ECLI:NL:RBLIM:2022:5455, Rechtbank Limburg, 18-07-2022, ROE 20 / 2473 en ROE 20 / 2698
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen tweede last onder dwangsom, met invorderingsbeschikking, en vervolgens last onder bestuursdwang ter verwijdering van loods op gemeentegrond. Beroep op vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Geen misbruik van bevoegdheid, geen zicht op legalisatie. Geen bijzondere omstandigheden.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROE 20 / 2473 en ROE 20 / 2698
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 juli 2022
    in de zaken tussen
    
    
      [eiser] , wonend te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. R.M.J. Schoonbrood),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roerdalen, verweerder
      (gemachtigde: mr. J.R.P. Lamers).
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 februari 2020 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd tet verwijdering van de zonder omgevingsvergunning opgerichte loods/garage (hierna: loods) op het perceel aan de [adres] te [woonplaats] . Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij besluit van 30 april 2020 (de invorderingsbeschikking) is verweerder overgegaan
      tot invordering van de opgelegde dwangsom ter hoogte van € 10.000,-.
    
    
    
      Bij besluit van 20 augustus 2020 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen het primaire besluit 1 en tegen de invorderingsbeschikking ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld (zaak ROE 20/2473).
    
    
    
      Bij besluit van 25 mei 2020 (het primaire besluit 2) heeft verweerder aan eiser ter verwijdering van de loods een last onder bestuursdwang opgelegd. Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij besluit van 20 augustus 2020 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder dit bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld (zaak ROE 20/2698)
    
    
    
      Verweerder heeft in beide beroepszaken een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Beide beroepen zijn op 24 mei 2022 gevoegd ter zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiser huurde van Wonen Limburg de woning gelegen aan de [adres] te [woonplaats] . Eiser maakte toen hij aan de [adres] woonde behalve van het kadastraal perceel waarop de woning zich bevond ook gebruik van een strook grond, met kadastrale aanduiding gemeente [woonplaats] , [kadasternummer] , die eigendom was van de gemeente Roerdalen. Verweerder heeft bij brief van 2 september 2010 aangegeven het gebruik van die strook te gedogen, in afwachting van nieuw beleid hierover. Op enig moment daarna heeft eiser op de strook de loods gerealiseerd. Hij heeft hiervoor geen vergunning aangevraagd bij de gemeente. 
    
    2. Inmiddels heeft eiser moeten verhuizen, omdat Wonen Limburg het gebied aan de [adres] is gaan herontwikkelen. Eiser heeft naar aanleiding van een vonnis van de kantonrechter de woning per 1 juli 2020 ontruimd.
    
    3. Bij besluit van 24 juni 2019 heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd om de loods te verwijderen. Aan deze last was een dwangsom verbonden van maximaal € 5.000,-. Omdat eiser de loods niet binnen de begunstigingstermijn heeft verwijderd, heeft verweerder bij besluit van 6 januari 2020 de dwangsom van € 5.000,- bij eiser ingevorderd. Eiser heeft tegen de last onder dwangsom van 24 juni 2019 bezwaar gemaakt en tegen de beslissing op dat bezwaar en het invorderingsbesluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft op 23 oktober 2020 uitspraak gedaan op dit beroep. Tegen die uitspraak is hoger beroep ingesteld. 
    
    4. Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder aan eiser een nieuwe last onder dwangsom tot verwijdering van de loods opgelegd. Aan deze last heeft verweerder een dwangsom verbonden van maximaal € 10.000,-. Omdat eiser de loods niet binnen de bij deze last gestelde begunstigingstermijn heeft verwijderd, heeft verweerder bij de invorderingsbeschikking de dwangsom van € 10.000,- bij eiser ingevorderd. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit 1 en tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
    
    5. Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder eiser een last onder bestuursdwang tot verwijdering van de loods vóór 15 juni 2020 opgelegd. Eiser heeft in ieder geval op 1 juli 2020 aan de last voldaan. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit 2 en tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld.
    
    6. Verweerder heeft de primaire besluiten opgelegd omdat eiser niet beschikte over een omgevingsvergunning voor de loods terwijl deze vergunning wel was vereist. Daardoor was sprake van overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, respectievelijk onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
    
    7. Verweerder heeft de bezwaren tegen het primaire besluit 1 en de invorderingsbeschikking en de bezwaren tegen het primaire besluit 2 in navolging van adviezen van de commissie bezwaarschriften van de gemeente Roerdalen van 15 juli 2020 respectievelijk 27 augustus 2020 ongegrond verklaard.
    
    8. Eiser heeft niet betwist dat hij de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, respectievelijk onder c, van de Wabo overtrad (bouwen in afwijking van het bestemmingsplan zonder omgevingsvergunning) en dat verweerder daarom bevoegd was ten aanzien van de loods handhavend op te treden. Eiser kan zich echter toch niet verenigen met de bestreden besluiten en vindt dat deze besluiten en de primaire besluiten niet in stand kunnen blijven. Hij heeft voor de beroepsgronden in beide beroepszaken verwezen naar hetgeen hij in het bezwaar tegen het primaire besluit 1 heeft aangevoerd en naar hetgeen hij in beroepszaak 20/148 heeft aangevoerd. Eiser stelt dat hij, hoewel de loods inmiddels (vóór 1 juli 2020) is verwijderd en hij niet meer aan de [adres] woont, nog belang heeft bij een beoordeling van het bestreden besluit 1 en het bestreden besluit 2, gelet op de schade die hij door die besluiten heeft geleden. De schade bestaat onder meer uit de kosten van verwijdering van de loods en de huursom voor de vervangende ruimte voor het opslaan van de spullen uit de loods. Verweerder heeft dit belang niet betwist en ook de rechtbank ziet geen aanleiding om daar niet van uit te gaan.
    
    9. Verweerder heeft voor zijn verweer verwezen naar het verweerschrift van 2 maart 2020 dat in beroepszaak 20/148 is overgelegd en naar de schriftelijke uiteenzetting van 16 juni 2021 die verweerder in de hoger beroepsprocedure heeft gegeven.
    
    10. De rechtbank overweegt als volgt.
    
    
      
        Algemene uitgangspunten
      
    
    
    11. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    
      
        Vertrouwensbeginsel
      
    
    
    12. Eiser voert aan dat handhavend optreden in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Het gebruik van de grond en de loods werd immers al jarenlang door verweerder gedoogd. Eiser is voorafgaand aan de bouw van de loods via een vergunningcheck op de website van de gemeente nagegaan of hij vergunning nodig had. Deze was niet nodig en eiser is daarom toen begonnen met de bouw.
    
    13. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
    
    
      13.1.
      De rechtbank stelt vast dat uit verweerders brief van 2 september 2010 blijkt dat het gebruik van de grond tijdelijk is gedoogd. Verweerder heeft aan de hand van een luchtfoto uit 2012 aangetoond dat de loods er op dat moment nog niet stond. Het tijdelijk gedogen zag dus niet op de loods. Van de door eiser vermelde vergunningcheck en het feit dat daaruit zou zijn gebleken dat geen vergunning nodig was heeft eiser geen bewijs geleverd. Gelet hierop is niet aannemelijk dat verweerder heeft ingestemd met de bouw/aanwezigheid van de loods.
      
    
    
      13.2.
      De rechtbank voegt daaraan toe dat de omstandigheid dat een bestuursorgaan gedurende lange tijd geen handhavingsmaatregelen heeft getroffen, niet betekent dat daarna niet alsnog handhavend mag worden opgetreden. Het enkele tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving, ongeacht de duur daarvan, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het bestuursorgaan van handhavend optreden had behoren af te zien.
      
    
    
      13.3.
      Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
      
      
      14. Eiser voert aan dat verweerder niet handhavend heeft opgetreden bij soortgelijke gevallen als dat van eiser, te weten de situaties bij [adres] [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 2] , [nummer 4] , [nummer 5] en [nummer 6] . Ook daar zijn zonder toestemming (vergunning) opstallen geplaatst op gemeentelijke grond. 
      
      15. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      15.1.
      Verweerder heeft aangegeven dat de opstallen op de door eiser genoemde adressen, in tegenstelling tot de loods van eiser, gesitueerd waren in het achtererfgebied en derhalve omgevingsvergunningvrij waren. Eiser heeft dit standpunt niet betwist. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de door eiser vermelde gevallen, nu daar geen verguningplicht gold, niet als gelijke gevallen te beschouwen.
      
    
    
      15.2.
      Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. 
      
      
        
          Détournement de pouvoir
        
      
      
      16. Eiser voert aan dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir, omdat verweerder het (dreigen met) handhavend optreden, in feite alleen gebruikt heeft om de herontwikkeling van de [adres] door Wonen Limburg mogelijk te maken. Tussen de gemeente en Wonen Limburg was sprake van een innige samenwerking, waarbij Wonen Limburg de opdracht tot handhavend optreden heeft gegeven, om ervoor te zorgen dat eiser, als laatste overgebleven vervelende huurder, de woning vrijwillig zou verlaten. Uit door eiser opgevraagde correspondentie blijkt dat verweerder het voornemen tot het nemen van het primaire besluit 1 aan de advocaat van Wonen Limburg heeft toegezonden en dat deze advocaat verweerder heeft verzocht alle stukken inzake de handhavingskwestie in kopie te mogen ontvangen. De bevoegdheid om handhavend op te treden is ten onrechte gebruikt om eiser uit de woning te krijgen en daarvoor is deze bevoegdheid niet bedoeld. 
      
      17. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      17.1.
      Uit de door eiser overgelegde correspondentie blijkt dat er contact is geweest tussen verweerder en Wonen Limburg over het handhavingstraject. Ook blijkt hieruit dat verweerder eerst geprobeerd heeft in onderling overleg eiser ertoe te bewegen de loods af te breken en dat, als dit niet lukte, “doorgeschakeld” moest worden. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat, aangezien het behalve om de loods ook om de woning van Wonen Limburg gaat, ze er “samen in op moeten trekken”. De rechtbank is echter van oordeel dat hieruit niet blijkt van détournement de pouvoir. Zij baseert dit oordeel op het volgende.
    
    
      17.2.
      Het verbod van détournement de pouvoir (misbruik van bevoegdheid) is neergelegd in artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit artikel luidt: "Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend." De rechtbank heeft geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat verweerder zijn bevoegdheid om handhavend op te treden heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is verleend. Verweerder is immers bevoegd en in beginsel zelfs gehouden handhavend op te treden indien sprake is van overtreding van wet- en regelgeving, in dit geval het bouwen zonder daartoe strekkende vergunning. Verweerder kan ambtshalve handhavend optreden, maar ook op verzoek van een derde als die bij de gemeente aankaart dat sprake is van een illegale situatie. Vanwege de beginselplicht tot handhaven is verweerder zelfs gehouden om te reageren op een dergelijk verzoek van een derde. Het feit dat er overleg tussen verweerder en Wonen Limburg is geweest is in dit kader niet vreemd.
      
    
    
      17.3.
      De hiervoor genoemde handhavingsplicht moet en kan in beginsel los worden gezien van de voorgenomen gebiedsontwikkeling door Wonen Limburg en van de civiele procedure tussen Wonen Limburg en eiser over beëindiging van de huur. Van misbruik van bevoegdheid is de rechtbank niet gebleken zoals hiervoor overwogen. Maar zelfs als wel aangenomen moet worden dat de last tot verwijdering van de loods tevens tot doel heeft gehad om de gebiedsontwikkeling rond de [adres] te bespoedigen, dan kan niet worden gezegd dat de handhavingsbevoegdheid voor een ander doel is gebruikt dan waarvoor deze is verleend. Het belang van een spoedige verwezenlijking van de gebiedsontwikkeling is immers een belang dat mag worden meegewogen bij de beslissing of al dan niet handhavend wordt optreden: verweerder mag in aanloop naar een gewenste ruimtelijke herontwikkeling van een gebied, handhavend optreden met als doel verwijdering van zonder vergunning gebouwde bouwwerken die niet binnen die herontwikkeling passen.
      
    
    
      17.4.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Zicht op legalisatie
        
      
      
      18. Eiser voert aan dat er zicht op legalisatie was, in die zin dat de situatie tijdelijk langer kon worden gedoogd tot er duidelijkheid was over de sloop van de woning van eiser in het kader van de herontwikkeling, dan wel totdat eiser passende woonruimte elders had gevonden. 
      
      19. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      19.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake was van concreet zicht op legalisatie, dit wil zeggen zicht op vergunningverlening voor de loods. Verweerder had immers aangegeven geen omgevingsvergunning voor de loods te zullen verlenen.
      
    
    
      19.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Belangenafweging
        
      
      
      20. Eiser stelt zich op het standpunt dat de belangenafweging in zijn voordeel diende uit te vallen. Hij heeft daarbij gewezen op het feit dat hij de verbeurde dwangsommen niet kon betalen van zijn Wajong-uitkering (op bijstandsniveau), alsmede op het feit dat hij beperkingen had en de loods, dichtbij zijn woning, belangrijk voor hem was omdat hij deze gebruikte voor zijn dagbesteding. Volgens eiser waren er geen andere plekken te vinden waarin hij zijn spullen uit de loods kon opslaan. Bovendien was bij de kantonrechter een procedure aanhangig over ontruiming van de woning en volgens eiser had verweerder de uitkomst van die procedure moeten afwachten.
      
      21. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      21.1.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft gesteld dat de door eiser genoemde omstandigheden niet zodanig bijzonder zijn dat afgezien had moeten worden van handhavend optreden. Hiertoe overweegt de rechtbank dat verweerder eiser reeds bij brief van 9 oktober 2018 heeft verzocht de loods te verwijderen, zodat eiser hiervan al geruime tijd op de hoogte was en maatregelen had kunnen nemen elders een ruimte voor de spullen en zijn dagbesteding te zoeken en de loods tijdig te verwijderen.
      
    
    
      21.2.
      De procedure bij de kantonrechter had betrekking op ontruiming van de woning. In het geval de uitkomst van die procedure zou zijn geweest dat eiser de woning niet hoefde te verlaten, betekende dit niet dat hij de loods mocht behouden.
      
    
    
      21.3.
      Wat betreft de financiële situatie van eiser wijst de rechtbank naar jurisprudentie waaruit blijkt dat de financiële draagkracht van de overtreder bij het opleggen van de last onder dwangsom geen rol kan spelen, omdat van een dwangsom die naar draagkracht wordt vastgesteld, geen zodanige prikkel zal uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
      
    
    
      21.4.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          De invorderingsbeschikking en de hoogte van het ingevorderde bedrag
        
      
      
      22. Eiser voert aan dat hij het bij de invorderingsbeschikking ingevorderde bedrag van € 10.000,- niet kan betalen. 
      
      23. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      23.1.
      Verweerder heeft desgevraagd aangegeven dat ten aanzien van de invordering van de dwangsom een invorderingstraject loopt en dat daarin een dwangbevel tot betaling van het bedrag van € 10.000,- is verzonden.
      
    
    
      23.2.
      Bij een besluit over invordering van verbeurde dwangsommen dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het bestuursorgaan hoeft bij een besluit omtrent invordering van verbeurde dwangsommen in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
      
    
    
      23.3.
      Eiser heeft ook in dit beroep niet met stukken, zoals bankafschriften, aanslagen inkomstenbelasting en overzichten van ontvangen toeslagen, of andere middelen aannemelijk gemaakt dat hij niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De omstandigheid dat sprake is van een Wajong-uitkering (eiser heeft een jaaropgave van de Wajonguitkering over het jaar 2019 overgelegd) en dat eiser stelt geen spaargeld te hebben is hiervoor niet voldoende. Gelet hierop heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat hij gezien zijn financiële draagkracht evident niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (al dan niet in termijnen) te betalen. Hij heeft ook overigens geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder van invordering had moeten afzien. In dit verband is van belang dat eiser zelf ruim voldoende mogelijkheden en tijd heeft gehad om de loods te verwijderen, waartoe hij uiteindelijk ook zelf is overgegaan (onder de dreiging van bestuursdwang door verweerder). 
      
    
    
      23.4.
      Zoals ter zitting door verweerder is aangegeven, kan eiser in het kader van het invorderingstraject alsnog volledige duidelijkheid geven over zijn financiële situatie en de gevolgen van een verplichting tot betaling van € 10.000,- en kunnen op basis van die informatie mogelijk nadere betalingsafspraken met de gemeente worden gemaakt.
      
    
    
      23.5.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        24. Gelet op het voorgaande heeft verweerder het primaire besluit 1 en het bijbehorende invorderingsbesluit alsmede het primaire besluit 2 in bezwaar terecht gehandhaafd. Het beroep is daarom ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.G.P.M. Zweipfenning, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2022
    
    
    
    
    
    
    
    
      rechter
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 18 juli 2022
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
  
  
     Zaaknummer 20/148, ECLI:NL:RBLIM:2020:8186.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 20 juni 2012, ECLI:NL: RVS:2012:BW8876.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:937.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:321.
  
  
     Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115.
  
  
      Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333, en 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2045.