ECLI:NL:RBGRO:2011:BP0836, Rechtbank Groningen, 07-01-2011, AWB 10-1151 GEMWT
Rechtbank Groningen — Uitspraak 
Datum: 2011-01-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft terecht het verzoek om handhaving ingevolge de Wabo afgewezen. Uitleg van de planvoorschriften in het licht van een daarin opgenomen beschrijving in hoofdlijnen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter prevaleert de doeleindenomschrijving van het bestemmingsplan boven de beschrijving in hoofdlijnen, nu de beschrijving in hoofdlijnen, gelet op de zinsnede 'zullen worden nagestreefd' slechts een aanwijzing voor het college van B&W bevat. Er is geen sprake van een voldoende concrete norm om te kunnen spreken van een norm waaraan de burger rechtstreeks aanspraken kan ontlenen. Geen sprake van een overtreding van artikel 2, eerste lid aanhef, en onder c, van de Wabo.

RECHTBANK GRONINGEN
      Sector Bestuursrecht
    
    
    Zaaknr: AWB 10/1151 GEMWT
    
    van de voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen inzake het verzoek om toepassing van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van
    
    
      [verzoekster], gevestigd te [adres], verzoekster,
      gemachtigde: mr. B.N. Kloostra, advocate te [adres], 
    
    
    ten aanzien van het besluit van 23 november 2010 van
    
    
      het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, verweerder,
      gemachtigde: N.K.J. Wiggers, werkzaam bij de provincie.
    
    
    
    1.	Procesverloop
    
    Verzoekster heeft verweerder bij brief van 9 november 2010 verzocht om handhavend op te treden tegen de voorgenomen aanleg van een koelwateruitlaat die door RWE Eemshaven Holding B.V. (hierna: de vergunninghouder) zal worden aangelegd ten behoeve van de te realiseren energiecentrale in de Eemshaven. Aan dit verzoek om handhaving heeft verzoekster ten grondslag gelegd dat het lozen van koelwater in strijd is met artikel 3 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan ‘Waddenzee’.
    
    Bij besluit van 23 november 2010 heeft verweerder het verzoek om handhavend optreden afgewezen.
    
    Namens verzoekster is bij brief van 29 november 2010 tegen dit besluit bij verweerder een bezwaarschrift ingediend.
    
    Bij verzoekschrift van 29 november 2010 is namens verzoekster de voorzieningenrechter gevraagd met betrekking tot het voornoemde besluit een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Verweerder heeft bij brief van 16 december 2010 de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend. 
    
    Afschriften van de gedingstukken zijn, voor zover niet door hen ingediend, aan partijen verzonden.
    
    
      Het verzoek is behandeld ter zitting van de rechtbank op 21 december 2010, alwaar verzoekster werd vertegenwoordigd door [verzoekster] en haar voornoemde gemachtigde.
      Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door de voornoemde gemachtigde.
      Namens vergunninghouder zijn verschenen [betrokkene] (allen coördinator vergunningen), bijgestaan door de gemachtigden mr. J.J. Peelen en mr. D.N. Broerse, beiden advocaat te Amsterdam.
      Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eemsmond (hierna: het college van B&W) is verschenen de gemachtigde mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen.
    
    
    2.	Rechtsoverwegingen
    
    2.1	Feiten en procesverloop
    
    Bij besluit van 12 augustus 2008 heeft het college van B&W een reguliere bouwvergunning onder vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), verleend aan vergunninghouder ten behoeve van de bouw van een steenkolenkrachtcentrale.
    
    Verzoekster heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eemsmond bij brief van 8 september 2010 verzocht om handhavend op te treden tegen de voorgenomen aanleg van een koelwateruitlaat die door vergunninghouder zal worden aangelegd ten behoeve van deze energiecentrale. Aan dit verzoek om handhaving heeft verzoekster ten grondslag gelegd dat het lozen van koelwater in strijd is met het bepaalde in artikel 3 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan ‘Waddenzee’ alsmede dat de koelwateruitlaat zonder de daartoe vereiste bouwvergunning wordt gerealiseerd.
    
    Bij besluit van 14 oktober 2010 heeft verweerder het verzoek om handhavend optreden afgewezen.
    
    Namens verzoekster is bij brief van 28 oktober 2010 tegen dit besluit bij het college van B&W een bezwaarschrift ingediend.
    
    Bij verzoekschrift van 28 oktober 2010 is namens verzoekster de voorzieningenrechter gevraagd met betrekking tot het voornoemde besluit een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Verzoekster heeft bij brief van 9 november 2010 een soortgelijk verzoek om handhaving ingediend bij verweerder. 
    
    Bij uitspraak van 23 november 2010 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
    
    Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het verzoek om handhavend optreden d.d. 28 oktober 2010 afgewezen.
    
    2.2	Regelgeving
    
    Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, Awb, kan, voor zover hier van belang, indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
    Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden.
    
    
      Artikel 1.6, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo luidt als volgt:
      “Indien voor het tijdstip waarop de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in werking treedt met betrekking tot een activiteit als bedoeld in die wet een beschikking tot toepassing van bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom of tot gehele of gedeeltelijke intrekking van een vergunning is gegeven, blijft het onmiddellijk voor dat tijdstip ten aanzien van een zodanige beschikking geldende recht van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking onherroepelijk wordt.”
    
    
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid aanhef, en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid aanhef, en onder c, van de Wabo is het, voor zover thans van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 3.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht zijn gedeputeerde staten van de provincie waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, bevoegd te beslissen op een aanvraag die betrekking heeft op activiteiten met betrekking tot een inrichting die behoort tot een categorie ten aanzien waarvan dat in bijlage I, onderdeel C, is bepaald.
    
    Op de gronden waar vergunninghouder voornemens is een deel van de steenkolencentrale te realiseren, rust volgens het bestemmingsplan ‘Waddenzee’ de bestemming ‘Waddenzee’.
    
    Ingevolge artikel 3 van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan zijn de als zodanig op de plankaart aangewezen gronden bestemd voor doeleinden ten aanzien van het natuurgebied Waddenzee, waaronder behoud, herstel en ontwikkeling van het getijdengebied en de daaraan eigen landschappelijke- en natuurlijke waarden. Daarnaast zijn onder deze bestemming zogenaamde sociaaleconomische en sociaal-culturele doeleinden begrepen. Het gaat dan bijvoorbeeld om scheepvaart, ondergrondse transport- en energieleidingen, visserij, kustbeheer, lozing van afvalstoffen en afvalwater/koelwater, onder de in artikel 3 van de planvoorschriften opgenomen condities.
    
    In een bij artikel 3 van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan opgenomen schema zijn de voorwaarden opgenomen, waaronder de lozing van afvalwater/koelwater binnen de geldende bestemming plaats kan vinden. Bestaande lozingen maken deel uit van de kolom ‘tolereren’, overige lozingen behoren tot de kolom ‘ongewenst’.
    
    2.3	Overwegingen
    
    Gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat een voorlopige voorziening te treffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    
    Ter zitting is komen vast te staan dat vergunninghouder inmiddels in het kader van de realisering van de in geding zijnde koelwateruitloop gestart is met voorbereidende werkzaamheden, zijnde het egaliseren van de bodem en de verwijdering van slib uit het buitendijkse gedeelte. 
    
    Onder die omstandigheden acht de voorzieningenrechter het spoedeisende belang aan de zijde van verzoekster gegeven.
    
    In formeel opzicht overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    
    
      De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder afwijzend heeft beslist op het ingediende verzoek om handhaving na inwerkingtreding van de Wabo. Voorts dient te worden vastgesteld dat het verzoek om handhaving eveneens bij verweerder is ingediend na inwerkingtreding van laatstgenoemde wet. 
      Gelet op artikel 1.6, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo zijn de bepalingen van deze wet naar het oordeel van de voorzieningenrechter in het onderhavige geval van toepassing.
    
    
    Inhoudelijk wordt als volgt overwogen.
    
    Tussen partijen is niet (langer) in geschil dat voor de realisering van het buitendijkse gedeelte van de koelwateruitloop geen bouwvergunning en/of aanlegvergunning is vereist. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor handhavend optreden door verweerder op grond van de overweging dat een dergelijke vergunning ontbreekt.  
    
    Het geschil spitst zich gelet op vorenstaande toe op de rechtsvraag of er in het onderhavige geval sprake is van met de planvoorschriften strijdig gebruik van de gronden. Verzoekster stelt zich in dat verband op het standpunt dat het lozen van koelwater een strijdig gebruik oplevert. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    
    
      Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a ten eerste, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan ‘Waddenzee’, zijn de als ‘Waddenzee’ op de plankaart aangegeven gronden bestemd voor doeleinden ten aanzien van het natuurgebied Waddenzee: behoud, herstel en ontwikkeling van het getijdengebied en de daaraan eigen landschappelijke en natuurlijke waarden.
      De gronden die zijn aangeduid als ‘Waddenzee’ zijn daarnaast gelet op het bepaalde in artikel 3, eerste lid, onder b.9. van de planvoorschriften, bestemd voor sociaaleconomische en sociaal-culturele doeleinden, waaronder de lozing van afvalstoffen, afvalwater en koelwater. Deze doeleinden zullen gelet op het bestemmingsplan in onderlinge samenhang worden nagestreefd op een wijze die is aangegeven in de ‘beschrijving in hoofdlijnen’. 
    
    
    Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan wordt voor de toelaatbaarheid van activiteiten die gewenst zijn vanuit de verschillende doeleinden en die middels dit plan geregeld worden, de volgende onderlinge verhouding aangehouden:
    
    “I.	Onderlinge verhouding tussen de doeleinden
    
    
      Nevenschikking
      Van nevenschikking is sprake wanneer sociaal-economische en sociaal-culturele doeleinden gelijkwaardig worden geacht met de doeleinden van het natuurgebied Waddenzee.
    
    
    
    
      Onderschikking
      Van onderschikking is sprake wanneer de doeleinden van het natuurgebied prevaleren boven de sociaal-economische en sociaal-culturele doeleinden. Activiteiten op grond van de sociaal-economische en sociaal-culturele doeleinden mogen geen ernstige schade toebrengen aan de doeleinden van het natuurgebied.
    
    
    
      Tolereren
      Van tolereren is sprake wanneer sociaal-economische en sociaal-culturele doeleinden slechts in de vorm van medegebruik ten opzichte van de doeleinden van het natuurgebied toelaatbaar zijn. Activiteiten in de zin van bouwen van bouwwerken en de uitvoering van werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden zijn niet toegestaan.
    
    
    
      Ongewenst
      Ongewenst zijn alle activiteiten welke niet voorkomen in de doeleindenomschrijving. Bovendien zijn ongewenst alle activiteiten die wel in de doeleindenomschrijving voorkomen en als zodanig in het hierna volgende schema als ongewenst zijn aangegeven.”
    
    
    Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan worden in aansluiting op de onder I genoemde verhoudingen, voor zover thans van belang, in het plan voor de afzonderlijke doeleinden de volgende uitgangspunten voor inrichting en/of beheer gehanteerd:
    
    
      “k.	Lozing afvalstoffen, afvalwater/koelwater
      Lozing van afvalstoffen zoals boorspoelingen, afgewerkte olie, het bedrijfsmatig reinigen van scheepsruimten en dergelijke is niet toegestaan. Lozing van afvalstoffen in de Waddenzee via bestaande pijpleidingen vanaf het vaste land is toegestaan, waarbij echter uit oogpunt van het tegengaan van waterverontreiniging gestreefd wordt naar het verminderen c.q. saneren van deze lozingen. Aanleg van nieuwe lozingspunten is niet toegestaan. Lozing van afvalwater en koelwater in de Waddenzee door bedrijven op de Eemshaven is toegestaan, mits de invloed op het Wadden-estuarium beperkt is.”
    
    
    
      Ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan mogen de in het plan begrepen gronden slechts worden gebruikt overeenkomstig het bepaalde in de doeleindenomschrijving van de betreffende bestemmingen, met dien verstande dat in de bestemming het uitvoeren van werken, geen gebouwen zijnde, of werkzaamheden niet is begrepen ten behoeve van:
      -	de recreatie, voor zover het betreft de gronden gelegen buiten de aanduiding ‘scheepvaartroutes’;
      -	het agrarisch gebruik.
    
    
    Verzoekster betoogt dat uit het naar haar mening conservatieve karakter van het bestemmingsplan en het samenstel van planvoorschriften, afgeleid dient te worden dat het bestemmingsplan een (absoluut) verbod inhoudt voor wat betreft het realiseren van een nieuw lozingspunt voor koelwater en de daarmee samenhangende werkzaamheden.
    
    
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat de door vergunninghouder voorgenomen werkzaamheden ter realisering van het buitendijkse gedeelte van de koelwateruitloop, zoals het egaliseren van de bodem, het storten van basaltblokken op de bodem en het aanbrengen van een tweetal strekdammen, in zijn totaliteit als activiteit onder de in het bestemmingsplan opgenomen noemer ‘het lozen van koelwater’ dient te worden begrepen.
      De voorzieningenrechter overweegt voorts dat uit een oogpunt van rechtszekerheid alleen dan sprake is van een door het bestemmingsplan verboden gebruik van gronden, indien dit is terug te vinden in een uitdrukkelijk daartoe strekkend planvoorschrift. Een zodanig verbod vloeit, anders dan verzoekster voorstaat, dus niet voort uit het samenstel van de planvoorschriften en/of de al dan niet kennelijke bedoeling van de planwetgever. 
    
    
    Vast staat dat in de voorschriften van het vigerende bestemmingsplan geen algemeen gebruiksverbod of specifiek gebruiksverbod op het lozen van koelwater is opgenomen, ook niet indien het gaat om een nieuw lozingspunt. Dit geldt evenzeer voor de geleiding van het koelwater en de daarvoor benodigde voorzieningen. In zoverre heeft verweerder zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook terecht op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding bestaat om handhavend op te treden.
    
    
      Voor zover de gemachtigde van vergunninghouder zich, in navolging van de gemachtigde van het college van B&W, op het standpunt stelt dat het lozen van koelwater door middel van een koelwateruitloop in overeenstemming is met artikel 3, eerste lid, aanhef onder a ten eerste, van de planvoorschriften en om die reden niet aan het afwegingsschema van artikel 3, tweede lid, van de planvoorschriften kan worden toegekomen, kan de voorzieningenrechter dit betoog niet volgen. Weliswaar draagt de buitendijkse koelwateruitloop zorg voor een verminderd eroderend effect van het koelwater op de bodemflora en –fauna in het betrokken gebied, maar daarmee kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden geconcludeerd dat het realiseren van een nieuw lozingspunt als hier aan de orde bijdraagt aan het behoud, herstel en ontwikkeling van het getijdengebied en de daaraan eigen landschappelijke en natuurlijke waarden, als bedoeld in het voornoemde planvoorschrift. 
      In dit verband acht de voorzieningenrechter van belang dat realisering van het buitendijkse gedeelte van de koelwateruitloop en het lozen van koelwater van invloed is op de bodemflora en –fauna van 3,1 hectare van het natuurgebied Waddenzee.
    
    
    Gelet op het vorenstaande ligt vervolgens ter beantwoording van de voorzieningenrechter de rechtsvraag voor of het lozen van koelwater, gelet op de in artikel 3, tweede lid, van de planvoorschriften opgenomen beschrijving in hoofdlijnen, als met het bestemmingsplan strijdig gebruik dient te worden aangemerkt. 
    
    Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
    
    
      Uit het schema, behorend bij de beschrijving in hoofdlijnen ingevolge artikel 3, tweede lid, van de planvoorschriften, dient te worden afgeleid dat een nieuw lozingspunt ongewenst is, niettegenstaande de gegeven doeleindenomschrijving in dit planvoorschrift. 
      Gelet hierop betoogt verzoekster dat het lozen van koelwater, gelet op het schema behorend bij de beschrijving in hoofdlijnen ingevolge artikel 3, tweede lid, van de planvoorschriften, als ongewenst dient te worden aangemerkt en om die reden op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan.
    
    
    
      De voorzieningenrechter stelt in dit verband vast dat het buitendijkse gedeelte van de koelwateruitloop ten behoeve van het lozen van koelwater als nieuw lozingspunt dient te worden aangemerkt en ingevolge het schema, behorend bij de beschrijving in hoofdlijnen als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de planvoorschriften, als een ongewenste ontwikkeling dient te worden beschouwd. 
      Daarmee is naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter niet gegeven dat het lozen van koelwater, gelet op de in de planvoorschriften opgenomen doeleindenomschrijving, onder een in het bestemmingsplan opgenomen gebruiksverbod valt. 
    
    
    De voorzieningenrechter overweegt in dat verband dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS), onder meer kenbaar uit LJN: BB8388, dient te worden afgeleid dat de doeleindenomschrijving van het bestemmingsplan prevaleert boven de beschrijving in hoofdlijnen die van een bestemmingsplan deel kan uitmaken. In de uitspraak van 5 april 2006 van de ABRS, kenbaar uit LJN: AV8663, wordt geoordeeld dat voor de vraag of het bevoegd gezag handhavend kan optreden vanwege strijd met het bestemmingsplan, bepalend is of in strijd is gehandeld met het aan de orde zijnde gebruiksverbod, zoals opgenomen in de doeleindenomschrijving. Wanneer niet in strijd met dat verbod is gehandeld, bestaat geen bevoegdheid om handhavend op te treden tegen het gebruik, zelfs niet indien in de beschrijving in hoofdlijnen is opgenomen dat dit gebruik niet is toegestaan. 
    
    Uit de voornoemde jurisprudentie van de ABRS leidt de voorzieningenrechter af dat een beschrijving in hoofdlijnen in zijn algemeenheid niet kan afdoen aan gebruik dat ingevolge de planvoorschriften is toegestaan, tenzij er sprake is van een concrete norm, waaraan rechtstreeks aanspraken kunnen worden ontleend. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    
    De voorzieningenrechter stelt vast dat in artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften is bepaald dat de genoemde doeleinden in onderlinge samenhang zullen worden nagestreefd op een wijze die is aangegeven in de ‘beschrijving in hoofdlijnen’. 
    
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter bevat de beschrijving in hoofdlijnen, gelet op de zinsnede ‘zullen worden nagestreefd’, slechts een aanwijzing voor het college van B&W om de in artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften genoemde doeleinden tegen elkaar af te wegen en daarmee niet een voldoende concrete norm om te kunnen spreken van een norm waaraan de burger rechtstreeks aanspraken kan ontlenen. Aan de beschrijving in hoofdlijnen kan om die reden niet de waarde worden gehecht die verzoekster daaraan toegekend wenst te zien. Steun voor zijn opvatting vindt de voorzieningenrechter in een uitspraak van 21 november 2007 van de ABRS, kenbaar uit LJN: BB8388.
    
    
      Gelet op de voorgaande overwegingen is de voorzieningenrechter van oordeel dat het lozen van koelwater via het buitendijkse gedeelte van de koelwateruitloop en de daarmee samenhangende werkzaamheden niet in strijd zijn met de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan. Van een overtreding van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is in het onderhavige geval is dan ook geen sprake. 
      Onder die omstandigheden heeft verweerder het verzoek om handhavend optreden dan ook terecht afgewezen.
    
    
    Aangezien de houdbaarheid van het bestreden besluit in de bezwaarfase als overwegend positief dient te worden ingeschat, bestaat er geen aanleiding de gevraagde voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek daartoe wordt dan ook afgewezen.
    
    De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb, uit te spreken.
    
    Beslist wordt als volgt. 
    
    3.	Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen, 
    
    RECHT DOENDE,
    
    -	wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
    
    Aldus gegeven door mr. T.F. Bruinenberg als voorzieningenrechter en in het openbaar door hem uitgesproken op 7 januari 2011, in tegenwoordigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
    
    de griffier,                                                                                        de voorzieningenrechter, 
    
    
    
    
     
    
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      typ: hvk