ECLI:NL:RBGEL:2023:3574, Rechtbank Gelderland, 27-06-2023, AWB – 21 _ 3971
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-06-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wabo. Omgevingsvergunning afwijken dubbelbestemming “waterstaatsdoeleinden” voor herontwikkeling bestaand recreatieterrein en legalisatie van 30 op dit terrein aanwezige stacaravans voor tien jaar (binnenplanse afwijkingsbevoegdheid en tijdelijke omgevingsvergunning op grond van artikel 2.23 van de Wabo). 
        Rechtbank bevoegd. Besluit om in afwijking van de eerste beslissing op bezwaar niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure te volgen, maar om een tijdelijke binnenplanse afwijking te verlenen met de reguliere voorbereidingsprocedure, is een wijziging van de beslissing op bezwaar in de zin van artikel 6:19 van de Awb. 
        Aanvraag? Aanvrager, niet-zijnde eigenaar, belanghebbende, omdat niet aannemelijk is dat bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. 
        Beroep gegrond op de volgende punten: 
        -	zorgvuldige voorbereiding
        o	eigenaar ten onrechte niet gehoord op grond van artikel 4:8 van de Awb; 
        o	in gewijzigd besluit niet ingegaan op bezwaren;  
        o	onvoldoende zekerheid omvang afwijking dubbelbestemming “waterstaatsdoeleinden” doordat omvang bestaande stacaravans niet in vergunning inzichtelijk is gemaakt; 
        -	natuur 
        o	significante gevolgen niet uitgesloten, omdat referentiesituatie (uitgaan van planologische situatie zonder eerst bestaan andere aannemelijke individuele toestemmingen te onderzoeken) onvoldoende is onderzocht en onderbouwd.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/3971 
    
      
      uitspraak van de meervoudige kamer van 
      27 juni 2023
    
    
      
      Stichting [A], uit [plaats B] , eiseres
    (gemachtigde: mr. J. Oude Egbrink)
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerde, het college 
    (gemachtigde: mr. J. Zweers).
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: A.L. [C] uit [plaats D] (vergunninghouder).
  
  
    
      Inleiding
    
  
  
    1.1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de omgevingsvergunning die het college op 20 juli 2021 aan de vergunninghouder heeft verleend.
  
  
    1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
  
  
    1.3. De rechtbank heeft het beroep op 13 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben de volgende personen deelgenomen. Namens eiseres: [E] , deskundige [F] en de gemachtigde. Namens het college: mr. O. Schuwer en de gemachtigde. Namens de vergunninghouder: mevrouw A.L. [C] , haar schoondochter mw. [G] en de heer [H] .  
  
  
    
      Totstandkoming van het besluit
    
  
  
    2.1. 	Eiseres is eigenaresse van een perceel nabij [het adres I] in [plaats D] . Zij verhuurt dit aan de vergunninghouder voor de exploitatie van een kampeerterrein. Eiseres kan zich al langere tijd niet vinden in de bebouwing en activiteiten van de vergunninghouder daar.
  
  
    2.2.	Op 24 maart 2020 heeft de vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het afwijken van de dubbelbestemming “waterstaatsdoeleinden” voor het herontwikkelen van het bestaande recreatieterrein en het legaliseren van 30 op dit terrein aanwezige stacaravans voor de duur van tien jaar. Op 10 augustus 2020 heeft het college de omgevingsvergunning verleend.
  
  
    2.3.	Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning van 10 augustus 2020. Kern van dat bezwaar was dat ten onrechte niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV) is gevolgd. Op 9 maart 2021 heeft het college op het bezwaar beslist dat de omgevingsvergunning van 10 augustus 2020 wordt herroepen en dat alsnog de UOV zal worden gevolgd.  
  
  
    2.4.	Op 20 juli 2021 heeft het college “ter uitvoering van het besluit van 9 maart 2021” de op 10 augustus 2020 verleende omgevingsvergunning herroepen en alsnog op dezelfde aanvraag van 24 maart 2020 voor dezelfde activiteit een omgevingsvergunning verleend voor de duur van tien jaar. Deze omgevingsvergunning is niet, zoals in de beslissing op bezwaar van 9 maart 2021 stond, voorbereid met de UOV, maar met de reguliere voorbereidingsprocedure.  
  
  
    2.5.	Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 20 juli 2021. 
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  
    3.1. 	De rechtbank beoordeelt de verlening van de omgevingsvergunning van 20 juli 2021. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De rechtbank zal eerst de beroepsgronden bespreken over haar bevoegdheid, daarna over of sprake is van een aanvraag, of het besluit zorgvuldig is voorbereid, de afwijking van het bestemmingsplan en tot slot natuur. 
  
  
    3.2. 	De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
  
  
    I. Bevoegdheid rechtbank 
    
    
      4.1.
      Eiseres stelt, samengevat, dat het besluit van 20 juli 2021 geen beslissing op bezwaar, maar een primair besluit is, zodat daartegen geen beroep, maar bezwaar open stond. Daarom verzoekt eiseres het college om artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (rechtstreeks beroep) toe te passen en bezwaar over te slaan. 
      
    
    
      4.2.
      Het college stelt dat het besluit van 20 juli 2021 voortvloeit uit de beslissing op bezwaar van 9 maart 2021, en dat deze besluiten daarom onverbrekelijk samenhangen en dus samen als één beslissing op bezwaar moeten worden gezien. 
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het besluit van 20 juli 2021 geen primair besluit, maar een wijziging van de beslissing op bezwaar van 9 maart 2021 is, omdat beide besluiten gaan over het bezwaar van eiseres tegen hetzelfde besluit op dezelfde aanvraag. Daarom staat daartegen beroep open op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank acht zichzelf dus bevoegd om over het beroep van eiseres te oordelen. 
      
      
        Anders dan het college is de rechtbank van oordeel dat de twee besluiten van 9 maart en 20 juli 2021 geen samengestelde beslissing op bezwaar vormen, omdat de beslissing van 20 juli afwijkt van de beslissing op bezwaar van 9 maart en de beslissing van 20 juli niet nodig is om de beslissing van 9 maart compleet te maken.
      
      
    
  
  
    II. Aanvraag?
    
    
      5.1.
      
        Eiseres stelt dat het college wist dat zij, als grondeigenaar, niet akkoord zou gaan met eventuele legaliserende vergunningen. Zij heeft het college hier onder andere in 2018 een brief over gestuurd. Verder volgt uit de huurovereenkomst tussen eiseres en de vergunninghouder dat de vergunninghouder het terrein alleen als kampeerterrein mag gebruiken voor mobiele kampeermiddelen, en dus niet voor stacaravans. Ook staat in de huurovereenkomst (in artikel 8) dat de vergunninghouder alle aanwijzingen van eiseres moet opvolgen en dat zij met haar moet overleggen. 
        Hierdoor is het aannemelijk dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. 
        Eiseres vindt daarom dat de vergunninghouder geen belanghebbende is en dat haar verzoek om een vergunning geen aanvraag was, zodat geen sprake is van een besluit. 
      
      
    
    
      5.2.
      In beginsel wordt degene die een verzoek om vergunning indient verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het verzoek. Dit kan anders zijn als het verzoek om het verlenen van een vergunning betrekking heeft op gronden die bij een ander in eigendom zijn of waarop een ander zakelijke rechten heeft. Als aannemelijk is dat de voorgenomen activiteit niet kan worden verwezenlijkt, omdat de rechthebbende hiervoor geen toestemming wil geven en er geen mogelijkheid bestaat om de activiteit te verwezenlijken tegen de wens van de rechthebbende in, dan is de verzoeker geen belanghebbende. In dat geval is het verzoek om vergunning geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb.
      
    
    
      5.3.
      
        De rechtbank is van oordeel dat de vergunninghouder belanghebbende is, omdat het niet aannemelijk is geworden dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. 
        Weliswaar heeft eiseres het college per brief laten weten niet in te stemmen met de wijze waarop de vergunninghouder het kampeerterrein gebruikt, maar uit de huurovereenkomst, die tussen eiseres en de vergunninghouder geldt, volgt niet dat de vergunninghouder het terrein niet toch op die manier mag gebruiken.
        Ten eerste staat namelijk in de huurovereenkomst dat de vergunninghouder het perceel huurt voor “de exploitatie van een kampeerterrein”. Anders dan eiseres stelt, volgt hieruit niet zonder meer dat hiermee alleen wordt gedoeld op een kampeerterrein voor mobiele kampeermiddelen. Dat geldt te meer nu niet in geschil is dat de stacaravans daar al lang staan en de huurovereenkomst is verlengd terwijl deze er al stonden.  
        Ten tweede volgt de rechtbank eiseres niet in haar stelling dat de vergunninghouder voor dit gebruik (aanvullende) toestemming nodig heeft van eiseres. Dat de vergunninghouder op grond van (artikel 8 van) de huurovereenkomst aanwijzingen van de verhuurder moet opvolgen en moet overleggen met de verhuurder over de wijzigingen van de bestaande opstallen en het oprichten van nieuwe opstallen, is niet hetzelfde als toestemming nodig hebben. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
  
  
    III. Zorgvuldige voorbereiding van het besluit?
    
    
      6.1.
      
        Eiseres stelt dat als het besluit als beslissing op bezwaar moet worden aangemerkt, dit onvoldoende is gemotiveerd, want er is niet in gegaan op haar bezwaren. 
        Verder is in het besluit van 20 juli 2021 ten onrechte het besluit van 10 augustus 2020 herroepen, omdat dat besluit al herroepen was met de beslissing op bezwaar van 15 maart 2021. Ook is ten onrechte niet alsnog de UOV gevolgd met het besluit van 20 juli 2021. Dat had volgens het besluit van 15 maart 2021 wel gemoeten. 
        Verder vindt eiseres het onterecht dat zij als grondeigenaar niet voorafgaand aan het besluit van 20 juli 2021 is gehoord voorafgaand aan vergunningverlening op de voet van artikel 4:8 van de Awb. 
        Tot slot heeft de rechtbank de beroepsgronden van eiseres over de indieningsvereisten op grond van de Regeling omgevingsrecht (Mor) zo opgevat dat het besluit niet zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd, nu gegevens onjuist zouden zijn (tekening met onjuiste schaal, tegenstrijdige informatie in de aanvraag) en gegevens ontbreken (maatvoering, de activiteit bouwen, de botenhelling en vissteiger). 
      
      
    
    
      6.2.
      Nu geen sprake is van een samengestelde beslissing op bezwaar, maar een wijziging van de beslissing op bezwaar, is het een logisch gevolg dat in afwijking van de eerdere beslissing van 9 maart 2021 niet de UOV is gevolgd. Dat in beide besluiten staat dat het besluit van 10 augustus 2020 is herroepen, maakt nog niet dat het besluit van 20 juli 2021 onzorgvuldig is voorbereid, omdat uit dat besluit volgt dat alleen sprake is van een wijziging van de beslissing op bezwaar in die zin dat niet alsnog de UOV wordt doorlopen. De beroepsgronden slagen in zoverre niet. 
      
    
    
      6.3.
      
        De beroepsgronden van eiseres dat niet op haar bezwaren is in gegaan en dat zij op de voet van artikel 4:8 van de Awb had moeten worden gehoord, slagen wel. 
        Ten eerste is in de gewijzigde beslissing van 20 juli 2021, waarin de vergunning alsnog in afwijking van de aanvankelijke beslissing op bezwaar met de reguliere voorbereidingsprocedure is verleend, ten onrechte niet in gegaan op haar andere bezwaren dan het bezwaar over de voorbereidingsprocedure. 
        Ten tweede, anders dan het college in het verweerschrift schrijft, is artikel 4:8 (in hoofdstuk 4 van de Awb: “bijzondere bepalingen over besluiten”) wel van toepassing op besluiten en dus ook op een beslissing op bezwaar. Dat betekent dat er ook in bezwaar een hoorplicht geldt wanneer wordt overwogen een besluit te nemen waartegen naar verwachting een belanghebbende die geen bezwaar heeft gemaakt, bedenkingen zal hebben. Nu de wijziging van de beslissing op bezwaar van 20 juli 2021 een voor eiseres nadeligere uitkomst heeft dan de aanvankelijk genomen beslissing op bezwaar, had het op de weg van het college gelegen om eiseres daaraan voorafgaand te horen. 
        Nu dit niet is gebeurd, is sprake van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. 
      
      
    
    
      6.4.
      
        De beroepsgrond van eiseres dat de maatvoering van de stacaravans ontbreekt, slaagt eveneens. Nu beoogd is de bestaande stacaravans te legaliseren voor zover deze binnen de bestemming waterstaatsdoeleinden staan, had het op de weg van het college gelegen om deze situatie in het bestreden besluit duidelijk te vergunnen, inclusief een duidelijke omschrijving en/of foto en/of tekening (op schaal) van iedere bestaande stacaravan met maatvoering voor zover deze in de bestemming waterstaatsdoeleinden staan. Anders is het namelijk niet handhaafbaar of de afwijking met de bestemming waterstaatsdoeleinden ten opzichte van de vergunning wordt vergroot wanneer er in de toekomst andere stacaravans zouden worden geplaatst. 
        Het besluit kent ook op dit punt daarom een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. De rechtbank gaat in de conclusie van deze uitspraak in op de gevolgen daarvan.
      
      
    
    
      6.5.
      
        Dat de informatie uit de aanvraag onjuist zou zijn of dat op de tekening andere gebruiksvormen worden genoemd en dat op een plattegrond bij een eerder (inmiddels herroepen) besluit een vissteiger en botenhelling zijn ingetekend, is naar het oordeel van de rechtbank geen gebrek in de voorbereiding van het besluit. De rechtbank zal hierna in rechtsoverweging 8 namelijk oordelen dat de nu vergunde afwijking van het bestemmingsplan alleen ziet op de bestaande stacaravans voor zover deze staan binnen de dubbelbestemming waterstaatsdoeleinden. 
        Voor zover eisers hebben bedoeld te stellen dat de activiteit bouwen ten onrechte geen onderdeel is van de aanvraag, overweegt de rechtbank dat het plaatsen van deze stacaravans voor de activiteit bouwen omgevingsvergunningvrij is. De beroepsgronden slagen in zoverre niet. 
      
      
    
  
  
    IV. Afwijking van het bestemmingsplan 
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    
      7.1.
      Eiseres voert verschillende gronden aan over de afwijking van het bestemmingsplan. De rechtbank gaat hierna op deze gronden in aan de hand van het volgende toetsingskader.
      
    
    
      7.2.
      Het college heeft afgeweken van de dubbelbestemming  “Waterstaatsdoeleinden” met de afwijkingsbevoegdheid (in artikel 13.3.1) uit het bestemmingsplan Uiterwaarden, op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in combinatie met artikel 2.23 van de Wabo (voor de duur van tien jaar). 
      
    
    
      7.3.
      Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
      
      
        
          Omvang vergunning en voorbereidingsprocedure
        
      
    
    
      8.1.
      Eiseres stelt dat de overwegingen in het bestreden besluit alleen zijn gericht op afwijking van de bestemming “verblijfsrecreatieve doeleinden”. Uit de plattegrond “nieuwe situatie” volgt dat het plan ook in andere bestemmingen lijkt te vallen waarvan dus afgeweken moet worden. Ten onrechte is hier niet op beslist. Als daarover alsnog moet worden beslist, stelt eiseres dat dan de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden doorlopen, zodat niet met de toepassing van een in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid kon worden volstaan.  
      
    
    
      8.2.
      Bij het beoordelen van een bouwplan zijn de aanvraag, met de daarbij horende bouwtekening, leidend.
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank is van oordeel dat uit de aanvraag duidelijk volgt dat die is gericht op het vastleggen en legaliseren van de bestaande stacaravans die (deels) op de dubbelbestemming waterstaatsdoeleinden staan, zodat geen sprake is van het afwijken van meer of andere bestemmingen. Weliswaar wijkt de plattegrond “nieuwe situatie” iets af van de tekening van de “huidige situatie”, maar uit de aanvraag zelf volgt dat die afwijking de vastlegging en legalisering van de bestaande, ingekrimpte, situatie met dertig stacaravans is, voor zover deze binnen de dubbelbestemming waterstaatsdoeleinden staan en dat (verdere) afwijking van de geldende bestemmingen niet aan de orde is.  
      
      
        Zo volgt uit het aanvraagformulier van 24 maart 2020: 
        
          “hetgeen gevraagd wordt levert strijd op met de regels behorend bij de dubbelbestemming ‘Waterstaatsdoeleinden’ omdat volgens deze regels op de als zodanig bestemde gronden uitsluitend gebouwd mag worden ten dienste van waterstaatsdoeleinden”
        
        en
        
          “de gevolgen zullen marginaal zijn. Een verminderd aantal stacaravans en een groei van het aantal tenten, caravans en campers zal het uiterlijk van de camping iets doen veranderen. Er zullen geen significante gevolgen zijn voor ruimtegebruik, infrastructuur en grote voorzieningen.”
        
      
      
      
        Verder volgt uit de planbeschrijving, op pagina 1:  
        
          “In de afgelopen jaren is het aantal stacaravans aanzienlijk teruggelopen. In de komende jaren zal deze trend – deels door het vertrek van oudere eigenaren van stacaravans – zich voortzetten. Bij de herontwikkeling van de camping is het echter wel van belang om de plaatsvind van de huidige stacaravans vergunbaar te krijgen, als verdienmodel onder de herontwikkeling.” 
        
      
      
      
        Op pagina 2:
        
          “Camping [J] bestaat op dit moment uit een campingterrein met 30 stacaravans. Het betreft een ‘oud gebruik’ wat vele tientallen jaren teruggaat. In het verleden was het gebruikte campingterrein groter en stonden er meer stacaravans. De afgelopen jaren is het zuidelijke gelegen terrein ontruimd van stacaravans. Dit terrein zal niet meer benut gaan worden voor de camping.”
        
      
      
      
        Op pagina 3 staat onder andere: 
        
          “Voor een goede herontwikkeling zijn er een aantal stappen te nemen. Het gaat om: 
        
        - Verminderen aantal stacaravans: de beheerder/eigenaar van de camping heeft een afspraak met de eigenaren van de stacaravans dat de plek niet meer doorverkocht kan worden aan de nieuwe eigenaren. Ingeval een eigenaar de camping verlaat, dan dient de plot schoon opgeleverd te worden, zodat de plek in gebruik kan worden gegeven voor tenten, caravans of campers. Voor de komende jaren zal dit betekenen dat er ongeveer 20 stacaravans overblijven, een reductie van 10 ten opzichte van 2020. Naar de langere termijn kijkend, zal dit aantal nog verder gereduceerd worden.” 
      
      
    
    
      8.4.
      Uit de aanvraag in combinatie met de tekeningen, is naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk dat de aangevraagde en vergunde afwijking alleen de legalisering van de stacaravans betreft voor zover deze binnen de dubbelbestemming waterstaatsdoeleinden staan. 
      
    
    
      8.5.
      Wat betreft de vermindering van het aantal stacaravans en de stelling van eisers dat met dit besluit is afgeweken van de bestemming “verblijfsrecreatieve doeleinden”, overweegt de rechtbank dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder al heeft geoordeeld dat stacaravans op deze plek niet in strijd zijn met die bestemming. De beroepsgrond slaagt niet.  
      
      
        
          Binnenplanse afwijkingsbevoegdheid
        
      
    
    
      9.1.
      Eiseres voert aan dat de omgevingsvergunning ten onrechte met de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid is verleend, omdat niet duidelijk is of de adviseur van Rijkswaterstaat mandaat had om namens het waterstaatsgezag te spreken. Verder is onduidelijk welke plannen aan de adviseur zijn voorgelegd. Ook is het onvoldoende dat alleen een e-mail van Rijkswaterstaat aan de omgevingsvergunning ten grondslag is gelegd. Tot slot zegt de adviseur van Rijkswaterstaat dat er toestemming moet zijn van de eigenaar.
      
      
        9.2.1.
        De geldende planvoorschriften zien er zo uit: 
        
      
    
    
      13.2
      Bouwvoorschriften
      
      
        13.2.1
        
          Op de tot waterstaatsdoeleinden (dubbelbestemming) bestemde gronden mogen uitsluitend worden gebouwd andere-bouwwerken ten dienste van waterstaatsdoeleinden, met dien verstande dat de hoogte:
          a van scheepvaarttekens niet meer mag bedragen dan 15 m;
          b van overige andere-bouwwerken niet meer mag bedragen dan 2,50 m.
        
        
      
    
    
      13.3
      Vrijstelling
      
      
        13.3.1
        Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling verlenen van het bepaalde in 13.2.1 en toestaan dat wordt gebouwd ten dienste van en conform de basisbestemming.
        
      
      
        13.3.2
        
          De in 13.3.1 genoemde vrijstelling wordt slechts verleend:
          a indien daartegen uit hoofde van de waterstaatsbelangen geen bezwaar bestaat;
          b nadat het waterstaatsgezag daaromtrent is gehoord.
        
        
      
      
        9.2.2.
        Artikel 13.3.1 biedt de mogelijkheid aan het college om toe te staan dat wordt gebouwd voor een andere functie dan waterstaatsdoeleinden. Uit artikel 13.3.2 volgt dat dit alleen kan als daartegen uit hoofde van waterstaatsbelangen geen bezwaar bestaat en nadat het waterstaatsgezag daarover is gehoord. 
        
      
    
    
      9.3.
      De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden om af te wijken van het bestemmingsplan. Aan de omgevingsvergunning ligt namelijk een e-mail ten grondslag van 14 juli 2020 van B. Bovendorp, een medewerker Juridisch Beheer van de Afdeling Vergunningverlening van Rijkswaterstaat Oost-Nederland. Hierin staat dat het een advies is op het adviesverzoek van het college van 29 juni 2020 inzake de Wabo over de camping, waarin er vanuit Rijkswaterstaat geen bezwaren bestaan, omdat de huidige plannen vallen binnen een al eerder verleende vergunning uit 1993 voor een hoogwatervrije ophoging. De rechtbank is van oordeel dat met het vragen om advies het waterstaatsgezag is gehoord en dat uit de e-mail volgt dat daartegen vanuit waterstaatsbelangen geen bezwaar bestaat.
      
    
    
      9.4.
      
        De rechtbank twijfelt niet aan de bevoegdheid van Bovendorp om namens het waterstaatsgezag te adviseren. De enkele stelling van eiseres dat zij niet zeker weet of Bovendorp wel gemandateerd is, is niet voldoende concreet om daarover anders te oordelen, temeer nu uit het advies volgt dat hij een Medewerker Juridisch Beheer is van de Afdeling Vergunningverlening van Rijkswaterstaat. 
        Dat in de e-mail niet expliciet staat dat aan de adviseur een bouwplan is voorgelegd voor de 30 stacaravans, maakt het voorgaande niet anders, want er is geen enkele aanwijzing dat er een ander bouwplan is beoordeeld, nu het over dezelfde locatie gaat en het advies is gevraagd na het indienen van de aanvraag van 24 maart 2020. 
        De in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsvoorwaarden staan er ook niet aan in de weg dat het advies in de vorm van een e-mail wordt gegeven. Dat de adviseur heeft geadviseerd dat toestemming van de eigenaar nodig is, is geen waterstaatsbelang in de zin van de binnenplanse afwijkingsvoorwaarden. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Gemeentelijk beleid
        
      
    
    
      10.1.
      Eiseres stelt dat het plan niet voldoet aan het gemeentelijke beleid in de Structuurvisie Heerde 2025, want de ontwikkeling zelf is niet kleinschalig, omdat die voorziet in de realisering van 30 stacaravans en 41 parkeerplaatsen. Op pagina 55 van de Structuurvisie staat dat het alleen om kleinschalige ontwikkelingen mag gaan. Verder is het plan gelet op de omgevingskarakteristiek niet kleinschalig, want het is een zeer landelijke omgeving met weinig bebouwing midden in Natura 2000-gebied Rijntakken.  
      
    
    
      10.2.
      
        De rechtbank stelt voorop dat met het bestreden besluit alleen wordt afgeweken van de dubbelbestemming waterstaatsdoeleinden en dat het geldende bestemmingsplan stacaravans op zichzelf al toestaat. Ook in de Structuurvisie (op pagina 51 en 57) is de camping aangeduid als “bestaande camping/verblijfsrecreatie.” 
        Het is de rechtbank uit het betoog van eiseres niet gebleken dat de regels uit de Structuurvisie zijn bedoeld voor de bescherming van die waterstaatsdoeleinden. Voor zover dat al het geval zou zijn, dan volgt de rechtbank eiseres niet in het standpunt dat die afwijking niet kleinschalig zou zijn, omdat het gaat om een bestaande functie die al is toegestaan en waarvoor alleen wordt afgeweken voor zover de bestaande stacaravans binnen de dubbelbestemming staan en het waterstaatsgezag hier geen bezwaren tegen heeft. De beroepsgrond slaagt niet.  
      
      
      
        
          Indieningsvereisten Regeling omgevingsrecht
        
      
    
    
      11.1.
      Eiseres stelt dat de omgevingsvergunning op verschillende punten niet voldoet aan artikel 3.2 van de Regeling omgevingsrecht (Mor). Ten eerste heeft de tekening bij de ruimtelijke onderbouwing een te kleine schaal. Ten tweede is de informatie op het aanvraagformulier, dat de ruimtelijke gevolgen marginaal zijn en dat sprake is van een kleiner aantal stacaravans, onjuist omdat de stacaravans juridisch niet waren toegestaan. Ten derde is de maatvoering van de stacaravans niet duidelijk begrensd. Ten vierde maakt de activiteit bouwen geen onderdeel uit van de omgevingsvergunning. Ten vijfde staat op de plattegrond veel ander gebruik dan alleen de stacaravans en is onduidelijk welke plattegrond bindend is. Tot slot is onduidelijk in hoeverre de botenhelling en vissteiger zijn vergund, nu deze wel zijn genoemd in de stikstofberekeningen.  
      
    
    
      11.2.
      Een beroep op indieningsvereisten kan er niet toe leiden dat de omgevingsvergunning niet in stand blijft. Dat is anders als er aanleiding bestaat om te oordelen dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het over voldoende gegevens en bescheiden beschikte om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen. 
    
    
      11.3.
      In wat eiseres aanvoert, ziet de rechtbank geen aanknopingspunt dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat zij over voldoende gegevens beschikte om op de aanvraag te beslissen. Dat gegevens niet juist zouden zijn (tekening met onjuiste schaal, informatie uit de aanvraag) of dat activiteiten in de aanvraag zouden ontbreken (maatvoering, de activiteit bouwen, de botenhelling en vissteiger), maakt nog niet dat die gegevens onvoldoende zijn om te kunnen beslissen op de aanvraag. De beroepsgrond slaagt in zoverre niet. 
      
    
    
      11.4.
      Het is een andere vraag of het college deze gegevens ten grondslag heeft kunnen leggen aan het besluit. De rechtbank vult de rechtsgronden zo aan dat eiseres hiermee ook heeft bedoeld dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Hierover heeft de rechtbank onder III geoordeeld.  
      
      
        
          Provinciale regels
        
      
      12. Over de stelling van eiseres dat een beoordeling had moeten plaatsvinden aan de hand van regels uit de Geconsolideerde Omgevingsverordening Gelderland (februari 2022) over het Natuurnetwerk, de Groene ontwikkelingszone en het Ganzenrustgebied, is de rechtbank van oordeel dat – daargelaten dat eiseres niet concreet heeft gemaakt op welk punt de vergunning hiermee in strijd is – de Omgevingsverordening op grond van artikel 1.3 daarvan niet van toepassing is op vergunningen die met een in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid zijn verleend. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Tijdelijkheid vergunning
        
      
      13. Eiseres heeft gesteld dat de tijdelijkheid van de vergunning niet is gemotiveerd. Daarom betwist zij dat aan de voorwaarden voor een tijdelijke vergunning wordt voldaan. In dit algemene betoog ziet de rechtbank geen concreet aanknopingspunt voor het oordeel dat het college de vergunning die is aangevraagd voor tien jaar, niet in redelijkheid voor tien jaar heeft kunnen verlenen.
      
    
  
  
    V. Natuur
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    
      14.1.
      Eiseres voert verschillende beroepsgronden aan over natuur. De rechtbank gaat hierna in op deze beroepsgronden. Dit doet de rechtbank aan de hand van het volgende toetsingskader.
      
    
    
      14.2.
      Artikel 2.2aa van het Bor bepaalt dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo nodig is als sprake is van een project waarvoor een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming nodig is, maar deze vergunning niet is aangevraagd of verleend. 
      
      
        Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.  
      
      
    
    
      14.3.
      Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een project.
      
      
        
          Referentiesituatie
        
      
    
    
      15.1.
      Eiseres voert aan dat er geen sprake is van een activiteit die sinds de Europese referentiedatum onafgebroken aanwezig is geweest, want het kamperen met mobiele kampeervoertuigen en tenten vindt al heel lang niet meer plaats. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt in welke mate voorheen het kamperen met mobiele kampeervoertuigen en tenten plaatsvond.  
      
    
    
      15.2.
      Het college stelt dat de referentiesituatie kan worden ontleend aan een planologisch regime (het college verwijst naar AbRvS 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874, r.o. 17). Tussen partijen is niet in geschil dat de referentiedaum 24 maart 2000 is en dat het planologische regime op die datum recreatie in tenten en mobiele kampeervoertuigen toestond. Daarbij is het volgens het college niet van belang wat de feitelijke omvang van de activiteit is, maar alleen dat de activiteit in enige mate plaatsvond op de referentiedatum en wat toen ten hoogste planologisch was toegestaan (r.o. 18-20). Nu het terrein al meer dan 100 jaar wordt gebruikt als kampeerterrein kan de referentiesituatie worden bepaald aan de hand van de maximale representatieve invulling van het planologisch regime op 24 maart 2000. Dat is in het onderzoek ook gedaan, door uit te gaan van 30 standplaatsen voor kampeermiddelen (mobiele caravans, tenten), het gebruik van de vissteiger, de botenhelling en het gebruik van (mobiele) kampeermiddelen (koken, douchen). Ten tijde van de referentiedatum gold geen maximaal aantal campers, zodat zelfs van een beperktere referentiesituatie is uitgegaan dan was toegestaan. 
      
    
    
      15.3.
      Het is vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat voor de vraag of de wijziging van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging (intern salderen). 
      
      
        De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning, of bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. Bij het ontbreken van een milieutoestemming, kan de referentiesituatie worden ontleend aan een andere individuele toestemming die voor de activiteit op de referentiedatum gold. Als een andere individuele toestemming eveneens ontbreekt, kan aansluiting worden gezocht bij hetgeen op de referentiedatum planologisch was toegestaan.
      
      
    
    
      15.4.
      Vast staat dat de referentiesituatie hier is ontleend aan planologisch gebruik. Dat is niet in overeenstemming met de vaste rechtspraak van de Afdeling, waarin is overwogen dat bij het bepalen van de referentiesituatie voor projecten eerst moet worden gekeken naar een natuurvergunning of milieutoestemming, vervolgens naar een andere individuele toestemming en pas daarna naar het planologisch regime. In dit geval heeft het college niet op deze manier onderzocht wat de referentiesituatie is. Alleen al hierom slaagt de beroepsgrond.
      
      
        Daarbij merkt de rechtbank op dat het in deze zaak gaat om kamperen waarvoor ten tijde van de referentiedatum waarschijnlijk wel een toestemmingsregime gold op grond van de Wet op de openluchtrecreatie. Op de zitting heeft de vergunninghouder namelijk zelf verklaard dat zij jaarlijks een kampeervergunning heeft aangevraagd. Gelet hierop heeft het college er niet zonder nader onderzoek van uit mogen gaan dat er geen toestemming(sregime) gold zodat voor de referentiesituatie kon worden uitgegaan van de planologische situatie. Mogelijk zou er dus een andere referentiesituatie moeten gelden dan waar het college nu van is uit gegaan. Het besluit heeft op dit punt een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. 
      
      
    
    
      15.5.
      Nu de referentiesituatie onvoldoende onderzocht en onderbouwd is, is het niet zeker dat en in hoeverre intern kan worden gesaldeerd en als dat kan van welke uitgangspunten dan moet worden uitgegaan in de berekening. Daardoor is ook onduidelijk of de nu uitgevoerde berekeningen nog van belang zullen zijn voor eventuele vervolgbesluitvorming. De rechtbank komt daarom niet meer toe aan de overige beroepsgronden. Voor zover de huidige berekeningen nog wel relevant zullen zijn voor vervolgbesluitvorming, zal het college in het nieuwe besluit in ieder geval de door eisers genoemde punten (in het beroepschrift van 28 oktober 2021 en het aanvullende beroepschrift van 1 augustus 2022) moeten betrekken, zoals de openingstijden van de camping, het gasverbruik, de aanlegfase, de emissies van het verkeer en de emissies van mens en dier. 
      
      
        
          Soortenbescherming
        
        16.	Voor zover eiseres in algemene zin stelt dat onderzoek had moeten worden gedaan naar beschermde soorten, is de rechtbank van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat beschermde soorten in het gebied voorkomen die nopen tot onderzoek. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
    
    
      17.1.
      Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit van 20 juli 2021, omdat het besluit niet zorgvuldig is voorbereid, de omvang van de afwijking voor de vergunde stacaravans binnen de bestemming “waterstaatsdoeleinden” niet duidelijk is en omdat onvoldoende is onderbouwd of significante negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten doordat onzeker is of intern kan worden gesaldeerd nu de referentiesituatie onvoldoende is onderzocht en onderbouwd. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit voor zover dat wordt vernietigd in stand te laten, zelf een beslissing te nemen of een bestuurlijke lus toe te passen. Dit omdat het bepalen van de omvang van de afwijking en de aanwezige stacaravans en het onderzoek naar de referentiesituatie door het college zelf zal moeten worden gedaan en te onzeker is wanneer dit kan worden afgerond. Omdat deze procedure alleen gaat over het besluit van 20 juli 2021, kan de rechtbank zich niet uitlaten over de rechtmatigheid van het besluit van 9 maart 2021. 
      
    
    
      17.2.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
    
    
      17.3.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Om vergoeding van andere kosten is niet verzocht. 
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het besluit van 20 juli 2021; 
      - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      - bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
      - veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres.
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzitter, en mr. D. Bruinse-Pot en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 juni 203
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                voorzitter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
      
      
      
      
    
  
  
     De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) van 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1232, r.o. 3.1.
  
  
     Zie bijvoorbeeld AbRvS 27 februari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC5249.
  
  
     Rechtbank Gelderland 12 juni 2018, ECLI:NL:RBGEL:2018:2574.
  
  
     AbRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2098, r.o. 2.
  
  
     AbRvS 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:481, r.o. 3.3.
  
  
     Zie AbRvS 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3251, r.o. 5.4.
  
  
     Zie voetnoot 5.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2018:3067, r.o. 108.1.
  
  
     Zie bijvoorbeeld AbRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:2874, r.o. 16.2.