ECLI:NL:RVS:2024:935, Raad van State, 06-03-2024, 202206012/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een bestuurlijke boete aan [appellant] opgelegd. Bij besluit van 17 maart 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.  Bij de uitvoering van het project Digitaal Toezicht is gebleken dat de woning aan de [locatie 1] in Amsterdam (hierna ook: de woning) voor toeristische verhuur werd aangeboden op de website van Airbnb. Naar aanleiding daarvan heeft het college onderzoek ingesteld naar de woning. Uit administratief vooronderzoek bleek dat [appellant] en [mede-eigenaar] de eigenaren van de woning waren en dat niemand op het adres van de woning stond ingeschreven in de basisregistratie personen. Verder bleek dat er geen vergunning was verleend voor het onttrekken van de woning aan de bestemming tot bewoning. Op 11 februari 2020 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht en hun bevindingen neergelegd in een op ambstbelofte opgemaakt rapport. De toezichthouders hebben tijdens het huisbezoek twee personen in de woning aangetroffen.

202206012/1/A2.
    Datum uitspraak: 6 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 september 2022 in zaak nr. 21/2411 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 mei 2020 heeft het college een bestuurlijke boete aan [appellant] opgelegd.
    Bij besluit van 17 maart 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 september 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 januari 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. M. Heikens, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. U. Tasdelen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij de uitvoering van het project Digitaal Toezicht is gebleken dat de woning aan de [locatie 1] in Amsterdam (hierna ook: de woning) voor toeristische verhuur werd aangeboden op de website van Airbnb. Naar aanleiding daarvan heeft het college onderzoek ingesteld naar de woning. Uit administratief vooronderzoek bleek dat [appellant] en [mede-eigenaar] de eigenaren van de woning waren en dat niemand op het adres van de woning stond ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp). Verder bleek dat er geen vergunning was verleend voor het onttrekken van de woning aan de bestemming tot bewoning. Op 11 februari 2020 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht en hun bevindingen neergelegd in een op ambstbelofte opgemaakt rapport (hierna: het rapport van bevindingen).
    1.1.    De toezichthouders hebben tijdens het huisbezoek twee personen in de woning aangetroffen. Een van deze personen heeft volgens het rapport van bevindingen op vragen van een van de toezichthouders verklaard dat zij uit Montenegro komt, de vorige dag is aangekomen en dat zij drie nachten in de woning verblijft. Zij heeft verder verklaard dat [appellant] de host is van de woning en dat zij de woning niet heeft geboekt via een toeristenplatform, maar via een vriend van hem. Zij heeft verder te kennen gegeven dat zij geen boekingsbevestiging kan overhandigen en dat naderhand een factuur zal worden opgemaakt door [appellant] waarin de kosten van het verblijf zijn opgenomen. Daarnaast heeft zij volgens het rapport van bevindingen naar voren gebracht dat er problemen waren met de verwarmingsinstallatie en dat [appellant] onderweg is naar de woning.
    1.2.    De toezichthouders hebben vervolgens gesproken met [mede-eigenaar], bewoner van de woning aan de [locatie 2], welke gelegen is boven de woning met huisnummer [locatie 1]. Volgens het rapport van bevindingen heeft [mede-eigenaar] op vragen van een van de toezichthouders verklaard dat de dochter van [appellant] en van [mede-eigenaar] (hierna: de dochter) ziek is en momenteel bij haar woont. Volgens de verklaring van [mede-eigenaar] is de dochter eigenaar van de woning met huisnummer [locatie 1] en staat zij op het punt te verhuizen. Verder heeft [mede-eigenaar] volgens de opgenomen verklaring te kennen gegeven dat de woning met huisnummer [locatie 1] aan toeristen wordt verhuurd en dat deze verder leegstaat.
    1.3.    De toezichthouders hebben daarna met de dochter gesproken. Zij heeft volgens het rapport van bevindingen op vragen van een van de toezichthouders verklaard dat haar vader, [appellant], de host is van de woning en dat hij deze soms aan toeristen verhuurd. Volgens de dochter zijn haar waardevolle spullen opgeslagen bij haar moeder, [mede-eigenaar], omdat zij op het punt staat te verhuizen.
    1.4.    De toezichthouders hebben enige tijd later met [appellant] gesproken, die op weg was naar de woning. [appellant] heeft volgens het rapport van bevindingen op vragen van een van de toezichthouders verklaard dat hij mede-eigenaar is van de woning en dat de dochter op het punt staat te verhuizen. [appellant] heeft verder verklaard dat hij zijn vrienden een gunst verleent omdat de woning van de dochter leegstaat en dat deze vrienden in de woning verblijven. Volgens [appellant] doet hij niet aan vakantieverhuur, adverteert hij hiervoor ook niet via een toeristenplatform en betalen zijn vrienden geen vergoeding voor hun verblijf in de woning. Volgens het rapport van bevindingen heeft hij verder te kennen gegeven dat hij reisgids is en daardoor veel mensen kent.
    2.       Het college heeft op basis van de bevindingen van het onderzoek geconcludeerd dat de woning voor vakantieverhuur werd gebruikt. In  artikel 1, aanhef en onder ee, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (hierna: de Hv) is vakantieverhuur gedefinieerd als het tijdens afwezigheid van de bewoner tegen betaling in gebruik geven van een zelfstandige woonruimte. Gelet op artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw) en artikelen 3.1.1 en 3.1.2, vierde lid, de Hv is het gebruik van de woning voor vakantieverhuur zonder vergunning alleen toegestaan als wordt voldaan aan de voorwaarden die in de laatstgenoemde bepaling zijn opgenomen. Een van die voorwaarden is dat de bewoner die een woonruimte verhuurt, de betrokken woonruimte als hoofdverblijf heeft en op het adres van deze woonruimte staat ingeschreven in de brp. Aangezien niemand op het adres van de woning stond ingeschreven in de brp, was volgens het college sprake van overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw. Het college heeft daarom bij het besluit van 15 mei 2020 een boete van € 20.750,00 aan [appellant] opgelegd.
    3.       [appellant] heeft daartegen bezwaar gemaakt. Volgens [appellant] is geen sprake van een overtreding. Hij heeft onder meer aangevoerd dat geen sprake was van vakantieverhuur, maar dat hij slechts vrienden in de woning heeft laten verblijven. Hij heeft ter onderbouwing een verklaring van de dochter van 10 april 2020 en een verklaring van verklaring van [partij] van 18 juni 2020 overgelegd.
    3.1.    In de verklaring van 10 april 2020 heeft de dochter onder meer naar voren gebracht dat zij geruime tijd in de woning met huisnummer [locatie 3] woonde. Zij heeft in de verklaring naar voren gebracht dat zij naar aanleiding van de vragen van de toezichthouders tijdens het huisbezoek heeft verteld dat de meeste van haar spullen in de woning met huisnummer [locatie 4] lagen in die week, omdat er vrienden in de woning met huisnummer [locatie 3] verbleven.
    3.2.    In de verklaring van 18 juni 2020 heeft [partij] naar voren gebracht dat zij een persoonlijke kennis is van [appellant] en dat zij hem heeft ontmoet toen hij als tourmanager in Montenegro was. Toen [partij] in Amsterdam moest zijn voor een zakelijke bijeenkomst, mocht zij het appartement van [appellant] als gast gebruiken, onder de voorwaarde dat zij zou betalen voor de schoonmaakkosten, waarvoor hij haar later een factuur zou geven. Zij verbleef volgens deze verklaring in de woning tussen 10 en 14 februari 2020.
    4.       Het college heeft bij het besluit van 17 maart 2021 het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard. [appellant] heeft daartegen beroep ingesteld bij de rechtbank.
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college mocht concluderen dat de woning werd gebruikt voor vakantieverhuur en dat er geen hoofdbewoner van de woning was. Het college heeft de boete dan ook terecht opgelegd volgens de rechtbank.
    Hoger beroep
    6.       [appellant] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Hij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college een boete mocht opleggen. [appellant] voert aan dat het college niet uit mocht gaan van het rapport van bevindingen. Uit de nadere verklaringen blijkt namelijk dat hierin onjuistheden zijn opgenomen. Daarnaast heeft de rechtbank niet onderkend dat de woning wel een hoofdbewoner had, namelijk de dochter. [appellant] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college mocht concluderen dat sprake was van vakantieverhuur. De personen die door de toezichthouders in de woning zijn aangetroffen, waren vrienden aan wie de woning in gebruik is gegeven toen de dochter ziek was en bij haar moeder verbleef. Deze vrienden mochten in de woning verblijven zonder tegenprestatie. 
    7.       [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling een nadere toelichting gegeven over het gebruik van de woning. [appellant] heeft daarbij onder meer verklaard dat hij de woning tot ongeveer het begin van 2018 heeft verhuurd aan toeristen en dat de woning daarom op de website van Airbnb stond. Toen de regels rondom vakantieverhuur strenger werden, is hij daarmee gestopt. [appellant] heeft onweersproken verklaard dat de woning vanaf dat moment ook niet meer via de website van Airbnb geboekt kon worden. Verder heeft [appellant] toegelicht dat [partij] een persoonlijke kennis is, die al eerder in de woning heeft verbleven. In verband met haar verblijf heeft zij volgens [appellant] contact gehad met de buurman, tevens vriend, van [appellant], die zij tijdens een eerder bezoek had ontmoet.
    Beoordeling
    8.       Het opleggen van een bestuurlijke boete is een sanctie met een punitief karakter, wat met zich brengt dat aan de bewijsvoering van de overtreding en aan de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen worden gesteld. Gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, geldt als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat van een overtreding sprake is. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund (vergelijk overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324, en de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:234).
    8.1.    Het is dus aan het college om te bewijzen dat ten tijde van het huisbezoek sprake was van onrechtmatige vakantieverhuur. De Afdeling oordeelt dat het college daarin niet is geslaagd. Hoewel het college met het rapport van bevindingen wel aanwijzingen heeft aangedragen dat hiervan sprake was, kan niet worden uitgesloten dat de personen die tijdens het huisbezoek in de woning zijn aangetroffen niet via vakantieverhuur, maar als vrienden van [appellant] daar verbleven. De Afdeling overweegt hiertoe als volgt.
    8.2.    Volgens de verklaringen die zijn opgenomen in het rapport van bevindingen hebben [mede-eigenaar] en de dochter weliswaar naar voren gebracht dat de woning werd gebruikt voor verhuur aan toeristen, maar hebben zij niet verklaard dit ook nog het geval was ten tijde van het huisbezoek. Dat strookt in zoverre met de verklaring van [appellant], dat hij de woning slechts tot ongeveer het begin van 2018 aan toeristen heeft verhuurd, geruime tijd voor het huisbezoek op 11 februari 2020. De personen die de toezichthouders bij het huisbezoek in de woning hebben aangetroffen hebben volgens het rapport van bevindingen ook niet verklaard dat zij de woning als toeristen hebben gehuurd. Volgens de opgetekende verklaring van een van hen heeft zij de woning juist niet via een toeristenplatform geboekt en kon zij ook geen boekingsbewijs overhandigen. Wel heeft zij volgens het rapport van bevinden verklaard dat naderhand een factuur zou worden opgemaakt met daarin de kosten van het verblijf. Maar gelet op de verklaring van [partij] van 18 juni 2020 en op de omstandigheid dat de factuur pas naderhand zou worden opgemaakt, is het mogelijk dat hiermee bedoeld is dat [appellant] een factuur zou opmaken met daarin slechts de schoonmaakkosten voor het verblijf. De eventuele vergoeding van dergelijke kosten vormt geen betaling als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder ee, van de Hv. Daarmee heeft het college onvoldoende onderbouwd dat [appellant] de woning tegen betaling in gebruik heeft gegeven aan de personen die ten tijde van het huisbezoek in de woning verbleven.    
    8.3.    Gelet op het voorgaande, heeft het college niet aangetoond dat de woning in strijd met artikel 21, onder a, van de Hw is onttrokken aan de bestemming tot bewoning door vakantieverhuur. De rechtbank heeft dat niet onderkend en het hoger beroep van [appellant] is daarmee gegrond. De overige gronden van [appellant] behoeven daarom geen bespreking.  
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 maart 2021 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het besluit van 15 mei 2020 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    10.     Het college moet de proceskosten van [appellant] betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 september 2022 in zaak nr. 21/2411;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 17 maart 2021 gegrond;
    IV.     vernietigt dat besluit;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 15 mei 2020;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024
    994