ECLI:NL:RVS:2021:1851, Raad van State, 18-08-2021, 202002745/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer [appellant] en [partij] gelast om binnen vier weken de kamerverhuur met zorg in de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Zoetermeer te staken en gestaakt te houden, onder verbeurte van een dwangsom van € 2.500,00 per (deel van de) week dat de overtreding niet ongedaan is gemaakt met een maximum van € 10.000,00.  [appellant] is sinds 2003 eigenaar van de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Zoetermeer. Deze panden bestaan uit verschillende aaneen gebouwde gebouwen, oorspronkelijk een woning, voormalig kantoor/showroom, schuur met erf en tuin. [appellant] woont zelf in een deel van deze panden. In deze panden zijn verder 12 kamers/studio’s aanwezig, die [appellant] tot medio 2018 aan particulieren verhuurde.

202002745/1/R3.
    Datum uitspraak: 18 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zoetermeer,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 maart 2020 in zaak nrs. 19/4797, 19/4798 en 18/7109 in het geding tussen onder meer:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 februari 2018 heeft het college [appellant] en [partij] gelast om binnen vier weken de kamerverhuur met zorg in de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Zoetermeer te staken en gestaakt te houden, onder verbeurte van een dwangsom van € 2.500,00 per (deel van de) week dat de overtreding niet ongedaan is gemaakt met een maximum van € 10.000,00 (hierna: dwangsombesluit I).
    Bij besluit van 17 mei 2018 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen van € 10.000,00 bij [appellant] en [partij].
    Bij besluit van 5 juni 2018 heeft het college [appellant] en [partij] opnieuw gelast om binnen één week de kamerverhuur met zorg in de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Zoetermeer te staken en gestaakt te houden, onder verbeurte van een dwangsom van € 10.000,00 per (deel van de) week dat de overtreding niet ongedaan is gemaakt met een maximum van € 40.000,00 (hierna: dwangsombesluit II).
    Bij besluit van 18 juli 2018 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen van € 20.000,00 bij [appellant] en [partij].
    Bij besluit van 19 september 2018 heeft het college het door [appellant] en [partij] tegen het besluit van 21 februari 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 11 juni 2019 heeft het college het door [appellant] en [partij] tegen het besluit van 5 juni 2018 en het besluit van 18 juli 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en medegedeeld dat het bezwaarschrift tegen het besluit van 17 mei 2018 naar de rechtbank wordt gestuurd ter behandeling als beroepschrift.
    [appellant] en [partij] hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 19 september 2018 en het besluit van 11 juni 2019.
    Bij uitspraak van 20 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] ingediende beroep tegen het besluit van 19 september 2018, het besluit van 17 mei 2018 en het besluit van 11 juni 2019 ongegrond verklaard. Verder heeft de rechtbank het beroep van [partij] gericht tegen het besluit van 19 september 2018 niet-ontvankelijk verklaard en het beroep van [partij] tegen het besluit van 11 juni 2019 gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 18 juli 2018 herroepen, voor zover dit is gericht aan [partij].
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 1 juni 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. van Nooijen, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.O. Berghuis en mr. K. Hobeijn, zijn verschenen. Ook is daar [partij] gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is sinds 2003 eigenaar van de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Zoetermeer. Deze panden bestaan uit verschillende aaneen gebouwde gebouwen, oorspronkelijk een woning, voormalig kantoor/showroom, schuur met erf en tuin. [appellant] woont zelf in een deel van deze panden. In deze panden zijn verder 12 kamers/studio’s aanwezig, die [appellant] tot medio 2018 aan particulieren verhuurde.
    Op het perceel waarop de panden van [appellant] staan, rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Noordelijke Bedrijventerreinen" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Wonen" en de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - ambachtelijk".
    2.       Bij brief van 22 januari 2018 heeft het college onder meer aan [appellant] kenbaar gemaakt dat het voornemens was een last onder dwangsom op te leggen. In dit voornemen staat dat toezichthouders de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Zoetermeer op 27 november 2017 hebben bezocht en hebben geconstateerd dat [appellant] in deze woningen een kamerverhuurbedrijf met zorg exploiteerde en dat ongeveer acht zorgbehoevende mensen daar gebruik van maken. Het college is van mening dat dit gebruik van het pand in strijd is met de op het perceel rustende bestemming "Wonen". Het college heeft dit oordeel gebaseerd op de Tussentijdse Rapportage van Stichting Perspektief van november 2017, het rapport van de GGD van 1 december 2017 en de gesprekken die de toezichthouders van de gemeente hebben gevoerd met enkele (voormalige) bewoners. [appellant] heeft hierop een zienswijze ingediend. Op 21 februari 2018 heeft het college besloten om [appellant] een last onder dwangsom op te leggen (dwangsombesluit I).
    3.       Op 11 mei 2018 hebben toezichthouders van de gemeente opnieuw een bezoek gebracht aan de twee panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Zoetermeer. Zij hebben geconstateerd dat de situatie op dat moment ongewijzigd was. Naar aanleiding van deze constatering heeft het college vastgesteld dat de dwangsommen zijn verbeurd en besloten de verbeurde dwangsommen van € 10.000,00 bij onder meer [appellant] in te vorderen.
    4.       Op 31 mei 2018 hebben toezichthouders opnieuw de panden bezocht en vastgesteld dat nog steeds kamers met zorg werden verhuurd. Naar aanleiding hiervan heeft het college besloten opnieuw een last onder dwangsom op te leggen (dwangsombesluit II).
    5.       Op 13 juni 2018 heeft opnieuw een controle plaatsgevonden en is vastgesteld dat de situatie nog steeds ongewijzigd was. Hierop heeft het college vastgesteld dat de dwangsommen zijn verbeurd en besloten de verbeurde dwangsommen van € 20.000,00 bij onder meer [appellant] in te vorderen.
    6.       De rechtbank heeft overwogen dat het college terecht heeft vastgesteld dat sprake was van een overtreding van het bestemmingsplan, dat [appellant] kan worden aangemerkt als overtreder en dat de last voldoende duidelijk was. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] tegen het besluit van 19 september 2018 ongegrond verklaard.
    De rechtbank heeft verder overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] de overtreding niet had beëindigd en dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de verbeurde dwangsommen in te vorderen. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] tegen het invorderingsbesluit van 17 mei 2018 ongegrond verklaard.
    De rechtbank zag geen aanleiding om over het beroep van [appellant] tegen de tweede last onder dwangsom anders te oordelen dan zij heeft gedaan ten aanzien van de eerste last onder dwangsom. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] gericht tegen het besluit van 11 juni 2019 ongegrond verklaard.
    De rechtbank zag in het kader van het beroep van [appellant] tegen de invordering van de verbeurde dwangsommen van de tweede last onder dwangsom geen aanleiding om daarover anders te oordelen dan zij heeft gedaan ten aanzien van de invordering van de verbeurde dwangsommen van de eerste last onder dwangsom. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] gericht tegen het besluit van 11 juni 2019 ongegrond verklaard.
    [appellant] kan zich hier niet mee verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    Het hoger beroep
    De besluiten tot opleggen van de lasten onder dwangsom
    Overtreding?
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn panden in strijd werden gebruikt met de op grond van het bestemmingsplan op het perceel rustende bestemming "Wonen". De rechtbank heeft aan het enkele feit dat sprake zou zijn van kwetsbare mensen die niet voor zichzelf zouden kunnen zorgen en die onvoldoende begeleiding en ondersteuning ontvingen, ten onrechte het gevolg verbonden dat geen sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8034 en van 14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3083, wijst [appellant] erop dat zelfs het bieden van enige zorg, waarvan in zijn geval niet eens sprake was, niet betekent dat reeds daarom geen sprake meer kan zijn van "nagenoeg zelfstandige bewoning". Daarbij zijn er nog meer factoren die aanduiden dat in dit geval wel degelijk sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning. De huurovereenkomsten voor het bewonen van de in de panden aanwezige kamers zijn namelijk voor onbepaalde tijd aangegaan, de huurders zijn vrij om te gaan en staan waar zij willen en de huur van de kamer is niet gekoppeld aan enig begeleidings- en behandelingstraject. In het gehuurde kunnen de huurders zo veel mogelijk zelfstandig functioneren. In de huurovereenkomsten die ten tijde van het nemen van de besluiten bestonden zijn geen verplichtingen opgenomen die de huurders recht geeft op meer dan alleen het woongenot van de woning. Op grond daarvan bestaat volgens [appellant] geen recht op zorg, het verzorgen van maaltijden, het toedienen van medicatie of welke andere vorm van zorg ook. Zij hebben jegens [appellant] dan ook geen enkele aanspraak op zorg of hulpverlening. Dat sommige huurders begeleiding nodig zouden hebben, dat er wel eens boodschappen worden gedaan, dat er huurders onder curatele of bewind staan en dat sommige huurders thuiszorg van derden krijgen, is onvoldoende voor het oordeel dat geen sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning. Het is in Nederland immers niet ongebruikelijk om enige vorm van thuiszorg te krijgen. Het zou vreemd zijn deze gevallen dan strijdig met de woonbestemming te achten, des te meer omdat de overheid langer thuis wonen juist aanmoedigt. Bovendien zijn een aantal bewoners door de gemeente gehuisvest op plekken waar ook een woonbestemming gold, zoals bijvoorbeeld het pand van de gemeente aan de Schiebroekstraat 161. Gelet hierop was het college volgens [appellant] niet bevoegd om het dwangsombesluit I te nemen.
    7.1.    De rechtbank heeft eerst geconstateerd dat het begrip "wonen" niet in het bestemmingsplan is gedefinieerd. Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3705, volgt dat naast zelfstandige bewoning door een gezin, ook minder traditionele woonvormen zich met een woonbestemming verdragen, indien daarbij sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning.
    De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in dit geval geen sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning. Uit de Tussentijdse Rapportage van Stichting Perspektief van november 2017, het rapport van de GGD van 1 december 2017 en de gesprekken die de toezichthouders van de gemeente hebben gevoerd met enkele (voormalige) bewoners, kan volgens de rechtbank worden opgemaakt dat de huurders van [appellant] zeer kwetsbare mensen waren die veel hulp nodig hadden en die niet voor zichzelf konden zorgen. Zij waren derhalve niet in staat om nagenoeg zelfstandig te wonen. Uit de genoemde rapportages en verklaringen blijkt volgens de rechtbank ook dat de bewoners begeleiding en ondersteuning - zij het volstrekt onvoldoende - ontvingen. De rechtbank komt tot de conclusie dat geen sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning door de bewoners en dat de panden van [appellant] in strijd met de bestemming "Wonen" werden gebruikt.
    7.2.    De Afdeling stelt met de rechtbank vast dat bij de aan de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] in het geldende bestemmingsplan toegekende bestemming "Wonen" in het bestemmingsplan het begrip "wonen" niet nader is gedefinieerd. Wanneer dit in het bestemmingsplan niet nader is bepaald, moet, zoals de rechtbank heeft overwogen, voor de beoordeling of een minder traditionele woonvorm zich verdraagt met een woonbestemming in dat geval worden bekeken of sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning (zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2529, overweging 2.3).
    Voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een woonsituatie met nagenoeg zelfstandige bewoning of van een situatie, waarvan het college en de rechtbank uitgaan, waar sprake is van wonen met zorg, moet naar het oordeel van de Afdeling betekenis worden toegekend aan de mate van zorg (toezicht en begeleiding) die aan de bewoner(s) van de betrokken woning(en) wordt verleend.
    De Afdeling zal in het licht van de hoger beroepsgronden beoordelen of de rechtbank op grond van de genoemde rapportages en verklaringen terecht tot het oordeel is gekomen dat in dit geval geen sprake is van een woonsituatie met nagenoeg zelfstandige bewoning.
    7.3.    De Afdeling stelt vast dat de Tussentijdse Rapportage van Stichting Perspektief van november 2017 betrekking heeft op de behoefte aan zorg in de vorm van begeleiding en ondersteuning die de bewoners van de kamers in de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] feitelijk nodig hebben en in welke mate die zorg daadwerkelijk wordt geboden. Uit deze rapportage kan worden opgemaakt dat de bewoners meer zorg nodig hebben dan zij op dat moment kregen. Verder wordt in de rapportage melding gemaakt van de wijze van samenwerking tussen [appellant] als eigenaar van de panden en (de medewerkers van) Perspektief. Het rapport van de GGD van 1 december 2017 behelst een inspectieonderzoek naar de hygiënische situatie van de kamers en de omstandigheden waaronder de bewoners daar wonen. De verklaringen van enkele (voormalige) bewoners van de kamers die zijn opgesteld naar aanleiding van gesprekken die de toezichthouders van de gemeente met hen hebben gevoerd zijn gebaseerd op een onderzoek op grond van artikel 6.1 van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Daarbij gaat het om een onderzoek naar de rechtmatigheid van het aan de bewoner door de gemeente verstrekt persoonsgebonden budget (PGB) voor de benodigde zorg.
    Dit betreft grotendeels aspecten van de behoefte aan zorg, de geboden kwaliteit daarvan en de hygiënische situatie van de bewoning. De genoemde rapportages en verklaringen gaan daarmee niet specifiek in op de vraag of de kamers in de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] door de bewoners nagenoeg zelfstandig werden bewoond. Voor zover uit de rapportages en verklaringen het een en ander kan worden opgemaakt over welke mate van zorg aan de bewoners werd geboden, merkt de Afdeling het volgende op.
    7.4.    Uit de tekst van de website, zoals die is weergegeven in het rapport van de GGD van 1 december 2017, hebben het college en de rechtbank kennelijk afgeleid dat [appellant] de kamers in de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Zoetermeer verhuurde aan personen die wegens relationele, financiële of psychosociale problemen niet in staat zijn om zelfstandig te wonen. Ter zitting heeft [appellant] daarover verklaard dat deze weergave een deel van een oude website van 15 juni 2009 in de vorm van een screenshot betreft, die betrekking had op Stichting Huize Ruinaard die voor de genoemde doelgroep huisvesting heeft in de gemeente Rijswijk, en dat deze tekst niet zag op de verhuur van de kamers door [appellant] in de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2]. Hoewel [appellant] in het verleden bij de stichting betrokken is geweest, was dit volgens hem ten tijde van de bestreden besluiten niet langer het geval. Het college heeft deze verklaring onvoldoende gemotiveerd betwist. De Afdeling ziet geen aanleiding aan de juistheid van deze verklaring te twijfelen.
    7.5.    Uit de genoemde rapportages en verklaringen kan verder niet worden afgeleid dat de bewoners van de kamers in de panden van [appellant] in zodanige mate zorg ontvingen dat niet langer kan worden gesproken van nagenoeg zelfstandige bewoning. Niet in geschil is dat een deel van de bewoners van deze kamers kwetsbare mensen waren, maar zij ontvingen weinig tot geen begeleiding en ondersteuning van [appellant]. De bewoners bewoonden een eigen kamer met daarbij behorende voorzieningen, zoals een keuken en sanitair. Daarnaast waren er gemeenschappelijke voorzieningen. De begeleiding en ondersteuning die [appellant] aan een aantal van de bewoners bood was op vrijwillige basis en niet verplicht. Deze hulp bestond uit het deels verzorgen van de maaltijd, het verzorgen van boodschappen en het bieden van hulp bij het houden van de administratie en het beheer van de financiën. Niet is gebleken dat de huurders van de kamers een huurovereenkomst met [appellant] hadden waarin afspraken stonden over het door [appellant] verlenen van zorg door middel van begeleiding of ondersteuning. [appellant] heeft in dit verband gesteld dat in de huurovereenkomsten voor onbepaalde tijd, die ten tijde van het nemen van de besluiten bestonden, geen verplichtingen zijn opgenomen die de huurders van de kamers recht geven op meer dan alleen het woongenot van de kamer. De Afdeling ziet in de door het college aan het besluit ten grondslag gelegde documenten geen aanknopingspunten dat dit anders is. Ook anderszins is niet gebleken van een verplicht begeleidings- of behandelingstraject. De enkele verklaring dat van de bewoners mogelijk een vergoeding van de kosten van de maaltijd werd gevraagd, maakt dit volgens de Afdeling niet anders. Voor zover het college heeft verwezen naar een huurovereenkomst van een vorige bewoner, waarin een formulering staat over het betalen van een maaltijdvergoeding en "NB: Maaltijd, begeleiding en opvangkosten zijn afhankelijk van gebruik en inkomen", merkt de Afdeling op dat hierin staat dat betaling afhankelijk is van gebruik en aldus niet verplicht verbonden aan de huur. Overigens heeft [appellant] ter zitting verklaard dat deze versie niet meer wordt gebruikt en dat de bedoelde huurovereenkomst in 2014 is beëindigd.
    Verder blijkt uit de rapportages en verklaringen dat de bewoners per 1 september 2017 zorg in de vorm van begeleiding en ondersteuning ontvingen van medewerkers van Perspektief, een organisatie die hen extramurale begeleiding bood, dagelijks van 9 uur ’s morgens tot 6 uur ‘s avonds. Hierbij ging het onder andere om begeleiding bij het douchen en persoonlijke hygiëne, het verzorgen van (deels al klaargemaakte) maaltijden en het verrichten van huishoudelijke taken. Ook verrichtte een medewerkster van Perspektief huishoudelijke werkzaamheden voor een deel van de bewoners die daartoe niet goed in staat waren. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de zorg in de vorm van begeleiding en ondersteuning die medewerkers van Perspektief aan de bewoners boden, ter uitvoering van de Wmo door de gemeente Zoetermeer plaatsvond. Daarvoor had een deel van de bewoners een zorgindicatie en een PGB toegekend gekregen. Naar het oordeel van de Afdeling betekent dit niet dat niet langer kan worden gesproken van nagenoeg zelfstandige bewoning. Niet is gebleken dat de zorg verbonden is aan de woning. De bewoning is op vrijwillige basis, voor onbepaalde tijd en maakt geen deel uit van een aan de bewoning verplicht verbonden begeleidings- of behandelingstraject. Van enige betrokkenheid van [appellant] bij (de medewerkers van) Perspektief ten tijde van de rapportages en het nemen van de bestreden besluiten, is niet gebleken. Dat er medewerkers van Perspektief betrokken waren die eerder voor Stichting Huize Ruinaard hebben gewerkt, zoals het college betoogt, en de omstandigheid dat de samenwerking met [appellant] blijkbaar te wensen overliet, maakt dit niet anders. De Afdeling wijst in verband met het voorgaande onder meer op de uitspraken van 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8034, en van 14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3083.
    7.6.    Gelet op de wijze van bewoning van de kamers, zoals dit ook als zodanig was vastgelegd in de daartoe opgestelde huurovereenkomsten voor onbepaalde tijd en waarbij huur van de kamer niet is gekoppeld aan een verplicht begeleidings- of behandelingstraject of een vorm van begeleiding of ondersteuning, de beperkte mate waarin en de wijze waarop [appellant] aan een deel van de bewoners vrijwillig begeleiding en ondersteuning bood, lag de nadruk van het verblijf van de bewoners in de kamers van de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] naar het oordeel van de Afdeling op nagenoeg zelfstandige bewoning en niet op zorg. De uit de rapportages gebleken omstandigheden dat de bewoners wellicht niet in staat waren geheel zelfstandig te wonen, daarbij zorg in de vorm van begeleiding en ondersteuning nodig hadden, dat zij die in dit geval niet in voldoende mate kregen, en er sprake was van een woonsituatie die niet aan de geldende eisen uit een oogpunt van hygiëne voldeed, kunnen niet leiden tot het oordeel dat deze woonvorm in strijd was met de in het bestemmingsplan aan de panden toegekende bestemming "Wonen".
    7.7.    De Afdeling komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de panden van [appellant] in strijd met de bestemming "Wonen" werden gebruikt. De rechtbank heeft ten aanzien van dwangsombesluit I dan ook ten onrechte geoordeeld dat het college bevoegd was handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt.
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat ook bij dwangsombesluit II speelt dat geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan, zodat het college ook ten aanzien van dit besluit niet bevoegd was handhavend op te treden. De rechtbank heeft het college gevolgd in het standpunt dat hieraan het inspectierapport van 31 mei 2018 ten grondslag kan worden gelegd, maar uit dit rapport blijkt slechts dat er in de kamers van de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] nog personen wonen. Niet is gebleken dat deze personen zorg nodig hadden of zorg ontvingen. Bovendien hadden er ten opzichte van de situatie die aanleiding gaf tot het nemen van dwangsombesluit I een aantal veranderingen plaatsgevonden. Zo was de zorg die Perspektief aan een aantal bewoners verleende gestaakt en heeft een aantal bewoners een door de rechtbank benoemde derde als bewindvoerder/curator toegewezen gekregen.
    8.1.    De rechtbank heeft ten aanzien van dwangsombesluit II overwogen dat uit het inspectierapport van 31 mei 2018 blijkt dat is vastgesteld dat zich nog steeds bewoners in het pand bevonden. Onder deze bewoners bevonden zich ook [bewoner 1] en [bewoner 2], die voorafgaand aan het eerste dwangsombesluit verklaringen hebben afgelegd over de situatie in de panden. Op grond van dit inspectierapport en de bijbehorende e-mails heeft het college, gelet op de informatie over het gebruik van de panden die reeds bekend was uit het eerste handhavingstraject, zich volgens de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat de feitelijke situatie in de panden niet wezenlijk was gewijzigd. Dit betekent volgens de rechtbank dat nog steeds sprake was van gebruik van de panden in strijd met het bestemmingsplan en dat het college bevoegd was tot handhaving over te gaan.
    8.2.    De Afdeling stelt vast dat in het inspectierapport van 31 mei 2018 van een bezoek door een toezichthouder en een medewerker van de gemeente alleen is vastgesteld dat er nog bewoners in de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] aanwezig waren en dat deze bewoners hebben verklaard niet te gaan verhuizen. In de bij het inspectierapport behorende mailwisseling staan de namen van de bewoners die tijdens het bezoek aanwezig waren en is verslag gedaan van de onder de bewoners heersende sfeer en van de reactie van [appellant] over de ontstane situatie en de gevolgen van de opgelegde last onder dwangsom. Uit het besluit tot oplegging van de tweede last onder dwangsom blijkt dat hieraan ook de eerdere aan het dwangsombesluit I ten grondslag gelegde rapportages van november 2017 en 1 december 2017 ten grondslag liggen.
    De feiten en omstandigheden die het college aan dwangsombesluit II ten grondslag heeft gelegd kunnen, mede in het licht van wat hiervoor onder 7.2 tot en met 7.7 is overwogen, naar het oordeel van de Afdeling niet tot de conclusie leiden dat de rechtbank zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de panden van [appellant] ten tijde van het nemen van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom in strijd met de bestemming "Wonen" werden gebruikt. De rechtbank heeft ten aanzien van dwangsombesluit II dan ook ten onrechte geconcludeerd dat het college bevoegd was handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt.
    Strijd met het rechtszekerheidsbeginsel
    9.       Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de bij de besluiten van 21 februari 2018 en 5 juni 2018 opgelegde lasten voldoende duidelijk zijn, komt de Afdeling, in het licht van de voorgaande conclusies dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het college bevoegd was handhavend op te treden, tot het oordeel dat deze beroepsgrond geen bespreking meer behoeft.
    Invorderingsbesluiten
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de besluiten van 17 mei 2018 en 18 juli 2018 tot invordering van verbeurde dwangsommen grondslag mist, aangezien geen sprake is van een overtreding.
    10.1.  Omdat de besluiten tot oplegging van een last onder dwangsom van 21 februari 2018 en 5 juni 2018, gelet op het voorgaande, ten onrechte zijn opgelegd, komt aan de invorderingsbesluiten van 17 mei 2018 en 18 juli 2018 de grondslag te ontvallen.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het door [appellant] ingediende beroep tegen het besluit van 19 september 2018, het besluit van 17 mei 2018 en het besluit van 11 juni 2019 ongegrond heeft verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank door [appellant] ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren. De besluiten van het college van 19 september 2018, 17 mei 2018 en 11 juni 2019 komen voor vernietiging in aanmerking, voor zover gericht aan [appellant]. De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht, in de zaak te voorzien door de besluiten van 21 februari 2018 en 5 juni 2018 ten aanzien van de opgelegde lasten onder dwangsom en het besluit van 18 juli 2018 tot invordering van verbeurde dwangsom, allen voor zover gericht aan [appellant], te herroepen.
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden, behalve de in beroep gemaakte proceskosten. De rechtbank heeft het college al veroordeeld in deze proceskosten.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 maart 2020 in zaak nrs. 19/4797, 19/4798 en 18/7109, voor zover de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond heeft verklaard;
    III.      verklaart het bij de rechtbank door [appellant] ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer van 19 september 2018, kenmerk BZ-2018-00019, 17 mei 2018, kenmerk H20170160 en 11 juni 2019, kenmerk BZ-2018-00034 BZ2018-00053/59, alle voor zover gericht aan [appellant];
    V.       verklaart de door [appellant] tegen de besluiten van 21 februari 2018 en 5 juni 2018 ten aanzien van de opgelegde lasten onder dwangsom en het besluit van 18 juli 2018 tot invordering van verbeurde dwangsommen gemaakte bezwaren gegrond;
    VI.      herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer van 21 februari 2018, kenmerk H20170160, en 5 juni 2018, kenmerk H20170160, ten aanzien van de opgelegde lasten onder dwangsom en het besluit van 18 juli 2018, kenmerk H20170160, tot invordering van verbeurde dwangsommen, alle voor zover gericht aan [appellant];
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.602,00 (zegge: zestienhonderdtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496,00 (zegge: veertienhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 (zegge: tweehonderdvijfenzestig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 18 augustus 2021
    159-952.