ECLI:NL:CBB:2020:464, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 14-07-2020, 18/1217, 18/1219 en 18/1220
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-07-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Regeling Fosfaatreductieplan 2017. 
        Artikel 13 van de Landbouwwet biedt voldoende grondslag voor de Regeling Fosfaatreductieplan 2017.
        De inningstermijn in artikel 8, eerste lid, van de Regeling is niet dwingend, maar regelend van aard.
        Aan de voorwaarde van artikel 4:86, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb is voldaan.
        De verrekening van de heffingen met het melkgeld heeft een privaatrechtelijk karakter, zodat deze handeling buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter valt.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 18/1217, 18/1219, 18/1220
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juli 2020 in de zaak tussen
    
      [naam] B.V., te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. R. Ramlal).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluiten van 6 december 2017, 9 december 2017 en 16 december 2017 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een heffing opgelegd van € 686,- voor periode 2, € 1.618,- voor periode 3 en € 2.846,- voor periode 4.
    
    
    
      Bij onderscheiden besluiten van 18 mei 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder het door appellante tegen de primaire besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juni 2020. Appellante is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
      
        De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
      
      
        Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Verweerder heeft aan appellante hoge geldsommen opgelegd van in totaal € 5.150,-, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante in perioden 2, 3 en 4 hoger was dan het doelstellingsaantal. Wettelijke grondslag van de Regeling
      
      
        Appellante betoogt dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat artikel 13 van de Landbouwwet een wettelijke grondslag biedt voor het vaststellen van de Regeling. Zij voert daartoe aan dat de Regeling de voortbrenging, afzet en redelijke prijsvorming van de melkproductie niet bevordert, maar juist dwingt tot krimp van de veestapel. De Regeling stuurt op de fosfaatreductie en niet op de zuivelproductie. Het doel van de Regeling, het behoud van de derogatie, is evenmin noodzakelijk om melk te kunnen blijven produceren. De voedselvoorziening, het oogmerk waarmee de Landbouwwet is vastgesteld, komt dan ook niet in het gedrang. De derogatie was bovendien in 2017 al verleend. De Regeling heeft voorts uitsluitend een korte termijn doel en een korte werkingsduur. Appellante voert verder aan dat geen sprake is van een gedraging als bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de Landbouwwet. Het houden van vee en het reguleren van fosfaatreductie om derogatie te behouden zijn niet zulke gedragingen. Verder biedt de Meststoffenwet een exclusief wettelijk kader voor het reguleren van de fosfaatproductie.
      
    
    
      3.1.
      Op grond van artikel 13 van de Landbouwwet kan verweerder ter bevordering van de voortbrenging, de afzet en een redelijke prijsvorming van voortbrengselen van de landbouw bij regeling de verplichting opleggen tot het betalen van een geldsom ter zake van onder meer het fokken, voorhanden en in voorraad hebben, vervoederen en slachten van producten.
    
    
      3.2.
      Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421), dient de Regeling een doel als bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de Landbouwwet. Het heffingenstelsel in de Regeling heeft tot doel de mestproductie te reduceren door de veestapel stapsgewijs in omvang terug te brengen en op die manier toekomstige derogatie veilig te stellen. Het vervallen van die derogatie zou tot gevolg hebben dat de Nederlandse (melkvee)stapel aanzienlijk moet inkrimpen. Derogatie is dus van belang voor de bedrijfsvoering van de meeste individuele melkveehouders en gericht op de bevordering van de melkproductie op de langere termijn en dientengevolge ook op de bestaanszekerheid van de (meeste) melkveehouders. Die (afgeleide) doelstelling van de Regeling past binnen de kaders van artikel 13 van de Landbouwwet. Het betoog dat de Regeling geen lange termijn doel heeft, miskent dat de Regeling diende als voorportaal en opmaat voor de invoering van het stelsel van fosfaatrechten per 1 januari 2018. Verder dient prijsstabilisatie uiteindelijk de bestaanszekerheid van de boeren. De tekst van artikel 13 van de Landbouwwet en de toelichting daarop bieden ruimte om die bestaanszekerheid door andere dan prijsstabiliserende maatregelen te bereiken, zoals ook door de maatregelen van de Regeling. 
    
    
      3.3.
      Uit de eerdergenoemde uitspraak van 21 augustus 2018 volgt voorts dat de Regeling is gericht op een gedraging als bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de Landbouwwet. Melkkoeien zijn als voortbrengselen van de landbouw producten in de zin van de Landbouwwet. Het voorhanden hebben van koeien is dus op zichzelf een gedraging zoals bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de Landbouwwet waarvoor een heffing kan worden opgelegd. Het feit dat mest en fosfaat niet kwalificeren als product in de zin van de Landbouwwet is dan niet relevant aangezien de heffing is gerelateerd aan het bezit van koeien. De tekst van artikel 13 van de Landbouwwet, die onder meer spreekt over een heffing ‘ter zake van fokken en slachten’, maakt juist duidelijk dat de wetgever (ook) de heffing ten aanzien van levende have mogelijk heeft willen maken.
    
    
      3.4.
      
        Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat artikel 13 van de Landbouwwet een wettelijke grondslag biedt voor het vaststellen van de Regeling. Deze beroepsgrond slaagt niet.
        4. Appellante betoogt voorts dat de in de Regeling opgenomen bepalingen hadden moeten worden neergelegd in een wet in formele zin. Zij voert hiertoe aan dat de Regeling ingrijpt in haar eigendomsrecht, waardoor delegatie niet is toegestaan. Verder is het opleggen van geldsommen in feite een vorm van het heffen van belastingen als bedoeld in artikel 104 van de Grondwet, waarvoor een basis in een wet in formele zin is vereist.
      
    
    
      4.1.
      
        Zoals de voorzieningenrechter van het College in zijn uitspraak van 15 december 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:485) heeft overwogen, is de Regeling niet in strijd met artikel 104 van de Grondwet, omdat de Landbouwwet de bevoegdheid geeft tot het vaststellen van de Regeling. Met het gerechtshof Den Haag in zijn arrest van 31 oktober 2017 (ECLI:NL:GHDHA:2017:3067) is het College bovendien van oordeel dat geen sprake is van een belasting. De geïnde heffingen gaan in een pot waaruit bonussen voor melkveehouders worden betaald en vormen dus geen inkomsten voor de Staat. Zoals het College heeft overwogen in haar uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:419) brengt de Regeling een inmenging in het eigendomsrecht mee die bij wet is voorzien. Niet is vereist dat deze is neergelegd in een wet in formele zin. Deze beroepsgrond slaagt niet.
        
          Terugwerkende kracht
        
        5. Appellante betoogt dat verweerder niet bevoegd was om aan haar heffingen op te leggen. Verweerder heeft naar aanleiding van de vonnissen van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 4 mei 2017 (ECLI:NL:RBDHA:2017:4632 - 4638) de Regeling voor haar buiten toepassing verklaard. Na de arresten van het gerechtshof Den Haag van 31 oktober 2017 (ECLI:NL:GHDHA:2017:3067 - 3072) is de Regeling weer op haar bedrijf van toepassing verklaard, waarna met terugwerkende kracht aan haar heffingen zijn opgelegd. Dit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Met terugwerkende kracht heffingen opleggen kan alleen als hiervoor dwingende en specifieke redenen bestaan, maar daarvan is in dit geval geen sprake. Het met terugwerkende kracht opleggen van heffingen heeft evenmin effect op het reguleren van de fosfaatproductie en heeft slechts een financieel belang.
      
    
    
      5.1.
      
        Anders dan waar appellante van uit gaat, heeft verweerder de Regeling niet voor hem buiten toepassing verklaard, maar heeft verweerder naar aanleiding van de vonnissen van de rechtbank Den Haag van 4 mei 2017 (ECLI:NL:RBDHA:2017:4632 - 4638) en op verzoek van appellante tijdelijk en met terugwerkende kracht geen gebruik gemaakt van de hem toekomende bevoegdheid op om grond van de Regeling heffingen op te leggen. Appellante was er van op de hoogte dat de Staat in beroep zou gaan tegen de uitspraken van de voorzieningenrechter en dat verweerder naar aanleiding van het oordeel in hoger beroep alsnog heffingen kon opleggen. Appellante mocht er dan ook niet van uitgaan dat verweerder de aan de Regeling te ontlenen bevoegdheid later niet alsnog zou gaan uitoefenen. Het stond verweerder dan ook vrij om na de arresten van het gerechtshof Den Haag van 31 oktober 2017 (ECLI:NL:GHDHA:2017:3067 - 3072) opnieuw of alsnog heffingen op te leggen aan appellante. Deze beroepsgrond slaagt niet.
        
          Termijn van inwinning
        
        6. Appellante betoogt dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat inning van de geldsommen over perioden 2, 3 en 4 na afloop van de termijn van artikel 8, eerste lid, van de Regeling rechtmatig is. Volgens appellante volgt uit het woord “uiterlijk” in artikel 8, eerste lid, van de Regeling en de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling dat dit een fatale termijn is.
      
    
    
      6.1.
      
        Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:421), is de inningstermijn van artikel 8, eerste lid, van de Regeling niet dwingend, maar regelend van aard. Uit de toelichting bij de Regeling blijkt dat voor de inningstermijn aansluiting is gezocht bij de uitvoering in de praktijk. Uit de tekst noch de toelichting bij artikel 8, eerste lid, van de Regeling blijkt dat de verplichting om te betalen zou vervallen als de heffing pas nadien wordt opgelegd. Deze beroepsgrond slaagt niet. Betalingsverplichting en betalingstermijn
        7. Appellante betoogt dat de primaire besluiten in strijd met de artikelen 4:86 en 4:87 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn genomen, omdat daarin geen betalingstermijn is opgenomen en de geldsommen in een kortere termijn dan zes weken zijn geïnd terwijl een wettelijke basis daarvoor ontbreekt.
      
    
    
      7.1.
      
        In de primaire besluiten is steeds vermeld dat de heffing in beginsel wordt geïnd in de tweede maand volgend op de maand waarover de geldsom verschuldigd is. Dit betekent dat aan de voorwaarde van artikel 4:86, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb is voldaan (vergelijk de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:420). Deze betalingstermijn staat vermeld in artikel 8, eerste lid, van de Regeling. Niet is vereist dat deze is neergelegd in een wet in formele zin. Deze beroepsgrond slaagt niet.
        
          Verrekening
        
        8. Appellante betoogt dat het niet is toegestaan dat de melkfabriek de geldsommen verrekent met het melkgeld. In de Landbouwwet ontbreekt een op grond van artikel 4:93 van de Awb voor verrekening vereist wettelijk voorschrift. Verder zijn de geldsommen vorderingen van de minister en niet van de melkfabriek, waardoor zij niet over en weer elkaars schuldeiser en schuldenaar zijn. Het past voorts niet in het systeem van de Awb dat een bestuursrechtelijke geldschuld wordt verrekend met een privaatrechtelijke vordering, aldus appellante.
      
    
    
      8.1.
      Zoals het College eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419) heeft de verrekening van de heffingen met het melkgeld een privaatrechtelijk karakter. Daarmee valt dit buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter en appellante zal daarop betrekking hebbende klachten aan de burgerlijke rechter voor moeten leggen.
    
  
  
    Slotsom
    9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College
      - verklaart het beroep ongegrond.
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2020.
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.