ECLI:NL:CBB:2023:301, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-06-2023, 20/1158
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep. Verordening 1099/2009. Boete opgelegd aan een slachthuis, omdat het slachthuis door gehoornde runderen in één hok bij elkaar te plaatsen, niet de noodzakelijke maatregelen heeft genomen om te waarborgen dat dieren niet in vermijdbaar contact komen met andere dieren die hun welzijn zouden kunnen schaden. Het slachthuis heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb voor matiging van de boete. De omstandigheid dat schuldeisers een verzoek tot faillietverklaring van het slachthuis hebben ingediend, vormt hier geen reden voor matiging van de boete.
      
      ________________________________________

uitspraak                    
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/1158
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 20 juni 2023 op het hoger beroep van:
    
      [naam] B.V., te [plaats] (het slachthuis)
    (gemachtigde: F.Th.M. Peters),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 november 2020, kenmerk ROT 19/2564, in het geding tussen
    
    
    het slachthuis
    en
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister)
    (gemachtigden: mr. L. Harteveld-van den Bosch en mr. H.D. Strookman). 
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Het slachthuis heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 17 november 2020 (de aangevallen uitspraak) (niet gepubliceerd).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het College heeft de zaak op 13 juli 2022 op een zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigde van het slachthuis en mr. L. Harteveld-van den Bosch namens de minister. 
    
    
    
      Na de zitting heeft het College het onderzoek heropend, het slachthuis in de gelegenheid gesteld stukken in te sturen en de minister in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. 
    
    
    
      Het College heeft de zaak op 23 maart 2023 op een nadere zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigde van het slachthuis en mr. H.D. Strookman en ir. M. Dommelen namens de minister.
    
    
    
      Op beide zittingen is deze zaak gevoegd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 20/1156, 20/1157, 20/1159 en 20/1160. Voor het doen van uitspraak zijn de gevoegde zaken weer gesplitst.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      
        Op 25 september 2017 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) het slachthuis bezocht en daar een overtreding geconstateerd. De toezichthouder heeft zijn bevindingen neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport van bevindingen van 25 september 2017 (het rapport van bevindingen). In dit rapport van bevindingen staat – voor zover in dit hoger beroep van belang – het volgende vermeld:
        
          “Maandagochtend 25 september om 8:00 uur bekeek ik de runderen, die de vrijdag daarvoor, 22 september aangevoerd waren en die vrijdag 22 september niet geslacht waren. Ik hoorde van [naam stalbaas], dat dit 25 runderen waren. Ik zag op stal verdeeld over ongeveer 4 hokken deze 25 runderen staan. Ik zag in 1 hok, dat de runderen horens hadden. Ik zag, dat deze runderen een Belgisch oornummer inhadden. Ik hoorde van [naam stalbaas], dat dit importrunderen uit België waren, die in de namiddag van vrijdag gebracht waren.Toen ik later in de slachthal was, zag ik aan de slachtlijn runderkarkassen de hal inkomen met bloedingen en verwondingen op het karkas, onder de huid. Ik zag ook dat er perforaties door de huid waren, en perforaties/ wonden in de spieren en onderhuidse bloedingen over de gehele karkassen. Ik zag dat de wonden vers waren, ik zag bloed en fibrine rond de verwondingen in de spieren en onderhuid en in de huid zag ik perforerende gaten. Ik zag dat dit de runderen met de Belgische oormerken waren. Gezien de ronde gaten van de verwondingen, het hebben van hoorns van deze runderen, weet ik, met mijn kennis als rundveedierenarts dat deze verwondingen toegebracht zijn door de hokgenoten van de verwonde runderen. Ik zag dat 1 runderkarkas erg toegetakeld was, daar heb ik 3 foto’s van gemaakt. 
        Het elkaar toebrengen van letsel, van deze runderen had voorkomen kunnen worden door ze individueel te stallen. Ieder rund had in een apart hok gezet kunnen worden. Er zijn genoeg hokken in de stal van [naam slachthuis]. Ook had het bedrijf er voor kunnen kiezen om minder runderen aan te laten voeren op de vrijdag, zodat je zeker weet, dat zij geslacht kunnen worden. Je weet dat als het vrijdags niet meer lukt ze te slachten, de eerstvolgende slachtdag pas weer de maandag daarna is. Zij moeten dan 72 uur minimaal “overblijven”. Door 72 uur gehoornde runderen bij elkaar in één hok te laten staan is onnodig dierenleed veroorzaakt”.
      
      
    
    
      1.2
      In het besluit van 23 februari 2018 (het boetebesluit) heeft de minister – op basis van het rapport van bevindingen en conform zijn voornemen tot het opleggen van een boete – aan het slachthuis een boete opgelegd van € 2.500,- vanwege overtreding van een bij of krachtens de Wet dieren gesteld voorschrift. Volgens de minister heeft het slachthuis niet de noodzakelijke maatregelen genomen om te waarborgen dat dieren niet in vermijdbaar contact komen met andere dieren die hun welzijn zouden kunnen schaden. Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten werd er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. Het slachthuis heeft aldus in strijd gehandeld met artikel 3, eerste en tweede lid, aanhef en onder f, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009). 
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 12 april 2019, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van het slachthuis tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.		De rechtbank heeft het beroep van het slachthuis tegen het besluit van 12 april 2019 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, overwogen dat het slachthuis, door gehoornde runderen in één hok bij elkaar te plaatsen, niet heeft voldaan aan het in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder f van Verordening 1099/2009 neergelegde voorschrift dat dieren niet in vermijdbaar contact komen met andere dieren die hun welzijn zouden kunnen schaden. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat het slachthuis over voldoende hokken beschikte om de runderen met hoorns apart te zetten om contact te vermijden. De stelling van het slachthuis – en de nadere toelichting op de zitting – dat de verwondingen mogelijk reeds vóór de aanvoer op het slachthuis zijn ontstaan en dat de toezichthouder voorafgaand aan de slacht van deze runderen geen verse wonden heeft gezien, doet daar niet aan af. Voor de vaststelling van de overtreding van dit voorschrift is niet relevant of er daadwerkelijk verwondingen zijn ontstaan. In het desbetreffende voorschrift staat immers dat de bedrijfsexploitant de noodzakelijke maatregelen moet nemen om te waarborgen dat dieren niet in vermijdbaar contact komen met andere dieren “die hun welzijn zouden kunnen schaden”. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister op basis van het rapport van bevindingen terecht heeft vastgesteld dat sprake was van een overtreding en dat de minister bevoegd was om het slachthuis daarvoor een boete op te leggen. Het slachthuis heeft zijn verzoek om de boete te matigen niet onderbouwd en heeft ook geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan aanleiding bestaat om de opgelegde boete van € 2.500,- te matigen, aldus de rechtbank.
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      3.1
      Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren is het verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is. Het College wijst erop dat waar hierna sprake is van overtreding van met name genoemde voorschriften uit Verordening 1099/2009, deze voorschriften ingevolge artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren zijn aangewezen als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren. 
      
    
    
      3.2
      In artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 is bepaald dat bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten ervoor wordt gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. In artikel 3, tweede lid, aanhef en onder f, van Verordening 1099/2009 is bepaald dat bedrijfsexploitanten voor de toepassing van het eerste lid de noodzakelijke maatregelen nemen om te waarborgen dat dieren niet in vermijdbaar contact komen met andere dieren die hun welzijn zouden kunnen schaden.
      
    
    
      4.1
      Het slachthuis keert zich in hoger beroep tegen het oordeel van de rechtbank dat de minister op grond van het rapport van bevindingen terecht heeft vastgesteld dat hij artikel 3, tweede lid, aanhef en onder f, van Verordening 1099/2009 heeft overtreden. Het slachthuis betwist dat sprake is van een overtreding. Volgens het slachthuis is niet uitgesloten dat de door de toezichthouder geconstateerde verwondingen zijn ontstaan vóór de aanvoer bij de slachterij. Runderen van deze soort hebben immers op de stal fysiek contact met elkaar en komen uit een groepshuisvesting. De omstandigheid dat de toezichthouder de dieren ’s ochtends om acht uur, voor aanvang van het slachten, nog heeft gezien en daarbij kennelijk geen (verse) wonden zijn opgevallen, rechtvaardigt volgens het slachthuis de conclusie dat het (oudere) bestaande wonden betreft, waarvan het ontstaan niet aan hem kan worden toegerekend. 
      
    
    
      4.2
      De minister stelt zich op het standpunt dat het slachthuis de aard van de overtreding miskent, die hem wordt tegengeworpen. Aan het slachthuis is een boete opgelegd omdat hij de dieren in een gevaarlijke situatie heeft gebracht. De runderen met horens stonden 72 uur bij elkaar in een hok, terwijl het mogelijk was deze dieren apart te zetten. Er is geen reden om af te wijken van het gefixeerde boetebedrag.
      
    
    
      5.1
      Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de 25 (Belgische) runderen waren verspreid over ongeveer vier hokken, dat in één van de hokken de gehoornde runderen bij elkaar waren geplaatst voor een periode van 72 uur en dat het slachthuis over voldoende hokken beschikte om elk van de gehoornde runderen apart in een hok te zetten. Het slachthuis heeft deze constatering uit het rapport van bevindingen niet betwist. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister deze bevindingen aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kon leggen. 
      
    
    
      5.2
      Zoals onder 2 is vermeld, heeft de rechtbank overwogen dat voor de vaststelling van de overtreding van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder f, van Verordening 1099/2009 niet relevant is of er daadwerkelijk verwondingen zijn ontstaan. In deze bepaling van de verordening staat immers dat de dieren niet in vermijdbaar contact mogen komen met andere dieren die hun welzijn “zouden kunnen schaden”. Het College kan zich met die overweging verenigen. Om die reden kan worden voorbijgegaan aan het betoog van het slachthuis dat niet uitgesloten is dat de wonden van de runderen reeds voor de aanvoer bij het slachthuis aanwezig waren.
      
    
    
      5.3
      Gelet op het voorgaande is het College met de rechtbank van oordeel dat het slachthuis artikel 3, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder f, van Verordening 1099/2009 heeft overtreden en dat de minister vanwege die overtreding bevoegd was om het slachthuis een boete op te leggen. 
      
    
    
      6.1
      Het slachthuis voert aan dat de rechtbank heeft nagelaten om de hoogte van de boete te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Het slachthuis wijst erop dat gelet op artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechter een evenredigheidstoets moet uitvoeren. Ter zitting van 13 juli 2022 heeft het slachthuis een beroep gedaan op zijn slechte financiële situatie. Hij heeft daartoe vervolgens twee stukken ingebracht. Een van deze stukken is een verklaring van een accountant van 20 mei 2022, inhoudende dat betaling van de NVWA-boetes van € 35.000,- het voortbestaan van het slachthuis in gevaar kan brengen, dat de quick-ratio lager is dan 1 en de solvabiliteitsratio nihil is. Het andere stuk bestaat uit een balans en drie winst- en verliesoverzichten van de periodes tot en met mei 2022, juni 2022 en juli 2022. 
      
    
    
      6.2
      Op 20 maart 2023 heeft het slachthuis het College geïnformeerd dat meerdere schuldeisers het faillissement van het slachthuis hebben aangevraagd en dat er ten minste één zitting hieromtrent heeft plaatsgevonden. Desgevraagd heeft het slachthuis laten weten dat op 7 maart 2023 een zitting over die faillissementsaanvraag is geweest en dat over die aanvraag op 28 maart 2023 (weer) een zitting zou zijn.  
      
    
    
      7.1
      De minister meent op basis van de aangeleverde stukken dat het slachthuis goed in staat moet worden geacht om zijn kortlopende schulden te betalen en dat er geen reden is om tot matiging van de boete over te gaan.
      
    
    
      7.2
      Ten eerste wijst de minister erop dat het slachthuis onderdeel uitmaakt van een conglomeraat van bedrijven die waarschijnlijk zeer nauw met elkaar samenwerken. Indien de genoemde vennootschappen de opdrachtgevers, de leveranciers en de afnemers van het slachthuis zijn, is niet uit te sluiten dat de slachttarieven niet marktconform zijn waardoor de jaarcijfers een te positief of een te negatief beeld van de werkelijkheid geven. Zonder de geconsolideerde jaarcijfers van andere bedrijven binnen het conglomeraat valt er voor de minister geen betrouwbaar oordeel te geven over de vraag of het slachthuis daadwerkelijk niet meer in staat zou zijn om de bestuurlijke boete te betalen. 
      
    
    
      7.3
      Verder stelt de minister dat de beschikbare banktegoeden bijna al voldoende zijn om in een keer alle crediteuren te betalen. Daarnaast is er een flink bedrag aan direct opeisbare vorderingen zodat het slachthuis goed in staat moet worden geacht om zijn crediteuren – ook de minister voor wat betreft de onderhavige bestuurlijke boete – te betalen. Op basis van de voorlopige balansen berekent de minister een quick ratio die duidelijk groter is dan 1.	
      
    
    
      8.1
      Het College stelt vast dat de hoogte van de boete die de minister heeft opgelegd voor de overtreding als hier aan de orde in overeenstemming is met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijbehorende bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, en met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren. 
      
    
    
      8.2
      Het College is van oordeel dat het slachthuis niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb op grond waarvan de boete moet worden gematigd. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
    
    
      8.3
      De aan het slachthuis opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als punitieve sanctie. Artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (EU Handvest) en artikel 6 van het EVRM brengen mee dat de rechter dient te toetsen of een opgelegde boete in het concrete geval in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de bewezen overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, zoals hier aan de orde, vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 47 van het EU Handvest en artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt uitgevoerd (zie ook de uitspraak van het College van 23 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:167 en die van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301). Artikel 5:46, derde lid, van de Awb voorziet in de mogelijkheid tot het opleggen van een lagere boete door de minister indien een overtreder aannemelijk maakt dat de opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Uit vaste rechtspraak (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403, en de uitspraak van het College van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301) volgt dat een geringe financiële draagkracht kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid – als bedoeld in het derde lid van artikel 5:46 van de Awb – die aanleiding geeft om de boete te matigen.
      
    
    
      8.4
      Het slachthuis heeft financiële stukken ingebracht. De minister heeft gemotiveerd gesteld dat zonder de jaarcijfers van andere bedrijven binnen het conglomeraat geen betrouwbaar oordeel kan worden gegeven over de draagkracht van het slachthuis. Het slachthuis heeft dit gemotiveerde betoog niet weersproken. Verder is van belang dat uit de overgelegde stukken blijkt dat in juli 2022 de liquide middelen en de vorderingen (debiteuren) voldoende hoog waren om de crediteuren te betalen. Dit betekent dat het slachthuis in ieder geval medio 2022, toen hij de stukken bij het College indiende, voldoende draagkracht had om de boete op dat moment te betalen. Het slachthuis heeft geen recentere financiële stukken ingediend. Met de ingebrachte financiële stukken heeft het slachthuis dus niet aannemelijk gemaakt dat er aanleiding bestaat om de boete te matigen.   
      
    
    
      8.5
      Het College is van oordeel dat de omstandigheid dat schuldeisers een verzoek tot faillietverklaring van het slachthuis hebben ingediend, hier evenmin een reden vormt voor matiging van de onderhavige boete. Aan te nemen valt dat de vorderingen van de minister worden meegenomen bij de afwikkeling van het eventuele faillissement. Dat bij die afwikkeling de mogelijkheid bestaat dat de vorderingen van de minister niet of niet volledig betaald worden, vormt geen aanleiding om de boete in de onderhavige procedure te matigen. Een eventueel faillissement zou overigens wel een reden tot matiging kunnen zijn, in het geval het faillissement een direct gevolg zou zijn van de opgelegde boete. Dat daarvan sprake is, heeft het slachthuis niet betoogd. Evenmin bieden de gedingstukken aanleiding om hiervan uit te gaan. 
      
    
    
      8.6
      Dat sprake zou zijn van andere bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de boete te matigen, behalve het beroep op verminderde draagkracht, heeft het slachthuis niet geconcretiseerd.  
      
      9. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep ongegrond is. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. 
      
      10. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
        Beslissing
      
      
      
        Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. T. Pavićević en mr. I.M. Ludwig in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juni 2023.
      
      
      
      
      
      
      
      
        w.g. H.L. van der Beek				w.g. C.D.V. Efstratiades
      
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009)
      
    
    
    
      Artikel 3 
      Algemene voorschriften voor het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten1. Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard”.
    
    2. Voor de toepassing van lid 1 nemen bedrijfsexploitanten met name de noodzakelijke maatregelen om te waarborgen dat dieren:(…)
    f. niet in vermijdbaar contact komen met andere dieren die hun welzijn zouden kunnen schaden.(…)
    
    
      
        Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 6.2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    
    
    
      
        Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 2.2 Boetecategorieën
    
    1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
    (…)
    c. categorie 3: € 2.500,-
    (…)
    
    
      
        Regeling houders van dieren 
      
    
    
    
      Artikel 5.8 Verbodsbepaling
      Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3 (…) van verordening (EG) nr. 1099/2009.
    
    
    
      
        Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 1.2 Indeling categorieën bestuurlijke boete
      De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
    
    
    
      Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
    
    
    
      (…)										Categorie
      (…)
      Regeling houders van dieren 
      (…)
      Artikel 5.8										3