ECLI:NL:RBMNE:2023:2764, Rechtbank Midden-Nederland, 17-05-2023, UTR 20 /2711
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Wlz, lagere vaststelling, intrekking en tv pgb na fraude bij zorgverlener. Evenredigheidstoetsing bij kwetsbare budgethouder te goeder trouw. De rechtbank houdt vast aan haar nieuwe lijn ingezet in 2022, in afwijking van de vaste rechtspraak van de CRvB.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 20/2711
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 mei 2023 in de zaak tussen
    
    
      
        
          
            [A]
          , werkzaam bij de Nederlandse Budgetcentrale, in de hoedanigheid van bewindvoerder van [eiser] , te [woonplaats] , eiser
        (gemachtigde: mr. D.D. Pietersz), 
      
      
      
        en
      
      
    
    Zilveren Kruis Zorgkantoor, het zorgkantoor, 
    (gemachtigde: mr. H.J. Arnold)
    
    
    Inleiding en leeswijzer
    
    
      
        Inleiding
      
    
    1. Deze zaak gaat over eiser (hierna: de budgethouder) die een groot bedrag aan ontvangen persoonsgebonden budget (pgb) moet terugbetalen aan het zorgkantoor. De budgethouder heeft een verstandelijke beperking en is slachtoffer geworden van (frauduleus) handelen van anderen. Hij is zelf te goeder trouw.
    
    2. De rechtbank heeft op 11 februari 2022 uitspraken gedaan in drie soortelijke zaken. De rechtbank oordeelde in die uitspraken dat budgethouders die te goeder trouw zijn en die een gewaarborgde hulp hebben ingeschakeld niet bij de civiele rechter, maar al in een eerder stadium bij de bestuursrechter rechtsbescherming moeten kunnen krijgen. Met dit oordeel week de rechtbank nadrukkelijk en gemotiveerd af van de vaste lijn van Centrale Raad van Beroep (CRvB). Deze vaste lijn van de CRvB houdt kort gezegd in dat de (rechts)bescherming van budgethouders te goeder trouw dient plaats te vinden bij de civiele rechter in het kader van de invordering. Het zorgkantoor heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van 11 februari 2022. Op 23 november 2022 heeft de CRvB uitspraak gedaan in één van deze drie zaken. De CRvB blijft bij zijn vaste lijn en heeft de uitspraak van de rechtbank vernietigd.
    
    3. De rechtbank heeft na de uitspraak van de CRvB van 23 november 2022 een soortgelijke zaak verwezen naar de meervoudige kamer, om haar lijn uit de uitspraken van 11 februari 2022 opnieuw te beoordelen in het licht van de uitspraak van de CRvB daarover. Op 2 mei 2023 heeft de rechtbank uitspraak gedaan in die zaak (zaaknummer UTR 21/143). Zij is tot het oordeel gekomen dat zij haar nieuwe lijn ondanks de vernietiging door de CRvB handhaaft en legt dat uit in de uitspraak van 2 mei 2023. 
    
    4. Ook in de zaak van deze budgethouder volgt de rechtbank deze lijn. De rechtbank oordeelt dat het zorgkantoor inderdaad bevoegd was om het pgb in te trekken. Vervolgens oordeelt de rechtbank dat het zorgkantoor in redelijkheid niet van deze bevoegdheid gebruik kon maken omdat het besluit waarbij het pgb lager is vastgesteld/is ingetrokken en teruggevorderd voor de budgethouder tot een onevenredige uitkomst leidt. 
    
    
      
        Leeswijzer
      
    
    5. De rechtbank zal hierna motiveren op basis van welke overwegingen en oordelen zij tot deze conclusie komt. 
    
      
        Overwegingen 8 tot en met 12 gaan over de feiten en de procedure; 
      
      
        Overwegingen 13 en 14 gaan over de (derde) belanghebbende bij deze procedure;
      
      
        Overwegingen 15 en 16 gaan over de beoordeling of aan de wettelijke criteria is voldaan om het pgb in te trekken en dat die bevoegdheid bestaat;
      
      
        Overwegingen 17 en 18 gaan over de wijze waarop de rechtbank de toepassing van die bevoegdheid moet toetsen en over het oordeel dat ook in deze zaak de lijn die is ingezet met de uitspraken van 11 februari 2022 van toepassing is; 
      
      
        Overwegingen 19 tot en met 33 gaan over de belangenafweging in deze concrete zaak en over het oordeel dat die in het voordeel van de budgethouder moet uitvallen;
      
      
        Overwegingen 34 en 35 gaan over de manier waarop de rechtbank de zaak vervolgens (juridisch) afdoet en over de bijkomende beslissingen over de kosten.
      
    
    
    6. Voor de beschrijving van het systeem van het pgb en over (het onderzoek naar) de pgbfraude bij [zorgverlener] (hierna: [zorgverlener] ) verwijst de rechtbank naar haar uitspraken van 11 februari 2022.
    
    7. In de bijlagen bij deze uitspraak staan de relevante wettelijke bepalingen en het complete procesverloop in deze zaak.
    
    Overwegingen over de feiten en de procedure
    8. De budgethouder in deze zaak heeft een verstandelijke beperking. Hij ontving vanaf 29 augustus 2015 een pgb op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz), op basis van zorgprofiel ‘VG Wonen met begeleiding en verzorging‘. De budgethouder heeft vanaf de start in 2015 zorg van [zorgverlener] ontvangen die uit het pgb werd betaald. [bewindvoerder] is de broer van de budgethouder. Hij is bij beschikking van 12 november 2015 als bewindvoerder en mentor benoemd. Ten tijde van de periode in geding was hij de bewindvoerder van de budgethouder. Ook was hij een van de zorgverleners van de budgethouder. In deze uitspraak wordt hij bewindvoerder genoemd. 
    
    9. Het zorgkantoor heeft aanvankelijk met het besluit van 19 juli 2018 het gehele pgb van de budgethouder met terugwerkende kracht ingetrokken vanaf de toekenning in 2015. Met de beslissing op bezwaar van 15 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft het zorgkantoor de intrekking van de subsidievaststelling over 2015 herroeppen en het pgb over 2016 op een lager bedrag vastgesteld. De intrekkingen van het pgb over de jaren 2017 en 2018 blijven van kracht. Op basis hiervan vordert het zorgkantoor van de budgethouder met het bestreden besluit nog een bedrag terug van € 66.748,78. De budgethouder heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. 
    
    10. Het zorgkantoor is van mening dat dit bedrag ten onrechte aan – onder meer – [zorgverlener] is betaald. Het zorgkantoor wil met deze procedure onder andere bereiken dat de rechtbank vaststelt dat uit het pgb van de budgethouder bedragen zijn betaald aan [zorgverlener] waarvoor geen zorg is verleend. Het zorgkantoor is van plan om de bewindvoerder aansprakelijk te stellen in een civiele procedure. Daarmee kan worden bereikt dat uiteindelijk niet de budgethouder, maar de bewindvoerder het bedrag moet betalen aan het zorgkantoor.
    
    11. In dat kader heeft het zorgkantoor op 21 januari 2022 een brief aan de budgethouder gestuurd. Daarin staat dat de budgethouder, voor zover het zorgkantoor kan nagaan, te goeder trouw heeft gehandeld en dat het zorgkantoor bereid is de vordering niet bij hem te innen, onder de voorwaarde dat een vaststellingsovereenkomst wordt getekend. Het zorgkantoor behoudt zich het recht voor om de vordering bij budgethouder te innen zolang geen vaststellingsovereenkomst tot stand is gekomen. De bijlage bij deze brief is een concept vaststellingsovereenkomst waarin onder meer staat dat de budgethouder erkent dat hij niet in staat is om te voldoen aan de verplichtingen die bij een pgb horen, dat hij moet meewerken aan een bestuursrechtelijke procedure tussen het zorgkantoor en derde-belanghebbenden bij het besluit over het pgb, en aan een civielrechtelijke procedure tussen het zorgkantoor en derden. 
    
    12. Het zorgkantoor heeft op 21 januari 2022 ook een brief gestuurd aan de bewindvoerder. Daarin staat dat het zorgkantoor van oordeel is dat hij tekort is geschoten in de aan het pgb verbonden verplichtingen en dat hij zijn taken als bewindvoerder en mentor niet goed heeft uitgevoerd. Het zorgkantoor stelt dat de bewindvoerder jegens de budgethouder aansprakelijk is omdat hij te kort is geschoten in de zorg van een goed bewindvoerder. Daarnaast heeft de bewindvoerder volgens het zorgkantoor onrechtmatig gehandeld jegens zowel de budgethouder als jegens het zorgkantoor door het niet nakomen van de aan het pgb verbonden verplichtingen. De schade die het zorgkantoor zegt te hebben geleden is het bedrag van € 66.748,78 dat in deze procedure van de budgethouder wordt teruggevorderd plus de onderzoekskosten en de wettelijke rente.  
    
    Overwegingen over de (derde) belanghebbenden bij deze procedure 
    
    13. De rechtbank oordeelt dat zij ten onrechte de bewindvoerder als derde belanghebbende bij het besluit van 15 juni 2020 heeft aangemerkt. Zijn belang is niet rechtstreeks betrokken bij het besluit van 15 juni 2020. De rechtstreekse financiële gevolgen van dat uitsluitend aan de budgethouder gerichte besluit doen zich uitsluitend gevoelen in de relatie tussen de budgethouder en het zorgkantoor. Voor zover de bewindvoerder van dat besluit financiële gevolgen zal ondervinden, vloeien die niet rechtstreeks voort uit dat besluit. Dat het zorgkantoor de vordering op de budgethouder op hem wil verhalen is immers een gegeven dat niet rechtstreeks met het besluit van 15 juni 2020 is verbonden. In dat besluit zijn weliswaar overwegingen gewijd aan het standpunt van het zorgkantoor dat de bewindvoerder zijn taak niet naar behoren heeft vervuld, maar dat besluit steunt niet hierop, maar op het standpunt van het zorgkantoor dat de budgethouder zich niet heeft gehouden aan de bij het pgb behorende verplichtingen.
    
    14. Hieruit volgt dat de bewindvoerder geen procespartij is bij deze procedure en dat hij niet (langer) de rechten heeft die daaraan zijn verbonden.
    
    
      
        Overwegingen over de bevoegdheid van het zorgkantoor om het pgb lager vast te stellen en in te trekken
      
    
    
    15. Gezien de door budgethouder ingediende beroepsgronden en dat wat ter zitting op 11 maart 2021 is besproken, staat niet ter discussie dat het zorgkantoor bevoegd was om het pgb over het jaar 2016 lager vast te stellen en het pgb over de jaren 2017 en 2018 in te trekken. 
    
    16. Nu vaststaat dat het zorgkantoor de bevoegdheid had om het pgb lager vast te stellen en in te trekken, is nog de vraag of het zorgkantoor in dit specifieke geval van deze bevoegdheid gebruik kon maken. Dat zal de rechtbank hierna beoordelen.
    
    Overwegingen over de toetsing door de bestuursrechter
    
    
      
        Bescherming budgethouders te goeder trouw
      
    
    
    17. Zoals de rechtbank in de inleiding al uiteen heeft gezet is de meervoudige kamer van deze rechtbank in haar uitspraak van 2 mei 2023 tot het oordeel gekomen dat zij vasthoudt aan de lijn die zij heeft ingezet met de uitspraken van 11 februari 2022. In de uitspraak van 2 mei 2023 heeft de rechtbank uitgelegd dat de uitspraak van 23 november 2022 waarin de CRvB haar vaste lijn handhaaft, de rechtbank niet heeft overtuigd omdat de CRvB zijn oordelen slechts beperkt heeft gemotiveerd en niet ingaat op de uitgebreide overwegingen van de rechtbank in de uitspraken van 11 februari 2022. De rechtbank komt in de uitspraak van 2 mei 2023 dan ook tot de conclusie dat zij zich nog steeds genoodzaakt voelt om via de evenredigheidstoetsing rechtsbescherming te bieden bij de bestuursrechter, waarbij de goede trouw van de budgethouder zal worden betrokken.
    
    18. De rechtbank neemt de overwegingen 25 tot en met 39 van de uitspraak van 2 mei 2023 over en maakt die tot de hare. Hoewel de budgethouder in deze zaak – anders dan in de zaken die leidden tot de uitspraken van 11 februari 2022 en de uitspraak van 2 mei 2023 – geen gewaarborgde hulp heeft, oordeelt de rechtbank dat ook in deze zaak rechtsbescherming bij de bestuursrechter moet worden geboden in die zin dat de goede trouw van de budgethouder bij de toetsing van de belangenafweging dient te worden betrokken. Het gaat in deze zaak immers ook om een kwetsbare budgethouder van wie vaststaat dat hij niet in staat en bekwaam is om zelf de aan het pgb verbonden verplichtingen na te komen. Dit bleek al tijdens het bewustkeuzegesprek en het huisbezoek op 14 december 2015. Uit het gespreksformulier bewustkeuzegesprek Wlz van dit huisbezoek blijkt dat de budgethouder niet weet wat een pgb inhoudt en dat hij zich niet bewust is van de rechten en plichten. Ook is in dit formulier door degene die het bewustkeuzegesprek namens het zorgkantoor heeft gevoerd, aangekruist dat de budgethouder niet bekwaam is om zelf het pgb te voeren met als toelichting dat de budgethouder te weinig snapt van pgb. Vaststaat dus dat de budgethouder niet in staat was om zelf de aan het pgb verbonden verplichtingen na te komen. Bovendien heeft het zorgkantoor deze budgethouder als te goeder trouw aangemerkt. Daarbij lag de beherende rol van het pgb in deze zaak – net als in de zaken die hebben geleid tot de hiervoor genoemde uitspraken – ook bij een derde, te weten de broer van de budgethouder, tevens zijn bewindvoerder en heeft het zorgkantoor hem aansprakelijk gesteld voor de als gevolg van zijn handelen veroorzaakte schade.
    
    Overwegingen over de belangenafweging in deze zaak 
    
    19. Dat de rechtbank onderzoekt of de bescherming van een kwetsbare budgethouder in het bestuursrechtelijke spoor is gewaarborgd, betekent nog niet dat die belangenafweging altijd in het voordeel van de budgethouder uitvalt. De rechtbank ziet zich nu dan ook voor de vraag gesteld of het zorgkantoor in deze zaak in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om het pgb over 2016 lager vast te stellen en over de jaren 2017 en 2018 in te trekken. 
    
    20. Het zorgkantoor heeft in dat kader gesteld dat er een afweging zal moeten worden gemaakt tussen het belang van de handhaving van de niet nagekomen verplichting(en) en de gevolgen van de intrekking van het pgb voor de budgethouder. De ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze tekortkoming aan de budgethouder kan worden verweten is daarbij van belang en de omstandigheden van de budgethouder dienen bij deze beoordeling te worden betrokken. Het zorgkantoor laat het belang van de handhaving van de niet nagekomen verplichtingen zwaarder wegen dan het belang van de budgethouder omdat niet op verifieerbare wijze is aangetoond dat het toegekende pgb is gebruikt om betalingen voor daadwerkelijk geboden zorg te doen, sterker nog er is aangetoond dat de pgb gelden zijn gebruikt voor andere zaken dan zorg. 
    
    21. De budgethouder voert aan dat hij afhankelijk is van anderen. Hij heeft hulp nodig bij het nemen van beslissingen en het maken van keuzes. Daarvoor is zijn broer als bewindvoerder benoemd. Zijn broer heeft ook het beheer van het pgb van hem overgenomen. De budgethouder ging er vanuit dat zijn broer (bewindvoerder/mentor/zorgverlener) het beste met hem voorhad. Blijkens het proces-verbaal van verhoor van 21 augustus 2017 blijkt echter dat zijn broer kort gezegd heeft verklaard dat hij heeft meegewerkt aan de pgb-fraude door [zorgverlener] . De budgethouder is gelet op zijn beperkingen niet in staat om zijn bewindvoerder aan te spreken op diens functioneren. De budgethouder is kwetsbaar en te goeder trouw en hij is op geen enkele manier verrijkt door de handelwijze van zijn broer/bewindvoerder. 
    
    
      
        Budgethouder te goeder trouw 
      
    
    22. De rechtbank stelt voorop dat de mate waarin de budgethouder een verwijt kan worden gemaakt een rol kan spelen bij de te maken belangenafweging en dus bij beantwoording van de vraag of het bestreden besluit voldoende is afgestemd op de concrete situatie. In dit geval oordeelt de rechtbank dat die afstemming onvoldoende is. Daarvoor is bepalend dat het zorgkantoor de budgethouder als te goeder trouw heeft beoordeeld met als gevolg dat het zorgkantoor daarom bereid is om de ten onrechte betaalde pgb-gelden niet bij hem in te vorderen. De rechtbank motiveert dit oordeel als volgt. 
    
    23. Met de kamerbrief van 7 december 2015 heeft de staatssecretaris beoogd bescherming te bieden aan budgethouders (te goeder trouw) die slachtoffer zijn geworden van pgb-fraude en een zorgverlener het pgb hebben laten beheren. De rechtbank oordeelt dat die bescherming ook moet gelden voor deze budgethouder (te goeder trouw) waarvan vast staat dat hij zelf niet in staat is om aan de verplichtingen van het pgb te voldoen en waarbij de beherende rol door zijn broer/bewindvoerder werd (of in ieder geval moest worden) opgepakt. 
    
    24. Het zorgkantoor heeft in de brief van 21 januari 2022 aan de budgethouder een voorstel gedaan om tot een schikking te komen en heeft de budgethouder als te goeder trouw beoordeeld. Het zorgkantoor verbindt aan het afzien van invordering de voorwaarde dat de budgethouder een vaststellingsovereenkomst tekent, althans dat als de budgethouder dit niet doet, het zorgkantoor zich het recht voorbehoudt om alsnog de onverschuldigd betaalde pgbgelden bij hem in te vorderen. Hiermee lijkt het zorgkantoor de beoordeling of een budgethouder te goeder trouw is afhankelijk te stellen van het al dan niet meewerken aan deze voorwaarde. De vraag of iemand te goeder trouw is, betreft een feitelijke vaststelling, die niet afhankelijk kan zijn van het meewerken aan het starten van een procedure van het zorgkantoor tegen een derde (tevens naaste van de budgethouder). De rechtbank is met het zorgkantoor van oordeel dat deze budgethouder moet worden gekwalificeerd als te goeder trouw. Dit oordeel weegt dan ook in het voordeel van de budgethouder mee in de te maken belangenafweging. 
    
    
      
        Handhaving jegens budgethouder zinledig
      
    
    25. De rechtbank overweegt dat het belang van handhaving in het algemeen zwaar weegt, omdat het gaat om de besteding van gemeenschapsgeld. De rechtbank oordeelt echter dat het doel dat met het bestreden besluit wordt gediend niet kan zijn de handhaving van de Wlz jegens deze budgethouder. Omdat vaststaat dat de budgethouder te goeder trouw is, is aannemelijk dat hij zich bij een eventueel invorderingstraject daarop kan beroepen, overeenkomstig het beleid van het zorgkantoor. Het alleen maar lager vaststellen, intrekken en terugvorderen is jegens de budgethouder echter zinledig als niet ingevorderd zal of kan worden. Handhaving van de Wlz mag dan een begrijpelijk algemeen uitgangspunt zijn van het zorgkantoor, maar kan jegens deze budgethouder hier niet het met het bestreden besluit te dienen doel zijn.
    
    26. Hiervoor onder 12. is vermeld dat het zorgkantoor de bewindvoerder aansprakelijk heeft gesteld voor de als gevolg van zijn handelen veroorzaakte schade. Hieruit leidt de rechtbank af dat het zorgkantoor in beginsel de bewindvoerder wil aanspreken op onrechtmatig handelen en/of wanprestatie en op die manier het ten onrechte uit het pgb betaalde geld wil laten terugbetalen. De rechtbank vindt dat wel een redelijk doel dat voortkomt uit de taak van het zorgkantoor om gemeenschapsgeld goed te besteden. Bij de evenredigheidstoetsing die de rechtbank maakt moet vervolgens worden beoordeeld of het jegens de budgethouder genomen besluit om het pgb lager vast te stellen/in te trekken noodzakelijk is om dit doel te bereiken, of dat het zorgkantoor met een minder ingrijpend middel had kunnen en moeten volstaan.
    
    
      
        Bewindvoerder kan zelfstandig worden aangesproken
      
    
    27. De rechtbank oordeelt dat het zorgkantoor het bestreden besluit ten aanzien van de budgethouder niet nodig heeft voor een civiele procedure tegen de bewindvoerder. Voor de motivering van dit oordeel verwijst de rechtbank naar haar overwegingen in de uitspraken van 11 februari 2022. Samengevat komen deze overwegingen erop neer dat als het bestreden besluit in rechte komt vast te staan, de civiele rechter moet aannemen dat het pgb lager is vastgesteld/ingetrokken en teruggevorderd omdat dat het rechtsgevolg is van het bestreden besluit. Het is echter niet zo dat de formele rechtskracht er toe leidt dat de civiele rechter ook is gebonden aan de inhoudelijke overwegingen die hebben geleid tot het oordeel van de bestuursrechter. De feiten en de motivering terzake het handelen van de bewindvoerder die het zorgkantoor aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd kan zonder beperking in volle omvang aan de civiele rechter worden voorgelegd. 
    
    28. Het zorgkantoor voert in het verweerschrift van 8 maart 2022 nog aan dat de bestuursrechter het ‘toerekenbaar handelen’ van de derde (zorgverlener, gewaarborgde hulp, bewindvoerder of een familielid) dient vast te stellen en dat, in tegenstelling tot de civiele rechter, de bestuursrechter bij uitstek deskundig is om hierover een oordeel te vellen. Het zorgkantoor gaat er hierbij van uit dat deze derden (zorgverlener, gewaarborgde hulp, bewindvoerder of een familielid) als (derde) belanghebbenden kunnen worden aangemerkt bij het besluit ten aanzien van de budgethouder. 
    
    29. Dit standpunt volgt de rechtbank niet. Uit de wettelijke systematiek volgt dat er tussen het zorgkantoor en de gewaarborgde hulp geen bestuursrechtelijke rechtsbetrekking bestaat. De rechtbank oordeelt dat dit ook geldt voor de relatie tussen het zorgkantoor en een bewindvoerder of een familielid van een budgethouder. De Wlz biedt ook geen grondslag voor het terugvorderen bij een bewindvoerder of familielid na de lagere vaststelling of intrekking van een pgb. Zoals de rechtbank hiervoor onder 13 heeft overwogen kan de bewindvoerder ook niet als (derde) belanghebbende bij deze procedure tussen het zorgkantoor en de budgethouder worden aangemerkt. Dat de bestuursrechter volgens het zorgkantoor deskundig is om een oordeel te vellen over het ‘toerekenbaar handelen’ van deze derden maakt niet dat zij ook bevoegd is om daarover te oordelen. Geschillen tussen deze derden en het zorgkantoor zal het zorgkantoor aan de civiele rechter moeten voorleggen. 
    
    30. De conclusie is dus dat het zorgkantoor het bestreden besluit niet nodig heeft voor een civiele procedure tegen de bewindvoerder. Omdat uit het handelen van het zorgkantoor naar voren komt dat hij in beginsel juist de bewindvoerder wil aanspreken is zo’n civiele procedure dan ook een minder ingrijpend middel waarmee het beoogde doel kan worden bereikt. 
    
    
      
        Grote gevolgen voor de budgethouder
      
    
    31. De rechtbank overweegt verder dat de gevolgen voor de budgethouder groot zijn. Omdat het zorgkantoor niet nu al expliciet wil toezeggen dat hij van de invordering bij de budgethouder afziet, hangt voor de budgethouder dus invordering van een groot bedrag (€ 66.748,78) in de lucht met alle stress en onzekerheid van dien. Verder is niet in geschil dat de budgethouder kwetsbaar is, in die zin dat hij niet in staat is om zelf de aan het pgb verbonden taken en verplichtingen na te komen. Verder is de budgethouder te goeder trouw beoordeeld en daaruit leidt de rechtbank af dat ook het zorgkantoor vindt dat hem niets te verwijten valt. Het beheer van het pgb lag immers feitelijk bij de broer van de budgethouder tevens zijn bewindvoerder. De budgethouder is dus niet de veroorzaker van deze pgb-schuld. De rechtbank wijst in dit kader ook op een rapport van QConsult waarin de complexiteit van het pgb-systeem wordt benadrukt en waarin oplossingen worden genoemd om onduidelijkheid in de rolverdeling en aansprakelijkheid te voorkomen.
    
    
      
        Conclusie ten aanzien van de belangenafweging
      
    
    32. De rechtbank oordeelt dat het belang van het zorgkantoor bij handhaving in dit geval niet duidelijk is vast te stellen. Het doel dat het zorgkantoor met het besluit lijkt na te streven, kan niet worden bereikt. Aan de andere kant heeft de budgethouder er veel belang bij dat zijn pgb niet wordt ingetrokken en teruggevorderd. Hij heeft te maken met een hoge terugvordering waarvan het zorgkantoor nu niet expliciet wil afzien, terwijl het zorgkantoor tegelijkertijd van mening is dat hem niets te verwijten valt en dat hij te goeder trouw is. Onder deze omstandigheden oordeelt de rechtbank dat het zorgkantoor de belangenafweging in deze zaak in redelijkheid niet in het nadeel van de budgethouder heeft kunnen laten uitvallen. Het lager vaststellen/intrekken en het terugvorderen van het pgb is onevenredig in verhouding tot de met dat besluit door het zorgkantoor te dienen doelen. Het bestreden besluit is dus in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
    
    33. Gelet op al het voorgaande heeft het zorgkantoor ten onrechte het pgb over 2016 lager vastgesteld en het pgb over 2017 en 2018 ingetrokken. Daarom is er geen sprake van onverschuldigd betaalde subsidiebedragen en kan ook de terugvordering op grond van artikel 4:57 van de Awb geen stand houden. 
    
    Algehele conclusie 
    
    34. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak, in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen. Een andere uitkomst is in het licht van deze uitspraak immers niet meer mogelijk.
    
    35. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het zorgkantoor het door de budgethouder betaalde griffierecht vergoeden en moet het zorgkantoor de vergoeding van de proceskosten betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 4 punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 597,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 837,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.868,-. 
    
    
    Beslissing 
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt het zorgkantoor op het betaalde griffierecht van € 48,- te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het zorgkantoor in de proceskosten tot een bedrag van € 2.868,-.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.G.M. van Veen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. N.R. Hoogenberk, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2023. 
    
    
    
    
      
        de rechter is verhinderd om 	
      
      
        					de uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
      griffier 					rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    Bijlage 1
    
  
  
    Procesverloop
    
    1. Met het besluit van 16 december 2015 heeft het zorgkantoor aan de budgethouder een pgb toegekend vanaf  29 augustus 2015 tot en met 31 december 2015 van € 9.466,44. 
    
    2. Met het besluit van 16 december 2015 heeft het zorgkantoor voor het jaar 2016 een pgb toegekend van € 27.758,-. 
    
    3. Met twee aparte besluiten van 18 november 2016 heeft het zorgkantoor voor het jaar 2016 de toekenning van het pgb weer vastgesteld op € 27.758,-. 
    
    4. Met het besluit van 7 december 2016 heeft het zorgkantoor voor het jaar 2017 een pgb toegekend van € 28.133,-.  
    
    5. Met het besluit van 15 februari 2017 heeft het zorgkantoor voor het jaar 2016 de toekenning van het pgb gewijzigd vastgesteld waardoor totaal € 30.020,67 wordt toegekend 
    
    6. Met het besluit van 15 februari 2017 heeft het zorgkantoor voor het jaar 2017 de toekenning van het pgb gewijzigd waardoor totaal € 44.590,- wordt toegekend. 
    
    7. Met het besluit van 7 december 2017 heeft het zorgkantoor voor het jaar 2018 een pgb toegekend van € 46.160,-. 
    
    8. Op 20 april 2018 heeft het zorgkantoor de betaling van het pgb voor [zorgverlener] stopgezet.
    
    9. Met het besluit van 9 juli 2018 heeft het zorgkantoor een aangepaste toekenningsbeschikking genomen over het jaar 2018. Het zorgkantoor kent (weer) een pgb toe van € 46.160,-. 
    
    10. Met het besluit van 11 juli 2018 heeft het zorgkantoor voor het jaar 2015 het pgb vastgesteld op € 9.269,50.  
    
    11. Met het besluit van 19 juli 2018 (het primaire besluit) heeft het zorgkantoor het pgb van de budgethouder ingetrokken met ingang van 1 oktober 2015. Het totale pgb dat is betaald over deze periode wordt teruggevorderd (€ 97.285,74). 
    
    12. Met het besluit van 15 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft het zorgkantoor de intrekking van de subsidievaststelling over 2015 herroepen en het pgb over 2016 op een lager bedrag vastgesteld. De intrekkingen van het pgb over de jaren 2017 en 2018 blijven van kracht. Op basis hiervan resteert een vordering van € 66.748,78 over de jaren 2016, 2017 en 2018. 
    
    13. De budgethouder heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het zorgkantoor heeft een verweerschrift ingediend.
    
    14. Het beroep is op 11 maart 2021 op de zitting van de enkelvoudige kamer behandeld. De budgethouder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [vertegenwoordiger] . Namens het zorgkantoor waren verder aanwezig mr. [medewerker 1] en [medewerker 2] . Ook was aanwezig mr. H.J. Arnold, advocaat.
    
    15. Op 1 april 2021 heeft mr. P.A.M. Staal (mr. Staal) namens de bewindvoerder van de budgethouder beroep ingesteld. 
    
    16. Op 19 april 2021 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de bewindvoerder van de budgethouder in de gelegenheid gesteld om als belanghebbende aan het geding deel te nemen. 
    
    17. Op 19 mei 2021 heeft mr. Staal namens de bewindvoerder beroepsgronden aangevoerd. 
    
    18. Op 25 mei 2021 heeft de rechtbank mr. Staal meegedeeld dat het beroepschrift van de bewindvoerder ten onrechte als aparte zaak is geregistreerd omdat hij op grond van artikel 8:26 van de Awb deelneemt aan de procedure van de budgethouder. 
    
    19. Het zorgkantoor heeft een tweede verweerschrift ingediend op 24 juni 2021. Op 8 maart 2022 heeft het zorgkantoor gereageerd op de uitspraak van de CRvB van 16 februari 2022 (ECLI:NL:CRVB:2022:250) en de uitspraken van de meervoudige kamer van de rechtbank Midden-Nederland van 11 februari 2022.
    
    20. Op 16 februari 2022 heeft de gemachtigde van de budgethouder meegedeeld dat zij ook als gemachtigde optreedt van de bewindvoerder .
    
    21. Voorafgaand aan de zitting – die stond gepland op 8 februari 2023 – heeft de rechtbank partijen laten weten dat zij voldoende informatie heeft om een uitspraak te doen zodat een nadere zitting in deze zaak niet nodig is. Partijen hebben geen gebruik gemaakt van hun recht om op een zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft daarop beslist dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten op 3 april 2023.
    
  
  
    Bijlage 2
    
  
  
    Wettelijke bepalingen
    
    
      
        Bepalingen over intrekking, wijziging en terugvordering van subsidies
        Artikel 4:48 van de Algemene wet bestuursrecht:
    
    1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
    
      
        de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden;
      
      
        de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
      
      
        de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid;
      
      
        […]
      
    
    
    
      Artikel 4:57 van de Algemene wet bestuursrecht:
    
    
      
        Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
      
      
        […]
      
    
    
    
      
        Het evenredigheidsbeginsel
      
      Artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht:
    
    
      
        […]
      
      
        De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
      
    
    
    
      
        Bepalingen over de gewaarborgde hulp bij een pgb
      
      Artikel 3.3.3 van de Wet langdurige zorg:
      […]
    
    4. Het persoonsgebonden budget wordt, onverminderd het vijfde lid en andere bij wettelijk voorschrift gestelde voorwaarden of beperkingen, verleend, indien:
    
      
        […]
      
      
        de verzekerde naar het oordeel van het zorgkantoor in staat is te achten op eigen kracht of met hulp van een vertegenwoordiger, de aan een budget verbonden taken en verplichtingen op verantwoorde wijze uit te voeren;
      
      
        de verzekerde naar het oordeel van het zorgkantoor in staat is te achten op eigen kracht of met hulp van een vertegenwoordiger, de door hem verkozen zorgaanbieders en mantelzorgers op zodanige wijze aan te sturen en hun werkzaamheden op elkaar af te stemmen, dat sprake is of zal zijn van verantwoorde zorg;
      
      
        […]
      
    
    5. Het persoonsgebonden budget wordt in ieder geval geweigerd indien:
    […]
    de vertegenwoordiger van de verzekerde niet voldoet aan regels inhoudende beperkingen of eisen die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan de kring van vertegenwoordigers kunnen worden gesteld in het belang van de bescherming van de verzekerde of van het waarborgen van de hulp, bedoeld in de onderdelen b en c van het vierde lid.
    
    
      Artikel 3.6.2 van het Besluit langdurige zorg:
      […]
    
    3. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de verlening of weigering van een persoonsgebonden budget.
    
    
      Artikel 5.6 van de Regeling langdurige zorg:
      Tenzij de verzekerde beschikt over gewaarborgde hulp, wordt een persoonsgebonden budget niet verleend aan een verzekerde die:
    
    a. krachtens zijn indicatiebesluit is aangewezen op zorgprofiel:
    
      
        VV Beschut wonen met intensieve begeleiding en uitgebreide verzorging,
      
      
        VV Beschermd wonen met intensieve dementiezorg,
      
      
        VV Beschermd wonen met intensieve verzorging en verpleging,
      
      
        VV Beschermd wonen met zeer intensieve zorg, vanwege specifieke aandoeningen, met de nadruk op begeleiding,
      
      
        VG Wonen met begeleiding en intensieve verzorging,
      
      
        VG Wonen met intensieve begeleiding en intensieve verzorging,
      
      
        VG Wonen met intensieve begeleiding, verzorging en gedragsregulering,
      
      
        VG Besloten wonen met zeer intensieve begeleiding, verzorging en gedragsregulering,
      
      
        VG Wonen met begeleiding en volledige verzorging en verpleging, of
      
      
        GGZ wonen met intensieve begeleiding,
      
      
        GGZ wonen met intensieve begeleiding en verzorging,
      
      
        GGZ wonen met intensieve begeleiding en gedragsregulering,
      
      
        GGZ wonen met intensieve begeleiding en intensieve verpleging en verzorging, of
      
    
    b. op 31 december 2014 recht had op zorgzwaartepakket 4 VV, 5 VV, 6 VV, 7 VV, 4 VG, 5 VG, 6 VG, 7 VG en 8 VG.
    
    
      Artikel 5.11 van de Regeling langdurige zorg:
      […]
    
    2. De verlening van een persoonsgebonden budget kan worden geweigerd indien een gegronde reden bestaat om aan te nemen dat de door de verzekerde overeenkomstig het eerste lid ingeschakelde hulp:
    […]
    5 ° anderszins onvoldoende waarborg zal bieden voor het nakomen van de voor de verzekerde aan het persoonsgebonden budget verbonden verplichtingen.
    
    
    
      Artikel 5.16 van de Regeling langdurige zorg: 
      […]
    
    2. Zorgovereenkomsten worden opgesteld volgens de meest recente door de Sociale verzekeringsbank vigerende vastgestelde toepasselijke modelovereenkomsten, die beschikbaar waren gesteld ten tijde van het afsluiten van de zorgovereenkomst, en bevatten bovendien ten minste:
    
      […]
      c   een beding, inhoudende dat het zorgkantoor een vordering heeft op de persoon die ten laste van het persoonsgebonden budget zorg levert indien het persoonsgebonden budget naar aanleiding van toerekenbaar handelen van die persoon is ingetrokken of herzien, ter hoogte van het bedrag dat gelijk is aan het door die persoon vanwege dat toerekenbaar handelen ten laste van het persoonsgebonden budget ten onrechte ontvangen bedrag;
      […]
    
    
    
      Artikel 5.20 van de Regeling langdurige zorg:
      […]
    
    2. Het zorgkantoor kan de verleningsbeschikking intrekken of wijzigen:
    […]
    b. met ingang van de dag waarop de verzekerde, of de derde die aan de verzekerde gewaarborgde hulp biedt, de opgelegde verplichtingen niet nakomt of niet langer voldoet aan de voorwaarden of verleningsgrond van het persoonsgebonden budget dan wel verhoging van het budget als bedoeld in artikel 5.1c, vijfde lid, of aan de eisen van gewaarborgde hulp; of
    […]
    
    
    
  
  
    Uitspraken van 11 februari 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:477, ECLI:NL:RBMNE:2022:478 en ECLI:NL:RBMNE:2022:479.
  
  
     Uitspraak van de 23 november 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2460.
  
  
     ECLI:NL:RBMNE:2023:2046.
  
  
     Zie bv. overweging 2 tot en met 4 en 12 en 13 van de uitspraak met ECLI:NL:RBMNE:2022:478. 
  
  
     Voorheen ZZP 3VG, zie bijlage A bij de Regeling langdurige zorg (Rlz).
  
  
     Zie de uitspraken van de CRvB van 23 november 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2461 en ECLI:NL:CRVB:2022:2462.
  
  
     Zie overwegingen 33 tot en met 39 van de uitspraak van 2 mei 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:2046.
  
  
     Zie de overwegingen 63 tot en met 66 van de uitspraak van 11 februari 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:478.
  
  
     Zie bv. overweging 42 van de uitspraak van 11 februari 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:478.
  
  
     Het rapport “Regie en vertegenwoordiging bij pgb-beheer” van Q-Consult zorg van 19 december 2017.