ECLI:NL:RVS:2022:166, Raad van State, 19-01-2022, 202005306/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juni 2020 heeft de raad van de gemeente Boxtel het bestemmingsplan "[locatie A] te Boxtel" vastgesteld. Het plan wijzigt de bestemming op [locatie A] van bedrijfswoning naar plattelandswoning. [locatie A] was voorheen de tweede bedrijfswoning bij het agrarische bedrijf op [locatie B]. [appellant] woont in de bedrijfswoning op [locatie B] en exploiteert een melkveehouderij op hetzelfde adres. De woning op [locatie A] wordt bewoond door [partij], die geen binding heeft met het agrarisch bedrijf. [appellant] verzet zich tegen het plan, omdat hij vreest dat een bestemming voor niet-bedrijfsgerelateerde bewoning belemmeringen zal opleveren voor zijn bedrijfsvoering en uitbreidingsmogelijkheden.

202005306/1/R2.
    Datum uitspraak: 19 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Boxtel,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Boxtel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 juni 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie A] te Boxtel" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 augustus 2021, waar [appellant], bijgestaan door ing. L. Polinder en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.M. van Gorp en K.M.J. Wolf zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. N.M.C.H. Crooijmans, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan wijzigt de bestemming op [locatie A] van bedrijfswoning naar plattelandswoning. [locatie A] was voorheen de tweede bedrijfswoning bij het agrarische bedrijf op [locatie B].
    [appellant] woont in de bedrijfswoning op [locatie B] en exploiteert een melkveehouderij op hetzelfde adres. De woning op [locatie A] wordt bewoond door [partij], die geen binding heeft met het agrarisch bedrijf. [appellant] verzet zich tegen het plan, omdat hij vreest dat een bestemming voor niet-bedrijfsgerelateerde bewoning belemmeringen zal opleveren voor zijn bedrijfsvoering en uitbreidingsmogelijkheden.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    De beroepsgronden
    3.       [appellant] betoogt dat de raad onvoldoende aandacht heeft gehad voor het leefklimaat bij de woning op [locatie A] nabij intensieve veehouderijen. Dit kan gevolgen hebben voor de huidige en toekomstige bedrijfsvoering van zijn veehouderij op [locatie B]. Ten eerste is de raad voorbijgegaan aan de gevolgen van endotoxinen van zijn veehouderij: deze zijn van invloed op de gezondheid en dus op het woon- en leefklimaat. Aangezien de woning op zeer korte afstand ligt van twee veehouderijen en er in de nabije omgeving veel veehouderijen aanwezig zijn, had de "Notitie handelingsperspectieven Veehouderij en Gezondheid: Endotoxine toetsingskader 1.0" (hierna: Endotoxine toetsingskader) van het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht van 25 november 2016 een onderwerp in de afweging moeten zijn.
    Ten tweede is de raad in de onderbouwing weliswaar ingegaan op het aspect geluid, maar is niet gekeken welke invloed de veehouderij op Uilenbroek 6 heeft op het leefklimaat van de woning op nummer 4. De cumulatie van geluid had vanwege de ligging van de woning op zeer korte afstand van twee veehouderijen meegewogen moeten worden.
    3.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat dit plan materieel niets anders mogelijk maakt dan de bestaande situatie. De plattelandswoning wordt al bewoond als burgerwoning. Het plan beoogt alleen de situatie duidelijk te maken voor de toekomst. Via de bestemming als plattelandswoning wordt de bedrijfsvoering beschermd, omdat deze woning in planologisch opzicht nog steeds deel uitmaakt van de inrichting en niet wordt beschermd tegen de milieuemissie van deze inrichting. Over het aspect geluid verwijst de raad naar de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1096). Over het aspect endotoxinen wijst de raad er in deze procedure op dat het wetenschappelijk onderzoek ten aanzien van endotoxinen nog niet vergevorderd is en dat er geen wettelijk kader bestaat voor de beoordeling van endotoxinen; het Endotoxine toetsingskader geldt niet als zodanig.
    3.2.    Artikel 1.1a, eerste lid, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt als volgt:
    "Een bedrijfswoning, behorend tot of voorheen behorend tot een landbouwinrichting, die op grond van het bestemmingsplan, de beheersverordening of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning door een derde bewoond mag worden, wordt met betrekking tot die inrichting voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen beschouwd als onderdeel van die inrichting, tenzij bij of krachtens deze wet anders is bepaald."
    3.3.    De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1340, onder 4.2), dat, indien een voormalige agrarische bedrijfswoning wordt bestemd als plattelandswoning, deze in planologisch opzicht nog steeds deel uitmaakt van de inrichting en dat deze niet wordt beschermd tegen de milieuemissie van deze inrichting. De inrichting wordt op deze manier niet in zijn bedrijfsvoering belemmerd door het gebruik van de (voormalige) agrarische bedrijfswoning als burgerwoning. Dit betekent echter niet zonder meer dat ter plaatse van die woning een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gegarandeerd. Of daarvan sprake is, dient door de raad te worden beoordeeld. Bij deze beoordeling moet niet alleen rekening worden gehouden met de bestaande situatie, maar moet rekening worden gehouden met de maximale planologische mogelijkheden van het plan.
    3.4.    Uit de plantoelichting blijkt dat de raad voor de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid uitsluitend heeft bezien of en in hoeverre het plan een nieuwe ontwikkeling mogelijk maakt. Daarbij is de raad ervan uitgegaan dat het omzetten van een bedrijfswoning naar een plattelandswoning geen nieuwe ontwikkeling is. Bovendien is de raad ervan uitgegaan dat een plattelandswoning geen bescherming op milieuhygiënisch gebied heeft ten opzichte van een agrarisch bedrijf.
    Zoals hiervoor is overwogen, betekent de regeling voor plattelandswoningen niet zonder meer dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat aanwezig is bij de plattelandswoning of dat het bedrijf van [appellant] geen problemen zal ondervinden bij zijn bedrijfsvoering of uitbreidingsplannen. Bij de beoordeling van het woon- en leefklimaat is in de plantoelichting niet ingegaan op de maximale planologische mogelijkheden. Zo is het niet uitgesloten dat de veehouderij op nummer 2 haar stallen kan uitbreiden, of over kan schakelen naar het houden van een andere diersoort. Deze wijzigingen kunnen van invloed zijn op het woon- en leefklimaat bij de plattelandswoning. Daarnaast is relevant dat de betrokken woning niet alleen nabij de veehouderij op nummer 2 staat, maar cumulatief met deze gevolgen hinder kan ondervinden van de veehouderij op nummer 6. De wettelijke regeling voor de plattelandswoning geldt niet voor andere inrichtingen dan de inrichting waarbij de voormalige bedrijfswoning hoorde.
    Over het standpunt van [appellant] dat de raad rekening had moeten houden met het Endotoxine toetsingskader, overweegt de Afdeling als volgt. Bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid is het aan het bestuursorgaan om te bepalen op welke wijze de emissies van endotoxinen bij de besluitvorming betrokken worden, of er maatregelen nodig zijn, en zo ja, welke dat zijn. De raad heeft in dit verband terecht gewezen op de uitspraken van de Afdeling van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2496) en van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:644). Ook bestaat er thans geen plicht om een toetsingskader toe te passen, zoals het Endotoxine toetsingskader waarop [appellant] heeft gewezen. Dit volgt ook uit de uitspraken van de Afdeling van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:619) en 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1332). Dit laat echter onverlet dat de raad het beroep van [appellant] op mogelijke gevolgen van endotoxinen bij de beoordeling moet betrekken.
    Omdat een afweging over een goed woon- en leefklimaat bij de woning, rekening houdend met de maximale planologische mogelijkheden die invloed kunnen hebben op het woon- en leefklimaat, met mogelijke gevolgen voor de geluidbelasting en gezondheid, achterwege is gebleven terwijl deze gelet op het voorgaande wel had moeten plaatsvinden, heeft de raad het plan vastgesteld in strijd met de bij de voorbereiding van het besluit te betrachten zorgvuldigheid.
    Het betoog slaagt.
    4.       [appellant] betoogt dat het plan tot gevolg zal hebben dat de waarde van de woning zal stijgen, waardoor het voor hem onhaalbaar zal zijn om de woning ooit weer bij de bedrijfsvoering te betrekken, mocht het noodzakelijk zijn om over een tweede bedrijfswoning te beschikken. Doordat er een nieuw element in het agrarisch gebied ontstaat, wordt zijn bedrijfsvoering en bedrijfsontwikkeling belemmerd. Dit is niet in overeenstemming met het doel van de Wet op de plattelandswoningen, aldus [appellant].
    [appellant] stelt daarnaast dat het plan een nieuwe definitie van het begrip "huishouden" geeft. Volgens [appellant] maakt deze nieuwe begripsbepaling het gebruik van de woning als een soort appartementencomplex mogelijk. Hij betoogt dat aan het verblijfsklimaat in een appartementencomplex hogere eisen dienen te worden gesteld dan aan een woning bedoeld voor één huishouden. Ook is de kans op het optreden van hinder veel hoger wanneer de huisvesting van vier individuen mogelijk wordt gemaakt. Volgens [appellant] is de Wet op de plattelandswoningen niet bedoeld voor dergelijke woonvormen.
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat met de begripsbepaling aangesloten is bij het paraplubestemmingsplan Kamerbewoning (hierna: het parapluplan) dat voor bijna de gehele gemeente was vastgesteld. Met de bestreden planregel wordt voorkomen dat grote groepen individuele personen zich in een woning kunnen vestigen. Dat kan volgens de raad namelijk leiden tot onaanvaardbare nadelige effecten op de woon- en leefomgeving. Omdat de Wet op de plattelandswoning ongewenste bewoningssituaties in het buitengebied beoogt te voorkomen, is de begripsbepaling juist in overeenstemming met deze wet.
    4.2.    Artikel 1.3 van het plan geeft de volgende definitie van een huishouden:
    "een huishouden bestaat uit één of meer personen die op hetzelfde adres wonen en een economisch-consumptieve eenheid vormen. Vaak is een huishouden gebaseerd op bloedverwantschap en huwelijksbinding of een met een huwelijksverbinding gelijk te stellen samenlevingsverband;"
    Artikel 1.4 geeft de volgende definitie van een plattelandswoning:
    "een bedrijfswoning, behorend tot een landbouwinrichting, die door een derde zonder functionele binding met de landbouwinrichting bewoond mag worden. Een plattelandswoning is verder een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van:
    - één afzonderlijk huishouden, of;
    - één huishouden plus maximaal twee individuele personen, of;
    - vier individuele personen."
    4.3.    De Afdeling overweegt dat de woning op [locatie A] nu in gebruik is als burgerwoning. De raad wenst dit gebruik te regelen door hier een plattelandswoning van te maken, als bedoeld in artikel 1.1a, eerste lid van de Wabo. Omdat de woning een voormalige bedrijfswoning is en het plan het mogelijk maakt om deze te gebruiken als plattelandswoning als bedoeld in dit artikel, kan de Afdeling het betoog dat deze bestemming niet in overeenstemming is met het doel van deze bepaling niet volgen. Voor zover [appellant] vreest dat deze bestemming hem in de toekomst financieel hindert in plannen voor zijn bedrijf, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het belang voor een regeling voor het huidige gebruik niet zwaarder mocht laten wegen dan eventuele toekomstplannen van [appellant].
    Voor zover [appellant] stelt dat het plan ten onrechte appartementen mogelijk maakt, omdat het intensievere gebruik hiervan hogere eisen stelt aan de omgeving, overweegt de Afdeling dat de nieuwe begripsbepaling geen appartementen mogelijk maakt. Daarnaast heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de bewoning door 4 individuen ten opzichte van de bewoning door 1 huishouden dermate bijzondere problemen met zich meebrengt dat de raad hier separaat een afweging over had moeten maken.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Gelet op wat er onder 3.4 is overwogen, is het besluit van 16 juni 2020 tot vaststelling van het bestemmingsplan genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het beroep is gegrond. Het bestemmingsplan dient te worden vernietigd.
    6.       De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak een gewijzigd of nieuw plan vast te stellen, dan wel alsnog het besluit te onderbouwen, rekening houdend met hetgeen is overwogen onder 3.4. De Afdeling zal daartoe een termijn van 26 weken stellen.
    De raad behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw afdeling 3.4 van de Awb toe te passen. De raad dient het te wijzigen besluit wel op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    7.       De raad moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.
    Beslissing
    Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van 16 juni 2020 tot vaststelling van het plan "[locatie A] te Boxtel";
    III.      draagt de raad van de gemeente Boxtel op om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Boxtel tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van €1.563,87, waarvan €1.518,- toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat de raad van de gemeente Boxtel aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van €178,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2022
    723-980