ECLI:NL:RBZWB:2024:8407, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 13-12-2024, 23/1734
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Artikel 4:84 Awb, exceptieve toetsing Rijnoeverstaat, Rvo, artikel 9 Kaderwet SZW-subsidies.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 23/1734 
  
  
    uitspraak van 13 december 2024 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser], uit [plaats], eiser
    (gemachtigde: mr. M.J. van Dam),
    
    
      en
    
    
  
  
    de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister), verweerder 
    (gemachtigden: mr. [naam 1], [naam 2] en [naam 3], allen werkzaam bij de Belastingdienst).
    
    
      Als derde-belanghebbende heeft aan het geding deelgenomen: de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    1.	In een besluit van 8 juli 2022 (primair besluit) heeft de minister eisers aanvraag voor een tegemoetkoming op grond van de Regeling tijdelijke tegemoetkoming rijnvarenden (de Regeling) afgewezen. 
    
    
      In een besluit van 27 januari 2023 (bestreden besluit) heeft de minister eisers bezwaren tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Middels een brief van 9 maart 2023 heeft eiser beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft middels een brief van 10 mei 2023 een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 1 november 2024. Partijen werden vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
    
    
    
  
  
    OverwegingenRelevante feiten en omstandigheden 
    
    2. Eiser was van 1 januari 2015 tot en met 31 mei 2015 in dienst van een Luxemburgse werkgever, [SA 1], en een Bulgaarse werkgever, [SA 2]. Hij stelt dat hij zowel in Nederland als in Luxemburg en Bulgarije premies heeft betaald voor de sociale zekerheidswetgeving.
    
    
      Eiser heeft op 17 juni 2022 een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming op grond van de Regeling. Deze aanvraag heeft betrekking op de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 mei 2015 en heeft geleid tot de in de inleiding weergegeven besluitvorming. 
    
    
    
    
      
        Standpunt van de minister
      
    
    
    3. De minister stelt zich op het standpunt dat eiser geen recht heeft op een tegemoetkoming over de periode 1 januari 2015 tot en met 31 mei 2015, omdat hij toen werkte voor een Bulgaarse werkgever en Bulgarije geen 'rijnoeverstaat' is in de zin van de Regeling. 
    
    
      
        Eisers standpunt 
      
    
    
    4. Volgens eiser heeft de minister ten onrechte geen tegemoetkoming toegekend voor premies die hij in Bulgarije heeft betaald. Hij voert aan dat artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is, en dat de minister op grond van zijn discretionaire bevoegdheid via de in dat artikel vervatte evenredigheidstoets had moeten afwijken van de Regeling omdat hij door de Regeling in een schrijnende situatie wordt gebracht. Eiser stelt subsidiair dat de minister, voor het geval geen sprake is van een discretionaire bevoegdheid, de Regeling exceptief had moeten toetsen. Hij beroept zich verder op het evenredigheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. 
    
    
      Eiser stelt dat het toepassingsbereik van de Regeling ten onrechte is beperkt tot een aantal rijnoeverstaten zonder daarvoor een deugdelijke motivering te geven. Die beperking kan in ieder geval niet worden gebaseerd op de omstandigheid dat de Rijnvarendenovereenkomst (Rvo) later is gesloten dan het moment van inwerkingtreding van Verordening (EG) 883/2004 (de Basisverordening), en mogelijke twijfel over de werkingssfeer van de Rvo. De Rvo is volgens eiser ook van belang voor rijnvarenden met een Bulgaarse werkgever, omdat het toepasselijke sociaal verzekeringsrecht op grond van beleidsregel SB2266 van de Sociale Verzekeringsbank (Svb) wordt vastgesteld met toepassing van de Rvo. Eiser beroept zich verder op het unierechtelijke beginsel van vrije vestiging en vrij verkeer van werknemers en artikel 5 van de Basisverordening. 
    
    
    
      Eiser verzoekt ten slotte om schadevergoeding wegens de lange duur van zijn procedure op grond van artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 
    
    
    
      
        Relevant beoordelingskader
      
    
    
    5. De relevante wet- en regelgeving in deze zaak is opgenomen in een bijlage, die is gehecht aan deze uitspraak.
    
    
      
        Waar gaat het in deze zaak (niet) om?
      
    
    
    6. Eiser heeft ter zitting bevestigd dat het in deze procedure enkel gaat om de volgens hem in Bulgarije betaalde premies. Niet in geschil is dat eiser op grond van de Regeling geen recht heeft op een tegemoetkoming voor premies die in Bulgarije zouden zijn betaald, omdat dit land geen rijnoeverstaat is in de zin van de Regeling. Deze zaak spitst zich toe op de vraag of eiser toch in aanmerking had moeten worden gebracht voor een dergelijke tegemoetkoming door toepassing van artikel 4:84 van de Awb, dan wel via de weg van exceptieve toetsing van de Regeling. Verder ligt de vraag voor of de minister anders had moeten beslissen op basis van een aantal algemene beginselen van behoorlijk bestuur en Europees recht. 
    
    
      
        De aard van de Regeling en de wijze van toetsen
      
    
    
    7. De Regeling is gebaseerd op artikel 9 van de Kaderwet SZW-subsidies. Deze wet geeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de bevoegdheid om spoedeisende tijdelijke verstrekkingen toe te kennen. In het geval van de Regeling heeft de minister van deze bevoegdheid gebruik gemaakt om te voorzien in een unilaterale, onverplichte tussenoplossing in de vorm van een financiële tegemoetkoming voor de groep rijnvarenden die naast het betalen van sociale premies in Nederland via inhouding op hun salaris ook premies hebben betaald in een andere rijnoeverstaat. Het doel van de regeling is om deze specifieke groep rijnvarenden zo veel als mogelijk is in dezelfde sociale zekerheidspositie te brengen als waarin zij zouden hebben verkeerd als hun werkgevers niet onverschuldigd premies ten behoeve van het socialezekerheidsstelsel van een andere rijnoeverstaat op het salaris hadden ingehouden. De rechtbank wijst hierbij op paragraaf 1.2 van de toelichting bij de Regeling.
    
    8. De rechtbank is van oordeel dat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is, niet zijnde een wet in formele zin. Van beleid in de zin van artikel 4:84 van de Awb, zoals eiser meent, is dan ook geen sprake. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. Een algemeen verbindend voorschrift kan, ook wanneer het gaat om de uitoefening van een gebonden bevoegdheid, buiten toepassing worden gelaten indien het wettelijk voorschrift als zodanig niet rechtmatig is (de exceptieve toetsing) of als toepassing van het wettelijk voorschrift in het individuele geval niet rechtmatig is (de rechtstreekse toetsing). De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de grote kamer van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190). 
    
    
      
        Exceptieve toetsing 
      
    
    
    9. De rechtbank overweegt met betrekking tot de exceptieve toetsing dat de minister bij de totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift, zoals de Regeling, veel beslissingsruimte heeft. Dit betekent dat de rechtbank de in de Regeling vastgestelde voorwaarden waaronder een tegemoetkoming kan worden toegekend terughoudend moet toetsen. De rechtbank wijst hierbij op de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) over de exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 april 2024 (ECLI:NL:CRVB:2024:748).
    
    10. Uit een brief van 8 februari 2021 van de minister aan de Voorzitter van de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 2020/21, 26834, nr. 51), de artikelsgewijze toelichting bij de Regeling (meer specifiek: de toelichting bij het begrip 'rijnoeverstaat' in artikel 1 van de Regeling), en paragraaf 1.6 van de toelichting op de Regeling blijkt dat de minister de bewuste keuze heeft gemaakt om de Regeling uitsluitend van toepassing te laten zijn op rijnvarenden met een werkgever uit een rijnoeverstaat. Deze voorwaarde is opgenomen in artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling. Als motivering voor deze keuze heeft de minister verwezen naar de omstandigheid dat de Rvo later is gesloten dan het moment van inwerkingtreding van de Basisverordening op 1 mei 2010, waarin afwijkende aanwijsregels zijn opgenomen over toepasselijke wetgeving. Dit zou tot twijfel hebben kunnen leiden bij werkgevers en werknemers in de Rijnvaart over de geldende regels rondom procedurele aspecten ten aanzien van de Rvo, die met terugwerkende kracht vanaf 1 mei 2010 voor de rijnoeverstaten van toepassing werd. De rechtbank acht deze motivering niet onredelijk. Weliswaar betekent dit voor eiser met een Bulgaarse werkgever dat geen recht bestaat op een tegemoetkoming, maar de minister heeft dit onderkend en meegenomen in zijn politiek-bestuurlijke afweging en heeft die keuze onderbouwd. Wat eiser hierover aanvoert slaagt daarom niet. Wat hij stelt over beleidsregel SB2266 van de Svb slaagt evenmin. Nog daargelaten dat eiser in het geheel niet heeft onderbouwd dat de Rvo op grond van beleidsregel SB2266 in de in geding zijnde periode is toegepast, maakt toepasselijkheid van de Rvo op grond van deze beleidsregel nog niet dat Bulgarije een rijnoeverstaat is in de zin van artikel 1, eerste lid, onderdeel i, van de Regeling.
    
    
      
        Rechtstreekse toetsing 
      
    
    
    11. Bij de vraag of toepassing van de in de Regeling opgenomen voorwaarde dat een rijnvarende een werkgever moet hebben uit een rijnoeverstaat onrechtvaardig is, zoals eiser aanvoert, moet worden beoordeeld of deze toepassing in eisers geval zozeer in strijd is met de algemene rechtsbeginselen of het ongeschreven recht, dat die toepassing achterwege moet blijven. Eiser stelt in dit kader dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.
    
    12. Eiser stelt ter onderbouwing van zijn standpunt dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden dat hij door toepassing van de Regeling in een schrijnende situatie is beland. Hij heeft in dit verband verwezen naar het verslag van een algemeen overleg in de Tweede Kamer, waarin de problematiek van de rijnvarenden is besproken (Kamerstukken II 2019/20, 26834, nr. 48). Het betreft hier een algemeen kamerstuk waar eiser geen rechten aan kan ontlenen. Eiser heeft niet concreet onderbouwd waaruit de schrijnende situatie in zijn specifieke geval bestaat, zodat niet kan worden geconcludeerd dat toepassing van de tegengeworpen voorwaarde in dit geval heeft geleid tot een onevenredige uitkomst. 
    
    13. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is volgens vaste rechtspraak van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 juli 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1321) vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat door een bestuursorgaan toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Daarvan is in dit geval geen sprake. Eiser heeft ter onderbouwing van zijn beroep op het vertrouwensbeginsel slechts verwezen naar het verslag van een algemeen overleg in de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2019/20, 26834, nr. 48), aan welk verslag geen verwachtingen kunnen worden ontleend. 
    
    14. De rechtbank volgt eiser ook niet in zijn stelling dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Voor een geslaagd beroep hierop is vereist dat sprake is van ongelijke behandeling van rechtens vergelijkbare gevallen. Daarvan is in eisers geval geen sprake. Hij heeft niet aannemelijk gemaakt dat de minister in een geval dat vergelijkbaar is met het zijne wel een tegemoetkoming heeft toegekend. Dat eiser in de betrokken periode dubbele premies zou hebben betaald zoals rijnvarenden met een werkgever uit een rijnoeverstaat, maakt nog niet dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. 
    
    15. Eisers stellingen dat de door de minister tegengeworpen voorwaarde in strijd is met het beginsel van vrije vestiging en het vrij verkeer van werknemers en met artikel 5 van de Basisverordening slagen evenmin, omdat hij deze stellingen in het geheel niet heeft onderbouwd.
    
    
    
      
        Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
      
    
    
    16. Het is vaste rechtspraak van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 februari 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:568) dat als uitgangspunt geldt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar, en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit is behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Van dergelijke omstandigheden is in dit geval niet gebleken.
    
    17. In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB vangt de termijn aan op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt en eindigt de termijn op het moment van de uitspraak. De minister heeft eisers bezwaarschrift op 15 juli 2022 ontvangen. Uitgaande van een redelijke termijn van twee jaar, zou de procedure uiterlijk 15 juli 2024 moeten zijn afgerond met een uitspraak over eisers beroep. Bij de beoordeling in welke mate de redelijke termijn is overschreden, moet worden uitgegaan van de datum van deze uitspraak.
    
    18. De redelijke termijn is overschreden met ongeveer vijf maanden. Daarmee correspondeert een vergoeding van immateriële schade van € 500,-. Omdat de behandeling van het bezwaar slechts enkele dagen te lang heeft geduurd, is de termijnoverschrijding vrijwel geheel toe te rekenen aan de rechtbank. De Staat wordt daarom veroordeeld tot vergoeding van een bedrag van € 500,-. De rechtbank merkt de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) in zoverre mede aan als partij in dit geding.
    
  
  
    Conclusie
    
    19. Op grond van het voorgaande wordt het beroep van eiser ongegrond verklaard. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. De Staat zal worden veroordeeld tot betaling van immateriële schadevergoeding voor een bedrag van € 500,- vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
    
    20. De Staat zal worden veroordeeld in eisers proceskosten voor verleende rechtsbijstand in verband met het verzoek om schadevergoeding. Die kosten worden begroot op een bedrag van € 218,75 (1 punt voor het indienen van het schadeverzoek met een wegingsfactor van 0,25). De rechtbank kiest voor deze wegingsfactor met het oog op de uitspraak van de Hoge Raad van 31 mei 2024, ECLI:NL:HR:2024:567, en de beperkte werkbelasting van het verzoek tot schadevergoeding voor eisers gemachtigde.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan eiser van een vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 500,-;
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan eiser van een bedrag van € 218,75 aan proceskosten.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Josten, voorzitter, en mr. S.A.M.L. van de Sande en
      mr. J. van Alphen, leden, in aanwezigheid van mr. M.I.P. Buteijn, griffier, op 13 december 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
      griffier 					voorzitter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        Bijlage: relevante wet- en regelgeving
      
    
    
    
      De Regeling (voluit: de regeling van de Staatssecretaris van Sociale Zaken
      en Werkgelegenheid van 16 december 2021, 2021-0000206594, tot vaststelling van een tijdelijke tegemoetkoming voor rijnvarenden), Strct. 24 december 2021, nr. 50396, is gebaseerd op de artikel 3, eerste lid, en artikel 9 van de Kaderwet SZW-subsidies.
    
    
    
      Artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet SZW-subsidies luidt als volgt:
      Onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister terzake van de verstrekking van subsidie regels worden gesteld met betrekking tot:
    
    a. de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt en wie daarvoor in aanmerking komt;
    b. het bedrag van de subsidie dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
    c. de aanvraag van een subsidie en de besluitvorming daarover;
    d. de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend;
    e. de verplichtingen van de subsidie-ontvanger;
    f. de vaststelling van de subsidie;
    g. intrekking en wijziging van de subsidieverlening of -vaststelling;
    h. de betaling van de subsidie en het verlenen van voorschotten;
    i. andere criteria voor de verstrekking van subsidie.
    
    
      Artikel 9 van de Kaderwet SZW-subsidies luidt als volgt: 
      Deze wet is, met uitzondering van artikel 3, tweede lid, van overeenkomstige toepassing op spoedeisende, tijdelijke verstrekking door Onze Minister van aanspraken op financiële middelen, niet zijnde subsidies, behoudens indien die aanspraak wordt verstrekt krachtens een andere wet.
    
    
    
      Artikel 1, eerste lid, onderdeel i, van de Regeling definieert een 'rijnoeverstaat' als volgt: 
      De Staten, in de relevante periode genoemd in artikel 5 van de Overeenkomst krachtens artikel 16, eerste lid, van Verordening (EG) 883/2004 betreffende de vaststelling van de op rijnvarenden toepasselijke wetgeving 883/2004 (Stcrt. 2011/3397) met uitzondering van Nederland, en de Staat genoemd in artikel 2 van de aanvullende overeenkomst bij de Overeenkomst krachtens artikel 16, eerste lid, van Verordening (EG) 883/2004 betreffende de vaststelling van de op rijnvarenden toepasselijke wetgeving (Stcrt. 2013/9853). 
    
    
    
      Artikel 2 van de Regeling bevat de voorwaarden die recht geven op de tegemoetkoming. Dit artikel luidt als volgt:
      De rijnvarende heeft recht op een tegemoetkoming, indien:
    
    a. op 30 juni 2022 onherroepelijk vaststaat dat de rijnvarende in enig jaar in de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 Nederlandse premie volksverzekeringen verschuldigd is;
    b. in de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 premies op het loon van de rijnvarende zijn ingehouden door de werkgever in de Rijnoeverstaat vanwege het verrichten van arbeid als rijnvarende;
    c. de rijnvarende op grond van nationale wet- en regelgeving niet in persoon in aanmerking komt voor restitutie van de ingehouden premies; en 
    d. restitutie van de ingehouden premies in de Rijnoeverstaat niet meer mogelijk is in verband met wettelijk vastgelegde termijnen.
    
    
      Artikel 7 van de Regeling ziet op de afwijzing van de aanvraag en luidt, voor zover van belang, als volgt:
      De aanvraag als bedoeld in artikel 5 wordt afgewezen indien:
      (…)
    
    b. de aanvraag niet voldoet aan de in deze regeling gestelde eisen.