ECLI:NL:RVS:2006:AY5455, Raad van State, 02-08-2006, 200509121/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 februari 2005 heeft de gemeenteraad van Weert, op het ongedateerde voorstel van het college van burgemeester en wethouders, het bestemmingsplan "Reparatiebestemmingsplan NRP-gebied" vastgesteld.

200509121/1.
      Datum uitspraak: 2 augustus 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Weert,
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Limburg,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 februari 2005 heeft de gemeenteraad van Weert, op het ongedateerde voorstel van het college van burgemeester en wethouders, het bestemmingsplan "Reparatiebestemmingsplan NRP-gebied" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 13 september 2005, kenmerk 2005/42424, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 1 november 2005, bij de Raad van State ingekomen op 2 november 2005, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 15 februari 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college van burgemeester en wethouders van Weert. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juli 2006, waar verweerder, vertegenwoordigd door mr. P.F. Winkels, ambtenaar van de provincie, is verschenen. Tevens is als partij gehoord de raad van de gemeente Weert, vertegenwoordigd door mr. W.D.W. van Aken, ambtenaar van de gemeente. Appellant is zonder bericht van verhindering niet verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.2.    Zowel verweerder als de gemeenteraad hebben gesteld dat het beroep niet-ontvankelijk zou dienen te worden verklaard voor zover daarin door middel van een verwijzing naar het beroepschrift van een andere appellant, wiens beroepschrift niet-ontvankelijk is verklaard, punten worden aangevoerd die appellant niet eerder in de procedure naar voren heeft gebracht.
    
        Aangezien hetgeen appellant heeft aangevoerd, deels met verwijzing naar een ander bijgevoegd beroepschrift, betrekking heeft op hetzelfde plandeel als waarop zijn zienswijze en bedenkingen betrekking hadden, ziet de Afdeling de door hem niet eerder in de procedure genoemde punten als nadere argumenten bij zijn bezwaren. Derhalve bestaat er geen aanleiding een deel van het beroepschrift niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    Toetsingskader
    
    2.3.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hiena: de Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Procedureel bezwaar
    
    2.4.    Appellant acht het horen namens de gemeenteraad door de burgemeester in strijd met de Awb en de WRO.
    
    Ingevolge artikel 23, eerste lid, onder d, van de WRO stelt de gemeenteraad degenen die hun zienswijze kenbaar hebben gemaakt, in de gelegenheid tot het geven van een nadere mondelinge toelichting.
    
    De Awb is niet van toepassing op het horen ingevolge artikel 23, eerste lid, onder d, van de WRO. De WRO stelt aan het horen door de gemeenteraad van degene die een zienswijze heeft kenbaar gemaakt, geen specifieke vormvereisten. Dit laat onverlet dat de gemeenteraad hierbij gebonden is aan het vereiste dat een beslissing met de nodige zorgvuldigheid wordt voorbereid en genomen.
    
    De raad van de gemeente Weert heeft bij besluit van 4 april 2002, voor zover hier van belang, besloten de voorzitter van de raad en bij diens afwezigheid de waarnemend voorzitter van de raad aan te wijzen als degene die namens de raad hoort in het kader van bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijzen. Het horen van appellant op 1 november 2004 heeft in overeenstemming met dit besluit door de voorzitter van de raad, de burgemeester, plaatsgehad. Van het horen is een verslag gemaakt.
    
    Niet is gebleken dat het horen door de burgemeester in strijd zou zijn met de WRO noch dat gehandeld is in strijd met enig ander wettelijk voorschrift of rechtsbeginsel.
    
    Dat het besluit van de raad zou zijn genomen voordat het duale stelsel is ingevoerd, zoals appellant aanvoert, is onjuist. Dit overigens daargelaten wat het gevolg daarvan zou zijn. Het duale stelsel is wat de gemeente Weert betreft in werking getreden op 7 maart 2002 en het besluit van de raad is van na die datum.
    
    Standpunt van appellant
    
    2.5.    Appellant stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan voor zover dat betrekking heeft op het plaatsen van een koppelteken op de plankaart tussen twee plandelen met de bestemming "Recreatieve doeleinden" met de aanduiding "H" - "horecabedrijf" die zien op percelen aan weerszijden van de Voorhoeveweg ter hoogte van nummer 4. Appellant bestrijdt dat het plan dient om een kennelijke vergissing in het "Bestemmingsplan NRP-gebied" te herstellen, omdat uit dat plan duidelijk blijkt dat er twee bouwpercelen zijn. Het is veeleer aannemelijk dat in het moederplan bewust is gekozen voor het niet aanbrengen van een koppelteken, aangezien dit in overeenstemming is met het gemeentelijke beleid voor het gebied. Zelfs als er sprake zou zijn van een vergissing, dan diende, gezien het feit dat een bestemmingsplan in principe voor een periode van 10 jaar geldt, op grond van het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel dit plan niet te worden goedgekeurd. Daarnaast is niet duidelijk gemaakt waarom bebouwing op het oostelijke perceel planologisch onaanvaardbaar zou zijn, gezien de beschrijving in hoofdlijnen en de toelichting van het moederplan, alsmede het structuurplan uit 1999. Ook het Provinciaal Omgevingsplan Limburg (hierna: het POL) verzet zich niet tegen bebouwing op het bedoelde perceel. Het vervallen van de bouwmogelijkheid op het oostelijke perceel betekent een ernstige en onnodige aantasting van de belangen van degene die op dat perceel wilde gaan bouwen, en van appellant, en leidt tevens tot aanzienlijke financiële schade.
    
    Het bestreden besluit
    
    2.6.    Verweerder heeft geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het goedgekeurd.
    
    Hij heeft ingestemd met het gemeentelijke standpunt inzake de bezwaren van appellant en stelt dat van gemeentelijke toezeggingen inzake bebouwing van het oostelijke perceel niet is gebleken. Voorts kunnen aan een bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend.
    
    Vaststelling van de feiten   
    
    2.7.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.7.1.    Het plan voorziet in een geringe aanpassing van het "Bestemmingsplan NRP-gebied" zoals dat luidt na het van kracht worden van het "Bestemmingsplan art. 30 WRO herziening NRP-gebied" (hierna ook: het moederplan). Onder meer is op de plankaart een koppelteken geplaatst tussen twee plandelen met de bestemming "Recreatieve doeleinden" en de aanduiding  "H" - "horecabedrijf" die betrekking hebben op gronden van appellant aan de westzijde van de Voorhoeveweg  en op gronden die voorheen zijn eigendom waren aan de oostzijde van de Voorhoeveweg, ter hoogte van nummer 4. De bestemming is niet gewijzigd. De planvoorschriften van het moederplan zijn voor deze bestemming ongewijzigd gebleven. 
    
    2.7.2.    De gemeenteraad heeft tot deze aanpassing besloten om uit te sluiten dat op het perceel ten oosten van de Voorhoeveweg ook gebouwd kan worden. Volgens de gemeenteraad blijkt uit de plantoelichting van het moederplan en de maximale bebouwde oppervlakte voor de percelen in de planvoorschriften, dat bebouwing van alleen het westelijke perceel is bedoeld. De gemeenteraad is derhalve van mening dat er sprake is van een abuis in het moederplan. Aangezien bij de totstandkoming van het moederplan nimmer is gesproken over bebouwing op het oostelijke perceel en dit ook niet bij de bedenkingen en het beroep van appellant tegen dat plan op enigerlei wijze aan de orde is geweest, zijn volgens de gemeenteraad geen verwachtingen gewekt inzake een bouwmogelijkheid op het oostelijke perceel. De gemeenteraad acht bebouwing aan de oostzijde van de Voorhoeveweg planologisch niet aanvaardbaar, waarvoor hij wijst op de afwegingen die zijn gemaakt bij het vaststellen van het moederplan. Het POL en het structuurplan acht de gemeenteraad te globaal om iets te bepalen over de concrete bouwmogelijkheden op de onderhavige gronden. De belangen gediend met dit plan dienen dan ook zwaarder te wegen dan de belangen die appellant stelt te hebben bij het niet goedkeuren van het plan.
    
    2.7.3.    In artikel 3.1.2. van de planvoorschriften van het moederplan, de beschrijving in hoofdlijnen, is onder f.  vermeld dat binnen de bestemming "Recreatieve doeleinden" (art. 8) ernaar wordt gestreefd een samenhangend pakket voorzieningen voor intensieve recreatie verder tot ontwikkeling te brengen. Rondom de IJzeren Man wordt een zwaartepunt aan intensieve recreatievoorzieningen met verspreide bebouwing in een bosparkachtige omgeving nagestreefd.
    
    In het moederplan zijn gezien artikel 8 van de planvoorschriften en de plankaart alle voorzieningen die in het gebied rond de recreatieplas de IJzeren Man zijn toegestaan, gedetailleerd bestemd met daarbij de toegestane bebouwingsmogelijkheden. 
    
    Ingevolge artikel 8.2., onder a, van de planvoorschriften zijn op de tot "Recreatieve doeleinden" bestemde gronden uitsluitend toegestaan bouwwerken ten behoeve van de in artikel 8.1. omschreven doeleinden. Voor zover op de kaart de aanduiding "gekoppeld bouwperceel" is opgenomen, worden de beide gekoppelde bestemmingsvlakken geacht één bestemmingsvlak te zijn.
    
    Ingevolge artikel 8.2., onder b, voor zover hier van belang, mogen voor zover binnen een bestemmingsvlak bebouwingsgrenzen zijn aangegeven op de kaart, gebouwen enkel worden opgericht in het gebied gelegen binnen de op de kaart aangegeven bebouwingsgrenzen.
    
    Voorts is in artikel 8.2., onder e, bepaald dat bij het oprichten van bouwwerken aan het bepaalde in de Tabel bebouwing dient te worden voldaan. In de Tabel bebouwing is bij de aanduiding op de plankaart "horecabedrijf" onder meer vermeld dat de totale bebouwde oppervlakte bouwwerken maximaal 1200 m2 is.
    
    In het moederplan zijn op het westelijke bestemmingsvlak bebouwingsgrenzen aangegeven. Op de plankaart van het moederplan is tussen de in geding zijnde plandelen geen koppelteken geplaatst.
    
    2.7.4.    In de toelichting van het moederplan is voor [café-restaurant], dat ligt op het westelijke perceel en dat eigendom is van appellant, vermeld dat de exploitatie wordt gericht op een pannenkoek-restaurant en een in omvang beperkte logiesmogelijkheid. Uitbreiding van de logiesmogelijkheden tot 40 bedden is mogelijk. Deze uitbreiding van het gebouw en van terrassen dient zodanig te worden gesitueerd, dat het bestaande wandelpad direct langs het water wordt gehandhaafd en een attractieve omgevingskwaliteit behoudt. Deze uitbreiding dient plaats te vinden in de sfeer en schaal van het bestaande gebouw en mag de oostrand van de plas niet te sterk domineren.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.8.    Uit de plantoelichting van het moederplan en uit de overige aanwezige stukken van de vaststellingsprocedure van dat plan blijkt dat uitsluitend de uitbreiding van het bestaande [café-restaurant] met een hotelaccommodatie en de wijze waarop deze zou kunnen worden gerealiseerd, onderwerp van bespreking is geweest tussen appellant en het gemeentebestuur. Bebouwing van het oostelijke perceel aan de Voorhoeveweg is daarbij in het geheel niet aan de orde geweest. Ook in het beroep dat appellant tegen de goedkeuring van het moederplan heeft ingesteld, heeft hij uitsluitend de wijze van uitbreiding op het westelijke perceel bestreden.
    
    Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat bebouwing van het oostelijke perceel in overeenstemming zou zijn met het gemeentelijke beleid voor het gebied rond de recreatieplas de IJzeren Man en dat daarom in het moederplan het koppelteken bewust is weggelaten. De bebouwingsmogelijkheden in het gebied zijn in het moederplan immers gedetailleerd omschreven. Over bebouwing van het oostelijke perceel wordt nergens in het plan gerept.       
    
    Door de formulering van artikel 8.2., onder a en b, van de planvoorschriften en het ontbreken op de plankaart van een koppelteken tussen de twee plandelen, was bebouwing van het oostelijke perceel in de planvoorschriften niet geheel uitgesloten. Dat de gemeenteraad met het plan deze vergissing heeft willen herstellen, kan dan ook worden gevolgd.
    
    Het argument van appellant dat het in strijd is met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel om dit plan goed te keuren, slaagt niet. De geldigheidsduur van een bestemmingsplan doet niet af aan de bevoegdheid van een gemeenteraad een nieuw bestemmingsplan vast te stellen. Voorts kunnen in het algemeen aan een bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend.
    
    Inzake de planologische aanvaardbaarheid van bebouwing van het oostelijke perceel heeft de gemeenteraad kunnen verwijzen naar het moederplan en de daarin gemaakte keuzes. Het structuurplan van de gemeente Weert en het POL zijn daarbij uitgangspunt geweest. Deze plannen laten ruimte voor een nadere invulling van de inrichting van het gebied in een bestemmingsplan.
    
    Wat de eventuele nadelige invloed van het plan op de belangen van appellant en op de waarde van de percelen betreft, bestaat, gezien het voorgaande,  geen grond voor het oordeel dat verweerder hieraan in redelijkheid een doorslaggevend gewicht had moeten toekennen.
    
    2.9.    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en dr. J.J.C. Voorhoeve en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hoekstra    w.g. Troost
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2006
    
    234.