ECLI:NL:RBGEL:2025:10366, Rechtbank Gelderland, 04-12-2025, ARN 24/3387
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: De bestuursrechter is niet bevoegd om kennis te nemen van het beroep van eiser. De inhoudelijke criteria voor het verstrekken van een tegemoetkoming worden niet in beslissende mate bepaald door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Omdat de Stichting Tijdelijk Noodfonds Energie geen bestuursorgaan is, is ook geen sprake van een besluit in de zin van de Awb waartegen bezwaar dan wel beroep kan worden ingesteld.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 24/3387 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser], uit [plaats], eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    Stichting Tijdelijk Noodfonds Energie, de Stichting 
    (gemachtigden: mr. M.F.A. Dankbaar en [gemachtigde]).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de beslissing van de Stichting om zijn verzoek om een tegemoetkoming uit het Tijdelijk Noodfonds Energie af te wijzen.
    
    
    
      1.1.
      Eiser heeft een aanvraag gedaan voor een tegemoetkoming uit het Tijdelijk Noodfonds Energie. Met de beslissing van 10 maart 2024 heeft de Stichting de aanvraag afgewezen. Eiser heeft vervolgens bezwaar gemaakt tegen deze beslissing.
    
    
      1.2.
      De Stichting heeft het bezwaar van eiser aangemerkt als een verzoek om herbeoordeling. Met de beslissing van 18 april 2024 heeft de Stichting het verzoek tot herbeoordeling afgewezen. Eiser heeft vervolgens beroep ingesteld tegen deze beslissing.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 30 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van de Stichting deelgenomen. Eiser is met voorafgaande kennisgeving niet verschenen.
    
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2. Een belanghebbende, zoals eiser, kan bezwaar maken tegen een besluit. Wat onder een besluit wordt verstaan, staat in artikel 1:3, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb): een beslissing is een besluit wanneer deze afkomstig is van een bestuursorgaan, een publiekrechtelijke grondslag heeft, schriftelijk is en een rechtsgevolg in het leven roept. Wanneer aan één van deze vereisten niet wordt voldaan, is geen sprake van een besluit in de zin van de Awb. 
    
    
    
      2.1.
      De Stichting stelt dat zij geen bestuursorgaan is. Dit betekent volgens de Stichting dat zowel haar besluit om de aanvraag van eiser af te wijzen als de beslissing na de herbeoordeling, geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Alleen een bestuursorgaan kan immers een besluit nemen in de zin van de Awb waartegen bezwaar dan wel beroep kan worden ingesteld. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank zal gelet hierop in deze zaak allereerst beoordelen of de Stichting kan worden aangemerkt als een bestuursorgaan. Als dit niet het geval is, dan is geen sprake van een besluit in de zin van de Awb en kan eiser niet bij de bestuursrechter terecht om zijn geschil voor te leggen.
      
      
        
          Is de Stichting een bestuursorgaan?
        
      
      3. Op grond van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb wordt onder een bestuursorgaan verstaan:
      a. a) een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld (a-orgaan),
      b) een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed (b-orgaan).
      
    
    
      3.1.
      De Stichting is, als stichting naar burgerlijk recht, geen orgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. De Stichting kan echter een bestuursorgaan zijn als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Dan moet het met openbaar gezag zijn bekleed. Daarvoor is bepalend of de Stichting een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van een rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Bijvoorbeeld de bevoegdheid om afwijzend te beslissen op een aanvraag om een financiële tegemoetkoming. 
    
    
      3.2.
      
        Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, zoals in dit geval, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan. Gaat het echter om organen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken, zoals bijvoorbeeld een tegemoetkoming in de energiekosten, dan kan zich een uitzondering op deze regel voordoen. Dan zijn die privaatrechtelijke organen toch een bestuursorgaan. Deze uitzondering doet zich voor als aan twee cumulatieve vereisten is voldaan. Het eerste vereiste is dat de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate worden bepaald door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Bijvoorbeeld door een minister of door de gemeenteraad. Dat wordt het inhoudelijke vereiste genoemd. Daarbij geldt dat niet is vereist dat het bestuursorgaan of die bestuursorganen ook zeggenschap hebben over de beslissing over een verstrekking in een individueel geval. 
        Het tweede vereiste is dat de verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen in overwegende mate, dat wil zeggen in beginsel voor twee derden of meer, wordt gefinancierd door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Dit is het financiële vereiste. 
      
      
    
    
      3.3.
      
        Vast staat dat de door de Stichting verstrekte tegemoetkomingen uit het Tijdelijk Noodfonds Energie in overwegende mate worden gefinancierd door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Twee derden van het beschikbare budget in het Tijdelijk Noodfonds komt van het Rijk. Aan het financiële vereiste wordt dus voldaan. 
        Vraag is dan of ook aan het inhoudelijke vereiste wordt voldaan. De Stichting meent van niet. Op de zitting is toegelicht dat binnen een consortium van energiebedrijven een hulproute is ontwikkeld voor de hoge energiekosten na de inval van Rusland in Oekraïne. Energiebedrijven vreesden dat energierekeningen onbetaald zouden blijven, dat problematische schulden zouden ontstaan en dat huishoudens uiteindelijk van de energielevering zouden moeten worden afgesloten als er geen financiële hulp zou komen voor huishoudens met een laag inkomen. Een dergelijke afsluiting raakt ook de financiële belangen van de energiebedrijven. Om hieraan tijdig het hoofd te kunnen bieden is het Tijdelijk Noodfonds Energie bedacht. Het initiatief kwam van een consortium bestaande uit Schuldenlab NL, de Nederlandse Schuldhulproute en verschillende grote energieleveranciers. Nadat de contouren van de aanpak in de steigers stonden, is het ministerie van SZW benaderd voor co-financiering. Daarbij is onder meer gesproken over de afbakening van de doelgroep: welke inkomensgrens wordt gehanteerd en welke percentage van het inkomen moet aan energiekosten zijn besteed. Verder is gesproken over allerlei uitvoeringstechnische zaken, zoals bijvoorbeeld het voldoen aan privacywetgeving en eisen van gegevensverwerking waar het gaat om het verzamelen van inkomensgegevens. Vanuit het consortium is vervolgens een Plan van Aanpak opgesteld, met daarin opgenomen de voorgenomen afbakening van de doelgroep, te hanteren uitgangspunten, rekenbedragen en uitwerkingen van diverse technische en juridische probleempunten. Die volledig ontwikkelde opzet is vervolgens ter financiering voorgelegd aan de energiebedrijven en het ministerie als potentiële financierende partijen. Als reactie daarop heeft het ministerie de wens geuit om de doelgroep te verbreden en ook middeninkomens in aanmerking te laten komen voor een tegemoetkoming. Omdat de Stichting op dat moment het budget vanuit de energieleveranciers en de ontwikkelings- en uitvoeringskosten inzichtelijk had en het ministerie de bereidheid toonde het budget in dat geval te verhogen, kon gehoor worden gegeven aan deze wens. De beslissing om het energieloket daadwerkelijk te openen lag bij de Stichting. Zoals ter zitting door gemachtigden uiteengezet waren niet alle risico’s volledig afgedekt, bijvoorbeeld waar het ging om de gegevensverwerking op grond van de AVG. De Stichting heeft uiteindelijk de knoop doorgehakt en heeft de beslissing genomen om door te gaan. Vervolgens zijn de in overleg vastgestelde criteria als voorwaarden in de subsidiebeschikking vastgelegd en is, iets later dan de Stichting aanvankelijk voor ogen had, de burger in de gelegenheid gesteld om aanvragen te doen.   
      
      
    
    
      3.4.
      De rechtbank stelt vast dat de minister van SZW betrokkenheid heeft gehad en sturing heeft gegeven op de totstandkoming van de criteria die gelden om voor een tegemoetkoming uit het Tijdelijk Noodfonds in aanmerking te komen. De door de Stichting opgestelde kaders zijn beoordeeld en besproken en op verzoek van het ministerie aangepast. Daarmee is sprake van zeggenschap in de opgestelde criteria. De in de subsidiebeschikking neergelegde voorwaarden zijn bovendien dusdanig specifiek en objectief vormgegeven, dat de speelruimte waarbinnen de Stichting kan opereren daardoor in min of meer beslissende mate wordt bepaald. Dit wijst er op dat de Stichting niet langer eindadressaat is maar moet worden gezien als een tussenstation waarlangs de publiekrechtelijke actor (hier de minister) zijn inhoudelijke eisen stelt ten aanzien van de besteding van de beschikbaar gestelde gelden. Dat pleit voor de conclusie dat de Stichting een bestuursorgaan is. 
      
    
    
      3.5.
      Toch oordeelt de rechtbank dat dit in dit geval niet zo is. Gelet op de hiervoor weergegeven uiteenzetting namens de Stichting, kan niet worden gesproken van een zodanige rol van de minister dat hij de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate heeft bepaald. In de subsidiebeschikking heeft de minister weliswaar specifieke en gedetailleerde criteria opgenomen ten aanzien van het toepassingsbereik, maar deze voorwaarden zijn in een eerder stadium binnen het consortium tot stand gekomen en na gezamenlijk overleg met het ministerie nader vastgesteld. Van het eenzijdig ‘opleggen’ van selectiecriteria is geen sprake. Daarmee kan niet worden gezegd dat de Stichting enkel fungeert als ‘doorgeefluik’ van gelden die door het Rijk beschikbaar worden gesteld. Ter zitting heeft de Stichting ook benadrukt dat zij eigenstandig kon afwijken van de voorwaarden die in de subsidiebeschikking zijn gesteld, om maatwerk te kunnen leveren als een concrete situatie daar om vroeg. 
      
    
    
      3.6.
      Eiser heeft nog gesteld dat wordt voldaan aan het inhoudelijke vereiste omdat de overheid zo nauw betrokken was bij de oprichting dat sprake is van het ‘doen oprichten’ als bedoeld in artikel 4.7 van de Comptabiliteitswet 2016. Dit standpunt kan, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, niet worden gevolgd. Bovendien ziet het ‘doen oprichten’ als bedoeld in de Comptabiliteitswet op private handelingen die vanwege de omvang van de gevraagde financiële ondersteuning aan de Kamer moet worden voorgelegd ter controle op de rijksbegroting. Dit heeft niets van doen met het al dan niet uitoefenen van beslissende invloed door het ministerie van SZW.
      
    
    
      3.7.
      Slotsom is dat de Stichting niet kan worden aangemerkt als bestuursorgaan. 
      
    
    
      3.8.
      Ten overvloede overweegt de rechtbank het volgende. De Stichting is in 2023 met haar activiteiten begonnen. Voor dat subsidiejaar kon zij niet als bestuursorgaan worden aangemerkt omdat niet was voldaan aan het financiële vereiste. Voor het jaar 2024, waar deze zaak over gaat, was dat anders. In dat jaar werd wél aan het financiële vereiste voldaan. De rechtbank heeft hiervoor uiteengezet waarom in dit geval niet is voldaan aan het inhoudelijke vereiste, zodat de Stichting ook in dat jaar geen bestuursorgaan was. Maar zelfs als daaraan wel zou zijn voldaan, is het de vraag of de rechtspraktijk er veel mee opschiet als de Stichting “van kleur kan verschieten” en het ene subsidiejaar wél en het andere subsidiejaar niet als bestuursorgaan moet worden aangemerkt. Die situatie dient geen doel en moet als onwenselijk worden beschouwd.  
    
  
  
    
      Conclusie en gevolgen
    
    
      4. Omdat de Stichting geen bestuursorgaan is, is ook geen sprake van een besluit in de zin van de Awb waartegen bezwaar dan wel beroep kan worden ingesteld. Dit betekent dat de rechtbank als bestuursrechter niet bevoegd is om kennis te nemen van het beroep van eiser. De rechtbank mag en kan het beroep van eiser daarom niet inhoudelijk behandelen. 
    
    
    
      4.1.
      Eiser kan zich met deze zaak uitsluitend tot de burgerlijke rechter wenden op de in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering bepaalde wijze.
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart zich onbevoegd;
      
      
        bepaalt dat voor deze zaak uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. van Hoof, rechter, in aanwezigheid vanmr.L. Janssen, griffier. Uitgesproken in het openbaar op: 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     ABRvS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379
  
  
     ABRvS 26 november 2025, ECLI:RVS:2025:5746.
  
  
     Dit volgt uit artikel 8:71 van de Awb.