ECLI:NL:RVS:2025:3549, Raad van State, 30-07-2025, 202304440/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 november 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland aan Solprovit B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de oprichting van een premixenfabriek op het perceel Gildenweg 1 in Hasselt. Aan Solprovit is een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een premixenfabriek op het perceel Gildenweg 1 in Hasselt. Deze vergunning is verleend voor de activiteiten bouwen (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht), het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo; dit in verband met de hoogte van het bedrijfsgebouw) en het oprichten/veranderen van een inrichting (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo). [appellant] woont op het adres [locatie] in Hasselt. Hij kan zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning.

202304440/1/R3.
    Datum uitspraak: 30 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Hasselt, gemeente Zwartewaterland,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 1 juni 2023 in zaak nr. 22/2169 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 november 2022 heeft het college aan Solprovit B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de oprichting van een premixenfabriek op het perceel Gildenweg 1 in Hasselt.
    Bij uitspraak van 1 juni 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de behandeld op een zitting van 8 juli 2025, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J. Tunnissen, advocaat in Arnhem, zijn verschenen. Verder is op de zitting Solprovit, vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat in Middelharnis, vergezeld door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       Aan Solprovit is een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een premixenfabriek op het perceel Gildenweg 1 in Hasselt. Deze vergunning is verleend voor de activiteiten bouwen (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; (hierna: de Wabo), het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo; dit in verband met de hoogte van het bedrijfsgebouw) en het oprichten/veranderen van een inrichting (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo).
    [appellant] woont op het adres [locatie] in Hasselt. Hij kan zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning.
    Artikel 6.3, aanhef en onder b, van de planregels
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte een omgevingsvergunning heeft verleend voor het bouwen van een bedrijfsgebouw met een hoogte van ongeveer 35 m. De afwijkingsmogelijkheid in artikel 6.3, aanhef en onder b, van de regels van het plan "Bedrijventerreinen Zwartewaterland", waaraan het college toepassing heeft gegeven, moet volgens hem onverbindend worden verklaard of buiten toepassing worden gelaten wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Daarvoor acht hij van belang dat deze afwijkingsmogelijkheid geen concrete en objectieve begrenzing kent voor de bouwhoogte. Dat is bepaald dat er een "investering in de ruimtelijke kwaliteit" moet plaatsvinden, is volgens hem onvoldoende. Aanvankelijk was onduidelijk hoe deze norm moest worden ingevuld. Dat is pas enige tijd na vaststelling van het bestemmingsplan gebeurd in de leidraad "Hoger bouwen met hogere kwaliteit". In de planregels wordt bovendien niet naar deze leidraad verwezen. Onder verwijzing naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal A.G.A. Nijmeijer van 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1367 (hierna: de conclusie van de AG) stelt hij dat de rechtbank bij de beoordeling van de verbindendheid van de planregel ten onrechte het evidentiecriterium heeft toegepast.
    3.1.    De Afdeling sluit aan bij wat de voorzieningenrechter van de Afdeling hierover heeft overwogen in de uitspraak van 12 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3445) op het verzoek om voorlopige voorziening van [appellant]. In deze uitspraak heeft de voorzieningenrechter overwogen dat artikel 6.3, aanhef en onder b, van de planregels niet voorziet in een afwijkingsmogelijkheid zonder enige beperking, en dat er daarom geen aanleiding is om deze bepaling buiten toepassing te laten. De Afdeling ziet geen aanleiding om over deze grond anders te oordelen dan de voorzieningenrechter heeft gedaan. Dat, zoals [appellant] heeft aangevoerd, de voorzieningenrechter heeft verwezen naar de uitspraak van 6 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3358), waarin werd beoordeeld of een planregel buiten toepassing moest worden gelaten wegens strijd met artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening, terwijl het bij artikel 6.3, aanhef en onder b, van de planregels volgens hem gaat om strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, betekent niet dat de voorzieningenrechter een andere toetsingsmaatstaf had moeten aanleggen.
    Het betoog slaagt niet.
    Richtlijn Industriële Emissies
    4.       [appellant] betoogt dat de hoeveelheid grondstoffen van dierlijke herkomst, zoals bedoeld in categorie 6.4., onder b, van bijlage I bij de Richtlijn Industriële Emissies (hierna: de RIE), bij de vergunningverlening niet juist is berekend. Volgens [appellant] moet uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 22 februari 2024, Moesgaard Meat (ECLI:EU:C:2024:145, hierna: het arrest) worden afgeleid dat niet de in de aanvraag en de vergunning vermelde productie bepalend is, maar de technisch maximale capaciteit van de installatie. Voor zover hierbij volgens het arrest ook rekening moet worden gehouden met juridische beperkingen, gaat het volgens [appellant] louter om generieke wettelijke beperkingen, en niet om beperkingen die voortvloeien uit een verleende vergunning. De conclusie moet volgens [appellant] zijn dat het college voor Solprovit had moeten uitgaan van een overschrijding van de drempelwaarden uit de RIE.
    4.1.    Bijlage I bij de RIE geeft de capaciteitsdrempelwaarden voor toepassing van hoofdstuk II van de RIE. Categorie 6.4. onder b, van bijlage I bij de RIE, aan de hand waarvan moet worden bepaald of de drempelwaarden van de RIE worden overschreden, luidt:
    "De bewerking en verwerking behalve het uitsluitend verpakken, van de volgende grondstoffen, al dan niet eerder bewerkt of onbewerkt, voor de fabricage van levensmiddelen of voeder van:
    […]
    iii) dierlijke en plantaardige grondstoffen, zowel in gecombineerde als in afzonderlijke producten, met een productiecapaciteit in ton per dag van meer dan:
    - 75 indien A gelijk is aan of hoger dan 10, of
    - [300- (22,5 × A)] in alle andere gevallen,
    waarin „A" het aandeel dierlijk materiaal is (in gewichtspercentage) van de productiecapaciteit in eindproducten.
    De verpakking is niet inbegrepen in het eindgewicht van het product.
    Deze onderafdeling is niet van toepassing wanneer de grondstof uitsluitend melk is."
    4.2.    Op de zitting heeft [appellant] erkend dat de uitgangspunten van de aanvraag op basis waarvan de vergunning is verleend, waaronder de hoeveelheid te produceren melkpoeder en de hoeveelheid grondstoffen van dierlijke herkomst die daarvoor wordt gebruikt, zijn beschreven in een gewijzigde toelichting op de aanvraag van 28 april 2022. Niet meer in geschil is dus dat aan de beschrijving in een eerdere toelichting van 17 maart 2022, waarnaar [appellant] in het hogerberoepschrift nog heeft verwezen, voor de vergunning geen betekenis toekomt.
    4.3.    In het arrest heeft het Hof van Justitie uitleg gegeven aan het begrip "productiecapaciteit" in categorie 6.4, onder a, van bijlage I bij de RIE.
    Het Hof heeft hierover overwogen:
    "54. Gewoonlijk betekent de "productiecapaciteit" van een slachthuis de hoeveelheid geslachte dieren die het slachthuis kan produceren.
    55. Om te bepalen of een slachthuis een vergunning moet hebben, moet de capaciteit van dat slachthuis dus in beginsel vooraf worden beoordeeld in het licht van de capaciteit van de operationele uitrusting waarover het beschikt. Zoals de advocaat-generaal in de punten 28 en 29 van haar conclusie heeft opgemerkt, moet in deze context, onder verwijzing naar de richtsnoeren van de Commissie van 1 april 2007 betreffende de uitlegging en de bepaling van capaciteit op grond van richtlijn 96/61 (Guidance on Interpretation and Determination of Capacity under the IPPC Directive), die weliswaar niet bindend zijn maar kunnen dienen ter verduidelijking van de algemene opzet van deze richtlijn en dus ook van richtlijn 2010/75 [zie naar analogie arrest van 16 december 2021, Apollo Tyres (Hungary), C-575/20, EU:C:2021:1024, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak], rekening worden gehouden met de relevante fysieke, technische en juridische beperkingen alsook met de capaciteit van het deel van de installatie of de productiestap die de totale capaciteit van het betrokken slachthuis het meest beperkt. Indien met deze beperkingen geen rekening werd gehouden, zou de aldus bepaalde capaciteit van de installatie namelijk niet overeenstemmen met hetgeen - met inachtneming van de op de betrokken activiteit toepasselijke rechtsregels - in de praktijk haalbaar is.
    56. Wanneer evenwel uit de productiegegevens van een slachthuis dat niet over een dergelijke vergunning beschikt blijkt dat dit slachthuis hoeveelheden geslachte dieren produceert die de hoeveelheden als bedoeld in punt 6.4, onder a), van bijlage I bij richtlijn 2010/75 overschrijden, moet dit slachthuis op basis van deze enkele omstandigheid worden geacht een productiecapaciteit te hebben die ten minste gelijk is aan die hoeveelheden en dat de betrokken productie derhalve heeft plaatsgevonden in strijd met de uit artikel 4, lid 1, van deze richtlijn voortvloeiende vergunningsplicht."
    4.4.    In de richtsnoeren van de Commissie van 1 april 2007 waarnaar het Hof verwijst, staat onder 4 (Legal limitations on capacity):
    "Where the technical capacity of an installation exceeds a threshold of an activity as defined in Annex I of the IPPC Directive, is it possible that the capacity is limited by legal means to a capacity below the mentioned threshold in Annex I of the Directive so that the installation does not come under the scope of the Directive? As a result the installation would not need a permit according to the provisions of the IPPC Directive and no other requirement of the Directive would apply.
    In some Member States, restrictions upon an installation may be in place through a general or specific legal instrument (for example, development consent or health and safety legislation) with the result that the installation’s effective capacity definitively falls beneath the relevant IPPC threshold. Two types of such legal instruments are:
    a) Instruments with general validity, definitely restricting installation capacity and not justifying further monitoring or reporting, as long as compliance with such a legal instrument can be safely assumed and may be checked for its own sake (e.g.: laws restricting working hours, laws requiring times of noise reduction, traffic restriction times, etc.).
    b) Instruments created to limit the capacity of a specific installation. In such cases a degree of monitoring and reporting is justified to guarantee that the legal restriction is effective. For instance, the operator should demonstrate that the installation does not exceed the maximum allowed capacity, and should monitor and report this to the competent authority (for example, annually). The competent authority should also check compliance with the restriction.
    Where such legal instruments are used, it will be for the Member State concerned to establish the specific mechanism to be applied and to ensure this guarantees that the Directive is fully implemented.
    One possible approach in this respect, falling under category (b) of the two types of legal instruments mentioned above, would be to make provision, under the legislation transposing the IPPC Directive, to legally limit the capacity of individual installations. For instance, there could be a possibility for an operator to declare an intention not to operate above the IPPC threshold, leading to the imposition under the legislation of a simple legal limitation to this effect rather than the grant of an IPPC permit. The mechanism establishing such a system would need to address details such as the obligations of the operator (e.g. what information would be needed to support the declaration and to demonstrate ongoing compliance?) and those of the regulator (e.g. how would the declaration be assessed and a legal capacity limit imposed?).
    If an operator subject to such a limitation were later to wish to increase its output and exceed the IPPC threshold, an IPPC permit would be required before this could occur."
    4.5.    De Afdeling ontleent aan het arrest en de richtsnoeren dat, anders dan [appellant] heeft betoogd, niet alleen generieke wettelijke beperkingen een juridische beperking als bedoeld in dat arrest kunnen opleveren, maar dat ook een beperking van de productie en de te gebruiken grondstoffen in een vergunning(voorschrift) een dergelijke juridische beperking kan opleveren. Dit volgt met name uit wat onder b) van de hiervoor aangehaalde passage uit de richtsnoeren staat, waar het gaat over instrumenten om de capaciteit van een specifieke installatie te beperken.
    4.6.    De Afdeling stelt vast dat de productiecapaciteit van melkpoeder, en de hoeveelheid grondstoffen van dierlijke herkomst die daarvoor mag worden gebruikt, in vergunningvoorschrift 7.1.3 van de aan Solprovit verleende omgevingsvergunning is beperkt tot onder de drempelwaarden van de RIE, overeenkomstig de gewijzigde toelichting op de vergunningaanvraag. In het voorschrift is verder bepaald dat van de geproduceerde hoeveelheid melkpoeder en de toegepaste grondstoffen van dierlijke herkomst een registratie bijgehouden dient te worden. Dit is een juridische beperking als bedoeld in het arrest van het Hof en de richtsnoeren waarnaar het Hof heeft verwezen.
    Voor zover [appellant] op de zitting naar voren heeft gebracht dat naleving van dit voorschrift ondanks de voorgeschreven registratie niet is gegarandeerd, overweegt de Afdeling dat dit een kwestie van handhaving is. Bij een overtreding van de vergunningvoorschriften is het college bevoegd om daartegen ambtshalve of op verzoek van een belanghebbende handhavend op te treden.
    4.7.    De Afdeling concludeert dat het college voor de beoordeling of de drempelwaarden van de RIE worden overschreden terecht niet is uitgegaan van de technisch maximale capaciteit van de installatie, maar van de in de aanvraag en de vergunning beperkte productiecapaciteit.
    Het betoog slaagt niet.
    4.8.    Gelet hierop hoeft de Afdeling niet meer in te gaan op het standpunt van het college en Solprovit dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht in de weg zou staan aan een vernietiging van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning op deze grond.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Besselink
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025
    727