ECLI:NL:RVS:2023:1634, Raad van State, 26-04-2023, 202205090/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 oktober 2021 heeft het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen [appellant] rijgeschikt verklaard tot en met 7 november 2022. Deze zaak gaat over de vraag of [appellant] opnieuw rijexamen moet doen om een rijbewijs te krijgen, nu hij bij het besluit van 20 oktober 2021 rijgeschikt is verklaard. Het rijbewijs van [appellant] heeft op 17 augustus 2018 zijn geldigheid verloren, omdat hij binnen vijf jaar twee maal is veroordeeld voor een alcoholgerelateerd verkeersdelict. Om een nieuw rijbewijs te krijgen, heeft hij bij het CBR een verklaring van geschiktheid aangevraagd voor de rijbewijscategorieën B, BE en T. Omdat [appellant] bekend is met alcoholmisbruik in het verleden, heeft het CBR hem verwezen naar een arts voor een keuring. Het CBR heeft het advies van de arts om [appellant] rijgeschikt te verklaren voor de duur van een jaar gevolgd, en dat bij het besluit van 20 oktober 2021 aan hem medegedeeld. In dat besluit staat ook dat dit betekent dat [appellant] een rijexamen kan aanvragen.

202205090/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 22 juli 2022 in zaak nr. 22/269 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 oktober 2021 heeft het CBR [appellant] rijgeschikt verklaard tot en met 7 november 2022.
    Bij besluit van 17 december 2021 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 december 2021 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 6 april 2023, waar partijen, met kennisgeving, niet zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding en geschil
    1.       Deze zaak gaat over de vraag of [appellant] opnieuw rijexamen moet doen om een rijbewijs te krijgen, nu hij bij het besluit van 20 oktober 2021 rijgeschikt is verklaard.
    Het wettelijk kader in deze zaak wordt gevormd door de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) en het Reglement rijbewijzen. De relevante bepalingen hiervan zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt.
    2.       Het rijbewijs van [appellant] heeft op 17 augustus 2018 zijn geldigheid verloren, omdat hij binnen vijf jaar twee maal is veroordeeld voor een alcoholgerelateerd verkeersdelict. Om een nieuw rijbewijs te krijgen, heeft hij bij het CBR een verklaring van geschiktheid aangevraagd voor de rijbewijscategorieën B, BE en T. Omdat [appellant] bekend is met alcoholmisbruik in het verleden, heeft het CBR hem verwezen naar een arts voor een keuring. Het CBR heeft het advies van de arts om [appellant] rijgeschikt te verklaren voor de duur van een jaar gevolgd, en dat bij het besluit van 20 oktober 2021 aan hem medegedeeld. In dat besluit staat ook dat dit betekent dat [appellant] een rijexamen kan aanvragen.
    3.       Omdat [appellant] niet goed begreep wat hij na het besluit van 20 oktober 2021 moest doen om weer in het bezit van een rijbewijs te komen, heeft hij de klantenservice van het CBR gemaild met de vraag of hij nog rijexamen moet doen. De klantenservice heeft bij e-mail van 21 oktober 2021 geantwoord dat [appellant] geen examen meer hoeft te doen, maar binnen vier weken een afspraak kan maken bij de gemeente om een nieuw rijbewijs aan te vragen. De gemeente wilde daaraan echter niet meewerken, waarop [appellant] bezwaar heeft gemaakt tegen de mededeling in het besluit van 20 oktober 2021 dat hij een rijexamen kan aanvragen.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat door de e-mail van de klantenservice van het CBR bij [appellant] een gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat hij geen rijexamen hoefde te doen om zijn rijbewijs te krijgen. Gerechtvaardigde verwachtingen moeten worden gehonoreerd als er geen zwaarder wegende belangen aan de honorering in de weg staan. Omdat het CBR geen belangenafweging heeft gemaakt, heeft de rechtbank het besluit van 17 december 2021 vernietigd. Op de zitting bij de rechtbank heeft het CBR toegelicht dat het belang van de verkeersveiligheid zwaarder weegt dan de belangen van [appellant]. De rechtbank is dat standpunt gevolgd en heeft daarom de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. Dat betekent dat [appellant] rijgeschikt is voor de duur van een jaar, maar wel een rijexamen moet afleggen voordat hij een rijbewijs kan krijgen, aldus de rechtbank.
    Gronden van het hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt dat het CBR aan zijn toezegging moet worden gehouden dat hij geen rijexamen hoeft af te leggen. Het belang van de verkeersveiligheid weegt volgens [appellant] niet zwaarder dan zijn belang, omdat hij vóór de ongeldigverklaring zeer lang over een geldig rijbewijs beschikte en al die tijd probleemloos voertuigen heeft bestuurd en inmiddels weer rijgeschikt is bevonden door een medisch specialist.
    Beoordeling van het hoger beroep
    6.       Niet in geschil is dat op [appellant] de zogenoemde recidiveregeling van artikel 123b van de Wvw 1994 gelezen in samenhang met de artikelen 42a-42e en 53a van het Reglement rijbewijzen van toepassing is. De recidiveregeling houdt kort gezegd in dat een rijbewijs van rechtswege ongeldig wordt verklaard als de betrokkene binnen vijf jaar twee maal is veroordeeld voor een alcoholgerelateerd verkeersdelict. Om weer in het bezit te komen van een rijbewijs moet de betrokkene onder meer in het bezit zijn van een verklaring van geschiktheid en een verklaring van rijvaardigheid. Beide verklaringen worden op aanvraag door het CBR verstrekt, als is voldaan aan de voorwaarden daarvoor. [appellant] heeft een verklaring van geschiktheid aangevraagd en deze bij het besluit van 20 oktober 2021 voor de duur van een jaar gekregen. Een verklaring van rijvaardigheid wordt door het CBR verstrekt als een onderzoek naar de rijvaardigheid, bestaande uit een theorie- en praktijkexamen, met goed gevolg is uitgevoerd.
    7.       Voordat aan een inhoudelijke behandeling van het hoger beroep wordt toegekomen, ziet de Afdeling zich net als de rechtbank ambtshalve voor de vraag gesteld of [appellant] in deze procedure een oordeel kan krijgen over de vraag of hij een rijexamen moet afleggen voordat hij een rijbewijs kan aanvragen. Het besluit van 20 oktober 2021 gaat immers over de verklaring van geschiktheid, en tegen de afgifte daarvan heeft [appellant] geen bezwaar. In dat besluit heeft het CBR weliswaar medegedeeld dat [appellant], nu hij beschikt over een verklaring van geschiktheid, een rijexamen kan aanvragen, maar dat besluit gaat zelf niet over de afgifte of weigering van een verklaring van rijvaardigheid, waarvoor de eis van het afleggen van een rijexamen geldt.
    8.       De rechtbank heeft overwogen dat het in dit geval onredelijk bezwarend is om van [appellant] te vragen een aanvraag om een verklaring van rijvaardigheid in te dienen, omdat het CBR zijn bezwaar al inhoudelijk heeft behandeld en zij [appellant] een rechtsingang wil bieden waarin zijn beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden getoetst. De Afdeling is echter van oordeel dat de vraag of [appellant] gerechtvaardigd mocht vertrouwen op de mededeling dat hij geen rijexamen hoefde te doen moet worden onderscheiden van de vraag of hij over een verklaring van rijvaardigheid moet beschikken. Er is geen vertrouwen gewekt dat hij niet hoefde te beschikken over een verklaring van rijvaardigheid. [appellant] zal dus in elk geval een aanvraag om een verklaring van rijvaardigheid moeten indienen. Dat is niet onredelijk bezwarend en geldt voor iedereen van wie met toepassing van de recidiveregeling zijn rijbewijs ongeldig is verklaard. In het kader van die aanvraag kan [appellant] aanvoeren dat in zijn geval afgezien moet worden van de eis dat hij een rijexamen moet afleggen om die verklaring te krijgen. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat er daarmee een rechtsingang is om zijn beroep op het vertrouwensbeginsel te toetsen.
    9.       Hoewel [appellant] niet met zoveel woorden een aanvraag om een verklaring van rijvaardigheid heeft ingediend bij het CBR, is de Afdeling van oordeel dat het CBR het bezwaarschrift als een aanvraag van [appellant] om een verklaring van rijvaardigheid had moeten aanmerken, met het verzoek in zijn geval af te zien van de eis van het afleggen van het rijexamen. Uit hetgeen [appellant] in bezwaar heeft aangevoerd, blijkt namelijk dat dat zich niet richt tegen de afgifte van de verklaring van rijgeschiktheid. Het afleggen van een rijexamen is ook geen vereiste voor het verkrijgen van een verklaring van rijgeschiktheid. Het CBR had dan ook aanleiding moeten zien om het bezwaar anders te duiden en heeft ten onrechte geen officieel besluit genomen over de afgifte van een verklaring van rijvaardigheid, waarvoor de eis van het rijexamen geldt.
    De Afdeling stelt evenals de rechtbank vast dat het CBR in het besluit van 17 december 2021 wel een inhoudelijk oordeel heeft gegeven op het beroep dat [appellant] op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan. Het CBR heeft zich in dat besluit en ook daarna consequent op het standpunt gesteld dat [appellant] een rijexamen moet doen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil zal de Afdeling het CBR daarom niet opdragen alsnog een besluit te nemen op de in het bezwaarschrift vervatte aanvraag om een verklaring van rijvaardigheid, maar zal de Afdeling dat standpunt inhoudelijk toetsen.
    10.     Het CBR is niet in hoger beroep gekomen tegen het oordeel van de rechtbank dat bij [appellant] een gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat hij geen rijexamen hoefde te doen om zijn rijbewijs te krijgen. De Afdeling hoeft daarom alleen de vraag te beantwoorden of dat vertrouwen moet worden gehonoreerd. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent, zoals de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) met juistheid heeft overwogen, namelijk niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan.
    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het vertrouwen in dit geval niet kan worden gehonoreerd. De eis dat een rijexamen met goed gevolg moet zijn afgelegd voordat een verklaring van rijvaardigheid kan worden verstrekt, is neergelegd in de artikelen 50 en 53a van het Reglement rijbewijzen. Het buiten toepassing laten van die bepalingen zou leiden tot aantasting van het door die bepalingen beschermde algemene belang van de verkeersveiligheid. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het CBR een groter belang heeft mogen toekennen aan dat algemene belang dan aan het belang van [appellant]. Het gegeven dat hij, zoals hij aanvoert, een verklaring van geschiktheid heeft gekregen is niet voldoende. Zoals hiervoor is uiteengezet, schrijft de recidiveregeling voor dat een betrokkene over zowel een verklaring van geschiktheid als een verklaring van rijvaardigheid moet beschikken om in aanmerking te komen voor een nieuw rijbewijs. Het rijexamen moet opnieuw worden afgelegd omdat sprake is van recidive van alcoholmisbruik. Dat is in het belang van de verkeersveiligheid. Aan de stelling van [appellant] dat hij jarenlang probleemloos heeft gereden, kan daarom geen doorslaggevende betekenis worden toegekend.
    Het betoog slaagt niet.
    Eindoordeel
    11.     [appellant] moet een verklaring van rijvaardigheid aanvragen. Het CBR heeft met de email van 21 oktober 2021 het gerechtvaardigd vertrouwen opgewekt dat [appellant] geen rijexamen hoeft te doen om die verklaring te krijgen. Maar het CBR hoeft in dit geval niet aan het vertrouwen te voldoen, omdat het algemene belang van de verkeersveiligheid zwaarder weegt. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat [appellant] een rijexamen moet afleggen voordat hij een rijbewijs kan krijgen.
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    13.     Het CBR hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Wissels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023
    611
     
    BIJLAGE
     
    WETTELIJK KADER (zoals dit luidde ten tijde van belang)
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 123b
    1. Onverminderd de artikelen 123, eerste lid, en 123a verliest een rijbewijs zijn geldigheid voor alle categorieën waarvoor het is afgegeven en voor de resterende duur van de geldigheid, indien de houder bij onherroepelijke rechterlijke uitspraak als bestuurder van een motorrijtuig voor het besturen waarvan een rijbewijs is vereist, is veroordeeld wegens overtreding van:
    a-e. [een alcohol gerelateerd verkeersdelict]
    een en ander voor zover ten tijde van het begaan van het strafbare feit nog geen vijf jaren zijn verlopen sedert de houder als bestuurder van een motorrijtuig onherroepelijk is veroordeeld wegens overtreding van
    10-30. [een alcohol gerelateerd verkeersdelict].
    Reglement rijbewijzen
    Artikel 42a
    1. De aanvraag tot afgifte van een rijbewijs, ter vervanging van een rijbewijs dat op grond van artikel 123b van de wet ongeldig is geworden […] vanaf het tijdstip waarop de in artikel 123b, eerste lid bedoelde rechterlijke uitspraak onherroepelijk is geworden, vindt plaats op grond van de artikelen 42a tot en met 42e.
    2. […].
    Artikel 42b
    1. […].
    2. Bij de aanvraag dient te worden voldaan aan de volgende eisen:
    a-b. […];
    c. ten behoeve van de aanvrager is in het rijbewijzenregister geregistreerd:
    I. een verklaring van rijvaardigheid voor de zwaarste categorie waarop de aanvraag betrekking heeft en waarvoor examen is gedaan en waarvoor de aanvrager naar het oordeel van de examinator heeft voldaan aan de daarvoor vastgestelde eisen, waarbij de datum van registratie niet langer dan drie jaar vóór de aanvraag mag liggen en waarbij de datum van aanvraag tevens moet liggen na het tijdstip waarop de in artikel 123b, eerste lid, van de wet bedoelde rechterlijke uitspraak onherroepelijk is geworden;
    II. verklaringen van geschiktheid voor alle, dan wel die categorie of categorieën waarop de aanvraag betrekking heeft, waarbij de datum van registratie niet langer dan één jaar vóór de aanvraag mag liggen en waarbij de datum van aanvraag tevens moet liggen na het tijdstip waarop de in artikel 123b, eerste lid, van de wet bedoelde rechterlijke uitspraak onherroepelijk is geworden.
    3-7. […].
    Artikel 42e
    1. Verklaringen van geschiktheid of verklaringen van rijvaardigheid, geregistreerd voor de registratie van de ongeldigheid, bedoeld in artikel 123b, eerste lid, van de wet […] vervallen op dat tijdstip.
    2. […].
    Artikel 50
    1. Verklaringen van rijvaardigheid worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die bij een onderzoek naar de rijvaardigheid voor het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie waarvoor de verklaring wordt verlangd, aan de daarvoor bij ministeriële regeling vastgestelde eisen blijkt te voldoen.
    2. […].
    Artikel 53a
    1-14. […].
    15. Indien het een aanvraag betreft als bedoeld in artikel 42a, eerste lid, en de aanvraag uitsluitend de categorie T betreft, dan bestaat het onderzoek naar de rijvaardigheid uit een theorie-examen en een praktijkexamen voor de categorie T. Indien de aanvraag mede een of meer van de categorieën E bij D, D, E bij D1, D1, E bij B, B, A1, A2, A of AM betreft, dan bestaat in aanvulling op de eerste volzin het onderzoek naar de rijvaardigheid mede uit een theorie-examen en een praktijkexamen voor de zwaarste categorie overeenkomstig het derde tot en met het veertiende lid.
    Artikel 97
    1. Verklaringen van geschiktheid worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen. Het CBR doet van deze registratie mededeling aan de aanvrager.
    2-4. [...].
    Artikel 103
    1-2. […].
    3. Indien naar het oordeel van het CBR redelijke grond bestaat voor de verwachting dat de aanvrager slechts aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid voldoet voor een daarbij te bepalen termijn die korter is dan de in de artikelen 25a, eerste of tweede lid, of 25b voorziene geldigheidsduur, registreert het CBR die termijn in het rijbewijzenregister binnen de in het eerste lid aangegeven termijn.
    4-8. […].