ECLI:NL:RVS:2020:1147, Raad van State, 29-04-2020, 201905809/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De burgemeester van Meierijstad heeft bij besluit van 17 juli 2017 op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet [appellant] en anderen gelast de woning aan de [locatie] te Veghel te sluiten voor de duur van zes maanden, omdat in die woning bij een doorzoeking van de politie 13,48 g cocaïne, 270,34 g hashish en 95,30 g hennep was aangetroffen. De Afdeling heeft bij uitspraak van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1310, geoordeeld dat de burgemeester de sluiting van de woning van [appellant] onvoldoende heeft gemotiveerd en heeft het besluit op bezwaar van 18 oktober 2017 vernietigd. Bij besluit van 25 juni 2019 heeft de burgemeester opnieuw het door [appellant] en anderen hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

201905809/1/A3.
    Datum uitspraak: 29 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    de erven van [appellant A], [appellant B], wonend te Veghel, gemeente Meierijstad, [appellant C], wonend te [woonplaats], en [appellant D], wonend te [woonplaats] (hierna gezamenlijk te noemen: [appellant] en anderen),
    en
    de burgemeester van Meierijstad,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 juli 2017 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang [appellant] en anderen gelast de woning aan de [locatie] te Veghel per 1 augustus 2017 te sluiten voor de duur van zes maanden.
    Bij besluit van 25 juni 2019 heeft de burgemeester opnieuw het door [appellant] en anderen hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    1.    Gelet op de in Nederland ontstane uitzonderlijke situatie door het uitbreken van het coronavirus en de in verband daarmee door de Nederlandse regering getroffen maatregelen om verspreiding van dit virus te voorkomen heeft de zitting van 25 maart 2020 geen doorgang kunnen vinden. De Afdeling heeft besloten met toestemming van partijen de zaak zonder zitting af te doen.
    Inleiding
    2.    De burgemeester heeft bij besluit van 17 juli 2017 op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet [appellant] en anderen gelast de woning aan de [locatie] te Veghel te sluiten voor de duur van zes maanden, omdat in die woning bij een doorzoeking van de politie 13,48 g cocaïne, 270,34 g hashish en 95,30 g hennep was aangetroffen. Bij besluit op bezwaar van 18 oktober 2017 heeft de burgemeester het besluit tot sluiting van de woning gehandhaafd, waarna de rechtbank bij uitspraak van 20 april 2018 dat besluit rechtmatig achtte.
    De uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019
    2.1.    De Afdeling heeft bij uitspraak van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1310, geoordeeld dat de burgemeester de sluiting van de woning van [appellant] onvoldoende heeft gemotiveerd en heeft het besluit op bezwaar van 18 oktober 2017 vernietigd. In het Beleid inzake bestuurlijke handhaving van artikel 13b Opiumwet Gemeente Meierijstad (hierna: het beleid) dat ten tijde van dat besluit van toepassing was stond dat de sluitingstermijnen bij softdrugs en/of harddrugs niet van toepassing zijn in situaties waarbij de woningbouwvereniging overgaat tot ontbinding van de betreffende huurovereenkomst. De Afdeling heeft de vernietiging als volgt gemotiveerd:
        "Het is onduidelijk gebleven waarom de door [appellant] en anderen genomen maatregelen onvoldoende zijn om van sluiting af te zien, terwijl de woningbouwverenigingen, door middel van afspraken in een convenant, geen sluiting opgelegd krijgen indien zij de huurovereenkomst met de huurder ontbinden. Daarbij is ook onduidelijk gebleven waarom de signaalfunctie in het geval van een woning uit de sociale huursector minder belangrijk zou zijn dan in het geval van een woning in de particuliere huursector. Ook is onduidelijk gebleven of de burgemeester [appellant] en anderen dezelfde mogelijkheden heeft geboden om de overlast van drugs in en rondom de woning tegen te gaan. Voor zover dat niet het geval zou zijn, is niet gebleken dat het gerechtvaardigd is dat [appellant] en anderen die mogelijkheden niet hebben gehad. Evenmin is onderbouwd dat de krapte in de sociale huursector ertoe moet leiden dat een onderscheid gemaakt wordt tussen de sociale en de particuliere huursector. Daar komt bij dat de burgemeester nu kennelijk niet meer van mening is dat woningen in de sociale huursector niet gesloten hoeven te worden, aangezien op 20 juni 2018 nieuwe beleidsregels in werking zijn getreden. Die beleidsregels houden in dat ten aanzien van het sluiten van een woning niet langer een onderscheid wordt gemaakt tussen een woning in de sociale huursector en een woning in de particuliere huursector. De Afdeling is daarom onder deze omstandigheden van oordeel dat de burgemeester zijn besluit onvoldoende heeft gemotiveerd."
        Vanwege deze vernietiging is de Afdeling niet toegekomen aan een oordeel over de betogen van [appellant] en anderen dat de sluiting een punitief karakter heeft en dat er andere bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan de burgemeester van sluiting had moeten afzien.
    Het besluit van de burgemeester van 25 juni 2019
    2.2.    Bij het besluit van 25 juni 2019 naar aanleiding van deze vernietiging heeft de burgemeester opnieuw het door [appellant] en anderen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De burgemeester heeft toegelicht dat de signaalfunctie van artikel 13b van de Opiumwet in de sociale huursector even belangrijk is als bij een woning in de particuliere huursector. Op grond daarvan bestaat dan ook geen reden om onderscheid te maken. Het onderscheid is gebaseerd op een afweging tussen de belangen die zijn gediend met een rechtvaardige en sociale verdeling van woningen (hierna: de volkshuisvesting) en de belangen die worden gediend met artikel 13b van de Opiumwet. De burgemeester heeft de belangen die zijn gediend met de volkshuisvesting nader onderbouwd. De wachttijd voor een sociale huurwoning in Meierijstad was in 2016 gemiddeld 5,5 tot 7 jaar. Hiervoor geldt dat dit gemiddelde een vertekend beeld geeft, omdat diverse doelgroepen voor voorrang in aanmerking komen waarbij het aantal personen dat tussen 2014 en 2016 een beroep deed op een urgentieverklaring is verdubbeld. De verwachting is dat dit nog zal toenemen door de achterstand in bouwproductie en de taakstelling die het college heeft bij de huisvesting van zogenoemde statushouders. Daarnaast is gebleken dat als gevolg van de transitie in het sociale domein zoals de afbouw van vormen van Beschermd Wonen en de beperkte plaatsen in de Maatschappelijke Opvang steeds meer mensen komen die afhankelijk zijn van huisvesting door woningbouwcorporaties. Op het gebied van volkshuisvesting hebben woningcorporaties een bijzondere en wettelijke taak die in verscheidene regelingen is gewaarborgd. Ook hanteren woningbouwverenigingen een procedure voor woningtoewijzing en voeren ze een adequate administratie. Identificatiebewijzen van potentiële huurders worden gecontroleerd. Ook wordt hun inkomen nagegaan zodat duidelijk is of de huursom bij het inkomen past. Er is een getekende huurovereenkomst. En tot slot wordt de huur per bank overgemaakt. Komt een woning leeg, dan vindt een vaste en transparante procedure plaats voor woningtoewijzing. De woning wordt toegewezen aan de kandidaat die reageert op het aanbod, voldoet aan de toewijzingscriteria en het langst staat ingeschreven van de kandidaten die reageren. Personen met een urgentieverklaring krijgen hierop voorrang. Hierdoor ontstaat een transparant systeem van woningtoewijzing en worden mogelijkheden geboden aan personen die afhankelijk zijn van sociale woningbouw en voor bijzondere of kwetsbare doelgroepen. Particuliere verhuurders zijn niet aan al deze regels gebonden en hebben doorgaans een commercieel motief bij de verhuur. Zij hebben meer vrijheid om te bepalen aan wie zij de woning verhuren en hoe zij hun administratie vormgeven. Vanwege het commerciële motief zullen zij doorgaans niet snel verhuren aan de doelgroepen die tot de taakstelling van een woningbouwvereniging behoren. Daarnaast is met woningbouwverenigingen in een convenant afgesproken op welke wijze eventuele drugshandel in sociale huurwoningen wordt aangepakt. Bij signalen wordt zo snel mogelijk ingegrepen en tot ontbinding van de huurovereenkomst overgegaan. Daarnaast is er een lijst voor huurders die om die reden de sociale huurwoning hebben moeten verlaten waardoor ze gedurende twee jaar niet in aanmerking komen voor een andere sociale huurwoning.
        Over [appellant] en anderen staat in het nieuwe besluit dat geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn om bij hen af te zien van sluiting van de woning.
    Het beroep van [appellant]
    3.    [appellant] en anderen betogen dat deze motivering nog altijd niet afdoende is om het onderscheid te verklaren. Zij voeren aan dat de belangen die de burgemeester aanhaalt tot doel hebben het woonklimaat in Nederland te verbeteren en te bewerkstelligen dat er voldoende sociale huurwoningen zijn, maar dat deze niet tot doel hebben het tegengaan van overtredingen van de Opiumwet. Een inbreuk op de openbare orde is bij overtredingen van de Opiumwet bij zowel huurders van sociale huurwoningen als van particuliere huurwoningen hetzelfde. Uit het besluit van de burgemeester blijkt nog steeds niet waarom de signaalfunctie in het geval van een particuliere huurwoning belangrijker is dan in het geval van een woning in de sociale huursector. Het belang is even groot en daarom mag geen onderscheid worden gemaakt. Dat woningbouwverenigingen een adequate administratie moeten voeren, betekent niet dat er geen drugs vanuit de woning worden verhandeld. Daarvoor is actief toezicht nodig, maar dat doen woningbouwverenigingen niet. Verder is het opstellen van beleid om drugshandel in een woning te voorkomen door woningbouwverenigingen niet verplicht op grond van de wet. [appellant] en anderen betogen dat zij bij het aangaan van de verhuur ook identificatiebewijzen hebben gecontroleerd, een huurovereenkomst hebben en dat de huur per bank wordt overgemaakt. Nadat de drugs zijn aangetroffen hebben ze de woning ook direct gesloten en de huurovereenkomst ontbonden. In zoverre hebben ze maatregelen getroffen. De burgemeester heeft verder nagelaten hun dezelfde mogelijkheden te bieden als woningbouwverenigingen. Het gegeven dat er lange wachtlijsten zijn voor sociale huurwoningen rechtvaardigt ook niet het onderscheid in behandeling, aldus [appellant] en anderen. Tot slot verzoeken [appellant] en anderen om alsnog de andere gronden van het beroep te bespreken waaraan in de eerdere uitspraak niet is toegekomen.
    Oordeel van de Afdeling over het onderscheid tussen woningbouwcorporaties en particuliere verhuurders bij sluiting van een woning
    3.1.    Op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang als in woningen een middel als bedoeld in lijst I of II, behorend bij de Opiumwet, wordt verkocht, afgeleverd, verstrekt of daartoe aanwezig is. Deze bepaling laat beleidsruimte aan de burgemeester om te bepalen in welke gevallen hij overgaat tot oplegging van een last onder bestuursdwang. Anders dan [appellant] betoogt, behoeven in de afweging om al dan niet tot sluiting van een woning over te gaan niet alleen belangen die gediend zijn bij het zichtbaar optreden tegen drugshandel te worden betrokken. De burgemeester stelt terecht dat dit belang mag worden afgewogen tegen andere belangen, zoals in dit geval het belang bij de volkshuisvesting. De Afdeling is ook van oordeel dat het belang bij volkshuisvesting en het gewicht dat daaraan in het beleid is toegekend in het nieuwe besluit goed en inzichtelijk is gemotiveerd. Hierbij mocht ook betekenis worden toegekend aan de wettelijke waarborgen die gelden voor woningcorporaties en het transparante toewijzingsbeleid. Anders dan particuliere verhuurders mogen zij niet elk willekeurig persoon huisvesten. Aannemelijk is dat lange wachttijden bestaan en dat steeds meer mensen een urgent woonprobleem hebben, waardoor het belangrijk is dat woningen weer snel vrijkomen om de doorstroom in de sociale huursector te kunnen bevorderen en de specifieke doelgroepen te kunnen huisvesten. Particuliere verhuurders hebben niet een dergelijke plicht en zijn ook in die zin dus niet gelijk te stellen met een woningbouwvereniging. Aannemelijk is verder dat particuliere verhuurders doorgaans een voorkeur hebben voor andere doelgroepen en dat zij ook op een andere manier tot verdeling van woonruimte zullen overgaan omdat zij doorgaans een commercieel motief zullen hebben, zoals de burgemeester stelt. Daarmee heeft de burgemeester afdoende gemotiveerd dat particuliere verhuurders niet geacht kunnen worden in dezelfde mate het belang van de volkshuisvesting te dienen als woningbouwcorporaties. Daarmee is eveneens inzichtelijk waarom in het geval van particuliere verhuur het belang van het zichtbaar optreden tegen drugshandel zwaarder weegt dan bij verhuur door woningbouwcorporaties. Het beleid waarin dit onderscheid is gemaakt is dan ook niet onrechtmatig. Gezien dat gerechtvaardigde onderscheid hoefde de burgemeester [appellant] en anderen geen vergelijkbare mogelijkheden aan te bieden als woningbouwverenigingen om overlast van drugs tegen te gaan. Dat woningbouwverenigingen niet verplicht zijn om beleid op te stellen dat ziet op het tegengaan van drugshandel, laat onverlet dat zij dat wel hebben gedaan en in overeenstemming met de burgemeester zich aan dat beleid conformeren.
        Tot slot blijkt uit het nieuwe beleid dat woningen van woningbouwcorporaties weliswaar nu wel worden gesloten net als die van particuliere verhuurders, maar dat woningbouwcorporaties, anders dan particuliere verhuurders, eerder de mogelijkheid hebben om opheffing van deze sluiting te verzoeken, zoals op het moment dat de huurders meewerken aan het ontbinden van de huurovereenkomst. Ook zijn de regels over recidive niet van toepassing. Zoals blijkt uit dit beleid is er dus nog steeds sprake van een onderscheid met de particuliere verhuur, vanwege het belang van de volkshuisvesting.
    Het oordeel van de Afdeling over de vergelijkbaarheid van de situatie van [appellant]   
    3.2.    Op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) moet de burgemeester, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840), alle omstandigheden van het geval betrekken bij zijn beoordeling en te bezien of deze op zichzelf, dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
        Dit kan eveneens inhouden dat, mocht in een specifiek geval blijken dat een particuliere verhuurder op zoveel punten vergelijkbaar is met een woningcorporatie, in dat specifieke geval aanleiding kan bestaan om ook van sluiting van de woning af te zien. De Afdeling is van oordeel dat dit in het geval van [appellant] en anderen niet zo is. Zo hebben [appellant] en anderen alleen gesteld maar niet aannemelijk gemaakt dat zij identificatiebewijzen controleren. Daarnaast is er weliswaar een huurovereenkomst overgelegd maar deze is niet ondertekend door zowel de huurder als [appellant] en anderen. Ook maakt een ander dan de huurder de huur over. Met deze persoon was nooit een huurovereenkomst gesloten. Verder is niet gebleken van een vergelijkbare werkwijze bij toewijzing van een woning aan potentiële huurders. Van een situatie die vergelijkbaar is met een woningbouwvereniging is dan ook geen sprake.
        Het betoog faalt.
    3.3.    Omdat het motiveringsgebrek op basis waarvan het besluit van 18 oktober 2017 is vernietigd in het besluit van 25 juni 2019 is hersteld, komt de Afdeling toe aan de andere gronden van het beroep die eerder onbesproken zijn gebleven.
    Is de sluiting aan te merken als een punitieve sanctie?
    4.    [appellant] en anderen betogen verder dat de sluiting een punitief karakter heeft. Zodra zij op de hoogte waren geraakt van de vondst van drugs in de woning, zijn direct maatregelen genomen om verdere drugshandel vanuit de woning te voorkomen. Zo is de huurovereenkomst ontbonden, zijn de sloten vervangen en is de woning professioneel gereinigd. Op die manier hebben zij actief meegewerkt aan het beëindigen en beëindigd houden van de overtreding. Daarnaast ontbrak de noodzaak om de woning te sluiten, omdat de woning in een winkelstraat ligt en niet in een kwetsbare woonwijk. Omdat zij de woning vanaf 17 april 2017 gesloten hebben gehouden, is de woning met het toepassen van bestuursdwang feitelijk tien maanden gesloten geweest. De sluiting van de woning heeft daarmee een punitief karakter gekregen. De maatregel gaat verder dan noodzakelijk, zeker omdat er enkele kleine stickers aan de deur zijn geplakt. De burgemeester had dus geen gebruik mogen maken van zijn bevoegdheid om de woning te sluiten, aldus [appellant] en anderen.
    4.1.    De Afdeling stelt voorop dat, zoals vaker is geoordeeld in onder meer de uitspraak van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3360, een op artikel 13b van de Opiumwet gebaseerd sluitingsbevel strekt tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Awb. Het betreft in dit geval daarom een bestuurlijke sanctie die ertoe strekt overtredingen van de Opiumwet te beëindigen en herhaling daarvan te voorkomen. Met deze bepaling wordt beoogd negatieve effecten van de handel in en het gebruik van drugs, onder meer bezien vanuit het perspectief van de openbare orde, tegen te gaan.
        De burgemeester mocht een sluiting voor zes maanden noodzakelijk achten om de bekendheid als drugspand teniet te doen en herhaling te voorkomen. Zichtbare sluiting van de woning door de burgemeester is voor bij die woning betrokken drugscriminelen en voor buurtbewoners immers een signaal dat de overheid optreedt tegen drugscriminaliteit in die woning. Dat de woning zich bevindt in een winkelstraat, doet niet af aan de bevoegdheid van de burgemeester om de woning te sluiten. De openbare orde dient ook in een winkelstraat te worden gehandhaafd. Ook dan moet het voor de burgemeester mogelijk zijn om een signaal naar de samenleving af te geven dat er wordt opgetreden tegen drugshandel. Dat signaal kan alleen worden afgegeven door middel van het zichtbaar sluiten van de woning.
        Dat [appellant] en anderen zelf maatregelen hebben getroffen om te voorkomen dat de overtreding opnieuw zal plaatsvinden en deze daardoor vier maanden extra gesloten is geweest, maakt niet dat het besluit tot sluiting van de woning een punitief karakter krijgt. De burgemeester heeft tijdens de sluiting meegewerkt aan het openen van de woning bij bezichtigingen door potentiële kopers van de inmiddels verkochte woning. Bij verkoop van de woning bestond bovendien de mogelijkheid om opheffing van de sluiting te verzoeken waarna een nieuwe afweging door de burgemeester kon worden gemaakt. De sluiting strekte dus niet verder dan nodig voor het beëindigen van overtredingen van de Opiumwet en het voorkomen van herhaling daarvan.
        Het betoog faalt.
    Overige bijzondere omstandigheden
    5.    Tot slot betogen [appellant] en anderen dat de burgemeester onvoldoende rekening heeft gehouden met bijzondere omstandigheden. Het beleid voorziet in de mogelijkheid om, indien er een huurconstructie is, een eenmaal opgelegd besluit tot sluiting van een woning op te heffen. Dat kan alleen indien naar het oordeel van de burgemeester de verhuurder steeds voldoende zorgvuldig heeft gehandeld en aannemelijk heeft gemaakt dat hij geen weet had van overtreding van de Opiumwet door de huurders. De burgemeester heeft echter niet alle belangen meegenomen in zijn besluit. Hij had ook in zoverre in zijn besluit moeten betrekken dat zij zelf de woning gesloten hadden, aldus [appellant] en anderen.
    5.1.    Voor zover [appellant] en anderen doelen op de ontbinding van de huurovereenkomst en de financiële gevolgen van de sluiting is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze geen bijzondere omstandigheden opleveren en dat de omstandigheden tezamen bezien ook niet zodanig zijn dat zij maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel onevenredig is in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Dat [appellant] en anderen de woning zelf hebben gesloten, betekent niet dat dit een bijzondere omstandigheid is op grond waarvan de burgemeester van sluiting had moeten afzien. Met zichtbare sluiting heeft de burgemeester beoogd een signaal af te geven aan de omgeving dat wordt opgetreden tegen overlast van drugshandel. Dit doet hij onder andere door middel van het aanplakken van biljetten aan de voordeur. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om te oordelen dat er bijzondere omstandigheden zijn als gevolg waarvan de burgemeester van zijn beleid had moeten afwijken. 
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.    Gelet op al het voorgaande heeft de burgemeester in redelijkheid de woning van [appellant] voor de duur van zes maanden mogen sluiten.
    7.    Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het besluit van 25 april 2019 in stand blijft en dat de zaak hiermee is beëindigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2020
    317-857.