ECLI:NL:RVS:2019:726, Raad van State, 06-03-2019, 201800901/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 oktober 2014 heeft het algemeen bestuur aan [wederpartij] een omgevingsvergunning verleend voor het inpandig veranderen en vernieuwen van de beletage en het souterrain en het wijzigen van de achtergevel van het gebouw op het perceel [locatie 1] in Amsterdam (hierna: het perceel).

201800901/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 december 2017 in zaak nr. 16/3749 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam (nu: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam).
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 oktober 2014 heeft het algemeen bestuur aan [wederpartij] een omgevingsvergunning verleend voor het inpandig veranderen en vernieuwen van de beletage en het souterrain en het wijzigen van de achtergevel van het gebouw op het perceel [locatie 1] in Amsterdam (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 24 mei 2016 heeft het algemeen bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 1 oktober 2014 herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    Bij uitspraak van 18 december 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 26 mei 2016 (lees: 24 mei 2016) vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2018, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het algemeen bestuur heeft aan [wederpartij] een omgevingsvergunning verleend voor het inpandig veranderen en vernieuwen van de beletage en het souterrain en het wijzigen van de achtergevel van het gebouw op het perceel. [appellant] kan zich niet verenigen met de aan [wederpartij] verleende omgevingsvergunning vanwege onder meer de gevolgen voor het aan het perceel grenzende onbebouwde perceel [locatie 2], waarop hij naar hij stelt bebouwing wenst te realiseren.
        De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het bezwaar niet-ontvankelijk is. Het algemeen bestuur heeft volgens de rechtbank [appellant] ten onrechte aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] het perceel niet in eigendom heeft verkregen en dat daarnaast zijn woning aan de [locatie 3] in Amsterdam op zodanige afstand ligt van het perceel dat niet wordt voldaan aan het zicht- en nabijheidscriterium.
    Belanghebbendheid [appellant]
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bezwaar ontvankelijk was. Hij betoogt dat hij een rechtstreeks betrokken belang heeft bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning. Daartoe voert hij aan dat hij, samen met zijn broer, eigenaar is van het perceel [locatie 2]. Hij stelt dat hij het perceel heeft geërfd van zijn [vader] en diens nalatenschap zuiver heeft aanvaard. Daartoe verwijst hij naar verschillende handelingen die hij voor de boedel heeft verricht en die naar zijn stelling verder gaan dan het slechts beheren van de boedel. Zo stelt [appellant] dat hij in 2008 en 2009 de woning op het perceel [locatie 2] heeft laten slopen en de kosten daarvan mede heeft gedragen.
    2.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    2.2.    In een uittreksel van het Kadaster staat dat het perceel [locatie 2] in eigendom toebehoort aan [vader]. In de aan de rechtbank overgelegde verklaring van erfrecht van 19 december 1997 staat dat [vader] is overleden op 9 november 1997 en dat hij twee erfgenamen heeft, waaronder [appellant]. Tussen partijen is niet in geschil dat de boedel nog niet is verdeeld.
        Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat [appellant] het perceel [locatie 2] niet mede in eigendom heeft verkregen. Niet in geschil is dat hij de woning op het perceel op kosten van de boedel heeft laten slopen. Het algemeen bestuur heeft [appellant] op 6 juli 2015 omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een woongebouw met vier woningen op dit perceel. Hij heeft als mede-eigenaar van het perceel een rechtstreeks bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning betrokken belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Dat [appellant] samen met zijn broer eigenaar is en dat het bezwaar niet mede door zijn broer is ingesteld, doet hieraan niet af. Anders dan het college op de zitting heeft gesteld, is het voor het zijn van belanghebbende niet van betekenis of andere belanghebbenden, zoals in dit geval de broer van [appellant], al dan niet een rechtsmiddel hebben aangewend. Evenmin is van betekenis of de broer van [appellant] heeft ingestemd met het instellen van beroep.
        Gelet op het vorenoverwogene heeft de rechtbank niet onderkend dat [appellant] belanghebbende is zodat zijn bezwaar door het algemeen bestuur terecht inhoudelijk is beoordeeld.
        Het betoog slaagt.
    2.3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal alsnog de overige bij de rechtbank door [wederpartij] aangevoerde beroepsgronden beoordelen, nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen.
    3.    [wederpartij] betoogt dat het algemeen bestuur heeft miskend dat voor de wijziging van de achtergevel geen omgevingsvergunning is vereist. Hij betoogt dat het gaat om wijziging van een gevel die omgevingsvergunningsvrij is gerealiseerd, zodat voor de gevelwijziging ingevolge artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) evenmin omgevingsvergunning is vereist. Daarnaast is volgens hem de gevelwijziging aan te merken als het aanbrengen van een gevelpaneel, dat ingevolge artikel 2, aanhef en onderdeel 7, van bijlage II, van het Bor zonder omgevingsvergunning kan worden verricht.
    3.1.    De Afdeling begrijpt het betoog van [wederpartij] aldus dat hij betoogt dat het algemeen bestuur, omdat voor een deel van het bouwplan geen omgevingsvergunningsplicht bestaat, onderscheid had moeten maken in bouwactiviteiten waarvoor wel en bouwactiviteiten waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist.
    3.2.    Het aanvraagformulier en de bouwtekening zien op zowel het inpandig verbouwen van het pand als op het wijzigen van de achtergevel. [wederpartij] heeft niet vermeld dat de achtergevel buiten de aanvraag blijft. Dat had ook niet gekund, omdat de achtergevel functioneel en bouwkundig één geheel vormt met de overige onderdelen van het bouwplan. [wederpartij] heeft daarmee voor deze met elkaar samenhangende onderdelen omgevingsvergunning aangevraagd. Reeds gelet hierop heeft het algemeen bestuur de bouwactiviteiten terecht als één geheel beschouwd en getoetst of daarvoor als zodanig omgevingsvergunning kon worden verleend. Aan de door [wederpartij] gestelde omstandigheid dat voor de wijziging van de achtergevel als zodanig geen omgevingsvergunning is vereist, wat daar verder ook van zij, komt in dit verband geen betekenis toe.
        Het betoog faalt.
    3.3.    Het betoog van [wederpartij] dat het algemeen bestuur niet heeft onderkend dat voor het bouwplan ingevolge artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor in het geheel geen omgevingsvergunning is vereist, begrijpt de Afdeling aldus dat hij betoogt dat het algemeen bestuur om die reden heeft miskend dat de omgevingsvergunning niet wegens strijd met redelijke eisen van welstand kon worden geweigerd.
    3.4.    Artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. geen verandering van de draagconstructie,
    b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
    c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
    d. geen uitbreiding van het bouwvolume."
    3.5.    Het bouwplan betreft onder meer het maken van een vide aan de achterzijde van het pand over de gehele breedte. Blijkens een tot de aanvraag behorende constructietekening worden daartoe enkele draagbalken en de daarop rustende verdiepingsvloer verwijderd.
        Het begrip draagconstructie is in het Bor niet gedefinieerd. Zoals is overwogen in de uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:958, verstaat de Afdeling, gelet op de in de Van Dale, Groot woordenboek van de Nederlandse taal, opgenomen definitie van draagconstructie, onder de verandering van de draagconstructie als bedoeld in artikel 3, aanhef en achtste lid, onder a, van bijlage II van het Bor een verandering van een constructie van een bouwwerk welke constructie het bouwwerk mede draagt. De draagbalken van de vloer zijn de constructieve elementen die de woning mede dragen. Door verwijdering van enkele draagbalken wordt de draagconstructie veranderd. Aan het bepaalde in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, onder a, van bijlage II van het Bor, wordt dan ook niet voldaan. Het algemeen bestuur is er dan ook terecht, zij het op grond van een andere redenering, vanuit gegaan dat het bouwplan niet omgevingsvergunningsvrij is en dat getoetst diende te worden aan welstand.
        Het betoog faalt.
    Welstand
    4.    [wederpartij] betoogt dat het algemeen bestuur zich ten onrechte bij het besluit op bezwaar op het standpunt heeft gesteld dat de omgevingsvergunning in strijd is met redelijke eisen van welstand. Hij betoogt hiertoe allereerst dat het algemeen bestuur zich niet op het advies van de welstandscommissie heeft mogen baseren. Het advies is zijns inziens op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen, omdat hij niet in de gelegenheid is gesteld het bouwplan ten overstaan van de welstandscommissie toe te (laten) lichten, terwijl dat volgens hem wel gebruikelijk is.
        Volgens hem heeft het algemeen bestuur verder het bouwplan wat betreft de wijziging van de achtergevel ten onrechte getoetst aan redelijke eisen van welstand, omdat voor die wijziging als zodanig geen omgevingsvergunning is vereist. Wat betreft de inhoud van het advies betoogt hij dat uit het advies van de welstandscommissie niet blijkt dat het bouwplan is getoetst aan de in dit geval geldende criteria van de welstandsnota.
        [wederpartij] voert aan dat het algemeen bestuur ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om van het advies af te wijken. Hij wijst erop dat aan de achtergevels van panden aan de P.C. Hooftstraat in relevant opzicht gelijke gevelwijzigingen zijn gerealiseerd, die volgens het algemeen bestuur kennelijk wel voldoen aan redelijke eisen van welstand. Daarnaast wijst hij er op dat het Schapenburgerpad, dat ligt in het door onder meer de Vossiusstraat en de P.C. Hooftstraat omsloten binnenterrein, niet voor derden toegankelijk is. Het souterrain en de beletage zijn verder vanwege een schutting nauwelijks zichtbaar, zo stelt hij.
        Tot slot stelt [wederpartij] dat betekenis toekomt aan de omstandigheid dat het bouwplan reeds is gerealiseerd. Hij wijst erop dat het algemeen bestuur zich bij het besluit van 1 oktober 2014, waarbij omgevingsvergunning is verleend, op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan niet aan redelijke eisen van welstand moest worden getoetst, omdat het slechts zou gaan om een interne verbouwing en de wijziging van de achtergevel omgevingsvergunningsvrij is. Het algemeen bestuur heeft dit steeds aan hem te kennen gegeven, zodat hij daarvan mocht uitgaan.   
    4.1.    In artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo is bepaald dat de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1443, mag het bestuursorgaan, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bestuursorgaan dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria.
    4.2.    [wederpartij] heeft in zijn aanvraag van 21 augustus 2014 te kennen gegeven dat hij zijn bouwplan mondeling wil toelichten voor de Commissie Welstand en Monumenten (hierna: de welstandscommissie). Vast staat dat hij daartoe niet in de gelegenheid is gesteld. [wederpartij] is echter in de gelegenheid gesteld schriftelijke te reageren op het concept-advies en heeft dat ook gedaan. Hij heeft in zoverre zijn opvattingen over welstandsaspecten voldoende naar voren kunnen brengen. De Afdeling ziet geen reden voor het oordeel dat het algemeen bestuur zich daarom niet heeft mogen baseren op het advies van de welstandscommissie.
    4.3.    Het algemeen bestuur heeft het bouwplan, nu daarvoor een omgevingsvergunning is vereist, ook wat betreft de wijziging van de achtergevel terecht getoetst aan redelijke eisen van welstand. Een bouwplan moet immers in zijn geheel worden getoetst aan welstand.
    4.4.    Bij het besluit op bezwaar heeft het algemeen bestuur zich op grond van het welstandsadvies op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met de in de welstandsnota neergelegde criteria. In de beslissing op bezwaar staat dat het welstandsadvies is gebaseerd op de welstandsnota "De Schoonheid van Amsterdam" van 14 september 2016 (hierna: de welstandsnota).
        Het pand staat in het gebied dat in de welstandsnota is aangeduid als ‘de 19de-eeuwse ring’. Voor alle gebouwen in dat gebied gelden welstandscriteria voor erfgoed. De panden zijn ingedeeld in verschillende orden, waarmee de architectonische kwaliteit van bebouwing wordt aangegeven. Blijkens de tot de welstandsnota behorende waarderingskaart ‘19e eeuwse ring’ behoort het pand tot orde 3. Voor een dergelijk pand geldt in beginsel een bijzonder welstandsniveau. Voor de achtergevel gelden echter de redelijke eisen van welstand. In dit geval zijn dat, zoals het algemeen bestuur, ook heeft gesteld in het verweerschrift in beroep, de algemene criteria voor gevelwijzigingen. Op pagina 61 van de welstandsnota staan onder het kopje ‘vorm’ zeven criteria, die er onder meer toe strekken dat de karakteristiek van de achtergevel behouden dient te blijven.
    4.5.    In het advies van de welstandscommissie van 22 september 2015 staat dat de structuur van het pand bestaat uit een brede en smalle beuk. Deze karakteristiek is in de achtergevel afleesbaar in de gemetselde uitbouw met een gesloten karakter en de verandazone met een transparant karakter. Het aanpassen van de gevel van het souterrain en de beletage over de hele breedte, doet deze karakteristiek teniet. Bovendien gaat de samenhang verloren doordat de uitbouw op de verdieping geen relatie meer heeft met de onderliggende gevel. Geadviseerd wordt om de oorspronkelijke structuur afleesbaar te houden door de serrepuien van souterrain en beletage te vervangen door een hedendaagse dubbel hoge pui en een ingreep te doen in de uitbouw, waarbij het karakter van een gemetselde uitbouw afleesbaar blijft.
        [wederpartij] stelt terecht dat in het welstandsadvies niet staat dat het bouwplan is getoetst aan de welstandsnota. Dit leidt echter niet tot het daarmee beoogde doel, nu in het besluit op bezwaar wel staat dat daaraan is getoetst.   
        Uit het advies blijkt dat volgens de welstandscommissie met de realisering van het bouwplan de karakteristiek van de achtergevel wordt tenietgedaan. Daarmee heeft de welstandscommissie het bouwplan in strijd geacht met het in de welstandsnota neergelegde uitgangspunt dat de karakteristiek van de gevel behouden moet blijven. Anders dan waar [wederpartij] vanuit lijkt te gaan, bestaan geen aanknopingspunten dat de welstandscommissie het bouwplan heeft getoetst aan de aanvullende eisen die volgens de welstandsnota gelden voor gevels van zogenoemde ordepanden, grenzend aan openbaar toegankelijk gebied.
        In wat door [wederpartij] in zoverre is aangevoerd, bestaat dan ook geen aanleiding te oordelen dat het algemeen bestuur zich niet op het advies heeft mogen baseren.
    4.6.    [wederpartij] heeft in hoger beroep een stuk van Slangen Architecten van 28 november 2016 overgelegd waarin wordt gereageerd op het welstandsadvies. Daarin staat dat de opengewerkte glazen pui over twee verdiepingen en nagenoeg de gehele breedte van het pand weliswaar in schaal en materialisatie een contrast vormt met de aangrenzende bebouwing, maar dat dat een keuze is waarover een inhoudelijke discussie gevoerd kan worden. In de directe omgeving (zoals in de Van Baerlestraat) zijn meerdere voorbeelden waar een dergelijk concept al eerder is toegepast. Het ontwerp en de uitvoering van dit ontwerp zijn van zeer hoogwaardige kwaliteit: zorgvuldig ontworpen en goed gedetailleerd, uitgevoerd in hoogwaardige materialen. Deze gevel voldoet ruimschoots aan redelijke eisen van welstand, zo staat in het stuk.
        Naar het oordeel van de Afdeling brengt een andere visie op de aanvaardbaarheid van het bouwplan op zichzelf niet mee dat het advies van de welstandscommissie niet deugdelijk is. In het stuk van Slangen Architecten wordt niet ingegaan op de vraag of de gevelwijziging, waarvoor omgevingsvergunning is aangevraagd, voldoet aan het uitgangspunt van de welstandsnota dat de karakteristiek van de gevel behouden dient te blijven. Uit het stuk blijkt dan ook niet dat het welstandsadvies van 22 september 2015 berust op een onjuiste beoordeling van het bouwplan in het licht van de welstandscriteria. Op grond van het stuk bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het algemeen bestuur zich niet heeft mogen baseren op het welstandsadvies.
    4.7.    Gelet op wat hiervoor staat, heeft het algemeen bestuur zich op grond van dat advies op het standpunt mogen stellen dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand.
        Het betoog faalt.
    4.8.    Over het betoog van [wederpartij] dat het algemeen bestuur aanleiding had moeten zien om niettemin de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, overweegt de Afdeling dat het het algemeen bestuur vrij staat al dan niet gebruik te maken van de aan hem in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo toegekende bevoegdheid om dat te doen.
        Aan de door [wederpartij] gestelde omstandigheden dat het gewijzigde deel van de achtergevel nauwelijks zichtbaar is en dat het pad op het binnenterrein niet openbaar toegankelijk is, heeft het algemeen bestuur geen doorslaggevend gewicht hoeven toekennen.
        Voor zover [wederpartij] heeft gewezen op de omstandigheid dat in de directe omgeving van het pand glazen puien zijn gerealiseerd en het algemeen bestuur die kennelijk heeft toegestaan, heeft het college op de zitting te kennen gegeven dat het geen vergunningen heeft verleend voor het wijzigen van achtergevels van panden als die van [wederpartij]. Het college heeft onbetwist gesteld dat de achtergevels van panden aan de P.C. Hooftstraat, gelegen aan de andere zijde van het binnenterrein, niet in relevant opzicht gelijk zijn aan die van panden aan de Vossiusstraat. Nu het niet gaat om gelijke gevallen, slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet. Het algemeen bestuur heeft in het beroep van [wederpartij] op het gelijkheidsbeginsel terecht geen aanleiding gezien om zich, in weerwil van het welstandsadvies, op het standpunt te stellen dat uit een oogpunt van welstand toch omgevingsvergunning kon worden verleend.
        De omstandigheid dat het bouwplan reeds was gerealiseerd, maakt niet dat het daarin aanleiding had moeten zien om de omgevingsvergunning bij het besluit op bezwaar niet te herroepen. [wederpartij] heeft door het bouwplan te realiseren voordat op het bezwaar van [appellant] was beslist een risico genomen dat voor zijn rekening komt, ook als het algemeen bestuur aan hem te kennen zou hebben gegeven dat het bouwplan niet moest worden getoetst aan welstand.
         Het betoog faalt.
    5.    Gelet op wat hiervoor is overwogen slagen de gronden die [wederpartij] in beroep heeft aangevoerd niet.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 24 mei 2016 alsnog ongegrond verklaren.
    7.    Niet is gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
    8.    De griffier van de Raad van State zal aan [appellant] met toepassing van artikel 8:114 van de Awb het door hem betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
    18 december 2017 in zaak nr. 16/3749;
    III.    verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderd drieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Heusden
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2019
    163-855.