ECLI:NL:RVS:2019:2354, Raad van State, 10-07-2019, 201704208/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 24 oktober 2013 heeft het college, vooruitlopend op een besluit op een aanvraag van Pattje om vergunning als bedoeld in de Wet milieubeheer, onder het stellen van gedoogvoorwaarden ingestemd met het oprichten en in werking hebben van een scheepswerf voor de bouw van schepen met een langs de waterlijn te meten lengte van 25 m of meer en heeft het college tevens Pattje bij besluit van 24 oktober 2013 onder het opleggen van meerdere dwangsommen gelast niet te handelen in strijd met deze gedoogvoorwaarden.

201704208/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: het college),
    2.    Pattje Waterhuizen B.V. en Greendeck B.V., beide gevestigd te Waterhuizen, gemeente Midden-Groningen (hierna tezamen en in enkelvoud: Pattje),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 april 2017 in zaken nrs. 15/3035, 16/3830, 16/4020 en 15/2765 in het geding tussen:
    Pattje
    en
    het college.
    Procesverloop
    Procedure 15/3035
    Bij brief van 24 oktober 2013 heeft het college, vooruitlopend op een besluit op een aanvraag van Pattje om vergunning als bedoeld in de Wet milieubeheer, onder het stellen van gedoogvoorwaarden ingestemd met het oprichten en in werking hebben van een scheepswerf voor de bouw van schepen met een langs de waterlijn te meten lengte van 25 m of meer en heeft het college tevens Pattje bij besluit van 24 oktober 2013 onder het opleggen van meerdere dwangsommen gelast niet te handelen in strijd met deze gedoogvoorwaarden.
    Bij besluit van 23 juni 2015 (bestreden besluit 1) heeft het college het door [belanghebbende] tegen het besluit van 24 oktober 2013 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit gedeeltelijk herroepen, vervangende gedoogvoorwaarden gesteld en Pattje onder het opleggen van meerdere dwangsommen gelast niet te handelen in strijd met deze voorwaarden.
    Bij besluit van 6 mei 2015 (het bestreden besluit 2) heeft het college besloten tot invordering van de door Pattje verbeurde dwangsom ter hoogte van € 2.000,--.
    Bij besluit van 3 september 2015 (het bestreden besluit 3) heeft het college besloten tot invordering van de door Pattje verbeurde dwangsom ter hoogte van € 7.000,--.
    Bij besluit van 17 september 2015 (het bestreden besluit 4) heeft het college besloten tot invordering van de door Pattje verbeurde dwangsom ter hoogte van € 9.000,--.
    Bij besluit van 6 oktober 2015 (het bestreden besluit 5) heeft het college besloten tot invordering van de door Pattje verbeurde dwangsom ter hoogte van € 13.000,--.
    Bij besluit van 20 oktober 2015 (het bestreden besluit 6) heeft het college besloten tot invordering van de door Pattje verbeurde dwangsom ter hoogte van € 2.500,--.
    Bij besluit van 18 november 2015 (het bestreden besluit 7) heeft het college besloten tot invordering van de door Pattje verbeurde dwangsom ter hoogte van € 5.000,--.
    Bij besluit van 9 december 2015 (het bestreden besluit 8) heeft het college besloten tot invordering van de door Pattje verbeurde dwangsom ter hoogte van € 16.000,--.
    Bij besluit van 15 januari 2016 (het bestreden besluit 9) heeft het college besloten tot invordering van de door Pattje verbeurde dwangsom ter hoogte van € 20.000,--.
    Bij besluit van 2 maart 2016 (het bestreden besluit 10) heeft het college besloten tot invordering van de door Pattje verbeurde dwangsom ter hoogte van € 9.000,--.
    Bij besluit van 11 maart 2016 (het bestreden besluit 11) heeft het college besloten tot invordering van de door Pattje verbeurde dwangsom ter hoogte van € 85.000,--.
    Bij besluit van 14 april 2016 (het bestreden besluit 12) heeft het college besloten tot invordering van de door Pattje verbeurde dwangsom ter hoogte van € 21.000,--.
    Bij besluit van 21 juni 2016 heeft het college geweigerd om een vergunning als bedoeld in de Wet milieubeheer aan Pattje te verlenen voor het oprichten en in werking hebben van een scheepswerf voor nieuwbouw en reparatie op de percelen Waterhuizen 7b, 7c en 7f te Waterhuizen (hierna: de percelen).
    Bij besluit van 30 juni 2016 (het bestreden besluit 13) heeft het college besloten tot invordering van de door Pattje verbeurde dwangsom ter hoogte van € 100.000,--.
    Bij besluit van 12 juli 2016 heeft het college een last onder dwangsom tot beëindiging van de scheepswerfactiviteiten per 1 januari 2017 aan Pattje opgelegd, onder wijziging en gedeeltelijke intrekking van het bestreden besluit 1.
    Bij besluit van 1 september 2016 (het bestreden besluit 14) heeft het college besloten tot invordering van de door Pattje verbeurde dwangsom ter hoogte van € 2.500,--.
    Bij besluit van 27 september 2016 (het bestreden besluit 15) heeft het college besloten tot invordering van de door Pattje verbeurde dwangsom ter hoogte van € 20.000,--.
    Bij besluit van 10 oktober 2016 (het bestreden besluit 16) heeft het college besloten tot invordering van de door Pattje verbeurde dwangsom ter hoogte van € 7.500,--.
    Bij besluit van 17 november 2016 (het bestreden besluit 17) heeft het college besloten tot invordering van de door Pattje verbeurde dwangsom ter hoogte van € 2.500,--.
    Bij besluit van 28 november 2016 (het bestreden besluit 18) heeft het college besloten tot invordering van de door Pattje verbeurde dwangsom ter hoogte van € 5.000,--.
    Procedure 16/3830
    Bij besluit van 26 april 2016 (het bestreden besluit 19) heeft het college een verhoogde last onder dwangsom aan Pattje opgelegd.
    Tegen dit besluit heeft Pattje bij brief van 7 juni 2016 een bezwaarschrift bij het college ingediend. De gronden van bezwaar zijn bij brief van 3 augustus 2016 aangevuld. Daarbij heeft Pattje aan het college verzocht om dit bezwaarschrift ingevolge artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) door te sturen naar de rechtbank om dit bezwaar als rechtstreeks beroep af te doen.
    Bij besluit van 21 september 2016 (het bestreden besluit 20) heeft het college besloten tot invordering van de door Pattje verbeurde dwangsom ter hoogte van € 100.000,--.
    Het college heeft bij brief van 23 september 2016 ingestemd met dit verzoek en het bezwaarschrift van Pattje als beroepschrift doorgezonden aan de rechtbank.
    Bij besluit van 28 november 2016 (het bestreden besluit 21) heeft het college een verhoogde last onder dwangsom aan Pattje opgelegd.
    Tegen dit besluit heeft Pattje bij brief van 2 januari 2017 een bezwaarschrift bij het college ingediend. Daarbij heeft Pattje aan het college verzocht om dit bezwaar ingevolge artikel 7:1a van de Awb door te sturen naar de rechtbank om dit bezwaar als rechtstreeks beroep af te doen.
    Het college heeft bij brief van 24 januari 2017 ingestemd met dit verzoek en het bezwaarschrift van Pattje als beroepschrift doorgezonden aan de rechtbank.
    Procedure 16/4020
    Bij besluit van 12 juli 2016 (het bestreden besluit 22) heeft het college een verhoogde last onder dwangsom aan Pattje opgelegd.
    Tegen dit besluit heeft Pattje bij brief van 27 september 2016 een bezwaarschrift bij het college ingediend. Daarbij heeft Pattje aan het college verzocht om dit bezwaarschrift ingevolge artikel 7:1a van de Awb door te sturen naar de rechtbank om dit bezwaar als rechtstreeks beroep af te doen.
    Het college heeft bij brief van 13 oktober 2016 ingestemd met dit verzoek en het bezwaarschrift van Pattje als beroepschrift doorgezonden aan de rechtbank.
    Bij besluit van 23 december 2016 heeft het college de last onder verhoogde dwangsom van 26 april 2016, de last onder verhoogde dwangsom van 12 juli 2016 en de last onder nogmaals verhoogde dwangsom van 28 november 2016 met ingang van 1 januari 2017 ingetrokken.
    Het beroep
    Bij uitspraak van 12 april 2017 heeft de rechtbank:
    - het beroep van Pattje tegen de in het bestreden besluit 1 van 23 juni 2015  opgenomen gedoogvoorwaarden niet-ontvankelijk verklaard en het beroep van Pattje voor het overige ongegrond verklaard;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 2 van 6 mei 2015  ongegrond verklaard;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 3 van 3 september 2015 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 4 van 17 september 2015 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 5 van 6 oktober 2015 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 6 van 20 oktober 2015, ongegrond verklaard;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 7 van 18 november 2015 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 8 van 9 december 2015 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 9 van 15 januari 2016  voor zover het de hoogte van het invorderingsbedrag betreft, gegrond verklaard, dat besluit in zoverre vernietigd, de hoogte van het invorderingsbedrag vastgesteld op € 6.000,-- en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit 9;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 10 van 2 maart 2016 voor zover het de hoogte van het invorderingsbedrag betreft, gegrond verklaard, dat besluit in zoverre vernietigd, de hoogte van het invorderingsbedrag vastgesteld op € 4.000,-- en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit 10;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 11 van 11 maart 2016 ongegrond verklaard;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 12 van 14 april 2016 ongegrond verklaard;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 13 van 30 juni 2016 ongegrond verklaard;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 14 van 1 september 2016 ongegrond verklaard;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 15 van 27 september 2016 ongegrond verklaard;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 16 van 10 oktober 2016 ongegrond verklaard;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 17 van 17 november 2016 ongegrond verklaard;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 18 van 28 november 2016 ongegrond verklaard;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 19 van 26 april 2016 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 20 van 21 september 2016 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd;
    - het beroep van Pattje, voor zover gericht tegen het bestreden besluit 21 van 28 november 2016 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd;
    - het beroep van Pattje tegen het bestreden besluit 22 ongegrond verklaard;
    - het beroep van Pattje tegen het wijzigingsbesluit van
    12 juli 2016 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd;
    - het beroep van Pattje tegen het wijzigingsbesluit van 23 december 2016, voor zover het de datum van de intrekking van de lasten onder dwangsom van 26 april en 12 juli 2016 betreft, gegrond verklaard, dat besluit in zoverre vernietigd en bepaald dat de datum van de intrekking van de lasten onder dwangsom 28 november 2016 is en tevens bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 23 december 2016;
    Deze uitspraak is aangehecht.
    Het hoger beroep
    Tegen de uitspraak van de rechtbank hebben het college en Pattje hoger beroep ingesteld.
    Pattje en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 7 maart 2017 heeft het college besloten om de van 1 januari tot en met 3 februari 2017 door Pattje verbeurde dwangsommen niet in te vorderen.Tevens heeft het college te kennen gegeven dat hiermee het besluit van 12 juli 2016 is uitgewerkt en dat nadere besluitvorming op het gebied van handhaving zal geschieden door het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand Sappermeer (thans: Midden-Groningen, hierna: het college van b&w).
    Pattje en [belanghebbende] hebben tegen het besluit van 7 maart 2017 beroepsgronden in gediend.
    Pattje en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2018, waar het college, vertegenwoordigd door H. Cazemier, E.D. Reijnen, mr. R.B. Caderius van Veen, allen werkzaam bij het college, bijgestaan door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, en Pattje, vertegenwoordigd door mr. I. van der Meer en mr. E.F. van der Goot, beiden advocaat te Leeuwarden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Procedure 15/3035
    Voorgeschiedenis
    1.    Op enig moment heeft Pattje een scheepswerf opgericht en in werking gesteld voor het bouwen van onderdelen van een schip. Vervolgens is Pattje begonnen met het bouwen van schepen met een langs de waterlijn te meten lengte van 25 meter of meer zonder te beschikken over een daarvoor vereiste vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer, zoals dat artikel destijds luidde.
        Op 3 november 2009 heeft Pattje een aanvraag ingediend bij het college voor het oprichten van een inrichting voor de bouw van schepen met een langs de waterlijn te meten lengte van 25 meter of meer, sectiebouw, scheepsreparatie, consultancy en algemene staalbouw op de percelen als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer.
        Bij beslissing van 16 november 2009 heeft het college het zonder vergunning oprichten en in werking hebben van een scheepswerf onder voorwaarden gedoogd en heeft het besloten om gelijktijdig lasten onder dwangsommen op te leggen.
        Bij besluit van 21 juni 2016 heeft het college de door Pattje gevraagde vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer geweigerd.
        Bij beslissing van 22 december 2016 heeft het college van b&w de zonder vergunning opgerichte en in werking gestelde scheepswerf op de percelen gedoogd.
    Het besluit van het besluit van 24 oktober 2013
    2.    De Afdeling overweegt ambtshalve het volgende.
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in de uitspraak van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356) is een gedoogbeslissing op een enkele uitzondering na geen besluit in de zin van de Awb en kan daarmee ook niet worden gelijkgesteld. De Afdeling begrijpt uit de brief van 24 oktober 2013 dat het college enerzijds onder voorwaarden heeft gedoogd dat Pattje zonder daartoe vereiste vergunning een scheepswerf voor de bouw van schepen met een langs de waterlijn te meten lengte van 25 m of meer heeft opgericht en in werking heeft en dat het college anderzijds verschillende lasten onder dwangsommen heeft opgelegd om te voorkomen dat Pattje deze gedoogvoorwaarden zou overtreden.
    Uitsluitend voor zover het college deze lasten onder dwangsommen heeft opgelegd aan Pattje is sprake van een besluit in de zin van de Awb. Voor zover het college de beslissing heeft genomen om tegen de zonder daartoe vereiste vergunning opgerichte scheepswerf niet handhavend op te treden, is, gelet op de uitspraak van 24 april 2019, geen sprake van een besluit in de hiervoor bedoelde zin.
    De aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat uit de toelichting van artikel 5.2, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) volgt dat met bevoegd gezag gedoeld wordt op het bestuursorgaan dat bevoegd is de omgevingsvergunning te verlenen. Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank heeft dit als een vaststaand gegeven aangenomen, dat het college op grond van artikel 1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Memorie van Toelichting (MvT, Kamerstukken II, 2008-2009, 31 953, nr. 3, p. 67) in dit geval het bevoegd gezag is om op de aanvraag om milieuvergunning uit 2009 te beslissen. De rechtbank heeft geoordeeld dat uit dit samenstel van wettelijke bepalingen volgt dat het college in dit geval bevoegd blijft om op het verzoek om handhaving van [belanghebbende] te beslissen. Volgens de rechtbank mist de uitspraak van de Afdeling van 5 augustus 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2523) toepassing, omdat die uitspraak betrekking heeft op de Wabo en gaat over het vervallen artikel 6.7, derde lid, van het Bor per 1 januari 2014. In deze uitspraak was er volgens de rechtbank geen sprake van een vergunningaanvraag van voor de inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het bestreden besluit 1 daarom bevoegd genomen.
        Verder is tussen partijen niet in geschil, en de rechtbank heeft dit als een vaststaand gegeven aangenomen, dat Pattje op 28 november 2016 een (ontvankelijke) aanvraag om omgevingsvergunning milieu voor het oprichten en in werking hebben van een scheepswerf op de percelen bij het college van b&w heeft ingediend.
    Evenmin is tussen partijen in geschil dat het college van b&w het bevoegde bestuursorgaan is om op deze aanvraag te beslissen. De rechtbank heeft geoordeeld dat uit artikel 5.2, eerste lid, van de Wabo voortvloeit dat het college van b&w vanaf de datum van indiening van de aanvraag om omgevingsvergunning milieu bevoegd is tot (eventueel) handhavend optreden. Gelet op de indieningsdatum van de aanvraag om omgevingsvergunning milieu was het college volgens de rechtbank vanaf en na 28 november 2016 niet meer bevoegd om een nogmaals verhoogde last onder dwangsom aan Pattje op te leggen. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat een andere uitleg met zich brengt dat er in dit geval op en na 28 november 2016 twee bevoegde gezagen voor handhaving ontstaan, terwijl dit blijkens artikel 5.2, eerste lid, van de Wabo en volgens de wetgever niet de bedoeling is. Dit laat volgens de rechtbank onverlet dat het college na 28 november 2016 bevoegd blijft om ter zake van de reeds opgelegde lasten onder dwangsom op te treden in het kader van invordering.
    Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit van 23 december 2016 van het college tot intrekking van de lasten onder dwangsom van 26 april 2016 en 12 juli 2016 voor wat betreft de ingangsdatum van de intrekking niet ver genoeg gaat. Volgens de rechtbank had het college, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, voor wat betreft de ingangsdatum van de intrekking van deze lasten onder dwangsom aansluiting moeten zoeken bij de indieningsdatum (28 november 2016) van de aanvraag om omgevingsvergunning milieu.
    De beoordeling van de hoger beroepsgronden
    4.    Pattje betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden.
    Hij voert daartoe aan dat die bevoegdheid door de inwerkingtreding van de Wabo vanaf 1 oktober 2010 berust bij het college van b&w.
        Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college vanaf 28 november 2016 niet langer het bevoegd gezag is om jegens de scheepswerf handhavend op te treden. Door desondanks die onbevoegdheid aan te nemen heeft de rechtbank volgens het college ten onrechte een aantal besluiten vernietigd.
    Voor zover de Afdeling desondanks tot hetzelfde oordeel zou komen, laat dat volgens het college de rechtmatigheid van het besluit van 12 juli 2016 onverlet tot 28 november 2016. Volgens het college heeft een eventuele wijziging in het bevoegd gezag per 28 november 2016 niet met terugwerkende kracht gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit van 12 juli 2016. Uitgaande van het verdwijnen van de bevoegdheid voor het college om per 28 november 2016 jegens de scheepswerf handhavend op te treden, had de rechtbank het besluit van 12 juli 2016, althans de rechtsgevolgen daarvan, in stand moeten laten in ieder geval voor de periode van 12 juli 2016 tot 28 november 2016 in plaats van dat besluit in zijn geheel te vernietigen, aldus het college.
    4.1.    De Afdeling zal hieronder beoordelen of het college bevoegd was tot het nemen van de in het procesverloop genoemde besluiten.
    Het college betoogt tevergeefs dat Pattje eerst bij brief van 24 mei 2018 heeft aangevoerd dat het college niet bevoegd was om de dwangsom besluiten van 24 oktober 2013, 23 juni 2015, 26 april 2016, 12 juli 2016 en 28 november 2016 te nemen.
    Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 juni 2017, heeft Pattje immers reeds aangevoerd dat het college niet als bevoegd gezag inzake handhaving kan worden aangemerkt na de wetswijziging van 1 oktober 2010.
    4.2.    Op 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden.
    De besluiten van 24 oktober 2013, 23 juni 2015, de besluiten tot verhoging van de opgelegde dwangsommen van 26 april 2016, 12 juli 2016, 28 november 2016, de daarop gebaseerde invorderingsbesluiten, en het besluit van 23 december 2016 zijn na het moment van inwerkingtreding van de Wabo genomen. Gelet hierop is de Wabo op deze besluiten van toepassing. De omstandigheid dat er voor de inwerkingtreding van de Wabo ook een aanvraag om een vergunning als bedoeld in de Wet milieuvergunning bij het college is ingediend, heeft naar het oordeel van de Afdeling geen gevolgen voor de vraag wie bevoegd is om deze besluiten te nemen.
        Het antwoord op de vraag welke instantie bevoegd is om na de inwerkingtreding van de Wabo de vermelde besluiten te nemen, is geregeld in de artikelen 1.1, eerste lid, gelezen in verbinding met 5.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Uit deze artikelen volgt dat onder het bevoegde gezag moet worden verstaan het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het nemen van een besluit ten aanzien van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een werf van schepen van 25 m of meer. Op grond van artikel 2.4, eerste lid, is dit, naar niet in geschil is, het college van b&w.
    4.3.    De tussenconclusie is derhalve dat ten tijde van de besluiten van 24 oktober 2013, 23 juni 2015, de besluiten tot verhoging van de opgelegde dwangsommen van 26 april 2016, 12 juli 2016, 28 november 2016, de daarop gebaseerde invorderingsbesluiten en het besluit van 23 december 2016 in ieder geval het college van b&w bevoegd was tot handhavend optreden tegen de zonder omgevingsvergunning opgerichte en in werking gestelde scheepswerf.
    4.4.    Vervolgens moet worden bezien of het college gedurende diezelfde periode ook bevoegd is (geweest) tot handhavend optreden. Gelet op artikel 6.7, eerste lid, van het Bor, zoals dat artikel luidde tot 1 januari 2014, wordt een omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting voor de bouw van schepen met een langs de waterlijn te meten lengte van 25 meter of meer niet verleend dan nadat het college heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Op de scheepswerf worden stalen schepen gebouwd met een langs de waterlijn te meten lengte van 25 meter of meer. Niet in geschil is dat de scheepswerf valt onder Categorie 13.3, onderdeel C, van Bijlage I behorend bij het Bor. Evenmin in geschil is dat die scheepswerf geen inrichting is waartoe een IPPC-installatie behoort of waarop het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 van toepassing is. Hieruit vloeit voort dat het college op grond van artikel 6.7, vierde lid, van het Bor mede bevoegd is (geweest) tot bestuursrechtelijke handhaving als bedoeld in artikel 5.2, eerste lid, onder a, van de Wabo.
    4.5.    Vanaf 1 januari 2014 is artikel 6.7 van het Bor komen te vervallen. Daarbij is niet voorzien in overgangsrecht. Omdat niet gebleken is dat het college anderszins bevoegd was tot handhavend optreden, was het college, zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 5 augustus 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2523), als gevolg hiervan slechts tot die datum bevoegd tot handhavend optreden. De bevoegdheid tot handhavend optreden berustte vanaf 1 januari 2014 daarom uitsluitend bij het college van b&w. Dit betekent dat het college nog wel bevoegd was om het  besluit van 24 oktober 2013 te nemen, maar de besluiten van 23 juni 2015,  26 april 2016, 12 juli 2016, 28 november 2016, de daarop gebaseerde invorderingsbesluiten en het besluit van 23 december 2016 niet meer.
    Deze besluiten zijn daarom genomen in strijd is met artikel 5.4, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
        Het betoog van Pattje slaagt. Het betoog van het college slaagt niet.
    5.    Pattje betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 24 oktober 2013 niet mag strekken tot handhaving van een andere norm dan de wettelijke norm.
    5.1.    Daargelaten het betoog van het college dat deze hoger beroepsgrond te laat is ingediend, wordt ambtshalve het volgende overwogen. In artikel 5.4, tweede lid, van de Awb is bepaald dat een bestuurlijke sanctie slechts wordt opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. De lasten onder dwangsom zoals die zijn neergelegd in het besluit van 24 oktober 2013 zijn, naar ter zitting namens het college is bevestigd, niet gebaseerd op enig wettelijk voorschrift.
    Dat betekent dat het besluit in strijd is met artikel 5.4, tweede lid, van de Awb. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    6.    Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het hoger beroep van Patje is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij de bestreden besluiten van 23 juni 2015, 6 mei 2015, 20 oktober 2015, 15 januari 2016, 2 maart 2016, 11 maart 2016, 14 april 2016, 30 juni 2016, 1 september 2016, 27 september 2016, 10 oktober 2016, 17 november 2016 en 23 december 2016 in stand zijn gelaten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door Pattje ingestelde beroep tegen deze besluiten alsnog gegrond verklaren en die besluiten vernietigen. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien en het besluit van 24 oktober 2013 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 23 juni 2015.
    Er hoeft dus niet opnieuw te worden besloten op het door [belanghebbende] gemaakte bezwaar.
    Het besluit van 7 maart 2017
    7.    Bij besluit van 7 maart 2017 heeft het college besloten om de van 1 januari tot en met 3 februari 2017 op grond van het besluit van 12 juli 2016 verbeurde dwangsommen niet bij Pattje in te vorderen.
    Tevens heeft het college te kennen gegeven dat hiermee het besluit van 12 juli 2016 is uitgewerkt. Zoals de Afdeling eerder in de uitspraak van 19 december 2012 heeft overwogen (ECLI:NL:RVS:2012:BY6768) ligt het in de rede dat artikel 5:39, eerste lid, van de Awb ook toepassing vindt in de gevallen dat het college niet besluit om tot invordering over te gaan of dat weigert. De Afdeling ziet daarom aanleiding dit besluit bij de behandeling van het hoger beroep tegen de bij besluit van 12 juli 2016 opgelegde last onder dwangsom te betrekken.
    8.    [belanghebbende] betoogt dat het college ten onrechte aanleiding heeft gezien om van invordering van de verbeurde dwangsommen af te zien.
        Pattje betoogt dat er in het besluit van 7 maart 2017 ten onrechte niet van wordt uitgegaan dat de bevoegdheid tot handhavend optreden vanaf 1 oktober 2010 berust bij het college van b&w.
    8.1.    Het besluit van 7 maart 2017 is genomen op grond van het besluit van 12 juli 2016. Dat besluit is, gelet op hetgeen is overwogen in 4.5, onbevoegd genomen. Dat betekent dat ook aan het besluit van 7 maart 2017 de rechtsgrond is komen te ontvallen.
    Conclusie beroepen tegen het besluit van 7 maart 2017
    9.    De beroepen van Pattje en [belanghebbende] zijn gegrond. Het besluit van 7 maart 2017 moet worden vernietigd.
    10.    Het college dient ten aanzien van Pattje op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Groningen ongegrond;
    II.    verklaart het hoger beroep van Pattje Waterhuizen B.V. en Greendeck B.V. gegrond;
    III.    vernietigt de uitspraak van de de rechtbank Noord Nederland van 12 april 2017 in zaken nrs. 15/3035, 16/3830, 16/4020 en 15/2765, voor zover daarbij de besluiten 23 juni 2015, 6 mei 2015, 20 oktober 2015, 15 januari 2016, 2 maart 2016, 11 maart 2016, 14 april 2016, 30 juni 2016, 1 september 2016, 27 september 2016, 10 oktober 2016, 17 november 2016 en 23 december 2016 in stand zijn gelaten;
    IV.    verklaart het door Pattje Waterhuizen B.V. en Greendeck B.V. bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    V.    vernietigt de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 23 juni 2015, kenmerk 580044, 6 mei 2015, kenmerk 572421, 20 oktober 2015, kenmerk 600020,15 januari 2016, kenmerk 614015, 2 maart 2016, kenmerk 622007, 11 maart 2016, kenmerk 623118, 14 april 2016, kenmerk 628621, 30 juni 2016, kenmerk 636267, 1 september 2016, kenmerk 650301, 27 september 2016, kenmerk 651315, 10 oktober 2016, kenmerk 636716, 17 november 2016, kenmerk 659108, 23 december 2016, kenmerk 666143;
    VI.    herroept het besluit van 24 oktober 2013, kenmerk GR-C-2013-000308-0001/458286;
    VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 23 juni 2015, kenmerk 580044;
    VIII.    verklaart het door van Pattje Waterhuizen B.V. en Greendeck B.V. en [belanghebbende] ingestelde beroep tegen het besluit van 7 maart 2017 van het college van gedeputeerde staten van Groningen, kenmerk 672467, gegrond;
    IX.    vernietigt dat besluit;
    X.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij Pattje Waterhuizen B.V. en Greendeck B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.280,00 (zegge: twaalfhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XI.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Groningen aan Pattje Waterhuizen B.V. en Greendeck B.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van  € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
    XII.    bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Groningen een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
    w.g. Slump    w.g. Van Leeuwen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2019
    543.
     
    BIJLAGE
     
    Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder e:
    Een vergunning of ontheffing als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer die onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van kracht en onherroepelijk is, wordt voor zover voor de betrokken activiteit een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 1.1 van die wet is vereist, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit.
    Artikel 1.2a, eerste lid:
    Artikel 1.2, eerste lid, is van overeenkomstige toepassing op een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer die onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht onherroepelijk is, maar in verband met het bepaalde in artikel 20.8 van de Wet milieubeheer nog niet in werking is getreden.
    Artikel 1.6, eerste lid:
    Indien voor het tijdstip waarop de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in werking treedt met betrekking tot een activiteit als bedoeld in die wet een beschikking tot toepassing van bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom of tot gehele of gedeeltelijke intrekking van een vergunning is gegeven, blijft het onmiddellijk voor dat tijdstip ten aanzien van een zodanige beschikking geldende recht van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking onherroepelijk wordt.
    Het tweede lid:
    Een beschikking als bedoeld in het eerste lid wordt, nadat deze onherroepelijk is geworden, gelijkgesteld met een beschikking krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 1.1, eerste lid:
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder  bevoegd gezag: bestuursorgaan dat bevoegd is tot het nemen van een besluit ten aanzien van een aanvraag om een omgevingsvergunning of ten aanzien van een al verleende omgevingsvergunning
    Artikel 2.4, eerste lid:
    Burgemeester en wethouders van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning, behoudens in gevallen als bedoeld in het tweede tot en met vijfde lid.
    Artikel 5.2, eerste lid, aanhef en onder a:
    Het bevoegd gezag heeft tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten voor degene die het betrokken project uitvoert, geldende voorschriften.
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 6.7, eerste lid, zoals dat artikel gold tot 1 januari 2014:
    Voor zover een aanvraag betrekking heeft op activiteiten met betrekking tot een inrichting wordt de omgevingsvergunning niet verleend dan nadat gedeputeerde staten van de provincie waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben. De eerste volzin geldt slechts voor activiteiten met betrekking tot een inrichting die behoort tot een categorie ten aanzien waarvan in bijlage I, onderdeel C, is bepaald dat gedeputeerde staten bevoegd zijn omtrent een verklaring van geen bedenkingen te beslissen. De eerste volzin geldt niet voor activiteiten met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort of waarop het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 van toepassing is.
    Het vierde lid:
    Ten aanzien van inrichtingen als bedoeld in het eerste lid hebben gedeputeerde staten mede tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving, bedoeld in artikel 5.2, eerste lid, onder a, van de wet.
    Categorie 13.3, onderdeel C, van Bijlage I:
    Onverminderd de artikelen 3.3, eerste lid, tweede volzin, en 6.7, eerste lid, derde volzin, zijn gedeputeerde staten bevoegd te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning of omtrent een verklaring van geen bedenkingen ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het betreft inrichtingen voor:
    a. (…)
    b. voor het bouwen, onderhouden, repareren of het behandelen van de oppervlakte van metalen schepen met een langs de waterlijn te meten lengte van 25 m of meer;
    c. (…)