ECLI:NL:RBAMS:2019:6136, Rechtbank Amsterdam, 21-08-2019, AWB - 18 _ 7598
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2019-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Huisvestingswet - boete - omzetting van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimtes - ongegrond

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 18/7598 
    
    
    
      zittingsdatum: 8 augustus 2019
    
    
    
      
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 augustus 2019 in de zaak tussen
      
    
    
    
      
        
          [eisers] , te Amsterdam, eisers
      (gemachtigde: mr. M. Heikens),
    
    
    
      en
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (hierna: de gemeente)
      (gemachtigde: [gemachtigde]).
    
    
    
  
  
    
      1Conclusie
    
    
      1.	De rechtbank stelt eisers niet in het gelijk. De rechtbank is van oordeel dat de gemeente bevoegd was om met het bestreden besluit van 15 november 2018 aan eisers een bestuurlijke boete van € 6.000,- op te leggen, omdat is aangetoond dat hun appartement kamergewijs werd verhuurd zonder de benodigde vergunning (omzetting van een zelfstandige in een onzelfstandige woonruimte). De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot haar oordeel is gekomen. 
    
    
  
  
    
      2De Huisvestingswet is overtreden
    
    
      
        Omzetting van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimtes
      
    
    
    
      2.1.
      Eisers zijn eigenaar van een woning op het adres [adres] in Amsterdam. De rechtbank is met de gemeente van oordeel dat - met de controle op 7 juni 2018 en het naar aanleiding daarvan opgemaakt rapport van bevindingen - is komen vast te staan dat eisers deze woning hadden verhuurd aan meerdere mensen. De woning is daarmee omgezet van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimtes. Niet in geschil is dat eisers hiervoor geen vergunning hadden. Er is daarom sprake van een overtreding van de Huisvestingswet. De beroepsgronden die eisers in dit kader hebben aangevoerd slagen niet en worden hieronder besproken. 
      
      
        
          Het rapport van bevindingen
        
      
      
      
        2.2.1.
        Eisers hebben aangevoerd dat de gemeente het rapport van bevindingen niet ten grondslag had mogen leggen aan haar conclusie dat de woning werd verhuurd aan meerdere mensen. Er is geen toestemming gegeven voor de controle, waardoor de toezichthouders niet naar binnen hadden mogen gaan. De dames in de woning spraken Engels, waardoor niet duidelijk is of zij hebben begrepen dat zij toestemming gaven. In het rapport van bevindingen zelf wordt verder aangegeven dat de verklaringen van de drie aangetroffen dames tegenstrijdig, onduidelijk en vaag zijn. De gemeente had navraag moeten doen bij eisers en een verklaring van hen moeten opnemen in het rapport van bevindingen. Er is daarom geen sprake geweest van hoor en wederhoor tijdens het onderzoek. 
        
      
      
        2.2.2.
        Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank is met de gemeente van oordeel dat met de controle op 7 juni 2018 en het naar aanleiding daarvan opgemaakte rapport van bevindingen is komen vast te staan dat de woning van eisers werd verhuurd aan meerdere personen. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouders van de gemeente hebben geconstateerd dat er drie dames - genaamd [naam 1], [naam 2] en [naam 3] - in de woning aanwezig waren, die alle drie een eigen slaapkamer hadden en een woonkamer en keuken deelden. De drie dames hebben de woning laten zien aan de toezichthouders. [naam 2] en [naam 3] hebben hele specifieke verklaringen afgelegd over de verhuursituatie, namelijk dat zij hier alle drie in mei zijn komen wonen. Verder hebben ze verklaard dat de eigenaar die zij specifiek [de heer] noemen, op 29 april 2019 is vertrokken uit de woning. Zij betalen [de heer] gezamenlijk € 1750,- euro per maand en hebben € 3500,- borg betaald. Mevrouw [naam 3] maakte de huur over per bankoverschrijving. 
        
      
      
        2.2.3.
        Op grond van vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter moet in beginsel worden uitgegaan van de juistheid van een op ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport. Dit is alleen anders als zich bijzondere omstandigheden voordoen, waardoor er moet worden afgeweken van het rapport. Naar het oordeel van de rechtbank zijn er in deze zaak geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan niet zou kunnen worden uitgegaan van het rapport van bevindingen. Weliswaar heeft [naam 1] eerder aangegeven dat ze hier op vakantie waren en de woning van kennissen is, die op het moment van het huisbezoek in Roemenië waren, maar zij is later door de toezichthouders geconfronteerd met het feit dat haar verklaring in strijd is met de verklaringen van [naam 2] en [naam 3] . [naam 1] heeft hierop haar schouders opgetrokken en niks gezegd. De rechtbank vindt de eerdere verklaring van [naam 1] dat zij hier enkel op vakantie waren niet aannemelijk. Daarbij maakt het feit dat [naam 1] een andere verklaring heeft afgelegd, niet dat niet kan worden uitgegaan van het rapport van bevindingen. Immers uit de feitelijke situatie zoals die is aangetroffen en de specifieke verklaringen van de andere twee dames, blijkt dat er drie dames in de kamers woonden. 
        
      
      
        2.2.4.
        Ook de beroepsgrond dat er geen toestemming zou zijn gegeven voor het huisbezoek slaagt niet. Uit het rapport van bevindingen blijkt duidelijk dat de toezichthouders één van de dames in de Engelse taal de reden van het bezoek hebben uitgelegd en heeft gevraagd of ze binnen mochten komen in de woning. 
        
        
          
            De kamergewijze verhuur
          
        
        
      
      
        2.3.1.
        Eisers hebben verder aangevoerd dat er geen sprake was van kamergewijze verhuur. Uit het huurcontract blijkt immers dat de woning alleen is verhuurd aan een stel bestaande uit mevrouw [naam 3] en de heer [naam 4] . Met hen is het huurcontract gesloten. Met de andere twee dames hebben eisers dus geen huurcontract gesloten. Als de andere twee dames wel in de woning zouden wonen, dan huurden zij van de hospita (het stel) waardoor er geen sprake is van omzetting van een zelfstandige woonruimte naar een onzelfstandige woonruimte. 
        
      
      
        2.3.2.
        Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals hiervoor al is overwogen, is uit de controle gebleken dat er drie dames in de woning woonden met allen een eigen kamer en een gedeelde woonkamer. Hiermee staat vast dat de woning is omgezet van een zelfstandige woning naar een onzelfstandige woning. Uit vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter blijkt dat de civielrechtelijke betrekkingen niet bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of er sprake is van omzetting. Doorslaggevend is de wijze waarop de bewoners de woning feitelijk bewonen. Verder was er geen sprake van inwoning, omdat de drie dames hun eigen kamer hadden. 
        
      
    
  
  
    
      3De gemeente heeft eisers kunnen aanmerken als overtreders
    
    
      
        Het standpunt van eisers
      
    
    
    
      3.1.
      Eisers hebben aangevoerd dat zij niet kunnen worden aangemerkt als overtreder en dat de gemeente aan hen dus geen boete had mogen opleggen. Voorafgaand aan de controle door de gemeente, hebben eisers de woning geïnspecteerd op 7 juni 2018 en niets onrechtmatigs aangetroffen. Na de controle door de gemeente hebben eisers de woning nogmaals geïnspecteerd en hebben zij de huurovereenkomst met de huurders per direct beëindigd. Eisers hebben de woning dus in twee maanden tijd twee keer geïnspecteerd. Eisers hebben hiermee dus aan hun verantwoordelijkheid als eigenaars voldaan. 
      
      
        
          Het beoordelingskader
        
      
      
      
        3.2.1
        Uit vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter volgt dat de overtreder degene is die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en  als overtreder worden aangemerkt. Deze mogelijkheid staat los van de mogelijkheid om degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht, aan te spreken. Bovendien is gelet op de bewoordingen van de verbodsbepaling in artikel 21c van de Huisvestingswet, het verbod gericht tot meerdere personen, waardoor niet is uitgesloten dat meerdere personen dit verbod tegelijkertijd overtreden.
        
      
      
        3.2.2.
        Op de eigenaar van een pand die dat verhuurt rust een eigen verantwoordelijkheid voor het rechtmatig gebruik van de woning. Van de eigenaar mag worden gevraagd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand, moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand op een onrechtmatige manier werd gebruikt. Gelet hierop rust op de eigenaar een zorgplicht om zich over het gebruik van de woning te informeren.
        
        
          
            Eisers hebben niet voldaan aan hun zorgplicht
          
        
        
      
      
        3.3.1.
        De rechtbank is met de gemeente van oordeel dat eisers, als eigenaren van de woning, hadden kunnen weten dat hun appartement was omgezet van een zelfstandige in onzelfstandige woonruimtes. Eiser verhuurde de woning met ingang van 1 mei 2018 naar zijn zeggen aan een stel en er waren drie slaapkamers in de woning. [naam 2] en [naam 3] hebben verklaard dat zij sinds mei in de woning woonden. Eiser heeft op zitting aangegeven dat hij een beetje wantrouwend was en het appartement op 7 juni 2018 heeft gecontroleerd. Hij heeft toen gesproken met de heer [naam 4] in de woning en geen onrechtmatigheden aangetroffen. Eiser heeft verklaard dat hij de kamers in de woning niet heeft bekeken. 
        
      
      
        3.3.2.
        Eiser heeft dus weliswaar een controle uitgevoerd, maar heeft daarbij niet alle kamers in de woning bekeken. Hij heeft niet gekeken hoe de woning echt gebruikt werd. Als hij dat wel had gedaan, had hij de feitelijke woonsituatie kunnen zien. Hij heeft daarmee niet voldaan aan zijn zorgplicht. Dat eiser na de constatering nog een controle heeft uitgevoerd en het huurcontract met de huurders heeft beëindigd, is niet van belang omdat het voor de beoordeling gaat om het moment van de overtreding. 
        
      
    
  
  
    
      4De gemeente was bevoegd om aan eisers een boete op te leggen van € 6000,- 
    
    
      4.1.
      
        De gemeente was bevoegd om aan eisers een boete op te leggen van € 6000,-, omdat zij de Huisvestingswet hebben overtreden en als overtreders kunnen worden aangemerkt.
      
      
      
        
          De gemeente hoefde niet eerst een waarschuwing te geven
        
      
      
    
    
      4.2.
      Eisers hebben in dit kader aangevoerd dat de gemeente hen eerst een waarschuwing had moeten geven, voordat er een boete werd opgelegd. Deze beroepsgrond slaagt niet. Bij constatering van een overtreding als in deze zaak, legt de gemeente op grond van het beleid direct een boete op zonder een waarschuwing te geven. De gemeente heeft de politieke keuze gemaakt om in deze tijd streng te handhaven op het onrechtmatig gebruik van woningen, onder andere vanwege de problematische woningmarkt in Amsterdam. De gemeente heeft toegelicht dat de boetes een afschrikwekkend effect moeten hebben. Dit effect zou teniet worden gedaan als steeds bij een eerste overtreding een waarschuwing wordt gegeven. Het resultaat zou dan immers zijn dat overtreders de eerste controle afwachten met als gevolg een toename van illegale verhuur. De rechtbank vindt dit niet onredelijk. 
      
      
        
          Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet
        
      
      
      
        4.3.1.
        Eisers hebben een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Woningcorporaties krijgen eerst een melding van onrechtmatigheden, voordat ze stappen moeten ondernemen. Eisers hebben in dit kader verwezen een tussenuitspraak van de hoger beroepsrechter.
        
      
      
        4.3.2.
        Deze beroepsgrond slaagt niet. Allereerst is hiervoor al uitgezet dat eisers niet aan hun zorgplicht hebben voldaan. Verder heeft de hoger beroepsrechter inmiddels einduitspraak gedaan. Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat de gemeente volgens de hoger beroepsrechter voldoende heeft gemotiveerd dat de aanpak van woningcorporaties in betekenende mate verschilt van de (particuliere) eigenaar in die zaak. Woningcorporaties hebben eigen woonfraudeteams en -meldpunten voor burgers, waarmee zij actief inzetten op het opsporen van misstanden rondom de bewoning van hun panden. Ook treden woningcorporaties en de gemeente in een aantal gevallen gezamenlijk op bij het bestrijden van woonfraude. 
        
        
          
            Geen reden om de boete te matigen
          
        
        
      
    
    
      4.4.
      Ten slotte is niet gebleken van een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding of een geringe financiële draagkracht op grond waarvan de gemeente het boetebedrag had moeten matigen.
      
    
  
  
    
      5Overweging tot slot
    
    5. Het beroep van eisers is ongegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding om de gemeente te veroordelen in de kosten die eisers hebben gemaakt voor deze procedure.
    
    
    
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, en mr. A. Teggelaar, gerechtsjurist. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 augustus 2019.
    
    
    
    
      Rechter 
      				Gerechtsjur (griffier op zitting)st
      
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
    
    
      
        Rechtsmiddel
      
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag. Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep instellen.
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hoger beroepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        BIJLAGE
      
      
        Wettelijk kader
      
      
        Zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit
      
    
    
    
      
        Huisvestingswet 2014 
      
    
    
    
      
        Artikel 21 c
      
      Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden.
    
    
    
      
        Artikel 35
      
    
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    
    
      
        Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 
      
    
    
    
      
        Artikel 1 Definities 
      
      In deze verordening wordt verstaan onder: 
      jjj. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een
      huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van
      wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte;
    
    p. Huishouden: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die
    een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren;
    
    
      
        Artikel 3.1.1
      
    
    1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt
    aangewezen:
    a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
    b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
    c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
    d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
    2. Complexen opgenomen in bijlage 1 worden niet als woonruimte in de zin van artikel 21
    van de wet aangewezen.
    
    
      
        Woningvormen
      
      Het woningvormen is een nieuw begrip in de Huisvestingswet 2014.
      Als gevolg van woningvormen verandert de samenstelling van de woningvoorraad en is een vergunning nodig. Van woningvorming is altijd sprake wanneer van één woonruimte, meerdere woonruimten worden gevormd. Bij woningvorming wordt doorgaans grotere woonruimte die geschikt is voor grotere huishoudens, verbouwd tot kleinere woonruimten voor meerdere kleinere huishoudens. Om die reden wordt sturing hierop noodzakelijk geacht.
    
    
    
    
      
        Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete 
      
    
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21 van de wet.
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op: 
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21 a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2; 
    
      
        
        
        
        
        
        
          
            
              
                Tabel 2 bestuurlijke boete wijzigingen in de woonruimtevoorraad
              
            
            
              
                Wettelijke bepaling Huisvestingswet
              
            
            
              
                Omstandigheid
              
            
            
              
                Kolom A
              
            
            
              
                Kolom B
              
            
          
          
            
              
                Boete
              
            
            
              
                Boete bij recidive
              
              
                Overtreding < 3 jaar na de eerste overtreding
              
            
          
          
            
              Omzetten
            
            
              21 onder c
            
            
              Woonruimte omzetten in maximaal 4 kamers
            
            
              € 6.000,-
            
            
              € 20.500,-*
            
          
          
            
              Omzetten
            
            
              21 onder c
            
            
              Woonruimte omzetten in 5 of meer kamers
            
            
              € 18.000,-
            
            
              € 20.500,-*
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
            
              
            
            
              * wettelijk maximum
            
          
        
      
    
    1. Zie de uitspraken van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649 en 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:953.
    
    
      Toelichting bij artikel 4.2.2 
      (…) Het opleggen van boetes blijkt effectiever dan het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is in het verleden vooral gebleken bij de handhaving van overtredingen van de verbodsbepalingen in de Huisvestingswet. Daarom zijn boete nodig en wordt gelet op de schaarste van woningen in Amsterdam en belang van het behoud en de samenstelling van deze schaarse woningvoorraad als mede de leefbaarheid door Amsterdam een “lik op stuk beleid” gevoerd waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moeten zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben. De op te leggen boetes zijn vastgelegd in bijlage 3. Burgemeester en wethouders kunnen slechts wegens bijzondere omstandigheden een lagere boete opleggen. De overtreder zal in dat geval een voldoende onderbouwd beroep moet doen op die bijzondere omstandigheden (artikel 5.46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht).
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
      Artikel 5:46
    
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
    
  
  
     Op 2 augustus 2019 is het primaire besluit genomen, waartegen eiser in bezwaar is gegaan. Op 15 november 2018 is het besluit op bezwaar (het bestreden besluit) genomen, waartegen eiser in beroep is gegaan bij de rechtbank. 
  
  
     Er is sprake van een overtreding van artikel 21, sub c, van de Huisvestingswet 2014. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS: 2014:1282, rechtsoverweging 3.1 (uitspraken zijn te vinden op: www.rechtsrpaak.nl).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1021.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:103).
  
  
     Op grond van artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016.
  
  
     Artikel 4.2.2., tweede lid en onder b, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016.
  
  
     Zie de tussenuitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019 (ECLI:RVS:2019:103).
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van de Afdeling van 24 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1336), rechtsoverweging 3.1.
  
  
     Op grond van artikel 5:46, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de boete worden gematigd als aannemelijk wordt gemaakt dat het boetebedrag wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zie in dit kader bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1849, rechtsoverweging 4.3.
  
  
     De rechtbank verwijst in dit kader naar de website van de Afdeling (www.raadvanstate.nl).