ECLI:NL:RBOVE:2022:627, Rechtbank Overijssel, 04-03-2022, ak_21_589
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2022-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing verlenging termijn voor inburgering; boete van € 1250,- wegens niet voldoen aan inurgeringsplicht; verweerder mocht afgaan op advies van haar medisch adviseur; niet aannemelijk gemaakt dat eiseres geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van van het inburgeringsexamen; verweerder verplicht boete op te leggen; beroep ongegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ZWO 21/589 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
      [eiseres] uit [woonplaats] , eiseres
    
    
      en
    
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
    (gemachtigde: mr. P.E. Merema).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het primaire besluit van 27 mei 2020 heeft verweerder het verzoek van eiseres om verlenging van de termijn waarbinnen zij moet voldoen aan de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering (hierna: de Wi), afgewezen. 
    
    
    
      In het andere primaire besluit, van 4 juni 2020, heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van €1250,- wegens het niet tijdig voldoen aan deze inburgeringsplicht. 
    
    
    
      In het besluit van 1 maart 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de beide primaire besluiten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 3 februari 2022 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen. Haar echtgenoot, [naam 1] ook aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die via een video-verbinding heeft deelgenomen aan de zitting.
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        De relevante feiten
      
    
    
    1. Eiseres is sinds 28 oktober 2016 inburgeringsplichtig. Zij had tot en met 
    
      24 november 2019 de tijd om in te burgeren. Dat is niet gelukt. Op 26 november 2019 heeft verweerder hierover een brief naar eiseres gestuurd. Daarin stond dat zij nog gegevens kon insturen als die nog niet bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) bekend waren. Zij kon ook vragen om in een telefoongesprek uit te leggen waarom zij niet op tijd was ingeburgerd. Eiseres heeft een formulier ‘Machtiging voor opvragen gezondheidsgegevens’ opgestuurd en een telefoongesprek aangevraagd. Dit heeft ook plaatsgevonden. 
      De medisch adviseur, [naam 2] (de medisch adviseur) van Argonaut, heeft informatie opgevraagd bij de huisarts van eiseres, [naam 3] (de huisarts). Deze informatie heeft de huisarts in een brief van 24 januari 2020 gegeven. De medisch adviseur heeft vervolgens een rapportage opgesteld. Hierin concludeert hij dat er geen medische reden is voor verlenging van de inburgeringsperiode. Verweerder heeft dit advies gevolgd en het verzoek van eiseres om verlenging van de inburgeringstermijn geweigerd. 
      Omdat eiseres niet op tijd aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft verweerder aan haar een boete opgelegd. Dit is de maximale boete van €1250,-. 
      Binnen drie maanden na het verstrijken van de inburgeringstermijn heeft eiseres alsnog het inburgeringsexamen behaald.
    
    
    
      
        Waar zijn eiseres en verweerder het wel en niet over eens
      
    
    
    2. Eiseres en verweerder zijn het er over eens dat eiseres gedurende haar inburgeringstermijn last heeft gehad van medische problemen. Dat blijkt ook uit de brief van haar huisarts van 24 januari 2020. Waar zij over van mening verschillen is of deze medische problemen ervoor hebben gezorgd dat eiseres gedurende drie aaneengesloten maanden niet in staat was aan haar inburgering te werken. Dit is een voorwaarde voor verlenging van de inburgeringstermijn.
    
    
      Eiseres en verweerder zijn het er verder over eens dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden in het beleid om de boete te matigen. Toch is eiseres het niet eens met de (hoogte van de) boete. Zij vindt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van zijn beleid had moeten afwijken. 
    
    
    
      
        Wat vindt eiseres
      
    
    
    3. Eiseres voert aan dat haar geen verwijt kan worden gemaakt van het niet tijdig behalen van alle onderdelen van het inburgeringsexamen. Dit kwam door haar medische situatie. Zij had, zoals ook toegelicht op de zitting, een zeer ernstig vitamine D-tekort. Het rapport van de medisch adviseur strookt niet met wat haar huisarts heeft beoogd te zeggen. Er is door de medisch adviseur geen contact gezocht met haar huisarts. Het rapport zou door een onafhankelijke arts bekeken moeten worden. 
    
    
      Eiseres voert ook aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van zijn beleid zou moeten afwijken. Deze bijzondere omstandigheden zijn dat zij binnen drie maanden na het verstrijken van de inburgeringstermijn alsnog alle onderdelen van het inburgeringsexamen heeft behaald, met hoge cijfers.  
      Eiseres heeft er ook alle belang bij om snel in te burgeren, zij wil graag als arts aan de slag in Nederland. Door haar medische problemen is dit niet gelukt. De vertraging van drie maanden, als gevolg van haar medische problemen, rechtvaardigt niet de boete van €1250,-
    
    
    
      
        Wat vindt verweerder
      
    
    
    4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de medische informatie die eiseres heeft overgelegd niet is gebleken dat zij door haar medische aandoening drie maanden aaneengesloten niet in staat was om onderwijs te volgen. Verweerder heeft zijn standpunt gebaseerd op de adviesrapportage van de medisch adviseur van 12 mei 2020. De rapportage is volgens verweerder inzichtelijk en concludent. Eiseres heeft de mogelijkheid om een contra-expertise in het geding te brengen, maar dat heeft zij niet gedaan.
    Verweerder vindt dat de door eiseres aangevoerde omstandigheden geen reden zijn voor matiging van de boete. 
    
    
      
        Toepasselijke regelgeving
      
    
    
    5. De toepasselijke regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
    
    
      
        Wat vindt de rechtbank
      
    
    
    6. De rechtbank vindt dat verweerder gelijk heeft. Dat zal de rechtbank hieronder uitleggen. 
    
    
      
        Is de termijnoverschrijding verwijtbaar?
      
    
    
    
      6.1
      Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van de in artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering (Wi) vervatte inburgeringsplicht om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Verweerder moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
      
    
    
      6.2
      Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, moet de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van verweerder met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
      
    
    
      6.3
      In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
      
    
    
      6.4.
      In de Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt, zoals deze gold ten tijde van het bestreden besluit, wordt een aantal niet limitatieve omstandigheden omschreven die maken dat een inburgeringsplichtige aannemelijk heeft gemaakt dat hem geen verwijt treft terzake van het niet tijdig afronden van het participatieverklaringstraject of het niet tijdig afronden van de overige onderdelen van het inburgeringsexamen. Volgens dit beleid verlengt de minister bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige van ten minste drie aaneengesloten maanden de termijn voor het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
      
    
    
      6.5
      
        In het medisch advies van 12 mei 2020 dat in deze zaak is opgemaakt, staat:
        
          “
          Vraagstelling
        
        
           Is er, op basis van de aangeleverde medische informatie, aanleiding tot een verlenging van de inburgeringsperiode vanwege ziekte? 
        
        
          Conclusie
        
        
          Naar aanleiding van de aangeleverde informatie kan niet gesteld worden dat cliënt(e) op grond van de medische situatie in de periode van Inburgeringsplicht gedurende een periode van tenminste drie aaneengesloten maanden buiten staat is geweest om onderwijs te volgen. Er is geen medische reden voor verlenging van de inburgeringsperiode.”
        
      
      
    
    
      6.6
      Verweerder mag afgaan op het medisch advies als is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze zogeheten vergewisplicht van het bestuursorgaan is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor een uit de wet voortvloeiende adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies van de door hem geraadpleegde deskundige afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op hetgeen een partij ten aanzien van het advies heeft aangevoerd.
      
      
    
    
      6.7
      
        In dit geval mocht verweerder afgaan op het advies van de adviseur. Het advies is afdoende gemotiveerd en zorgvuldig tot stand gekomen. De medisch adviseur beschikte over door eiseres overgelegde informatie van de huisarts en was niet verplicht om contact op te nemen met de huisarts. De conclusie van de adviseur is begrijpelijk gelet op de gegevens van de huisarts en eiseres heeft zelf geen nadere gegevens of een eigen rapport overgelegd.
        Verweerder heeft zich dus op het standpunt kunnen stellen, onder verwijzing naar het advies van de medisch adviseur van 12 mei 2020, dat zij met de medische informatie die zij heeft overgelegd, niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij gedurende drie aaneengesloten maanden niet in staat was om onderwijs te volgen. Dat, zoals zij stelt, haar huisarts dit wel heeft beoogd te zeggen, blijkt niet uit de brief van de huisarts van 24 januari 2020. Ook heeft eiseres dit niet met nieuwe informatie van haar huisarts onderbouwd. 
        Eiseres heeft daarom niet aannemelijk gemaakt dat haar geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen. Verweerder heeft de inburgeringstermijn van eiseres daarom terecht niet verlengd. 
        Ook is verweerder in dat geval verplicht een boete op te leggen. 
      
      
      
        
          Is de hoogte van de boete juist?
        
      
      
    
    
      6.8
      Verweerder heeft invulling gegeven aan artikel 5:46 van de Awb door beleid te ontwikkelen over de matiging van een boete, waarbij hij bij het bepalen van de hoogte van een boete rekening houdt met het aantal gevolgde uren inburgeringscursus of cursus Nederlands als tweede taal aan een instelling met een Blik op Werk keurmerk, het aantal examenpogingen en/of het aantal examens dat de inburgeringsplichtige heeft behaald. Dit beleid heeft de minister vastgelegd in de Beleidsregel boetevaststelling inburgering.
      
    
    
      6.9
      
        Zoals onder 2 vermeld, zijn eiseres en verweerder het er over eens dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden in het beleid om de boete te matigen. Tijdens de zitting heeft eiseres bevestigd dat zij niet tenminste 150 uren aan cursus heeft gevolgd, geen examens heeft gehaald en ook geen examenpogingen heeft gedaan binnen de oorspronkelijke inburgeringstermijn.
        In wat eiseres aanvoert, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om af te wijken van zijn beleid, vastgelegd in de Beleidsregel boetevaststelling inburgering. De rechtbank verwijst in dit verband naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de hoogste rechter in dit soort zaken. Hierin heeft de Afdeling geoordeeld dat dit beleid niet onredelijk is. Ook heeft de Afdeling geoordeeld dat het feit dat de inburgeringsplichtige inmiddels wel is ingeburgerd, de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding onverlet laat, aangezien zij na afloop van de inburgeringstermijn is ingeburgerd. In die situatie had de inburgeringsplichtige binnen een half jaar na afloop van de inburgeringstermijn alle vereiste onderdelen van het inburgeringsexamen behaald. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de aan eiseres opgelegde boete te matigen. 
        De medische omstandigheden van eiseres zijn al betrokken bij de vraag of haar een verwijt kan worden gemaakt van het niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen.   
      
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      7. Verweerder is op goede gronden tot de conclusie gekomen dat de termijnoverschrijding eiseres verweten kan worden. Verweerder heeft ook terecht een boete van €1250,- aan eiseres opgelegd. Dat betekent dat eiseres deze boete helemaal moet betalen.  
      
      8. Het beroep is ongegrond.
      
      9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A. Landstra, als griffier op 
    
    
    
    
    
      De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.  
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
    BIJLAGE 
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      Artikel 5:46
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
    
      
        Wet inburgering (Wi)
      
    
    
    
      Artikel 7	      
    
    1. De inburgeringsplichtige behaalt:
    a. het inburgeringsexamen, of
    b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
    2. Het inburgeringsexamen bestaat uit de volgende onderdelen:
    […]
    b. de examinering van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen, en
    c. de examinering van de kennis van de Nederlandse samenleving.
    […]
    
    
      Artikel 7b
    
    1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
    2 De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
    3 Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid:
    a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
    […]
    
    
      Artikel 8
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent:
    
      a.de verdere verlenging van de termijnen, bedoeld in de artikelen 7a, eerste lid, en 7b, eerste lid, en de toepassing van de artikelen 7a, derde lid, en 7b, derde lid;
      […]
    
    
    
    
      Artikel 31
    
    1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
    […]
    
    
      Artikel 32
      Onze Minister stelt in de boetebeschikking, bedoeld in artikel 31, eerste lid, een nieuwe termijn van ten hoogste twee jaren waarbinnen de inburgeringsplichtige na het bekendmaken van de boetebeschikking alsnog de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, moet behalen.
    
    
    
      Artikel 34
      De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan:
      […]
    
    c. € 1.250 voor het niet naleven van artikel 7b, eerste lid;
    […]
    
    
    
      
        Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt
      
    
    
    
      Artikel 1. Verlenging bij geen verwijt
      De inburgeringsplichtige heeft aannemelijk gemaakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig afronden van het participatieverklaringstraject of het niet tijdig afronden van de overige onderdelen van het inburgeringsexamen, als bedoeld in artikel 7a, derde lid, en 7b, derde lid, onderdeel a, van de Wet inburgering, indien een of meer van de in deze beleidsregel beschreven omstandigheden zich voordoen.
    
    
    
      Artikel 2. Langdurige ziekte
      Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige, zijn partner of bloedverwant in de eerste graad van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn van het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
    
    
    
      Om in aanmerking te komen voor de verlenging dient de inburgeringsplichtige een verzoek in bij, en verstrekt een gerichte medische machtiging aan, DUO. Op deze machtiging geeft de inburgeringsplichtige aan op wie de machtiging betrekking heeft en voor welk doel DUO wordt gemachtigd om bij de behandelende arts of specialist informatie op te vragen. Het beoordelen daarvan gebeurt door een door DUO aangewezen medisch adviseur.
    
    
    
    
    
      
        Beleidsregel boetevaststelling inburgering
      
    
    
    
      Artikel 1      
    
    1. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete, bedoeld in artikel 34, aanhef en onderdelen c en d, van de Wet inburgering wordt gekeken naar:
    a. het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk;
    b. het aantal keren dat de inburgeringsplichtige de onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal heeft afgelegd;
    c. het aantal onderdelen van het inburgeringsexamen of het staatsexamen Nederlands als tweede taal dat de inburgeringsplichtige heeft behaald.
    
    2. De hoogte van de boete wordt vastgesteld aan de hand van de boetetabel zoals opgenomen in de bijlage bij deze beleidsregel.
    
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1606, www.rechtspraak.nl.
  
  
    
      wetten.nl - Regeling - Beleidsregel boetevaststelling inburgering - BWBR0040729 (overheid.nl)