ECLI:NL:RVS:2025:2207, Raad van State, 14-05-2025, 202205909/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juli 2022 heeft de raad van de gemeente Almere het bestemmingsplan "Chw bestemmingsplan Oosterwold, 1e partiële herziening" vastgesteld. Oosterwold is een gebied dat zowel in de gemeente Almere als in de gemeente Zeewolde ligt. Door de raad van de gemeente Almere is op 29 september 2016 voor het Almeerse deel van Oosterwold het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte "Oosterwold" vastgesteld. Een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte betekent dat de raad gebruik heeft kunnen maken van extra mogelijkheden voor de inrichting van het plan op basis van artikel 2.4 van de Chw in samenhang met artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. [appellant sub 1] en anderen betogen dat in het plan ten onrechte geen limiet is opgenomen met het oog op het voorkomen van grote bouwblokken. Volgens hen is grootschalige woningbouw in clusters met massieve bouwblokken niet in overeenstemming met het uitgangspunt van een open en groen landschap. Dergelijke bouwblokken leveren volgens hen verlies op van de landschappelijke kwaliteit.

202205909/1/R1.
    Datum uitspraak: 14 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Almere,
    2.       Lidl Nederland GmbH, gevestigd te Huizen (hierna: Lidl),
    3.       Vastbouw Vastgoedontwikkeling B.V., gevestigd te Amersfoort (hierna: Vastbouw),
    4.       [appellant sub 4] en anderen, allen wonend te Almere,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Almere,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 juli 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Chw bestemmingsplan Oosterwold, 1e partiële herziening" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen, Lidl, Vastbouw, en [appellant sub 4] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Bij besluit van 28 september 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Chw bestemmingsplan Oosterwold, 1e partiële herziening" gewijzigd vastgesteld.
    [appellant sub 1] en anderen, Lidl en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 januari 2025, waar de volgende partijen zijn verschenen:
    -[appellant sub 1] en anderen, bij monde van [appellant sub 1], [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C];
    -Lidl, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. C.J.H. Delissen, advocaat in Nijmegen;
    -Vastbouw, vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], bijgestaan door mr. F.S. Helder, advocaat in Arnhem;
    -[appellant sub 4] en anderen, vertegenwoordigd door mr. F.S. Helder, advocaat in Arnhem.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 2 juli 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Oosterwold is een gebied dat zowel in de gemeente Almere als in de gemeente Zeewolde ligt. Door de raad van de gemeente Almere is op 29 september 2016 voor het Almeerse deel van Oosterwold het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte "Oosterwold" vastgesteld (hierna: het moederplan). Een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte betekent dat de raad gebruik heeft kunnen maken van extra mogelijkheden voor de inrichting van het plan op basis van artikel 2.4 van de Chw in samenhang met artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (hierna: BuChw).
    
      
        
          
        
      
    
    3.       In het moederplan wordt ruimte geboden aan de realisatie van woningen in landelijke woonmilieus, kantoren, bedrijven, stedelijke voorzieningen, recreatieve voorzieningen, stadslandbouw en groen- en waterstructuren. Daarbij wordt uitgegaan van uitnodigingsplanologie. Niet de gemeente, maar de initiatiefnemers bepalen binnen de grenzen van het bestemmingsplan, hoe het plangebied eruit komt te zien.
    De ontwikkeling van Oosterwold vindt veelal plaats op kavels die door de gebiedsregisseur worden uitgegeven. Nieuwe initiatieven moeten voldoen aan de ontwikkelregels. Deze regels zijn opgenomen in hoofdstuk 3 van de planregels. In artikel 13.6 van de planregels is de samenstelling van een kavel voorgeschreven in de hieronder opgenomen tabel. Het roodkavel is het deel van het kavel dat voor bebouwing mag worden ingericht, inclusief parkeren, tuin en overige verharding.
    4.       Het plan is opgesteld na een evaluatie van de voortgang van het hele project Oosterwold. Met het plan beoogt de raad de geldende planregeling te wijzigen naar aanleiding van de opgedane ervaringen met vergunningverlening onder het moederplan en nieuwe inzichten vanuit beleid en regelgeving. Het plan bevat vooral aanpassingen in de indeling van de kavels. Omdat binnen het plangebied inmiddels diverse ruimtelijke plannen van kracht zijn, is gekozen voor een integrale herziening. Daarbij zijn de geldende plannen overgenomen en worden de wijzigingen integraal verwerkt.
    Het besluit van 28 september 2023
    5.       Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
    6.       Bij besluit van 28 september 2023 heeft de raad het plan gewijzigd vastgesteld. De rijksregeling voor slagschaduw is daarin aangepast aan het gemeentelijke slagschaduwbeleid. Het besluit heeft betrekking op onderdelen van het besluit van 7 juli 2022 waartegen de beroepen van [appellant sub 1] en anderen, Lidl en Vastbouw zijn gericht, omdat hun beroepen zijn gericht tegen het plandeel met de gebiedsaanduiding "Overige zone-Ontwikkelregels" en het besluit van 28 september 2023 daarin een wijziging aanbrengt. Hun beroepen worden om die reden geacht mede gericht te zijn tegen het besluit van 28 september 2023. De beroepsgronden van [appellant sub 1] en anderen, Lidl en Vastbouw hebben geen betrekking op de wijziging, waarin het besluit van 28 september 2023 voorziet. De Afdeling zal daarom eerst de (oorspronkelijke) beroepen tegen het plan beoordelen.  
    Toetsingskader
    7.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Omdat in dit geval sprake is van een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte kunnen verder op grond van artikel 7c, eerste lid, onder a en b, van het BuChw, in aanvulling op artikel 3.1, eerste lid, van de Wro, in het plan ook regels worden gesteld die strekken ten behoeve van het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. De Afdeling zal daarom ook beoordelen of - voor zover dat aan de orde is - de raad voldoende heeft gemotiveerd dat hij het plan in overeenstemming met de in artikel 7c, eerste lid, onder a en b, van het BuChw, vermelde criteria heeft vastgesteld.
    Leeswijzer
    8.       De Afdeling zal achtereenvolgens de beroepen van [appellant sub 1] en anderen (onder 9 t/m 21), Lidl (onder 22 t/m 24) en Vastbouw (onder 25 t/m 27.2) bespreken. Daarna zal de Afdeling de beroepsgrond over fase 2 (onder 28 t/m 30) bespreken die zowel door Vastbouw als door [appellant sub 4] en anderen is aangevoerd. Ten slotte zal de Afdeling vermelden wat de gevolgen voor de besluiten zijn (onder 31 t/m 33).
    Het beroep van [appellant sub 1] en anderen
    9.       Het beroep van [appellant sub 1] en anderen is ingediend door [appellant sub 1] en 9 anderen. Zij wonen allemaal in het plangebied op gronden met de bestemming "Bestaand" en de gebiedsaanduiding "Overige zone-Ontwikkelregels". Zij zijn het niet eens met een aantal wijzigingen die het plan aanbrengt in de ontwikkelregels die in artikel 13 zijn opgenomen.
    10.     De Afdeling zal de beroepsgronden van [appellant sub 1] en anderen in deze volgorde bespreken:
    - clusteren bebouwing;
    - berekening van de floor area ratio;
    - breedte roodkavel;
    - waterbeheer
    - bouwwerken in de publieke ruimte;
    - stadslandbouw;
    - betaalbare woningen;
    - limiteren vergunningvrij bouwen;
    - de bestemming "Bestaand".
    Clusteren bebouwing
    11.     [appellant sub 1] en anderen betogen dat in het plan ten onrechte geen limiet is opgenomen met het oog op het voorkomen van grote bouwblokken. Volgens hen is grootschalige woningbouw in clusters met massieve bouwblokken niet in overeenstemming met het uitgangspunt van een open en groen landschap. Dergelijke bouwblokken leveren volgens hen verlies op van de landschappelijke kwaliteit.
    11.1.  In de Intergemeentelijke Structuurvisie Oosterwold (hierna: de structuurvisie) staan de ambities voor Oosterwold opgenomen. Daarin staat als ambitie een continu groen landschap. In de structuurvisie staat verder dat er kavels met een hoge bebouwingsdichtheid mogen worden gerealiseerd en dat er zo kernen kunnen ontstaan. De raad heeft onder verwijzing naar de structuurvisie toegelicht dat het clusteren van bebouwing juist een belangrijk principe is in Oosterwold. Op de fotoimpressies die zijn opgenomen in de structuurvisie zijn daarbij ook grote bouwblokken te zien. In hoofdstuk 5.10 van de plantoelichting bij het moederplan wordt verder beschreven dat als gevolg van het plan de openheid zal verdwijnen.
    Anders dan [appellant sub 1] en anderen stellen is de openheid van het landschap dus geen ambitie voor Oosterwold. De raad heeft daarnaast toegelicht dat om het groene en gevarieerde eindbeeld van Oosterwold te borgen in artikel 13.6 van de planregels de samenstelling van een kavel is voorgeschreven. Daarin is het percentage aan bebouwing per kavel gemaximaliseerd. Verder moet er een minimaal percentage aan groen, water en stadslandbouw worden aangelegd. Bij meer bebouwing moet op grond van de planregels ook meer stadslandbouw en groen worden gerealiseerd. De Afdeling ziet in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het clusteren van bebouwing niet in overeenstemming met de ambities voor Oosterwold als opgenomen in de structuurvisie heeft mogen achten.
    De raad heeft daarentegen ook gesteld dat te grote clustervorming moet worden voorkomen. In het plan is echter geen maximale grootte voor een kavel opgenomen. Het plan maakt het dus mogelijk om grote stukken grond samen te voegen tot één kavel, waardoor binnen een kavel clusters van bebouwing met een ongelimiteerde omvang kunnen ontstaan. De raad heeft niet inzichtelijk gemaakt of hij met deze mogelijkheid rekening heeft gehouden en ook niet gemotiveerd of hij het mogelijk maken van clusters van een ongelimiteerde grootte in overeenstemming acht met de wens om in Oosterwold een groen en gevarieerd eindbeeld te borgen. De Afdeling is daarom van oordeel dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in het plan geen maximale grootte voor een kavel is voorgeschreven.
    Het betoog slaagt.
    Berekening van de floor area ratio
    12.     [appellant sub 1] en anderen betogen dat in het plan de regels over het berekenen van de zogeheten floor area ratio (hierna: FAR) ten onrechte zijn aangepast. De FAR dient om een goede verhouding te bewerkstelligen tussen bebouwd en onbebouwd terrein. De FAR regelt dat bij een hoger gebouw een kleiner oppervlak van het roodkavel mag worden bebouwd.
    Met het plan wordt voor de berekening van de FAR een bouwlaag die hoger is dan 4,5 m gezien als twee bouwlagen. Bij het bepalen van de hoogte van een bouwlaag wordt volgens [appellant sub 1] en anderen ook de dakconstructie inclusief isolatie en zonnepanelen meegerekend. Dit pakt volgens [appellant sub 1] en anderen in Oosterwold onredelijk uit omdat veel bewoners van Oosterwold een hoog, schuin dak willen realiseren en zonnepanelen willen plaatsen.
    
      
        
          
        
      
    
    12.1.  Artikel 1.37 van de regels van het plan definieert de FAR als:
    "het percentage aan bruto vloeroppervlakte bebouwing ten opzichte van de bebouwbare oppervlakte;"
    Artikel 1.27 van de regels van het plan definieert bruto vloeroppervlak als: "de bruto vloeroppervlakte van een ruimte of van een groep van ruimten is de oppervlakte, gemeten op vloerniveau langs de buitenomtrek van de opgaande scheidingsconstructies, die de desbetreffende ruimte of groep van ruimten omhullen, waarbij de wijze van meten in artikel 2.8 in acht wordt genomen;"
    Artikel 2.8, aanhef en onder c luidt: "indien een bouwlaag hoger is dan 4,5 m bij een woning of 7 m bij een andere functie, telt die hoogte als (fictief) extra vloerniveau van het gebouw en wordt op die hoogte de oppervlakte berekend en opgeteld bij het bruto vloeroppervlak;"
    Artikel 13.9 luidt: "Voor bebouwing binnen het roodkavel is de maximum floor area ratio 50,0%."
    12.2.  De Afdeling stelt vast dat in de planregels geen definitie van bouwlaag is opgenomen. Volgens de raad zijn de regels over de FAR aangepast, omdat een hoge bouwlaag, dat wil zeggen een bouwlaag die hoger is dan 4,5 m bij een woning of 7 m bij een andere functie, dezelfde ruimtelijke effecten kan hebben als twee bouwlagen. Een hoge bouwlaag heeft andere ruimtelijke effecten dan schuine daken en zonnepanelen. In paragraaf 2.6 van de plantoelichting staat dat de FAR dient om een goede verhouding te bewerkstelligen tussen bebouwd en onbebouwd terrein. De raad heeft niet inzichtelijk gemaakt wat de gevolgen voor schuine daken en zonnepanelen zijn bij de in het plan opgenomen wijze van het berekenen van het bruto vloeroppervlak. De raad heeft ook de aanvaardbaarheid van de gevolgen van het meerekenen daarvan niet onderbouwd in het licht van het doel van de FAR om bij te dragen aan het bewerkstelligen van een goede verhouding tussen bebouwd en onbebouwd terrein. De Afdeling is daarom van oordeel dat de raad de wijze van berekenen van het bruto vloeroppervlak in het kader van de FAR onvoldoende heeft gemotiveerd.
    Het betoog slaagt.
    Breedte roodkavel
    13.     [appellant sub 1] en anderen betogen dat in het plan ten onrechte een minimale breedte van 5 m is opgenomen voor het roodkavel. Dit heeft volgens [appellant sub 1] en anderen onder meer tot gevolg dat de ruimte voor de inrichting van terrassen en bijgebouwen wordt beperkt. Ook de eis dat de aansluiting met verharding/infra minimaal 2,5 m breed moet zijn, verhoudt zich volgens hen niet tot de eis van een minimale breedte van 5 m voor het roodkavel. Voor de aanleg van opritten moet daarom een uitzondering worden gemaakt, zodat het roodkavel daar niet breder hoeft te zijn dan de verharding ten behoeve van de oprit, zo stellen [appellant sub 1] en anderen. Ten slotte stellen [appellant sub 1] en anderen dat het meten van de minimale breedte op praktische problemen stuit. Immers, veel kavels zijn niet rechthoekig en in die gevallen is het lastig om de vereiste afstanden te bepalen.
    13.1.  Artikel 1.24 van de regels van het plan definieert een bouwveld als:
    "een aaneengesloten stuk grond, dat door zijn vorm en minimale breedte van 5 meter over de gehele oppervlakte reële mogelijkheden biedt voor het oprichten van gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde;"
    Artikel 1.69 definieert een roodkavel als:
    "het deel van het kavel dat voor bebouwing mag worden ingericht inclusief parkeren, tuin en overige verharding;"
    Artikel 1.78 definieert verharding/infra als:
    "het deel van het kavel dat primair ingericht is ten behoeve van ontsluiting, parkeren en (bovengrondse) nutsvoorzieningen;"
    Artikel 13.7, aanhef en onder c en i, luidt:
    "Met betrekking tot de indeling en instandhouding van de kavel gelden de volgende regels:
    c. de roodkavel wordt niet opgedeeld, maar als een aaneengesloten bouwveld gerealiseerd;
    i. de roodkavel sluit met minimaal 2,5 meter breedte aan op verharding/infra."
    Artikel 13.7.3 luidt:
    "Het bevoegd gezag kan afwijken van het bepaalde in 13.7 onder c. en toestaan dat het roodkavel smaller is dan 5 meter, als door de specifieke vorm van de kavel, of door beperkingen op de kavel vanwege archeologie, de minimaal vereiste breedte van een bouwveld van 5 meter niet kan worden gehaald."
    13.2.  De raad heeft toegelicht dat in het moederplan geen vaste breedtemaat was opgenomen, maar alleen de beschrijving dat een bouwveld op de hele oppervlakte reële bouwmogelijkheden kent. In de praktijk werd daarbij een minimale breedte van 3 m aangehouden. Om duidelijkheid te bieden is volgens de raad in het plan een minimale maat opgenomen. Daarbij is voor een breedte van 5 m gekozen met het oog op het principe dat bebouwing op een kavel wordt geclusterd.
    13.3.  Tijdens de zitting hebben [appellant sub 1] en anderen de gevolgen van het opnemen van een minimale breedte van 5 m voor het roodkavel nader toegelicht. Zij hebben erop gewezen dat iedere bewoner in Oosterwold ook een gedeelte openbare weg moet aanleggen dat aansluit op een ander deel van de openbare weg. Een groot deel van de kavels ligt op een grotere afstand van de openbare weg. Voor het realiseren van de openbare weg moet in die gevallen vaak het maximaal toegestane percentage aan verharding/infra op grond van artikel 13.6 van de planregels worden gebruikt, waardoor vervolgens voor het realiseren van een oprit naar een woning roodkavel moet worden gebruikt. Bij woningen die verder van de openbare weg liggen is een langere oprit nodig. Daarvoor is gelet op de in het plan opgenomen breedte van 5 m een roodkavel nodig met een breedte van 5 m over een lange lengte, terwijl de oprit niet breder zal zijn dan 2,5 m. Door de regel dat het roodkavel een minimale breedte van 5 m moet hebben moet dus een groter percentage aan roodkavel worden gebruikt voor een oprit. Het roodkavel dat voor een lange oprit wordt gebruikt, kan niet elders op het kavel worden ingezet, terwijl de ambitie van de raad om bebouwing op kavels te clusteren daar in zo’n situatie niet mee is gediend. Daarbij blijft in zo’n situatie ook minder ruimte op het kavel over voor andere functies als groen en stadslandbouw. De raad heeft niet inzichtelijk gemaakt of hij hiermee rekening heeft gehouden bij de vaststelling van het plan.
    De Afdeling overweegt verder dat de raad een minimale breedtemaat voor het roodkavel in het plan heeft willen opnemen met het oog op het bieden van duidelijkheid. Alleen bij kavels met een rechthoekige of vierkante vorm kan de breedte worden bepaald. Voor kavels met andere vormen wordt met het plan dus geen duidelijkheid geboden. Daarvoor dient immers op grond van artikel 13.7.3 van de planregels van het plan te worden afgeweken, nu daarvoor niet de breedte kan worden bepaald. 
    De Afdeling is van oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan gelet op het vorenstaande onvoldoende oog heeft gehad voor de gevolgen van het opnemen van een minimale breedte van 5 m voor het roodkavel in situaties, waarbij de woning verder weg ligt van de openbare weg als hierboven beschreven. Het plan is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
    Het betoog slaagt.
    Waterbeheer
    14.     [appellant sub 1] en anderen betogen dat het waterbeheer niet goed is geregeld in Oosterwold en dat de huidige regeling in het plan onvoldoende is. Volgens hen dient er een integraal waterbeheerplan te worden opgesteld. Zij wijzen er in dat kader op dat de kavelsloten in droge periodes droogvallen, waardoor er onvoldoende water is.
    14.1.  Artikel 13.24.1 van het plan luidt:
    "Watersysteem: Bij het realiseren van gebouwen, gebruikswijzigingen en het aanleggen van verharding geldt dat geen negatief effect optreedt op het watersysteem. Ten behoeve van de toets of hieraan wordt voldaan, wordt de 'beslisboom water' doorlopen zoals opgenomen in de Bijlage Beslisbomen."
    14.2.  Het plan brengt op het gebied van het waterbeheer geen wijzigingen aan ten opzichte van het moederplan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 14 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3733 heeft de Keur van het waterschap de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel, waaronder de zorg voor de waterhuishouding. In de plantoelichting bij het moederplan en in de structuurvisie is echter beschreven dat in Oosterwold de waterhuishouding een gezamenlijke verantwoordelijkheid is van het waterschap en de initiatiefnemers.
    De initiatiefnemers zijn verantwoordelijk voor het beheer van de kavelsloten. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3311, onder 5.2 is in Oosterwold voor vrijwel alle initiatieven ook een watervergunning van het college van Dijkgraaf en Heemraden van het waterschap Zuiderzeeland nodig op grond van de Keur van het waterschap. In artikel 13.24.1 van het plan in samenhang met de Beslisboom water is geborgd dat de bewoners van Oosterwold er zelf voor zorgen dat op de eigen kavel een waterberging komt om water op te vangen en dat de kwaliteit van het water op een kavel dat van het watersysteem niet nadelig mag beïnvloeden. Bij het verlenen van een watervergunning maakt het college van Dijkgraaf en Heemraden een eigen afweging en kan het ook voorwaarden stellen aan (de uitvoering van) een project. Daarbij is het uitgangspunt dat het waterschap verantwoordelijk is voor het functioneren van het watersysteem. Omdat het waterschap verantwoordelijk is voor het functioneren van het watersysteem is het eventueel opstellen van een waterbeheerplan ook een taak van het waterschap en wordt dat niet geregeld in het plan. De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat in artikel 13.24.1 van de planregels de waterhuishoudkundige belangen in het plan voldoende zijn gewaarborgd.
    Het betoog slaagt niet.
    Bouwwerken in de publieke ruimte
    15.     [appellant sub 1] en anderen betogen dat bouwwerken, geen gebouw zijnde, zoals beeldende kunstwerken, fietsenstallingen, lantaarnpalen en brievenbussen ten onrechte niet zijn toegestaan buiten het roodkavel, bijvoorbeeld in de doorwaadbare zone.
    15.1.  Artikel 1.30 van de regels van het plan definieert een doorwaadbare zone als:
    "een zone die openbaar toegankelijk is met ruimte voor groen, water, speelvoorzieningen, nutsvoorzieningen, routes voor fietsers of voetgangers en andere hiermee vergelijkbare voorzieningen van openbare aard;"
    Artikel 13.12.3, aanhef en onder d luidt:
    "Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde gelden de volgende regels:
    d. de hoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde mag niet meer bedragen dan 3 meter en zijn uitsluitend toegestaan binnen het roodkavel;"
    15.2.  Uit artikel 13.12.3, aanhef en onder d volgt dat bouwwerken geen gebouwen zijnde in beginsel alleen binnen het roodkavel en dus niet binnen de doorwaadbare zone zijn toegestaan.
    15.3.  De Afdeling overweegt dat ingevolge artikel 2, aanhef en onderdeel 18, onder g, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wabo niet is vereist, als deze activiteiten betrekking hebben op een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, voor zover het betreft straatmeubilair. Onder meer lantaarnpalen en openbare fietsenstallingen zijn voorzieningen van openbare aard en kunnen worden aangemerkt als straatmeubilair. Dergelijke bouwwerken kunnen dus zonder vergunning worden gerealiseerd.
    De raad heeft in reactie op dit betoog van [appellant sub 1] en anderen  aangegeven dat het toestaan van dergelijke bouwwerken in de doorwaadbare zone niet gewenst is gelet op het principe dat bebouwing wordt geclusterd. Daarin ligt besloten dat de raad dergelijke bouwwerken in de doorwaadbare zone onwenselijk acht en deze niet heeft willen toestaan. De Afdeling overweegt dat de raad daarbij niet heeft onderkend dat dergelijke bouwwerken ingevolge artikel 2, aanhef en onderdeel 18, onder g, van bijlage II bij het Bor zonder vergunning mogen worden gerealiseerd. Het besluit is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
    Het betoog slaagt.
    Stadslandbouw
    16.     [appellant sub 1] en anderen betogen dat in de planregels ten onrechte is opgenomen dat ten minste 80% van het grondgebruik voor stadslandbouw betrekking dient te hebben op het voortbrengen van agrarische voedselproducten. Zij stellen dat artikel 1.73 van de planregels, waarin dat percentage is opgenomen niet consistent is, omdat daarin enerzijds staat dat stadslandbouw ook onder meer recreatieve, educatieve en economische functies heeft, terwijl anderzijds 80% van het grondgebruik betrekking dient te hebben op het voortbrengen van agrarische voedselproducten. Gelet op dat percentage blijft er volgens hen geen ruimte over voor andere agrarisch gerelateerde functies. Daarnaast is het percentage van 80% volgens hen niet realistisch en niet handhaafbaar.
    16.1.  Artikel 1.73 van de regels van het plan luidt:
    "Stadslandbouw is het telen, oogsten en afzetten van voedsel in of in de nabijheid van kernen. Onder stadslandbouw valt ook veeteelt en de kweek van vissen voor consumptie. Leidend is dat er een agrarisch product uit voortkomt en dat sprake is korte voedselketens. Het kan daarbij zowel gaan over voedselproductie die professioneel of voor zelfvoorzienend gebruik wordt beoefend. Stadslandbouw heeft in Oosterwold ook zorg, recreatieve (leisure), educatieve, landschappelijke en economische (werkgelegenheid, zelfstandige ondernemingen) dimensies. Hierdoor zijn nevenfuncties mogelijk, zoals een mini-camping, paden van maximaal 1,5 meter breed en een speeltuin. Ten minste 80% van het grondgebruik dient betrekking te hebben op het voortbrengen van agrarische voedselproducten in een voor de agrarische productie reële dichtheid en productiecyclus;"
    16.2.  In het plan is ten opzichte van het moederplan geen wijziging aangebracht in het percentage van het grondgebruik dat betrekking dient te hebben op het voortbrengen van agrarische voedselproducten. In paragraaf 2.5 van de plantoelichting bij het moederplan wordt ingegaan op de ambities voor Oosterwold. Daarin staat dat Oosterwold stadslandbouw als groene drager heeft en dat het grondgebruik voor bijna 50% uit landbouw blijft bestaan. De raad heeft toegelicht dat met artikel 1.73 van de planregels wordt gewaarborgd dat daadwerkelijk sprake is van stadslandbouw. Over het percentage van 80% agrarische voedselproductie dat daarin is opgenomen heeft de raad toegelicht dat dit percentage is opgenomen om te waarborgen dat andere functies ondergeschikt zijn aan de hoofdfunctie; agrarische voedselproductie. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de definitie van stadslandbouw niet consistent is, omdat daarin een percentage van 80% agrarische voedselproductie is opgenomen. Ook met een percentage van 80% aan agrarische voedselproductie zijn immers nevenfuncties mogelijk.
    De Afdeling overweegt echter dat in het plan geen definitie is opgenomen van de term "voor de agrarische productie reële dichtheid en productiecyclus". Gelet daarop is naar het oordeel van de Afdeling op basis van het plan niet duidelijk wanneer sprake is van een "voor de agrarische productie reële dichtheid en productie". De Afdeling is dan ook van oordeel dat het plan voor zover het artikel 1.73 van de planregels betreft in strijd met de rechtszekerheid is vastgesteld.
    Het betoog slaagt.
    Betaalbare woningen
    17.     [appellant sub 1] en anderen betogen dat in het plan ten onrechte geen regels zijn opgenomen die borgen dat er meer betaalbare huur- en koopwoningen komen in Oosterwold. Zij stellen dat onder meer in de structuurvisie is neergelegd dat 30% van de woningen in Oosterwold beschikbaar zou komen voor initiatieven met een inkomen tot modaal, maar dat die woningen tot nu toe niet zijn gerealiseerd. Volgens [appellant sub 1] en anderen is het van belang dat dit gebeurt, zodat zich op organische wijze een inclusieve samenleving kan ontwikkelen.
    17.1.  Artikel 3.1, eerste lid, van de Wro luidt:
    "De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied."
    17.2.  Op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de Wro mag een bestemmingsplan een nadere specificering in de regels bevatten over de woningbouwcategorieën, maar de raad is op grond van artikel 3.1 van de Wro tot een dergelijke specificering niet verplicht. Uit het plan blijkt dat niet is gekozen voor een nadere specificering van woningbouwcategorieën. De raad heeft toegelicht dat geen sprake is van een gemeentelijke doelgroepenverordening, zodat in het bestemmingsplan niet kan worden verwezen naar percentages voor woningbouwcategorieën. De raad heeft verder toegelicht dat het in Oosterwold de ambitie is om zo veel mogelijk flexibiliteit te bieden binnen de ontwikkelprincipes van Oosterwold. Zo wordt ruimte geboden voor een grote variatie aan initiatieven, waaronder ook initiatieven om betaalbare of goedkopere woningen te realiseren. De Afdeling ziet gelet daarop geen aanleiding voor het oordeel dat de raad gehouden was om uitdrukkelijk in het plan te bepalen welk type woningen mag worden gerealiseerd. Daarom bestaat ook geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre in strijd is met de structuurvisie.
    Het betoog slaagt niet.
    Limiteren vergunningvrij bouwen
    18.     [appellant sub 1] en anderen betogen dat in het plan ten onrechte geen limiet is gesteld aan het oprichten van vergunningvrije bouwwerken, bijvoorbeeld door dit te beperken tot het maximaal toegestane bruto vloeroppervlak per kavel. Omdat initiatiefnemers vanwege de hoge grondprijs kiezen voor kleine kavels met weinig bouwmogelijkheden, maximaliseren zij de vergunningvrije bouwmogelijkheden. Volgens [appellant sub 1] en anderen heeft dit tot gevolg dat zichtlijnen worden afgesloten waardoor de kwaliteit van het open landschap wordt aangetast.
    18.1.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1447, onder 10.2, is het niet in strijd met artikel 1 van bijlage II van het Bor dat in artikel 13.12.2 van de planregels is bepaald dat alleen een roodkavel wordt aangemerkt als erf in de zin van het Bor. Immers, dat wat wordt aangemerkt als erf als bedoeld in bijlage II van het Bor is veelal bepalend voor de mogelijkheden die bijlage II van het Bor biedt voor vergunningvrij bouwen. In artikel 1 van bijlage II worden deze mogelijkheden afhankelijk gemaakt van het bestemmingsplan en in artikel 13.12.2 van de planregels is bepaald dat alleen een roodkavel wordt aangemerkt als erf in de zin van het Bor. De raad heeft toegelicht dat hij ook vergunningvrije bouwwerken alleen heeft willen toestaan op dat deel van de kavel waar toch al bebouwing is toegestaan. Op die manier is verzekerd dat een cluster van bebouwing ontstaat op een kavel dat voor het overige onbebouwd zal blijven. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat geen verdere beperking nodig is ten aanzien van vergunningvrij bouwen.
    Het betoog slaagt niet.
    De bestemming "Bestaand"
    19.     [appellant sub 1] en anderen betogen dat goedgekeurde ontwikkelplannen ten onrechte niet onder de bestemming "Bestaand" zijn gebracht. Volgens [appellant sub 1] en anderen werkt de nieuwe meetwijze voor de FAR belemmerend voor bestaande initiatieven wanneer voor de voltooiing daarvan een aanvullende vergunning nodig is. Hoewel een ontwikkelplan bij eerdere aanvragen is goedgekeurd, kan dat ontwikkelplan onder het plan niet als zodanig volledig ten uitvoer worden gebracht, zo vrezen zij. Daarnaast stellen zij dat bij bestaande initiatieven de feitelijke situatie mogelijk niet toelaat dat een minimale breedte van 5 m van het roodkavel wordt gehanteerd. Tot slot zou de vergunningplicht voor het veranderen van de kavelindeling niet op bestaande initiatieven van toepassing moeten zijn, zo stellen [appellant sub 1] en anderen. Net als onder het moederplan moeten dergelijke wijzigingsverzoeken worden behandeld als een revisieverzoek wanneer de percentages ongewijzigd blijven. Als toetsing toch nodig is, dan dient te worden getoetst aan de regels op grond waarvan het initiatief is vergund, aldus [appellant sub 1] en anderen.
    19.1.  Artikel 1.20 van de regels van het plan definieert bestaand als:
    "bij bouwwerken: bestaande legale bebouwing ten tijde van de ter inzagelegging van het bestemmingsplan als ontwerp of waarvoor een omgevingsvergunning is aangevraagd voor de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan en dat is of wordt vergund op basis van die aanvraag;
    bij gebruik: bestaand legaal gebruik ten tijde van de ter inzagelegging van het bestemmingsplan als ontwerp of waarvoor een omgevingsvergunning is aangevraagd voor de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan en dat is of wordt vergund op basis van die aanvraag;"
    Artikel 4.1 luidt:
    "De voor "Bestaand" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het bestaande (agrarisch) gebruik;
    […]"
    Artikel 4.2 luidt:
    "Voor het bouwen gelden de volgende regels:
    a. nieuwe bouwwerken mogen uitsluitend worden gebouwd overeenkomstig de regels voor vergunningvrij bouwen;
    b. voor bestaande bouwwerken, voorzover niet vergunningvrij, geldt de bestaande afmeting als maximale maat."
    Artikel 13.6 van de regels van het plan luidt:
    "Met een omgevingsvergunning wordt de kavelsamenstelling per kavel vastgelegd. Daarbij geldt dat per kavel de verhouding tussen bebouwing, verharding, groen, water en stadslandbouw moet voldoen aan de samenstelling in tabel 1. Gebruik van de kavel dat afwijkt van de in een omgevingsvergunning vastgelegde kavelsamenstelling wordt aangemerkt als strijdig gebruik en het is verboden een in een omgevingsvergunning vastgelegde kavelsamenstelling zonder vergunning te wijzigen."
    19.2.  De Afdeling overweegt dat uit artikel 13.6 van de planregels, waarin de plicht voor een omgevingsvergunning is opgenomen, niet volgt dat een vergunning nodig is als de percentages ongewijzigd blijven. Daarin staat immers alleen dat het verboden is de vastgelegde kavelsamenstelling wat betreft de verhouding tussen de verschillende functies zonder vergunning te wijzigen. Het betoog van [appellant sub 1] en anderen mist in zoverre feitelijke grondslag.
    De Afdeling is wel van oordeel dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de gerechtvaardigde belangen van bewoners die een goedgekeurd ontwikkelplan hebben en dit door de wijzigingen in het plan ten opzichte van het moederplan niet meer kunnen verwezenlijken. Bestaande bebouwing en gebruik conform de daarvoor verleende vergunningen is in het nieuwe plan toegestaan binnen de bestemming "Bestaand" in de zin van artikel 4 en verder van de planregels. Ook bebouwing en gebruik waarvoor een vergunning is aangevraagd, voordat het ontwerpplan ter inzage is gelegd en dat is of wordt vergund op basis van die aanvraag is toegestaan binnen de bestemming "Bestaand". Plannen waarvoor nog geen aanvraag is ingediend vallen echter niet onder de definitie van "bestaand". [appellant sub 1] en anderen hebben erop gewezen dat veel bewoners van Oosterwold een goedgekeurd ontwikkelplan hebben en in fasen bouwen en daarom voor hun bouwplan aanvragen in delen indienen. Deze aanvragen moeten dus voldoen aan de regels van het plan. Dit kan ertoe leiden dat bewoners een goedgekeurd ontwikkelplan niet meer kunnen verwezenlijken, terwijl daar wel al mee van start is gegaan.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie beroep van [appellant sub 1] en anderen
    20.     De Afdeling komt gelet op het beroep van [appellant sub 1] en anderen tot de conclusie dat het plan de volgende gebreken bevat:
    -De raad heeft onvoldoende gemotiveerd waarom in het plan geen maximale grootte voor een kavel is voorgeschreven (onder 11.1).
    -De raad heeft de wijze van berekenen van het bruto vloeroppervlak in het kader van de FAR onvoldoende gemotiveerd (onder 12.2).
    -De raad heeft onvoldoende oog gehad voor de gevolgen van het opnemen van een minimale breedte van 5 m voor het roodkavel in situaties, waarbij de woning verder weg ligt van de openbare weg. Het besluit is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid (onder 13.3).
    -De raad heeft niet onderkend dat bepaalde bouwwerken ingevolge artikel 2, aanhef en onderdeel 18, onder g, van bijlage II van het Bor zonder omgevingsvergunning mogen worden gerealiseerd. Het besluit is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid (onder 15.3).
    -De raad heeft het plan voor zover het artikel 1.73 van de planregels betreft in strijd met de rechtszekerheid vastgesteld (onder 16.2).
    -De raad heeft bij de vaststelling van het plan onvoldoende rekening gehouden met de gerechtvaardigde belangen van bewoners die een goedgekeurd ontwikkelplan hebben en dit door de wijzigingen in het plan ten opzichte van het moederplan niet meer kunnen verwezenlijken (onder 19.2).
    21.     Het beroep van [appellant sub 1] en anderen is gegrond. Het besluit tot vaststelling van het plan is gelet op wat onder 11.1 en 12.2 is overwogen in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd. Verder is het besluit gelet op wat onder 13.3, 15.3 en 19.2 is overwogen niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Dat is in strijd met de artikelen 3:46 en 3:2 van de Awb. Daarnaast is het besluit gelet op wat onder 16.2 is overwogen in strijd met de rechtszekerheid vastgesteld. Onder 31 wordt bezien tot welke gevolgen dit leidt. 
    Het beroep van Lidl
    22.     Lidl exploiteert een supermarkt binnen het plangebied aan de Daniël Goedkoopstraat 21. Aan de gronden van dit perceel is in het plan de bestemming "Bestaand" toegekend en de aanduiding "overige zone - ontwikkelregels". De ontwikkelregels zijn neergelegd in artikel 13 en verder van de planregels. Lidl kan zich niet verenigen met artikel 13.11, aanhef en onder e, van de planregels, waarin het winkelvloeroppervlak van een supermarkt is beperkt tot 1.500 m² per kavel.
    Winkelvloeroppervlakte
    23.     Lidl betoogt dat met het plan ten onrechte supermarkten met een winkelvloeroppervlakte groter dan 1.500 m² per kavel zijn uitgesloten. Daarmee worden haar gebruiksmogelijkheden beperkt. Volgens Lidl is met die beperking geen ruimtelijk belang gemoeid. Lidl heeft ter onderbouwing van haar standpunt het onderzoek "Memo schaalvergroting supermarkt" van Stec Groep van 22 november 2022 (hierna: het onderzoek van Stec) overgelegd.
    23.1.  Artikel 13.11, aanhef en onder c en e, van de planregels luidt:
    "Tot een gebruik, strijdig met de ontwikkelregels, wordt in ieder geval gerekend:
    c. detailhandel met een oppervlakte van meer dan 2.000 m²  bruto vloeroppervlak per kavel;
    e. supermarkten met een winkelvloeroppervlakte van meer dan 1.500 m² per kavel;"
    23.2.  Op basis van artikel 13.11, aanhef en onder c, van het moederplan wordt tot een strijdig gebruik gerekend het gebruik van de gronden voor detailhandel met een oppervlakte van meer dan 2.000 m² per kavel.
    De Afdeling stelt vast dat het moederplan geen regels bevat over de maximale winkelvloeroppervlakte. Gelet daarop was een supermarkt met een winkelvloeroppervlakte dat groter is dan 1.500 m² op basis van dat plan toegestaan, mits de totale oppervlakte niet groter is dan 2.000 m². Niet in geschil is dat de Lidl supermarkt aan de Daniel Goedkoopstraat 21 een winkelvloeroppervlakte van 1.550 m² heeft. Zoals hiervoor onder 19.2 is overwogen is bestaande bebouwing en gebruik overeenkomstig de daarvoor verleende vergunningen in het plan toegestaan op grond van de bestemming "Bestaand". De Afdeling stelt vast dat met het plan wel onbenutte planologische mogelijkheden worden beperkt. Op basis van het moederplan was immers een supermarkt met een winkelvloeroppervlakte van 2.000 m² of groter toegestaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen kunnen in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:210, onder 7.1.
    23.3.  De raad heeft verwezen naar de Detailhandelsvisie 2020. Daarin is het uitgangspunt opgenomen dat in 2025 en 2030 alle ondersteunende centra in Almere, waar Oosterwold ook onder valt, slechts één supermarkt van maximaal 1.500 m² hebben. Volgens de Detailhandelsvisie 2020 is dat wenselijk, omdat zo binnen elke wijk een eigen dagelijkse winkelvoorziening aanwezig is. Verder wordt zo voorkomen dat het stadscentrum en de stadsdeelcentra onder druk komen te staan door te krachtige en te gevarieerde ondersteunende centra.
    23.4.  Lidl heeft het bureau Stec gevraagd onderzoek te verrichten naar de effecten van de eventuele uitbreiding van supermarkten op de voorzieningenstructuur elders in de stad. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Memo schaalvergroting supermarkt" van 22 november 2022. In het rapport wordt beschreven dat supermarkten steeds groter worden en dat daarmee wordt ingespeeld op consumentbehoeften, zoals onder meer ruimere paden, meer ruimte voor het versassortiment of andere specifieke assortimenten en zelfscankassa’s. Uit het onderzoek komt naar voren dat in 2022 meer supermarktmeters nodig zijn om eenzelfde omzet te behalen als in 2014. Verder komt uit het onderzoek naar voren dat het vergroten van supermarkten op solitaire locaties in de meeste gevallen niet leidt tot afname van het aanbod in de bestaande centra en stadsdeelcentra in dezelfde plaats. Over het effect van het vergroten van de supermarkt van Lidl in Oosterwold op het stadscentrum en de stadsdeelcentra in Almere wordt geconcludeerd dat het omzeteffect daarvan vooral zal landen bij de supermarkten in Oosterwold en Buitenmere. In de andere centrumgebieden verspreidt het effect zich over een groot aantal supermarkten, zodat geen ruimtelijke effecten, in de vorm van sluiting van supermarkten, worden verwacht. Ook voor Buitenmere is het omzeteffect slechts 2%, zodat geen ruimtelijke effecten worden verwacht. Voor Oosterwold geldt volgens het onderzoek dat er gelet op de woningbouwontwikkelingen voldoende consumentenmassa zal zijn voor een goed economisch functioneren.
    23.5.  De Afdeling stelt vast dat Lidl met het onderzoek van Stec concreet heeft onderbouwd dat het vergroten van de winkelvloeroppervlakte van de Lidl in Oosterwold niet leidt tot ruimtelijke effecten voor het stadscentrum en de stadsdeelcentra elders in de stad. De Afdeling is van oordeel dat de raad gelet op de uitkomsten van het onderzoek van Stec onvoldoende heeft gemotiveerd waarom met het oog op een goede ruimtelijke ordening een beperking wordt gesteld aan de grootte van supermarkten. De raad heeft slechts verwezen naar de Detailhandelsvisie 2020. Daarin wordt echter niet onderbouwd dat de beperking in winkelvloeroppervlakte in ondersteunende centra leidt tot ruimtelijke effecten op de bestaande centra en stadsdeelcentra.   
    Het betoog slaagt.
    Conclusie beroep van Lidl
    24.     Het beroep van Lidl is gegrond. Het besluit tot vaststelling van het plan is gelet op wat onder 23.5 is overwogen ook in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd en daarom in strijd met artikel 3:46 van de Awb genomen. Onder 31 wordt bezien tot welke gevolgen dit leidt. 
    Het beroep van Vastbouw over fase 1
    25.     Vastbouw is projectontwikkelaar en is momenteel bezig met het uitvoeren van de projecten ’t Groene Wold, een woonwijk waarin 372 woningen zijn voorzien, en De Groene Eem, bestaande uit 250 woningen.
    Ingetrokken beroepsgronden
    26.     Tijdens de zitting heeft Vastbouw een aantal beroepsgronden ingetrokken. Het gaat om de beroepsgronden over de riolering en het beheer van de openbare ruimte, vergunningvrij bouwen buiten het roodkavel, het uitruilen van roodkavels en het niet vaststellen van een exploitatieplan.
    Vergunningvrij bouwen
    27.     Vastbouw betoogt dat het plan bij ontwikkelingen met meerdere woningen feitelijk onmogelijk maakt om vergunningvrij te bouwen. In de planregels is namelijk bepaald dat onder het erf bij een hoofdgebouw het roodkavel moet worden verstaan. Dat heeft tot gevolg dat op één kavel meerdere woningen mogen worden gerealiseerd, terwijl geen sprake is van meerdere erven. Verder is volgens Vastbouw onduidelijk welke woning moet worden aangemerkt als hoofdgebouw, in het geval er op een kavel meerdere woningen worden opgericht.
    27.1.  Artikel 1.21 van de planregels definieert bijbehorend bouwwerk als:
    "uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd en met de aarde verbonden bouwwerk met een dak."
    Artikel 1.44 van de planregels definieert hoofdgebouw als: "gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op de bestemming het belangrijkst is."
    Artikel 1.64 van de planregels definieert perceel als:
    "een aaneengesloten terrein dat zowel kadastraal als optisch samenhangt."
    Artikel 1.33 van de planregels definieert erf als:
    "een al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een gebouw, en in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw;
    als erf bij een hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht wordt bij de kavels die worden gerealiseerd onder de ontwikkelregels het roodkavel verstaan. In het geval van vergunning vrije nuts- en energievoorzieningen wordt onder erf het totale kavel verstaan."
    Artikel 13.7, voor zover relevant, luidt:
    "Met betrekking tot de indeling en instandhouding van de kavel gelden de volgende regels:
    […]
    c. de roodkavel wordt niet opgedeeld, maar als een aaneengesloten bouwveld gerealiseerd;"
    Artikel 1.50 van de planregels definieert kavel als:
    "het perceel waarop het geheel van de ontwikkelregels van toepassing is."
    27.2.  Artikel 3 van bijlage II van het Bor wijst categorieën van gevallen aan waarin vergunningvrij kan worden gebouwd. Het kan daarbij gaan om een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 1, aanhef en eerste lid, van bijlage II als aan een aantal voorwaarden is voldaan. De Afdeling stelt vast dat de definitie van bijbehorend bouwwerk in de planregels niet afwijkt van de definitie daarvan in het Bor. Een bijbehorend bouwwerk dient in het achtererfgebied te staan om op grond van artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor als omgevingsvergunningvrij te kunnen worden aangemerkt voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo. In artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor is bepaald dat onder achtererfgebied wordt verstaan het erf aan de achterkant en de niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijkant, op meer dan 1 m van de voorkant, van het hoofdgebouw. Wat wordt aangemerkt als erf is dus bepalend voor de mogelijkheden die artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht biedt voor het vergunningvrij bouwen van bijbehorende bouwwerken. Het bestemmingsplan is daarbij bepalend, gelet op de definitie van erf in het Bor. Daarnaast is daarvoor van belang welk gebouw wordt aangemerkt als hoofdgebouw en of sprake is van hetzelfde perceel.
    In artikel 1.44 en 1.64 van de planregels zijn begripsbepalingen opgenomen van de begrippen "hoofdgebouw" en "perceel". De begripsbepaling van "hoofdgebouw" komt overeen met de definitie daarvan in het Bor. Van het begrip "perceel" is in het Bor geen definitie opgenomen. Uit de definitie van hoofdgebouw volgt dat er per perceel één hoofdgebouw aanwezig kan zijn. Volgens vaste rechtspraak is de feitelijke actuele situatie, waaronder de inrichting en wijze van gebruik van de gronden, voor de vraag of het gaat om hetzelfde perceel als bedoeld in het Bor, van belang (zie daarvoor bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:677, onder 5). Deze rechtspraak sluit niet uit dat een kavel uit meerdere percelen kan bestaan als bedoeld in het Bor en dat op een kavel dus meerdere hoofdgebouwen kunnen staan afhankelijk van de feitelijke actuele situatie.
    Uit artikel 1.33 van de planregels volgt echter dat als erf bij een hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor bij de kavels die worden gerealiseerd onder de ontwikkelregels het roodkavel wordt verstaan. In deze definitie wordt voor het bepalen van de vergunningvrije mogelijkheden dus uitgegaan van het begrip "kavel". Het roodkavel dat onderdeel is van een kavel wordt immers aangemerkt als erf. Volgens de raad volgt uit deze definitie van erf dat het gehele roodkavel van een kavel als één erf moeten worden aangemerkt waardoor er per kavel slechts één hoofdgebouw kan zijn, ook als er meerdere woningen op een kavel staan. De raad heeft niet aangegeven hoe in zo’n situatie moet worden bepaald wat het hoofdgebouw is.
    Gelet op het voorgaande stelt de Afdeling vast dat uit het plan enerzijds lijkt te volgen dat er meerdere hoofdgebouwen op een kavel kunnen staan, gelet op de definitie van het begrip "hoofdgebouw" waarbij is aangesloten bij het Bor. Anderzijds lijkt echter ook uit het plan te volgen dat er per kavel maar één erf is waardoor er per kavel slechts één hoofdgebouw kan zijn, ook als er meerdere woningen op een kavel staan, gelet op de definitie van het begrip "erf". De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende inzichtelijk gemaakt hoe deze begrippen zich tot elkaar verhouden en welke gevolgen dit heeft voor de vergunningvrije bouwmogelijkheden. De Afdeling is dan ook van oordeel dat het plan op dit punt niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    Het betoog slaagt.
    Het beroep van Vastbouw wat betreft fase 2 en het beroep van [appellant sub 4] en anderen
    28.     Het beroep van [appellant sub 4] en anderen is ingesteld door [appellant sub 4] en [appellant sub 4A], beiden wonend aan de [locatie 1] in Almere, en [appellant sub 4B], wonende aan de [locatie 2] in Zeewolde. Zij hebben verschillende gronden in eigendom in het zuidelijk deel van het plangebied.
    [appellant sub 4] en anderen zijn het er niet mee eens dat in het plan de ontwikkelregels niet van toepassing zijn verklaard op de gronden van het zuidelijk deel van het plangebied dat bekend staat als (het Almeerse deel van) fase 2. Vastbouw en [appellant sub 4] en anderen hebben hierover een identiek luidende beroepsgrond aangevoerd. Vastbouw heeft in dat kader ook gewezen op een anterieure overeenkomst van na de vaststelling van het plan waarin staat dat de gemeente en Stichting Flevolandschap tot 31 maart 2025 de tijd krijgen om planologisch beleid uit te werken voor fase 2 en dat tot die datum geen omgevingsvergunningen worden aangevraagd. Daaruit leidt Vastbouw af dat het na die datum wel mogelijk is om omgevingsvergunning aan te vragen voor fase 2.
    29.     [appellant sub 4] en anderen en Vastbouw betogen dat op de verbeelding van het plan ten onrechte aan de gronden van het Almeerse deel van fase 2 niet de aanduiding "overige zone - ontwikkelregels" is toegekend, terwijl uit diverse beleidsstukken volgt dat hier ontwikkelingen mogen plaatsvinden.
    Op provinciaal niveau volgt volgens [appellant sub 4] en anderen en Vastbouw uit (paragraaf 1.2.2.2 van) het Omgevingsprogramma Flevoland, zoals vastgesteld op 27 februari 2019, dat de gronden die zijn aangeduid als fase 2 worden aangemerkt als transitiegebied waarin stedelijke functies ontwikkeld gaan worden. Daarnaast wijzen [appellant sub 4] en anderen en Vastbouw op de Samenwerkingsovereenkomst Grondoverdracht Oosterwold, zoals vastgesteld door het college op 20 april 2021. Daaruit volgt volgens hen dat de gronden van fase 1B en fase 2 in juridisch opzicht in dezelfde status verkeren. Ook om deze reden is het dus onbegrijpelijk, zo stellen zij, dat op fase 1B de ontwikkelregels wel van toepassing zijn en op fase 2 nog niet. Verder stellen [appellant sub 4] en anderen en Vastbouw dat sprake is van strijd met de structuurvisie, omdat daaruit volgt dat de fasering slechts betrekking heeft op de eerste drie jaar van het project Oosterwold en dat daarna verdere uitbreiding van de ontwikkelmogelijkheden plaats dient te vinden. Zij vrezen bovendien dat, nu dat niet gebeurt, de ontwikkeling van het gebied zal stilvallen.
    29.1.  In paragraaf 4.8 van de structuurvisie staat dat vanwege het vernieuwende karakter de eerste periode alleen in het deel dat wordt aangeduid als fase 1 ontwikkelingen worden toegestaan en dat daarmee ervaring wordt opgedaan die van nut is voor de ontwikkeling van heel Oosterwold. Daarin is ook de mogelijkheid tot verlenging van die periode opgenomen als daar aanleiding voor bestaat. De raad heeft toegelicht dat daar aanleiding voor bestaat, omdat over de ontwikkeling van fase 2 nog beraadslaging plaatsvindt met de gebiedsorganisatie Oosterwold en de gemeente Zeewolde. De raad heeft het om die reden niet passend geacht om in het plan vast te leggen dat op de gronden van het Almeerse deel van fase 2 al ontwikkelmogelijkheden worden toegestaan. Dat neemt niet weg dat in de genoemde beleidsdocumenten daarvoor ruimte wordt geboden en die ruimte zal worden benut op het moment dat de beraadslaging ten einde is en de ontwikkeling van fase 2 wenselijk is. Gelet op het voorgaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling ervoor mogen kiezen om in voorliggend plan de aanduiding "overige zone - ontwikkelregels" niet toe te kennen aan de gronden van het Almeerse deel van fase 2. Wat volgens Vastbouw in de anterieure overeenkomst is opgenomen leidt niet tot een ander oordeel. Die anterieure overeenkomst dateert namelijk van na de vaststelling van het plan. Bovendien neemt het niet weg dat de raad het nog niet passend heeft geacht om daar ontwikkelmogelijkheden toe te staan, gelet op de beraadslaging die nog plaats moet vinden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie beroepen van Vastbouw en [appellant sub 4]
    30.     Het beroep van Vastbouw is gelet op wat onder 27.2 is overwogen gegrond. Het besluit is ook in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het beroep van [appellant sub 4] is ongegrond.
    Gevolgen voor de besluiten
    31.     Het besluit van 7 juli 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Chw bestemmingsplan Oosterwold, 1e partiële herziening" moet worden vernietigd. De beroepen van rechtswege van [appellant sub 1] en anderen en Lidl tegen het besluit van 28 september 2023 zijn gelet op de samenhang daarvan met het besluit van 7 juli 2022 eveneens gegrond. Dat besluit moet ook worden vernietigd.
    Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening.
    32.     Gelet op de aard en omvang van de gebreken ziet de Afdeling geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. De raad zal met inachtneming van deze uitspraak opnieuw moeten beoordelen of hij de met het besluit van 7 juli 2022 aangebrachte wijzigingen ten opzichte van het moederplan handhaaft. De raad zal zijn besluit deugdelijk moeten motiveren aan de hand van ruimtelijk relevante argumenten en hij zal daarbij een inzichtelijke afweging van alle belangen moeten verrichten.
    33.     Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, zijn op een eventueel nieuw te nemen besluit de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing. Dat houdt onder meer in dat niet meer kan worden teruggevallen op het vóór 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan, omdat in het ontwerpbestemmingsplan geen regels zijn gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
    Proceskosten
    34.     De raad moet de proceskosten van [appellant sub 1] en anderen, Lidl en Vastbouw vergoeden. Ten aanzien van [appellant sub 4] bestaat geen grond voor een proceskostenveroordeling.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant sub 4] en anderen ongegrond;
    II.       verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en anderen, Lidl Nederland GmbH en Vastbouw Vastgoedontwikkeling B.V. gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Almere van 7 juli 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Chw bestemmingsplan Oosterwold, 1e partiële herziening" en het besluit van de raad van de gemeente Almere van 28 september 2023 tot gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan "Chw bestemmingsplan Oosterwold, 1e partiële herziening";
    IV.      draagt de raad van de gemeente Almere op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel III wordt verwerkt op de landelijke voorziening;
    V.       veroordeelt de raad van de gemeente Almere tot vergoeding van in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten ten aanzien van:
    -[appellant sub 1] en anderen, tot een bedrag van € 43,61 met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    -Lidl Nederland GmbH, tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    -Vastbouw Vastgoedontwikkeling B.V., tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat de raad van de gemeente Almere aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht vergoedt:
    - € 184,00 voor [appellant sub 1] en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    - € 365,00 voor Lidl Nederland GmbH;
    - € 365,00 voor Vastbouw Vastgoedontwikkeling B.V.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Van Driel Kluit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2025
    703-1036