ECLI:NL:RVS:2023:2091, Raad van State, 31-05-2023, 202107013/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden inzake activiteiten op het perceel dat kadastraal bekend staat als gemeente Tubbergen, sectie I, nummer 6843 afgewezen. [appellant] woont aan de [locatie 1] te Harbrinkhoek. Naast zijn woning ligt een agrarisch perceel waar volgens [appellant] een toegangsweg is aangelegd ten behoeve van het bedrijfsterrein aan de [locatie 2] (hierna: het bedrijfsperceel van [partij]). [appellant] stelt zich op het standpunt dat de aanleg en het gebruik van deze weg in strijd zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Tubbergen Buitengebied 2016". Hij heeft daarom bij brief van 30 juli 2019 bij het college een verzoek om handhaving ingediend tegen de aanleg en het gebruik van de toegangsweg.

202107013/1/R3.
    Datum uitspraak: 31 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Harbrinkhoek, gemeente Tubbergen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 23 september 2021 in zaak nr. 20/2349 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 maart 2020 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden inzake activiteiten op het perceel dat kadastraal bekend staat als gemeente Tubbergen, sectie I, nummer 6843 afgewezen.
    Bij besluit van 8 oktober 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 april 2023, waar [appellant], bij monde van [gemachtigde], bijgestaan door H.A.M. Plegt, is verschenen. [appellant] heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Voorts is ter zitting [partij] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont aan de [locatie 1] te Harbrinkhoek. Naast zijn woning ligt een agrarisch perceel waar volgens [appellant] een toegangsweg is aangelegd ten behoeve van het bedrijfsterrein aan de [locatie 2] (hierna: het bedrijfsperceel van [partij]). [appellant] stelt zich op het standpunt dat de aanleg en het gebruik van deze weg in strijd zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Tubbergen Buitengebied 2016" (hierna: het bestemmingsplan).
    Hij heeft daarom bij brief van 30 juli 2019 bij het college een verzoek om handhaving ingediend tegen de aanleg en het gebruik van de toegangsweg.
    2.       Het college heeft naar aanleiding van het door [appellant] ingediende verzoek op 12 augustus 2019 en 9 maart 2020 controles uitgevoerd. Naar aanleiding van deze controles heeft het college bij besluit van 18 maart 2020 het verzoek om handhaving van [appellant] afgewezen. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de aanleg en het gebruik van de toegangsweg niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. Het college heeft vervolgens het door [appellant] ingediende bezwaar tegen dit besluit bij besluit van 8 oktober 2020 ongegrond verklaard.
    3.       Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat het college op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat de toegangsweg niet in strijd is met het bestemmingsplan en dat de toegangsweg vergunningvrij is.
    De rechtbank heeft verder overwogen dat niet is gebleken dat het college ondubbelzinnig heeft uitgesproken of toegezegd dat de aanleg van een toegangsweg niet is toegestaan en dat daartegen handhavend opgetreden zal worden. Gelet hierop mocht [appellant] volgens de rechtbank er niet op vertrouwen dat het college handhavend zou optreden tegen de aanleg van de toegangsweg.
    Bespreking hoger beroep
    Is de toegangsweg in strijd met het bestemmingsplan?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aanleg en het gebruik van de toegangsweg in strijd is met artikel 4.1 van het bestemmingsplan. Volgens artikel 4.1 van het bestemmingsplan, mogen de gronden met de bestemming "Agrarisch -1" worden gebruikt voor agrarisch gebruik met daaraan ondergeschikt wegen, ontsluitingswegen voor bebouwde percelen en agrarische kavelpaden.
    Volgens [appellant] is het gebruik van de weg niet ondergeschikt aan de bestemming "Agrarisch - 1", omdat de weg wordt gebruikt ten behoeve van een niet-agrarisch bedrijf op het bedrijfsperceel van Haarhuis, namelijk een bedrijf waarvan de gronden in het bestemmingsplan zijn bestemd met de bestemming "Bedrijf" en de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - landbouwmechanisatiebedrijf". Gelet op artikel 4.4.1, onder a, van de planregels, meent [appellant] dat het gebruik als toegangsweg voor dat bedrijf als strijdig gebruik met het bestemmingsplan moet worden aangemerkt. Daarbij heeft [appellant] opgemerkt dat de passage ‘bedrijvigheid waarvoor onherroepelijke planologische medewerking is verleend’ enkel ziet op de gevallen waarbij planologische medewerking is verleend voor bedrijvigheid op een specifieke locatie binnen de bestemming "Agrarisch - 1". Een andere uitleg zou volgens [appellant] betekenen dat alle gronden met de bestemming "Agrarisch - 1" mogen worden gebruikt voor alle vergunde en/of als zodanig bestemde vormen van bedrijvigheid in de gemeente of zelfs daarbuiten.
    Verder voert [appellant] aan dat er feitelijk geen sprake is van een gebruik als bedoeld in artikel 4.1, sub a en sub q, van het bestemmingsplan. Voor zover de rechtbank in dit kader betekenis heeft toegekend aan het gegeven dat langs de toegangsweg een poort naar het naastgelegen weiland zit, wijst [appellant] er op dat de toegangsweg met hekken is afgesloten van het agrarische weiland dat deel uitmaakt van de bestemming. Verder is de weg volgens [appellant] 58 m lang en zijn alleen de eerste 6 m nodig om het naastgelegen weiland te bereiken.
    4.1.    Aan de gronden van de toegangsweg is blijkens de verbeelding van het bestemmingsplan de bestemming "Agrarisch - 1" toegekend.
    Artikel 4.1 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "De voor ‘Agrarisch - 1’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het agrarisch gebruik;
    […]
    met daaraan ondergeschikt:
    […]
    l. het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de natuurlijke waarden;
    m. doeleinden van agrarisch natuurbeheer;
    n. hobbymatig agrarisch gebruik;
    o. nutsvoorzieningen;
    p. extensief dagrecreatief medegebruik, waaronder het gebruik als ijsbaan ter plaatse van de aanduiding "ijsbaan";
    q. wegen, ontsluitingswegen voor bebouwde percelen en agrarische kavelpaden;
    r. fiets- en wandelpaden;
    s. beken, plassen, poelen, vennen, sloten, en/of andere watergangen en/of -partijen, al dan niet mede bestemd voor waterberging;
    t. tuinen tot een oppervlakte van ten hoogste 900 m² (op en/of aansluitend aan het bouwvlak);
    […]."
    Artikel 4.4.1, onder a, luidt:
    "Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken met deze bestemming wordt in aanvulling op het gestelde in 51.1 in ieder geval gerekend:
    a. het gebruik van gronden en bouwwerken voor niet-agrarische bedrijvigheid anders dan de in 4.1 toegelaten bedrijvigheid en bedrijvigheid waarvoor onherroepelijke planologische medewerking is verleend;"
    […]
    Artikel 4.4.1, onder c, luidt:
    "Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken met deze bestemming wordt in aanvulling op het gestelde in 51.1 in ieder geval gerekend:
    […]
    c. het aanbrengen van oppervlakteverhardingen en/of de aanleg van wegen en paden anders dan ten behoeve van het agrarisch gebruik (buiten het bouwvlak) of de bereikbaarheid van bebouwde percelen;"
    […]
    4.2.    De rechtbank heeft onder 3.4 van de aangevallen uitspraak overwogen dat de weg ondergeschikt is aan het agrarisch gebruik. Het aanleggen van wegen en verhardingen is volgens de rechtbank in beginsel in strijd met dat agrarisch gebruik. Dit is volgens de rechtbank alleen niet het geval als de weg dient ter ontsluiting van een bebouwd perceel. Tussen partijen staat volgens de rechtbank niet ter discussie dat het perceel van Haarhuis bebouwd is. Omdat de toegangsweg dient ter ontsluiting van het perceel van Haarhuis, voldoet de toegangsweg daarom naar het oordeel van de rechtbank aan de uitzondering genoemd in artikel 4.4.1, onder c, van de regels van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft verder overwogen dat tussen partijen bovendien niet ter discussie staat dat in het hek langs de toegangsweg een poort naar het weiland zit en dat de weg daarom nog steeds ten dienste kan staan van het weiland.
    4.3.    De Afdeling overweegt dat de toegangsweg mede fungeert als ontsluitingsweg van het als zodanig in het bestemmingsplan bestemde en ook bebouwde bedrijfsperceel van Haarhuis. Het bedrijfsperceel van Haarhuis kwalificeert aldus als een bebouwd perceel. Blijkens artikel 4.1, onder q, van de regels van het bestemmingsplan zijn op de gronden met bestemming "Agrarisch - 1" ook "ontsluitingswegen voor bebouwde percelen" toegestaan. Gelet op de formulering van de artikelen 4.1, onder q, en 4.4.1, onder c, van de regels van het bestemmingsplan, is de Afdeling van oordeel dat ook wegen voor niet-agrarische bebouwde percelen op gronden met de bestemming "Agrarisch - 1" toegestaan zijn. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in artikel 4.4.1, onder c van de regels van het bestemmingsplan in het bijzonder een onderscheid wordt gemaakt tussen wegen ten behoeve van agrarisch gebruik en wegen ten behoeve van bebouwde percelen, en in artikel 4.1, onder q van die planregels tussen wegen, ontsluitingswegen voor bebouwde percelen en agrarische kavelpaden. Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de aanleg van een (toegangs)weg en het gebruik daarvan ten behoeve van het bebouwde bedrijfsperceel van Haarhuis op de gronden met de bestemming "Agrarisch - 1" niet in strijd is met het bestemmingsplan.
    Voor zover [appellant] heeft betoogd dat uit artikel 4.4.1, onder a, van de regels van het bestemmingsplan, volgt dat de toegangsweg in strijd is met het bestemmingsplan, overweegt de Afdeling het volgende. Nog daargelaten dat artikel 4.4.1, onder a van de regels van het bestemmingsplan ziet op een gebruik van gronden voor bedrijvigheid en waarbij het de vraag is of een gebruik van gronden als toegangsweg als een vorm van bedrijvigheid kan worden aangemerkt, genoemd artikel bevat ook de zinsnede "anders dan de in 4.1 toegelaten bedrijvigheid". Zoals de Afdeling hierboven uiteen heeft gezet, is de weg in overeenstemming met artikel 4.1, van de regels van het bestemmingsplan. De weg is daarom ook niet in strijd met artikel 4.4.1 onder a, van de regels van het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Is het vertrouwensbeginsel geschonden?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de weigering om te handhaven in strijd is met het vertrouwensbeginsel. [appellant] baseert dit op een passage uit de omgevingsvergunning die door het college is verleend voor de aanleg van de inrit aan de Haarbrinksweg. Volgens [appellant] kon hij deze passage niet anders opvatten dan dat dit een toezegging van het college is dat het niet de bedoeling is dat er een toegangsweg wordt aangelegd en dat er dan wegens strijd met het bestemmingsplan handhavend wordt opgetreden.     
    5.1.    De Afdeling overweegt dat het college uitsluitend bevoegd is om handhavend op te treden tegen een overtreding. Als er geen overtreding is, zoals hier, mag het college niet handhavend optreden, zelfs als zou het vertrouwen zijn gewekt dat het college dat wel zou doen. De omstandigheid dat het niet handhaven in strijd zou zijn met het vertrouwensbeginsel, doet hier niet aan af. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding om [appellant] te volgen in zijn standpunt dat de rechtbank heeft miskend dat de weigering om te handhaven in strijd is met het vertrouwensbeginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het beroep van [appellant] ongegrond is.
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Tieleman, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Tieleman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2023
    817-1057