ECLI:NL:RVS:2018:612, Raad van State, 21-02-2018, 201705129/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 oktober 2016 heeft het college aan de minister van Infrastructuur en Milieu een beschikking eerste fase (hierna: omgevingsvergunning eerste fase) verleend voor het realiseren van een zwaaikom in het Twentekanaal tegenover de laad- en loskade XL-Businesspark.

201705129/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], wonend te Bornerbroek, gemeente Almelo, en [appellant B], gevestigd te Bornerbroek, gemeente Almelo,
    (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant])
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 16 mei 2017 in zaken nrs. 16/2891 en 16/2892 in het geding tussen:
    
    [belanghebbende]
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Almelo.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 oktober 2016 heeft het college aan de minister van Infrastructuur en Milieu een beschikking eerste fase (hierna: omgevingsvergunning eerste fase) verleend voor het realiseren van een zwaaikom in het Twentekanaal tegenover de laad- en loskade XL-Businesspark.
    
    Bij uitspraak van 16 mei 2017 heeft de rechtbank de door [belanghebbende] en [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 oktober 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. Th. J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door E.R. Jasper en M.T. Hendriks, zijn verschenen. Voort is daar gehoord de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat), vertegenwoordigd door mr. F.J.G. Peters-van den Elsen en S. Dom.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij besluit van 22 december 2015 heeft de minister het projectplan "TK2 Projectplan Waternet Pand Zijtak naar Almelo" vastgesteld dat diverse aanpassingen aan het Twentekanaal omvat. Een van de deelprojecten betreft de aanleg van onderhavige zwaaikom ter hoogte van het XL Businesspark Twente ten zuiden van Almelo.
    
    2.    [appellant] woont op het perceel [locatie] te Bornerbroek en exploiteert daar een gemengd agrarisch bedrijf. Het perceel is gedeeltelijk gelegen aan een zijtak van het Twentekanaal. De zwaaikom is deels op de agrarische gronden van [appellant] voorzien. Hij vreest negatieve gevolgen voor zijn bedrijfsvoering alsmede een aantasting van zijn woon- en leefklimaat als gevolg van de realisering van de zwaaikom.
    
    3.    De zwaaikom is deels voorzien op gronden met de bestemming "Agrarisch" en is daarmee in strijd. Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) omgevingsvergunning eerste fase voor het project verleend.
    
    Wettelijk kader
    
    4.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt:
    
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    [..]
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, [..]."
    
    Artikel 2.5, eerste lid, luidt:
    
    "Op verzoek van de aanvrager wordt een omgevingsvergunning in twee fasen verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten."
    
    Het achtste lid luidt:
    
    "De beschikkingen waarbij positief is beslist op de aanvragen met betrekking tot de eerste en tweede fase worden, als deze in werking zijn getreden, tezamen aangemerkt als een omgevingsvergunning".
    
    Artikel 2.12, eerste lid, luidt:
    
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat; [..]."
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens hem zijn het nut en de noodzaak van de zwaaikom onvoldoende onderbouwd. [appellant] voert aan dat de financiële uitvoerbaarheid van het project onvoldoende is gewaarborgd, nu een deugdelijke exploitatie van het bedrijventerrein niet is gegarandeerd. Voorts dient de zwaaikom ten behoeve van de ontwikkeling van het bedrijventerrein waarin het college verregaande financiële belangen heeft. Volgens [appellant] hebben uitsluitend de financiële aspecten een rol gespeeld in de door het college gemaakte afweging. De ruimtelijke aspecten, de scheepvaartveiligheid en de belangen van [appellant] hebben hooguit zijdelings een rol gespeeld. Volgens [appellant] heeft het college voorts alternatieven voor de onderhavige locatie onvoldoende onderzocht. Het had volgens hem meer in de rede gelegen de zwaaikom aan de oostzijde van het kanaal te situeren. Hij stelt dat het college ook de indruk heeft gewekt dat de zwaaikom aan de oostzijde zou worden gesitueerd. Verder is aan de westzijde van het kanaal sprake van verschillende alternatieven ten noorden van onderhavige locatie, zoals het perceel Hoeselerderdijk 5 te Bornerbroek en gronden tussen de Leemslagenplas en het Twentekanaal, die beide reeds in eigendom zijn van XL Businesspark, en gronden gelegen ten noordoosten van de Hoeselderdijk, aldus [appellant]. Volgens hem was het voorts een optie om de bestaande zwaaikom te verbreden.
    
    5.1.    Het door [appellant] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft uiteengezet dat om de Twentekanalen geschikt te maken voor klasse Va-schepen de zwaaikommen verruimd dienen te worden. Voor de onderhavige zijtak betekent dit de keuze tussen het verruimen van de bestaande zwaaikom Bornerbroek of het aanleggen van een nieuwe zwaaikom. Het college heeft met betrekking tot de keuze voor het aanleggen van een nieuwe zwaaikom toegelicht dat de totale kosten voor het verruimen van de bestaande zwaaikom en het aanpassen van de kanaalbodem en oever hoger zijn dan de kosten voor het aanleggen van een nieuwe zwaaikom. Verder moeten schepen 1 km achterwaarts varen om de huidige zwaaikom te bereiken hetgeen vanuit nautisch oogpunt niet optimaal is en de scheepvaartveiligheid negatief beïnvloedt. Wat de noodzaak van de zwaaikom betreft, heeft het college uiteengezet dat de aanleg van de zwaaikom van cruciaal belang is voor de verdere ontwikkeling van de bedrijvigheid in het oosten en daarmee ook het bedrijventerrein XL Businesspark Twente. Het niet aanleggen van de zwaaikom betekent volgens het college dat het algehele vestigingsklimaat voor het bedrijventerrein verslechtert, doordat dit niet optimaal ontsloten is. Hierdoor neemt de kans toe dat een deel van de kavels niet verkocht wordt en de economische impuls die de ontwikkeling van het bedrijventerrein voor de regio moet hebben, slechts in beperkte mate plaatsvindt, aldus het college.
    
    De enkele stelling van [appellant] dat een deugdelijke exploitatie van het bedrijventerrein niet is gegarandeerd, biedt geen grond voor het oordeel dat er geen noodzaak is voor de zwaaikom. Voorts is er geen grond voor het oordeel dat de financiële uitvoerbaarheid van de voorziene zwaaikom niet voldoende gewaarborgd is. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat Rijkswaterstaat de uitvoering van dit project financiert. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de voorziene zwaaikom onderdeel uitmaakt van een groter project dan het XL Businesspark Twente, te weten de verruiming van de Twentekanalen. Voor het oordeel dat de aanleg van de zwaaikom uitsluitend financiële en geen ruimtelijke belangen dient bestaat dan ook geen grond.
    
    5.2.     Het college dient voorts te beslissen omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning voor het project, zoals daarvoor vergunning is aangevraagd. Indien een project op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het college heeft uiteengezet dat verschillende alternatieve locaties zijn onderzocht en dat de huidige locatie het meest geschikt is, gelet op de scheepvaartveiligheid, de ruimtelijke inpassing, maatschappelijke overwegingen en kosten. Het door [appellant] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de door [appellant] voorgestelde alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. De locatie aan de oostzijde van het kanaal op het bedrijventerrein kan niet worden aangemerkt als alternatief met een gelijkwaardig resultaat en aanmerkelijk minder bezwaren, reeds gelet op de kosten van de grond, die zoals [appellant] zelf ook heeft aangegeven, hoger zijn dan die van de onderhavige gronden op zijn perceel. Het college heeft voorts onder meer gewezen op de omstandigheid dat het aanleggen van een zwaaikom op het bedrijventerrein een aanmerkelijk kleiner aanbod van (natte) bedrijfskavels tot gevolg heeft en het ook om die reden niet wenselijk is de zwaaikom daar te realiseren. Het perceel Hoeselderdijk 5 kan evenmin als alternatief met een gelijkwaardig resultaat en aanmerkelijk minder bezwaren worden aangemerkt. Het college heeft met betrekking tot Hoeselderdijk 5 toegelicht dat zich op dit perceel een woning bevindt en de inbreuk op het woon- en leefklimaat daar als gevolg van het verplaatsen van de zwaaikom naar dit perceel, gelet op de afstand tot het Twentekanaal, veel ingrijpender is dan de inbreuk op het woon- en leefklimaat van [appellant] als gevolg van de voorziene zwaaikom. Het college heeft ter zitting voorts toegelicht dat het perceel Hoeselderdijk 5 aanzienlijk groter is dan de hoeveelheid grond die van [appellant] is benodigd. Het college heeft verder toegelicht dat, hoewel het perceel Hoeselderdijk 5 thans in eigendom is van XL Businesspark, XL Businesspark geen partij is in deze procedure en dit perceel voorts uitsluitend is aangekocht als onderdeel van afspraken die zijn gemaakt met de voormalige eigenaar van Hoeselderdijk 5 in het kader van het verwerven van gronden voor de ontwikkeling van het bedrijventerrein die hij tevens in eigendom had. Het college heeft er op gewezen dat de woning op korte termijn weer verkocht zal worden en dat het perceel een woonbestemming heeft en in de toekomst ook weer als zodanig zal worden gebruikt. Het is evenmin gebleken dat er ten noorden van de Hoeselderdijk een alternatief is met een gelijkwaardig resultaat en aanmerkelijk minder bezwaren. Volgens het college is er direct ten noorden van de Hoeselderdijk geen ruimte voor de zwaaikom onder meer door de aanwezigheid van de Hoeselderdijkbrug met een hoog talud en de snelweg A35. Het college heeft ter zitting bestreden dat, zoals [appellant] stelt, de Hoeselderdijkbrug zou komen te vervallen en heeft aangegeven dat de fietsverbinding in stand blijft. Volgens het college liggen de andere aangedragen alternatieven, waaronder de gronden bij de Leemslagenplas en andere alternatieven aan de oostzijde van het kanaal ten noorden of zuiden van het bedrijventerrein op een te grote afstand van het bedrijventerrein. Het college heeft ter zitting voorts toegelicht dat de locatie van de voormalige boerderij van de familie [persoon] waar [appellant] op heeft gewezen, geen gelijkwaardig alternatief is, omdat deze locatie niet groot genoeg is voor de zwaaikom.
    
    \Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in redelijkheid geen omgevingsvergunning eerste fase voor het project heeft kunnen verlenen, gelet op zijn belangen. [appellant] wijst er op dat hij door het realiseren van de zwaaikom waardevolle agrarische gronden verliest die hij heeft verworven in het kader van landinrichting. Als gevolg daarvan vindt een vormverslechtering van het perceel plaats met negatieve consequenties voor zijn bedrijfsvoering. Hij wijst er tevens op dat hij door het verlies van grond in de toekomst minder melkkoeien mag houden. [appellant] vreest voorts voor de aantasting van zijn woon- en leefklimaat door geluid- en zichthinder en wijst er op dat de zwaaikom op ongeveer 480 m van zijn woning is voorzien.
    
    6.1.    Het college heeft uiteengezet dat de zwaaikom een maatschappelijk belang dient, nu het kanaal daardoor geschikt wordt gemaakt voor klasse Va-schepen en dit het mogelijk maakt om meer duurzaam transport via het water te laten plaatsvinden en eveneens de verdere ontwikkeling van het bedrijventerrein, dat een regionale functie heeft, bespoedigt. Het college heeft er op gewezen dat de realisatie van het bedrijventerrein van grote betekenis is voor de gehele regio Twente qua economische welvaart en werkgelegenheid en het algemeen belang daarmee gediend is. Voorts wordt in aanmerking genomen dat het college heeft aangegeven dat [appellant] volledig schadeloos gesteld zal worden voor de benodigde agrarische grond in het kader van de onteigeningsprocedure en dat [appellant] een verzoek om tegemoetkoming in planschade kan doen, voor zover hij stelt schade te lijden door de negatieve gevolgen voor zijn bedrijfsvoering. Verder is niet gebleken dat de realisering van de voorziene zwaaikom een onevenredige inbreuk op het woon- en leefklimaat van [appellant] tot gevolg zal hebben. Het college heeft verwezen naar akoestisch onderzoek met betrekking tot onder meer Hoeselderdijk 5, waaruit blijkt dat zwaaiende schepen niet bijdragen aan extra geluidbelasting ter plaatse van die woning, omdat het geluid wordt overstemd door het geluid van het wegverkeer. De woning van [appellant] is op een grotere afstand van de zwaaikom gelegen, zodat aannemelijk is dat de conclusie uit het akoestisch onderzoek ook voor zijn woning geldt. [appellant] heeft bovendien de gestelde geluidhinder niet met stukken onderbouwd. Voor het oordeel dat de voorziene zwaaikom tot onaanvaardbare geluidhinder leidt, bestaat dan ook geen grond. Het college heeft er met betrekking tot de gestelde lichthinder voorts op gewezen dat nieuwe houtopstanden worden aangelegd en dat door de voorgenomen ruimtelijke en landschappelijke inpassing van de zwaaikom onaanvaardbare lichthinder door zwaaiende schepen wordt voorkomen. [appellant] heeft hier niets tegenover gesteld, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat dit standpunt van het college onjuist is.
    
    Uit het voorgaande volgt dat het door [appellant] aangevoerde onvoldoende grond biedt voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gevolgen van de realisering van de zwaaikom voor zijn bedrijfsvoering en zijn woon- en leefklimaat zodanig zijn in verhouding tot de met de zwaaikom gediende belangen dat het college in redelijkheid geen omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college heeft gehandeld in strijd met het verbod op détournement de pouvoir door zijn eigen financiële belangen te laten prevaleren boven die van hem.
    
    7.1.    Er is geen grond voor het oordeel dat het college de bevoegdheid tot het verlenen van omgevingsvergunning heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend en aldus in strijd met het verbod van détournement de pouvoir heeft gehandeld. Uit de omstandigheid dat het college eigen financiële belangen heeft volgt, wat daar verder van zij, niet dat die belangen bij de belangenafweging doorslaggevend zijn geweest en het college misbruik van zijn bevoegdheid tot het verlenen van omgevingsvergunning heeft gemaakt door de belangen van [appellant] niet te laten prevaleren.
    
    Het betoog faalt.
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. Kos
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2018
    
    580.