ECLI:NL:RVS:2020:1297, Raad van State, 29-05-2020, 202002106/1/R4 en 202002106/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 januari 2020 heeft de raad van de gemeente De Ronde Venen het bestemmingsplan "Ontsluiting Veenman, Wilnis" vastgesteld. Het bestemmingsplan maakt een verbinding voor autoverkeer mogelijk tussen de wegen Veenman en de oostelijk daarvan gelegen Mandenmaker in Wilnis. De Veenman ligt in de wijk Veenzijde III en is grotendeels uitgevoerd in asfalt. De Mandenmaker is een klinkerweg in de nieuwbouwwijk De Maricken. Door de nieuwe ontsluiting wordt rechtstreeks autoverkeer mogelijk tussen de wijken Veenzijde III en De Maricken. [appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met het plan. Zij wonen in de wijk Veenzijde III, aan de Veenman of aan zijstraten daarvan. [appellant] en anderen verwachten dat de nieuwe ontsluiting leidt tot een toename van het autoverkeer in hun wijk.

202002106/1/R4 en 202002106/2/R4.
    Datum uitspraak: 29 mei 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het beroep, in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, wonend te Wilnis, gemeente De Ronde Venen,
    en
    de raad van de gemeente De Ronde Venen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 januari 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Ontsluiting Veenman, Wilnis" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    Bij deze brief hebben [appellant] en anderen de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft partijen telefonisch gehoord op 23 april 2020. Aan deze zitting hebben deelgenomen [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant], en de raad, vertegenwoordigd door E. Schaap-Enterman, G.J. Kerssies en S. Dom.
    Partijen hebben toestemming gegeven onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    In verband met de in Nederland ontstane uitzonderlijke situatie door het uitbreken van het coronavirus en de in verband daarmee door de Nederlandse regering getroffen maatregelen om verspreiding van dit virus te voorkomen, kon in deze zaak een zitting in fysieke vorm niet plaatsvinden. Om die reden zijn partijen gehoord in een telefonische hoorzitting.
    2.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Het geschil
    3.    Het bestemmingsplan maakt een verbinding voor autoverkeer mogelijk tussen de wegen Veenman en de oostelijk daarvan gelegen Mandenmaker in Wilnis. De Veenman ligt in de wijk Veenzijde III en is grotendeels uitgevoerd in asfalt. De Mandenmaker is een klinkerweg in de nieuwbouwwijk De Maricken. Door de nieuwe ontsluiting wordt rechtstreeks autoverkeer mogelijk tussen de wijken Veenzijde III en De Maricken.
    Op de plaats waar de nieuwe ontsluiting voor autoverkeer is voorzien, is nu een verbindingsweg aanwezig voor langzaam verkeer. Het gaat daarbij om een verharding in de vorm van een fiets- en voetpad met aan weerszijden groenstroken. Het fiets- en voetpad is met paaltjes afgesloten voor autoverkeer.
        In de plantoelichting is vermeld dat de verbindingsweg wordt aangesloten op het bestaande asfalt van de Veenman. Daarbij zal een trottoir worden aangelegd in het verlengde van het trottoir langs de Veenman. Verder zal de aansluiting worden voorzien van een verkeersdrempel, aldus de toelichting.
    4.    [appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met het plan. Zij wonen in de wijk Veenzijde III, aan de Veenman of aan zijstraten daarvan. [appellant] en anderen verwachten dat de nieuwe ontsluiting leidt tot een toename van het autoverkeer in hun wijk. Zij vrezen dat zij hiervan nadelige gevolgen, zoals geluid- en verkeershinder, zullen ondervinden.
    Toetsingskader
    5.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De voorzieningenrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De voorzieningenrechter stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Vooringenomenheid en het vertrouwensbeginsel
    6.    [appellant] en anderen betogen dat de raad partijdig heeft gehandeld bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Daartoe voeren zij aan dat de raad vastbesloten was om het plan vast te stellen, ondanks tegenstand van oppositiepartijen en omwonenden. Volgens hen heeft daarbij geen eerlijke belangenafweging plaatsgevonden. Deze gang van zaken laat zien dat sprake was van vooringenomenheid, zo stellen [appellant] en anderen.
    6.1.    Artikel 2:4, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid."
    6.2.    De strekking van het verbod op vooringenomenheid is niet om een bestuursorgaan ervan te weerhouden vanuit bepaalde beleidskeuzes te werken. Het gaat erom dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. De overheid is dus gehouden de nodige objectiviteit te betrachten en mag zich niet laten leiden door vooringenomenheid (vergelijk overweging 17.6 van de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578).
    6.3.    [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de raad partijdig heeft gehandeld bij de vaststelling van het bestemmingsplan. De raad heeft ruimtelijke motieven aan zijn besluit ten grondslag gelegd. Volgens de raad is een verbinding voor autoverkeer tussen de Veenman en de Mandenmaker wenselijk met het oog op een betere spreiding van verkeersstromen van en naar de wijk De Maricken. Dat de raad de verbinding op de gekozen plaats mogelijk wil maken, ondanks het feit dat daartegen verzet bestaat bij oppositiepartijen en bij omwonenden, geeft op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van vooringenomenheid.
        Bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft de raad een belangenafweging gemaakt, waarbij onder meer de belangen van omwonenden van de Veenman zijn betrokken. Niet is gebleken dat de raad zich bij het maken van zijn keuze alleen heeft laten leiden door de belangen van omwonenden van andere ontsluitingswegen naar De Maricken.
        Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft gehandeld in strijd met artikel 2:4 van de Awb. Het betoog faalt.
    7.    [appellant] en anderen voeren verder aan dat in het verleden is toegezegd dat er geen verbinding voor autoverkeer zou komen tussen de Veenman en de Mandenmaker. Daarbij wijzen zij op de toelichting bij het uitwerkingsplan "Marickenzijde" en op stukken die zijn opgesteld in het kader van de totstandkoming van dat plan. Volgens [appellant] en anderen hebben ambtenaren van de gemeente deze toezegging in 2014, 2016, 2017 en 2018 bevestigd. Daarom stellen [appellant] en anderen dat de vaststelling van het bestemmingsplan in strijd is met het vertrouwensbeginsel.
    7.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat die uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de ruimte van de democratisch gekozen gemeenteraad om een eigen belangenafweging te maken, kunnen handelingen van het college van burgemeester en wethouders en gemeenteambtenaren de raad alleen binden indien hij daarmee instemt.
    7.2.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben [appellant] en anderen niet aannemelijk gemaakt dat de raad de toezegging heeft gedaan dat er nooit een verbinding voor het autoverkeer zal worden gerealiseerd tussen de Veenman en de Mandenmaker. Bij de voorbereiding van het bestemmingsplan heeft de raad bezien of in het verleden zo'n toezegging is gedaan. Daarbij is het archief onderzocht, maar zijn er geen stukken gevonden waaruit blijkt dat hierover in het verleden afspraken zijn gemaakt. Ook [appellant] en anderen hebben zulke stukken niet overgelegd.
        In het uitwerkingsplan "Marickenzijde" is de aansluiting met de Veenman niet mogelijk gemaakt. In de toelichting bij dit uitwerkingsplan is vermeld dat deze aansluiting in een eerder stadium is uitgesloten.
    Het gaat hier echter om een plan dat is vastgesteld door het college van burgemeesters en wethouders van De Ronde Venen en niet door de raad. Nog daargelaten dat in het algemeen geen blijvende rechten kunnen worden ontleend aan een geldend bestemmingsplan of uitwerkingsplan, is op dit punt geen sprake van een aan de raad toe te rekenen toezegging.
        De uitlatingen van gemeenteambtenaren, waarvan [appellant] en anderen bewijsstukken hebben overgelegd, kunnen evenmin worden aangemerkt als aan de raad toe te rekenen toezeggingen. Bij die uitlatingen gaat het om een uitleg van het uitwerkingsplan "Marickenzijde" en van het planologische kader dat daarin is opgenomen. Verder gaat het om een vermelding van afspraken die in het verleden zouden zijn gemaakt, maar waarvan, zoals uit het bovenstaande blijkt, in het archief van de gemeente geen bewijsstukken te vinden zijn. Alleen daarom al kunnen deze uitlatingen van gemeenteambtenaren niet worden beschouwd als ondubbelzinnige en concrete toezeggingen waaraan de raad zich bij de vaststelling van het bestemmingsplan gebonden moest achten.
        Gelet hierop kunnen [appellant] en anderen geen gerechtvaardigd beroep doen op het vertrouwensbeginsel. Het betoog faalt.
    Geluid- en verkeershinder
    8.    [appellant] en anderen betogen dat de raad onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar het autoverkeer dat gebruik zal maken van de nieuwe verbinding. Zij stellen dat onjuiste aannames zijn gedaan over de verwachten verkeersstromen in de wijk Veenzijde III. Hierdoor zijn de negatieve effecten van de autoverbinding onderschat, zo voeren [appellant] en anderen aan. Zij wijzen er op dat in de wijk Veenzijde III een gezondheidscentrum aanwezig is en dat in het zuidelijke deel van de wijk twee basisscholen en een kinderdagverblijf zijn gevestigd. Volgens hen leiden deze voorzieningen in de huidige situatie al tot overlast en opstoppingen door autoverkeer, met name op de tijden dat kinderen worden gebracht of gehaald. Die overlast doet zich onder meer voor op de Wagenmaker. [appellant] en anderen vrezen dat de verkeersoverlast na het realiseren van de nieuwe autoverbinding zal toenemen, omdat het dan mogelijk wordt om kinderen rechtstreeks vanuit De Maricken - via de Veenman en de Wagenmaker - met de auto te brengen en te halen.
        [appellant] en anderen stellen dat de toename van het autoverkeer ook tot een hogere geluidbelasting leidt dan de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft voorzien. Daarnaast vrezen zij voor verkeersonveilige situaties door opstoppingen, te hard rijden en de aanwezigheid van speelvoorzieningen naast de nieuwe autoverbinding.
    Onder meer om deze redenen achten [appellant] en anderen de vaststelling van het bestemmingsplan in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    8.1.    De nieuwbouwwijk De Maricken wordt aan de noord- en zuidzijde ontsloten voor autoverkeer. De raad acht een aanvullende ontsluiting voor het autoverkeer wenselijk. Met het oog hierop heeft de raad onderzoek laten doen naar locaties die hiervoor in aanmerking komen. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport 'Verkeersontsluiting De Maricken Wilnis' van onderzoeksbureau Goudappel Coffeng van 24 november 2018 (hierna te noemen: het verkeersrapport).
        In het verkeersrapport is bezien of de Veenman geschikt is voor het realiseren van een autoverbinding naar De Maricken, op de plaats waar nu de verbindingsweg aanwezig is voor langzaam verkeer. Bij deze analyse is ervan uitgegaan dat de verkeersveilige wegvakcapaciteit van de Veenman - rekening houdend met de functie en de breedte van de weg, het parkeren en het gebruik door fietsers - maximaal 3.500 motorvoertuigen per etmaal is. In het rapport is, aan de hand van verkeersdruktellingen in de periode tussen 27 augustus 2018 en 17 september 2018, vastgesteld dat de bestaande verkeersintensiteit maximaal 2.431 motorvoertuigen per etmaal bedraagt, zodat de restcapaciteit van de Veenman 1.069 motorvoertuigen per etmaal bedraagt.
        In het verkeersrapport is ook gekeken naar de Wagenmaker. Deze weg loopt vanaf de Veenman naar de (school)voorzieningen in het zuidelijke deel van de wijk Veenzijde III en loopt door tot aan de Veenweg.
    Volgens het verkeersrapport is de maatgevende wegvakcapaciteit van de Wagenmaker - rekening houdend met de functie en de breedte van de weg, het parkeren en het gebruik door fietsers - maximaal 2.200 motorvoertuigen per etmaal. In het rapport is vermeld dat op de Wagenmaker geen verkeerstellingen hebben plaatsgevonden, maar dat op basis van het locatiebezoek de indruk bestaat dat de huidige verkeersdruk niet hoger is dan 1.500 tot 2.000 motorvoertuigen per etmaal.
        In het verkeersrapport is geconcludeerd dat de aanleg van een ontsluiting voor autoverkeer via de Veenman zal leiden tot een toename van de verkeersdruk op die weg, maar dat deze autoverbinding naar verwachting alleen een beperkte rol zal spelen voor verkeer van De Maricken in de richting van Mijdrecht Centrum of de N201 (en omgekeerd). Dit betreft verkeer in noordelijke richting. Autoverkeer vanuit De Maricken naar Wilnis Dorp of naar de wijk Veenzijde I, waarbij het gaat om verkeer in zuidelijke richting, zal volgens het verkeersrapport niet plaatsvinden via de Veenman. Sluipverkeer, dat geen herkomst of bestemming heeft in De Maricken, is volgens het verkeersrapport niet te verwachten. Daarom wordt de restcapaciteit van 1.069 motorvoertuigen per etmaal op de Veenman niet overschreden bij het openstellen van de nieuwe autoverbinding, zo is geconcludeerd in het verkeersrapport.
    8.2.    Aan het bestemmingsplan is verder het rapport 'Akoestische analyse openstelling verbinding Veenman en Mandenmaker' van onderzoeksbureau Goudappel Coffeng van 8 augustus 2019 ten grondslag gelegd (hierna: het geluidrapport). In het geluidrapport is vermeld dat door de voorgenomen openstelling van de doorsteek langs wegen in de omgeving sprake kan zijn van een toenemende geluidbelasting door gewijzigde verkeersstromen. Met het geluidrapport is beoogd om hierin inzicht te geven. Daarbij is uitgegaan van verkeersgegevens die zijn gebaseerd op het verkeersrapport. Omdat niet voor elk wegvakdeel verkeerstellingen beschikbaar zijn, gaat het blijkens het geluidrapport om een analyse op hoofdlijnen, waarbij alleen locaties langs de route Veenman, Mandenmaker en Marickenlaan zijn beoordeeld. In het geluidrapport is geconcludeerd dat de geluidbelasting na de openstelling van de doorsteek op een aantal plaatsen langs deze route met 2 tot 3 dB toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie.
    8.3.    Ten slotte is aan het bestemmingsplan het rapport 'Uitleg verkeersintensiteiten Veenman doorsteek' van Goudappel Coffeng van 17 december 2019 ten grondslag gelegd. Hierin zijn de verwachte verkeersbewegingen vanuit de Mandenmaker en de Klompenmaker, in de wijk De Maricken, nader verklaard. Daarbij is uitsluitend ingegaan op mogelijke verkeersbewegingen naar de sportvoorzieningen in Wilnis en naar het winkelcentrum aan de Molmlaan. Verder is ingegaan op de verwachte verkeersbewegingen vanuit de wijk Veenzijde III. Geconcludeerd is dat de opening van de Veenman-doorsteek zowel voor Veenzijde III als het gebied Klompenmaker/Mandenmaker een effect heeft.
    8.4.    De voorzieningenrechter stelt vast dat in de drie hiervoor genoemde rapporten niet is ingegaan op het autoverkeer dat - na de openstelling van de nieuwe autoverbinding via de Veenman - zal kunnen plaatsvinden tussen de wijk De Maricken en de (school)voorzieningen in de wijk Veenzijde III.
    [appellant] en anderen hebben aannemelijk gemaakt dat zulke verkeersstromen zich zullen voordoen na het openstellen van de nieuwe autoverbinding.
    De uitgevoerde onderzoeken geven echter geen inzicht in het aantal verkeersbewegingen dat daarbij is te verwachten. Ook geven de rapporten geen inzicht in de nadelige gevolgen die deze verkeersstromen kunnen veroorzaken op onder meer de Veenman en de Wagenmaker. Van deze verkeersstromen kan extra geluid- en verkeershinder worden ondervonden. Het ontbreken van dit inzicht klemt te meer omdat in het verkeersrapport is geconcludeerd dat een toename van de verkeersdruk op de Wagenmaker niet wenselijk is, mede gelet op de nabijheid van het voorzieningengebied (met onder meer twee basisscholen). Daarbij is vermeld dat eenrichtingsverkeer op de Wagenmaker geldt tijdens de haal- en brengtijden en dat het gemeentebestuur hiertoe is overgegaan vanwege de bestaande verkeersdruk. Het verkeersrapport vormt in zoverre een bevestiging van het betoog van [appellant] en anderen dat in de huidige situatie al sprake is van een hoge verkeerdruk op de Wagenmaker en de overige straten rondom de (school)voorzieningen.
        Uit de planstukken blijkt niet dat de raad de te verwachten toename van de verkeersdruk in het zuidelijke deel van de wijk Veenzijde III in zijn afweging heeft betrokken bij de vaststelling van het bestemmingsplan.
    In de zienwijzennota is weliswaar vermeld dat voor de verkeerssituatie rondom de scholen in het algemeen continue aandacht nodig is, maar daarbij is gesteld dat dit los staat van het openstellen van de Veenman. Gezien het vorenstaande kan de raad hierin niet worden gevolgd.
    Verder is in de zienswijzennota vermeld dat in de berekeningen rekening is gehouden met de maatschappelijke voorzieningen in de wijk Veenzijde III. Dit blijkt echter niet uit de uitgevoerde onderzoeken.
    8.5.    Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit op dit punt is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het betoog slaagt.
    Conclusie en slotoverwegingen
    9.    Het beroep is gegrond. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Ontsluiting Veenman, Wilnis" moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb.
        Gelet hierop hoeft wat [appellant] en anderen voor het overige hebben aangevoerd geen bespreking meer.
    10.    Uit het voorgaande volgt dat de verbindingsweg voor autoverkeer tussen de Veenman en de Mandenmaker niet kan worden gerealiseerd.
    Deze uitspraak staat er echter niet aan in de weg dat de raad opnieuw een bestemmingsplan vaststelt dat een verbindingsweg voor autoverkeer mogelijk maakt op deze locatie. In dat geval zal de raad echter in ieder geval deze uitspraak in acht moeten nemen.
    11.    Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de voorzieningenrechter aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na de verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    12.    Gelet op het oordeel in de hoofdzaak, wordt het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen.
    13.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente De Ronde Venen van 30 januari 2020, waarbij het bestemmingsplan "Ontsluiting Veenman, Wilnis" is vastgesteld;
    III.    wijst het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af;
    IV.    gelast dat de raad van de gemeente De Ronde Venen aan [appellant] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 356,-- (zegge: driehonderdzesenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het verzoek vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad van de gemeente De Ronde Venen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.    draagt de raad van de gemeente De Ronde Venen op om binnen vier weken na de verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de beslissing onder II wordt verwerkt op de landelijke voorziening, http://www.ruimtelijkeplannen.nl.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2020
    208.