ECLI:NL:RBMNE:2023:2417, Rechtbank Midden-Nederland, 17-05-2023, 22/5667
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wabo. Weigering omgevingsvergunning wijzigen horecapand naar twee woningen. De wens van het college om vast te houden aan een werkgelegenheidsfunctie in het pand is niet onredelijk.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/5667 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 mei 2023 in de zaak tussen
  
    
      Utrecht Onroerend Goed (U.O.G.) B.V., uit De Bilt, eiseres
    (gemachtigde: mr. F.S.P. van der Wal),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (het college), verweerder
      (gemachtigde: mr. H. Kavi).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Deze zaak gaat over de weigering van een omgevingsvergunning voor het verbouwen en wijziging van een horecagelegenheid naar twee woningen. Het gaat om de panden aan de [adres 1] in [plaats] (hierna aangeduid als het pand).
    
    2. Het pand bevindt zich op de begane grond. Daarboven zijn twee woningen aanwezig. Eiseres is in 2020 eigenaar geworden van het pand en de bovenwoningen. Eiseres wil twee appartementen realiseren in het pand, dat al even leegstaat. Om dat mogelijk te maken heeft eiseres op 6 oktober 2021 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning om af te wijken van de beheersverordening.
    
    3. Het college wil niet afwijken van de beheersverordening en heeft de omgevingsvergunning met het besluit van 17 februari 2022 geweigerd. De reden hiervoor is dat het college het belangrijk vindt om de werkgelegenheidsfunctie ter plaatse te behouden. 
    4. De weigering is met de beslissing op bezwaar van 2 november 2022 in stand gebleven. Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld en heeft de beroepsgronden op 9 januari 2023 aangevuld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    5. De rechtbank heeft het beroep op 17 april 2023 op zitting behandeld. Namens eiseres zijn verschenen [A] , directeur van [bedrijf] B.V., en [B] , directeur van Utrecht City Projects B.V.. Deze B.V.’s zijn de bestuurders van eiseres. Ook was aanwezig mr. G.J. Scholten, waarnemer van de gemachtigde van eiseres. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Aan wie is de omgevingsvergunning geweigerd?
      
    
    
    6. Voordat de rechtbank toekomt aan de inhoudelijke beoordeling van het geschil, zal zij ingaan op een formeel punt. Uit het aanvraagformulier blijkt dat de architect [bedrijf] B.V. als aanvrager heeft ingevuld en Utrecht Onroerend Goed B.V. als handelsnaam heeft vermeld. In het weigeringbesluit staat [bedrijf] B.V. vermeld als aanvrager. Deze B.V. is één van de bestuurders van eiseres. Op de zitting is van de kant van eiseres toegelicht dat het de bedoeling was de aanvraag in te dienen namens Utrecht Onroerend Goed (U.O.G.) B.V., maar dat de architect dit niet helemaal juist heeft gedaan. Het college heeft de aanvraag ook zo opgevat dat deze is ingediend door eiseres. Gelet hierop moet het ervoor worden gehouden dat eiseres aanvrager is. Dit betekent dat het college het bezwaar terecht ontvankelijk heeft geacht en dat eiseres ook in beroep kan worden ontvangen. 
    
    
      
        Wat beoordeelt de rechtbank?
      
    
    
    
      
        Het oordeel
      
    
    7. De rechtbank oordeelt dat het college aan de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen in redelijkheid ten grondslag heeft kunnen leggen dat het, gelet op het beleidsuitgangspunt van een gebalanceerde groei, wenst vast te houden aan een werkgelegenheidsfunctie in het pand. In de belangenafweging heeft het college aan dit belang, dat is afgezet tegen de belangen die eiseres heeft bij het realiseren van twee woningen, een doorslaggevend gewicht toegekend. De rechtbank oordeelt dat de gemaakte belangenafweging niet onredelijk is. Verder ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur heeft gehandeld. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Het toetsingskader
      
    
    8. Niet in geschil is dat het gebruik van het pand voor wonen in strijd is met de regels van de Beheersverordening [locatie 1] . 
    
    9. Het college heeft de bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), in samenhang met artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor), een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van een beheersverordening. Uit artikel 2.12 van de Wabo volgt dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    10. Tussen partijen is niet in geschil dat de wijziging van horeca naar woningen onder de categorie uit artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor valt en dat afwijken van de beheersverordening wettelijk gezien tot de mogelijkheden behoort. 
    
    11. Volgens vaste rechtspraak komt het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van de beheersverordening een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en moet het de betrokken belangen afwegen. De rechtbank toetst het besluit van het college terughoudend. Dat wil zeggen dat de zij beoordeelt of het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Zij beoordeelt dit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    
      
        Geldt een verzwaarde motiveringsplicht bij een kruimelgeval?
      
    
    12. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de omstandigheid dat de aanvraag onder de kruimelgevallenregeling (artikel 4 van bijlage II bij het Bor) valt een aanwijzing is dat de wijziging dermate beperkte ruimtelijke gevolgen heeft dat de omgevingsvergunningen in beginsel kan worden verleend. Volgens eiseres geldt in dit geval een verzwaarde motiveringsplicht en kan de omgevingsvergunning alleen in bijzondere gevallen op basis van zwaarwegende ruimtelijke argumenten worden geweigerd. Op zitting heeft de gemachtigde van eiseres toegelicht dat dit uit de wetssystematiek valt af te leiden. 
    
    13. De rechtbank is het niet eens met het standpunt dat in dit geval een verzwaarde motiveringsplicht voor het college geldt. In de omstandigheid dat een initiatief past binnen de categorieën van kruimelgevallen, ziet de rechtbank geen reden om een verzwaarde motiveringsplicht aan te nemen. Ook kan dit niet worden afgeleid uit wetssystematiek of rechtspraak. Dit laat onverlet dat de weigering van het college om mee te werken aan het afwijken van de beheersverordening voldoende draagkrachtig gemotiveerd moet zijn. Dit zal de rechtbank hierna beoordelen. 
    
    
      
        De belangenafweging
      
    
    14. Eiseres is van mening dat het college te veel gewicht heeft toegekend aan het belang van het behouden van een werkgelegenheidsfunctie. Het college baseert zich op de Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040 (RSU 2040), maar de daarin opgenomen globale beleidsuitgangspunten worden ten onrechte gebruikt om de omgevingsvergunning te weigeren. Eiseres wijst op diverse andere beleidsdocumenten waarin aanwijzingen te vinden zijn die pleiten voor het toestaan van een woonfunctie. Zo volgt uit de ‘Woonvisie: Utrecht beter in balans’ dat het realiseren van extra woonruimte een belangrijke doelstelling is. Ook de ‘Ontwikkelstrategie [straat] ’, dat deel uit maakt van de Omgevingsvisie, biedt ruimte voor de wijziging naar wonen. Het ‘Uitvoeringsprogramma: doorpakken op de [straat] ’ beschrijft leegstand als één van de problemen en volgens eiseres is geen concreet zicht op invulling van de horecafunctie waardoor het pand nog langer leeg blijft staan. Een ander belangrijk punt van eiseres is dat de transformatie naar twee woningen voldoet aan de Beleidsregels Kleinschalige transformatie naar Wonen gemeente Utrecht (de beleidsregels). Het standpunt van eiseres is dat er vanuit ruimtelijk ordeningsoogpunt geen reden is die de weigering kan rechtvaardigen. 
    
    15. De rechtbank overweegt dat naar aanleiding van de aanvraag een leefbaarheidstoets is uitgevoerd en dat de uitkomst daarvan positief is. Dit betekent dat uit de leefbaarheidstoets geen ruimtelijke bezwaren tegen twee extra woningen ter plaatse naar voren zijn gekomen. De vraag die partijen verdeeld houdt is of het college desondanks de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren op basis van het argument dat het vanwege het uitgangspunt in de RSU 2040 van gebalanceerde groei van functies wenselijk is om de werkgelegenheidsfunctie in het pand te behouden. 
    
    16. Bij de beoordeling van de aanvraag kan het college het gemeentelijk beleid uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening meewegen in de belangenafweging. Ook moeten andere betrokken belangen meegewogen worden.
    
    17. Het college heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat in de RSU 2040 is vastgelegd dat Utrecht in balans moet groeien. Dat houdt in dat de groei van het aantal inwoners en woningen in balans blijft met een toename van groen in de stad, met een groei van banen en voorzieningen, met een passende infrastructuur voor verkeer en vervoer en met de ambities op basis van de energietransitie.
    
    18. Paragraf 5.2.3 van de RSU 2040 gaat over Werk en werklocaties. Daarin staat dat op het gebied van werklocaties drie richtinggevende kaders zijn gekozen. Eén daarvan is het werken in de wijken versterken: enerzijds door het behouden van de bestaande werkgelegenheid in de wijken en anderzijds het toevoegen van meer werkfuncties waar dat mogelijk is. 
    
    19. Op p. 104 van de RSU 2040 is kader uitgewerkt: Zowel in de bestaande wijken als in de nieuwe gebiedsontwikkelingen - waaronder de Merwedekanaalzone, Beurskwartier en de A12 zone – is de ambitie een mix van wonen én werken te behouden of te ontwikkelen. Dat draagt niet alleen bij aan werkgelegenheid maar levert tevens een bijdrage aan levendige en aantrekkelijke woonwijken en een betere mobiliteitsbalans. Werken in de wijken kan op verschillende manieren worden ingevuld: werken vanuit de woning, werken vanuit kleinschalige solitaire bedrijfs- of kantoorruimtes, bedrijven-verzamelgebouwen, multifunctionele gebouwen of in kleine clusters voorkomende bedrijfspanden en werken vanuit overige functies zoals maatschappelijke voorzieningen,
    
      horeca en detailhandel in de wijken. Bij een toenemende druk en stijgende prijzen voor wonen zullen de kleinschalige werkfuncties als eerste weggedrukt worden, ook door flexibele bestemmingsplannen. Het is dus nodig om een ondergrens aan te geven. Om de wijkeconomie te stimuleren, richt de gemeente zich op het volgende:
      • Geen vanzelfsprekende transformatie van bedrijven in de wijk naar wonen. Daar waar werkgelegenheid in de wijk verdwijnt als gevolg van bijvoorbeeld transformatie, dient deze zo veel mogelijk in de wijk te worden gecompenseerd. Dit kan ook een andere vorm van werkgelegenheid zijn, bijvoorbeeld maatschappelijk
      (…)
    
    
    20. In het bestreden besluit heeft het college overwogen dat het behouden van de mix van wonen en werken niet alleen bijdraagt aan het aantal arbeidsplaatsen, maar tevens een bijdrage levert aan levendige en aantrekkelijke woonwijken en een betere mobiliteitsbalans. Verder is het bestreden besluit ingezoomd op de situatie in de subwijk [locatie 1] waar het pand staat. Dit is een woon-werksubwijk. Het college heeft een kwantitatieve analyse gemaakt en uiteengezet dat op basis van de woningen die in [locatie 1] zullen worden toegevoegd en de daarbij behorende groei van de inwoners, het verhoudingsgetal ‘arbeidsplaatsen per inwoner’ nog verder zal zakken dan het gemiddelde verhoudingsgetal in de Utrechtse woonwijken. Het college heeft op zitting toegelicht dat daarbij onder meer gebruik is gemaakt van algemeen bekende cijfers over bevolkingsgroei van Primos. Eiseres heeft verschillende vragen gesteld bij deze kwalitatieve analyse, maar daarmee naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende gemotiveerd betwist dat de kwantitatieve analyse onjuist is. 
    
    21. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid aan de weigering ten grondslag kunnen leggen dat het meer gewicht toekent aan het behoud van een werkgelegenheidsfunctie in het pand. Bij de beoordeling van de aanvraag heeft het college rekening gehouden met de locatie van het pand vlakbij het [locatie 2] en [locatie 3] . De rechtbank vindt het niet onredelijk dat het college daarbij gekeken heeft naar het aantal arbeidsplaatsen per inwoner in de wijk dat in de toekomst zal dalen door toevoeging van nieuwe woningen. Zoals eiseres terecht aanvoert, volgt uit de RSU 2040, maar ook uit de Woonvisie dat in Utrecht veel nieuwe woningen nodig zijn. De rechtbank ziet hierin geen reden om te oordelen dat het college daarom in de belangenafweging een doorslaggevend gewicht had moeten toekennen aan de belangen van eiseres bij een woonfunctie. Het uitgangspunt is groeien in balans en in het bestreden besluit is vermeld dat in de wijk [locatie 1] al woningen zullen worden toegevoegd. 
    
    22. Het college is in het verweerschrift ingegaan op het betoog van eiseres dat de transformatie naar twee woningen voldoet aan de daarvoor specifiek opgestelde beleidsregels. Hierin staat dat de beleidsregels slechts van toepassing zijn als het college het in het kader van een goede ruimtelijke ordening wenselijk vindt om ter plaatse transformatie naar wonen mogelijk te maken. 
    
    23. Artikel 3 van de beleidsregels gaat over het toepassingsbereik van de beleidsregels. In het eerste lid staat dat deze beleidsregels van toepassing zijn bij het verlenen van een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan of met de beheersverordening. In de toelichting bij de beleidsregels staat dat deze beleidsregels alleen worden toegepast, als burgemeester en wethouders van die bevoegdheid gebruikmaken om de kleinschalige transformatie van een niet-woning naar een of meer woningen mogelijk te maken en vergunningverlening niet mogelijk is met de afwijkingsregels van het bestemmingsplan.
    
    24. De rechtbank deelt het standpunt van het college dat deze beleidsregels alleen van toepassing zijn als van de bevoegdheid uit art. 2.12, eerste lid, onder a, ten tweede en ten derde, Wabo gebruikt wordt gemaakt. Dat is niet het geval. Er is weliswaar een leefbaarheidstoets uitgevoerd – zoals de beleidsregels voorschrijft – die positief uitpakt en dat kan een aanwijzing zijn dat de transformatie ruimtelijk aanvaardbaar is, maar een goede ruimtelijke ordening omvat meer dan de uitgevoerde leefbaarheidstoets. Het is dus niet zo dat een omgevingsvergunning moet worden verleend bij een positieve leefbaarheidstoets. In de belangenafweging heeft het college aandacht besteed aan de positieve leefbaarheidstoets. Het college heeft toegelicht dat het zich voor de belangenafweging die gemaakt moet worden heeft laten adviseren door het Toetsteam en het Gebiedsteam. Uit het verslag van het Toetsteam van 1 februari 2022 blijkt dat, hoewel er geen stedenbouwkundige bezwaren zijn, de afdeling Economische zaken een negatief advies heeft gegeven.
    
    25. Bij de belangenafweging heeft het college verder nadrukkelijk betrokken dat voor het pand wel andere functies mogelijk zijn voor zover daarbij werkgelegenheid behouden blijft. Dit maakt dat eiseres meerdere andere opties heeft voor het gebruik van het pand, waarmee langdurige leegstand kan worden voorkomen. Inmiddels is het pand overigens in gebruik als schoonheidssalon en is geen sprake meer van leegstand. Ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar stond het pand nog wel leeg. Dat het voorkomen van leegstand van panden aan de [straat] in beleidsstukken staat beschreven, is onvoldoende om te oordelen dat het college daarom in de belangenafweging meer gewicht had moeten toekennen aan de belangen van een woonfunctie. Dit geldt ook voor het feit dat het pand oorspronkelijk twee woningen waren, zoals eiseres naar voren brengt. Het college heeft terecht gekeken naar de huidige planologische functie en beoordeelt of de vraag of een functiewijziging vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ter plaatse gewenst is. 
    
    26. Eiseres voert verder aan dat het standpunt van het college er nog maar weinig panden met een horecabestemming in de stad zijn, onjuist is. De rechtbank overweegt dat dit in het primaire besluit stond vermeld, maar dat dit standpunt niet meer in het bestreden besluit staat. Op de zitting heeft het college bevestigd dat dit punt geen dragende overweging is geweest om de omgevingsvergunning te weigeren. De rechtbank laat deze grond daarom buiten beschouwing. 
    
    27. Al met al komt de rechtbank tot de conclusie dat het college een voldoende gemotiveerde ruimtelijke afweging van de bij het besluit betrokken belangen heeft gemaakt. De rechtbank acht het niet onredelijk dat het college vanuit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aan het belang van een gebalanceerde groei van functies een zwaarder gewicht heeft toegekend dan aan de belangen van eiseres bij een woonfunctie. 
    
    
      
        Is sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur?
      
    
    28. Eiseres voert aan dat het college in 2021 een omgevingsvergunning heeft verleend voor de realisatie van vijf appartementen aan de [adres 2] , waar voorheen een kapsalon was gevestigd. Zij vindt dat het college door de aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur.
    
    29. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe overweegt de rechtbank dat het college in het bestreden besluit uiteen heeft gezet dat deze omgevingsvergunning voor de [adres 2] is verleend voor de inwerkingtreding van de RSU 2040. Daarbij komt dat in de bij de beheersverordening behorende functielijst is opgenomen dat de [adres 2] eindwoningen zijn en het feitelijke gebruik wonen was. Dat in het pand kapsalon Re-Touch was gevestigd, zoals op de zitting is gesteld, laat onverlet dat het planologisch toegestane gebruik wonen is. Het college heeft op zitting verklaard dat het in de omgevingsvergunning vermeld zou zijn als de kapsalon vergund zou zijn geweest. De verleende omgevingsvergunning voor de [adres 2] maakt het mogelijk dat eindwoningen worden verbouwd tot meerdere appartementen. De rechtbank oordeelt dat dit geen gelijk geval is, omdat hierbij planologisch gezien geen werkgelegenheidsfunctie verloren is gegaan. Daarom bestaat ook geen aanleiding om te oordelen dat het college in strijd met het verbod van willekeur heeft gehandeld. 
    
    
      
        Had het college de aanvraag ook moeten opvatten als aanvraag voor gebruik van het pand als schoonheidssalon?
      
    
    30. Onder verwijzing naar de Verklaring Bestemming en Gebruik van 28 december 2022 stelt eiseres dat het jammer is dat de aanvraag niet is opgevat als aanvraag voor het gebruik van het pand voor een schoonheidssalon. 
    
    31. De rechtbank stelt vast dat de aanvraag alleen ziet op het wijzigen van het gebruik van de horecagelegenheid naar wonen. Het is vaste rechtspraak dat het college dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Het college heeft de aanvraag dus terecht niet (mede) opgevat als aanvraag voor een gebruikswijziging naar schoonheidssalon. Overigens heeft het college op 22 maart 2023 op aanvraag een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van het pand naar een schoonheidssalon. Op zitting is duidelijk geworden dat eiseres sinds kort een huurster voor het pand heeft die als startende onderneemster een schoonheidssalon gaat exploiteren. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    32. De conclusie is dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat in het pand geen woningen gerealiseerd moet worden. 
    
    33. Eiseres krijgt het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, rechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Pagina 11.
  
  
     Pagina’s 7, 8 en 10.
  
  
     Pagina’s 17 en 19.