ECLI:NL:CBB:2023:472, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-09-2023, 18/357, 21/1061 en 21/1062
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tarieven voor exportkeuringen van levend vee. Kosten van de NVWA.
      
      Vervolg op ECLI:NL:CBB:2020:707 en ECLI:NL:CBB:2020:708.
      
      Het College stelt appellanten gedeeltelijk in het gelijk. De door de minister gebruikte systematiek voor de berekening van de NVWA-tarieven is aanvaardbaar. Wel heeft de minister een aantal kostenposten van de NVWA ten onrechte doorberekend in de vergoeding voor de uitvoering van de keuringen. Op grond van Verordening 882/2004 moeten kosten onlosmakelijk zijn verbonden met de uitvoering van officiële controles. Het College is van oordeel dat niet alle aan appellanten doorberekende kostenposten voldoen aan deze voorwaarde. 
      
      De minister moet nieuwe beslissingen nemen op de bezwaren van appellanten.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 18/357, 21/1061 en 21/1062
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 26 september 2023 in de zaken tussen
    
      
        V.O.F. [naam 1], te [woonplaats 1] ( [naam 1] , zaaknummer 18/357), 
      (gemachtigde: mr. R. Snel),
    
    
    
      [naam 2] B.V., te [woonplaats 2] ( [naam 2] , zaaknummer 21/1061),
    
    
      
        
          [naam 3] B.V., te [woonplaats 3] ( [naam 3] , zaaknummer 21/1062), 
      (gemachtigde: mr. C.A. van Kooten-de Jong),
      
        hierna gezamenlijk aangeduid als: appellanten,
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, 
    (gemachtigden: mr. M.L. Batting, mr. A.H.T. van Gijssel en mr. A.J. de Heer).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
      
      In de zaak met nummer 18/357
    
    
    
      Bij factuur van 9 september 2016 heeft de minister bij [naam 1] vergoedingen geïnd ter dekking van de kosten van officiële controles, ook wel keuringswerkzaamheden genoemd.
    
    
    
      Bij besluit van 5 februari 2018 (bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard. 
    
    
    
      
        [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. 
    
    
    
      
        [naam 1] en de minister hebben gereageerd op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 19 december 2019, [naam 4] e.a. (ECLI:EU:C:2019:1126) (arrest [naam 4] e.a.). 
    
    
    
      Op 25 januari 2022 heeft een regiezitting plaatsgevonden. Het College heeft de daarbij gemaakte afspraken schriftelijk bevestigd.
    
    
    
      Op 9 maart 2022 heeft de minister een nieuw besluit genomen (bestreden besluit II), waarbij de minister het bestreden besluit I heeft ingetrokken en vervangen door het bestreden besluit II.
      
        
        [naam 1] heeft gronden tegen het bestreden besluit II ingediend. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Partijen hebben nadere stukken ingezonden. In de zaak met nummer 21/1061 
      
        Met verschillende facturen heeft de minister bij [naam 2] vergoedingen geïnd ten behoeve van keuringswerkzaamheden.
    
    
    
      Bij besluit van 9 augustus 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 2] ongegrond verklaard.  
    
    
    
      
        [naam 2] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Partijen hebben nadere stukken ingezonden.
    
    
    
      
        In de zaak met nummer 21/1062
      
    
    
    
      Met een factuur van 27 januari 2017 heeft de minister bij [naam 3] een vergoeding geïnd ten behoeve van keuringswerkzaamheden.  
    
    
    
      Bij besluit van 9 augustus 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 3] ongegrond verklaard.  
    
    
    
      
        [naam 3] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Partijen hebben nadere stukken ingezonden.
    
    
    
      
        In de zaken: 21/1061, 21/1062 en 18/357
      
    
    
    
      De zitting in al deze zaken was (gelijktijdig, maar niet gevoegd) op 30 november 2022 en 7 december 2022. Namens [naam 1] nam mr. Snel deel aan de zitting en mr. Van Kooten-De Jong namens [naam 2] en [naam 3] . Namens de minister namen diens gemachtigden deel, alsmede [naam 5] , [naam 6] en [naam 7] . 
    
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      
        Kern van het geschil, oordeel en leeswijzer 
        1.1	Appellanten exploiteren bedrijven die zich bezighouden met de export van varkens (hierna ook: levend vee). Zij vallen volgens de door de minister en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) gebruikte retributiesystematiek onder de retributiecategorie levende dieren (zie verder 11.1 en 11.4 over de betekenis van retributiecategorieën).
    
    
    
      1.2
      Om te verzekeren dat bij appellanten wat betreft levende dieren en producten de wetgeving en voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn worden nageleefd, worden officiële controles uitgevoerd. In de jaren waarop de in geding zijnde facturen betrekking hebben, zijn dit voor levende dieren en producten veterinaire controles als gedefinieerd in artikel 2, onder 1, van de Richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt. Volgens deze definitie zijn veterinaire controles: materiële en/of administratieve formaliteiten met betrekking tot de in artikel 1 bedoelde dieren of producten die rechtstreeks of zijdelings strekken tot bescherming van de gezondheid van mens of dier.
      
    
    
      1.3
      De controles worden verricht door officiële dierenartsen en practitioners die werkzaam zijn bij de als bevoegde autoriteit aangewezen NVWA. 
      
    
    
      1.4
      Ter dekking van de kosten van de officiële controles inde de minister vergoedingen bij exporteurs van levend vee op grond van artikel 27, eerste en vierde lid, aanhef en onder a, en bijlage VI, punten 1, 2 en 3 van Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening 882/2004) en de Regeling NVWA-tarieven. De bestreden besluiten gaan over bezwaren tegen facturen voor werkzaamheden uit 2016 en 2017. 
      
    
    
      1.5
      Het College heeft in zijn uitspraken van 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:707 en ECLI:NL:CBB:2020:708), de zogenoemde pilotzaken, geoordeeld over geschilpunten waaronder die over bepaalde factuurposten, die ook spelen in de beroepen van appellanten. Die uitspraken komen erop neer dat de minister inzicht moet geven in de opbouw van de tarieven die hij in rekening brengt voor de controles. Zonder dat inzicht valt niet te beoordelen of deze tarieven voldoen aan de Unierechtelijke regels (Verordening 882/2004). Daarnaast moet de minister nagaan of de (elementen van de) tarieven uit de Regeling NVWA-tarieven die de minister heeft toegepast bij de aan de orde zijnde factuurposten in overeenstemming zijn met die regels.
      
    
    
      1.6
      Naar aanleiding van die uitspraken heeft de minister in de zaak 18/357 het bestreden besluit II en in de zaken 21/1061 en 21/1062 de bestreden besluiten genomen.  
      
    
    
      2.1
      Appellanten vinden dat de minister ook in die besluiten nog onvoldoende inzicht biedt in de totstandkoming en samenstelling van de tarieven. Zij stellen dat door de manier waarop de tarieven worden berekend niet uitgesloten is dat de minister meer kosten bij hen in rekening brengt dan is toegestaan op grond van Verordening 882/2004. 
      
    
    
      2.2
      Volgens de minister heeft hij voldoende inzicht geboden in de opbouw van de tarieven en voldoen deze, zowel in zijn algemeenheid als ten aanzien van de ter discussie gestelde factuurposten, aan de eisen van Verordening 882/2004. Aan appellanten zijn niet meer kosten in rekening gebracht dan de minister daadwerkelijk heeft gemaakt. 
      
    
    
      3.1
      Het College stelt appellanten gedeeltelijk in het gelijk. Samengevat oordeelt het College dat de door de minister gebruikte systematiek voor de berekening van de NVWA-tarieven (retributiesystematiek) aanvaardbaar is, maar dat de minister bij appellanten ten onrechte een aantal kosten heeft doorberekend in de bij hen in rekening gebrachte vergoeding ten behoeve van de uitvoering van de officiële controles door de NVWA. Hierna zal het College zijn oordeel motiveren en zijn beslissing geven. Dit doet het College als volgt.
    
    
      3.2
      
        Het College zal eerst de grondslag en achtergrond van het geschil tussen appellanten en de minister weergeven. De relevante wetgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.Vervolgens worden eerst de bestreden besluiten en het standpunt van de minister en daarna de beroepsgronden van appellanten zakelijk en samengevat weergegeven. In de daaropvolgende beoordeling zal het College eerst enkele procedurele punten bespreken. Daarna beoordeelt het College of de minister voldoende inzicht heeft geboden in de opbouw van de tarieven en of – kort gezegd – de minister bij het vaststellen van de tarieven de zogenoemde kostenplaatsmethode mocht hanteren en of hij daarbij is uitgegaan van de juiste gegevens. Vervolgens zal het College beoordelen of de minister de verschillende kostenposten ook in rekening mocht brengen bij appellanten en komt de beroepsgrond over de initiële opleidingskosten aan bod. Tot slot volgt de conclusie en het oordeel over de proceskosten.
        
          
          De grondslag en achtergrond van het geschil
        
      
      
      4 Volgens artikel 27, aanhef en eerste lid, van Verordening 882/2004 kunnen de lidstaten vergoedingen of heffingen innen ter dekking van de kosten van officiële controles.
      
      
        Uit artikel 27, vierde lid, onder a, gelezen in samenhang met bijlage VI, punten 1, 2 en 3 van Verordening 882/2004, volgt dat de vergoedingen die ten behoeve van officiële controles worden geïnd niet hoger mogen zijn dan de door de verantwoordelijke autoriteiten gedragen kosten in verband met:
      
      - de salarissen van het personeel dat betrokken is bij de officiële controles (Bijlage VI, onder 1);
      - de kosten voor het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles, inclusief kosten voor installaties, instrumenten, uitrusting, opleiding, alsmede reis- en daarmee verband houdende kosten (Bijlage VI, onder 2);
      - de kosten voor bemonstering en laboratoriumonderzoek (Bijlage VI, onder 3).
      
    
    
      5.1
      In het arrest van het Hof van Justitie van 17 maart 2016, Kødbranchens Fællesråd, (ECLI:EU:C:2016:185) (arrest Kødbranchens Fællesråd) heeft het Hof van Justitie, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
      
      
        “39 (…) Gelet op het voorgaande mogen vergoedingen uitsluitend worden geïnd ter dekking van de kosten die de lidstaten daadwerkelijk moeten maken voor de uitvoering van controles in levensmiddelenbedrijven, en hebben zij niet tot doel de kosten van de initiële opleiding van bedoeld personeel af te wentelen op die bedrijven.
      
      
      
        40 Bijgevolg dient bijlage VI bij verordening nr. 882/2004, waarnaar artikel 27 van deze verordening verwijst, aldus te worden uitgelegd dat zij uitsluitend ziet op de salarissen en de kosten van degenen die daadwerkelijk betrokken zijn bij de uitvoering van officiële controles.”
      
      
    
    
      5.2
      In de beroepsprocedures over facturen waarbij kosten ten behoeve van officiële controles in rekening zijn gebracht, heeft het College op 17 juli 2018 twee uitspraken gedaan (ECLI:NLCBB:2018:340 en ECLI:NLCBB:2018:341). In die uitspraken heeft het College een aantal geschilpunten beslecht en over een aantal geschilpunten prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie.
      
    
    
      5.3
      Bij het arrest [naam 4] e.a. heeft het Hof van Justitie die vragen beantwoord. Het Hof van Justitie heeft, voor zover hier van belang en verkort weergegeven, voor recht verklaard dat:
      
      
        1) Artikel 27, eerste en vierde lid, onder a, van Verordening nr. 882/2004, gelezen in samenhang met bijlage VI, punten 1 en 2, moet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten de (salaris)kosten van administratief en ondersteunend personeel kunnen beschouwen als kosten van officiële controles in de zin van die bepalingen en als kosten die niet hoger zijn die door de bevoegde autoriteiten in de zin van artikel 2, punt 4, van die verordening worden gedragen, naar evenredigheid van de tijd die dat personeel objectief gezien nodig heeft voor activiteiten die onlosmakelijk verbonden zijn met de uitvoering van officiële controles.
        2) Verder staat deze bepaling er niet aan in de weg dat aan slachthuizen vergoedingen in rekening worden gebracht voor kwartieren van officiële controles die deze slachthuizen hebben aangevraagd, maar waarin niet daadwerkelijk is gewerkt, wanneer het slachthuis die autoriteit niet lang genoeg van te voren in kennis heeft gesteld van zijn wens om de duur van de controle in te korten.
        3) Punt 2 kan ook toepassing vinden wanneer, ten eerste, de controles zijn verricht door ingeleende officiële dierenartsen die niet worden betaald voor de door de slachthuizen aangevraagde maar niet-gewerkte kwartieren en, ten tweede, het deel van de vergoeding dat overeenkomt met die aangevraagde maar niet-gewerkte uren ten goede komt aan algemene kosten van overhead, indien wordt aangetoond dat dat deel van de vergoeding niet de salariskosten van niet-betaalde ingeleende dierenartsen omvat en daadwerkelijk overeenkomt met algemene kosten van overhead die in een of meer kostencategorieën van bijlage VI vallen.
        4) Verder staat deze bepaling er niet aan in de weg dat voor slachthuizen een gemiddeld tarief wordt gehanteerd, zowel voor dierenartsen in dienst als voor ingeleende dierenartsen, mits de ten behoeve van de officiële controles geïnde vergoedingen over het geheel genomen niet hoger zijn dan de door de autoriteiten gedragen kosten in verband met de in bijlage VI genoemde zaken.
      
      
    
    
      5.4
      Bij uitspraken van 20 oktober 2020 (hiervoor aangehaald) heeft het College in genoemde beroepsprocedures de beroepen gegrond verklaard, de in die procedures bestreden besluiten vernietigd en de minister opgedragen nieuwe besluiten te nemen. Kort gezegd heeft het College geoordeeld dat het vereiste inzicht in de opbouw van de tarieven uit de Regeling NVWA-tarieven ontbreekt. Indien en zolang dat inzicht in de opbouw van de tarieven ontbreekt, kan niet worden nagegaan en door het College ook niet worden beoordeeld of sprake is van kosten in de zin van bijlage VI bij Verordening 882/2004 en evenmin in hoeverre de minister de gemaakte kosten mocht betrekken bij de opbouw van de in rekening gebrachte tarieven. De minister zal dit inzicht alsnog moeten bieden. Daartoe zal de minister nieuwe besluiten moeten nemen. In dat kader zal de minister tevens voor de bestreden factuurposten moeten nagaan of de daarbij toegepaste (elementen van de) tarieven in overeenstemming zijn met het bepaalde in artikel 27, eerste en vierde lid, in verbinding met bijlage VI van Verordening 882/2004, zoals – voor zover hier van belang – uitgelegd in de verklaring voor recht van het arrest [naam 4] e.a., en moeten motiveren waarom dat in de visie van de minister al dan niet het geval is.
      
      
        
          De bestreden besluiten en het standpunt van de minister
        
      
      
      
        6 	Met de bestreden besluiten (in de zaak 18/357 het bestreden besluit II) heeft de minister ook in de onderhavige zaken over facturen voor bedrijven uit de retributiecategorie Levende dieren uitvoering willen geven aan de opdracht, die is gegeven in genoemde uitspraken van 20 oktober 2020, die gaan over facturen voor slachthuizen die behoren tot de retributiecategorie Erkende bedrijven. De minister heeft in de bestreden besluiten en de daarbij gevoegde ‘Aanvulling onderbouwing retributietarieven NVWA’ (Aanvulling onderbouwing) voor de relevante kalenderjaren toegelicht hoe de retributietarieven van de NVWA tot stand zijn gekomen. De minister stelt zich op het standpunt dat hij daarmee voldoende inzicht heeft gegeven in de opbouw van de tarieven, dat hij de gebruikte retributiesystematiek mocht toepassen voor het berekenen van de tarieven, dat hij daarbij de juiste gegevens heeft gehanteerd en dat hij de door appellanten betwiste kosten bij hen in rekening mocht brengen. De minister stelt ten slotte dat in de tarieven die bij appellanten zijn gebruikt voor de berekening van de in geding zijnde vergoedingen geen initiële opleidingskosten waren verdisconteerd, zodat zij ook geen aanspraak kunnen maken op teruggave daarvan.
        
          
          De beroepsgronden
          
        
      
      
        7.1.1
        Appellanten stellen zich in algemene zin op het standpunt dat de minister nog altijd onvoldoende inzicht heeft geboden in de samenstelling van de doorberekende kosten. Doordat de minister uitgaat van de totale kosten van de organisatie, die vervolgens worden verdeeld over retributiecategorieën en productgroepen, is er geen waarborg dat kosten die niet in de tarieven thuishoren hierin ook niet verdisconteerd worden. In plaats van uit te gaan van het geheel van de kosten van de organisatie en die vervolgens toe te rekenen aan verschillende activiteiten, zou de minister “bottom-up” de kosten die met de officiële controles zijn gemoeid, moeten inventariseren om tot een meer exacte benadering van deze kosten te komen. Gezien de werkzaamheden die gemoeid zijn met een dergelijke controle, waarbij het aanvragende bedrijf zelf ook het nodige moet doen, zijn de kosten buitensporig hoog. De diensten van de dierenarts van de NVWA kosten appellante € 267,- per uur. Dit is een veelvoud van wat de dierenarts en een secretaresse voor de NVWA kosten en veel meer dan bijvoorbeeld in België, waar zo’n keuring € 80,15 kost. 
        
      
      
        7.1.2
        
          Het rapport van ing. F.J.M. Steenbreker ab, senior bedrijfsadviseur bij ABAB 
          Strategie Advies B.V. van 8 november 2022 bevestigt volgens appellanten dat de minister ook met de Aanvulling onderbouwing onvoldoende inzicht biedt in de wijze waarop en de omvang waarin kosten zijn doorberekend in de tarieven om na te kunnen gaan of aan de criteria van Verordening 882/2004 is voldaan. Samengevat en zakelijk weergegeven stelt Steenbreker daartoe het volgende. Het gaat erom dat niet meer mag worden doorberekend dan 
          de daadwerkelijk gedragen kosten van de drie kostenelementen opgenomen in bijlage VI van Verordening 882/2004. Voor de kosten van ondersteunend personeel geldt dat die niet 
          hoger mogen zijn dan de kosten die door de minister worden gedragen, naar evenredigheid 
          van de tijd die dat personeel objectief gezien nodig heeft voor activiteiten die onlosmakelijk verbonden zijn met de uitvoering van officiële controles. Op basis van de Aanvulling onderbouwing is niet na te gaan of, overeenkomstig die criteria, niet meer kosten zijn doorberekend dan daadwerkelijk zijn gemaakt ten behoeve van de controles. Alleen al de berekeningssystematiek van de toeslagen maakt volgens Steenbreker aannemelijk dat te veel kosten in rekening zijn gebracht. Steenbreker ziet bij de toeslagen als probleem dat gebruik wordt gemaakt van aannames, zonder relatie met de werkelijke kosten. De toeslagen zijn afgeleid van het kwartiertarief. De kwartiertarieven worden afgeleid uit het totaal van de uren en de kostprijs van een product. De kostprijs is een fictie, die geen kenbare relatie heeft met de werkelijke kosten van de werkzaamheden. Daarvan wordt vervolgens het historische getal aan toeslagen afgetrokken, dat evenmin is geijkt aan een kenbare werkelijkheid. Ook dat heeft geen duidelijke relatie met de kostenelementen uit Verordening 882/2004, aldus Steenbreker. Voor de starttarieven geldt eveneens dat deze louter zijn gebaseerd op de historische tarieven zonder ijking aan de daadwerkelijk gedragen kosten. [naam 2] en [naam 3] verzoeken het College tegen deze achtergrond een deskundige te benoemen die de tariefopbouw en verantwoording ervan beoordeelt en doorrekent. 
        
        
      
      
        7.1.3
        
          Meer in het bijzonder zien appellanten hun stellingen over de onjuistheid van de kostentoerekening bevestigd in de initiële opleidingskosten. Uit de uitspraak van 17 juli 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:340, in 4), volgt dat de minister deze kosten (de opleidingskosten voor de interne opleiding tot officiële assistent, officiële dierenarts en practitioner) ten onrechte heeft geïnd. Hierover staat in de Aanvulling onderbouwing 2016 (zie p. 4 en 5) de volgende passage:
          “(…)Een voorbeeld van een juridische prijsaanpassing zijn de initiële opleidingskosten voor 
          nieuwe officiële dierenartsen. Uit de tussenuitspraken van het CBb van 17 juli 2018 is duidelijk geworden dat deze initiële opleidingskosten niet mogen worden doorbelast aan derden. Dit is pas bekend geworden na het vaststellen van de tarieven 2016. Ten tijde van het maken van de berekeningen voor de retributietarieven 2016 kon hier dus geen rekening mee worden gehouden. De berekeningen in dit document zijn daarom inclusief de initiële opleidingskosten. De NVWA heeft de NVWA facturen, die nog niet onherroepelijk waren op dit punt over de jaren 2013 tot en met 2018 in 2019 en 2020 gecorrigeerd. Vanaf 2019 maken de initiële opleidingskosten geen onderdeel meer uit van het tarief.(…)”
        
        
        
          Hieruit blijkt dat in de tarieven elementen zitten die niet mogen worden doorberekend aan appellanten. Appellanten hebben geen correcties ontvangen. 
        
        
      
      
        7.2.1
        
          [naam 2] en [naam 3] voeren in algemene zin verder aan dat het retributiesysteem en de berekening van de tarieven onvoldoende prikkels bevatten voor een efficiënte uitvoering van de controles door de NVWA. Zij maken uit punt 1 van de verklaring voor recht van het arrest [naam 4] e.a. op dat hiertoe een verplichting bestaat. Zij doelen daarbij op de zinsnede “naar evenredigheid van de tijd die dat personeel objectief gezien nodig heeft voor activiteiten die onlosmakelijk verbonden zijn met de uitvoering van officiële controles”. Volgens [naam 2] en [naam 3] ontbreekt ten onrechte een toets of de doorberekende uren objectief gezien nodig en evenredig waren.
        
      
      
        7.2.2
        
          [naam 2] en [naam 3] stellen verder dat in de tarieven de noodzaak van kosten en werkzaamheden niet is terug te zien. Zij kunnen het starttarief niet verifiëren. Het tarief is in het verleden vastgesteld op basis van de werkelijke reistijd en bevat niet-specifiek toerekenbare voorbereidende administratietijd en is vervolgens geïndexeerd. In de Aanvulling onderbouwing staat niet in welke van de vier genoemde stappen vaststelling van het starttarief heeft plaatsgevonden. Er lijkt overlap te zijn tussen het starttarief, waarin tijd is doorbelast voor personeel dat de controle voorbereidt en het kwartiertarief, waarin onder de werkzaamheden ook de administratieve voorbereiding is begrepen. Onduidelijk is wanneer het kwartiertarief doorloopt en wanneer een aparte aanvullende officiële controle in rekening wordt gebracht. Het is bovendien niet toegestaan om de kosten te indexeren, want daarbij is geen sprake meer van direct toerekenbare kosten die noodzakelijk zijn voor de uitgevoerde controles. [naam 2] en [naam 3] wijzen er verder op dat de minister geen rekening houdt met artikel 27, vijfde lid, van Verordening 882/2004, op grond waarvan de lidstaten kort gezegd rekening moeten houden met specifieke bedrijfsfactoren. Daarnaast kunnen [naam 2] en [naam 3] het verschil tussen het tarief dat aan ministeries wordt berekend en het tarief dat aan hen in rekening wordt gebracht niet verklaren. Voor ministeries wordt voor toezicht een tarief van € 98,24 per uur gerekend en voor bedrijven € 164,52 (vier keer € 41,13). Bij toezicht wordt geen starttarief berekend. Dit roept de vraag op of het bedrijfsleven per saldo de overheid niet subsidieert. 
        
      
      
        7.2.3
        
          
            [naam 2] en [naam 3] voeren daarnaast aan dat een aantal kostenposten niet mag worden doorberekend aan de bedrijven, omdat hiervoor geen grondslag is in Verordening 882/2004. Het gaat om de rentelasten, de afschrijvingskosten van materiële en immateriële vaste activa en de post “dotaties voorzieningen”. Er is geen onlosmakelijk verband tussen de officiële controles en deze kosten, zoals is vereist op grond van deze verordening. [naam 2] en [naam 3] vinden hiervoor steun in artikel 81 van Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen (Verordening 2017/625). Dit is de opvolger van Verordening 882/2004, waarin deze kosten evenmin worden genoemd. De post dotaties voorzieningen is een voorziening voor schadeclaims jegens de NVWA. Het is onjuist om de bedrijven hieraan mee te laten betalen, omdat deze post niet noodzakelijk is voor de uitvoering van de controles.
          
            Beoordeling door het College
            
          
          
            Over welk besluit van de minister gaat het beroep van [naam 1] ?
          
        
        8 In de zaak met nummer 18/357 heeft de minister het bestreden besluit I ingetrokken en vervangen door het bestreden besluit II. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van [naam 1] tegen het bestreden besluit I van rechtswege ook betrekking op het bestreden besluit II. [naam 1] heeft geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit I. Het beroep tegen het bestreden besluit I zal dan ook wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk worden verklaard. Dit betekent dat het beroep van [naam 1] zich nu alleen nog richt tegen het bestreden besluit II en het College alleen dit beroep zal beoordelen.
        
        
          
            Moet het College een deskundige benoemen?
          
        
        
        9 [naam 2] en [naam 3] hebben verzocht een deskundige te benoemen die “de tarievenopbouw en verantwoording ervan beoordeelt en doorrekent”. Het College ziet daarvoor geen aanleiding. De vragen die in deze procedures beantwoord moeten worden, zijn juridisch van aard. Zij gaan er vooral over of de minister voldoende inzicht heeft geboden in de opbouw van de tarieven en of de door de minister gebruikte retributiesystematiek voor het berekenen van de tarieven en het innen van de specifiek door appellanten betwiste kosten(soorten) in overeenstemming zijn met de vereisten van Verordening 882/2004, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie. Zoals blijkt uit de volgende overwegingen kan het College deze vragen beantwoorden zonder inschakeling van een door [naam 2] en [naam 3] gewenste deskundige. 
        
        
          
            Heeft de minister voldoende inzicht geboden in de opbouw van de tarieven?
            
          
        
        10 Teneinde inzicht te bieden in de wijze waarop en de omvang waarin de kosten zijn doorberekend in de tarieven, alsook in de wijze waarop de verschillende kostenposten zijn te herleiden tot kostenposten van artikel 27, eerste en vierde lid, aanhef en onder a en b, gelezen in samenhang met bijlage IV, Afdeling A en met bijlage VI van Verordening 882/2004, heeft de minister in de bestreden besluiten gewezen op de Aanvulling onderbouwing. Daarin zijn de kosten per kostensoort en per product uitgesplitst en toegelicht en zijn de verdeelsleutels die worden gebruikt voor de toerekening van de indirecte kosten aan de verschillende producten benoemd en nader besproken. Verder heeft de minister in die Aanvulling onderbouwing toegelicht op welke wijze de NVWA-retributiesystematiek is opgezet, hoe de start-, kwartier-, toeslag- en stuktarieven van de NVWA zijn berekend, wat de relatie is met de kostenposten van Verordening 882/2004 en wat de relatie is tussen de factuurposten en de retributietarieven. In de bestreden besluiten, de verweerschriften en op de zittingen van het College heeft de minister een en ander verder toegelicht. Daarmee heeft de minister – met uitzondering van enkele specifieke elementen van bepaalde kostenposten (zie hierna) –voldoende inzicht geboden in – kort gezegd – de opbouw van de tarieven en met name ook wat betreft de punten die voor het College in zijn uitspraken van 20 oktober 2020 (hiervoor aangehaald) in aansluiting op zijn uitspraken van 17 juli 2018 (hiervoor aangehaald) reden waren om te concluderen dat de destijds door de minister gegeven onderbouwing van de tarieven wat betreft inzichtelijkheid tekortschoot. Het door appellanten ingebrachte rapport van Steenbreker leidt niet tot een ander oordeel. De daarin gegeven argumentatie voor het standpunt dat de minister met de Aanvulling onderbouwing nog altijd onvoldoende inzicht biedt in de wijze waarop en de omvang waarin kosten zijn doorberekend in de tarieven, is nauw verweven met de daarin eveneens gemaakte analyse die de basis is voor het door appellanten gedeelde standpunt van Steenbreker dat – kort gezegd – elementen van de berekeningssystematiek van de minister in strijd zijn met de vereisten van Verordening 882/2004. Waar nodig zal het College dit rapport hierna betrekken in de beoordeling van de andere beroepsgronden. Bij de beoordeling van die beroepsgronden zullen onderdelen uit de Aanvulling onderbouwing, zoals nader toegelicht door de minister, (kort) worden weergegeven en betrokken.
        
          Mocht de minister de door hem gebruikte retributiesystematiek toepassen voor het berekenen van de tarieven en mocht hij daarbij uitgaan van de door hem gehanteerde gegevens? 
        
        
        11 Het College is van oordeel dat wat appellanten onder 7.1.1 aanvoeren, gelet op wat hierna tot en met 11.8 wordt overwogen, geen doel treft. 
        
      
    
    
      11.1
      De minister berekent de NVWA-tarieven jaarlijks op basis van de voor het betreffende jaar verwachte kosten en werkzaamheden. Het berekenen en vaststellen van de tarieven gebeurt in vier stappen, die hierna verder worden besproken. In de eerste stap maakt de NVWA een begroting van de kosten van alle werkzaamheden voor het komende jaar en rekent de NVWA de kosten uit die begroting toe aan producten. Dit resulteert in een kostprijs per product (zie hierna onder 11.2 en 11.3). De tweede stap bestaat uit het inventariseren van de kosten per retributiecategorie (zie hierna onder 11.4). Een retributiecategorie is een indeling naar soort werkzaamheden voor derden (retribueerbare werkzaamheden). In de derde stap berekent de NVWA de start-, kwartier- en toeslagentarieven en/of stuktarieven per retributiecategorie (zie hierna onder 11.5). In de vierde stap stellen de ministers van Economische Zaken (EZ) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) de tarieven vast.
      
      
        11.2.1
        Bij het toerekenen van de kosten in de eerste stap hanteert de NVWA een kostprijsmodel dat is gestoeld op de zogenoemde kostenplaatsmethode. Deze algemene bedrijfseconomische methode houdt in dat op bepaalde afzonderlijke kostenplaatsen de kosten verzameld worden en die kosten vervolgens worden toegerekend aan de uiteindelijke producten/diensten. Deze kosten bestaan uit directe kosten en indirecte kosten. De kosten worden in principe toegerekend aan het product dat de kosten veroorzaakt (causaliteitsprincipe). Zo worden de kosten van de directe, dat wil zeggen productieve, afdelingen direct, zonder verdeelsleutel, toegerekend aan het product waaraan wordt gewerkt. Dit geldt bijvoorbeeld voor salariskosten van de medewerkers in het primaire proces. Indirecte kosten als overheadkosten worden met verdeelsleutels aan de producten toegerekend. Aldus worden alle kosten van de gehele NVWA toegerekend aan (in)directe afdelingen, waaronder een centrale afdeling, en deze kosten worden vervolgens met verdeelsleutels toegerekend aan producten en aan retributiecategorieën en uiteindelijk uitgesplitst naar tarieven.
        
      
      
        11.2.2
        Verordening 882/2004 schrijft niet voor welke methode lidstaten moeten toepassen voor de berekening van vergoedingen ten behoeve van officiële controles. Ook de opvolgende Verordening 2017/625 bevat hierover geen bepalingen. De rechtspraak van het Hof van Justitie bevat evenmin aanknopingspunten voor de toe te passen methode om die vergoedingen te berekenen. Daaruit leidt het College af dat de lidstaten vrij zijn om die methode zelf te bepalen, mits daarbij wel de in de artikelen 26 en 27 van Verordening 882/2004 gestelde vereisten in acht worden genomen. Een bevestiging daarvoor ziet het College in artikel 26 van Verordening 882/2004, waarin is bepaald dat de lidstaten op een wijze die zij passend achten, inclusief door algemene belastingen of door het vaststellen van vergoedingen of heffingen, zorgen voor voldoende financiële middelen voor het nodige personeel en andere middelen voor officiële controles. 
        
      
      
        11.2.3
        De minister heeft verder toegelicht dat bij de herziening van het NVWA-retributiestelsel in 2014 is gekozen voor het huidige model. De redenen daarvoor waren vereenvoudiging, door onder andere minder differentiatie in de tarieven, en het kostendekkend maken van de tarieven. Vereenvoudiging werd onder andere nodig geacht met het oog op een grotere transparantie voor en controleerbaarheid door het bedrijfsleven (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 835, nr. 2, p. 2). PWC heeft rapporten uitgebracht over het nieuwe retributiestelsel, getiteld ‘EZ Validering retributiestelsel NVWA’ van 3 juni 2013 en ‘Validering retributiestelsel NVWA beoordeling herziening kostenbasis en tarieven’ van 28 juni 2013 (eveneens Kamerstukken II, 2013-2014, 33 835, nr. 2). Hoewel het College hierin, anders dan de minister, niet direct de conclusie leest dat het stelsel solide, uitvoerbaar en uitlegbaar aan het bedrijfsleven is, volgt hieruit in ieder geval niet dat de wijze van kostentoerekening in het algemeen niet aanvaardbaar zou zijn. Een dergelijke conclusie kan evenmin worden getrokken uit het rapport van de Auditdienst Rijk (ADR) met de titel ‘Rapport van feitelijke bevindingen, Onderzoek kostenopbouwtarieven NVWA’ van 13 maart 2019, waarin wordt geconstateerd dat in de tarieven van de NVWA op dat moment niet alle kosten zijn opgenomen. Uit het KPMG-rapport ‘Analyse verantwoordingsinformatie NVWA’ van 10 november 2016 (Kamerstukken II, 2016-2017, 33835, nr. 54) komt naar voren dat de kostprijssystematiek uitgaat van eenvoud, waardoor kostprijzen op een ander (minder nauwkeurig) abstractieniveau tot stand komen dan wanneer bijvoorbeeld een vorm van activity based costing (zoveel mogelijk op basis van benodigde activiteiten en benodigde inspanning doorbelasten van kosten) wordt toegepast (p. 13). Volgens dit rapport wegen de kosten van het invoeren van een vorm van activity based costing echter waarschijnlijk niet op tegen de beoogde voordelen. KPMG doet wel enige suggesties ter verfijning van de kostenplaatsmethode. De minister heeft op de zittingen toegelicht dat bij de invoering van de kostenplaatsmethode is geconstateerd dat de verschillen met tarieven berekend op basis van andere methoden gering zijn, terwijl de activity based costing-methode arbeidsintensiever is. Dit was de reden om voor de kostenplaatsmethode te kiezen. In het KPMG-rapport ‘Kostentoerekening en doelmatigheid van de NVWA’ van februari 2020 ten slotte, worden weliswaar enkele kanttekeningen geplaatst bij de kostenopbouw, maar ook hieruit valt niet op te maken dat de gekozen wijze van kostentoerekening in het algemeen niet aanvaardbaar is.
        
      
      
        11.2.4
        Op basis van de stukken en wat is besproken op de zittingen komt het College dan ook tot de conclusie dat de kostenplaatsmethode weliswaar enigszins grofmazig is, maar dat meer verfijnde methoden daarentegen meer kosten meebrengen. Niet is gebleken dat de door de minister gehanteerde kostenplaatsmethode in verband met deze beperkte grofmazigheid in zijn algemeenheid leidt tot een dusdanig onnauwkeurige kostentoerekening dat niet voldaan kan worden aan Verordening 882/2004. Daarbij betrekt het College wat hierna in 11.3.1 tot en met 11.6 wordt overwogen wat betreft de nadere invulling en toepassing van de methode. Dat de minister, anders dan artikel 27, twaalfde lid, van Verordening 882/2004 voorschrijft, de methode van berekening van de vergoedingen niet heeft gepubliceerd en meegedeeld aan de Commissie en dat deze bijgevolg niet heeft onderzocht of de vergoedingen in overeenstemming zijn met de bepalingen van deze verordening, betekent niet dat de toegepaste methode niet voldoet aan de eisen die die verordening stelt. Uit Verordening 882/2004 blijkt ook niet dat het voldoen aan die bepaling een vereiste is om de vergoedingen in rekening te mogen brengen.
        
      
      
        11.3.1
        De eerste stap houdt in, zoals hiervoor al is vermeld, dat de NVWA een begroting maakt van de kosten van alle werkzaamheden voor het komende jaar en dat de NVWA de kosten uit die begroting toerekent aan producten, wat resulteert in een kostprijs per product. Verdeelsleutels, werkpakketten en het tijdschrijven waarborgen dat de minister de kosten aan de juiste financier toerekent. Daarnaast kan de minister door het systeem van begroting en nacalculatie nagaan of niet meer dan de daadwerkelijke kosten worden doorberekend. Het College gaat in 11.3.2 tot en met 11.3.6 nader in op deze elementen uit de berekeningssystematiek van de NVWA.
        
      
      
        11.3.2
        In de bestreden besluiten heeft de minister uiteengezet dat bij het opstellen van de jaarlijkse kosten rekening wordt gehouden met de kosten uit het verleden en verwachtingen voor het komende jaar, alsook met het aantal te besteden productieve uren per financier. Bij werkzaamheden voor het bedrijfsleven wordt daarbij gerekend met het gemiddelde aantal bestede productieve uren over de afgelopen drie jaren. De minister heeft op de zittingen van het College toegelicht dat aan de hand van de cijfers van de drie jaren ervoor en een inschatting van de ontwikkelingen door experts, een begroting wordt gemaakt op basis van de productieve uren. Vervolgens wordt na het desbetreffende jaar een nacalculatie gedaan op basis van de werkelijke cijfers. Daarbij worden de gefactureerde bedragen vergeleken met de daadwerkelijk gemaakte kosten. De nacalculatie wordt uitgevoerd aan de hand van de geboekte kosten en de daadwerkelijk verantwoorde uren per werkpakket, op dezelfde wijze als bij de begrote kosten vooraf geschiedt, aldus de minister. De kosten worden bovendien nog afgezet tegen de geïnde opbrengsten per retributiecategorie binnen het betreffende jaar. Hiermee bewaakt de minister dat niet meer dan de werkelijke kosten in rekening worden gebracht. 
        
        
          Op de zittingen van het College heeft de minister toegelicht dat nacalculatie op het niveau van de retributiecategorieën plaatsvindt, zodat geen grond bestaat voor de conclusie dat de nacalculatie op een te hoog, abstract niveau plaatsvindt. Om de juistheid van de cijfers en de berekeningen te verifiëren, zijn bovendien de nodige waarborgen ingebouwd, zoals de controles op het tijdschrijven en de jaarlijkse controles van de ADR. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 15 april 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BI1086, in 2.10) over in rekening te brengen kosten (retributies) voor controles en keuringen van slachtvee op grond van de Vleeskeuringswet en het Retributiebesluit Vleeskeuringswet geoordeeld dat het vaststellen van tarieven op basis van een voorcalculatie (raming) en een nacalculatie na afloop van het jaar om vast te stellen of de werkelijke kosten niet zijn overschreden, niet in strijd is met Richtlijn 85/73 van de Raad van 29 januari 1985 inzake de financiering van de keuringen en veterinaire controles zoals bedoeld in de Richtlijnen 89/662/EEG, 90/425/EEG, 90/675/EEG en 91/496/EEG. Het College ziet geen aanleiding om onder de werking van Verordening 882/2004 daarover anders te oordelen.  
        
      
      
        11.3.3
        De minister hanteert acht producten die aansluiten bij de werkzaamheden van de NVWA. Van deze acht producten zijn hier de volgende vier van belang: Toezicht, Klantinteractie & dienstverlening, Laboratoriumonderzoek en Kennis & expertise. De overige producten zijn alleen van toepassing op werkzaamheden voor andere ministeries (EZ en VWS), waaraan het bedrijfsleven dus niet meebetaalt. Toezicht is het belangrijkste product van de NVWA en de aan toezicht toegerekende kosten vormen het grootste deel van de doorberekende kosten aan de vleessector. Appellanten hebben met een beroep op het KPMG-rapport uit 2016 (hiervoor genoemd, p. 35) de vraag opgeworpen of dit product voldoende homogeen is. Zij hebben erop gewezen dat de NVWA verschillende vormen van toezicht uitoefent; naast de vleessector verricht de NVWA bijvoorbeeld ook controles in de horeca. Terwijl de kosten van ICT op gelijke wijze aan de verschillende vormen van toezicht worden toegerekend, is het beslag op ICT voor de controles in de vleessector vermoedelijk niet omvangrijk. Naar het oordeel van het College heeft de minister met zijn toelichting op de zittingen afdoende gemotiveerd dat de kosten van de verschillende vormen van toezicht niet zodanig van elkaar verschillen dat voor de berekening van de kosten niet van één gelijksoortig product kan worden uitgegaan. De minister heeft er daarbij op gewezen dat het voornamelijk gaat om personeelskosten. Voor zover er salarisverschillen zijn, bijvoorbeeld doordat een dierenarts duurder is dan een toezichthouder in de horeca, wordt dit weer opgeheven door andere factoren, aldus de minister. In het KPMG-rapport uit 2016 leest het College met de minister niet dat de verschillende vormen van toezicht zo uiteenlopend zijn dat een homogeen product Toezicht niet tot een aanvaardbare kostentoerekening leidt. KPMG merkt op dat het, gelet op de omvang van het product Toezicht (met een aandeel van 65% van de totale kosten) en de verscheidenheid aan activiteiten uitgevoerd door verschillende type medewerkers binnen dit product, interessant kan zijn om het product Toezicht nader te verfijnen (p. 36). Indien met beperkte inspanning subproducten kunnen worden gedefinieerd en uren kunnen worden toegerekend aan deze subproducten, zou op deze wijze een meer nauwkeurige kostprijs per financier kunnen worden bepaald, aldus KPMG. Het College ziet hierin meer een suggestie voor verdere verfijning van de kostentoerekeningssystematiek dan steun voor het standpunt van appellanten dat zij (veel) meer dan de daadwerkelijke kosten betalen. Ook uit de andere rapporten die de minister heeft overgelegd, komt niet naar voren dat de minister in het product Toezicht zou moeten differentiëren naar vormen van toezicht. Zoals ook hiervoor is overwogen, is een zekere grofmazigheid aanvaardbaar. Van belang is ook dat appellanten hun standpunt dat de verschillende toezichtsvormen substantieel andere kosten meebrengen verder niet hebben onderbouwd.
      
      
        11.3.4
        De twaalf kostensoorten die de minister onderscheidt, zijn: Ambtelijk personeel, Inhuur, Overige personeelsgerelateerde kosten, Huisvesting, Bureaukosten, Automatiseringskosten, Algemene materiële kosten, Rentelasten, Specifieke kosten, Afschrijvingskosten IMVA, Afschrijvingskosten MVA en Dotaties voorzieningen. Deze kostensoorten worden in de Aanvulling onderbouwing omschreven. De minister heeft toegelicht dat deze kostensoorten in de door de minister gehanteerde methode betrekkelijk fijnmazig worden toegerekend aan het achttal producten en diensten. Zo heeft de minister toegelicht dat de kosten van salarissen worden toegerekend aan de betreffende afdeling van de medewerker. Een deel van de huisvestingskosten en afschrijvingskosten wordt toegerekend aan de afdelingen met een laboratorium. Specifieke kosten, waaronder kosten van practitioners en inhuur, zijn in hun geheel gealloceerd naar afdelingen waar deze betrekking op hebben. De overige kosten worden niet aan specifieke afdelingen toegerekend, maar aan de centrale afdeling. 
      
      
        11.3.5
        In de kostentoerekeningsmethode die de minister hanteert, spelen productieve uren een centrale rol, zoals hiervoor onder 11.3.2 naar voren komt. De productieve uren zijn zowel bij de berekening van de kostprijs – als verdeelsleutel voor de kosten – als bij de berekening van de kosten per retributiecategorie, waaruit de tarieven voortvloeien, van belang. Hoe meer productieve uren aan een product worden besteed, hoe groter het deel van de kosten is dat aan dit product wordt toegerekend. Productieve uren zijn uren die medewerkers daadwerkelijk besteden aan het primaire proces. Het primaire proces bestaat uit de fysieke keuringen en daaraan gerelateerde werkzaamheden zoals voorbereiding, planning en toezichtontwikkeling. De minister maakt op basis van het gemiddelde van de drie voorafgaande jaren en een expertschatting, een prognose van het aantal productieve uren voor het erop volgende jaar. Op de zittingen heeft de minister verduidelijkt dat hierbij gebruik wordt gemaakt van gegevens uit het tijdschrijfsysteem SPIN. Verder heeft hij toegelicht dat voor de vraag of een gewerkt uur een productief uur is, bepalend is of het personeel op een directe afdeling werkt. Een directe afdeling is een afdeling die zich bezighoudt met de kerntaken van de NVWA. Een indirecte afdeling is ondersteunend aan de directe afdelingen, bijvoorbeeld de directie staf of de afdeling facilitair management en huisvesting. Als de medewerker op een indirecte afdeling werkt, dan wordt het uur niet aangemerkt als productief uur. Appellanten voeren onder verwijzing naar het hiervoor genoemde KPMG-rapport uit 2016 aan dat binnen de NVWA geen uniforme definitie van het begrip ‘productieve uren’ beschikbaar is. Het College ziet niet bevestigd in de stukken, met name de rapporten van de ADR, dat onduidelijkheden bestaan die in relevante mate tot een onjuiste tijdregistratie kunnen leiden. Daarbij neemt het College in aanmerking dat, zoals de minister heeft toegelicht, door het tijdschrijven op werkpakketten die de werkzaamheden voor de betreffende retributiecategorie bevatten, wordt voorkomen dat uren voor niet-retribueerbare werkzaamheden of werkzaamheden ten behoeve van een andere retributiecategorie worden doorberekend aan appellanten. Naar aanleiding van de aanvraag die een bedrijf doet, wordt een aantal gegevens automatisch in het tijdschrijfsysteem geregistreerd. De medewerker die de controle uitvoert, kan deze gegevens aanpassen, bijvoorbeeld indien de controle langer duurt dan gepland. Voor het bedrijf is aan de hand van de factuur vervolgens na te gaan of het juiste aantal starts en kwartieren is berekend. Hierbij is van belang dat voor iedere officiële controle een starttarief wordt berekend en een bedrag per kwartier dat door een officiële dierenarts of een officiële assistent of een andere medewerker van de NVWA aan de werkzaamheden is besteed. Verder controleert de minister het tijdschrijven op verschillende manieren: de manager fiatteert de uren, de ADR controleert het tijdschrijven steekproefsgewijs en de NVWA doet in het kader van de jaarrekeningencontrole een zogenoemde jaarlijkse Job-shop time analyse, waarbij wordt gecontroleerd of de verantwoorde uren op totaalniveau aansluiten bij de verwachting op basis van het aantal beschikbare uren. Bij significante afwijkingen of vragen wordt volgens de minister tot op persoonsniveau nader onderzoek gedaan. Hiermee zijn er voldoende waarborgen voor de juistheid van de tijdschrijfgegevens waarvan de minister uitgaat. Hoewel de ADR enkele keren aanmerkingen heeft gemaakt, zoals in het rapport over 2015 dat het tijdschrijven extra aandacht nodig had en in 2017 dat er geen uniforme richtlijnen waren voor controle van het tijdschrijven, stond dat kennelijk niet in de weg aan een goedkeurende controleverklaring. Het College concludeert hieruit dat de omvang van de geconstateerde problemen beperkt was en kennelijk ook niet zodanig was dat niet meer van de juistheid van de verstrekte gegevens uitgegaan zou kunnen worden. Het College ziet geen aanleiding de minister te gelasten om alle tijdschrijflijsten over te leggen, omdat dit geen op de zaak betrekking hebbende stukken zijn in de zin van artikel 8:42, eerste lid, van de Awb. Ook is niet duidelijk op welke wijze het overleggen van de tijdschrijflijsten, voor zover dat al praktisch uitvoerbaar zou zijn, zou kunnen bijdragen aan meer inzicht in de totstandkoming van de kostprijs- en tariefberekening. Al met al volstaat het middel van tijdschrijven zoals de minister dat heeft ingericht om te voldoen aan de vereiste causaliteit en objectiviteit. Wat betreft de vereiste causaliteit is hierbij van belang dat de uren worden geschreven op werkpakketten die zien op activiteiten voor de betreffende retributiecategorie. Wat betreft de vereiste objectiviteit zijn dat de hiervoor genoemde controlemechanismen.
        
      
      
        11.3.6
        De NVWA hanteert de vastgestelde productieve uren voor de meeste indirecte kosten als verdeelsleutel voor toerekening van kosten aan een product: de indirecte kosten worden naar rato van het aantal productieve uren toegerekend. Niet gebleken is dat toepassing van de aldus vastgestelde verdeelsleutels leidt tot een toerekening van de kosten die in strijd is met Verordening 882/2004. 
        
      
    
    
      11.4
      Zoals hiervoor al is vermeld, bestaat de tweede stap uit het inventariseren van de kosten per retributiecategorie. In deze stap worden de kosten allereerst gesplitst in werkzaamheden voor enerzijds de ministeries van EZ en VWS en anderzijds voor derden. In zoverre is er geen sprake van dat de minister alle kosten van de gehele NVWA tot uitgangspunt neemt bij de kostentoerekening, zoals appellanten stellen. In de bestreden besluiten heeft de minister uiteengezet dat de NVWA voor deze splitsing gebruikmaakt van (gegevens over de productieve uren uit) het tijdschrijfsysteem. Vervolgens heeft de minister de werkzaamheden voor derden in retributiecategorieën ingedeeld. Het inventariseren van de kosten gebeurt door het aantal benodigde productieve uren voor iedere retributiecategorie te begroten per product. Door de benodigde uren per product in de categorie te vermenigvuldigen met de kostprijs per product en vervolgens deze kosten op te tellen, worden de totale kosten per retributiecategorie berekend. De keuze voor de indeling in retributiecategorieën is gebaseerd op het soort werkzaamheden dat de NVWA verricht bij de bedrijven waarop zij toezicht houdt. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat daarbij in strijd met artikel 27, vijfde lid, van Verordening 882/2004 geen rekening is gehouden met de specifieke kenmerken van de desbetreffende retributiecategorie. Appellanten hebben ook niet geconcretiseerd in welk opzicht met de in die bepaling genoemde factoren geen rekening is gehouden. 
      
        11.5.1
        Zoals hiervoor al is vermeld, bestaat de derde stap eruit dat de NVWA de start-, kwartier- en toeslagentarieven en/of stuktarieven berekent per retributiecategorie. Voor de beoordeling van de hier aan de orde zijnde beroepsgronden is de retributiecategorie Levende dieren van belang. Voor iedere officiële controle wordt een starttarief berekend en een bedrag per kwartier dat door een officiële dierenarts of een officiële assistent of een andere medewerker van de NVWA aan de werkzaamheden is besteed (artikel 5 van de Regeling NVWA-tarieven). Toeslagen worden bij bedrijven in rekening gebracht als werkzaamheden buiten openingstijd moeten plaatsvinden, te laat door een bedrijf zijn aangemeld of afgemeld, zijn onderbroken of uitgesteld of als de werkzaamheden uitlopen.
        
      
      
        11.5.2
        Het starttarief bevat de kosten van reistijd en niet-specifiek toerekenbare voorbereidende administratietijd, zoals bijvoorbeeld vakinhoudelijke instructiebijeenkomsten. Dit tarief is bij de aanvang van het retributiestelsel vastgesteld op basis van de werkelijke reistijd en niet-specifiek toerekenbare voorbereidende administratietijd en vervolgens jaarlijks geïndexeerd met de gemiddelde stijging van de NVWA-kostprijs. 
        
      
      
        11.5.3
        Om vervolgens het kwartiertarief te berekenen, worden de totale kosten van de retributiecategorie verminderd met de berekende te factureren toeslagen, eventuele overige tarieven en starttarieven. Het resterende bedrag wordt gedeeld door het aantal te verwachten te factureren kwartieren. Het resultaat daarvan is het kwartiertarief. Het aantal te verwachten kwartieren is gebaseerd op een expertinschatting, waarbij rekening wordt gehouden met de realisatie in het verleden en ontwikkelingen in de toekomst. 
        
      
      
        11.5.4
        Er worden vier toeslagen gehanteerd: de toeslag buiten openingstijd, de toeslag te late aanmelding, de toeslag te late afmelding/onderbreking/uitstel en de toeslag uitloop. De retributies voor toeslagen worden bepaald op basis van de gemiddeld aan derden gefactureerde toeslagen in de retributiecategorie Levende dieren over de afgelopen drie jaren. Voor het jaar 2016 gaat het dus om het gemiddelde bedrag van aan derden gefactureerde toeslagen over de jaren 2012-2014. Door dit totaalbedrag van de toeslagen in mindering te brengen op de totale kosten, komen deze kosten niet in de andere tarieven van de retributiecategorie terecht. De toeslagen voor derden zijn in sommige gevallen hoger dan de daadwerkelijke kosten van de NVWA voor de specifieke activiteit waarvoor de toeslag geldt. Voor zover de toeslag hoger is dan de daadwerkelijke kosten, komt het meerdere ten goede aan de algemene kosten van overhead.
        
      
      
        11.5.5
        Zoals de minister heeft toegelicht, is er geen overlap tussen de starttarieven en de kwartiertarieven. De totale kosten per retributiecategorie vormen de basis en die worden vervolgens gesplitst in het starttarief, kwartiertarief en de toeslagen. Als het starttarief hoger is, dan wordt het kwartiertarief dus lager. In het starttarief is voorbereidingstijd opgenomen die niet aan één specifieke inspectie toerekenbaar is. Het starttarief is een vast bedrag, dat jaarlijks wordt geïndexeerd, nadat dit tarief in 2014 is bepaald op basis van de werkelijke tijdsverdeling van de inspecteur tussen inspectietijd en voorbereiding/reistijd. Het College is van oordeel dat deze indexering aanvaardbaar is. Aan de basis van de retributiesystematiek ligt een begroting van de (retribueerbare) kosten van de werkzaamheden van de NVWA voor het komende jaar per retributiecategorie, met toerekening van kosten aan de hand van de kostenplaatsmethode. Daarbij volgt na afloop van het jaar een nacalculatie om vast te stellen of de daadwerkelijk gemaakte kosten niet zijn overschreden. Appellanten hebben geen beroepsgronden aangevoerd tegen het begroten van de kosten als fundament voor de retributiesystematiek. Het College ziet ook geen grond voor het oordeel dat de artikelen 26 en 27 van Verordening 882/2004 daaraan in de weg staan. De hiervoor genoemde onderdelen uit de retributiesystematiek – begroting, kostenplaatsmethode en nacalculatie – staan in onderling verband met elkaar. Dit verband moet in het oog worden gehouden bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van die systematiek. Dit betekent dat het College in zijn oordeel over de indexering betrekt dat hij zowel de enigszins grofmazige kostenplaatsmethode als de wijze waarop de nacalculatie - mede gelet op de daarbij genoemde waarborgen - plaatsvindt hiervoor (in 11.2.1 tot en met 11.2.4 en 11.3.2) al heeft aanvaard. Gelet op de beperkte schaal waarop genoemde indexering is toegepast en op wat hiervoor is overwogen over genoemde onderdelen van de systematiek, is naar het oordeel van het College niet aannemelijk dat deze indexering leidt tot een onevenwichtige berekening van het startarief in relatie tot het kwartiertarief en de toeslagen, die voor de minister reden had moeten zijn om die toepassing achterwege te laten. Als gezegd, resulteert een hoger starttarief in een lager kwartiertarief. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de verhouding tussen de start- en kwartiertarieven uit het lood is geslagen, waardoor bepaalde bedrijven die relatief gezien vaker het starttarief betalen en minder vaak het kwartiertarief, worden benadeeld. Waar de toeslagen hoger zijn dan de kosten van de specifieke werkzaamheden waarop de toeslag ziet, komt het meerdere ten goede aan de overheadkosten. Uit het arrest [naam 4] e.a., punt 88, leidt het College af dat Verordening 882/2004 er niet aan in de weg staat dat het deel van de toeslag dat hoger is dan de kosten van de specifieke werkzaamheden waarop de toeslag ziet in rekening wordt gebracht bij de bedrijven, indien wordt aangetoond dat dat deel daadwerkelijk ten goede komt aan de algemene kosten van overhead die in een of meer kostencategorieën als vermeld in bijlage VI bij die verordening vallen. Het College ziet geen reden om aan te nemen dat niet is voldaan aan deze voorwaarden. 
        
      
    
    
      11.6
      Voor zover appellanten aan de hand van het rapport van Steenbreker betogen dat de door de minister gebruikte retributiesystematiek voor de berekening van de tarieven wat betreft de hiervoor in 11.1 tot en met 11.5.5 besproken elementen in strijd is met Verordening 882/2004 slaagt dit, gelet op wat het College daarin heeft overwogen, niet. Voor zover appellanten met dit rapport betogen dat specifieke kostenposten in strijd met Verordening 882/2004 in rekening zijn gebracht, worden die onderdelen uit het rapport, zo nodig, betrokken in de beoordeling of de minister de door appellanten betwiste kosten bij hen in rekening mocht brengen (zie hierna onder 12 en 13).
      
    
    
      11.7
      In de vierde stap stellen, zoals hiervoor overwogen, de ministers van EZ en VWS, de tarieven vast. Hiertegen zijn geen beroepsgronden aangevoerd.
      
    
    
      11.8
      Uit het voorgaande volgt dat de minister de door hem gebruikte retributiesystematiek mocht toepassen voor het berekenen van de NVWA-tarieven en dat hij daarbij mocht uitgaan van de door hem gehanteerde gegevens. Anders dan is aangevoerd, speelt de efficiëntie daarbij geen rol. Het College leest in Verordening 882/2004 geen verplichting voor de minister om financieel zo efficiënt mogelijk te werken.
      
      
        
          Mocht de minister de door appellanten betwiste kosten bij hen in rekening brengen?
        
      
      
    
    
      12.1
      
        Zoals hiervoor al is vermeld, onderscheidt de minister twaalf kostensoorten die worden toegerekend aan de acht producten. Het College zal hierna per kostensoort beoordelen of de minister de daaronder vallende kosten, voor zover door appellanten bestreden, bij hen in rekening mocht brengen. Daarbij is van belang dat, zoals volgt uit het hiervoor onder grondslag en achtergrond van het geschil weergegeven kader, de minister dat alleen mag doen indien deze kosten (-) zijn terug te voeren tot de kostenposten die zijn genoemd in bijlage VI van Verordening 882/2004, en voldoen aan de daaraan in deze verordening gestelde vereisten, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie. Voor genoemde beoordeling zijn met name van belang de vereisten dat de kosten (-) daadwerkelijk zijn gemaakt en (-) onlosmakelijk zijn verbonden met de uitvoering van officiële controles. 
        Beoordeling kostensoorten
        Ambtelijk personeel
      
    
    
      12.2
      De kostensoort Ambtelijk personeel betreft de salariskosten van het ambtelijk personeel inclusief toeslagen, vakantiegeld en eindejaarsuitkering. De minister stelt zich op het standpunt dat deze kosten vallen onder punt 1 van bijlage VI dan wel, voor zover het gaat om salariskosten van het personeel dat de bemonstering en laboratoriumonderzoek uitvoert of daarbij is betrokken, onder punt 3. Naar het oordeel van het College worden deze kosten daadwerkelijk gemaakt en zijn deze onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van officiële controles. Meer in het bijzonder ziet het College geen aanleiding anders te oordelen over toeslagen, vakantiegeld en eindejaarsuitkering. Dat deze elementen niet met name zijn vermeld onder punt 1 van bijlage VI doet er niet aan af dat de minister die kosten uit hoofde van de dienstbetrekking als betaling verschuldigd is aan personeel dat de officiële controles uitvoert of bij de organisatie hiervan is betrokken en dus als salariskosten mogen worden aangemerkt. Deze kosten kunnen dan ook niet op één lijn worden gesteld met opleidingskosten die moesten worden gemaakt om een medewerker op het vereiste niveau te brengen om controles te mogen uitvoeren, zoals aan de orde is in het arrest Kødbranchens Fællesråd. De minister mag de kostensoort Ambtelijk personeel dus doorberekenen.
      
      
        Inhuur
      
      
    
    
      12.3
      
        De kostensoort Inhuur betreft de salariskosten voor inhuur van uitzendkrachten voor het uitvoeren van inspecties en de inhuur voor bedrijfsvoering en staf. Deze kosten vallen onder punt 1 dan wel punt 3 van bijlage VI, omdat het hier gaat om salariskosten van personeel dat betrokken is bij de organisatie en uitvoering van officiële controles of bij de bemonstering en laboratoriumonderzoek. In zijn uitspraak van 20 juli 2010 (ECLI:NL:CBB:2010:BN5472, in 5.4) heeft het College de stelling dat onder “salarissen personeel” niet de salariskosten van uitzendkrachten en ingehuurde derden in rekening kunnen worden gebracht, voor zover deze betrokken zijn bij de officiële controles, al van de hand gewezen. Deze kosten worden daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van officiële controles. Overigens ligt in de antwoorden op de tweede en derde vraag van het Hof van Justitie in het arrest [naam 4] e.a. besloten dat salariskosten van ingeleende officiële dierenartsen bij het bedrijfsleven in rekening mogen worden gebracht. Ook de kostensoort Inhuur mag dus worden doorberekend.
        
          Overige personeelsgerelateerde kosten
      
      
    
    
      12.4
      
        De kostensoort Overige personeelsgerelateerde kosten betreft de kosten van woon-werkverkeer, verblijf (lunches), cao-gerelateerde kosten (thuiswerkvergoeding, arbo-voorzieningen, medezeggenschap, verhuiskostenvergoeding, vergoeding voor bedrijfshulpverleners) en opleidingskosten. 
        Voor zover het gaat om kosten van woon-werkverkeer, kosten van dienstreizen, kosten van verblijf, zoals lunches, opleidingskosten (voor permanente educatie), kosten voor arbovoorzieningen en thuiswerkvoorzieningen moet worden geoordeeld dat deze kosten vallen onder punt 2 van bijlage VI (de kosten voor het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles, inclusief kosten voor installaties, instrumenten, uitrusting, opleiding, alsmede reis- en daarmee verband houdende kosten). Deze kosten worden daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van officiële controles. 
        Voor zover het gaat om kosten van medezeggenschap, verhuiskosten en kosten voor kerstpakketten stelt het College vast dat deze volgens de minister eveneens vallen onder punt 2 van Bijlage VI. Naar het oordeel van het College staan deze kosten echter in een te ver verwijderd verband met de uitvoering van de officiële controles, waardoor een onlosmakelijk verband daartussen ontbreekt. 
        Dit betekent dat de minister de kosten van medezeggenschap, verhuiskosten en kosten voor kerstpakketten niet bij appellanten mocht doorberekenen in de kosten ten behoeve van de uitvoering van de officiële controles. De overige kosten onder de kostensoort Overige personeelsgerelateerde kosten mogen wel worden doorberekend.
      
      
      
        Huisvestingskosten 
      
      
    
    
      12.5
      De kostensoort Huisvestingskosten betreft huurkosten, gebruikskosten en schoonmaakkosten. De NVWA huurt huisvesting van het Rijksvastgoedbedrijf. Hoewel huurkosten, gebruikskosten en schoonmaakkosten niet expliciet staan genoemd in bijlage VI, is het College met de minister van oordeel dat deze kosten vallen onder punt 2, namelijk onder “installaties”, dan wel onder punt 3, voor zover het gaat om kosten voor het huren, gebruikmaken en schoonmaken van laboratoria. In dit verband komt betekenis toe aan het bepaalde in artikel 4, tweede lid, onder d, van Verordening 882/2004, waarin staat dat de bevoegde autoriteiten ervoor zorgen dat zij beschikken over passende en goed onderhouden inrichtingen en uitrustingen, opdat het personeel de officiële controles doelmatig en correct kan uitvoeren. Deze kosten worden verder daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van de officiële controles. De dierenartsen die de officiële controles uitvoeren, hebben evenals het ondersteunend personeel een schone werkplek nodig. Zij zijn weliswaar vaak onderweg, maar zoals de minister heeft toegelicht, werken zij ook op kantoor om zaken uit te werken. Voor de laboratoriumwerkzaamheden zijn huisvestingskosten evident. Ook een stijging van de huisvestingskosten door het Rijksvastgoedbedrijf kan worden doorberekend aan het bedrijfsleven, omdat deze kosten daadwerkelijk worden gemaakt. De minister heeft verder inzichtelijk gemaakt dat de vergoedingen, binnen de kostprijsmodelsystematiek zoals hiervoor besproken, ten goede komen aan huisvesting van personeel dat is betrokken bij de officiële controles. De kosten voor huisvesting worden verdeeld via de afdelingen. Op de zittingen heeft de minister toegelicht dat bij de kostensoort huisvesting onderscheid wordt gemaakt tussen kosten voor laboratoria en overige huisvesting, omdat laboratoria duurder zijn. Gelet daarop zijn deze kosten op goede gronden doorberekend. De slotsom is dat de kosten die de minister onder de noemer Huisvestingskosten brengt, in rekening mogen worden gebracht.
      
      
        Bureaukosten
      
      
    
    
      12.6
      De kostensoort Bureaukosten betreft blijkens de toelichting van de minister kantoorkosten en kosten van papier, repro, drukwerk en telefonie. Aldus is voldoende duidelijk waaruit deze kostenpost bestaat. Deze kosten vallen onder punt 2 van Bijlage VI en meer in het bijzonder onder de noemer “instrumenten”. Dit zijn kosten die daadwerkelijk worden gemaakt en onlosmakelijk zijn verbonden met de uitvoering van officiële controles. Het ondersteunende personeel heeft deze zaken als hulpmiddelen nodig om de officiële controles te kunnen organiseren. Het College heeft, gelet op wat hiervoor is overwogen over de kostprijsberekening, geen aanwijzingen dat deze kosten op een onjuiste manier zijn toegerekend. De kostenpost Bureaukosten mag dus worden doorberekend. 
      
      
        Automatiseringskosten
      
      
    
    
      12.7
      De kostensoort Automatiseringskosten betreft kosten van ICT en abonnementskosten van DICTU (Dienst ICT Uitvoering), die de ontwikkeling en het beheer van ICT verzorgt. Deze kosten vallen onder punt 2 van Bijlage VI en meer in het bijzonder onder de noemer “instrumenten”. Deze kosten worden daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van de officiële controles. Zowel de inspecteurs die de officiële controles uitvoeren als het ondersteunende personeel hebben immers computers, laptops en systemen nodig om hun werk doelmatig uit te kunnen voeren. In de ‘Aanvulling onderbouwing’ van 2014 tot en met 2017 staat dat niet alle ICT-kosten aan derden worden doorbelast. Op de zittingen heeft de minister toegelicht dat kosten van een niet geslaagd ICT-project niet in de kostprijs zijn meegenomen en dat kosten voor het ontwikkelen van nieuwe systemen evenmin worden doorberekend. Het College heeft geen aanknopingspunten daaraan te twijfelen en gaat dan ook ervan uit dat de minister die kosten niet aan appellanten heeft doorberekend als vergoeding voor de kosten ten behoeve van de uitvoering van de officiële controles. Over de kosten die onder deze noemer in rekening worden gebracht, hebben appellanten nog aangevoerd dat de minister niet heeft aangetoond dat deze kosten uitsluitend worden benut voor de ICT die benodigd is voor de officiële controles van vers vlees. Het College volgt appellanten hierin niet. Zoals hiervoor is overwogen, waarborgt de verdeelsleutel van de productieve uren dat een evenredig deel van de ICT-kosten bij het bedrijfsleven in rekening wordt gebracht. Er is geen reden om aan te nemen dat de officiële controles ten behoeve van appellanten substantieel minder ICT-kosten met zich brengen dan andere onderdelen van de NVWA. De conclusie is dat ook de kostensoort Automatiseringskosten mag worden doorberekend.  
      
      
        Algemene materiële kosten
      
      
    
    
      12.8
      
        De kostensoort Algemene materiële kosten betreft kosten van dienstauto’s, catering en archiefkosten. Deze kosten vallen onder punt 2 van Bijlage VI, waarbij moet worden geoordeeld dat kosten van dienstauto’s vallen onder uitrusting, cateringkosten onder reis- en daarmee verband houdende kosten en archiefkosten onder instrumenten. Deze kosten worden gemaakt voor het personeel dat de keuringen uitvoert of het ondersteunende personeel en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van de officiële controles. Het personeel dat de keuringen uitvoert bij de bedrijven heeft dienstauto’s nodig om op die verschillende locaties te komen en nuttigt maaltijden. Wat betreft archiefkosten is van belang dat het Hof van Justitie in het arrest [naam 4] e.a., in 61 en 62 heeft geoordeeld dat monitoring van de controles ten volle bijdraagt aan de doeltreffendheid van die controles. Daarvoor is dus een goede archivering van stukken nodig, zodat kan worden nagegaan wat in het verleden met een bedrijf is gebeurd en wat nodig is voor de consistentie en kwaliteit van de controles. De minister heeft toegelicht dat deze kostenpost geen overlap heeft met de post ambtelijk personeel en het College ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Ook de kostensoort Algemene materiële kosten mag dus worden doorberekend. 
        Rentelasten
      
    
    
      12.9
      
        De kostensoort Rentelasten betreft rentekosten van leningen. Voor de aanschaf van computers en laptops worden leningen afgesloten. Deze kosten vallen onder punt 2 van Bijlage VI, waarbij moet worden geoordeeld dat deze vallen onder kosten voor instrumenten. Deze kosten worden daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van de officiële controles. Omdat de inspecteurs en het ondersteunende personeel hun werkzaamheden niet efficiënt kunnen uitvoeren zonder computers en laptops en deze ook nodig zijn voor de uitvoering van officiële controles, zijn de voor die aanschaf gemaakte kosten onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van de officiële controles. De kostensoort Rentelasten mag daarom worden doorberekend ter vergoeding van de werkzaamheden.
        Specifieke kosten 
      
      
    
    
      12.10
      De kostensoort Specifieke kosten betreft kosten van de inhuur van practitioners, certificaten, laboratoriumbenodigdheden, dienstkleding en uitbesteed werk. De minister merkt de kosten voor dienstkleding van het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van officiële controles terecht aan als kosten van uitrusting zoals vermeld in punt 2 van bijlage VI. Practitioners zijn door de NVWA extern ingehuurde officiële dierenartsen. De inhuur van practitioners valt onder punt 1 van bijlage VI, omdat het gaat om kosten die zien op salarissen van personeel dat betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles. De kosten voor uitbesteed werk vallen onder punt 3 van bijlage VI. Zo stuurt de NVWA uit het oogpunt van efficiency monsters naar andere bedrijven voor laboratoriumonderzoek die die monsters voor haar onderzoeken. De kosten voor certificaten vallen onder punt 2 van bijlage VI, meer specifiek onder kosten voor instrumenten. Daarbij gaat het om de kosten van gewaarmerkt papier waarop de certificaten worden gedrukt die bij export aan bedrijven worden afgegeven. Al deze kosten onder de noemer Specifieke kosten worden daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van officiële controles en mogen dus worden doorberekend. 
      
      
        Afschrijvingskosten IMVA
      
      
    
    
      12.11
      De kostensoort Afschrijvingskosten IMVA betreft de afschrijvingen van software. Deze kosten vallen onder punt 2 van bijlage VI, als instrumenten, dan wel, voor zover deze worden gemaakt voor bemonstering en laboratoriumonderzoek, onder punt 3 van bijlage VI, omdat de geautomatiseerde systemen die nodig zijn voor de uitvoering van de officiële controles zonder software niet kunnen functioneren. Deze kosten worden daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van officiële controles. De kostensoort Afschrijvingskosten IMVA mag dus worden meegenomen bij de door te berekenen kosten.
      
      
        Afschrijvingskosten MVA
      
      
    
    
      12.12
      
        De kostensoort Afschrijvingskosten MVA betreft kosten van afschrijvingen van hardware, gebouwen, grond (zoals genoemd in tabel 8 van de Aanvulling onderbouwing), installaties en vervoermiddelen. De afschrijvingskosten van hardware, installaties en vervoermiddelen vallen onder punt 2 en 3 van bijlage VI, worden daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van officiële controles. Voor zover het gaat om de afschrijvingskosten van gebouwen en grond heeft de minister niet duidelijk gemaakt dat deze kosten daadwerkelijk worden gemaakt en/of onlosmakelijk zijn verbonden met de officiële controles. Niet duidelijk is waarom en op welke manier grond wordt afgeschreven. Ook heeft de minister niet inzichtelijk gemaakt dat en waarom naast de huurkosten, die onder de kostensoort huisvesting zijn gebracht, ook afschrijvingskosten worden gemaakt en in hoeverre die kosten onlosmakelijk zijn verbonden met de uitvoering van de officiële controles. Hierbij speelt mee dat niet zonder meer begrijpelijk is waarom deze kosten worden verdeeld via de productieve uren en niet via de afdelingen die zijn gehuisvest in de gebouwen en op de (onder)grond die hier aan de orde zijn, zoals is gebeurd met de kosten voor huur. Nu genoemde duidelijkheid ontbreekt en de minister voldoende gelegenheid heeft gehad die duidelijk wel te bieden, gaat het College ervan uit dat de minister die ook niet kan bieden. Om die reden is het College van oordeel dat de minister deze afschrijvingskosten niet bij appellanten mocht doorberekenen. De overige afschrijvingskosten die gaan over hardware, installaties en vervoermiddelen mogen dus wel worden doorbelast. 
        
          Dotaties voorzieningen 
      
      
    
    
      12.13
      
        De kostensoort Dotaties voorzieningen betreft kosten voor een voorziening voor schadeclaims. Volgens de minister gaat het om schadeclaims die bedrijven indienen, omdat bijvoorbeeld een medewerker van de NVWA te laat bij een bedrijf arriveert voor keuringswerkzaamheden of als anderszins schade wordt geleden door bedrijven in verband met de officiële controles. Voor zover uit de uitspraak van het College van 28 december 2005 (ECLI:NL:CBB:2005:AV0038 (http://pi.rechtspraak.minjus.nl/deeplink/ecli?id=ECLI:NL:CBB:2005:AV0038)) al zou kunnen worden afgeleid dat het College het in rekening brengen van voorzieningen als hier aan de orde in overeenstemming heeft geacht met de toen geldende regelgeving, komt het College, mede in het licht van het arrest [naam 4] e.a., nu tot het oordeel dat deze kosten niet onlosmakelijk verbonden zijn met de uitvoering van de officiële controles, omdat zij daarvan in te ver verwijderd verband staan. Om die reden is het College van oordeel dat de minister deze kosten niet bij appellanten mocht doorberekenen.
        
          
          Initiële opleidingskosten 
          
        
      
      13 Het College gaat ervan uit dat de minister geen initiële opleidingskosten als bedoeld in het arrest Kødbranchens Fællesråd maakt ten behoeve van officiële controles bij levende dieren, aangezien de Europese regelgeving geen specifieke eisen stelt aan de opleiding van de medewerkers die deze controles uitvoeren. Het College volgt appellanten niet in hun betoog dat deze kosten toch ook verdisconteerd moeten zijn geweest in hun tarieven, omdat bij de tariefberekening eerst alle kosten van de gehele organisatie tezamen worden genomen en deze kosten er niet kenbaar uitgefilterd zijn. De minister heeft op de zittingen toegelicht dat de opleidingskosten direct via productieve uren worden toegerekend. Er is daarom geen vermenging van de opleidingsuren ten behoeve van erkende bedrijven en die voor de categorie levende dieren. De kosten zitten in de kostprijs, maar worden niet via de productieve uren doorberekend voor deze categorie. Appellanten hebben dit met een beroep op de algemene systematiek betwist, maar het College ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de specifieke toelichting van de minister op dit punt. Appellanten stellen zich nog op het standpunt dat ook de kosten voor de interne opleiding voor medewerkers die levende dieren controleren, gelet op het arrest Kødbranchens Fællesråd, niet doorberekend mogen worden in de tarieven. Ook dit zijn volgens hen initiële opleidingskosten. Dit volgt het College evenmin. Niet in geschil is dat de korte interne opleiding die deze medewerkers volgen niet op grond van Europese regelgeving vereist is om de officiële controles te mogen verrichten. De medewerkers die de opleiding volgen, mogen tijdens die opleiding deelnemen aan de uitvoering van die controles. Daarmee mogen ook hun opleidingskosten op grond van bijlage VI van Verordening 882/2004 onder 2 worden doorberekend aan de bedrijven. 
      
      
      
        
          Conclusie en finale geschilbeslechting
          
        
      
      14 Uit het voorgaande volgt dat de door de minister gebruikte retributiesystematiek aanvaardbaar is, maar dat de minister bij appellanten ten onrechte een aantal kosten heeft doorberekend in de bij hen in rekening gebrachte vergoeding ten behoeve van de uitvoering van de officiële controles door de NVWA. Daarbij gaat het om (-) de kosten van medezeggenschap, verhuiskosten en kosten voor kerstpakketten, (-) de afschrijvingskosten van gebouwen en grond en (-) de kostenpost Dotaties voorzieningen.
      Het College zal de beroepen daarom gegrond verklaren en de bestreden besluiten (met inbegrip van het bestreden besluit II in de zaak 18/357) vernietigen wegens strijd met artikel 27, vierde lid, onder a, gelezen in verbinding met Bijlage VI, punten 1, 2 en 3 van Verordening 882/2004. De minister moet nieuwe besluiten op de bezwaren van appellanten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De minister en appellanten hebben het College verzocht het geschil zo mogelijk definitief te beslechten. Het College heeft echter onvoldoende informatie om zelf in de zaken te voorzien. Voor toepassing van de bestuurlijke lus ziet het College ook geen aanleiding. Nu het College in deze uitspraak over alle beroepsgronden een definitief oordeel heeft gegeven, gaat het College ervan uit dat partijen de zaken, zo nodig in onderling overleg, zonder verdere regie van het College, kunnen afwikkelen. Het College geeft de minister in overweging om bij de te nemen nieuwe besluiten dezelfde aanpak te hanteren als hij heeft gedaan bij de facturen waarbij ten onrechte initiële opleidingskosten waren doorberekend. Het College acht hiervoor een termijn van dertig weken redelijk. 
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
    
    
      15.1
      Het College zal de minister veroordelen in de door appellanten gemaakte proceskosten. Daarbij ziet het College aanleiding, met toepassing van artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), de hoogte van de te vergoeden proceskosten, voor zover nodig in afwijking van de artikelen 2, eerste lid, en 3, eerste lid, van het Bpb als volgt vast te stellen. 
      
    
    
      15.2
      Het College kent 0,5 punt toe voor de regiezitting, omdat op deze zitting met name organisatorische en processuele aspecten van het gehele cluster van zaken zijn besproken. Wat de zittingen op 30 november en 7 december 2022 betreft ziet het College aanleiding om deze, gelet op de duur van twee dagen, te waarderen op 2 punten.
      
      
        
          
            [naam 1]
          
        
      
      
    
    
      15.3
      De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt het College vast op € ‭5.649,75‭‭‬ (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 0,5 punt voor de zienswijze op het arrest [naam 4] e.a., 0,5 punt voor het verschijnen op de regiezitting van 25 januari 2022, 0,5 punt voor de op verzoek van het College uitgebrachte reactie op het bestreden besluit II en 2 punten voor het verschijnen op de zittingen van 30 november en 7 december 2022, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1,5).‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬
    
    
      15.4
      
        
          [naam 1] heeft gevraagd om een vergoeding van de kosten van het rapport van Horatio Accountants B.V. van 8 november 2017. Het College ziet daarvoor aanleiding, omdat de inschakeling daarvan redelijk wordt geacht. Voor vergoeding komen uitsluitend in aanmerking de uren die waren gemoeid met het opstellen van het rapport. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding een maximum uurtarief van € 121,95 voor opdrachten die zijn verstrekt in de periode van 1 september 2016 tot 19 december 2018. Blijkens de factuur waren met het opstellen van het rapport 24 uren gemoeid, zodat het College de kosten voor het rapport vaststelt op ‭€ 2.926,8‬0.‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬ ‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬
        
          
            [naam 2] en [naam 3]
        
      
      
    
    
      15.5
      De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt het College vast op € 4.394,25 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 0,5 punt voor het verschijnen op de regiezitting van 25 januari 2022 en 2 punten voor het verschijnen op de zittingen van 30 november en 7 december 2022, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1,5 voor het gewicht van de zaken). De zaken worden daarbij aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Bpb.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      
        In de zaak met nummer 18/357 ( [naam 1] )
      
    
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit II;
      
      
        draagt de minister op binnen dertig weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan [naam 1] te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van in totaal (kosten van rechtsbijstand en kosten van de deskundige) € 8.576,55‭. ‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬
    
    
    
      
        In de zaken met nummer 21/1061 ( [naam 2] ) en 21/1062 ( [naam 3] )
      
    
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten gegrond; 
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten; 
      
      
        draagt de minister op binnen dertig weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 360,- aan [naam 2] te vergoeden;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 360,- aan [naam 3] te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 2] en [naam 3] tot een bedrag van € 4.394,25. 
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. A. Venekamp en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart en mr. C.D.V. Efstratiades, griffiers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 september 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. M.G. Ligthart
    
    
    
    
    
      
        Bijlage: relevante bepalingen uit Verordening (EG) nr. 882/2004 
      
      Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening 882/2004): 
    
    
    
      Artikel 2
    
    
    
      Definities 
    
    
    
      Voor de toepassing van deze verordening gelden de definities van de artikelen 2 en 3 van Verordening (EG) nr. 178/2002. 
    
    
    
      Daarnaast zijn de volgende definities van toepassing: 
    
    
    
      1) "officiële controle": elke vorm van controle die door de bevoegde autoriteit of door de Gemeenschap wordt uitgevoerd om na te gaan of de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn worden nageleefd;(…)
    
    
    
      Artikel 26 
    
    
    
      Algemeen beginsel 
    
    
    
      De lidstaten zorgen, op een wijze die zij passend achten, inclusief door algemene belastingen of door het vaststellen van vergoedingen of heffingen, voor voldoende financiële middelen voor het nodige personeel en andere middelen voor officiële controles.
    
    
    
      Artikel 27
    
    
    
      Vergoedingen of heffingen 
    
    
    1. De lidstaten kunnen vergoedingen of heffingen innen ter dekking van de kosten van officiële controles. 
    
      (…)4. Vergoedingen die overeenkomstig lid 1 of lid 2 ten behoeve van officiële controles worden 
      geïnd: 
    
    a. a) mogen niet hoger zijn dan de door de verantwoordelijke bevoegde autoriteiten gedragen 
    kosten in verband met de in bijlage VI vermelde zaken en 
    b) kunnen op vaste bedragen worden vastgesteld op basis van de door de bevoegde autoriteiten gedurende een bepaalde periode gedragen kosten of, indien van toepassing, de bedragen die zijn vastgesteld in bijlage IV, afdeling B of in bijlage V, afdeling B.
    5. Bij de vaststelling van de vergoedingen houden de lidstaten rekening met de volgende elementen: 
    a. a) het type bedrijf en de daaraan verbonden risicofactoren; 
    b) de belangen van bedrijven met een geringe productie; 
    c) de traditionele methoden die worden gebruikt voor de productie, -verwerking en -distributie; 
    d) de behoeften van bedrijven die gelegen zijn in gebieden met bijzondere geografische 
    
      beperkingen. 
      (…) 
    
    10. Afgezien van de kosten die voortvloeien uit de in artikel 28 genoemde uitgaven, mogen de 
    
      lidstaten in het kader van de uitvoering van de onderhavige verordening geen andere vergoedingen innen dan die bedoeld in onderhavig artikel. 
      (…)12. De lidstaten publiceren de methode van berekening van de vergoedingen en delen deze aan de Commissie mee. De Commissie onderzoekt of de vergoedingen in overeenstemming zijn met de bepalingen van deze verordening.
    
    
    
      Bijlage VI
    
    
    
      CRITERIA VOOR DE BEREKENING VAN VERGOEDINGEN 
    
    1. de salarissen van het personeel dat betrokken is bij de officiële controles; 
    2 de kosten voor het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles, 
    inclusief kosten voor installaties, instrumenten, uitrusting, opleiding, alsmede reis- en daarmee verband houdende kosten; 
    3. kosten voor bemonstering en laboratoriumonderzoek.