ECLI:NL:RVS:2019:621, Raad van State, 27-02-2019, 201802718/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 januari 2016 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het omzetten van de appartementen voor short stay tot een appartementenhotel aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: het perceel).

201802718/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 februari 2018 in zaak nr. 16/6293 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel West (thans: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam; hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 januari 2016 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het omzetten van de appartementen voor short stay tot een appartementenhotel aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 23 augustus 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar met aanvulling van de motivering ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde] alsmede mr. S.T. Blom, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.C. van Elewoud, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is eigenaar van het pand op het perceel. Op het perceel geldt het bestemmingsplan "Oud-West" met de bestemming "Centrumdoeleinden" met de specifieke aanduidingen ‘horeca-drinken (hd)’ voor de begane grond en ‘wonen’ voor de overige bouwlagen. Op de begane grond bevindt zich een sportcafé. [appellant] heeft voor alle bovenwoningen van het pand vergunningen voor short stay voor een periode van maximaal 10 jaar. [appellant] wil de appartementen voor short stay omzetten in een appartementenhotel met 10 logiesverblijven en heeft daartoe op 19 november 2015 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend.
    2.    Het college heeft de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. In het besluit op bezwaar van 23 augustus 2016 heeft het college het besluit van 6 januari 2016 gehandhaafd onder aanvulling van de motivering. Het college heeft onder meer, in navolging van het advies van de commissie bezwaarschriften, [appellant] alsnog in de gelegenheid gesteld zijn aanvraag aan te vullen met het formulier ‘Hotelladder’ en een hotelplan. [appellant] heeft alleen het formulier ‘Hotelladder’ ingediend maar geen hotelplan overgelegd. Volgens het Regionaal adviesteam kon het de aanvraag door het ontbreken van een hotelplan niet beoordelen. Het college stelt zich daarom op het standpunt dat [appellant] onvoldoende heeft aangetoond dat dit hotel een toevoeging zal zijn voor zowel de buurt als de hotelbranche in Amsterdam, als bedoeld in de Regionale Hotelstrategie 2016-2022 (hierna: de Hotelstrategie), zodat het college in redelijkheid geen gebruik heeft hoeven maken van zijn bevoegdheid van het bestemmingsplan af te wijken.
    De gronden van het hoger beroep
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gewijzigde aanvraag, waarbij ook de begane grond van het pand op het perceel bij de aanvraag wordt betrokken, in bezwaar en beroep niet kan worden behandeld. De rechtbank gaat er aan voorbij dat de wijziging van de aanvraag op verzoek en advies van het college heeft plaatsgehad. Het college heeft daarmee het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat de gewijzigde aanvraag zou worden behandeld. Het college is bovendien ook feitelijk tot behandeling van de gewijzigde aanvraag overgegaan. Dit betekent volgens [appellant] dat het college bij het besluit op bezwaar op de gewijzigde aanvraag had moeten beslissen en dat, nu dit niet is gebeurd en dat besluit daarom niet in stand kan blijven, de rechtbank met het oog op finale afdoening van het geschil de gewijzigde aanvraag had moeten beoordelen.
    3.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de wijziging van de aanvraag geen ondergeschikte wijziging behelst van het bouwplan. De Afdeling onderschrijft wat de rechtbank daarover in rechtsoverwegingen 7 en 8 van de aangevallen uitspraak heeft overwogen. Dit betekent dat de rechtbank eveneens terecht heeft overwogen dat [appellant] voor het gewijzigde bouwplan een nieuwe aanvraag moet indienen. De omstandigheid dat [appellant] op aanraden van het college de aanvraag hangende zijn bezwaar heeft gewijzigd en het college daardoor bij hem het vertrouwen heeft gewekt dat die wijziging van de aanvraag in behandeling zou worden genomen, betekent niet dat het college reeds daarom niet hoeft te bezien of de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag ondergeschikt is of niet. Of sprake is van een ondergeschikte wijziging is een feitelijke vraag die per concreet geval beantwoord moet worden. Indien de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zodanig ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer kan worden gesproken van hetzelfde bouwplan, moet daarvoor een nieuwe aanvraag worden ingediend. Het college kan dan aan de hand van die aanvraag beoordelen of een omgevingsvergunning kan worden verleend. Dit betekent ook dat het college op de oorspronkelijke aanvraag, nu deze niet door [appellant] is ingetrokken, nog diende te beslissen. Gelet op het vorenstaande, heeft de rechtbank terecht overwogen dat alleen de afwijzing van de oorspronkelijke aanvraag voor de bovenliggende etages van het pand op het perceel voorligt.
    Het betoog faalt.
    4.    Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van de bovenliggende etages als hotel in strijd is met het bestemmingsplan. Evenmin is in geschil dat het college op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang bezien met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) de bevoegdheid heeft om van het bestemmingsplan af te wijken. In geschil is de vraag of het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan en de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren.
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bij de beoordeling van de aanvraag de Hotelstrategie heeft mogen betrekken zonder toepassing te geven aan het volgens hem over de periode 2007-2015 geldende Hotelbeleid. De Hotelstrategie was op het moment van de aanvraag en de besluiten van 6 januari 2016 en 23 augustus 2016 niet gepubliceerd of op andere wijze bekend gemaakt en is daarmee geen beleid als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zodat de Hotelstrategie niet als vervangend beleid kan gelden. Dit geldt temeer omdat de Hotelstrategie ervan uit gaat dat het Hotelbeleid van toepassing blijft. [appellant] stelt voorts dat hij niet met de Hotelstrategie bekend was en dat ook niet kon zijn. Verder was het Hotelbeleid niet ingetrokken. Het college diende daarom overeenkomstig het Hotelbeleid te handelen. Van bijzondere omstandigheden om dat niet te doen is niet gebleken en het college heeft zich daar ook niet op beroepen, aldus [appellant].
    Volgens [appellant] voldoet zijn aanvraag aan de in het Hotelbeleid opgenomen criteria. Ook indien de aanvraag aan de Hotelstrategie was getoetst dan was er geen reden voor weigering van de gevraagde vergunning, omdat het hier om een specifiek en zich van ander hotelaanbod onderscheidend hotelinitiatief gaat. Het overleggen van een hotelplan is volgens [appellant] niet vereist en brengt, zonder dat er zicht is op vergunningverlening, een te zware last met zich mee. Het college had volgens [appellant] voldoende informatie om op de aanvraag te beslissen.
    De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het college de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren, aldus [appellant].
    5.1.    Vast staat dat de Hotelstrategie niet eerder dan 24 augustus 2016 op de voorgeschreven wijze is gepubliceerd. Op het moment van besluitvorming was dit, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dus nog geen gepubliceerd beleid. Dit betekent evenwel niet dat aan de Hotelstrategie geen betekenis toekomt en niet aan de besluitvorming ten grondslag kon worden gelegd. Uit het raadsbesluit tot vaststelling van de Hotelstrategie van 27 november 2013 en de daarbij behorende voordracht blijkt dat vanaf 2014 zal worden gestart met de toepassing van de werkwijze zoals beschreven in de Hotelstrategie, hetgeen volgens het college ook is gebeurd. De Afdeling ziet geen reden daaraan te twijfelen. Deze werkwijze kon vanaf dat moment als een vaste door het college gehanteerde gedragslijn worden aangemerkt. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de aanvraag terecht heeft getoetst aan de Hotelstrategie. Het betoog van [appellant] dat in de Hotelstrategie is vermeld dat een initiatief aan alle vigerende (beleids)criteria moet voldoen, waaronder het Hotelbeleid, leidt niet tot een ander oordeel. Dit doet er immers niet aan af dat de aanvraag aan de ten opzichte van het Hotelbeleid aangescherpte criteria van de Hotelstrategie dient te voldoen en dat, zoals het college terecht aanvoert, bij strijd tussen het Hotelbeleid en de Hotelstrategie, de Hotelstrategie prevaleert omdat het hierin neergelegde beleid van latere datum is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1434.
    5.2.    Kern van de Hotelstrategie is kort weergegeven dat een nieuw hotelinitiatief toegevoegde waarde dient te hebben voor de directe omgeving en de overall hotelmarkt in de regio. De hotelladder is in de Hotelstrategie opgenomen als instrument om nieuwe initiatieven te toetsen. Daarvoor dient door de aanvrager van een initiatief het formulier ‘Hotelladder’ te worden overgelegd. Hoewel juist is dat in de Hotelstrategie niet met zoveel woorden is bepaald dat een hotelplan dient te worden overgelegd, is op het formulier ‘Hotelladder’ onder meer wel vermeld dat sprake dient te zijn van een hoogwaardige bedrijfsfilosofie en voorts dat de financiële haalbaarheid van een hotelinitiatief moet worden aangetoond. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat dit onder meer betekent dat een gedegen financiële onderbouwing van het initiatief dient te worden overgelegd, hetgeen in de praktijk zal neerkomen op het overleggen van een (financieel) hotel- dan wel bedrijfsplan of daarmee vergelijkbare onderbouwing. [appellant] heeft in het formulier ‘Hotelladder’ de vraag naar de financiële haalbaarheid slechts met ‘ja’ beantwoord. Een gedegen onderbouwing van de financiële haalbaarheid van het initiatief ontbreekt daarom. Dat het stellen van deze eis een onevenredige belasting vormt voor [appellant] en dat de financiële onderbouwing ook op een later tijdstip kan worden overgelegd, heeft hij niet aannemelijk gemaakt. De enkele stelling dat hij, voordat hij die onderbouwing indient, eerst beoordeeld wil zien of het initiatief een uniek concept is als bedoeld in de Hotelstrategie, is daarvoor onvoldoende. Verder hangen, gezien het formulier ‘Hotelladder’, de daarop vermelde toetsingscriteria nauw met elkaar samen en dienen die criteria in samenhang te worden beoordeeld.
    Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant] met de door hem overgelegde gegevens onvoldoende heeft aangetoond dat het hotel een toevoeging zal zijn voor zowel de buurt als de hotelbranche in Amsterdam.
    5.3.    Gezien hetgeen hiervoor onder 5.1 en 5.2 is overwogen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
    Het betoog faalt.
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Hagen    w.g. Montagne
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2019
    374.