ECLI:NL:RVS:2023:948, Raad van State, 08-03-2023, 202107303/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 september 2021 heeft de raad van de gemeente Doesburg het bestemmingsplan "[locatie], Doesburg" vastgesteld. Op het perceel aan de [locatie] in Doesburg staan een metaalbewerkingsbedrijf en een bedrijfswoning. De eigenaar heeft het voornemen om in plaats van het bedrijf extra woningen op het perceel te plaatsen. Het plan voorziet in de realisatie van twee vrijstaande woningen naast de al bestaande woning. De huidige bedrijfsmogelijkheden verdwijnen. Met het plan wordt aangesloten bij de transformatie die in gang is gezet aan de Koppelweg, waarmee een voormalig bedrijventerrein tot een woonlocatie wordt omgevormd. [appellant] heeft een nieuwbouwwoning gekocht die grenst aan het plangebied. Hij kan zich niet verenigen met het plan. De raad heeft volgens hem onvoldoende rekening gehouden met de parkeercapaciteit, de aantasting van het uitzicht en het groen in de omgeving. Daarnaast voert hij aan dat de besluitvorming niet transparant is verlopen.

202107303/1/R4.
    Datum uitspraak: 8 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Doesburg,
    en
    de raad van de gemeente Doesburg,
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 september 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie], Doesburg" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2023, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door J. Bloemendal en J. Scheper, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op het perceel aan de [locatie] in Doesburg staan een metaalbewerkingsbedrijf en een bedrijfswoning. De eigenaar heeft het voornemen om in plaats van het bedrijf extra woningen op het perceel te plaatsen. Het plan voorziet in de realisatie van twee vrijstaande woningen naast de al bestaande woning. De huidige bedrijfsmogelijkheden verdwijnen. Met het plan wordt aangesloten bij de transformatie die in gang is gezet aan de Koppelweg, waarmee een voormalig bedrijventerrein tot een woonlocatie wordt omgevormd.
    [appellant] heeft een nieuwbouwwoning gekocht die grenst aan het plangebied. Hij kan zich niet verenigen met het plan. De raad heeft volgens hem onvoldoende rekening gehouden met de parkeercapaciteit, de aantasting van het uitzicht en het groen in de omgeving. Daarnaast voert hij aan dat de besluitvorming niet transparant is verlopen en dat het bestemmingsplan niet in overeenstemming is met wat op het moment van het sluiten van zijn koopovereenkomst werd vermeld over toekomstige ontwikkelingen in de omgeving.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Gronden van beroep
    Koopovereenkomst
    3.       [appellant] betoogt dat het bestemmingsplan niet in overeenstemming is met wat op het moment van het sluiten van zijn koopovereenkomst werd vermeld over de toekomstige ontwikkelingen in de omgeving. Bij de koop van zijn woning hebben de makelaar en de aannemer volgens [appellant] te kennen gegeven dat het deel van het plangebied waar hij op uitkijkt een groenstrook zou blijven.
    3.1.    De mededelingen van de makelaar en aannemer zijn niet gedaan namens de raad. Het zijn mededelingen van derden. In deze procedure, waarin het besluit van de raad aan de orde is, kunnen aan die mededelingen geen rechten worden ontleend (vergelijk de Afdelingsuitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1411, onder 8.3). Het staat [appellant] vrij om deze derden daarop aan te spreken in een civiele procedure.
    3.2.    Het betoog slaagt niet.
    Parkeercapaciteit
    4.       [appellant] betoogt dat de ontwikkeling van het plan zal leiden tot toename van de parkeeroverlast in zijn woonwijk. [appellant] vreest dat bezoekers en bewoners van de voorziene woningen in het plangebied en toeristen die Doesburg bezoeken, gebruik zullen maken van de parkeerplekken die zijn bedoeld voor de bewoners van de wijk waarin hij woont.
    4.1.    Onder 4.4 van de plantoelichting staat dat voor de hele gemeente Doesburg het 'Parapluplan Parkeren' uit 2018 van toepassing is. Het ‘Parapluplan Parkeren’ van de gemeente Doesburg schrijft voor dat bij bouwplannen op eigen terrein voldaan moet worden aan het aantal benodigde parkeerplaatsen. Bij het bepalen van de parkeernormen is de raad uitgegaan van de cijfers in de CROW-publicatie 317. Voor vrijstaande woningen in de bebouwde kom geldt een norm van 2,2 parkeerplekken per woning. Voor de voorziene woningen in het plangebied geldt dat de percelen voldoende groot zijn om minimaal twee parkeerplaatsen te realiseren.
    In artikel 4.3.2 van de planregels is de voorwaardelijke verplichting opgenomen om parkeervoorzieningen aan te leggen en in stand te houden voordat de nieuwe woningen aan de Koppelweg in gebruik mogen worden genomen.
    4.2.    Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit het vorenstaande dat de raad voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat met het plan wordt voldaan aan de parkeerbehoefte. De raad heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het plan voorziet in voldoende beschikbare parkeerplaatsen. 
    Over het betoog van [appellant] over de parkeergelegenheid in zijn woonwijk en de vrees voor toename van de parkeerdruk door toeristen die Doesburg komen bezoeken, overweegt de Afdeling het volgende. Bij de beoordeling van de vraag of in het plan wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid hoeft alleen rekening te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van de voorziene ontwikkeling (vergelijk de Afdelingsuitspraak van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1756, onder 13.2). Het is niet nodig dat het plan eventuele parkeeroverlast in de omgeving van het plangebied oplost (vergelijk bijvoorbeeld de Afdelingsuitspraak van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:485, onder 9.1).
    De raad heeft zich gelet op het voorgaande redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de ontwikkeling van het plan niet leidt tot onaanvaardbare parkeeroverlast voor de omgeving.
    4.3.    Het betoog slaagt niet.
    Uitzicht
    5.       [appellant] betoogt dat de voorziene woningen het uitzicht vanuit zijn woning in negatieve zin zullen veranderen. Het plan maakt het namelijk mogelijk dat er een drie verdiepingen hoge woning komt op de plek waar nu een groene strook ligt. De groene strook kent volgens [appellant] veel voordelen, zoals het tegengaan van klimaatverandering. [appellant] voert verder aan dat het plan ook negatieve gevolgen kan hebben voor de waarde van zijn eigen woning.
    5.1.    Voor de drie voorziene woningen staat het bestemmingsplan maximale bouwhoogtes van 11 en 14 m toe. Op kavel C, de kavel waar [appellant] op uitkijkt en waar nu een groene strook ligt, wordt een woning met een minimale bouwhoogte van 11 m en een maximale bouwhoogte van 14 m toegestaan. Uit de plantoelichting blijkt dat er qua hoogte is gekozen voor woningen die niet wegvallen tussen de bebouwing in de omgeving, onder andere door de komst van het nieuwe appartementencomplex met een maximale bouwhoogte van 19 m. Verder heeft de raad in het verweerschrift toegelicht dat het ontwerpplan voor onafhankelijk advies is voorgelegd aan het Gelders Genootschap en Buro SRO. Uit dit advies, dat als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd, blijkt dat de voorziene ontwikkeling passend is vanuit stedenbouwkundig opzicht.
    5.2.    Er is geen algemeen recht op blijvend vrij uitzicht. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad ook voldoende gemotiveerd dat de voorziene woningen qua bouwhoogte passend zijn in de omgeving. Hoewel het aannemelijk is dat door de voorziene woningen het uitzicht vanuit de woning van [appellant] zal worden beperkt, ziet de Afdeling in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat deze woningen een onevenredige inbreuk maken op zijn uitzicht.
    Verder stelt de Afdeling vast dat het plangebied nu een bedrijventerrein is en niet de bestemming "groen" of "tuin" heeft. Dat naast het bedrijf en de bedrijfswoning een groene strook is ontstaan, betekent niet dat [appellant] daar rechten aan kan ontlenen.
    Gelet op het voorgaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling zich op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefmilieu van [appellant]. Voor zover [appellant] meent dat hij planschade lijdt, doordat de waarde van zijn woning vermindert, staat het hem vrij een verzoek om tegemoetkoming in planschade in te dienen bij de gemeente. Tegen het daarop te nemen besluit staan de gebruikelijke bestuursrechtelijke rechtsmiddelen open. De Afdeling kan daar in deze uitspraak niet op vooruitlopen.
    5.3.    Het betoog slaagt niet.
    Gang van zaken besluitvorming
    6.       [appellant] betoogt dat de besluitvorming door de raad niet transparant is verlopen. Hij voert aan dat de eigenaar van de gronden van het plangebied, [partij], ook lid is van de gemeenteraad. Volgens [appellant] past de stemming van de partijgenoten van [partij] niet in hun partijprogramma en is het niet in lijn met het standpunt dat zij de afgelopen jaren hebben ingenomen over bijvoorbeeld de bouw van de woonwijk waar [appellant] woont. Dit duidt volgens hem op belangenverstrengeling. Verder voert [appellant] aan dat partijen binnen de raad steeds anders over soortgelijke plannen stemmen. Tot slot heeft [appellant] aangevoerd dat de communicatie vanuit de gemeente over de besluitvorming moeizaam verliep en dat openheid van zaken ontbreekt. Hij stelt dat hij meerdere keren per mail vragen heeft gesteld, onder meer over de huidige bedrijfsbestemming van het perceel, maar dat hierop niet is gereageerd.
    6.1.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] zo dat het bestemmingsplan in strijd met artikel 2:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is vastgesteld.
    Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
    Ingevolge het tweede lid waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
    Ingevolge artikel 28, eerste lid, onder a, van de Gemeentewet neemt een lid van de raad niet deel aan een stemming over een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken.
    6.2.    Artikel 2:4, tweede lid, van de Awb strekt ertoe de burger een waarborg te bieden voor naleving van de in het eerste lid neergelegde norm. Daartoe wordt aan het tot besluiten bevoegde bestuursorgaan een zorgplicht opgelegd die in elk geval inhoudt dat door het orgaan wordt voorkomen dat de besluitvorming niet meer voldoet aan de in het eerste lid neergelegde norm. Met het begrip "persoonlijk" is blijkens de wetgeschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:4 van de Awb (Kamerstukken II, 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 55) gedoeld op ieder belang dat niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak behoort te behartigen. In aanmerking genomen dat het hier gaat om besluitvorming door de gemeenteraad die een belangenafweging vergt waarbij politieke inzichten een belangrijke rol spelen, ligt het in de rede voor de invulling van het begrip "persoonlijk belang" aansluiting te zoeken bij artikel 28, eerste lid, onder a, van de Gemeentewet. Deze bepaling dient strikt te worden uitgelegd, nu daarbij het fundamentele recht van een raadslid om deel te nemen aan een stemming wordt ingeperkt.
    Deelname van een lid met een dergelijk persoonlijk belang aan de besluitvorming en aan stemmingen kan ertoe leiden dat de bestuursrechter tot het oordeel moet komen dat het desbetreffende besluit is genomen in strijd met artikel 2:4 van de Awb. De conclusie dat het betrokken bestuursorgaan in strijd met deze bepaling een besluit heeft genomen, kan echter pas worden getrokken, indien zich bijkomende omstandigheden voordoen die maken dat de behartiging van een persoonlijk belang van een raadslid in het bijzonder aan de orde is bij het besluitvormingsproces en als het aannemelijk is dat de betrokken volksvertegenwoordiger de besluitvorming daadwerkelijk heeft beïnvloed (zie bijvoorbeeld de Afdelingsuitspraken van 6 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ0796, onder 12.6, en van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1939, onder 19.3-19.5).
    6.3.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zijn taak met vooringenomenheid heeft vervuld. [partij] was weliswaar ten tijde van de raadsvergadering van 30 september 2021, waarbij het plan is vastgesteld, raadslid, maar heeft zich van stemming onthouden. Het besluit is genomen met negen stemmen voor en vier stemmen tegen. Dit betekent dat de twee partijgenoten van [partij], nog los van de vraag of zij persoonlijk belang bij het besluit hadden, ook geen beslissende stem in de uitkomst hebben gehad. Verder heeft [appellant] met de verwijzing naar standpunten en stemmen van partijen over andere plannen niet aannemelijk gemaakt dat zij in dit geval zijn beïnvloed door persoonlijke belangen of voorkeuren.
    6.4.    In wat [appellant] heeft aangevoerd over de communicatie met de gemeente, ziet de Afdeling ook geen aanleiding voor het oordeel dat de besluitvorming onzorgvuldig is verlopen. Hoewel de manier waarop een gemeente met zijn burgers communiceert vanuit bestuurlijk oogpunt van belang is, betekent dit niet dat het besluit van 30 september 2021 in strijd is met het recht (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1545, onder 6.1). Niet is gebleken dat het besluit niet op de juiste wijze is voorbereid.
    6.5.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het beroep is ongegrond. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.I. van Kesteren, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Kesteren
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2023
    897