ECLI:NL:RVS:2021:1737, Raad van State, 04-08-2021, 202002730/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Harlingen naar aanleiding van een verzoek van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur documenten per e-mail naar hem toegezonden. Op 22 november 2017 heeft [appellant] op grond van de Wob verzocht om een digitale of analoge kopie van alle documenten die betrekking hebben op het archeologisch onderzoek in Midlum in het kader van de aanleg van de N31 Traverse Harlingen. Bij besluit van 14 februari 2019 heeft het college de volgens hem gevraagde documenten per e-mail naar [appellant] gestuurd. Bij besluit van 6 september 2019 heeft het college het bezwaar gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen, omdat door het overvloedig weglakken van namen niet duidelijk was wie de afzenders en ontvangers van de documenten waren.

202002730/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 maart 2020 in zaak nr. 19/3631 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Harlingen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 februari 2019 heeft het college naar aanleiding van een verzoek van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) documenten per e-mail naar hem toegezonden.
    Bij besluit van 6 september 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van
    14 februari 2019 herroepen.
    Bij uitspraak van 23 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    1.       De relevante wetgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       Op 22 november 2017 heeft [appellant] op grond van de Wob verzocht om een digitale of analoge kopie van alle documenten die betrekking hebben op het archeologisch onderzoek in Midlum in het kader van de aanleg van de N31 Traverse Harlingen.
    Bij besluit van 14 februari 2019 heeft het college de volgens hem gevraagde documenten per e-mail naar [appellant] gestuurd.
    Bij besluit van 6 september 2019 heeft het college het bezwaar gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen, omdat door het overvloedig weglakken van namen niet duidelijk was wie de afzenders en ontvangers van de documenten waren. Het college heeft de documenten op grond van artikel 10, eerste lid, onder d, van de Wob opnieuw ontdaan van persoonsgegevens en een kopie van de documenten uit de periode van 2012 tot en met 2017 per post naar [appellant] gezonden.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat het college ten onrechte artikel 10, eerste lid, onder d, van de Wob aan het besluit ten grondslag heeft gelegd, maar dat dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 Awb kan worden gepasseerd omdat openbaarmaking van de weggelakte gegevens wel op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob mocht worden geweigerd. Volgens de rechtbank hoefde het college geen documenten over het archeologisch onderzoek op te vragen bij het Steunpunt Momentenzorg Fryslân (hierna: het Steunpunt). Ook was het college volgens de rechtbank niet gehouden om een Excel-lijst te maken van de verzenders en ontvangers van de mailberichten en ook niet om op de documenten te noteren bij welke organisaties de betreffende personen werkzaam zijn.
    Hoger beroep
    Moest het college documenten opvragen bij het Steunpunt?   
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen documenten over het archeologisch onderzoek hoefde op te vragen bij het Steunpunt. Volgens [appellant] heeft het Steunpunt bij het archeologisch onderzoek de rol van bevoegd gezag op zich genomen, omdat het in naam van het college het onderzoek heeft aangestuurd en gecoördineerd en zelfstandig besluiten heeft genomen. [appellant] verwijst daartoe naar een brief van drs. D. Bloemhof, directeur van het Steunpunt van 22 november 2017. Volgens [appellant] vallen de werkzaamheden van het Steunpunt onder de verantwoordelijkheid van het college en valt daarom ook de correspondentie van het Steunpunt over het archeologisch onderzoek onder de definitie van artikel 3 van de Wob.
    4.1.    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan eenieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.  
    4.2.    Het Steunpunt is een privaatrechtelijke rechtspersoon, te weten een stichting. Niet in geschil is dat het Steunpunt geen bestuursorgaan is als bedoeld in artikel 1:1 van de Awb, omdat het niet is ingesteld krachtens publiekrecht en niet is bekleed met enig openbaar gezag.          
    4.3.    De rechtbank heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2626. Hierin heeft de Afdeling overwogen dat om te kunnen bepalen of een instelling, dienst of bedrijf dat zelf geen bestuursorgaan is werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, bepalend is in welke mate het bestuursorgaan opdrachten of aanwijzingen kan geven aan de instelling, de dienst of het bedrijf en/of in hoeverre de instelling, de dienst of het bedrijf zich dient te richten naar de opdrachten of aanwijzingen van het bestuursorgaan. Dit kan worden afgeleid uit bijvoorbeeld de statuten van de instelling, de dienst of het bedrijf of een door het bestuursorgaan en de instelling, de dienst of het bedrijf gesloten overeenkomst.
    Volgens de rechtbank is niet gesteld of gebleken dat het college enige betrokkenheid heeft bij of zeggenschap heeft over het Steunpunt, anders dan volgt uit de inschakeling van het Steunpunt in verband met de expertise op het terrein van archeologie. Ook blijkt volgens de rechtbank uit de statuten of andere stukken niet dat het Steunpunt zich bij zijn werkzaamheden moet richten naar opdrachten of aanwijzingen van het college. Daaruit heeft de rechtbank de conclusie getrokken dat het Steunpunt niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het college en dat het college daarom geen documenten over het archeologisch onderzoek hoefde op te vragen bij het Steunpunt.
    4.4.    De Afdeling stelt vast dat het Steunpunt bij het archeologisch onderzoek bij Midlum is opgetreden als adviseur van het college. Anders dan [appellant] betoogt, kan uit de stukken niet worden afgeleid dat het Steunpunt in naam van het college zelfstandig beslissingen heeft genomen. In de brief van het Steunpunt van 22 november 2017, waar [appellant] naar verwijst, staat: ‘In het onderhavige geval heeft de gemeente Haringen ons als Steunpunt als zodanig voor advieswerk ingehuurd voor zaken die officieel tot haar takenpakket behoren. Het besluitvormingstraject is hierbij uiteraard aan het bevoegd gezag.’ Onder de openbaar gemaakte stukken bevindt zich verder een Programma van Eisen (PvE) dat voorafgaand aan de uitvoering van de opgraving bij Midlum is opgesteld en diende als leidraad voor het archeologisch onderzoek. Volgens het PvE treedt de gemeente als bevoegd gezag op en regelt het de verdere afhandeling van het onderzoek en is het Steunpunt archeologisch adviseur van de gemeente. Voor zover [appellant] wijst op een mailbericht van 12 december 2013 van de gemeente Harlingen, waarin staat dat het Steunpunt akkoord heeft gegeven voor de aanleg van een tussenvlak in proefsleuf 2, overweegt de Afdeling dat dit niet leidt tot het oordeel dat het Steunpunt in naam van het college zelfstandig een beslissing besluit heeft genomen. Het Steunpunt was daartoe niet bevoegd. Het ging daarbij om een incidenteel geval waarbij snel gehandeld moest worden en geen tijd was om vooraf te overleggen, maar waarbij het incident wel achteraf aan het college moest worden verantwoord.
    4.5.    Naar het oordeel van de Afdeling voert [appellant] wel terecht aan dat het Steunpunt, als adviseur van het college, het archeologisch onderzoek actief heeft aangestuurd en gecoördineerd en aldus feitelijk taken van het college heeft uitgevoerd. In de brief van het Steunpunt van 22 november 2017 staat dat de gemeente Harlingen het Steunpunt heeft ingehuurd voor zaken die officieel tot haar takenpakket horen.
    In het PvE staat verder vermeld over de rol van het Steunpunt: ‘Het veldwerk wordt voorafgegaan door een startoverleg tussen de uitvoerder, de initiatiefnemer […], het bevoegd gezag & diens adviseur (…) steunpunt monumentenzorg Fryslân. Tijdens de uitvoering van het veldwerk is er wekelijks contact tussen de uitvoerder, (de adviseur van) het bevoegd gezag en de opdrachtgever. De resultaten van dit overleg worden vastgelegd in het dagrapport van het onderzoek. […] Indien tijdens het onderzoek vondsten worden gedaan waarvan de omvang, aard of complexiteit niet voorzien was, neemt de leidinggevende archeoloog onmiddellijk contact op met de opdrachtgever en het bevoegd gezag. De archeologisch adviseur van de gemeente Harlingen […] bepaalt (in overleg met en op verzoek van de gemeente) of het tevens nodig is de RCE (in geval van mogelijk nationaal belang) in te schakelen.’
    Dat het Steunpunt het archeologisch onderzoek actief heeft aangestuurd en gecoördineerd blijkt ook uit de uitvoerige mailwisselingen tussen het Steunpunt en de verschillende partijen die bij het archeologisch onderzoek betrokken zijn geweest, zoals de provincie Fryslân, Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, Archeodienst, de uitvoerder RAAP Archeologisch Adviesbureau en Ballast Nedam.
    4.6.    Uit de brief van het Steunpunt van 22 november 2017 en de openbaar gemaakte mailberichten van het Steunpunt blijkt verder eenduidig dat het Steunpunt voor elke handeling of beslissing steeds goedkeuring van het college nodig had. Het Steunpunt moest zich bij het archeologisch onderzoek dus richten naar opdrachten en aanwijzingen van het college. Dit betekent dat het Steunpunt werkzaam was onder aansturing en  verantwoordelijkheid van het college, voor zover het ging om de uitvoering van het archeologisch onderzoek bij Midlum. De daarop betrekking hebbende stukken moeten daarom worden geacht bij het college te berusten. Onbestreden is dat de door [appellant] verzochte correspondentie van het Steunpunt over het archeologisch onderzoek feitelijk niet bij het college berust, maar bij het Steunpunt. De rechtbank heeft daarom niet onderkend dat het college zich in het besluit van 6 september 2019 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het niet verplicht was de door [appellant] verzochte documenten bij het Steunpunt op te vragen.
    4.7.    Het betoog slaagt.
    Moet het college de domeinnamen van de e-mailadressen openbaar maken?
    5.       Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet is gehouden tot het vervaardigen van een Excel-lijst waarop de verzenders en ontvangers van de mailberichten zijn vermeld, of om op de documenten te noteren bij welke organisatie de betreffende personen werkzaam zijn. [appellant] voert aan dat bij een aantal mailberichten niet zichtbaar is van welke organisatie het bericht afkomstig is of naar welke organisatie het mailbericht is verstuurd. Het gaat  om mailberichten waarvan de verzender of ontvanger in het adresboek van het e-mailprogramma voorkomt, waardoor niet het e-mailadres met de domeinnaam, maar alleen de naam van de persoon in het adresveld wordt getoond. Doordat die naam vervolgens volledig wordt weggelakt verliest het mailbericht een groot deel van de informatiewaarde. [appellant] vindt dat het college in die gevallen de organisatienaam op de mailberichten moet schrijven, of een lijst moet opstellen met een overzicht van de organisatienamen van de verzenders en (kopie-)ontvangers van de mailberichten, of op een andere manier kenbaar moet maken tot welke organisaties de verzenders en (kopie-)ontvangers van de mailberichten behoren. [appellant] wijst erop dat een e-mailadres zichtbaar kan worden gemaakt door in het e-mailprogramma op de naam van de persoon te klikken, waarna een screenprint kan worden gemaakt.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 5 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:381, bevat de Wob geen verplichting om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning. De rechtbank heeft terecht met verwijzing naar deze uitspraak overwogen dat het college daarom niet is gehouden tot het vervaardigen van een Excel-lijst waarop de verzenders en (kopie-)ontvangers van e-mailberichten zijn vermeld of om op de documenten te noteren bij welke organisatie de betreffende personen werkzaam zijn.
    5.2.    De rechtbank gaat er wel aan voorbij dat gevraagde informatie, te weten de domeinnamen van de e-mailadressen van de verzenders en (kopie-)ontvangers van de mailberichten, elektronisch zijn vastgelegd en dat deze informatie onder het college berust. Niet in geschil is dat er op zichzelf geen bezwaar bestaat tegen het verstrekken van de domeinnamen, omdat deze geen persoonsgegevens bevatten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 12 oktober 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU4157, is ook een elektronisch document waarin gegevens worden bijgehouden, zoals hier aan de orde, een document in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob waarop het bepaalde in artikel 3 van de Wob van toepassing is. Aan aanspraken op openbaarheid die aan de Wob kunnen worden ontleend mag geen afbreuk worden gedaan door de gekozen wijze van gegevensverwerking. Deze aanspraken kunnen illusoir worden indien, zoals in dit geval, door de wijze van gegevensverwerking de domeinnamen van de e-mailadressen die op zichzelf onderdeel van de documenten zijn, niet zichtbaar zijn. De door [appellant] gevraagde informatie kan zichtbaar worden gemaakt door bijvoorbeeld, zoals [appellant] voorstelt, in het e-mailprogramma op de naam van de verzender of ontvanger te klikken en daarna een print-screen te maken. Vervolgens kunnen de namen van de ontvangers en verzenders worden weggelakt en kunnen de domeinnamen van de e-mailadressen zichtbaar blijven. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat openbaarmaking van de domeinnamen van de verzenders en (kopie)ontvangers van de mailberichten op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob mocht worden geweigerd.
    5.3.    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren. Het besluit van 6 september 2019 moet worden vernietigd. Het college moet een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Voor zover het college stelt dat aan het verzoek is voldaan met de in het mailbericht van 4 november 2019 van het Steunpunt aan [appellant] genoemde zes mailberichten, zal het moeten bezien of met deze zes mailberichten alle correspondentie over het archeologisch onderzoek bij de beoordeling van het verzoek is betrokken. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel  8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    7.       Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 maart 2020 in zaak nr. 19/3631, voor zover de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Harlingen van 6 september 2019, kenmerk 16735;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Harlingen op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    VI.      bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Harlingen te nemen besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Harlingen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 (zegge: tweehonderdvijfenzestig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2021
    640-978
     
    WETTELIJK KADER
     
    Wob
    Artikel 3
    1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    […]
    Artikel 10
    1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
    […]
    d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10, 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
    2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    […]
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    […]