ECLI:NL:RVS:2017:1017, Raad van State, 12-04-2017, 201606660/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juli 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Hoefweg-Korenmolenweg (Lidl)" vastgesteld.
        Bij besluit van 8 juli 2016 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van een winkel op het perceel Hoefweg 133 te Bleiswijk.

201606660/1/R3.
    Datum uitspraak: 12 april 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te Bleiswijk, gemeente Lansingerland,
    2.    de Stichting Winkelpromenade Berkelcentrum, gevestigd te Berkel en Rodenrijs, gemeente Lansingerland, en anderen (hierna: de stichting en anderen),
    appellanten,
    
    en
    
    1.    de raad van de gemeente Lansingerland,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lansingerland,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 juli 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Hoefweg-Korenmolenweg (Lidl)" vastgesteld. Bij besluit van 8 juli 2016 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van een winkel op het perceel Hoefweg 133 te Bleiswijk.
    Bij besluit van 8 juli 2016 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een woning op het perceel Hoefweg 133 te Bleiswijk.
    Bij besluit van 17 mei 2016 heeft het college voor de twee woningen die het bestemmingsplan mogelijk maakt hogere geluidgrenswaarden voor wegverkeerslawaai vastgesteld.  
    
    Tegen deze gecoördineerde besluiten hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en de stichting en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Partijen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2017, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], de stichting en anderen, vertegenwoordigd door mr. T. Oversteegen, [gemachtigden], beiden bijgestaan door mr. J.P.C Obbink, advocaat te Utrecht, en de raad en het college, beiden vertegenwoordigd door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, en drs. W.L. Zwijnenburg, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Duits recht Lidl Nederland Gmbh, vertegenwoordigd door mr. R.J.H. Minkhorst (advocaat te Nijmegen), drs. T. Hoofd, drs. V.A.G. Leenhouwers en ir. M.R. de Jong, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het plangebied ligt in de bebouwde kom van Bleiswijk. De verleende omgevingsvergunning ziet onder meer op uitbreiding van de bestaande Lidl met 493 m2 brutovloeroppervlak (hierna: bvo), waaronder 117 m2 winkelvloeroppervlak (hierna: wvo). Deze uitbreiding van de winkel wordt planologisch vastgelegd, zodat een verdere uitbreiding niet meer mogelijk wordt. In het plan wordt daarmee ten opzichte van het ter plaatse van de bestemmingen "Verkeer" en "Detailhandel" thans vigerende bestemmingsplan "De Hoefslag" minder detailhandel mogelijk gemaakt. Meer grondoppervlak krijgt de bestemming "Verkeer", onder meer ten behoeve van parkeerruimte bij de Lidl.
    
        [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en de stichting en anderen hebben bezwaar tegen het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor zover de vaststelling daarvan tot gevolg heeft dat de Lidl supermarkt kan worden uitgebreid en het aantal parkeerplaatsen voor de supermarkt kan worden vergroot. Zij vrezen dat de uitbreiding ten koste zal gaan van het winkelbezoek in de centra van Bleiswijk, Berkel en Rodenrijs en Bergschenhoek, met mogelijk leegstand als gevolg. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] vrezen daarnaast negatieve gevolgen voor hun directe leefomgeving en de waarde van hun woningen.
    
        De aangevoerde beroepsgronden hebben alle betrekking op het bestemmingsplan.
    
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    
    2.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en de stichting en anderen betogen dat ten onrechte geen toets aan de ladder voor duurzame verstedelijking heeft plaatsgevonden, zoals voorgeschreven in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Volgens hen wordt ten opzichte van het vigerende plan een uitbreiding van de bebouwingsmogelijkheden voor detailhandel gerealiseerd. Weliswaar wordt een kleiner deel van het grondgebied voor detailhandel bestemd dan in het plan "De Hoefslag", maar volgens [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en de stichting en anderen kunnen deze mogelijkheden niet benut worden, omdat er onvoldoende parkeergelegenheid is. Lidl heeft een aanvraag voor een vergunning gedaan, maar die kon volgens hen niet worden verleend zonder wijziging van het bestemmingsplan, omdat de aanvraag ook parkeerplaatsen betreft, en daarvoor een wijziging van een deel van de detailhandelsbestemming naar een verkeersbestemming nodig was.
    
    2.1.    De raad stelt dat het plan geen nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Het plan voorziet niet in het mogelijk maken van nieuw ruimtebeslag, omdat de bebouwingsmogelijkheden ten behoeve van detailhandel ten opzichte van het vigerende plan met 1550 m2 worden verminderd. Daartegenover staat slechts het mogelijk maken van twee woningen. De raad wijst op de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2364. De raad bestrijdt dat de planologische mogelijkheden niet kunnen worden benut vanwege een tekort aan parkeergelegenheid; ook de detailhandelsbestemming in het plan "De Hoefslag" laat parkeren ten behoeve van de bestemming toe. De raad wijst in dit verband op de uitspraken van de Afdeling van 7 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA0091 en 9 september 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF0944.
    
    2.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de door de raad genoemde uitspraak van 31 augustus 2016, moet voor de beantwoording van de vraag of het plan wat betreft de detailhandel voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro worden beoordeeld - in onderlinge samenhang - in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande plan, voorziet in een functiewijziging en welk planologisch beslag op de ruimte het plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande plan.
    
    2.3.    Ten opzichte van het plan "De Hoefslag" wordt het bestemmingsvlak "Detailhandel" waar de Lidl gesitueerd is met ongeveer 100 m2 verkleind en krijgt een ander bestemmingsvlak "Detailhandel" met een oppervlakte van ongeveer 1450 m2 nu een andere bestemming, namelijk deels de bestemming "Verkeer", en deels de bestemming "Wonen". Het plan voorziet derhalve ten opzichte van het vigerende plan niet in nieuwe bebouwingsmogelijkheden ten behoeve van detailhandel.
    
        Voor zover [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en de stichting en anderen betogen dat de planologische mogelijkheden van het vigerende plan niet konden worden benut omdat er onvoldoende parkeerruimte was om detailhandel te vestigen of uit te breiden, overweegt de Afdeling dat het, gelet op de door de raad genoemde uitspraken van 7 maart 2007 en 9 september 2008, mogelijk was om door middel van een omgevingsvergunning parkeerruimte te realiseren zonder wijziging van het plan, bijvoorbeeld binnen de bestemming "Detailhandel". Er is daarom geen aanleiding de bestaande planologische mogelijkheden niet in de vergelijking te betrekken.
    
        Gelet op het voorgaande voorziet het plan niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling en is artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing.
    
    Verordening ruimte 2014
    
    3.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en de stichting en anderen betogen dat het besluit in strijd is met de provinciale Verordening ruimte 2014, artikel 2.1.4 eerste lid. Hierin is bepaald:
    
    "Een bestemmingsplan voorziet uitsluitend in nieuwe detailhandel op gronden:
    
    a.  binnen of direct aansluitend aan een bestaande winkelconcentratie in de centra van steden, dorpen en wijken;
    
    b.  binnen een nieuwe wijkgebonden winkelconcentratie in een nieuwe woonwijk;
    
    c.  binnen een nieuwe goed bereikbare en centraal gelegen winkelconcentratie als gevolg van herallocatie."
    
    3.1.    Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 24 augustus 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2316), onder 10.5, dient dit artikel gelet op de systematiek van de Verordening ruimte 2014 in samenhang met artikel 2.1.1 van die verordening te worden bezien, in die zin dat de eisen voor nieuwe detailhandel in artikel 2.1.4 alleen van toepassing zijn op een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 2.1.1.
    
        Voorts dient, zoals de Afdeling in diezelfde uitspraak heeft geoordeeld, aan het begrip "nieuwe stedelijke ontwikkeling" in de Verordening ruimte  2014 dezelfde betekenis te worden toegekend als aan dit begrip in het Bro, omdat de Verordening ruimte 2014 geen eigen definitie van dit begrip bevat.
    
    3.2.    Omdat hiervoor is geoordeeld dat het plan wat betreft de detailhandel niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, voorziet het dus ook niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 2.1.1 en 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014. Dit betekent dat hetgeen appellanten naar voren hebben gebracht over de in deze bepalingen gestelde voorwaarden geen bespreking behoeft.
    
    Structuurvisie Lansingerland
    
    4.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en de stichting en anderen betogen dat het bestemmingsplan in strijd is met het in de Structuurvisie Lansingerland neergelegde gemeentelijke beleid. Dit beleid zet in op concentratie van detailhandel in de dorpscentra en versterking van Bleiswijk als winkelcentrum voor dagelijkse boodschappen. In de periferie is ruimte voor grootschalige winkelvoorzieningen (bijvoorbeeld woninginrichting, tuincentra, bouwmarkten). Het vastgestelde bestemmingsplan zal volgens hen leiden tot een aanzienlijke vergroting van perifeer gelegen detailhandelsvoorzieningen en staat daarmee haaks op dit gemeentelijke beleid. Vergroting van de Lidl versterkt het "one-stop-shopping" van deze perifeer gelegen supermarkt, ten nadele van de voorzieningen in het eigenlijke centrum van Bleiswijk. Dit is temeer het geval daar er ook extra voorzieningen mogelijk worden, zoals een afbak-bakkerij en verkoop van vers vlees, verse vis en groenten.
    
        [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en de stichting en anderen wijzen in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7310. Deze uitspraak betrof het beroep van Lidl tegen de weigering van de raad een eerdere bestemmingsplanwijziging, waarmee werd voorzien in een uitbreiding van het aantal parkeerplaatsen ten behoeve van de Lidl, vast te stellen.
    
    4.1.    De Afdeling heeft in de door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en de stichting en anderen genoemde uitspraak onder 4.3 overwogen:
    
    "De door Lidl gewenste uitbreiding van haar parkeerterrein is grotendeels gelegen in gebied dat in de structuurvisie is aangeduid als "Kwaliteitsverbetering bestaand stedelijk gebied", in welk gebied volgens de structuurvisie een compleet aanbod van goed bereikbare voorzieningen als uitgangspunt geldt. Anders dan Lidl betoogt, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hieruit niet volgt dat ook medewerking zou moeten worden verleend aan uitbreiding van het parkeerterrein, die vervolgens indirect uitbreiding van de bestaande supermarkt mogelijk zou maken. In dat verband is van belang dat niet in geschil is dat de supermarkt van Lidl niet is gesitueerd in een bestaand winkelcentrum of bestaand dorpscentrum als bedoeld in de structuurvisie, zodat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat volgens het in de structuurvisie opgenomen beleid het in stand houden en versterken van het voorzieningenniveau elders is voorzien dan ter plaatse van de gewenste uitbreiding van het parkeerterrein. Het aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op dit punt niet in redelijkheid heeft kunnen vasthouden aan zijn beleid."    
    
    4.2.    De raad bestrijdt dat het plan in strijd is met de Structuurvisie. Hij wijst er in dit kader op dat het plangebied in de structuurvisie deels is aangewezen voor ‘kwaliteitsverbetering bestaand stedelijk gebied’ en deels voor ‘behoud cultuurhistorisch waardevolle karakterlinten (dorpslint)’. Zowel de uitbreiding van de supermarkt als de realisatie van de overigens hier niet in geschil zijnde woningen past volgens de raad binnen deze doelstellingen. Verder stelt de raad dat de Structuurvisie weliswaar het in stand houden en versterken van het voorzieningenniveau in de bestaande winkelcentra van de dorpen als uitgangspunt noemt en dat het plangebied buiten het centrum ligt, maar dat niettemin aan dit uitgangspunt wordt voldaan omdat ten opzichte van het bestemmingsplan "De Hoefslag" 1.550 m² aan bebouwing voor detailhandel niet meer als zodanig is bestemd. De raad acht de beperkte feitelijke uitbreiding van de Lidl, een reeds bestaande supermarkt, tegen deze achtergrond aanvaardbaar. De raad wijst er in dit verband ook op dat Lidl op 2 februari 2012 een aanvraag heeft ingediend ten behoeve van de realisatie van een commercieel gebouw van 500 m2 (uitbreiding supermarkt in separaat pand) en de aanleg van 22 bijbehorende parkeerplaatsen binnen het plangebied. Deze aanvraag is aangehouden, maar is in overeenstemming met het vigerende bestemmingsplan "De Hoefslag". Zou het plan niet worden vastgesteld, dan zou deze vergunning verleend moeten worden, waarmee meer vierkante meters detailhandel in het plangebied gerealiseerd worden dan het bestreden bestemmingsplan mogelijk maakt. De eventuele effecten op het voorzieningenniveau in de bestaande kernen zouden niet kleiner zijn. Ook zou het dan niet meer mogelijk zijn om door woningbouw het cultuurhistorisch waardevolle lint te herstellen.
    
        Ten aanzien van de door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en de stichting en anderen genoemde uitspraak van de Afdeling stelt de raad dat de Afdeling heeft geoordeeld dat de raad niet gehouden was medewerking te verlenen aan de uitbreiding van het parkeerterrein, waarmee nog niet gezegd is dat hij geen medewerking mocht verlenen aan het gewijzigde plan dat thans is vastgesteld.
    
    4.3.    De raad en Lidl hebben in een nader stuk verder nog betoogd dat het effect van de Lidl op het functioneren van de detailhandel in de bestaande centra neutraal tot licht positief is, en daartoe het rapport "Nadere onderbouwing uitbreiding en modernisering Lidl Bleiswijk", van het Bureau stedelijke planning  (10 februari 2017) ingebracht (hierna: het BSP-rapport). [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en de stichting en anderen hebben dit rapport ter zitting weersproken en daartoe drs. M.C.J. Romijn, verbonden aan Seinpost Adviesbureau, meegebracht. Deze komt tot een hogere inschatting van de negatieve effecten van uitbreiding van de Lidl op de winkels in het centrum van Bleiswijk, met mogelijk leegstand tot gevolg. Deze inschatting is echter gebaseerd op een grotere uitbreiding van het wvo dan waar het plan en de omgevingsvergunning in voorzien. Uitgaande van een uitbreiding met 117 m2 wvo zou volgens Seinpost een negatief effect van 5 - 8 % te verwachten zijn.
    
    4.4.    De Afdeling overweegt dat de voor detailhandel beschikbare ruimte op deze buiten het centrum gelegen locatie wordt beperkt ten opzichte van de bestaande planologische mogelijkheden. Dat de reeds bestaande Lidl feitelijk de mogelijkheid krijgt voor een uitbreiding doet er niet aan af dat met het plan de detailhandelsmogelijkheden buiten het centrum structureel worden beperkt, wat in overeenstemming is met de uitgangspunten voor het gemeentelijk beleid zoals neergelegd in de Structuurvisie. Ten aanzien van de feitelijke uitbreiding overweegt de Afdeling daarbij dat, gelet op het BSP-rapport en de inbreng van Seinpost, de invloed daarvan op het functioneren van de bestaande centra, daargelaten of die negatief of positief is, in elk geval zeer gering is. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat hetgeen het plan mogelijk maakt niet strijdig is met de Structuurvisie.
    
    Woon- en leefklimaat en waarde woningen
    
    5.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat het plan zal leiden tot een toename van verkeersbewegingen en een afname van zon en uitzicht. Dat leidt tot vermindering van hun woongenot en tot een aanzienlijke waardevermindering van hun woningen. Ter onderbouwing hebben zij een in opdracht van [appellant sub 1A] uitgevoerd bezonningsonderzoek van [locatie] van 28 september 2015 en een rapportage uitzichtkwaliteit ingebracht, en twee taxaties ten behoeve van een eventuele planschadeprocedure.
    
    5.1.    De Afdeling overweegt dat het plan een afname van bouwmogelijkheden teweegbrengt en dat overigens geen recht bestaat op blijvend vrij uitzicht. Voorts is niet aannemelijk gemaakt dat het plan leidt tot een zodanige beperking van de bezonning dat de raad het plan om die reden in redelijkheid niet heeft kunnen vaststellen. Volgens het door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ingediende bezonningsonderzoek is vanuit bezonningsoogpunt geen significante verslechtering te verwachten. In de binnenruimte is nauwelijks merkbaar verschil in de bezonningsduur. Ook rondom de woning blijft ruimschoots voldoende bezonning mogelijk. Alleen in de buitenruimte  ten westen van de woning [locatie] is op 21 april een merkbare vermindering van de bezonningsduur van 2 uur te verwachten.
    
        Gezien de uitbreiding van het verkeersareaal is aannemelijk dat het plan kan leiden tot een toename van verkeersbewegingen. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben evenwel niet aannemelijk gemaakt dat dit ter plaatse van hun woningen zal leiden tot een zodanige hinder dat de raad om die reden van vaststelling van het plan had moeten afzien.
    
        Wat de eventuele nadelige invloed van het plan op de waarde van hun woningen betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
    
    Conclusie
    
    6.    De beroepen zijn ongegrond.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Postma, griffier.
    
    w.g. Michiels    w.g. Postma
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2017
    
    539.