ECLI:NL:RVS:2019:3715, Raad van State, 06-11-2019, 201810234/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-11-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 april 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Veere een aanvraag van [appellant] om een kampeervergunning afgewezen. Op 25 oktober 2013 heeft [appellant] bij het college een aanvraag ingediend om een kampeervergunning voor een kleinschalig kampeerterrein met 25 kampeerplaatsen, waarvan vijf vaste plaatsen, op het adres [locatie] te Veere. Nadien hebben [appellant] en het college herhaaldelijk overleg gevoerd en gecorrespondeerd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat op grond van het bestemmingsplan voor de nieuwvestiging van het kleinschalige kampeerterrein en voor de plaatsing van vaste kampeermiddelen een omgevingsvergunning is vereist. Bij brief van 22 december 2016 heeft het college aan [appellant] meegedeeld voornemens te zijn de kampeervergunning te weigeren indien hij niet voor 1 maart 2017 een omgevingsvergunning aanvraagt.

201810234/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 november 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Veere,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 december 2018 in zaak nr. 17/7865 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Veere.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 april 2017 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een kampeervergunning afgewezen.
    Bij besluit van 26 oktober 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door A.H. van Leeuwen, rechtsbijstandverlener te Veere, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.E. Jansen-van der Hoek, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op 25 oktober 2013 heeft [appellant] bij het college een aanvraag ingediend om een kampeervergunning voor een kleinschalig kampeerterrein met 25 kampeerplaatsen, waarvan vijf vaste plaatsen, op het adres [locatie] te Veere. Nadien hebben [appellant] en het college herhaaldelijk overleg gevoerd en gecorrespondeerd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat op grond van het bestemmingsplan voor de nieuwvestiging van het kleinschalige kampeerterrein en voor de plaatsing van vaste kampeermiddelen een omgevingsvergunning is vereist. Bij brief van 22 december 2016 heeft het college aan [appellant] meegedeeld voornemens te zijn de kampeervergunning te weigeren indien hij niet voor 1 maart 2017 een omgevingsvergunning aanvraagt. [appellant] heeft van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt. Daarop heeft het college bij het besluit van 4 april 2017 de aanvraag om een kampeervergunning afgewezen. In het besluit op bezwaar van 26 oktober 2017 heeft het college verduidelijkt dat de afwijzing is gegrond op artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Kampeerverordening 2015.
    2.    Op 19 juli 2017 heeft [appellant] opnieuw een aanvraag om een kampeervergunning ingediend. Op die datum heeft hij ook een omgevingsvergunning aangevraagd. De omgevingsvergunning is van rechtswege verleend op 3 januari 2018. Bij besluit van 11 januari 2018 heeft het college een kampeervergunning verleend voor 25 kampeerplaatsen, waarvan nul vaste plaatsen. In een daarover gevoerde procedure is komen vast te staan dat de kampeervergunning geldt voor 25 kampeerplaatsen, waarvan vijf vaste plaatsen.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep, alleen al omdat hij in bezwaar heeft verzocht om vergoeding van zijn proceskosten.
        Verder heeft de rechtbank overwogen dat de zogenoemde dynamische verwijzing naar het bestemmingsplan in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Kampeerverordening niet in strijd is met een wettelijk voorschrift of algemene rechtsbeginselen, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel. Reeds uit het in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht opgenomen gebruiksverbod volgt dat aan het bestemmingsplan en de herzieningen daarvan moet worden voldaan. Uit de door het college toegepaste systematiek volgt dat na het verlenen van een omgevingsvergunning in het kader van de beoordeling van een aanvraag om een kampeervergunning geen afzonderlijke toetsing aan het bestemmingsplan meer plaatsvindt. Dit geldt ook indien in de tijd tussen het besluit over de omgevingsvergunning en het besluit over de kampeervergunning een herziening van het bestemmingsplan plaatsvindt.
        Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren om de door [appellant] gevraagde kampeervergunning te verlenen. Het college heeft terecht geconcludeerd dat niet werd voldaan aan de in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Kampeerverordening opgenomen voorwaarde dat de aanvraag voldoet aan het bestemmingsplan. Ten tijde van de weigering was geen omgevingsvergunning aangevraagd of verleend. Het college heeft [appellant] er meermalen op gewezen dat hij een omgevingsvergunning moest aanvragen. Dat hij dit niet heeft gedaan, komt voor zijn rekening en risico. De informatie die [appellant] op 14 september 2017 heeft aangeleverd, behoefde het college niet mee te nemen bij de beoordeling van het bezwaar. [appellant] heeft er zelf voor gekozen om deze informatie aan te leveren in het kader van een nieuwe aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Misbruik van recht
    4.    Het college betoogt in zijn schriftelijke uiteenzetting dat het hoger beroep wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Het college voert aan dat [appellant] nooit aanwezig is bij hoorzittingen van de commissie bezwaarschriften of zittingen van de rechtbank. Daarnaast beschikt [appellant] inmiddels over een kampeervergunning en een omgevingsvergunning voor een kleinschalig kampeerterrein met 25 kampeerplaatsen, waarvan vijf vaste plaatsen. Desondanks heeft [appellant] tot op heden geen enkele actie ondernomen om het kleinschalige kampeerterrein daadwerkelijk te realiseren. Het is onduidelijk welk doel hij voor ogen heeft met het voeren van procedures. De gronden van zowel het bezwaar als het beroep zijn heel summier. Het hoger beroep is kennelijk enkel gericht op het verkrijgen van de in bezwaar gemaakte proceskosten, aldus het college.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
    4.2.    De feiten en omstandigheden die het college heeft aangevoerd, zijn - ook wanneer ze in samenhang worden bezien - geen zwaarwichtige gronden in voormelde zin. Dat de beoogde kampeervergunning is verleend, maar [appellant] de procedure over de aanvankelijke weigering toch voortzet ter verkrijging van een proceskostenvergoeding, houdt op zichzelf nog geen misbruik van recht in. Dat kan anders zijn indien blijkt dat de betrokkene van meet af aan slechts uit was op het verkrijgen van proceskostenvergoedingen. Hoewel niet duidelijk is waarom [appellant] ook na het verkrijgen van de benodigde vergunningen niet is begonnen met de realisatie van het kleinschalige kampeerterrein, zijn er onvoldoende aanknopingspunten om aan te nemen dat hij van meet af aan niet daadwerkelijk een kampeervergunning wilde verkrijgen. Dat [appellant] niet zelf is verschenen bij de hoorzitting in bezwaar en bij de zitting van de rechtbank, is in dit geval evenmin een indicatie van misbruik van recht. In beroep is wel de gemachtigde van [appellant] verschenen.
        De Afdeling ziet dus geen grond om het hoger beroep wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk te verklaren.
    Exceptieve toetsing Kampeerverordening
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank te terughoudend is geweest bij de exceptieve toetsing van de Kampeerverordening. Hij verwijst hierbij naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557. De rechtbank heeft de dynamische verwijzing naar het bestemmingsplan in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Kampeerverordening ten onrechte niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel geacht. De overweging dat bij de beoordeling van een aanvraag om een kampeervergunning geen afzonderlijke toetsing aan het bestemmingsplan plaatsvindt, is innerlijk tegenstrijdig. Het college verleent immers alleen een kampeervergunning indien een omgevingsvergunning is verleend, aldus [appellant].
        Verder had de rechtbank ambtshalve artikel 2, tweede lid, aanhef en onder e, van de Kampeerverordening onverbindend moeten achten. De in die bepaling opgenomen quota zijn in strijd met richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). Het college had daarom niet aan de weigering van de kampeervergunning ten grondslag mogen leggen dat te lang ruimte moest worden gereserveerd in die quota, aldus [appellant].
    5.1.    Artikel 2 van de Kampeerverordening luidt:
    "1. Het is verboden zonder vergunning van het college een kleinschalig kampeerterrein te exploiteren.
    2. Het college verleent slechts een vergunning als bedoeld in het eerste lid indien:
    a. de aanvraag voldoet aan de criteria ten aanzien van kleinschalige kampeerterreinen zoals bepaald in het bestemmingsplan Buitengebied en
    […]
    e. het aantal vergunde standplaatsen op kleinschalige kampeerterreinen binnen de gemeente na verlening van de vergunning niet meer dan 3.015 bedraagt en het aantal verleende vergunningen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, niet meer dan 171 bedraagt.
    […]"
    5.2.    [appellant] heeft niet toegelicht waarom volgens hem uit de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 22 december 2017 volgt dat de door de rechtbank verrichte niet-rechtstreekse toetsing van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Kampeerverordening te terughoudend is geweest. De Afdeling ziet geen grond om dit betoog van [appellant] te volgen.
    5.3.    Ter plaatse van de [locatie] te Veere geldt het bestemmingsplan Buitengebied Veere, dat is vastgesteld op 30 mei 2013. Dit plan is gedeeltelijk gewijzigd door het op 11 juni 2015 vastgestelde bestemmingsplan 1e herziening Buitengebied Veere, het op 2 april 2017 vastgestelde bestemmingsplan 2e herziening Buitengebied Veere en het op 9 november 2017 vastgestelde bestemmingsplan 3e herziening Buitengebied Veere. Deze bestemmingsplannen bevatten ook regels voor kleinschalige kampeerterreinen.
        Naar het oordeel van de Afdeling is duidelijk dat in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Kampeerverordening in feite - zij het met andere woorden - is bepaald dat slechts een vergunning voor een kleinschalig kampeerterrein wordt verleend indien is voldaan aan de eisen die het ter plaatse geldende bestemmingsplan aan dat kleinschalige kampeerterrein stelt. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist niet dat een aanvraag om een kampeervergunning wordt getoetst aan het bestemmingsplan Buitengebied Veere zoals dat gold toen de Kampeerverordening werd vastgesteld. De rechtbank heeft het terecht niet in strijd met dit beginsel geacht dat het college de aanvraag van [appellant] heeft getoetst aan het bestemmingsplan Buitengebied Veere met inbegrip van de wijzigingen die daarin na vaststelling van de Kampeerverordening zijn aangebracht door de bestemmingsplannen 1e herziening Buitengebied Veere en 2e herziening Buitengebied Veere.
    5.4.    De overweging van de rechtbank dat bij de door het college toegepaste systematiek bij de beoordeling van een aanvraag om een kampeervergunning geen afzonderlijke toetsing aan het bestemmingsplan plaatsvindt, is niet innerlijk tegenstrijdig. De rechtbank heeft de door het college toegepaste systematiek uiteengezet. Die houdt in dat het college na ontvangst van een aanvraag om een kampeervergunning in het kader van de toetsing aan artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Kampeerverordening beziet of een omgevingsvergunning is vereist voor het afwijken van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Als dat het geval is, wacht het college met het nemen van een besluit op de aanvraag om een kampeervergunning. De betrokkene kan dan een omgevingsvergunning aanvragen. Is een omgevingsvergunning verleend, dan is voldaan aan artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Kampeerverordening. Het college gaat dan niet nogmaals bezien of aan deze bepaling is voldaan. Na verlening van een omgevingsvergunning vindt er dus, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, in het kader van de beoordeling van de aanvraag om een kampeervergunning niet nog een afzonderlijke toetsing aan het bestemmingsplan plaats.
    5.5.    Het college heeft aan de weigering van de kampeervergunning niet ten grondslag gelegd dat niet wordt voldaan aan de in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder e, van de Kampeerverordening neergelegde quota. Dat het college heeft gesteld niet langer te willen wachten met een besluit op de aanvraag om een kampeervergunning omdat het niet de bedoeling was dat [appellant] al geruime tijd ruimte reserveerde in de quota, betekent niet dat de quota aan de weigering van de kampeervergunning ten grondslag zijn gelegd. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien om voormelde bepaling ambtshalve exceptief te toetsen.
    5.6.    Het voorgaande leidt tot het oordeel dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien om artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a en e, van de Kampeerverordening onverbindend te verklaren of buiten toepassing te laten.
        Het betoog faalt.
    Afwijzing aanvraag
    6.    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de op 14 september 2017 aangeleverde informatie niet bij het besluit op bezwaar behoefde te betrekken. Hij voert aan dat het college ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht een volledige heroverweging had moeten maken met inachtneming van de toen actuele feiten en omstandigheden. Daarnaast is de rechtbank er ten onrechte aan voorbijgegaan dat het college steeds ten onrechte heeft gesteld dat de aanvraag van een omgevingsvergunning pas compleet was, indien daarbij een voorstel voor een vereveningsbijdrage was gevoegd. De verplichting tot verevening is komen te vervallen met de vaststelling van het bestemmingsplan 1e herziening Buitengebied Veere op 11 juni 2015, aldus [appellant].
    6.1.    In hoger beroep is niet in geschil dat zowel ten tijde van het besluit van 4 april 2017 als ten tijde van het besluit van 26 oktober 2017 een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan was vereist voor de realisatie van het door [appellant] beoogde kleinschalige kampeerterrein. Het college heeft [appellant] voorafgaand aan het besluit van 4 april 2017 meermalen uitdrukkelijk in de gelegenheid gesteld om een omgevingsvergunning aan te vragen. [appellant] heeft geen gebruik gemaakt van die gelegenheid. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit voor zijn rekening en risico komt. Het college was niet gehouden om [appellant] hangende bezwaar opnieuw in de gelegenheid te stellen om een omgevingsvergunning aan te vragen. Hangende zijn bezwaar tegen het besluit van 4 april 2017 heeft [appellant] een nieuwe aanvraag om een kampeervergunning en een bijbehorende aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Ter aanvulling van deze aanvragen heeft hij op 14 september 2017 stukken ingediend. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college die stukken niet ook bij de beoordeling van het bezwaar tegen het besluit van 4 april 2017 behoefde te betrekken. In het midden kan blijven of het college zich, zoals [appellant] stelt, steeds op het standpunt heeft gesteld dat een aanvraag om een omgevingsvergunning pas volledig is indien daar een voorstel over verevening is bijgevoegd en of dat standpunt juist is.
        Het betoog faalt.
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    w.g. Borman    w.g. Herweijer
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2019
    640.