ECLI:NL:RVS:2019:3552, Raad van State, 30-10-2019, 201808467/1/A1 en 201808468/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit, verzonden op 22 december 2016, heeft het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau zijn beslissing om op 19, 20 en 21 december 2016 spoedeisende bestuursdwang toe te passen door maatregelen te nemen om overlast afkomstig van de inrichting aan de [locatie] in Baarle-Nassau op te heffen dan wel te verminderen, op schrift gesteld en aan [appellante B] meegedeeld. Op het perceel bevindt zich een inrichting waar ten tijde van belang ongeveer 200 kalveren werden gehouden. Op 19 december 2016 is door de gemeente geconstateerd dat zich vanuit de inrichting een stank verspreidde die tot een onaanvaardbare geurhinder leidde in een groot gedeelte van Baarle-Nassau.

201808467/1/A1 en 201808468/1/A1.
    Datum uitspraak: 30 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante A] en [appellante B], gevestigd te Baarle-Nassau,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit, verzonden op 22 december 2016, heeft het college zijn beslissing om op 19, 20 en 21 december 2016 spoedeisende bestuursdwang toe te passen door maatregelen te nemen om overlast afkomstig van de inrichting aan de [locatie] in Baarle-Nassau (hierna: het perceel) op te heffen dan wel te verminderen, op schrift gesteld en aan [appellante B] meegedeeld.
    Bij besluit, verzonden op 11 mei 2017, heeft het college het door [appellante B] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering.
    Tegen dit besluit hebben [appellante A] en [appellante B] beroep ingesteld bij de rechtbank Zeeland-West-Brabant.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Bij besluit, verzonden op 6 juli 2017 heeft het college de kosten voor toepassing van bestuursdwang gesteld op € 16.917,53 en deze kosten op [appellante A] verhaald.
    Bij uitspraak van 20 juni 2018 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard en het beroep doorgezonden aan de Afdeling.
    Bij besluit, verzonden op 19 maart 2019, heeft het college het besluit van 6 juli 2017 ingetrokken.
    Bij besluit, verzonden op 19 maart 2019, heeft het college de kosten voor toepassing van bestuursdwang gesteld op € 14.490,89 en deze kosten op [appellante B] verhaald.
    [appellante A] en [appellante B] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2019, waar [appellante A] en [appellante B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. D.M.A.A. Oostvogels en mr. J.C. Stouten, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op het perceel bevindt zich een inrichting waar ten tijde van belang ongeveer 200 kalveren werden gehouden. Op 19 december 2016 is door de gemeente geconstateerd dat zich vanuit de inrichting een stank verspreidde die tot een onaanvaardbare geurhinder leidde in een groot gedeelte van Baarle-Nassau. Gelet op de ernst van de overlast was volgens het college direct ingrijpen vereist, zodat in opdracht van het college op 19, 20 en 21 december 2016 spoedeisende bestuursdwang is toegepast en maatregelen zijn genomen om deze overlast te verminderen. Hiertoe zijn de kalveren uit de stal getransporteerd, waarna in opdracht van het college de mest is bemonsterd, de ventilatie is uitgezet en alle deuren zijn afgesloten. Aangezien daarmee de overlast nog niet was verholpen, zijn verdere bestuurlijke maatregelen genomen, waaronder het afdichten van alle emissiepunten die geur uitstootten naar de buitenlucht. Daarnaast is het pand van het elektriciteitsnet afgesloten. Voorts zijn maatregelen genomen om te voorkomen dat er opnieuw stankoverlast kon ontstaan door verdere handelingen ten aanzien van de mest. Zo zijn twee jumboblokken op de inrit van het perceel geplaatst, is er een jumboblok op de putdeksel van de mestkelder gelegd en zijn rondom de inrichting bouwhekken geplaatst. Aan zijn beslissing om spoedeisende bestuursdwang toe te passen, heeft het college in het besluit van 22 december 2016 een overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit, artikel 1.1a, lid 1 en 2 van de Wet milieubeheer en artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer ten grondslag gelegd. In het besluit op bezwaar van 11 mei 2017 heeft het college in plaats van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, artikel 17.1 van die wet aan de spoedeisende bestuursdwang ten grondslag gelegd.
    Ontvankelijkheid
    2.    De Afdeling overweegt ambtshalve het volgende over de ontvankelijkheid van het beroep van [appellante A]
    2.1.    Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld. [appellante A] heeft geen bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van 22 december 2016. Niet gebleken is van feiten of omstandigheden die maken dat haar dit redelijkerwijs niet kan worden verweten. Dit betekent dat zij geen beroep kan instellen tegen het besluit op bezwaar van 11 mei 2017. Het beroep, voor zover ingesteld door [appellante A], is dan ook niet-ontvankelijk.
    Het beroep van [appellante B]
    3.    [appellante B] heeft haar betoog dat geen volledig verslag van de hoorzitting is gemaakt, ter zitting ingetrokken. Voorts heeft [appellante B] ter zitting verklaard dat zij niet langer de overtreding van de artikelen 7.22 van het Bouwbesluit, 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer en 17.1 van de Wet milieubeheer betwist.
    Overtrederschap
    4.    [appellante B] betoogt dat het college het besluit waarbij de toepassing van spoedeisende bestuursdwang op schrift is gesteld ten onrechte aan haar heeft gericht. Niet zij maar [appellante A] is de exploitant van de inrichting. Volgens [appellante B] heeft zij onvoldoende betrokkenheid bij de inrichting en was zij pas op het moment dat de maatregelen daadwerkelijk getroffen werden op de hoogte van het verwijt dat haar werd gemaakt. Zij verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:622. Het college heeft haar dan ook ten onrechte als overtreder aangemerkt, aldus [appellante B]
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2728) is de overtreder, gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Awb, degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift schendt. Dit is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt.
    4.2.    Niet in geschil is dat [appellante A] de exploitant is van de inrichting. Het college heeft in het besluit van 22 december 2016 [appellante B] als overtreder aangemerkt. [appellante B] is de enige bestuurder van [appellante A] en, naar ter zitting is gebleken, de eigenaar van het perceel. [gemachtigde] is enig aandeelhouder en enig bestuurder van [appellante B] en, naar ter zitting is bevestigd, de feitelijk leidinggevende binnen de inrichting. De Afdeling merkt op dat [gemachtigde] feitelijk leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging, maar dat dit niet betekent dat hij dit met uitsluiting van anderen heeft gedaan. Bestuurders van rechtspersonen kunnen onder omstandigheden ook feitelijk leiding geven aan de verboden gedraging. Daarvan kan ook sprake zijn wanneer een bestuurder op de hoogte is van de betrokken gedraging en daaraan - hoewel hij dit had kunnen doen - geen einde heeft gemaakt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2826).
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante B], naast [gemachtigde], zeggenschap over [appellante A] en feitelijk leiding gegeven aan de verboden gedraging. Als enig bestuurder van [appellante A] en eigenaar van het perceel kon [appellante B] immers zeggenschap uitoefenen over de activiteiten op het perceel. Gelet daarop kon [appellante B] redelijkerwijs op de hoogte zijn van de geconstateerde overtredingen en heeft zij - hoewel zij dit had kunnen doen - daaraan geen einde gemaakt (zie ter vergelijking de uitspraken van de Afdeling van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2005 en 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:515). Deze zaak is gezien de betrokkenheid van [appellante B] bij het perceel en de inrichting, waar [gemachtigde] dan wel diens medewerkers dagelijks aanwezig waren, niet vergelijkbaar met de door [appellante B] genoemde uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, waarin de Afdeling oordeelde dat de vermeende overtreders geen weet hadden of redelijkerwijs konden hebben van de dumping van afval op een weiland. Deze situatie is hier niet aan de orde. Het college heeft [appellante B] dus terecht als overtreder aangemerkt.
    Het betoog faalt.
    Spoedeisende bestuursdwang
    5.    [appellante B] betoogt dat niet is gebleken dat sprake was van een zodanig dringend milieurisico dat het college zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat spoedeisende bestuursdwang toegepast diende te worden. Volgens [appellante B] stond op 19 december 2016 nog niet vast dat de geurhinder van de inrichting afkomstig was en valt niet in te zien dat geen termijn kon worden gesteld om zelf maatregelen te nemen.
    5.1.    Artikel 5:31, eerste lid, van de Awb luidt: "Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing."
    Het tweede lid luidt: "Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt."
    5.2.    Het college heeft in het besluit van 22 december 2016 opgemerkt dat op 19 december 2016 is geconstateerd dat zich vanuit de inrichting op het perceel een stank verspreidde waar een groot deel van Baarle-Nassau ernstige overlast van ondervond. Volgens het college was er een situatie van ernstige stankoverlast ontstaan die met de grootste spoed diende te worden opgeheven. Naar aanleiding van klachten omtrent geuroverlast heeft op vrijdag 16 december 2016 een eerste controle bij de inrichting plaatsgevonden. In het daarvan opgemaakte controleverslag staat dat de geur daadwerkelijk van de stal afkomstig was, maar dat er nog geen oorzaak kon worden aangewezen en er in de stal geen bijzonderheden waren aangetroffen. Gedurende het weekend en de maandagochtend heeft de gemeente echter een toenemend aantal klachten van ernstige geuroverlast ontvangen. Uit deze klachtmeldingen blijkt dat de waargenomen geurhinder vergelijkbaar was met de geur van ammoniak of kattenpis en tot in het centrum van Baarle-Nassau waarneembaar was. Naar aanleiding van deze meldingen heeft een toezichthouder van de gemeente op maandagochtend 19 december 2016 met toestemming van [gemachtigde] opnieuw een bezoek gebracht aan de inrichting. In het verslag dat van de controle ter plaatse is opgesteld, staat dat vanuit de stal een duidelijke geur van "kattenplas" en/of oude diesel waarneembaar was en dat deze geur een lichte hoofdpijn veroorzaakte. De toezichthouder heeft uitgesloten dat de geur van een andere bron afkomstig was.
    Gelet op beide controleverslagen stond in tegenstelling tot hetgeen [appellante B] betoogt op 19 december 2016 vast dat de geur van de inrichting afkomstig was. Gelet op de grote hoeveelheid klachten die de gemeente in korte tijd heeft ontvangen en de aard van de geuroverlast, zoals die ook is vastgesteld tijdens de controle op 19 december 2016, heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de situatie op dat moment dermate ernstig was dat acuut optreden geboden was. Dit betekent dat het college bevoegd was om door middel van spoedeisende bestuursdwang, en derhalve zonder een voorafgaande termijn voor [appellante B] om zelf nog maatregelen te nemen, handhavend op te treden. Voor zover [appellante B] stelt dat de controleverslagen pas na de hoorzitting bij de commissie bezwaarschriften aan haar zijn toegezonden, zodat daarmee de spoedeisendheid niet is aangetoond en aan het besluit van 22 december 2016 een onherstelbaar gebrek kleeft, merkt de Afdeling op dat dit verslag na de hoorzitting bij de commissie bezwaarschriften alsnog is overgelegd. [appellante B] heeft zich over dit verslag kunnen uitlaten voordat de commissie bezwaarschriften advies heeft uitgebracht en is in zoverre niet in haar belangen geschaad.
    Het betoog faalt.
    De kostenvaststelling
    6.    Het college heeft op 6 juli 2017 de kosten voor toepassing van bestuursdwang gesteld op € 16.917,53 en deze kosten op [appellante A] verhaald. Gelet op artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van [appellante B] mede betrekking op dit besluit. Bij afzonderlijke besluiten van 19 maart 2019 heeft het college het besluit van 6 juli 2017 ingetrokken en de kosten voor toepassing van bestuursdwang gesteld op € 14.490,89 en deze kosten op [appellante B] verhaald. [appellante B] heeft ter zitting te kennen gegeven geen belang meer te hebben bij een beoordeling van het besluit van 6 juli 2017 en het besluit tot intrekking daarvan van 19 maart 2019, maar wel de kostenverhaalsbeschikking van 19 maart 2019 te betwisten. De Afdeling zal hierna ingaan op de door [appellante B] tegen dat besluit aangevoerde gronden.
    7.    [appellante B] betoogt dat de kosten van de toepassing van spoedeisende bestuursdwang in redelijkheid niet voor haar rekening dienen te komen. Zij betoogt dat haar geen verwijt van de overtreding valt te maken, omdat zij het slachtoffer is van een bredere drugsproblematiek. Niet valt in te zien dat een maatschappelijk probleem voor haar rekening zou moeten blijven. Bovendien zijn inmiddels reeds aanzienlijke kosten gemaakt in verband met het afvoeren van verontreinigde mest, de reiniging van de kelders en schade die is geleden als gevolg van de sluiting van de inrichting.
    Daarnaast betwist [appellante B] dat het college het gehele bedrag van € 14.490,89 bij haar in rekening kan brengen. Zij voert hiertoe onder meer aan dat ten onrechte kosten van gemeenteambtenaren in rekening zijn gebracht, dat de kosten onvoldoende zijn gespecificeerd en dat bepaalde kostenposten te hoog en niet onderbouwd zijn.
    7.1.    Artikel 5:25 van de Awb luidt:
    "1. De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
    […]
    6. Het bestuursorgaan stelt de hoogte van de verschuldigde kosten vast."
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1245) gaan bestuursdwang en kostenverhaal als regel samen. Voor het maken van een uitzondering kan aanleiding bestaan indien de aangeschrevene van de ontstane situatie geen verwijt valt te maken en bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen. Verder kunnen andere bijzondere omstandigheden het bestuursorgaan nopen tot het geheel of gedeeltelijk afzien van kostenverhaal.
    7.3.    Onder 4.2. is geconcludeerd dat [appellante B] als overtreder van de aan de spoedeisende bestuursdwang ten grondslag gelegde overtredingen kan worden aangemerkt. [appellante B] kan worden verweten dat zij niet de nodige maatregelen heeft getroffen om nadelige gevolgen voor het milieu zoveel mogelijk voorkomen, te beperken en ongedaan te maken. Reeds hierom kan de omstandigheid dat de oorzaak van de stankoverlast is gelegen in een maatschappelijk probleem van dumping van drugsgerelateerd afval, in tegenstelling tot wat [appellante B] stelt, geen aanleiding geven voor het oordeel dat het college geheel of gedeeltelijk van kostenverhaal had behoren af te zien. Verder maakt de omstandigheid dat reeds aanzienlijke kosten zijn gemaakt, in dit geval niet dat het volledig doorbelasten van de kosten onevenredig is. Van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven voor het oordeel dat geheel of gedeeltelijk van kostenverhaal moet worden afgezien is geen sprake.
    7.4.    Ten aanzien van de hoogte van de kosten overweegt de Afdeling als volgt. In het besluit van 19 maart 2019 heeft het college de diverse kostenposten toegelicht die verband houden met de toegepaste spoedeisende bestuursdwang. In dat besluit wordt tevens verwezen naar facturen en een urenoverzicht van medewerkers van de omgevingsdienst, die als bijlagen bij het besluit zijn gevoegd. Anders dan [appellante B] betoogt kunnen ook ambtelijke kosten in rekening worden gebracht (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3177). De facturen bieden inzicht in de uitgevoerde werkzaamheden, de duur daarvan, veelal de inzet van de met naam of functie genoemde personen, de gebruikte materialen en machines en de (uur)tarieven. Alle kosten zijn te herleiden tot handelingen en werkzaamheden die betrekking hebben op de maatregelen die zijn genomen in het kader van de spoedeisende bestuursdwang. In hetgeen door [appellante B] is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college de hoogte van de gemaakte kosten onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt of dat aanknopingspunten bestaan om te twijfelen aan de juistheid ervan.
    Het betoog faalt.
    Conclusie en proceskosten
    8.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.1. is overwogen, is het beroep van [appellante A] niet-ontvankelijk. Het beroep van [appellante B] is ongegrond.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep van [appellante A] niet-ontvankelijk;
    II.    verklaart het beroep van [appellante B] ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Kramer
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2019
    374-842.