ECLI:NL:RVS:2023:3770, Raad van State, 11-10-2023, 202003582/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 februari 2019, verzonden op 1 maart 2019, heeft de raad voor rechtsbijstand een aanvraag om een toevoeging voor het verlenen van rechtsbijstand aan [appellant] afgewezen. Bij brief van 10 december 2018 is [appellant] door de politie uitgenodigd om op het politiebureau te verschijnen om als verdachte te worden gehoord. [appellant] werd als bestuurder van [bedrijf], een vennootschap die in faillissement is geraakt, verdacht van faillissementsfraude. Namens [appellant] is op 31 december 2018 een toevoeging aangevraagd voor rechtsbijstand bij dit politieverhoor.

202003582/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 oktober 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 mei 2020 in zaak nr. 19/4285 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de raad voor rechtsbijstand Amsterdam (lees: het bestuur van de raad voor rechtsbijstand; hierna: de raad).
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 februari 2019, verzonden op 1 maart 2019, heeft de raad een aanvraag om een toevoeging voor het verlenen van rechtsbijstand aan [appellant] afgewezen.
    Bij besluit van 16 juli 2019 heeft de raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 mei 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. V.C. Langenburg, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.W. Wijnstra, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Bij brief van 10 december 2018 is [appellant] door de politie uitgenodigd om op het politiebureau te verschijnen om als verdachte te worden gehoord. [appellant] werd als bestuurder van [bedrijf], een vennootschap die in faillissement is geraakt, verdacht van faillissementsfraude. Namens [appellant] is op 31 december 2018 een toevoeging aangevraagd voor rechtsbijstand bij dit politieverhoor.
    3.       Bij het besluit van 27 februari 2019 heeft de raad de aanvraag afgewezen. Volgens de raad heeft [appellant] geen recht op gesubsidieerde rechtsbijstand, omdat het om een probleem gaat waar [appellant] geen advocaat voor nodig heeft. De raad heeft daarbij verwezen naar artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wet op de rechtsbijstand (Wrb). Het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar is door de raad, onder verwijzing naar een advies van 26 juni 2019 van de Commissie voor Bezwaar, ongegrond verklaard. In aanvulling op het besluit van 27 februari 2019, wijst de raad op zijn werkinstructie S040/050 ‘misdrijven in eerste aanleg’. Daaruit volgt dat een niet-aangehouden verdachte die (per brief) is uitgenodigd om voor een verhoor te verschijnen op het politiebureau, geen recht heeft op gesubsidieerde rechtsbijstand voorafgaand aan en tijdens dat verhoor. De raad meent dat dit beleid niet alleen in overeenstemming is met (Europese) wet- en regelgeving, maar ook in lijn is met rechtspraak van de Hoge Raad en de Afdeling.
    4.       De rechtbank is de raad in dit standpunt gevolgd en is van oordeel dat de raad de aanvraag om toevoeging terecht heeft afgewezen. [appellant] is het daar niet mee eens en vecht dit oordeel van de rechtbank in hoger beroep aan.
    Hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het beleid van de raad, dat een niet-aangehouden verdachte geen recht heeft op gesubsidieerde rechtsbijstand rondom het politieverhoor, in strijd is met de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en met Europese wetgeving. Volgens [appellant] is voormeld beleid van de raad en de daaruit voortvloeiende en hier bestreden besluitvorming in strijd met (de ratio van) het algemene beginsel dat verdachten, ongeacht of hen hun vrijheid is ontnomen, toegang moeten kunnen hebben tot een advocaat zodat zij hun rechten van de verdediging daadwerkelijk kunnen uitoefenen. In dit verband noemt [appellant] Richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 oktober 2013. Door voormeld beleid van de raad, zo vervolgt [appellant], heeft hij feitelijk geen toegang tot een advocaat. Hoewel [appellant], anders dan een aangehouden verdachte, niet in zijn handelingsvrijheid is beperkt, heeft hij namelijk niet de financiële middelen om de diensten van een advocaat te kunnen bekostigen. Ook beschikt hij niet over voldoende kennis om (juridische) problemen rondom het politieverhoor tot een goed einde te brengen. Dit terwijl er voor [appellant] veel op het spel stond, gezien de ernst van het feit waarvan hij verdacht werd en de vaak cruciale betekenis van het politieverhoor voor het verloop en de uitkomst van het strafproces. De afwijzing van de aanvraag om toevoeging, zoals gehandhaafd bij het besluit van 16 juli 2019, tast daarom zijn recht op verdediging in de kern aan, aldus [appellant].
    Beoordeling
    6.       De Afdeling is van oordeel dat de raad de (in bezwaar gehandhaafde) afwijzing van de toevoegingsaanvraag van [appellant], met de verwijzing naar artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb en de werkinstructie S040/050 ‘misdrijven in eerste aanleg’, ontoereikend heeft gemotiveerd. Voordat de Afdeling dit oordeel motiveert, zal zij stilstaan bij de vraag of haar eerdere uitspraak van 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7602, waar de raad en de rechtbank naar hebben verwezen, is achterhaald.
    Is de uitspraak van 3 april 2013 achterhaald?
    7.       De Afdeling heeft in deze uitspraak geoordeeld dat het toen geldende beleid van de raad, waaruit ook volgde dat een niet-aangehouden verdachte geen recht heeft op gesubsidieerde rechtsbijstand voorafgaand aan het politieverhoor, niet onredelijk is of in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Voor dit oordeel heeft de Afdeling aansluiting gezocht bij het arrest van de Hoge Raad van 9 november 2010 (ECLI:NL:HR:2010:BN7727). In dat arrest oordeelde de Hoge Raad dat uit de rechtspraak van het EHRM niet voortvloeit dat de door het EHRM voor een aangehouden verdachte geformuleerde regel, dat deze recht heeft op rechtsbijstand voorafgaand aan verhoor, zonder meer ook geldt voor een niet-aangehouden verdachte. Voorts heeft de Afdeling aan haar voormelde oordeel ten grondslag gelegd dat uit (overweging 47 en verder van) het arrest van 18 februari 2010, Zaichenko tegen Rusland, ECLI:CE:ECHR:2010:0218JUD003966002, kan worden afgeleid dat het EHRM voor het onderscheid tussen aangehouden en niet-aangehouden verdachten van belang acht dat de niet-aangehouden verdachte niet in zijn handelingsvrijheid wordt belemmerd, en de aangehouden verdachte wel.
    8.       Naar het oordeel van de Afdeling is haar uitspraak van 3 april 2013 achterhaald. Ook de niet-aangehouden verdachte heeft inmiddels immers recht op rechtsbijstand voorafgaande aan en tijdens het politieverhoor. Dat een niet-aangehouden verdachte recht heeft op verhoorbijstand is neergelegd in artikel 3, derde lid, aanhef en onder b, van Richtlijn 2013/48/EU en is, voor de niet-aangehouden verdachte die is uitgenodigd om op een plaats van verhoor te verschijnen om te worden verhoord, opgenomen in artikel 28d, eerste lid, Sv. Gelet op deze wijzigingen van de ter zake doende wet- en regelgeving, oordeelt de Hoge Raad, anders dan in zijn eerdergenoemde arrest van 9 november 2010, inmiddels dat ook een niet-aangehouden verdachte recht heeft op rechtsbijstand voorafgaand aan en tijdens het politieverhoor (vergelijk in dit verband de arresten van de Hoge Raad van 20 maart 2018, ECLI:NL:HR:2018:368, en 18 februari 2020, ECLI:NL:HR:2020:288).
    9.       Dit betekent dat aan de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2013 en het arrest van de Hoge Raad van 9 november 2010 niet langer de betekenis kan worden toegekend die de raad daaraan gehecht wil zien en die de rechtbank daaraan heeft toegekend.
    Het beleid van de raad in relatie tot het (Europees) recht
    10.     De Afdeling stelt voorop dat Richtlijn 2013/48/EU, voor zover hier relevant, minimumvoorschriften bevat betreffende het recht van verdachten en beklaagden op toegang tot een advocaat in strafprocedures. Deze Richtlijn bevat, anders dan [appellant] veronderstelt, geen regeling voor gesubsidieerde rechtsbijstand en heeft dus niet als doel ervoor te zorgen dat het recht op toegang tot een advocaat daadwerkelijk kan worden uitgeoefend door het beschikbaar stellen van bijstand van een door de lidstaten gefinancierde advocaat aan verdachten en beklaagden in strafprocedures. Dit blijkt niet alleen uit artikel 11 en overweging 48 van de preambule van de voormelde Richtlijn, maar volgt ook uit het aan die Richtlijn ten grondslag liggende voorstel van de Europese Commissie van 8 juni 2011 (COM (2011) 326). Dit betekent dat [appellant] geen recht op gesubsidieerde rechtsbijstand kan ontlenen aan Richtlijn 2013/48/EU, noch aan de implementatie daarvan in de Nederlandse wet- en regelgeving. De (in bezwaar gehandhaafde) afwijzing van de toevoegingsaanvraag van [appellant] is dus niet in strijd met (de implementatie van) Richtlijn 2013/48/EU.
    11.     Naar het oordeel van de Afdeling is de (in bezwaar gehandhaafde) afwijzing van de toevoegingsaanvraag van [appellant] ook niet in strijd met (de implementatie van)  Richtlijn 2016/1919/EU van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 26 oktober 2016. Deze Richtlijn vormt een aanvulling op Richtlijn 2013/48/EU en heeft als doel ervoor te zorgen dat het recht op toegang tot een advocaat, zoals bedoeld in Richtlijn 2013/48/EU, daadwerkelijk kan worden uitgeoefend door het beschikbaar stellen van bijstand van een door de lidstaten gefinancierde advocaat aan verdachten en beklaagden in strafprocedures. De onderhavige situatie, waarin sprake is van een niet-aangehouden meerderjarige verdachte die per brief is uitgenodigd om op het politiebureau te verschijnen om te worden verhoord, valt evenwel niet onder het toepassingsgebied van deze Richtlijn, zoals dat is omschreven in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a tot en met c, van die Richtlijn. Hoewel [appellant] uit hoofde van Richtlijn 2013/48/EU recht heeft op toegang tot een advocaat voorafgaand aan en tijdens het politieverhoor, valt hij niet onder de groep van personen die dienen te worden bijgestaan door een advocaat overeenkomstig het Unierecht of het Nederlandse recht. Evenmin is zijn vrijheid ontnomen en ook wordt niet van hem verlangd aanwezig te zijn bij een onderzoekshandeling of een handeling voor het vergaren van bewijsmateriaal, als bedoeld in artikel 2 van die Richtlijn. Dit betekent dat [appellant] ook aan (de implementatie van) die Richtlijn geen recht op gesubsidieerde rechtsbijstand kan ontlenen.
    12.     De Afdeling stelt vast dat de raad, bij de beslissing of [appellant] recht heeft op gesubsidieerde rechtsbijstand, een discretionaire bevoegdheid uitoefent. Dit blijkt ook expliciet uit artikel 44, eerste lid, van de Wrb. Deze discretionaire bevoegdheid is door de raad (summier) ingevuld in zijn werkinstructie ‘S040/050 ‘misdrijven in eerste aanleg’, waarin expliciet is vermeld dat in een situatie zoals hier aan de orde "in geen geval" recht op gesubsidieerde rechtsbijstand bestaat. Ook heeft de raad in de voorliggende situatie gewezen op artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb, waaruit volgt dat rechtsbijstand niet wordt verleend indien het een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten.
    13.     De Afdeling is van oordeel dat het beleid van de raad, waarin het recht op gesubsidieerde rechtsbijstand per definitie wordt onthouden aan de niet-aangehouden verdachte die is uitgenodigd om voor een verhoor te verschijnen op het politiebureau, zich niet goed verhoudt met het discretionaire karakter van de in artikel 44, eerste lid, van de Wrb neergelegde bevoegdheid en de daarmee gepaard gaande verantwoordelijkheid van de raad. Zoals [appellant] immers terecht en onbetwist op de zitting heeft toegelicht, worden verdachten die zijn uitgenodigd om voor verhoor op het politiebureau te verschijnen in voorkomend geval verdacht van ernstige strafbare feiten waarvoor ingrijpende sancties kunnen worden opgelegd. Voor hen staat er veel op het spel, gezien de vaak cruciale betekenis van het politieverhoor voor het verloop en de uitkomst van het strafproces. De Afdeling stelt vast dat dit ook geldt voor [appellant], die schriftelijk werd uitgenodigd om te worden gehoord als verdachte van een misdrijf waarop voorlopige hechtenis was toegelaten. Gelet hierop en gelet op de omstandigheid dat ook een niet-aangehouden verdachte inmiddels recht heeft op rechtsbijstand voorafgaande aan en tijdens het politieverhoor, zoals hiervoor onder 8 is overwogen, kan de raad de (in bezwaar gehandhaafde) afwijzing van de toevoegingsaanvraag van [appellant] niet motiveren met slechts een verwijzing naar artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb en zijn beleid ter zake. Dit is door de rechtbank niet onderkend.
    Conclusie
    14.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 16 juli 2019 gegrond verklaren en dat besluit, dat berust op eerdergenoemd beleid en artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb, wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen. Dit betekent dat de raad een nieuw besluit op bezwaar moet nemen, waarbij de raad ten minste rekening houdt met de ernst van het strafbaar feit waarvan de rechtzoekende wordt verdacht, de complexiteit van die zaak en de ernst van de sanctie die voor de rechtzoekende op het spel staat. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    15.     De raad moet de proceskosten vergoeden. Voor vergoeding van de werkelijke proceskosten, zoals door [appellant] verzocht, bestaat geen aanleiding. Gesteld noch gebleken is dat hier sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 mei 2020 in zaak nr. 19/4285;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de raad van 16 juli 2019;
    V.       draagt de raad op om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
    VI.      bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt de raad tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    VIII.    gelast dat de raad aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Meyer-de Beer, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2023
    854
     
    BIJLAGE Wettelijk kader
     
    Richtlijn 2013/48/EU
    Preambule
    "[…]
    (48) In afwachting van een wetgevingshandeling van de Unie inzake rechtsbijstand, moeten de lidstaten hun nationale recht inzake rechtsbijstand, dat in overeenstemming behoort te zijn met het Handvest, het EVRM en de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, toepassen.
    […]."
    Artikel 3 Recht op toegang tot een advocaat in een strafprocedure
    "1. De lidstaten zorgen ervoor dat de verdachten of beklaagden recht hebben op toegang tot een advocaat, op een zodanig moment en op zodanige wijze dat de betrokken personen hun rechten van verdediging in de praktijk daadwerkelijk kunnen uitoefenen.
    2. De verdachten of beklaagden hebben zonder onnodig uitstel toegang tot een advocaat. In elk geval, hebben de verdachten of beklaagden toegang tot een advocaat vanaf de volgende momenten, ongeacht welk moment het vroegst is:
    a) voordat zij door de politie of door een andere rechtshandhavingsautoriteit of rechterlijke instantie worden verhoord;
    […]
    3. Het recht op toegang tot een advocaat houdt het volgende in:
    a) de lidstaten zorgen ervoor dat de verdachten of beklaagden het recht hebben de advocaat die hen vertegenwoordigt onder vier ogen te ontmoeten en met hem te communiceren, ook voordat zij door de politie of een andere rechtshandhavingsautoriteit of rechterlijke instantie worden verhoord;
    b. de lidstaten zorgen ervoor dat de verdachten of beklaagden het recht hebben dat hun advocaat bij het verhoor aanwezig is en daaraan daadwerkelijk kan deelnemen. Deze deelname geschiedt overeenkomstig procedures in het nationale recht, mits die procedures de daadwerkelijke uitoefening en de essentie van het desbetreffende recht onverlet laten. Wanneer een advocaat aan het verhoor deelneemt, wordt het feit dat dergelijke deelname heeft plaatsgevonden, geregistreerd door gebruik te maken van de registratieprocedure overeenkomstig het recht van de betrokken lidstaat.
    […]."
    Artikel 11 Rechtsbijstand
    "Deze richtlijn laat het nationale recht inzake rechtsbijstand, dat van toepassing is overeenkomstig het Handvest en het EVRM, onverlet."
    Richtlijn 2016/1919/EU
    Preambule
    […]
    (1) Deze richtlijn heeft als doel ervoor te zorgen dat het recht op toegang tot een advocaat, zoals bedoeld in Richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad, daadwerkelijk kan worden uitgeoefend door het beschikbaar stellen van bijstand van een door de lidstaten gefinancierde advocaat aan verdachten en beklaagden in strafprocedures en door gezochte personen tegen wie een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel loopt uit hoofde van Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad (gezochte personen).
    […]."
    Artikel 2 Toepassingsgebied
    "1. Deze richtlijn is van toepassing op verdachten en beklaagden in strafprocedures die recht op toegang tot een advocaat hebben uit hoofde van Richtlijn 2013/48/EU, en:
    a) van wie de vrijheid is ontnomen;
    b) die dienen te worden bijgestaan door een advocaat overeenkomstig het Unierecht of het nationale recht, of
    c) van wie wordt verlangd of aan wie wordt toegestaan aanwezig te zijn bij een onderzoekshandeling of een handeling voor het vergaren van bewijsmateriaal, die ten minste het volgende omvat:
    i) meervoudige confrontaties;
    ii) confrontaties;
    iii) reconstructies van de plaats van een delict.
    […]."
    Wet op de rechtsbijstand
    Artikel 12
    "[…]
    2. Rechtsbijstand wordt niet verleend indien:
    […]
    g. het een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling van wie onderscheidenlijk waarvan de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van deze wet.
    […]."
    Artikel 44
    "1. Aan personen die zich krachtens het Wetboek van Strafrecht of het Wetboek van Strafvordering door een raadsman kunnen doen bijstaan, kan het bestuur een advocaat toevoegen.
    […]."
    Werkinstructie S040/S050 misdrijven eerste aanleg
    […]
    Toevoegbeleid
    Algemeen
    De code S040 gebruik je voor zaken die in eerste aanleg dienen voor de enkelvoudige kamer (politierechter e.d.). De code S050 gebruik je voor zaken die in eerste aanleg dienen voor de meervoudige kamer.
    Dagvaarding
    Als rechtzoekende is gedagvaard verstrek je direct een toevoeging, ongeacht het financieel belang.
    […]
    Nog geen dagvaarding
    Wanneer er nog geen dagvaarding is, kun je een toevoeging verstrekken als:
    -         een brief wordt overgelegd van het OM waarin de vervolging of dagvaarding wordt aangekondigd;
    -         sprake is van rechtsbijstand van substantiële aard, Bijv. bij een onderzoekshandeling RC (vóór 1 januari 2013 gerechtelijk vooronderzoek of mini-instructie/getuigenverhoor);
    -         rechtzoekende wordt verdacht van een zwaar misdrijf, bijv. zedendelict of mensenhandel;
    -         sprake is van hoger beroep OvJ tegen beslissing tot invrijheidsstelling na vordering tot bewaring.
    […]
    Politieverhoor
    Verdachten van ernstige strafbare feiten kunnen voorafgaand aan het verhoor rechtsbijstand vragen van een advocaat. De rechtsbijstand wordt verleend in het kader van de regeling strafpiket. Dit naar aanleiding van het Salduz-arrest. Er moet dan sprake zijn van een aangehouden verdachte.
    De regeling strafpiket is niet van toepassing op de niet-aangehouden verdachte die (per brief) is uitgenodigd om voor een verhoor te verschijnen op het politiebureau.
    Je verstrekt in geen geval een toevoeging of een LAT voor bijstand bij het politieverhoor.
    […]."