ECLI:NL:RVS:2025:2189, Raad van State, 14-05-2025, 202303914/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 november 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam [appellant] een boete van € 20.500,00 opgelegd en ingevorderd, omdat hij zijn woning aan de woonruimtevoorraad heeft onttrokken zonder vereiste vergunning. [appellant] is eigenaar van de woning op het adres [locatie 1]. De woning bestaat uit twee woonlagen. Eén op de derde en één op vierde verdieping. [appellant] heeft de woning op basis van een huurovereenkomst van 15 juni 2017 tot en met 14 juni 2018 verhuurd aan [persoon] met de afspraak dat hijzelf exclusief gebruik kon blijven maken van zijn werkkamer op de derde verdieping. In de Basisregistratie Personen stond [appellant] ingeschreven op het adres [locatie 2]. Naar aanleiding van een melding van woonfraude op 31 augustus 2017, waarbij de melder aangaf dat sprake zou zijn van toeristische verhuur in de woning, is besloten om een onderzoek in te stellen naar het feitelijk gebruik van de woning. Uit het uitgevoerde administratief vooronderzoek is onder meer gebleken dat [persoon] in de BRP stond ingeschreven op dit adres, en dat de woning op Airbnb werd aangeboden.

202303914/1/A2
    Datum uitspraak: 14 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 mei 2023 in zaak nr. 21/1998 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 november 2017 heeft het college [appellant] een boete van € 20.500,00 opgelegd en ingevorderd, omdat hij zijn woning aan de woonruimtevoorraad heeft onttrokken zonder vereiste vergunning.
    Bij besluit van 15 maart 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 mei 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 17 oktober 2024 heeft het college de beslissing op bezwaar van 15 maart 2019 herzien in de zin dat het bezwaar, voor zover dit betrekking heeft op de hoogte van de boete, alsnog gegrond is verklaard en het besluit van 14 november 2017 in zoverre herroepen. Het college heeft de boete vervolgens vastgesteld op € 10.250,00.
    [appellant] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 17 oktober 2024.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2024, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Schuttenhelm, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning op het adres [locatie 1] (hierna: de woning). De woning bestaat uit twee woonlagen. Eén op de derde en één op vierde verdieping. [appellant] heeft de woning op basis van een huurovereenkomst van 15 juni 2017 tot en met 14 juni 2018 verhuurd aan [persoon] met de afspraak dat hijzelf exclusief gebruik kon blijven maken van zijn werkkamer op de derde verdieping. In de Basisregistratie Personen (hierna: de BRP) stond [appellant] ingeschreven op het adres [locatie 2].
    2.       Naar aanleiding van een melding van woonfraude op 31 augustus 2017, waarbij de melder aangaf dat sprake zou zijn van toeristische verhuur in de woning, is besloten om een onderzoek in te stellen naar het feitelijk gebruik van de woning. Uit het uitgevoerde administratief vooronderzoek is onder meer gebleken dat [persoon] in de BRP stond ingeschreven op dit adres, en dat de woning op Airbnb werd aangeboden.
    3.       Op 1 september 2017 hebben twee toezichthouders de woning bezocht. In het rapport van bevindingen van diezelfde datum is vermeld dat de derde verdieping, die bestaat uit een woonkamer/slaapkamer, een badkamer en een keuken, in gebruik was bij [appellant] en daarmee geen onderwerp van onderzoek was.
    Op de vierde verdieping hebben de toezichthouders twee afzonderlijk afsluitbare logiesverblijven aangetroffen, die waren ingericht ten behoeve van toeristische verhuur. In beide logiesverblijven zijn geen persoonlijke spullen aangetroffen die duiden op permanente bewoning door een hoofdbewoner. Ten tijde van het woningbezoek hebben de toezichthouders in beide logiesverblijven toeristen aangetroffen. Volgens de toezichthouders vormen de twee logiesverblijven een logiesgebouw/hotel, met in totaal vier slaapplaatsen.
    Wettelijk kader
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage en maakt deel uit van deze uitspraak.
    Besluitvorming
    5.       Op basis van het rapport van bevindingen en administratief onderzoek heeft het college geconstateerd dat er op 1 september 2017 op het adres [locatie 1] onrechtmatig werd verhuurd. Gelet op het feit dat er in de woning toeristen aangetroffen zijn die de vierde verdieping tot hun beschikking hadden, [persoon] weliswaar stond inschreven in de BRP op dat adres, maar daar niet woonde, en er geen aanwijzingen waren van permanente bewoning door een (andere) hoofdbewoner, heeft het college vastgesteld dat de woning hotelmatig werd gebruikt. Op grond hiervan heeft het college geconcludeerd dat de woning zonder de daartoe vereiste vergunning aan de woonruimtevoorraad is onttrokken en [appellant] in strijd heeft gehandeld met het bepaalde in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college [appellant] terecht een boete heeft opgelegd, omdat hij zonder vereiste vergunning de woning heeft onttrokken aan de woningvoorraad en omdat niet werd voldaan aan de uitzondering voor het vergunningvereiste. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat niet in geschil is dat de woning voor vakantieverhuur aan de woningvoorraad werd onttrokken. De rechtbank heeft vastgesteld dat [appellant] ten tijde van de overtreding geen hoofdbewoner was van de woning. Dat heeft hij zelf verklaard en hij stond ook niet ingeschreven in de BRP op het adres van de woning. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college ook aannemelijk gemaakt dat [persoon], die wel stond ingeschreven op het adres van de woning, daar niet zijn hoofdverblijf had. Zowel [appellant] als [persoon] voldoen dus niet aan de vereisten die worden gesteld aan de uitzondering op de vergunningplicht. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om de boete te matigen.
    Hoger beroep
    7.       [appellant] kan zich niet met het oordeel van de rechtbank verenigen en heeft hoger beroep ingesteld. Volgens hem heeft de rechtbank miskend dat de woning legaal werd verhuurd en er dus geen overtreding heeft plaatsgevonden.
    Beoordeling hoger beroep
    8.       De gronden die [appellant] over de overtreding heeft aangevoerd in hoger beroep zijn een herhaling van de gronden die hij heeft aangevoerd in beroep. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zouden zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 7, 9, 11, 16, 19 tot en met 21 en 23 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Het betoog slaagt in zoverre niet.
    9.       Bij besluit van 17 oktober 2024 heeft het college het besluit van 14 november 2017 gedeeltelijk herzien. Daarmee is het college in ieder geval gedeeltelijk tegemoetgekomen aan het hoger beroep van [appellant]. Dat betekent dat het hoger beroep alleen al hierom gegrond is.
    Beoordeling beroep van rechtswege
    10.     Het besluit van 17 oktober 2024 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    11.     Het college heeft in dit besluit het bezwaar van [appellant] gegrond verklaard voor zover dit betrekking heeft op de hoogte van de boete, het besluit van 15 maart 2019 op dit punt herzien, en het boetebesluit van 14 november 2017 in zoverre herroepen.
    De reden voor herziening van de hoogte van de boete is dat de Afdeling bij uitspraak van 25 september 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3783) de boetetabel uit de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, die betrekking heeft op onttrekking van een woning (tabel 2 uit bijlage 3) en ook in dit geval is toegepast, onverbindend heeft verklaard wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel.
    Gelet op artikel 5:46, vierde lid, van de Awb heeft het college hierin aanleiding gezien om de eerder opgelegde boete met 50% te matigen en vast te stellen op € 10.250,00.
    12.     [appellant] kan zich ook niet met dit besluit verenigen. Volgens hem is de boete nog steeds onterecht opgelegd en zou daarom gematigd moeten worden met 100%.
    12.1.  Dat tabel 2 uit bijlage 3 bij de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 onverbindend is, betekent niet dat aan [appellant] in het geheel geen boete had mogen worden opgelegd. Hij heeft immers in strijd gehandeld met enkele voorwaarden voor vakantieverhuur. Zoals overwogen in rechtsoverweging 8 volgt de Afdeling in zoverre de uitspraak van de rechtbank.
    12.2.  Het college heeft de boete naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024, (ECLI:NL:RVS:2024:3783), met 50% gematigd naar € 10.250,00. In genoemde uitspraak heeft de Afdeling de boete echter gematigd naar € 10.000,00. De Afdeling ziet aanleiding om de boete verder te matigen en aan te sluiten bij de nieuwe boetetabellen van 1 januari 2025 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2024, waarin een bedrag van € 9.000,00 is vermeld. Het boetebedrag is gebaseerd op tabel 2 in bijlage 3 van de Huisvestingsverordening 2024, waarin is gedifferentieerd naar type overtreding, karakter van de onttrekking (bedrijfsmatig of niet), omvang en duur van de overtreding en al dan niet recidive binnen een bepaalde periode. Even genoemd boetebedrag van € 9.000,00 kan volgens die tabel worden opgelegd bij het onttrekken van een woning aan de woningvoorraad door een particulier, waarbij de onttrekking een structureel karakter heeft en sprake is van een eerste overtreding. Die situatie is hier aan de orde. De Afdeling is daarom van oordeel dat dit boetebedrag, mede gelet op de in de nader vastgestelde boetetabel gehanteerde bedragen, passend en geboden is.
    13.     Het van rechtswege ontstane beroep is gegrond. Het besluit van 17 oktober 2024 komt voor vernietiging in aanmerking.
    14.     Voor zover [appellant] materiële schadevergoeding wil voor gederfde huurinkomsten, wijst de Afdeling dit verzoek af wegens het ontbreken van causaal verband tussen het vernietigde besluit en de genoemde schade.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    15.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer haar uitspraak van 9 oktober 2009, (ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526), is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Uit de rechtspraak van de Hoge Raad, waarbij de Afdeling zich heeft aangesloten, volgt dat voor de beslechting van het geschil over een punitieve sanctie in hoger beroep als uitgangspunt geldt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen vier jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak is gedaan. Deze termijn vangt aan op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (HR 22 april 2005, nr. 37984; AB 2006, 11). De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet.
    15.1.  Dit geschil is gestart met het voornemen tot boeteoplegging van 21 september 2017 en eindigt met de uitspraak van vandaag. Dat betekent dat de procedure 7 jaar, 7 maanden en ruim 3 weken heeft geduurd, en daarmee 3 jaar, 7 maanden en ruim 3 weken te lang heeft geduurd. In een geval waarin de redelijke termijn met meer dan een jaar is overschreden, handelt de Afdeling naar bevind van zaken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023, (ECLI:NL:RVS:2023:913).
    15.2.  In dit geval acht de Afdeling een vermindering van de boete met 15% redelijk. Dit betekent dat de boete van € 9.000,00 met 15% zal worden gematigd tot een bedrag van € 7.650,00. Voor zover [appellant] heeft verzocht om immateriële schadevergoeding wijst de Afdeling deze hiermee toe.
    Conclusie
    16.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het beroep tegen het besluit van 15 maart 2019 is gegrond en dat besluit dient te worden vernietigd voor zover daarin de hoogte van de boete van € 20.500,00 is gehandhaafd. Het beroep tegen het besluit van 17 oktober 2024 is ook gegrond en dit besluit dient te worden vernietigd. De Afdeling zal verder het besluit van 14 november 2017 herroepen, voor zover het de hoogte van de boete betreft. De Afdeling zal de boete zelf voorziend vaststellen op een bedrag van € 7.650,00 en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 15 maart 2019. De Afdeling zal het verzoek om vergoeding van materiële schade afwijzen.
    17.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 mei 2023 in zaak nr. 21/1998, voor zover deze de hoogte van de boete betreft;
    III.      verklaart het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 17 oktober 2024 met kenmerk WO.23.011571.001, gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van 15 maart 2019, voor zover daarin de hoogte van de boete van € 20.500,00 is gehandhaafd;
    V.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 mei 2023 in zaak nr. 21/1998, voor het overige;
    VI.     vernietigt het besluit van 17 oktober 2024;
    VII.     herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 14 november 2017 met kenmerk 1074 BP 20-3, voor zover daarin de hoogte van de boete is vastgesteld op € 20.500,00;
    VIII.    bepaalt dat de boete € 7.650,00 bedraagt;
    IX.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 15 maart 2019;
    X.      wijst het verzoek om vergoeding van materiële schade af;
    XI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van de Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Drop
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Rijsdijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2025
    705-1112
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    […]
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 3.1.1
    1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen:
    a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
    b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
    c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
    d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
    Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningsplicht
    1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet:
    a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken;
    […]
    Artikel 4.2.2 Bestuurlijke Boete
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in […] artikel 21 van de wet […].
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    […]
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, […] van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    […]
    Bijlage 3 behorende bij artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
    Tabel 2 bestuurlijke boete wijzigingen in de woonruimtevoorraad
    Wettelijke bepaling            Omstandigheid                          Kolom A
    Huisvestingswet               Woningonttrekking                     Boete
    21 onder a                       Geheel of gedeeltelijk
    onttrekken van woonruimten
    aan de woonruimtevoorraad        € 20.500,00
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2024
    Artikel 4.2.1 Bestuurlijke boete
    1.Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen als bedoeld in artikel 35 en 45 van de Huisvestingswet.
    2.Indien burgemeester en wethouders gebruikmaken van de bevoegdheid uit het eerste lid leggen zij een boete op overeenkomstig de tabellen opgenomen in bijlage 3.
     
    
      
        
          
        
      
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    d. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen.