ECLI:NL:RVS:2018:3065, Raad van State, 19-09-2018, 201701102/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij zes aan ProRail B.V. (hierna: ProRail) gerichte afzonderlijke besluiten van 6 juli 2015, 11 juli 2015 en 13 juli 2015, heeft de staatssecretaris besloten tot invordering van zes verbeurde dwangsommen van € 5.000,00 per overtreding.

201701102/1/A1.
    Datum uitspraak: 19 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V., gevestigd te Utrecht,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 december 2016 in zaken nrs. 16/13, 16/26, 16/34, 16/37, 16/38 en 16/41 in het geding tussen:
    
    ProRail B.V.
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris).
    
    Procesverloop
    
    Bij zes aan ProRail B.V. (hierna: ProRail) gerichte afzonderlijke besluiten van 6 juli 2015, 11 juli 2015 en 13 juli 2015, heeft de staatssecretaris besloten tot invordering van zes verbeurde dwangsommen van € 5.000,00 per overtreding.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 24 november 2015 en 26 november 2015 heeft de staatssecretaris de door ProRail daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 december 2016 heeft de rechtbank het door ProRail daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft ProRail hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2017, waar ProRail, vertegenwoordigd door [gemachtigde], vergezeld door [persoon A] en [persoon B], en bijgestaan door mr. T.N. Sanders, advocaat te Breda, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. P.C. Cup en N. van Nes, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij besluit van 8 september 2011 heeft de staatssecretaris ProRail een last onder dwangsom opgelegd. De aanleiding daartoe was blijkens dit besluit dat door toezichthouders van de Inspectie Verkeer en Waterstaat was geconstateerd dat ProRail als infrastructuurbeheerder niet voldeed aan op haar rustende verplichtingen ingevolge de Wet vervoer gevaarlijke stoffen en de Regeling vervoer over de spoorweg van gevaarlijke stoffen (hierna: VSG). Het besluit van 8 september 2011, gericht aan ProRail, vermeldt het volgende: De last houdt in dat ik u sommeer te allen tijde te voldoen aan de voor uw onderneming geldende bepalingen op het gebied van informatieverstrekking en beschikbaarheid van informatie bij het vervoer van gevaarlijke goederen, in casu randnummer 1.4.3.6 uit bijlage 1 bij het VSG".
    
        Het bezwaar tegen dit besluit is aanvankelijk bij besluit van 17 februari 2012 ongegrond verklaard. Bij tussenuitspraak van 25 april 2012 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank geoordeeld dat de in het besluit opgenomen begunstigingstermijn, die op een week was gesteld, te kort was en de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld dit gebrek in het besluit te herstellen. De staatssecretaris heeft daarop het gebrek hersteld bij besluit van 15 juni 2012 en daarbij een begunstigingstermijn gesteld tot 1 februari 2013. Op 9 oktober 2012 heeft de staatssecretaris opnieuw op het bezwaar besloten. Bij dit besluit is een nieuwe begunstigingstermijn tot 1 januari 2014 gesteld, zijn de besluiten van 17 februari 2012 en 15 juni 2012 ingetrokken en is verder het besluit van 8 september 2011 herroepen voor zover het de begunstigingstermijn betreft.
    
        Het beroep tegen het besluit van 9 oktober 2012 is bij de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank van 5 november 2012 ongegrond verklaard. Laatstgenoemde uitspraak is bevestigd bij de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2355).      
    
    2.    Blijkens de in bezwaar gehandhaafde besluiten van 6, 11 en 13 juli 2015 heeft de staatssecretaris de invorderingsbesluiten genomen, omdat op 17 en 22 februari 2015, 10 april 2015 en op 15, 22 en 24 juni 2015 door toezichthouders van (thans) de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de Inspectie) is geconstateerd dat ProRail de last overtrad. Op die data werd namelijk volgens de besluiten vastgesteld dat de door ProRail op verzoek van de toezichthouders aangeleverde informatie over de aanwezigheid van gevaarlijke goederen in treinen en treinwagons op diverse spoorwegemplacementen, niet overeenkwam met de aldaar feitelijk door de toezichthouders aangetroffen situatie.
    
    De gronden van het hoger beroep   
    
    3.    ProRail betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat ten tijde van het nemen van de invorderingsbesluiten in juli 2015, de staatssecretaris daartoe niet meer bevoegd was, omdat het maximum aan volgens de last te verbeuren dwangsommen van € 50,000,00 toen reeds volledig was bereikt.     ProRail voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat met de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013 de begunstigingstermijn tot 1 januari 2014 onherroepelijk is geworden en de eerdere besluiten van 8 september 2011 en 15 juni 2012 en de daarin opgenomen begunstigingstermijn niet langer relevant zijn. Volgens ProRail is de in het besluit van 8 september 2011 opgenomen begunstigingstermijn van één week nog wel relevant en is deze op 15 september 2011 verstreken. Omdat deze was verstreken, kon deze volgens ProRail niet meer worden verlengd. Tussen 15 september 2011 en de datum van de beslissing op bezwaar van 9 oktober 2012 zijn volgens ProRail een aantal zodanig objectief vast te stellen overtredingen van de last aan de orde geweest, dat het maximum aan te verbeuren dwangsommen toen reeds was bereikt.
    
    3.1.    Onder verwijzing naar de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013 heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het besluit van 9 oktober 2012 en de daarin opgenomen begunstigings-termijn tot 1 januari 2014 in rechte is komen vast te staan. Bij dit besluit is het besluit van 15 juni 2012 ingetrokken en is het besluit van 8 september 2011 met terugwerkende kracht herroepen, voor zover het de begunstigingstermijn betreft. De nieuwe begunstigingstermijn tot 1 januari 2014 is gesteld ter vervanging van de met terugwerkende kracht herroepen begunstigingstermijn in het besluit van 8 september 2011 en moet aldus worden geacht van aanvang af te hebben gegolden. In de periode tussen de besluiten van 8 september 2011 en 9 oktober 2012 zijn, anders dan ProRail betoogt, dan ook geen dwangsommen verbeurd.
    
        Het betoog van ProRail dat een eenmaal verstreken begunstigingstermijn niet kan worden verlengd, kan in deze procedure niet meer aan de orde worden gesteld. Dit betoog richt zich tegen het besluit van 9 oktober 2012 dat, zoals hiervoor is overwogen, in rechte vaststaat.
    
        Het betoog faalt.  
    
    4.    ProRail betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris ten tijde van het nemen van de invorderingsbesluiten niet meer bevoegd was om dwangsommen in te vorderen. Zij voert daartoe aan dat in het besluit van 8 september 2011, waarbij de last onder dwangsom is opgelegd, is vermeld dat dit besluit komt te vervallen indien de last twee jaar van kracht is en de dwangsom in die periode niet wordt verbeurd. Nu de staatssecretaris blijkens de aan de orde zijnde invorderingsbesluiten meent dat eerst op 17 februari 2015 een dwangsom is verbeurd, moet worden geconcludeerd dat het dwangsombesluit op dat moment reeds was vervallen.
    
    4.1.    Het besluit van 8 september 2011 vermeldt, zoals ProRail stelt: "Dwangsommen kunnen pas worden verbeurd, een week na inwerkingtreding van dit besluit (begunstigingstermijn). Indien de dwangsombeschikking twee jaar na haar inwerkingtreding van kracht is zonder dat de dwangsom is verbeurd, komt deze te vervallen".
    
        Zoals hiervoor onder 3.1 overwogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de in de besluiten van 8 september 2011 en 15 juni 2012 opgenomen begunstigingstermijnen niet langer relevant zijn en de begunstigingstermijn in dit geval op 1 januari 2014 verstreek. Nu pas na 1 januari 2014 dwangsommen konden worden verbeurd, kan niet worden staande gehouden dat, zoals ProRail betoogt, de last onder dwangsom reeds op 9 september 2013 van rechtswege is vervallen omdat gedurende twee jaar geen dwangsommen zijn verbeurd. Daarbij geldt dat de hiervoor geciteerde zin in het besluit van 8 september 2011 over het mogelijk na twee jaar vervallen van de dwangsombeschikking, niet los kan worden gezien van (de wijziging van) de begunstigingstermijn bij de beslissing op bezwaar.
    
        Het betoog faalt.       
    
    5.    ProRail betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de invorderingsbesluiten ten onrechte zijn genomen, omdat zij de last niet heeft overtreden. Zij voert daartoe onder verwijzing naar de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013 aan dat zij wat betreft het verstrekken van juiste en volledige informatie een inspanningsverplichting heeft. De rechtbank heeft volgens ProRail ten onrechte geoordeeld alsof zij ter zake een resultaatsverplichting heeft.
    
        Voor zover de rechtbank wel in aanmerking heeft genomen dat ProRail een inspanningsverplichting heeft, is zij volgens ProRail ten onrechte tot het oordeel gekomen dat ProRail daaraan niet heeft voldaan. ProRail controleert de door vervoerders aan haar verstrekte informatie steekproefsgewijs. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, zijn die controles niet minder intensief en representatief dan die welke de Inspectie uitvoert. Voorts heeft de rechtbank miskend dat primair de vervoerder ervoor zorg heeft te dragen dat de informatie aan ProRail juist is, en dat de staatssecretaris publiekrechtelijke middelen ter beschikking heeft om dat af te dwingen. ProRail heeft voorts aan haar inspanningsverplichting voldaan, doordat zij via de zogenoemde toegangsovereenkomst die zij met vervoerders sluit, de mogelijkheid heeft vervoerders een contractuele boete op te leggen, dan wel de toegangsovereenkomst geheel of gedeeltelijk op te schorten, dan wel te beëindigen als blijkt dat niet de juiste informatie wordt verstrekt. Dat ProRail deze middelen nog niet heeft ingezet, betekent niet dat zij daartoe uiteindelijk niet zou overgaan.
    
        ProRail betoogt concluderend dat zij door middel van het gebruik van het Informatiesysteem Gevaarlijke Stoffen (thans: Wagen Lading Informatie Systeem, W-Lis), de periodieke steekproefsgewijze controles en het vastleggen van afspraken met de vervoerders in de Toegangsovereenkomst, heeft voldaan aan haar verplichtingen volgens randnummer 1.4.3.6, aanhef en onder b, van de VSG.
    
    5.1.    Randnummer 1.2.1 van bijlage 1 van de VSG luidt:
    
    De infrastructuurbeheerder is elke overheidsinstantie of onderneming, die in het bijzonder voor de totstandbrenging of het onderhoud van spoorweginfrastructuur, alsmede voor het beheer van de systemen voor controle en veiligheid, verantwoordelijk is.
    
        Randnummer 1.4.3.6, aanhef en onder b, luidt:
    
    De infrastructuurbeheerder heeft in het kader van sectie 1.4.1 in het bijzonder de plicht om ervoor zorg te dragen dat hij te allen tijde gedurende het vervoer snel en onbeperkt toegang heeft tot de volgende informatie:
    
    - samenstelling van de trein, door vermelding van het nummer van elke wagen en het wagentype, indien dit niet onderdeel is van het wagennummer;
    
    - UN-nummers van de gevaarlijke goederen die in of op elke wagen worden vervoerd, of indien alleen gevaarlijke goederen verpakt in gelimiteerde hoeveelheden worden vervoerd overeenkomstig hoofdstuk 3.4, informatie die de aanwezigheid daarvan aangeeft indien kenmerking van de wagen of de grote container overeenkomstig hoofdstuk 3.4 is voorgeschreven;
    
    - positie van elke wagen in de trein (volgorde van de wagens).
    
    Deze gegevens mogen alleen bekend gemaakt worden aan de instanties die deze nodig hebben voor doeleinden van veiligheid, beveiliging of noodmaatregelen.
    
    5.2.    Het betoog dat de rechtbank, in weerwil van de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013, heeft getoetst als zou ProRail een resultaatsverplichting hebben ten aanzien van de juistheid en volledigheid van de informatie waar zij ingevolge randnummer 1.4.3.6, aanhef en onder b, te allen tijde gedurende het vervoer snel en onbeperkt toegang toe moet hebben, slaagt niet. Uit rechtsoverweging 12 van de aangevallen uitspraak, waarnaar ProRail heeft verwezen, volgt dat de rechtbank heeft getoetst of ProRail aan haar inspanningsverplichting heeft voldaan om, voor zover dat binnen haar mogelijkheden ligt, na te gaan of de door de vervoerders verstrekte informatie juist en volledig kan zijn.
    
        De rechtbank heeft geconstateerd, hetgeen niet is weersproken, dat uit de dossiers, meer in het bijzonder de processen-verbaal, de sporenoverzichten en de wagenlijsten, blijkt dat ProRail tijdens controles van de Inspectie op 17 en 22 februari, 10 april, 15, 22 en 24 juni 2015 op navraag van de inspecteurs informatie heeft verstrekt over treinen en sporen, maar dat deze informatie in al deze gevallen niet overeenkwam met de door de inspecteurs geconstateerde werkelijke situatie ter plaatse. In de verschillende verstrekte sporenoverzichten werd geen melding gemaakt van treinen met gevaarlijke stoffen op het desbetreffende emplacement, terwijl de inspecteurs bij de controle constateerden dat daar wel een dergelijke trein was geplaatst.
    
        Het betoog van ProRail, dat de rechtbank heeft miskend dat zij niettemin aan haar inspanningsverplichting heeft voldaan, wordt niet gevolgd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de controles die ProRail ten tijde van belang uitvoerde teneinde de juistheid en volledigheid van de informatie van de vervoerders te verifiëren, minder intensief waren dan de controles die de Inspectie uitvoert. ProRail controleerde, naar niet in geschil is, ten tijde van belang uit veiligheidsoverwegingen slechts vanaf veilige plaatsen, zoals bruggen, perrons en de zijkant van het spoor. De inspecteurs van de Inspectie betreden zo nodig ook het spoor, alsmede de looppaden tussen de sporen ten behoeve van de controles, aangezien de Inspectie zich op het standpunt stelt dat de controles zoals ProRail deze uitvoerde volstrekt onvoldoende zijn. Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de controles ten tijde van belang niet afdoende waren.
    
        Dat ProRail voorts door middel van de met de vervoerders te sluiten toegangsovereenkomsten middelen, zoals onder meer een contractuele boete heeft, om te waarborgen dat vervoerders juiste en volledige informatie verstrekken, maakt evenmin dat zij aan haar inspanningsverplichting heeft voldaan. Deze middelen zijn, naar niet in geschil is, door ProRail nimmer ingezet. Dit verhoudt zich niet tot de omstandigheid dat, zoals ProRail ook zelf in het hoger beroep heeft vermeld, aan haar bekend is dat de laatste jaren met regelmaat overtredingen hebben plaatsgevonden.
    
        Het voor het overige aangevoerde, zoals dat het in eerste instantie aan de vervoerders is om juiste informatie te verstrekken, maakt niet dat de staatssecretaris niet handhavend tegen ProRail kon optreden. Dit doet er immers niet aan af dat ProRail aan haar wettelijke verplichtingen moet voldoen. Dit overigens nog daargelaten dat de staatssecretaris onweersproken heeft gesteld ter zake ook tegen vervoerders op te treden.
    
        De conclusie is dat de rechtbank op juiste gronden tot het oordeel is gekomen dat ProRail niet aan haar inspanningsverplichting heeft voldaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    ProRail betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de dwangsom per trein verbeurt. Volgens ProRail heeft de rechtbank daarmee miskend dat de last zo gelezen dient te worden dat de dwangsom per wagon verbeurt. Dat heeft tot gevolg dat ook indien juist is dat de begunstigingstermijn eerst op 1 januari 2014 afliep, de dwangsommen reeds bij de controle op 22 februari 2015 tot het maximumbedrag waren verbeurd, zodat de invorderingsbesluiten die zien op de overtredingen daarna, ten onrechte zijn genomen, aldus ProRail.
    
    6.1.    De rechtbank heeft bij haar oordeel over dit betoog terecht aangesloten bij de tekst van randnummer 1.4.3.6 van bijlage 1 bij de VSG. Zij heeft in die bepaling terecht geen aanknopingspunt gevonden voor de door ProRail voorgestane uitleg van de last, nu deze bepaling vermeldt dat het gaat om informatie over ‘de samenstelling van de trein’. Zij heeft eveneens aansluiting kunnen zoeken bij de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013, waarin voor deze uitleg evenmin een aanknopingspunt te vinden is, nu ook daarin wordt gesproken van ‘het toegang hebben tot en het verstrekken van informatie over de samenstelling van de trein, de aanwezigheid van gevaarlijke goederen in de trein, en de positie van wagens in de trein (…)’. Ook de tekst van de last zelf wijst er niet op dat deze moet worden uitgelegd zoals ProRail betoogt.
    
        De rechtbank heeft in het door ProRail aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de last zo moet worden gelezen dat de dwangsom per treinwagon verbeurt en dat dientengevolge de dwangsommen bij de controle op 22 februari 2015 reeds tot het maximumbedrag waren verbeurd.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. Bolleboom
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2018
    
    641.