge ligplekken waren. De vachten van de varkens waren met natte en opgedroogde modder besmeurd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben de toezichthouders van de minister daarin terecht overtredingen gezien van het gebod om de varkens voldoende bescherming te bieden tegen slechte weersomstandigheden. Voor twijfel aan de deskundigheid van de toezichthouders ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunt. Gebleken is dat de toezichthouders er rekening mee hebben gehouden dat het hier gaat om een bijzonder soort varkens dat ‘winterhard’ is. Toch hebben zij overtredingen vastgesteld. De voorzieningenrechter kan deze conclusie volgen.  
    
    
    
      
        Inleiding en achtergrond
      
    
    
    2 Op grond van het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het last onder bestuursdwang, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
    
    3 De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      3.1
      Op 27 november 2023 en 1 december 2023 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) controles uitgevoerd naar de gezondheid en het welzijn van de door de Stichting gehouden varkens. De bevindingen van deze controles zijn door de toezichthouders neergelegd in een rapport van bevindingen van 29 november 2023. Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, de volgende constateringen:
      
      
        “Wij zagen dat in perceel 1 19 volwassen varkens gehuisvest waren. Wij zagen dat de varkens in een gedeelte van het perceel gehuisvest waren wat afgezet was met schapennetten voorzien van stroom. Wij zagen dat het gehele gedeelte nat en modderig was. Wij zagen veel
        plassen water in het perceel. Wij zagen dat de varkens met hun poten diep in de modder wegzaken. Wij zagen in het gedeelte waar de varkens werden gehuisvest opgebrachte grond aanwezig was. Wij zagen dat de opgebrachte grond ook erg nat en modderig was. Wij zagen op de opgebrachte grond plassen water staan. Wij zagen dat in het gehele gedeelte waar de varkens in gehuisvest waren géén droge ligplekken aanwezig waren. Wij, toezichthouders [naam 3] en [naam 4] , zijn het gedeelte in gegaan. Wij zakten minimaal 20 a 25 cm diep weg in de modder. Wij zagen dat de lijven van de varkens besmeurd waren met natte en
        opgedroogde modderresten. Wij weten dat varkens over een droge en comfortabele ligplek moeten kunnen beschikken. Wij zagen dat de 19 varkens niet over een schone, droge en comfortabele ligplek konden beschikken. (…)
        Wij toezichthouders zagen dat in het gedeelte waarin de 19 varkens gehuisvest waren in perceel 1 géén schuilgelegenheid aanwezig was die beschutting gaf tegen slechte weersomstandigheden. Wij zagen dat de varkens niet konden schuilen tegen slechte weersomstandigheden. In dit geval tegen hevige regenval. (…)
      
      
    
    
      3.2
      Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister aan de Stichting ter voorkoming van herhaling een last onder bestuursdwang opgelegd. De last is, onder meer, opgelegd vanwege overtredingen van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd en heeft een geldigheidsduur tot 1 april 2025. In de last is, onder meer, het volgende vermeld:		
      
      
        “De overtredingen waarvan u herhaling dient te voorkomen zijn:
      
      
      
        		1 Artikel 1.6, derde lid, van het Besluit houders van dieren. Dit artikel verplicht u
        onder andere om de dieren die u niet in een gebouw houdt, bescherming te bieden tegen gezondheidsrisico’s en slechte weersomstandigheden.
        		Herhaling voorkomen
        		U kunt herhaling van de overtreding voorkomen door de varkens en runderen
        		die u houdt voldoende bescherming te bieden tegen gezondheidsrisico’s en
        		slechte weeromstandigheden. Dit kunt u doen door:
        - de varkens te houden op een land waar zij continu de beschikking hebben over een droog stuk (bijvoorbeeld goed dik ingestrooid) en daarbij beschutting hebben tegen neerslag, wind en kou door bijvoorbeeld een afdak;(…)
      
      
      
        		Historie
        		Slechte weersomstandigheden
        Op 16 december 2019, 4 januari 2019, 5 en 6 februari 2019, 31 oktober 2021, en 27 november 2023 hield u varkens op zeer modderig en nat terrein, zonder enige vorm van bescherming tegen slechte weeromstandigheden zoals vrieskou en regen. De varkens konden nergens beschut liggen op een droge plek. Door constant te worden blootgesteld aan deze slechte weersomstandigheden hadden de varkens een sterk vervuilde en te natte vacht. Hierdoor verliest de vacht haar isolerende werking. Dit heeft als gevolg dat de varkens vatbaarder worden voor infecties die schadelijk zijn voor de gezondheid. Daarnaast kan de
        		ondergrond waarop de dieren worden gehouden bevriezen, waardoor de dieren
        		tijdens het lopen en rennen, kneuzingen kunnen oplopen.”		
      
      
    
    
      3.3
      Op 27 december 2023 hebben toezichthouders van de NVWA naar aanleiding van de last onder bestuursdwang een hercontrole uitgevoerd. Zij hebben opnieuw overtredingen vastgesteld. Daarom hebben zij achttien varkens van de Stichting in bewaring genomen. 
      
    
    
      3.4
      De Stichting heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder bestuursdwang. 
      
      
        
          Standpunt van de Stichting
        
      
      
      4 De Stichting heeft verzocht om schorsing van de last onder bestuursdwang. Zij wil daarmee bereiken dat haar varkens aan haar worden teruggegeven, dat de kosten van de bewaring van de varkens niet langer oplopen en dat de minister de dieren niet verkoopt. Volgens de Stichting is de last onder bestuursdwang onrechtmatig. Daartoe voert zij ten eerste aan dat geen sprake is van overtredingen. De varkens beschikten over voldoende droge grond, wat volgens haar blijkt uit filmbeelden van 27 december 2023. Gezondheidsproblemen die door een nat stuk land zouden kunnen ontstaan, zijn in de afgelopen tien jaar niet voorgekomen en door de NVWA in de afgelopen vier jaar ook niet vastgesteld. In geval van zieke dieren die noodzakelijke verzorging nodig hadden, heeft de Stichting adequaat gehandeld door inschakeling van een dierenarts en zo nodig een apart onderkomen. De minister miskent volgens de Stichting dat het gaat om een bijzonder ras varkens, zogenoemde mangalitza’s, dat goed kan tegen vocht en kou.
      Van gevaar voor herhaling is geen sprake. Als al een overtreding kan worden aangenomen op het punt van de slechte weersomstandigheden, dan heeft zich een incident voorgedaan waarbij de strijdige situatie direct is opgeheven, zonder handhavend ingrijpen. Dat is op zichzelf onvoldoende om een dergelijk verstrekkende last op te leggen. Verder is de last te algemeen geformuleerd, te ruim, onduidelijk en te verstrekkend. 
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
      5 De minister vindt dat de last onder bestuursdwang terecht is opgelegd omdat op 27 november 2023 sprake was van overtredingen. De minister is het niet met de Stichting eens dat de situatie waar de varkens in verkeerden geen gezondheidsrisico’s met zich meebracht. Hiervoor verwijst de minister naar de veterinaire verklaring van 23 januari 2024 die is opgemaakt naar aanleiding van de inspectie op 1 december 2023. In deze verklaring wordt uitgelegd waarom de natte lijven en opgedroogde modderresten schadelijk zijn voor de varkens. De varkens waar het hier om gaat staan bekend als winterhard, maar daar gelden wel voorwaarden voor. Zo is bijvoorbeeld van belang dat zij een schone vacht hebben. Alleen dan bezit de vacht goede isolerende eigenschappen en beschermt die tegen natte omstandigheden. 
      
        Verder is er volgens de minister wel degelijk sprake van gevaar voor herhaling. Bij de Stichting is een grote mate van continuïteit aan overtredingen van dezelfde aard en inhoud aan de orde. Dit blijkt uit een door de minister overgelegd overzicht van eerdere overtredingen en de constateringen bij de controles op 27 november 2023 en 1 december 2023. De minister heeft de ervaring dat de Stichting fundamenteel met de minister van mening verschilt over de wijze hoe zij haar dieren dient te houden en aan welke regelgeving zij dient te voldoen. Bovendien beëindigt de Stichting de overtredingen niet of kortdurend en begaat deze vervolgens opnieuw. Meermaals is de Stichting door de toezichthouders gebeld om haar op de hoogte te brengen van geconstateerde overtredingen en van het feit dat bestuursdwang zou worden toegepast. Vervolgens beëindigt zij de overtredingen na het verstrijken van de begunstigingstermijn, maar voordat de vrachtwagens er zijn om de dieren mee te voeren. De minister meent daarom dat de last ter voorkoming van herhaling op goede gronden is opgelegd, om af te dwingen dat de Stichting de problemen structureel oplost dan wel dat effectief handhavend kan worden opgetreden. 
        De last is niet te algemeen geformuleerd en te verstrekkend. Uit de last onder bestuursdwang volgt duidelijk wat de Stichting moet doen om een overtreding te voorkomen. De reden waarom de last niet locatiegebonden is, is omdat de Stichting haar dieren op zeer veel verschillende locaties houdt en telkens weer verplaatst. Zij houdt haar dieren op braakliggende terreinen, in bossen, natuurgebieden e.d. Voor de minister is ook niet inzichtelijk waar en hoe lang de Stichting haar dieren op bepaalde locaties houdt. Daarnaast is het ook nog zo dat de Stichting de identificatie en registratie van de dieren niet op orde heeft
        en de verblijfplaatsen van de dieren niet zijn geregistreerd. Dit maakt effectief 
        locatiegebonden handhaven onmogelijk en het opleggen van een last voor alle locaties noodzakelijk. 
      
      
      
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      6 De voorzieningenrechter beoordeelt hierna eerst de rechtmatigheid van de last onder bestuursdwang aan de hand van de daartegen aangevoerde gronden. Daartoe overweegt hij als volgt. 
      
      
        
          Overtreding van 1.6, derde lid, van het Bhd 
        
      
      
    
    
      7.1
      Artikel 1.6, derde lid, van het Bhd luidt:
      
      
        “Een dier wordt, indien het niet in een gebouw wordt gehouden, bescherming geboden tegen slechte weersomstandigheden, gezondheidsrisico’s en zo nodig roofdieren.”
      
      
    
    
      7.2
      De voorzieningenrechter leidt uit het rapport van bevindingen van 29 november 2023, waarop de last is gebaseerd, af dat het gehele perceel waar de varkens stonden op 27 november 2023 nat en modderig was, met veel plassen water. De varkens zakten met hun poten diep in de modder en hun lijven waren besmeurd met natte en opgedroogde modderresten. In het deel waar de varkens waren gehuisvest waren geen droge ligplekken aanwezig. Twee toezichthouders die in dat deel stapten, zakten 20 tot 25 cm weg in de modder. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om aan de juistheid van deze vaststelling te twijfelen. De bevindingen zijn nauwkeurig en uitvoerig beschreven en sluiten aan bij wat te zien is op de bij het rapport gevoegde foto’s. De Stichting heeft haar stelling dat er op het stuk land ook droge stukken waren, niet onderbouwd. De filmbeelden van 27 december 2023 waarop dit te zien zou zijn, heeft de Stichting niet ingediend. Daarbij komt dat deze beelden de situatie op 27 december 2023 laten zien, en niet op 27 november 2023, de datum waarop de controle plaatsvond die heeft geleid tot oplegging van de last onder bestuursdwang. De voorzieningenrechter gaat ook daarom uit van wat in het rapport is beschreven en op de daarbij gevoegde foto’s te zien is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de minister op grond van deze bevindingen terecht vastgesteld dat sprake is van overtreding van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd. 
      
    
    
      7.3
      
        Het lijkt erop dat de Stichting vindt dat de toezichthouders te snel hebben geconcludeerd dat sprake is van overtredingen. Volgens de Stichting is niet alleen sprake van een gebrek aan deskundigheid bij de toezichthouders ten aanzien van het specifieke ras varkens dat de Stichting houdt, maar interpreteren zij de regels bovendien te strikt. Mogelijk gebeurt dat onder druk van de publieke opinie, waarbij dieren in de regen en kou al snel zielig worden gevonden. Dat is echter niet terecht, aldus de Stichting. De voorzieningenrechter volgt dit betoog van de Stichting niet. Uit de stukken blijkt dat de toezichthouders bij de beoordeling van de feitelijke situatie rekening hebben gehouden met de omstandigheid dat het hier gaat om een bijzonder soort varkens dat beschikt over een groter aanpassingsvermogen aan natuurlijke buitenomstandigheden. In de veterinaire verklaring van 23 januari 2024 wordt immers onderkend dat dit soort wegens zijn vacht bekend staat als winterhard. De dierenarts tekent daarbij echter ook aan dat het dan wel van belang is dat de vacht schoon is, omdat die anders zijn isolerende werking verliest. In het rapport van bevindingen is echter vastgesteld dat de varkens besmeurd waren met natte en opgedroogde modderresten. Gelet daarop heeft de minister terecht geconcludeerd dat de varkens onvoldoende bescherming werd geboden tegen slechte weersomstandigheden. Ter zitting heeft de Stichting nog gesteld dat de varkens zelf zorgen voor een droge ondergrond door de natte bovenlaag weg te wroeten en dat er hoger gelegen perceeldelen zijn die droger zijn. In reactie hierop heeft de toezichthoudend dierenarts toegelicht dat dit niet tot een situatie leidt die in overeenstemming is met het gebod om de dieren bescherming te bieden tegen slechte weersomstandigheden. Hij heeft erop gewezen dat de percelen bij de inspectie erg nat waren en dat het soort grond, klei, niet makkelijk draineert. 
        De voorzieningenrechter kan deze conclusie volgen. Ook overigens ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunt voor twijfel aan de deskundigheid van de toezichthouders. Tot slot ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor de conclusie dat de minister de regels, in dit geval het gebod van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd, te strikt heeft toegepast. Gelet op de vastgestelde feiten en omstandigheden ter plaatse en de toestand van de varkens heeft de minister naar het oordeel van het College in dit geval terecht vastgesteld dat sprake was van overtredingen.
      
      
      
        
          Gevaar voor herhaling
        
      
      
    
    
      8.1
      De minister heeft de last onder bestuursdwang opgelegd ter voorkoming van herhaling. Volgens rechtspraak van het College (zie onder meer de uitspraak van 10 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:662) kan een dergelijke last worden opgelegd indien een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Bij de beantwoording van de vraag of een last strekt tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen kunnen verschillende omstandigheden op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien een rol spelen. Het gaat hier om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan de orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst - bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan - met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking, wil gesproken kunnen worden van een herhaling. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van een herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding. 
      
    
    
      8.2
      De minister heeft in de last onder bestuursdwang vijf data genoemd waarop de Stichting eerder varkens hield op een modderig en nat terrein, zonder enige vorm van bescherming tegen slechte weeromstandigheden zoals vrieskou en regen. Daarnaast heeft de minister in het verweerschrift een overzicht opgenomen van (onder meer) eerdere overtredingen van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd. De voorzieningenrechter is het met de Stichting eens dat er tussen de verschillende constateringen twee maal een wat langere lange periode (van ongeveer twee jaar) zit waarin geen overtredingen zijn vastgesteld. Anderzijds is sprake van betrekkelijk veel vergelijkbare eerdere overtredingen gedurende een betrekkelijk lange periode en is geen positieve trend zichtbaar. Gelet daarop heeft de minister naar het oordeel van de voorzieningenrechter op goede gronden geoordeeld dat sprake is van een grote mate van continuïteit aan overtredingen van dezelfde aard en inhoud, zodat hij op grond daarvan mocht overgaan tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter voorkoming van herhaling. 
      
      
        
          Duidelijkheid van de last
        
      
      
      9 In de last is vermeld dat de Stichting herhaling van de overtreding (ook) kan voorkomen door de varkens te houden op een stuk land waar zij continu de beschikking hebben over een droog stuk land en daarbij beschutting hebben tegen neerslag, wind en kou. Hierbij heeft de minister voor het droge stuk land de mogelijkheid van het dik instrooien genoemd en voor de weeromstandigheden als voorbeeld een afdak. Daarmee is de last naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende duidelijk. Dat in de last onder dwangsom niet is vermeld om welke percelen het gaat, maakt niet uit, omdat wel duidelijk is dat het om de varkens van de Stichting gaat. De last strekt ertoe dat die varkens tegen slechte weersomstandigheden worden beschermd. Dit kan door het stuk land waar de controle op 27 november 2023 plaatsvond op de in de last bedoelde wijze geschikt te maken, maar bijvoorbeeld ook door de varkens naar een ander, wel geschikt, stuk land te verplaatsen. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      10 De voorzieningenrechter ziet geen grond voor het oordeel dat de last onder bestuursdwang onrechtmatig is. Aan een belangenafweging komt hij niet toe. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt dus afgewezen. Dit betekent dat de last onder bestuursdwang niet wordt geschorst. 
      
      11 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzieningenrechter is verhinderd	w.g. C.D.V. Efstratiades
      deze uitspraak mede te ondertekenen. 
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: