ECLI:NL:CBB:2024:709, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 15-10-2024, 22/1069
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: randvoorwaardenkorting, mestopslag, art. 3.65 Activiteitenregeling milieubeheer

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/1069
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 15 oktober 2024 in de zaak tussen
    
      [naam 1] VOF, te [plaats] (vennootschap)
    (gemachtigde: mr. drs. A.C.M. Brom) 
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. C.J.M. Daniels)
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 8 februari 2022 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 9% op alle door de vennootschap voor het jaar 2021 aangevraagde subsidies uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB).
    
    
    
      Met het besluit van 12 mei 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar daartegen ongegrond verklaard.
    
    
    
      De vennootschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 7 augustus 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.
    
    
    
      De vennootschap heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      De vennootschap bestaat uit het echtpaar [naam 2] en [naam 3] ( [naam 3] ) en hun zoon [naam 4] . De vennootschap exploiteert een melkvee- en akkerbouwbedrijf in [plaats] . 
      
    
    
      1.2
      Bij een controle op 8 augustus 2019 op naleving van de milieuregelgeving heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant geconstateerd dat de vennootschap niet beschikte over een voor een mestsilo vereiste kwaliteitsverklaring als bedoeld in artikel 3.68, tweede lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer (Activiteitenregeling). Daardoor was volgens de minister niet voldaan aan de randvoorwaarde dat de mestopslag en/of de opslag van kuilvoer wordt onderhouden, zodat er geen verontreiniging kan ontstaan door het weglekken van vloeistoffen met mest en/of opgeslagen plantaardige materialen. Met een besluit van 20 maart 2020 heeft de minister een randvoorwaardenkorting van 1% vastgesteld op de aan de vennootschap voor het jaar 2019 te verlenen rechtstreekse betalingen. 
      
    
    
      1.3
      Op 23 juni 2021 heeft een toezichthouder milieu van de gemeente [gemeente] (gemeente) een controle verricht naar aanleiding van een melding dat er in [plaats] aan de [adres] een mesthoop lag. Hij zag in een weiland een onafgedekte hoop mest, met uittredend vocht, van ongeveer 20 bij 20 meter (ongeveer 400 m3 mest), die van het bedrijf van de vennootschap bleek te zijn. De toezichthouder heeft een ‘milieu controleverslag 2021’ (controleverslag) met foto’s en tekst van zijn bevindingen bij die controle opgemaakt. Dat verslag heeft hij bij zijn latere controles op 28 juli, 30 september en 25 oktober 2021 aangevuld met nadere bevindingen. 
      
    
    
      1.4
      Met een brief van 30 juni 2021 en het daarbij gevoegde controleverslag heeft de gemeente de vennootschap bericht dat de mesthoop niet voldoet aan artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) in samenhang met artikel 3.65 van de Activiteitenregeling. De gemeente heeft de vennootschap in de gelegenheid gesteld die overtreding vóór 16 juli 2021 te beëindigen. In die brief is vermeld dat de overtreding ook een niet-naleving is van een randvoorwaarde van het GLB. 
      
    
    
      1.5
      Op 28 juli 2021 heeft de toezichthouder van de gemeente tijdens een hercontrole geconstateerd dat de mesthoop nog steeds in het weiland lag en niet was afgedekt. Er lag wel een laag materiaal omheen, maar onduidelijk was wat voor materiaal dat was en of dat ook onder de mesthoop lag. Met een brief van 12 augustus 2021 en het daarbij gevoegde controleverslag heeft de gemeente de vennootschap bericht dat de overtreding op 28 juli 2021 niet was opgeheven en dat de zaak wordt overgedragen aan een jurist. Op 30 september 2021 heeft de toezichthouder geconstateerd dat de mesthoop weg was en dat er twee containers stonden waarvan één gevuld met mest. Die container was niet afgedekt en er sijpelde vocht uit de deur. Bij een hercontrole op 25 oktober 2021 is geconstateerd dat het terrein leeg was en dat er geen mest meer aanwezig was. Met een brief van 28 oktober 2021 heeft de gemeente [naam 5] bericht dat het controletraject is beëindigd. 
      
      
        2	Met het besluit van 8 februari 2022, als gehandhaafd met het bestreden besluit, heeft de minister aan de vennootschap een randvoorwaardenkorting opgelegd van 9%. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat de vennootschap op 23 juni 2021 in strijd met het bepaalde in artikel 3.65 van de Activiteitenregeling mest had opgeslagen en dat dat op 28 juli 2021 nog steeds het geval was. Daardoor heeft zij op beide data de randvoorwaarde dat zij de mestopslag of de opslag van kuilvoer onderhoudt en maatregelen neemt om te voorkomen dat verontreiniging ontstaat door het weglekken van vloeistoffen met mest en/of opgeslagen plantaardige materialen, niet nageleefd. Volgens de minister zijn deze niet-nalevingen een herhaling van de niet-naleving van dezelfde randvoorwaarde in 2019. De minister heeft een wegens herhaling verhoogde randvoorwaardenkorting opgelegd die hij als volgt heeft berekend: 1%(2019) x 3% (23 juni 2021) x 3% (28 juli 2021) = 9%. 
      
      
      
        
          Standpunt van de vennootschap
        
      
      
    
    
      3.1
      De vennootschap stelt dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat de mesthoop er op 23 juni 2021 langer dan twee weken lag, omdat de in het controleverslag genoemde datum van melding, 9 juni 2021, niet voor juist kan worden gehouden. Daarom was er op 23 juni 2021 geen sprake van het niet naleven van artikel 3.65, tweede lid, van de Activiteitenregeling. Omdat de minister pas in beroep de melding van 9 juni 2021 in het geding heeft gebracht, is zij in haar verdediging geschaad.
      
    
    
      3.2
      Daarnaast stelt de vennootschap dat geen sanctie opgelegd kan worden, omdat niet is voldaan aan de vereisten van artikel 91, tweede lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013). Er is niet voldaan aan het vereiste onder a, te weten dat de niet-naleving verband houdt met de landbouwactiviteiten van de begunstigde, omdat de mest niet afkomstig is van haar landbouwactiviteiten maar van haar veeteeltactiviteiten. Er is evenmin voldaan aan het vereiste onder b, te weten dat het gaat om het areaal van het bedrijf van de begunstigde, omdat de mesthoop op privégrond van [naam 1] lag.
      
    
    
      3.3
      Volgens de vennootschap had de minister, als zowel in 2019 als in 2021 sprake zou zijn geweest van niet-nalevingen van dezelfde randvoorwaarde, wat zij betwist, voor 2021 hooguit een randvoorwaardenkorting van 3% kunnen opleggen. De berekening is dan 1% (2019) x 3 = 3% (2021). De vennootschap betwist dat zij in 2019 met betrekking tot haar mestsilo een randvoorwaarde niet heeft nageleefd. In ieder geval was dat niet dezelfde randvoorwaarde als in dit geding aan de orde. Van een wegens herhaling verhoogde randvoorwaardenkorting kan daarom volgens haar geen sprake zijn. Daarnaast geldt dat de minister eerst een aparte korting had moeten vaststellen voor de gestelde niet-naleving op 23 juni 2021, voordat hij deze met factor 3 kon vermenigvuldigen als korting voor de niet-naleving op 28 juli 2021. De minister is ten onrechte op een korting van 9% uitgekomen.
      
    
    
      3.4
      De vennootschap betoogt dat zij in haar belangen is geschaad doordat zij voorafgaand aan het opleggen van de korting geen zienswijze heeft kunnen indienen. Daardoor konden de feiten, waarover de minister en zij van mening verschillen, niet goed vastgesteld worden. De minister heeft tot slot het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel geschonden.
      
      
        
          Beoordeling van het beroep
        
      
      
      
        
          De niet-nalevingen van 23 juni 2021 en 28 juli 2021
        
      
      
    
    
      4.1
      Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening 1306/2013 moet een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht nemen. Op grond van deze bepalingen is de betaling van het volledige bedrag van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van de randvoorwaarden. Bij niet-naleving daarvan wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) in samenhang met punt 1.16 van de beheerseisen als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling. Deze bepalingen waren ten tijde hier van belang in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit en in de artikelen 3.65, 3.68 en 3.69 van de Activiteitenregeling. 
      
    
    
      4.2
      In artikel 3.65, eerste lid, van de Activiteitenregeling is bepaald dat ten behoeve van het realiseren van een verwaarloosbaar bodemrisico en ten behoeve van het voorkomen van de verontreiniging van een oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit bij het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen wordt voldaan aan het tweede tot en met negende lid. In het tweede lid van artikel 3.65 is bepaald dat, indien agrarische bedrijfsstoffen langer dan twee weken maar korter dan een half jaar op een onverhard oppervlak op een locatie worden opgeslagen, het opslaan in elk geval plaatsvindt a. boven een absorberende laag met een dikte van ten minste 0,15 meter en een organische stofgehalte van ten minste 25%, en b. zodanig dat contact met hemelwater wordt voorkomen.
      
    
    
      4.3
      Het College gaat ervan uit dat de mesthoop op 23 juni 2021 al twee weken op het in het controleverslag genoemde perceel lag. Uit de door de minister overgelegde stukken blijkt immers dat bij de gemeente op 9 juni 2021 een melding met een foto van de mesthoop op het desbetreffende perceel is binnengekomen, zoals in het controleverslag is vermeld. Dat de minister die melding voor het eerst in beroep heeft overgelegd, brengt niet mee dat de vennootschap in haar verdediging geschaad, alleen al niet omdat zij de datum van de melding pas voor het eerst in beroep in twijfel heeft getrokken. Haar betoog dat niet aannemelijk is dat de melding op 9 juni 2021 is gedaan omdat de toezichthouder pas op 23 juni 2021 naar de mesthoop is gaan kijken, slaagt gelet op de in het geding gebrachte melding niet. Daarbij komt dat de toezichthouder volgens de minister bewust pas twee weken na de melding een fysieke controle heeft uitgevoerd, omdat pas na twee weken sprake kan zijn van een overtreding van artikel 3.65 van de Activiteitenregeling. 
      
    
    
      4.4
      Vastgesteld is dat de mesthoop er op 23 juni 2021 nog steeds en dus langer dan twee weken lag. De mest was onbedekt en zonder absorberende tussenlaag op onverharde grond opgeslagen. De minister heeft dat terecht aangemerkt als een niet-naleving van de randvoorwaarde van artikel 3.65, eerste en tweede lid, van de Activiteitenregeling. Niet is in geschil dat de mest van de vennootschap was. Het betoog van de vennootschap dat zij op 23 juni 2021 de door de minister genoemde randvoorwaarde niet heeft nageleefd, slaagt daarom niet. 
    
    
      4.5
      Verder staat vast dat de mesthoop er op 28 juli 2021 nog steeds lag. Voor zover de vennootschap op de zitting heeft betoogd dat toen geen sprake meer was van het niet naleven van de in geding zijnde randvoorwaarde, omdat zij zaagsel rond de mesthoop had aangebracht, slaagt dit betoog niet. Daargelaten dat uit de beschikbare gegevens niet is gebleken dat de vennootschap de vereiste absorberende tussenlaag had aangebracht, was de mesthoop nog steeds niet zodanig opgeslagen dat contact met hemelwater werd voorkomen, zoals is vereist op grond van artikel 3.65, tweede lid, aanhef en onder b, van de Activiteitenregeling. Voor zover de vennootschap betoogt dat zij uit een mededeling van de gemeente heeft mogen afleiden dat het aanbrengen van zaagsel rond de mesthoop wel voldoende zou zijn, volgt het College haar daarin niet. Uit het dossier blijkt namelijk niet dat een dergelijke mededeling is gedaan. Wel blijkt daaruit dat in het controleverslag dat bij de brief van 30 juni 2021 is gevoegd, is gewezen op de van toepassing zijnde wettelijke bepalingen waaruit volgt dat de mesthoop ook zodanig moest zijn opgeslagen dat contact met hemelwater wordt voorkomen. De minister is terecht tot de conclusie gekomen dat de niet-naleving van de randvoorwaarde op 28 juli 2021 nog niet was opgeheven. 
      
      
        
          De randvoorwaardenkorting
        
      
      
    
    
      5.1
      De minister heeft het besluit tot het opleggen van de randvoorwaardenkorting, een administratieve sanctie, genomen op grond van artikel 91 van Verordening 1306/2013. Uit het tweede lid, aanhef en onder a, van dat artikel volgt dat een korting kan worden opgelegd als de niet-naleving verband houdt met de landbouwactiviteiten van de begunstigde, in dit geval de vennootschap. De beroepsgrond van de vennootschap dat aan dat vereiste niet is voldaan omdat de mest niet afkomstig is van haar akkerbouwbedrijf maar van haar melkveebedrijf, zodat de niet-naleving geen verband houdt met landbouwactiviteiten, slaagt niet. Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van Verordening 1306/2013 verwijst voor de definitie van landbouwactiviteiten naar artikel 4 van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Daaruit volgt dat onder landbouwactiviteit wordt verstaan: landbouwproducten produceren, fokken of telen, inclusief het oogsten, het melken, het fokken van dieren, en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden. De minister heeft gelet op deze definitie terecht geconcludeerd dat de niet-naleving verband houdt met de landbouwactiviteiten, te weten het melkveebedrijf, van de vennootschap. 
      
    
    
      5.2
      Het College volgt de vennootschap niet in haar betoog dat de minister de randvoorwaardenkorting voor 2021 van 9% te hoog heeft vastgesteld. De minister heeft voor de niet-naleving op 23 juni 2021 gerekend met een korting van 3%. Dat het besluit geen rekening houdt met verlichtende of verzwarende omstandigheden, zoals de vennootschap op de zitting heeft aangevoerd, helpt haar in dit geval niet. Uit artikel 39, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 (Verordening 640/2014) volgt dat wanneer een niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, in de regel een verlaging (korting) van 3% wordt toegepast. De minister heeft de vennootschap niet tekort gedaan door aan te nemen dat de niet-naleving het gevolg is van nalatigheid. Feiten of omstandigheden die aanleiding hadden kunnen zijn voor verlaging van het genoemde percentage van 3% zijn niet gesteld of gebleken. Het College ziet daarom geen grond voor het oordeel dat de minister de korting voor de niet-naleving op 23 juni 2021 lager had moeten vaststellen. 
      
    
    
      5.3
      Uit artikel 39, vierde lid, van Verordening 640/2014 volgt dat de minister de korting van 3% voor de niet-naleving op 23 juni 2021 bij de herhaling van dezelfde niet-naleving op 28 juli 2021 terecht heeft vermenigvuldigd met de factor drie. Anders dan de vennootschap betoogt, is daarvoor niet vereist dat de korting voor de eerdere niet-naleving bij een afzonderlijk besluit is vastgesteld. Uit artikel 38, eerste lid, van Verordening 640/2014 volgt dat voor een verhoogde korting wegens herhaling wel is vereist dat de overtreder wordt geïnformeerd over de eerdere niet-naleving en, indien mogelijk, in de gelegenheid wordt gesteld om die te beëindigen. Daaraan is hier voldaan. De gemeente heeft de vennootschap namelijk met de brief van 30 juni 2021 in de gelegenheid gesteld om de op 23 juni 2021 geconstateerde niet-naleving vóór 16 juli 2021 ongedaan te maken. Het betoog van de vennootschap dat de minister voor 2021 hooguit een korting van 3% had mogen opleggen slaagt gelet op het vorenstaande niet. 
      
    
    
      5.4
      Het betoog dat de minister het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel heeft geschonden door in het bestreden besluit niet te reageren op het standpunt van de vennootschap dat geen grond bestond voor vermenigvuldiging van de korting met de factor 3, slaagt evenmin. Met de verwijzing naar artikel 39, vierde lid, van Verordening 640/2014 in het bestreden besluit heeft de minister dat voldoende gemotiveerd. Nu de minister al op grond van de niet-nalevingen op 23 juni en 28 juli 2021 tot een korting van 9% heeft kunnen komen, behoeft wat de vennootschap over de vastgestelde niet-naleving in 2019 heeft aangevoerd, geen bespreking.
      
    
    
      5.5
      Het betoog van de vennootschap dat zij in haar verdediging is geschaad doordat de minister haar voorafgaand aan het opleggen van de randvoorwaardenkorting niet eerst de mogelijkheid heeft geboden om daarover haar zienswijze in te dienen, slaagt ten slotte ook niet. De minister heeft haar die mogelijkheid wel geboden in een brief van 12 oktober 2021 tot uiterlijk 26 oktober 2021 en in een brief van 7 december 2021 tot uiterlijk 21 december 2021. Dat de minister ten onrechte niet heeft gereageerd op haar verzoek van 20 december 2021 om verlenging van de laatste termijn met vier weken, zoals hij heeft erkend, maakt dat niet anders. Daargelaten dat de vennootschap dat verzoek destijds nogmaals onder de aandacht van de minister had kunnen brengen, wat zij niet heeft gedaan, heeft zij zowel voorafgaand aan het besluit van 8 februari 2022 als in bezwaar en beroep haar zienswijze kunnen geven. Daarbij komt dat niet is gebleken dat als de vennootschap een zienswijze zou hebben ingediend, dat tot een andere uitkomst zou hebben geleid. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        6	Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
        
          Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn 
        
      
      
    
    
      7.1
      Over het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) overweegt het College als volgt. De vergoeding van immateriële schade bedraagt € 500,- per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond.
      
    
    
      7.2
      In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen, te weten 22 maart 2022. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn met ruim zes maanden is overschreden. Van factoren die aanleiding geven de overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Dit betekent dat de vennootschap recht heeft op een schadevergoeding van € 1.000,-. 
      
    
    
      7.3
      De overschrijding van de redelijke termijn is geheel aan de rechterlijke fase toe te rekenen, omdat de bestuurlijke fase korter dan een half jaar heeft geduurd. Gelet hierop zal de Staat worden veroordeeld tot vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade aan de vennootschap.
      
    
    
      7.4
      De Staat moet aan de vennootschap ook de proceskosten vergoeden die zij heeft gemaakt voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 437,50 (1 punt voor het verzoek, met een waarde van € 875,- en een wegingsfactor 0,5) voor verleende rechtsbijstand. Er bestaat geen aanleiding om ook de door de vennootschap gewenste vergoeding in de proceskosten voor het bijwonen van de zitting toe te kennen. 
      
    
    
      7.5
      Het betoog van de vennootschap dat wegens de overschrijding van de redelijke termijn ook het betaalde griffierecht aan haar moet worden vergoed, slaagt niet. De vennootschap heeft geen griffierecht betaald vanwege het indienen van haar verzoek om schadevergoeding, maar vanwege het instellen van het beroep, dat zoals uit het voorgaande blijkt ongegrond is. Er is daarom geen reden om het betaalde griffierecht terug te laten betalen. De voorheen andersluidende rechtspraak van de Hoge Raad waarnaar de vennootschap verwijst (arrest van 20 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:660), is inmiddels gewijzigd, zoals blijkt uit het arrest van de Hoge Raad van 31 mei 2024 (ECLI:NL:HR:2024:567, onder 7.1.1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan de vennootschap van € 1.000,- voor immateriële schade;
    - veroordeelt de Staat tot betaling van € 437,50 aan proceskosten aan de vennootschap.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. H.L. van der Beek en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 oktober 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g  J.W.E. Pinckaers