ECLI:NL:RBGEL:2023:6590, Rechtbank Gelderland, 05-12-2023, 21/3748
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Handhavingsverzoek. Aanvraag. Gevolgen van enige betekenis. Belanghebbende. Overtreding. Bouwovergangsrecht. Niet aannemelijk gemaakt. Persoonlijke gedoogverklaring. Geen geslaagd beroep. Legalisatieonderzoek. Handhavend optreden niet onevenredig.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/3748 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiseres], uit [woonplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. Tj.P. Grünbauer)
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijkerk, het college 
      (gemachtigden: mr. M.L.H. Tijema en R.P. Verweij).
    
    
    
      Als derde-partij nemen aan de zaak deel: [derde-partij] en [derde-partij] uit [woonplaats], derde-partij.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing op bezwaar van 29 juni 2021 waarin de last onder dwangsom van 22 januari 2021 in stand is gelaten.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 25 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiseres] en de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van het college en derde-partij. 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      1.	Op 28 november 2019 heeft de derde-partij een handhavingsverzoek ingediend bij het college en gesteld dat op het perceel van eiseres gelegen aan de [locatie] in [woonplaats], kadastraal bekend als perceel: [locatie] (het perceel), verschillende overtredingen plaatsvinden, waaronder het opslaan van materiaal op het perceel en het plaatsen van een zeecontainer.
    
    
    
      1.1.
      Het perceel ligt binnen de grenzen van het bestemmingsplan ‘Consolidatieplan Buitengebied Nijkerk’ en heeft de zowel de bestemming ‘Agrarisch’, als ‘Wonen’.
      
    
    
      1.2.
      Op 29 juli 2020 heeft het college met een brief eiseres in kennis gesteld dat het voornemens is handhavend op te treden omdat verschillende overtredingen zijn geconstateerd op het perceel.
      
    
    
      1.3.
      In het besluit van 22 januari 2021 heeft het college eiseres gelast om de volgende overtredingen te beëindigen voor 17 februari 2021:
       zonder omgevingsvergunning realiseren van opslag buiten het bouwvlak binnen de agrarische bestemming, onder oplegging van een dwangsom van € 1500,- ineens;
       zonder omgevingsvergunning realiseren van opslag binnen de woonbestemming, onder oplegging van een dwangsom: € 1500,- ineens;
       zonder omgevingsvergunning plaatsen van een zeecontainer, onder oplegging van een dwangsom van € 1500,- ineens;
       zonder omgevingsvergunning bouwen en plaatsen van een schuur, onder oplegging van dwangsom van € 2500,- ineens.
      
    
    
      1.4.
      In de beslissing op bezwaar van 29 juni 2021 heeft het college het besluit van 22 januari 2021 deels herzien. In de beslissing op bezwaar heeft het college eiseres gelast om de volgende overtredingen, met inachtneming van de begunstigingstermijn, te beëindigen, waarbij het college verwacht dat eiseres:
       binnen zes weken na de beslissing op bezwaar alle gerealiseerde opslag, binnen de agrarische bestemming van perceel [locatie] verwijdert en verwijderd houdt, onder oplegging van een dwangsom van € 1500,- ineens (overtreding 1);
       vóór 1 september 2021 de zeecontainer verwijdert en verwijderd houdt, onder oplegging van een dwangsom van € 1500,- ineens (overtreding 2);
       binnen zes weken na de verzending van de beslissing op bezwaar de schuur verwijdert en verwijderd houdt, onder oplegging van een dwangsom van € 2500,- ineens (overtreding 3).
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden. 
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep van eiseres ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Is sprake van een aanvraag?
      
    
    4. Volgens eiseres is de derde-partij geen belanghebbende in deze procedure, omdat de derde-partij geen gevolgen van enige betekenis ervaart door het bestaan en gebruik van de schuur. Het college had daarom het verzoek van de derde-partij niet mogen aanmerken als een aanvraag om handhavend op te treden. Hierbij merkt eiseres ook op dat er geen reden was voor het college om zelfstandig handhavend op te treden, omdat geen sprake is van prioriteitsstelling om tegen deze bouwwerken op te treden. 
    
      4.1.
      Uit artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat alleen een belanghebbende een aanvraag kan doen. Onder belanghebbende wordt op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
      
    
    
      4.2.
      Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat belanghebbendheid bij besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in beginsel wordt aangenomen bij bewoners en eigenaren, en ook bij andere zakelijk of persoonlijk gerechtigden van een perceel dat grenst aan het perceel waarop het betrokken besluit ziet, of dat gelijk te stellen is met een aangrenzend perceel. Bij dergelijke percelen wordt ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn.
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank oordeelt dat het college het verzoek tot handhaving van derde-partij terecht als een aanvraag in behandeling heeft genomen. In dit geval grenst het perceel van derde-partij aan het perceel waarop de schuur staat. Daarbij heeft de derde-partij zicht op de schuur vanaf zijn perceel en is op zitting vastgesteld dat de schuur regelmatig wordt gebruikt voor feestjes/festiviteiten. De derde-partij kan daarom als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt bij het verzoek om handhaving. Daarom heeft het college terecht het verzoek om handhaving aangemerkt als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De stelling van eiseres over het zelfstandig handhavend optreden behoeft hierom geen bespreking meer.
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
        5.	Eiseres voert aan dat het college niet handhavend kan optreden tegen de schuur, omdat de schuur onder het bouwovergangsrecht valt. Zij stelt dat het waarschijnlijk is dat de schuur al aanwezig was voor de inwerkingtreding van het vorige geldende bestemmingsplan in 1975. Daarnaast is er een verklaring dat de schuur er al sinds de jaren ‘60 van de vorige eeuw staat en is het onduidelijk of er destijds een vergunning nodig was voor de bouw. Volgens haar volgt uit een uitspraak van de rechtbank Limburg dat er daarom meer onderzoek moest worden gedaan naar de situatie ter plaatse. Tot slot stelt eiseres dat er wellicht op de peildatum een kippenschuur stond en dat daarom, onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling en een uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant, alleen handhavend kan worden opgetreden tegen wat meer is gebouwd dan die kippenschuur. 
      
      
    
    
      5.1.
      Partijen zijn het er over een dat voor het beroep op het overgangsrecht de peildatum in 1975 ligt, omdat het bestemmingsplan Buitengebied in dat jaar in werking is getreden. Om een geslaagd beroep te kunnen doen op het overgangsrecht is daarom nodig dat het bouwwerk in 1975 legaal aanwezig was. Het is aan eiseres om dit aannemelijk te maken. 
      
      
      
      
    
    
      5.2.
      Eiseres heeft ter onderbouwing van haar stellingen een luchtfoto uit 1995 overgelegd en daarnaast een aantal uitdraaien van een plattegrond uit Topotijdreis en luchtfoto’s uit het Gelders Archief. De verklaring van een buurtbewoner is niet overgelegd.
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank stelt vast dat het enige bewijsmiddel van eiseres van voor 1975 een luchtfoto uit 1974 is. De rechtbank kan niet vaststellen of op die luchtfoto het bewuste bouwwerk aanwezig was. Op de (lucht)foto’s van latere data lijkt dat wel het geval, maar is niet vast te stellen of dit het bouwwerk betreft zoals dat op dit moment aanwezig is. Wel kan worden vastgesteld dat de bebouwing die te zien is op de luchtfoto uit 1995 niet dezelfde bebouwing is zoals die te zien is op de foto’s die gevoegd zijn bij de reactie van de derde-partij die stammen uit 1991. Op de foto uit 1991 is een gebouw zichtbaar dat is voorzien van gepotdekselde planken dat op enige afstand van de noodwoning is gesitueerd. Op de foto uit 1995 is te zien dat de afstand tussen de schuur en (de fundering van) de noodwoning veel kleiner is. Gelet hierop heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat het bouwwerk in de huidige toestand ook aanwezig was in 1975. Dit betekent dat eiseres geen geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht. De uitspraak van de rechtbank Limburg waarnaar eiseres heeft verwezen, geeft geen aanleiding om daarover anders te oordelen. In die uitspraak was aannemelijk dat een bouwwerk al lange tijd aanwezig was, maar was de omvang daarvan niet vast te stellen en was evenmin bekend in hoeverre onderscheid moest worden gemaakt tussen legale en illegale situaties. Die omstandigheden doen zich in deze zaak niet voor. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat het college miskent dat uit de uitspraken van de Afdeling en de rechtbank Oost-Brabant volgt dat de schuur weer teruggebracht mag worden naar de omvang die wel onder het overgangsrecht valt. Wat er van die stelling zij, geldt in dit geval dat niet aannemelijk is geworden dat in 1975 een kleinere schuur aanwezig was. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Kan eiseres een geslaagd doen op de persoonlijke gedoogverklaring van de vorige eigenaar? 
        
        6.	Eiseres voert aan dat zij zich met succes kan beroepen op de persoonlijke gedoogverklaring die is afgegeven aan de vorige eigenaar, waarin het college heeft toegezegd dat de schuur mag blijven staan. Daarbij stelt eiseres zich op het standpunt dat zij de schuur onder algemene titel heeft verkregen via erfopvolging en daarom artikel 2.3a, van de Wabo haar niet kan worden tegengeworpen omdat zij door de verkrijging onder algemene titel de rechtspositie van de vorige eigenaar voortzet en hierom de schuur voor 1 april 2007 heeft verworven.  
      
      
    
    
      6.1.
      
        De rechtbank stelt vast dat het college op 19 september 2021 een brief heeft gestuurd aan de vorige eigenaar met de volgende passages:
        
          ‘’Op 25 september 2001 is van gemeentewege geconstateerd, dat uw cliënt, de heer [naam] [locatie] te [woonplaats] volledig heeft voldaan aan de aanschrijving dd. 24 april 2001 tot volledige afbraak van een verbouwde onbewoonbaarverklaarde noodwoning nabij [locatie] te [woonplaats], laatstelijk in gebruik als schuur/bergruimte. Deze kwestie wordt hierbij als afgedaan beschouwd. 
        
        
          Ook de overgebleven betonplaten zijn door uw cliënt in gebruik genomen als ondergrond voor het opslaan van materialen/materieel ten behoeve van de hobbymatige bewerking van grasland.
        
        
          Bij nader inzien kan de totale opslag (ook buiten de betonplaten) in de geconstateerde omvang worden gedoogd, mits hiervan geen landschapontsierende werking uitgaat. Dit gedogen is uitsluitend van toepassing op de vorenvermelde hobbyuitoefening door uw cliënt. Er is derhalve sprake van een persoonsgebonden gedogen. Zodra het betreffende perceel (sectie [locatie]) zak worden verkocht, verhuurd, of aan anderen in gebruik zal worden gegeven dienen de hobby-activiteiten dan ook onmiddellijk te worden gestaakt en de opslag (inclusief de zeecontainer) van het terrein te worden verwijderd en verwijderd te houden.’’
        
      
      
    
    
      6.2.
      Artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) luidt: ‘Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.’
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank overweegt dat uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat in gevallen waarin de huidige eigenaar niet zelf de betrokken bouwwerken zonder of in afwijking van een bouwvergunning heeft gebouwd, maar het gebouwde vóór 1 april 2007 heeft verworven en zo in stand laat, de rechtszekerheid zich er in beginsel tegen verzet dat het college handhavend optreedt wegens overtreding van artikel 2.3a, van de Wabo.
      
    
    
      6.4.
      
        De rechtbank oordeelt dat eiseres geen geslaagd beroep kan doen op de persoonlijke gedoogverklaring. Los van of het betoog van eiseres juist zou zijn dat de toezegging die is gedaan op 19 september 2001 geldt tegenover eiseres, neemt dat niet weg dat deze toezegging geen betrekking heeft op de gerealiseerde schuur. In deze brief is uitdrukkelijk opgenomen dat de vorige eigenaar de voormalige noodwoning heeft afgebroken en dat alleen de totale opslag in de geconstateerde omvang worden gedoogd. De stelling van eiseres over de verkrijging onder algemene titel van de schuur voor 1 april 2007 kan haar niet baten. Het staat namelijk vast dat de vorige eigenaar de schuur heeft gebouwd. Hierdoor verzet de rechtszekerheid zich niet tegen handhavend optreden wat betreft het in stand laten van het bouwwerk op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. De beroepsgrond slaagt niet. 
        
          
          Tussenconclusie
        
      
      7. De tussenconclusie is dat het college bevoegd is om handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
        
          Heeft er een deugdelijk legalisatieonderzoek plaatsgevonden?
        
      
      7. Eiseres voert aan dat het college geen deugdelijk legalisatieonderzoek heeft verricht. De beroepsgrond slaagt niet, omdat eiseres haar stelling, dat geen deugdelijk legalisatieonderzoek zou hebben plaatsgevonden, niet heeft onderbouwd. 
      
      
        
          Is handhavend optreden onevenredig?
        
      
      8. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat handhavend optreden onevenredig is. De beroepsgrond van eiseres dat handhavend optreden onevenredig is, slaagt niet, omdat zij dit niet heeft onderbouwd.	
      
        Conclusie en gevolgen
      
      
      9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de beslissing op bezwaar in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 3.4.1, aanhef en onder b, van de planregels.
  
  
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
  
  
     De gerealiseerde buitenopslag is in strijd met artikel 3.4.1, aanhef en onder b, van de planregels. 
  
  
     De zeecontainer is zonder omgevingsvergunning geplaatst en daarom in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, omdat eiseres de overtreding (het zonder omgevingsvergunning bouwen van een schuur) in stand houdt. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 20 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3549, r.o. 6.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2309, r.o. 4.1.
  
  
     Uitspraak van de Rechtbank Limburg van 11 mei 2023, ECLI:NL:RBLIM:2023:3036.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS7245.
  
  
     Uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 11 februari 2016, ECLI:NL:RBOBR:2016:528.
  
  
    Uitspraak van de Afdeling van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1263, r.o. 4.2.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1937, r.o. 5.1.