ECLI:NL:RVS:2024:2908, Raad van State, 17-07-2024, 202205280/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 april 2020 heeft de burgemeester van Rijswijk aan horecabedrijf Vof De Buytenplaets een exploitatievergunning verleend voor de duur van vijf jaar. Op 9 april 2020 heeft de burgemeester aan De Buytenplaets in Rijswijk een exploitatievergunning voor een horecabedrijf verleend voor de duur van vijf jaar. Volgens de exploitatievergunning mag De Buytenplaets met het terras voor ongeveer tachtig gasten van maandag tot en met zondag geopend zijn tot 23:00 uur. [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen de verlening van de exploitatievergunning, omdat hij overlast ervaart van het geluid van de gasten op het terras. Zijn woning staat namelijk, gescheiden door een doorgaande vaart, recht tegenover De Buytenplaets. Sinds 26 november 2023 is De Buytenplaets door financiële omstandigheden gesloten. De rechtbank heeft geoordeeld dat de exploitatie van De Buytenplaets niet in strijd is met het bestemmingsplan. Ter plaatse is lichte horeca, waaronder restaurant, lunchroom en bistro, toegestaan en de exploitatievergunning is voor restaurant, lunchroom en brasserij met terras. De Buytenplaets richt zich hoofdzakelijk op het bereiden van maaltijden om ter plaatse te eten.

202205280/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Delft,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 juli 2022 in zaak nr. 20/6320 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Rijswijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 april 2020 heeft de burgemeester aan horecabedrijf Vof De Buytenplaets (hierna: De Buytenplaets) een exploitatievergunning verleend voor de duur van vijf jaar.
    Bij besluit van 23 juli 2020 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester en De Buytenplaets hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en De Buytenplaets hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 juni 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. L. Hennink, advocaat in Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J. Makhan-Idu, zijn verschenen. Verder is op de zitting De Buytenplaets, vertegenwoordigd door haar vennoten [vennoot A] en [vennoot B], bijgestaan door mr. J. Tordoff en mr. J.M. van Koeveringe-Dekker, advocaten in Middelburg, gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 9 april 2020 heeft de burgemeester aan De Buytenplaets in Rijswijk een exploitatievergunning voor een horecabedrijf verleend voor de duur van vijf jaar. Volgens de exploitatievergunning mag De Buytenplaets met het terras voor ongeveer tachtig gasten van maandag tot en met zondag geopend zijn tot 23:00 uur. [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen de verlening van de exploitatievergunning, omdat hij overlast ervaart van het geluid van de gasten op het terras. Zijn woning staat namelijk, gescheiden door een doorgaande vaart, recht tegenover De Buytenplaets. Sinds 26 november 2023 is De Buytenplaets door financiële omstandigheden gesloten.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de exploitatie van De Buytenplaets niet in strijd is met het bestemmingsplan. Ter plaatse is lichte horeca, waaronder restaurant, lunchroom en bistro, toegestaan en de exploitatievergunning is voor restaurant, lunchroom en brasserij met terras. De Buytenplaets richt zich hoofdzakelijk op het bereiden van maaltijden om ter plaatse te eten, met daaraan ondergeschikt het verstrekken van (alcoholische) dranken. Ook zijn in de exploitatievergunning de openingstijden beperkt tot 23:00 uur. Onder deze omstandigheden voldoet De Buytenplaets niet aan de belangrijkste kenmerken die het bestemmingsplan toeschrijft aan middelzware horeca zoals een café, bar of bierhuis, aldus de rechtbank.
    3.       Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester redelijkerwijs heeft kunnen aannemen dat de woon- en leefsituatie niet op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de vergunde activiteiten. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de overlast rekening wordt gehouden met het feit dat De Buytenplaets onderdeel uitmaakt van een gemengde omgeving waarin gewoond, gewerkt en gerecreëerd wordt, zodat enige vorm van overlast door omwonenden zal moeten worden geaccepteerd. De Omgevingsdienst Haaglanden (hierna: omgevingsdienst) heeft een indicatief geluidsonderzoek gedaan naar geluid afkomstig van het terras van De Buytenplaets bij de vergunde openingstijden. De omgevingsdienst heeft geconcludeerd dat aan de normstelling voor het langtijdgemiddelde geluidsniveau én maximale geluidsniveau op de woning van [appellant] wordt voldaan. Hierbij is aangesloten bij de normstellingen van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Het geluidsaspect is volgens de rechtbank beoordeeld op basis van representatieve uitgangspunten. De burgemeester hoefde daarom niet op locatie feitelijke metingen te verrichten of rekening te houden met door het RIVM opgestelde richtlijnen over geluid.
    4.       Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester zijn bevoegdheden niet heeft misbruikt. Het beoordelen van een aanvraag voor een exploitatievergunning is een zelfstandige bevoegdheid die los staat van de vraag of de burgemeester handhavend had moeten optreden tegen een eerdere overschrijding van de openingstijden van het terras. Volgens de rechtbank zou een handhavingstraject dus niet in de weg hebben gestaan aan een inhoudelijke beoordeling van de aanvraag voor een exploitatievergunning. Ook heeft de burgemeester volgens de rechtbank niet in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld.
    Hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de exploitatie van De Buytenplaets in strijd is met het geldende bestemmingsplan "Sion - ’t Haasje, tweede herziening" (hierna: bestemmingsplan). Op grond van het bestemmingsplan is op de plek van De Buytenplaets alleen lichte horeca in categorie 1a toegestaan. Volgens [appellant] valt De Buytenplaets onder horeca categorie 2. Er is namelijk geen sprake van een restaurantfunctie, maar van een caféfunctie. Daarbij komt in het bestemmingsplan het woord ‘brasserij’, zoals omschreven in de vergunningaanvraag, niet voor.
    5.1.    Op grond van artikel 2:28, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Rijswijk 2019 (hierna: Apv) geldt een vergunningplicht voor het exploiteren van een horecabedrijf. De gronden om een aanvraag om een exploitatievergunning te weigeren zijn opgenomen in artikel 1:8 en 2:28c van de Apv. De burgemeester heeft de vergunningaanvraag in zijn besluit van 9 april 2020 aan deze gronden, waaronder strijd met het bestemmingsplan, getoetst.
    5.2.    Het perceel van De Buytenplaets heeft op grond van het bestemmingsplan de enkelbestemming "Wonen - 2" met functieaanduiding "Gemengd". Uit artikel 17.1.4 van het bestemmingsplan volgt dat ter plaatse van die aanduiding lichte horeca in categorie 1a, een bistro en/of restaurant (zonder bezorg- en afhaalservice) is toegestaan. Artikel 1.33 van het bestemmingsplan beschrijft wat horeca categorie 1a, 1b en 1c inhouden. In Bijlage 3 van het bestemmingsplan staat een omschrijving van horeca categorie 1 ‘lichte horeca’:
    "Bedrijven die in beginsel alleen overdag en ’s avonds behoeven te zijn geopend (vooral verstrekking van etenswaren en maaltijden) en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken."
    5.3.    De activiteiten waarvoor de vergunning is aangevraagd en die feitelijk plaatsvonden vallen naar het oordeel van de Afdeling onder de definitie bistro en restaurant. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat een "brasserij" gekwalificeerd kan worden als ter plaatse toegestane horeca. Gelet hierop kan geconcludeerd worden dat sprake is van horeca categorie 1. [appellant] heeft weliswaar betoogd dat sprake is van een activiteit die onder horeca categorie 2 valt, maar gelet op de definitie van horeca categorie 2, volgt de Afdeling dit betoog niet. Onder horeca categorie 2 valt namelijk een bedrijf dat normaal gesproken ook delen van de nacht geopend is en dat daardoor aanzienlijke hinder voor omwonenden kan veroorzaken, zoals een bar of een café. Van een dergelijk concept was bij De Buytenplaets geen sprake. De Buytenplaets richtte zich namelijk hoofdzakelijk op het bereiden van maaltijden om ter plaatse te eten, met daaraan ondergeschikt het verstrekken van (alcoholische) dranken. Anders dan [appellant] stelt, staat borrelen aan het uitbaten van een restaurant en het zich hoofdzakelijk richten op het bereiden van maaltijden niet in de weg. Dat groepen mensen komen eten of dat verjaardagen worden gevierd bij De Buytenplaets, staat ook niet aan de restaurantfunctie in de weg. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de exploitatie van De Buytenplaets niet in strijd is met het bestemmingsplan.
    5.4.    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de exploitatievergunning niet leidt tot een ontoelaatbare nadelige beïnvloeding van de woon- en leefsituatie. Hij voert hiertoe aan dat openingstijden tot 23:00 uur geen beperkte tijden zijn. Het restaurant is namelijk vijftien uur per dag open en maar negen uur op een dag gesloten. Daarnaast betoogt [appellant] dat het woord "brasserij", zoals omschreven in de vergunningsaanvraag, afkomstig is van het woord brouwerij. Een brouwerij trekt feestpubliek, dat vanaf borreltijd tot laat in de avond op een groot terras gezellig in groepen wil drinken en dat produceert veel lawaai. Verder betoogt [appellant] dat het eerdergenoemde onderzoek van de omgevingsdienst naar geluid afkomstig van het terras van De Buytenplaets bij de vergunde openingstijden subjectief is geweest en tot doel had de gemeente te ondersteunen in haar standpunt. Hiertoe voert [appellant] aan dat de omgevingsdienst indicatief onderzoek heeft gedaan en geen onderzoek aan de hand van de feitelijke situatie. Het onderzoek is onzorgvuldig uitgevoerd en gebaseerd op onwaarheden, aldus [appellant].
    6.1.    Naar aanleiding van het bezwaar van [appellant] tegen de exploitatievergunning heeft de burgemeester onderzoek laten doen naar de geluidseffecten van het terras voor de woning van [appellant]. De omgevingsdienst, opsteller van het onderzoek, is verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van de geluidsregels uit het Activiteitenbesluit Milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit). [appellant] heeft met onvoldoende (onderbouwde) concrete feiten en omstandigheden naar voren gebracht dat getwijfeld moet worden aan de uitgangspunten en toetsingsnormen van het geluidonderzoek en de deskundigheid van de omgevingsdienst. De rechtbank is terecht en op goede gronden tot hetzelfde oordeel gekomen.
    6.2.    In het rapport ‘De Buytenplaets, Sionweg 1 te Rijswijk, indicatief geluidonderzoek terras in verband met bezwaar tegen gewijzigde exploitatievergunning’ zijn de langtijdgemiddelde geluidsniveaus en maximale geluidniveaus berekend. In het onderzoek is ook rekening gehouden met het gebruik van meubilair en servies. De conclusie van het rapport is dat er geen overschrijdingen zijn van de grenswaarden van het Activiteitenbesluit. Er wordt dus voldaan aan de geluidsvoorschriften uit het Activiteitenbesluit. Deze conclusie wordt bevestigd door het door De Buytenplaets overgelegde rapport van een akoestisch onderzoek naar stemgeluid ter plaatse van Van Kooten akoestisch advies. De Afdeling heeft gezien het hogerberoepschrift van [appellant] geen aanwijzingen dat het eerstgenoemde rapport gebreken bevat. [appellant] heeft ook geen tegenrapport ingediend waaruit blijkt dat het rapport van de omgevingsdienst niet deugt. De burgemeester heeft daarom het onderzoek aan de exploitatievergunning ten grondslag mogen leggen. Hoewel de Afdeling begrijpt dat [appellant] overlast heeft ervaren van De Buytenplaets, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester redelijkerwijs heeft kunnen aannemen dat de woon- en leefsituatie niet op ontoelaatbare wijze nadelig werd beïnvloed door de verlening van de exploitatievergunning.
    6.3.    Het betoog slaagt niet.
    7.       Verder betoogt [appellant] dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. De afspraken, zoals vastgesteld in de notulen van de gemeenteraad van 13 december 2016 en de e-mail van 14 december 2016 van de griffier van de gemeenteraad aan [appellant] hadden moeten worden nagekomen. Uit deze notulen en deze e-mail blijkt dat hem is toegezegd dat hij geen enkele (geluids)overlast van de exploitatie zou ondervinden en dat het terras niet tegenover zijn huis zou komen, aldus [appellant].
    7.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte (uitspraak van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:820).
    7.2.    In de eerder genoemde notulen van de gemeenteraad onder punt 12 "Raadsvoorstel vaststelling bestemmingsplan en exploitatieplan Sion ’t Haasje tweede herziening (16 039)" staat onder meer:
    ‘De heer Bolte (PvdA): "Dank ook aan het college voor de heldere notitie en ik hoop ook dat het college bij de afhandeling van het bezwaar rekening houdt met de in het recente Forum Stad gehouden inbreng van de heer [appellant]. Dit o.a. met betrekking tot de locatie van het terras op enige afstand van het water".
    […]
    Wethouder Van der Meij: "Ten aanzien van Sionsweg 3 doet de wethouder de toezegging dat er met partijen en de heer [appellant] zal worden gekeken naar een oplossing aangaande de situering van de terrassen. Daarvoor is ruimte in het bestemmingsplan".´
    7.3.    De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure alleen de verleende exploitatievergunning centraal staat. Bovengenoemde citaten zijn gedaan in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat van gemeentewege toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan waaruit hij mocht afleiden dat het terras niet tegenover zijn woning zou komen. In het hogerberoepschrift somt [appellant] een aantal citaten van gemeenteraadsleden op. De Afdeling stelt vast dat de gestelde toezegging hieruit niet blijkt. Weliswaar wordt gesproken over het kijken naar een oplossing over de situering van de terrassen, maar dat is onvoldoende om te mogen veronderstellen dat het terras niet tegenover de woning van [appellant] zou komen. Omdat ook niet is komen vast te staan dat de wethouder een expliciete toezegging van die strekking heeft gedaan, komt de Afdeling niet toe aan de beoordeling of de gestelde toezegging aan de burgemeester kan worden toegerekend. Niet is gebleken van andere uitlatingen of gedragingen die aangemerkt kunnen worden als een namens de burgemeester gedane toezegging tegenover [appellant]. In dit verband merkt de Afdeling op dat deze hogerberoepsgrond samenhangt met de door [appellant] naar voren gebrachte klacht over geluidsoverlast door het gebruik van het terras. Nu de burgemeester er redelijkerwijs van uit kon gaan dat geen sprake is van een ontoelaatbare nadelige beïnvloeding van de woon- en leefsituatie, heeft de burgemeester in zoverre dus rekening gehouden met de geluidsoverlast voor [appellant].
    7.4.    Het betoog slaagt niet.
    8.       Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van misbruik van bevoegdheid. De gemeente heeft namelijk De Buytenplaets geadviseerd een aanvraag te doen om de exploitatievergunning uit te breiden. Ook is sprake van vooringenomenheid van de burgemeester, aldus [appellant].
    8.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de burgemeester misbruik van zijn bevoegdheden heeft gemaakt. De Afdeling onderschrijft de overwegingen van de rechtbank hierover. [appellant] heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat de burgemeester in zijn besluitvorming vooringenomen zou zijn geweest.
    8.2.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    10.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2024
    85-1050