ECLI:NL:RVS:2018:3052, Raad van State, 19-09-2018, 201705880/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 april 2017 heeft de burgemeester om 13:15 uur aan [wederpartij] voor een periode van tien dagen, tot 7 mei 2017, 13:15 uur, een huisverbod opgelegd voor de woning [locatie] in Amsterdam. Tevens heeft de burgemeester [wederpartij] gelast om gedurende deze periode geen contact op te nemen met de in de woning anders dan incidenteel verblijvende persoon, [belanghebbende].

201705880/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [wederpartij] ,
    appellant,
    
    tegen de uitspraken van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 4 mei 2017 en 30 mei 2017 in zaken nr. C/13/628156/ KG ZA 17/488 en nr. C/13/628155/FA RK 17/2803 in het geding tussen:
    
    
      [de burgemeester van Amsterdam]
    
    
    en
    
    de burgemeester.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 april 2017 heeft de burgemeester om 13:15 uur aan [wederpartij] voor een periode van tien dagen, tot 7 mei 2017, 13:15 uur, een huisverbod opgelegd voor de woning [locatie] in Amsterdam. Tevens heeft de burgemeester [wederpartij] gelast om gedurende deze periode geen contact op te nemen met de in de woning anders dan incidenteel verblijvende persoon, [belanghebbende].
    
    Bij mondelinge uitspraak van 4 mei 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 27 april 2017 vernietigd. De rechtbank heeft [wederpartij] in de gelegenheid gesteld zijn verzoek om schadevergoeding nader te onderbouwen. Bij uitspraak van 30 mei 2017 heeft de rechtbank de burgemeester veroordeeld aan [wederpartij] een schadevergoeding van € 100,00 te betalen en hem tevens veroordeeld in de bij [wederpartij] opgekomen proceskosten. De beslissingen zijn neergelegd in een proces-verbaal, verzonden op 13 juni 2017, dat aan deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 mei 2018, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.J. Wilschut en mr. D. Sullivan, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. R.T. Laigsingh, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De Afdeling heeft [wederpartij] verzocht nadere informatie te verschaffen. [wederpartij] heeft daarop gereageerd bij brief van 15 juni 2018. De burgemeester heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om op die brief te reageren. Met toestemming van partijen is een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege gebleven. De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [wederpartij] woont op het adres [locatie] te Amsterdam. [belanghebbende], zijn ex-partner, verbleef regelmatig in die woning, maar stond niet op dat adres ingeschreven. Op 27 april 2017 heeft tussen [wederpartij] en [belanghebbende] in de woning een incident plaatsgevonden. Uit het proces-verbaal van bevindingen van twee inspecteurs van politie van 27 april 2017 volgt dat zij [belanghebbende] overstuur op straat hebben aangetroffen met een grote blauwe plek op haar linker bovenarm, een schaafplek op haar linkerknie, een bloeduitstorting onder haar linkeroog en een bloedlip. Zij verklaarde dat zij door [wederpartij] in elkaar was geslagen. Uit de dossierstukken volgt verder dat het incident niet op zichzelf stond. In de relatie hebben zich tussen [wederpartij] en [belanghebbende] vele incidenten voorgedaan. De rechter-commissaris in strafzaken heeft in 2016 de aan [wederpartij] opgelegde voorlopige hechtenis geschorst onder de bijzondere voorwaarde dat hij tot eind september 2018 niet met [belanghebbende] in contact mag treden (hierna: het strafrechtelijk contactverbod).
    
    Bestreden besluit
    
    2.    Naar aanleiding van het incident op 27 april 2017 heeft de burgemeester geoordeeld dat de aanwezigheid van [wederpartij] in de woning een ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert, dan wel een ernstig vermoeden van dit gevaar, voor de veiligheid van een of meer personen die met hem in de woning wonen of daarin anders dan incidenteel verblijven. Om een adempauze te creëren en hulpverlening op te starten, heeft de burgemeester, na gebruik te hebben gemaakt van het Risicotaxatie-instrument Huiselijk Geweld, aan [wederpartij] het huisverbod opgelegd.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft het besluit van de burgemeester vernietigd en daarbij overwogen dat de burgemeester op zichzelf bevoegd was om het huisverbod op te leggen, omdat zich een ernstig en onmiddellijk gevaar voordeed voor de veiligheid van [belanghebbende]. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester echter bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot het opleggen van een huisverbod aan [wederpartij] kunnen komen. In dit verband heeft zij overwogen dat [wederpartij] enig huurder is van de woning en dat [belanghebbende] daarom geen juridische aanspraak op de woning kan maken als [wederpartij] dat niet wil. [belanghebbende] heeft elders een briefadres en zij verblijft naar gesteld bij hulporganisatie HVO Querido. Naar het oordeel van de rechtbank kan het niet zo zijn dat een huisverbod aan [wederpartij] wordt opgelegd en [belanghebbende] wordt toegestaan in zijn woning te verblijven. [belanghebbende] begeeft zich steeds naar de woning, terwijl zij weet dat [wederpartij] een strafrechtelijk contactverbod met haar heeft, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    4.    De burgemeester betoogt dat het strafrechtelijk contactverbod en de omstandigheid dat de achterblijver juridisch geen aanspraak kan maken op de woning, geen omstandigheden zijn waarmee hij bij het opleggen van het huisverbod rekening kon houden. Gelet op het beoordelingskader in de Wet tijdelijk huisverbod (hierna: de Wth) en het Besluit tijdelijk huisverbod (hierna: het Bth) kon hij die omstandigheden niet bij zijn afweging betrekken. Dat de achterblijver naar de woning komt en daar conflicten ontstaan, is onvoldoende voor het oordeel dat het huisverbod niet aan [wederpartij] mocht worden opgelegd. Gelet hierop is hij ook ten onrechte veroordeeld tot betaling van schadevergoeding en vergoeding van proceskosten, aldus de burgemeester.
    
    4.1.    Artikel 2, eerste lid, van de Wth luidt: De burgemeester kan een huisverbod opleggen aan een persoon indien uit feiten of omstandigheden blijkt dat diens aanwezigheid in de woning ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert voor de veiligheid van één of meer personen die met hem in de woning wonen of daarin anders dan incidenteel verblijven of indien op grond van feiten of omstandigheden een ernstig vermoeden van dit gevaar bestaat. Het verbod geldt voor een periode van tien dagen, behoudens verlenging overeenkomstig artikel 9. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de aard van de feiten en omstandigheden die aanleiding kunnen geven om een huisverbod op te leggen.
    
        Artikel 2, eerste lid, van het Bth luidt: Bij de afweging of een huisverbod wordt opgelegd, betrekt de burgemeester uitsluitend de in de bijlage bij dit besluit opgenomen feiten en omstandigheden.
    
        Het tweede lid luidt: De in het eerste lid bedoelde feiten en omstandigheden hebben betrekking op:
    
    a. de persoon ten aanzien van wie wordt overwogen een huisverbod op te leggen;
    
    b. het verloop van het incident dat de aanleiding is te overwegen een huisverbod op te leggen; en
    
    c. de leefomstandigheden van de persoon, bedoeld onder a, en degenen die met deze persoon in dezelfde woning wonen of daarin anders dan incidenteel verblijven.
    
        Het derde lid luidt: Onder de feiten en omstandigheden, bedoeld in het tweede lid, onder a, worden mede begrepen de politiegegevens met betrekking tot de persoon ten aanzien van wie wordt overwogen een huisverbod op te leggen, voor zover de burgemeester deze gegevens behoeft in het kader van de afweging, bedoeld in het eerste lid.
    
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:862) is het opleggen van een huisverbod een ingrijpend instrument waarvan de toepassing zeer grote gevolgen heeft voor het privéleven van betrokkenen. De bevoegdheid daartoe is beperkt tot situaties waarin voldoende grond aanwezig is om aan te nemen, althans ernstig te vermoeden, dat zich een ernstig en onmiddellijk gevaar voor de veiligheid van personen voordoet. Indien dat het geval is, moet de burgemeester zorgvuldig overwegen of aanwending van de bevoegdheid aangewezen is. De rechter beoordeelt of de aangevoerde omstandigheden van dien aard waren, dat in het voorliggende geval een bevoegdheid tot oplegging van een huisverbod bestond. Indien dat het geval is, wordt de afweging van de burgemeester door de bestuursrechter terughoudend getoetst.
    
        Het huisverbod strekt blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wth ertoe in de gegeven noodsituatie escalatie te voorkomen en hulp te bieden. Het huisverbod moet worden gezien als een bestuurlijke maatregel, die ook kan worden ingezet wanneer zich geen strafbare feiten hebben voorgedaan, maar situaties zijn ontstaan waarbij acute en dringende behoefte bestaat aan het creëren van een afkoelingsperiode om escalatie te voorkomen (Kamerstukken II 2005/06, 30 657, nr. 3, blz. 2).
    
    4.3.    De overwegingen van de rechtbank dat [belanghebbende] niet in de woning woont maar daar anders dan incidenteel verblijft, en dat zich een ernstig en onmiddellijk gevaar voor de veiligheid van [belanghebbende] voordeed, zodat de burgemeester bevoegd was tot oplegging van een huisverbod, zijn in hoger beroep niet bestreden. Voor zover [wederpartij] ter zitting heeft gesteld dat [belanghebbende] niet meer dan incidenteel in de woning verbleef en de bevoegdheid van de burgemeester heeft betwist, had het op zijn weg gelegen (incidenteel) hoger beroep in te stellen. Nu hij dat niet heeft gedaan, wordt van hetgeen de rechtbank dienaangaande heeft overwogen uitgegaan.
    
    4.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:599) volgt uit de tekst van artikel 2, eerste lid, van de Wth en de geschiedenis van de totstandkoming van de wet, dat een tijdelijk huisverbod alleen kan worden opgelegd aan degene die in het huis waarvoor dat verbod geldt, woont of gedeeltelijk woont. Zo is in de memorie van toelichting bij deze bepaling vermeld dat erin wordt voorzien dat ook aan iemand die slechts een gedeelte van de week bij diens partner verblijft toch een huisverbod kan worden opgelegd (Kamerstukken II 2005/06, 30 657, nr. 3, blz. 19). Het anders dan incidenteel verblijven als bedoeld in artikel 2, eerste lid, ziet, gelet op de tekst van dat artikel, op één of meer andere personen dan de uithuisgeplaatste die in het huis waarvoor het verbod geldt verblijf hebben. Zoals hiervoor, onder 4.3, is overwogen dient er in dit geval van uit te worden gegaan dat [belanghebbende] anders dan incidenteel in de woning verbleef, maar daar niet woonde. Anders dan [wederpartij] als verweer naar voren lijkt te brengen, kon derhalve aan [belanghebbende] geen huisverbod worden opgelegd.
    
        De Afdeling volgt de rechtbank niet in haar oordeel dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd dat het huisverbod aan [wederpartij] moet worden opgelegd. De burgemeester heeft het juist zinvol mogen achten aan [wederpartij] een huisverbod op te leggen, omdat daarmee daadwerkelijk de gewenste afkoelingsperiode werd bewerkstelligd. Juist omdat [wederpartij] het strafrechtelijke contactverbod voortdurend overtrad en de opvolgende aanhoudingen van hem blijkbaar niet hielpen, was dat verbod niet effectief. Hoewel de Afdeling voorts niet uitsluit dat het ontbreken van een juridische aanspraak van de achterblijver op de woning relevant kan zijn bij de beoordeling of aanwending van de bevoegdheid een huisverbod op te leggen aangewezen is, heeft de burgemeester die omstandigheid in dit geval niet van doorslaggevend belang hoeven achten. Zoals de burgemeester ter zitting onweersproken heeft gesteld, bestond niet de verwachting dat [belanghebbende] binnen 10 dagen uit de woning zou worden gezet of anderszins de toegang tot de woning zou worden ontzegd. Dat [wederpartij] ten gevolge van het huisverbod tijdelijk niet in zijn eigen woning kon verblijven terwijl [belanghebbende] wel elders kon verblijven, behoefde de burgemeester evenmin van doorslaggevend belang te achten. Dat gevolg is inherent aan het huisverbod. Het niet-opleggen daarvan zou met zich hebben gebracht dat er geen uitzicht was op verandering van de reeds lang bestaande situatie van huiselijk geweld. De rechtbank heeft het vorenstaande ten onrechte niet onderkend. Het besluit van 27 april 2017 mocht dan ook niet om deze redenen worden vernietigd. Dat brengt eveneens met zich dat de rechtbank de burgemeester ten onrechte heeft veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding van € 100,00 wegens een onrechtmatig opgelegd huisverbod, alsmede tot vergoeding van de proceskosten. Het betoog van de burgemeester slaagt.
    
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van de burgemeester van 27 april 2017 ongegrond verklaren.
    
    Het beroep tegen het besluit van 4 mei 2017
    
    6.    Bij besluit van 4 mei 2017 heeft de burgemeester het op 27 april 2017 opgelegde huisverbod met 18 dagen verlengd. Uit artikel 9, tweede lid, van de Wet tijdelijk huisverbod volgt dat het beroep tegen het huisverbod mede betrekking heeft op een beschikking tot verlenging van het huisverbod als bedoeld in het eerste lid, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. De rechtbank heeft over dat besluit geen oordeel gegeven. Met de heropening van het onderzoek heeft de Afdeling [wederpartij] gevraagd of hij het verlengingsbesluit betwist, en zo ja, om welke reden(en).
    
    6.1.    [wederpartij] heeft te kennen gegeven zich niet met het verlengingsbesluit te kunnen verenigen. Hij betoogt in zijn brief van 15 juni 2018 dat hij door de verlenging van het huisverbod ten onrechte dubbel is gestraft. Hij had eerder al een strafrechtelijk contactverbod opgelegd gekregen. Hij voert daarnaast aan dat de burgemeester niet heeft gemotiveerd welk onderzoek deze nog had willen verrichten en waarom dat niet heeft plaatsgevonden. Dat onvoldoende hulpverlening op gang was gekomen, moet voor rekening van de burgemeester komen. Onduidelijk blijft voorts welke hulpverlening opgestart had moeten worden. [belanghebbende] had in een blijf-van-mijn-lijfhuis ondergebracht moeten worden, ook van daaruit had hulpverlening in gang kunnen worden gezet, aldus [wederpartij].
    
    6.2.    Artikel 9, eerste lid, van de Wth bepaalt dat de burgemeester een huisverbod kan verlengen tot ten hoogste vier weken nadat het is opgelegd indien de dreiging van het gevaar, of het ernstige vermoeden daarvan, zich voortzet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1065), is bij de beoordeling of die dreiging of het vermoeden daarvan daadwerkelijk niet langer bestaat, van belang of de uithuisgeplaatste inmiddels een reële aanvang met de hulpverlening heeft gemaakt en of de verwachting gerechtvaardigd is dat hij aan de hulpverlening blijft meewerken. Een eerste gesprek met hulpverlening is op zichzelf onvoldoende.
    
    6.3.    Zoals hiervoor, onder 4.2, is overwogen volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wth dat het huisverbod moet worden gezien als een bestuurlijke maatregel. Niet alleen is daarmee dus niet een bestraffende sanctie opgelegd, maar ook was het strafrechtelijke contactverbod ten gevolge van een incident in september 2016 tegen [wederpartij] uitgevaardigd. Gelet hierop is van een ongeoorloofde dubbele bestraffing voor hetzelfde feit geen sprake.
    
        De stelling van [wederpartij], dat het voor rekening van de burgemeester dient te komen dat er onvoldoende hulpverlening op gang was gekomen, slaagt niet. [wederpartij] zat tot 2 mei 2017 in detentie. Reeds de dag na zijn invrijheidstelling, op 3 mei 2017, heeft een telefonische intake plaatsgevonden en is een afspraak gemaakt voor een systeemgesprek op 10 mei 2017. Nu er vóór afloop van de tiendagentermijn nog geen zogenoemd systeemgesprek had plaatsgevonden en zou gaan plaatsvinden en evenmin veiligheidsafspraken waren gemaakt, kon de burgemeester nog geen goede inschatting maken of [wederpartij] naar de woning kon terugkeren. De burgemeester heeft in dit geval, nu nog geen aanvang was gemaakt met de hulpverlening, redelijkerwijs kunnen aannemen dat de kans op escalatie niet was geweken en de dreiging van het gevaar nog bestond. Anders dan [wederpartij] stelt behoefde de burgemeester ten tijde van het verlengingsbesluit nog niet te weten welke hulpverlening zou worden verleend, nu de gesprekken daarover juist nog moesten plaatsvinden. De burgemeester heeft in redelijkheid, gelet op de betrokken belangen, kunnen besluiten het huisverbod te verlengen.
    
    7.    Het beroep tegen het besluit van 4 mei 2017 is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraken van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 4 mei 2017 en 30 mei 2017 in zaken nr. C/13/628156/ KG ZA 17/488 en nr. C/13/628155/FA RK 17/2803;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [wederpartij] tegen het besluit van de burgemeester van Amsterdam van 27 april 2017, alsmede zijn beroep tegen het besluit van de burgemeester van 4 mei 2017, ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Konings
    voorzitter    griffier    .Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2018
    
    612.