ECLI:NL:RBDHA:2023:17156, Rechtbank Den Haag, 31-10-2023, SGR 21-4874 en SGR 21-5699
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Voorzorgsbeginsel onjuist toegepast. Onvoldoende gemotiveerd waarom pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen in dit geval op grond van het voorzorgsbeginsel gelijkgesteld zijn aan ZZS.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: SGR 21/4874 en SGR 21/5699 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 31 oktober 2023 in de zaken tussen
  
    
      ExxonMobil Chemical Holland B.V., uit Rotterdam, eiseres
    (gemachtigde: mr. V.M.Y. van 't Lam),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder 
    (gemachtigde: mr. A.J. van Poortvliet).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de op 4 juni 2021 en 5 juli 2021 aan haar verleende revisievergunningen. Deze zijn respectievelijk geregistreerd onder zaaknummers SGR 21/4874 en SGR 21/5699.
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met twee verweerschriften.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft de beroepen gevoegd behandeld op de zitting van 19 september 2023. Namens eiseres waren aanwezig [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde en mr. [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 4] , [naam 5] , [naam 6] , [naam 7] en [naam 8] .
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    2. Eiseres exploiteert een inrichting op de locatie aan de [adres 1] in de Botlek in Rotterdam voor de productie van ftalaatesters oftewel plasticizers (weekmakers) en ftaalzuuranhydride. Op 24 juli 2018 heeft eiseres een aanvraag bij verweerder ingediend voor een revisievergunning voor de activiteit milieu voor deze inrichting (ook wel aangeduid als ExxonMobil RPP). Bij besluit van 4 juni 2021 (bestreden besluit I) heeft verweerder de vergunning verleend. Aan deze revisievergunning heeft verweerder (maatwerk)voorschriften verbonden.
    
    3. Eiseres exploiteert ook een inrichting op de locatie aan de [adres 2] in Rotterdam-Europoort voor de vervaardiging van oxo-alcoholen. Op 30 april 2018 heeft eiseres een aanvraag bij verweerder ingediend voor een revisievergunning voor de activiteit milieu voor deze inrichting (ook wel aangeduid als ExxonMobil ROP). Bij besluit van 5 juli 2021 (bestreden besluit II) heeft verweerder de vergunning verleend. Ook aan deze revisievergunning heeft verweerder (maatwerk)voorschriften verbonden.
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt de verleende omgevingsvergunningen aan de hand van de beroepsgronden die eiseres heeft aangevoerd.
    
    5. De voor de beoordeling van de beroepen relevante wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
      
        pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen
      
    
    
    
      
        Standpunt eiseres
      
    
    
    6. Eiseres verzoekt, kort samengevat, om vernietiging van de in de omgevingsvergunningen opgenomen voorschriften met betrekking tot zeer zorgwekkende stoffen (ZZS), voor zover daaronder ook potentieel zeer zorgwekkende stoffen (pZZS) of stoffen waarvan het RIVM adviseert ze met gelijkwaardige zorg te behandelen (Gelijkwaardige zorg-stoffen) worden verstaan. Eiseres stelt zich primair op het standpunt dat daarvoor geen grondslag bestaat. Subsidiair voert zij aan dat de voorschriften in zoverre in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, het rechtzekerheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.   
    
    
      
        Grondslag voorschriften
      
    
    
    7. Aan de omgevingsvergunningen heeft verweerder voorschriften verbonden die betrekking hebben op ZZS. Tussen partijen is niet in geschil dat het daarbij gaat om stoffen die voldoen aan een of meer van de criteria of voorwaarden, bedoeld in artikel 57 van Verordening (EG) nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH). In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder erkend dat pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen niet voldoen aan de eisen van artikel 57 REACH, maar dat hij de voorschriften voor ZZS in de bestreden besluiten uit voorzorg mede van toepassing heeft verklaard op pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen. Daarom heeft verweerder in de algemene opmerkingen over ZZS in de bestreden besluiten tot uitdrukking willen brengen dat pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen als ZZS worden geclassificeerd. 
    
    8. In de bestreden besluiten heeft verweerder uiteengezet dat hem, gelet op artikel 2.3b, eerste en tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm), een zekere milieutechnische beoordelingsruimte toekomt om met toepassing van het voorzorgsbeginsel stoffen die nog niet als ZZS zijn geclassificeerd wel als ZZS te behandelen. 
    
    9. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de voorschriften over ZZS, pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen hun grondslag vinden in artikel 2.22, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), in verbinding met artikel 2.14, eerste lid, van de Wabo en artikel 5.7, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit omgevingsrecht (Bor), dan wel artikel 5.7, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bor, met toepassing van het voorzorgsbeginsel. De meer algemene zorgplichten van de artikelen 1.1a en 9.2.1.2 van de Wet milieubeheer bieden volgens verweerder ook steun voor het opleggen van deze voorschriften. 
    
    10. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres ter zitting terecht opgemerkt dat de bestreden besluiten revisievergunningen zijn, zodat op grond van artikel 2.6, derde lid, van de Wabo niet artikel 2.14, eerste lid, van de Wabo, maar artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo de grondslag zou moeten zijn voor het opleggen van de in geding zijnde voorschriften. Aangezien verweerder deze grondslag niet aan de bestreden besluiten ten grondslag heeft gelegd, zijn de bestreden besluiten in zoverre gebrekkig. De rechtbank ziet aanleiding dit gebrek in de bestreden besluiten te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht, omdat aannemelijk is dat eiseres hierdoor niet wordt benadeeld. Ook met toepassing van de juiste grondslag blijft evenwel de vraag aan de orde of verweerder pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen in het belang van de bescherming van het milieu uit voorzorg met ZZS heeft mogen gelijkstellen. 
    
    
      
        Voorzorgsbeginsel
      
    
    
    11. Eiseres stelt dat verweerder ten onrechte met verwijzing naar het voorzorgsbeginsel, zijn daarop gebaseerde beleid en de adviezen van het RIVM heeft besloten om pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen als ZZS te classificeren. Volgens eiseres handelt verweerder hiermee in strijd met de Mededeling van de Europese Commissie over het voorzorgsbeginsel (de Mededeling). Bij toepassing van het voorzorgsbeginsel dient een belangenafweging plaats te vinden. De eventuele risico’s van emissies van pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen zijn onvoldoende onderzocht of benoemd. Tegenover die eventuele, onduidelijke risico’s staat het belang van eiseres bij haar bedrijfsvoering. Dit belang is onvoldoende meegewogen. Uit de Mededeling volgt dat besluitvormers via een gestructureerde aanpak van een uit drie stappen bestaande risicoanalyse het risico voor het milieu of de gezondheid zo volledig mogelijk moeten evalueren om de meest in aanmerking komende maatregelen te kunnen kiezen. Een risico-evaluatie van de emissies van pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen vanwege de inrichting van eiseres is niet gemaakt. De mate van wetenschappelijke onzekerheid wordt niet toegelicht en ook niet hoe deze zich verhoudt tot de beperking van de vrijheden en rechten van personen, het bedrijfsleven en organisaties. Aan geen van de drie voorwaarden is voldaan, aldus eiseres. 
    
    
      11.1.
      Volgens verweerder rechtvaardigt de gerede kans of het onderbouwde vermoeden dat een stof op basis van haar eigenschappen een ZZS blijkt te zijn, uit het oogpunt van voorzorg de anticipatie op de kwalificatie als ZZS. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij op basis van het voorzorgsbeginsel, dat is opgenomen in artikel 191, tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en nader is geduid in de Mededeling, maatregelen mag nemen, ook als er wetenschappelijk gezien nog geen zekerheid over de risico’s van die stoffen bestaat. Een onderbouwd vermoeden van deze risico’s is daarvoor volgens verweerder genoeg. Verweerder heeft daarbij beoordelingsruimte. Daarbij is het van belang om voor ogen te houden dat de aard van het voorzorgsbeginsel met zich brengt dat er per definitie (wetenschappelijke) onzekerheden zijn, aldus verweerder. Verweerder heeft onder verwijzing naar het voorzorgsbeginsel het uitvoeringskader voor de omgang met ZZS en pZZS vastgesteld (het uitvoeringskader). Op basis van dit uitvoeringskader voert verweerder met betrekking tot pZZS uit voorzorg hetzelfde beleid als ten aanzien van ZZS. Dat betekent concreet dat verweerder in beginsel alle stoffen die door het RIVM op de zogenoemde pZZS-lijst worden geplaatst, aanmerkt als ZZS. Met betrekking tot de Gelijkwaardige zorg-stoffen, heeft verweerder verwezen naar de individuele stofklasseadviezen die het RIVM heeft uitgebracht. Uit deze adviezen komt volgens verweerder overtuigend naar voren dat de desbetreffende stoffen beschikken over één of meer eigenschappen van ZZS. Het voorzorgsbeginsel rechtvaardigt volgens verweerder daarom dat ook deze stoffen van gelijke zorg als pZZS, gelijkgesteld worden met ZZS.
      
    
    
      11.2.
      
        De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of het beleid van verweerder om stoffen op de pZZS-lijst uit voorzorg gelijk te stellen met ZZS, voldoet aan de eisen die worden gesteld aan de toepassing van het voorzorgsbeginsel. Daarnaast zal de rechtbank beoordelen of verweerder Gelijkwaardige zorg-stoffen met ZZS gelijk heeft mogen stellen.
        Partijen zijn het er overigens over eens dat er op dit moment bij eiseres geen Gelijkwaardige zorg-stoffen aanwezig zijn.
      
      
    
    
      11.3.
      Onder verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank van 16 maart 2023 is de rechtbank van oordeel dat niet aan de toepassingsvoorwaarden voor het voorzorgsbeginsel is voldaan. De toepassing van het voorzorgsbeginsel vereist dat eerst een risico-evaluatie wordt gemaakt. Dit betekent dat een wetenschappelijke evaluatie van de mogelijke schadelijke gevolgen van een gebeurtenis moet zijn gemaakt. Die risico-evaluatie ontbreekt in dit geval. Verweerder heeft beleid opgesteld waarin elke stof die het RIVM op de pZZS-lijst plaatst – ongeacht de reden hiervoor – gelijkgesteld wordt met een ZZS. Deze generieke gelijkstelling van pZZS met ZZS ontbeert een evaluatie van de mogelijke schadelijke gevolgen van de verschillende pZZS voor het milieu en/of de volksgezondheid en de ernst, duur en onomkeerbaarheid van eventuele schadelijke gevolgen. Het is naar het oordeel van de rechtbank aan verweerder om door middel van een risico-evaluatie te onderzoeken welke schadelijke gevolgen kunnen optreden door uitstoot van de betrokken stoffen, of het onwenselijk is dat deze stoffen, gelet op het belang van de bescherming van het milieu en/of de volksgezondheid, worden uitgestoten en welke maatregelen bij onwenselijkheid hiervan getroffen moeten worden. Eerst nadat een dergelijk onderzoek is verricht, kan worden besloten of toepassing moet worden gegeven aan het voorzorgsbeginsel. Het voorgaande betekent dat verweerder de stoffen die door het RIVM op de pZZS-lijst zijn geplaatst, ten onrechte reeds om die reden heeft gelijkgesteld met ZZS. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ook niet mogen volstaan met een enkele verwijzing naar de stofklasseadviezen van het RIVM om Gelijkwaardige zorg-stoffen op grond van het voorzorgsbeginsel gelijk te stellen met ZZS. Verweerder heeft daarmee niet voldaan aan de voor toepassing van het voorzorgsbeginsel vereiste risico-evaluatie. Uit de stofklasseadviezen blijkt dat de betrokken stoffen in meer of mindere mate zorgwekkende eigenschappen hebben, maar het is vervolgens aan verweerder om aan de hand van een risico-evaluatie nader toe te lichten welk mogelijk gevaar die eigenschappen opleveren voor het milieu en/of de volksgezondheid en in te gaan op de ernst, duur en onomkeerbaarheid van de eventuele schadelijke gevolgen. Zoals volgt uit de Mededeling dient verweerder ook te onderzoeken wat de voordelen en lasten van al dan niet handelen zijn, alvorens maatregelen worden getroffen.
      
    
    
      11.4.
      Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de rechtbank niet kan aansluiten bij haar uitspraak van 16 maart 2023, omdat aan eiseres vrijwel alleen onderzoeks- en informatieverplichtingen zijn opgelegd. De rechtbank volgt verweerder hierin niet. In de eerste plaats blijkt uit de bestreden besluiten dat aan eiseres niet uitsluitend onderzoeks- en informatieverplichtingen zijn opgelegd. De daarin opgenomen voorschriften met betrekking tot ZZS, pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen in afvalstoffen bepalen dat de in het uitgevoerde onderzoek beschreven zekere maatregelen ook moeten worden uitgevoerd. Daarnaast bevat het voorschrift over indirecte lozingen naar water in bestreden besluit I een minimalisatieplicht voor emissies van ZZS, pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen. Ten slotte schrijven de aanvullende voorschriften met betrekking tot lucht voor procesinstallaties in bestreden besluit I ook concrete maatregelen voor. Naar het oordeel van de rechtbank maakt de Mededeling bovendien geen onderscheid tussen onderzoeks- en informatieverplichtingen en voorschriften waarin maatregelen worden opgelegd. Dat betekent dat ook in het geval van onderzoeks- en informatieverplichtingen eerst een risico-evaluatie moet worden gemaakt. 
      
    
    
      11.5.
      Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder het voorzorgsbeginsel onjuist heeft toegepast. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen in dit geval op grond van het voorzorgsbeginsel gelijkgesteld zijn aan ZZS. Dat betekent dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat wijziging van de voorschriften nodig was met het oog op de bescherming van het milieu. 
    
    
      11.6.
      Het betoog slaagt. De rechtbank komt daarom niet meer toe aan het subsidiaire standpunt van eiseres.  
      
      
        
          Voorschriften ZZS in afvalstoffen
        
      
      
      
        
          Grondslag voorschriften
        
      
      
      
        12.	Eiseres betoogt dat ook met betrekking tot ZZS in afvalstoffen een wettelijke grondslag voor de opgelegde voorschriften ontbreekt. De voorschriften dienen niet de uit de wet voorvloeiende preventiedoelstelling voor het ontstaan van afvalstoffen, maar hebben betrekking op meet-, onderzoeks- en registratieverplichtingen van ZZS in afvalstoffen en het minimaliseren van ZZS in afvalstoffen. Ook het Landelijk Afvalbeheerplan 2017-2019 (het LAP) biedt geen handvatten voor het opleggen van dergelijke verplichtingen. De opgelegde onderzoeksverplichtingen met betrekking tot ZZS in afvalstoffen zijn ook zeer belastend voor de bedrijfsvoering eiseres en niet nuttig, omdat het merendeel van de huidige afvalstromen alleen kan worden verbrand en dus niet voor nuttige toepassing of hergebruik in aanmerking komt. Verder onderzoek naar het gehalte ZZS in deze afvalstoffen zou volgens eiseres voor het verwerkingsproces daarom niets opleveren.
      
      
    
    
      12.1.
      Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de wettelijke grondslag voor de voorschriften voor ZZS in afvalstoffen is te vinden in artikel 5.7, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bor. De betreffende voorschriften zien op het meten, registreren, het voorkomen en ontstaan van ZZS in afvalstoffen en bevatten een minimalisatieverplichting voor ZZS in afvalstoffen. De voorschriften hebben betrekking op het doelmatig beheer van afvalstoffen en zijn noodzakelijk in het belang van de bescherming van het milieu. Het gaat om informatie over afvalstoffen, die specifiek zijn voor de ontdoener, en die verderop in de afvalketen de mogelijkheden voor recycling beperken. Het LAP kijkt naar de hele afvalketen en stelt dat het ook mogelijk is om eisen op te leggen aan de ontdoener van afval, aldus verweerder.
      
    
    
      12.2.
      De rechtbank stelt vast dat verweerder in de bestreden besluiten voorschriften heeft opgenomen voor ZZS in afvalstoffen. In bestreden besluit I betreft het de voorschriften 2.4.1 tot en met 2.4.7. In bestreden besluit II gaat het om de voorschriften 11.3.1 tot en met 11.3.7. De voorschriften hebben enerzijds betrekking op de bepaling van ZZS in afvalstoffen en de registratie ervan. Anderzijds gaat het om onderzoeksverplichtingen naar de mogelijkheden om het ontstaan van afvalstoffen met ZZS te reduceren en naar de technische mogelijkheden binnen of buiten de inrichting om ZZS uit afvalstoffen te scheiden of te vernietigen. Daarbij geldt dat de in het door verweerder goed te keuren onderzoek beschreven zekere maatregelen volgens de goedgekeurde planning moeten worden uitgevoerd. 
      
    
    
      12.3.
      Ter zitting heeft eiseres naar voren gebracht dat het om verplichtingen gaat die ten aanzien van de afvalverwerker zouden moeten gelden, omdat de afvalverwerker moet weten wat er aan afvalstoffen bij hem binnenkomt. Voor zover die verplichtingen zouden doorwerken naar eiseres, gaat het volgens eiseres om privaatrechtelijke verhoudingen tussen de ontdoener en de afvalverwerker. 
      
    
    
      12.4.
      De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres als ontdoener van de afvalstoffen de meest aangewezene om de beschikbare informatie over ZZS in afvalstoffen te verstrekken, omdat zij de afvalstoffen maakt en de meeste kennis heeft over die afvalstoffen en de mate van ZZS daarin. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er ook een (bestuursrechtelijke) grondslag voor het opleggen van de voorschriften over ZZS in afvalstoffen. Anders dan eiseres veronderstelt, zien de voorschriften niet op het voorkomen van het ontstaan van afvalstoffen en afvalwater, maar om het doelmatig beheer van afvalstoffen. Daarvoor bestaat een grondslag in artikel 5.7, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bor. Verweerder dient op grond van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo, in verbinding met artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder b, aanhef en onder 2°, van de Wabo, in verbinding met artikel 10.14, eerste lid, van de Wet milieubeheer rekening te houden met het geldende afvalbeheerplan. Uit deel C2 van het LAP blijkt dat iedere betrokken partij in de keten, dus ook de ontdoener, een rol heeft in het doelmatig beheer van afvalstoffen.
      
    
    
      12.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat de opgelegde voorschriften het doelmatig beheer van ZZS-houdende afvalstoffen dienen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder heeft toegelicht dat transporteurs van afvalstoffen op de hoogte moeten zijn van de aanwezigheid van ZZS in afvalstoffen, omdat tijdens het transport lekkages kunnen ontstaan. Een transporteur moet in dat geval weten welke maatregelen moeten worden genomen om risico’s tijdens het transport te beheersen. De rechtbank kan verweerder eveneens volgen in de toelichting dat die informatie ook voor de ontvanger van de afvalstoffen relevant is, omdat voor het afvalverwerkingsproces beoordeeld moet worden of de afvalstoffen nuttig gebruikt kunnen worden en of daarvoor een risicoanalyse moet worden opgesteld. Ten slotte zijn de gehaltes van ZZS in afvalstoffen van belang om te bepalen of afvalstoffen mogen worden opgebulkt of gemengd.
      
    
    
      12.5.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres onvoldoende weersproken dat de informatie over het gehalte aan ZZS in afvalstoffen ook nuttig is als die afvalstoffen alleen voor verbranding in aanmerking komen. Niet alleen kan deze informatie van belang zijn voor het transport van deze afvalstoffen, ook is de kennis over de gehalten van ZZS in afvalstoffen bij verbranding van belang voor het verwerkingsproces. De gehaltes ZZS kunnen namelijk invloed hebben op de procescondities en de emissies bij een verbrander bij de afvalverwerker. Restemissies van ZZS moeten worden geminimaliseerd en aan emissiegrenswaarden voldoen. Relevant is daarom of de aanwezige ZZS bij de betreffende verbrandingstemperatuur worden vernietigd en/of worden afgevangen in de rookgasreiniging. De uitkomst is in zoverre anders dan in voormelde uitspraak van deze rechtbank van 16 maart 2023, omdat verweerder in de onderhavige zaken gelet op het voorgaande wél voldoende heeft gemotiveerd dat informatie over het gehalte aan ZZS in afvalstoffen ook nuttig is als die afvalstoffen worden verbrand.
      
    
    
      12.6.
      Ten slotte heeft eiseres aangevoerd dat de onderzoeksverplichtingen voor haar zeer belastend zijn. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat de afgelopen anderhalf à twee jaar één persoon fulltime bezig is geweest met de opgelegde onderzoeksverplichtingen. De rechtbank is van oordeel dat de werklast die de voorschriften over ZZS in afvalstoffen voor eiseres met zich brengen niet onevenredig is in verhouding tot het met die voorschriften te dienen doel. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat een doelmatig beheer van afvalstoffen die ZZS bevatten van groot belang is voor de bescherming van het milieu. Daarnaast heeft eiseres ter zitting verklaard dat er in totaal ongeveer 140 medewerkers werkzaam zijn voor beide inrichtingen. De in de afgelopen periode door de medewerker van eiseres verrichtte onderzoeken hadden bovendien niet alleen betrekking op ZZS in afvalstoffen maar ook op pZZS in afvalstoffen en andere voorschriften met betrekking tot ZZS en pZZS. 
      
    
    
      12.7.
      Het betoog slaagt niet.
      
      
        
          Uitvoerbaarheid minimalisatieverplichting
        
      
      
      
        13.	Eiseres stelt dat de verplichting om de aanwezigheid van ZZS in afvalstoffen te minimaliseren in de praktijk niet in alle gevallen goed werkbaar is. Binnen de inrichtingen van eiseres komen ZZS voor die inherent verbonden zijn aan haar kern-bedrijfsprocessen. De emissie ervan naar de omgeving moet al zoveel mogelijk worden voorkomen. Van dergelijke ZZS kan eiseres zich alleen als afvalstof ontdoen. Eiseres noemt als voorbeeld het gebruik van actief koolfilters met daarin mogelijk ZZS, die vervolgens afval worden. Een minimalisatieverplichting voor ZZS in emissies én voor ZZS in afval is in die gevallen daarom niet uitvoerbaar. Verweerder heeft nagelaten de uitvoerbaarheid van deze voorschriften inzichtelijk te maken en te motiveren. 
      
      
    
    
      13.1.
      Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat eiseres er ten onrechte vanuit gaat dat in de bestreden besluiten een minimalisatieverplichting is opgenomen voor ZZS in afvalstoffen. Blijkens de opgelegde voorschriften wordt eiseres gevraagd om in beeld te brengen wat de mogelijkheden zijn om het ontstaan van afvalstoffen met ZZS te reduceren en om ZZS uit haar afvalstoffen te scheiden of te vernietigen. Een analyse van de haalbaarheid van maatregelen vormt ook een onderdeel van het gevraagde onderzoek. Verweerder heeft toegelicht dat, als eiseres in haar onderzoek afdoende motiveert waarom het niet mogelijk is om maatregelen te treffen, dat voor verweerder geen reden zal zijn om het onderzoek niet goed te keuren. Alleen de in het onderzoek beschreven zekere maatregelen dienen volgens de goedgekeurde planning te worden uitgevoerd. Dat betekent dat van eiseres niet wordt verlangd om maatregelen te nemen die niet uitvoerbaar zijn. Ter zitting heeft eiseres overigens niet bestreden dat dit in de praktijk ook de gang van zaken is. 
    
    
      13.2.
      Het betoog slaagt niet.
      
      
        
          Voorschrift 9.6.3 van bestreden besluit I
        
      
      
      
        14.	Partijen hebben overeenstemming bereikt over een aangepaste tekst van voorschrift 9.6.3 van bestreden besluit I. Zij verzoeken de rechtbank dit voorschrift te wijzigen door zelf in de zaak te voorzien.
      
      
    
    
      14.1.
      
        De rechtbank zal voorschrift 9.6.3 vernietigen en zelf in de zaak voorzien door het voorschrift, overeenkomstig de wens van partijen, als volgt te herformuleren:
        
          9.6.3
        
        
          “In leidingsystemen, waarin zich stoffen of mengsels van stoffen bevinden die een dampspanning bezitten hoger dan 1kPa en waarin zich 5 massa% of meer zeer zorgwekkende stoffen bevinden, bij procesomstandigheden en die vallen onder artikel 2.4, tweede lid, van het Activiteitenbesluit (beperken van emissies van zeer zorgwekkende stoffen), mogen uitsluitend afsluiters worden toegepast van het type balgafsluiters met een pakkingbus. Dit geldt alleen voor vervanging van afsluiters of bij nieuwbouw. Bij lekkages boven het reparatiecriterium dienen afsluiters vervangen te worden door voornoemde afsluiters van het type balgafsluiters met een pakkingbus.”
        
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      15. Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen gegrond zijn en dat de bestreden besluiten gedeeltelijk voor vernietiging in aanmerking komen. Bestreden besluit I komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het voorschrift 9.6.3 betreft. Daarnaast komen de aan de bestreden besluiten verbonden voorschriften voor vernietiging in aanmerking voor zover die betrekking hebben op pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen. In bestreden besluit I gaat het om de voorschriften 2.4.1 tot en met 2.4.7, 3.4.1 tot en met 3.4.4, 9.6.2 tot en met 9.6.3 en 9.7.1 tot en met 9.7.3. In bestreden besluit II gaat het om de voorschriften 11.2.1 tot en met 11.2.3 en 11.3.1 tot en met 11.3.7. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien op de wijze zoals vermeld in het dictum van deze uitspraak. 
      
      16. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres de door haar betaalde griffierechten vergoedt.
      
      17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1). Daarbij overweegt de rechtbank dat de beroepen worden beschouwd als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 Bpb.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt voorschrift 9.6.3 van bestreden besluit I, 
    - bepaalt dat voorschrift 9.6.3 van bestreden besluit I komt te luiden zoals weergegeven onder 14.1 van deze uitspraak;
    - bepaalt dat de zinssnede ‘stoffen die als zeer zorgwekkende stoffen worden beschouwd’ in voorschriften 2.4.1, 2.4.6 en 9.7.1 van bestreden besluit I wordt vervangen door ‘ZZS’;
    - bepaalt dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van bestreden besluit I;
    - vernietigt de aan bestreden besluit I verbonden voorschriften 2.4.1 tot en met 2.4.7, 3.4.1 tot en met 3.4.4, 9.6.2 tot en met 9.6.3 en 9.7.1 tot en met 9.7.3 voor zover die betrekking hebben op pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen; 
    - vernietigt de aan bestreden besluit II verbonden voorschriften 11.2.1 tot en met 11.2.3 en 11.3.1 tot en met 11.3.7 voor zover die betrekking hebben op pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht in beide zaken van in totaal € 720,- aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres in beide zaken tot een bedrag van € 1.674,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, voorzitter, en mr. C.G. Meeder en mr. A.J. Eertink, leden, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving
    
    
      Op grond van artikel 57 van REACH kunnen de volgende stoffen volgens de procedure van artikel 58 in bijlage XIV (lijst van autorisatieplichtige stoffen) worden opgenomen:
    
    
      
        stoffen die overeenkomstig Richtlijn 67/548/EEG aan de criteria voor indeling als kankerverwekkend, categorie 1 of 2, voldoen;
      
      
        stoffen die overeenkomstig Richtlijn 67/548/EEG aan de criteria voor indeling als mutageen, categorie 1 of 2, voldoen;
      
      
        stoffen die overeenkomstig Richtlijn 67/548/EEG aan de criteria voor indeling als giftig voor de voortplanting, categorie 1 of 2, voldoen;
      
      
        stoffen die volgens de criteria van bijlage XIII persistent, bioaccumulerend en toxisch zijn;
      
      
        stoffen die volgens de criteria van bijlage XIII zeer persistent en zeer bioaccumulerend zijn;
      
      
        stoffen, zoals die welke hormoonontregelende eigenschappen hebben of die welke persistente, bioaccumulerende en toxische eigenschappen of zeer persistente en zeer bioaccumulerende eigenschappen hebben, die niet aan de criteria onder d) en e) voldoen, ten aanzien waarvan wetenschappelijke aanwijzingen worden gevonden voor waarschijnlijke ernstige gevolgen voor de gezondheid van de mens of voor het milieu die even zorgwekkend zijn als die van de stoffen die onder a) tot en met e) zijn vermeld en die per afzonderlijk geval volgens de procedure van artikel 59 worden vastgesteld.
      
    
    
    
      Op grond van artikel 2.3b, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer wordt voor de toepassing van afdeling 2.3 (Lucht en geur) van het Activiteitenbesluit onder een ZZS verstaan een stof die voldoet aan een of meer van de criteria of voorwaarden, bedoeld in artikel 57 van REACH. 
      Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld over zeer zorgwekkende stoffen.
    
    
    
      Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
      1°.	het oprichten,
      2°.	het veranderen of veranderen van de werking of
      3°.	het in werking hebben
      van een inrichting of mijnbouwwerk,
    
    
    
      Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo kan het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of mijnbouwwerk of van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2° of 3°, en met betrekking tot die inrichting of dat mijnbouwwerk al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, bepalen dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting of het betrokken mijnbouwwerk na die verandering.
    
    
    
      Ingevolge artikel 2.6, derde lid, van de Wabo kan het bevoegd gezag de rechten die de vergunninghouder aan de al eerder verleende omgevingsvergunningen ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van artikel 2.31 of 2.33.
    
    
    
      Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2° en 5°, van de Wabo betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, in ieder geval:
      2°.	de gevolgen voor het milieu, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, mede gezien de technische kenmerken en de geografische ligging daarvan; 
      5°.     de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen.
    
    
    
      Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder b, aanhef en onder 2°, van de Wabo houdt het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, bij die beslissing in ieder geval rekening met het bepaalde in de artikelen 10.14 en 10.29a van de Wet milieubeheer.
    
    
    
      Ingevolge artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20.
    
    
    
      Ingevolge artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo kan het bevoegd gezag voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.
    
    
    
      Ingevolge artikel 5.7, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden in ieder geval aan de omgevingsvergunning de in aanmerking komende voorschriften verbonden met betrekking tot:
      het voorkomen van het ontstaan van afvalstoffen en afvalwater en, voor zover dat niet mogelijk is, het doelmatig beheer alsmede de monitoring van afvalstoffen en afvalwater.
    
    
    
      Ingevolge artikel 5.7, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bor kunnen aan de omgevingsvergunning in het belang van de bescherming van het milieu andere voorschriften worden verbonden. Die voorschriften kunnen in ieder geval inhouden dat daarbij aangegeven metingen, berekeningen of tellingen – andere dan bedoeld in de artikelen 5.5 en 5.6 – moeten worden verricht ter bepaling van de mate waarin de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt.
    
    
    
      Ingevolge artikel 10.14, eerste lid, van de Wet milieubeheer houdt ieder bestuursorgaan rekening met het geldende afvalbeheerplan bij het uitoefenen van een bevoegdheid krachtens deze wet, voor zover de bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking tot afvalstoffen.
    
    
    
  
  
     Mededeling van de Commissie over het voorzorgsbeginsel, COM/2000/0001, 2 februari 2000.
  
  
     Besluit van Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland houdende regels omtrent vaststelling van de bijlage Omgang met Zeer Zorgwekkende Stoffen van de Nota Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving 2018 – 2021, Provinciaal blad 2019, 7897, 4 december 2019.
  
  
     ECLI:NL:RBDHA:2023:3302. 
  
  
     Voorschriften 2.4.6-2.4.7 van bestreden besluit I en voorschriften 11.3.6-11.3.7 van bestreden besluit II.
  
  
     Voorschrift 3.4.1 van bestreden besluit I.
  
  
     Voorschriften 9.6.2 en 9.6.3 van bestreden besluit I.
  
  
     Zie deel B14 van het LAP.
  
  
     Zie deel B3 van het LAP.
  
  
     Voorschriften 2.4.6 en 2.4.7 van bestreden besluit I en 11.3.6 en 11.3.7 van bestreden besluit II.