ECLI:NL:RVS:2019:2566, Raad van State, 24-07-2019, 201810330/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juni 2017 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast tot het zorg dragen dat als gevolg van het gebruik in de units of op het perceel [locatie] in Schagen (hierna: het perceel) geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid van personen en dieren en de veiligheid van goederen ontstaat.

201810330/1/A1.Datum uitspraak: 24 juli 2019
  
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
  
  
  1. [appellant], wonend te Schagen,
  2. het college van burgemeester en wethouders van Schagen,
  appellanten,
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 november 2018 in zaak nr. 18/682 in het geding tussen:
  
  
  
    [appellant]
  
  
  
    en
  
  
  
    het college
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 28 juni 2017 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast tot het zorg dragen dat als gevolg van het gebruik in de units of op het perceel [locatie] in Schagen (hierna: het perceel) geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid van personen en dieren en de veiligheid van goederen ontstaat.
  
  
  
    Bij besluit van 8 januari 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 28 juni 2017 in stand gelaten onder wijziging van de grondslag van de last van artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet naar het tweede lid van dat artikel.
  
  
  
    Bij uitspraak van 15 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 januari 2018 vernietigd en het college opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    [appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. P.I.M. Houniet, rechtsbijstandverlener te Zaandam, en het college, vertegenwoordigd door M.J.A. Ruigrok, zijn verschenen.
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  
        Inleiding
  
  
  1. Op het perceel bevinden zich twee bedrijfsverzamelgebouwen, die elk negen bedrijfsunits bevatten die worden verhuurd. [appellant] heeft het perceel en de daarop aanwezige bedrijfsverzamelgebouwen in mede-eigendom met twee vennoten in de vennootschap onder firma [bedrijf] (hierna: de vennootschap), waarbij iedere vennoot voor een derde deel eigenaar is.
  
  
        Bij controles in 2016 is tweemaal geconstateerd dat grote hoeveelheden brandgevaarlijke stoffen werden opgeslagen in unit […]. Uit vrees voor een calamiteit en gevaar voor de gezondheid heeft het college bij besluiten van 5 augustus 2016 en 29 december 2016 besloten jegens [appellant] (spoedeisende) bestuursdwang toe te passen door de brandbare stoffen te laten verwijderen. Op 12 juni 2017 heeft de politie Noord-Holland een in werking zijnde hennepkwekerij ontmanteld in de units […] en […]. Volgens het college heeft [appellant] met deze herhaalde overtredingen binnen een tijdsbestek van één jaar de zorgplicht van artikel 1a van de Woningwet overtreden. Het college heeft daarom een last onder dwangsom opgelegd om een herhaling van die overtreding te voorkomen.
  
  
  
        In het in bezwaar gehandhaafde besluit van 28 juni 2017 is bepaald dat [appellant] om aan de last te voldoen in ieder geval moet kunnen aantonen dat hij adequaat toezicht heeft gehouden op hetgeen zich in de units en op het perceel afspeelt, hetgeen mede inhoudt dat hij zich te allen tijde de toegang tot alle units kan verschaffen, met uitzondering van de units die bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk zijn verzegeld. Onder gebruik in strijd met het zorgbeginsel van artikel 1a van de Woningwet wordt blijkens het in bezwaar gehandhaafde besluit van 28 juni 2017 in ieder geval verstaan de opslag van (brand) gevaarlijke stoffen evenals de opslag van bijvoorbeeld goederen die strafbaar zijn gesteld in de Wet Wapens en Munitie en hennepkwekerijen of druggerelateerde activiteiten.
  
  
  2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de last onder dwangsom aan [appellant] kon worden opgelegd voor het gehele perceel, maar dat de omschrijving van de te nemen maatregelen om verbeurte van een dwangsom te voorkomen onduidelijk is. Het houden van adequaat toezicht op de units en het perceel betreft een open norm die onvoldoende concreet en toetsbaar is. De last onder dwangsom is volgens de rechtbank daarom in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank heeft het besluit van 8 januari 2018 op die grond vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
  
  3.    [ appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
  
  
    Wettelijk kader
  
  
  4. Artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "In deze wet wordt onder overtreding verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift."
  
  
        Het tweede lid luidt: "Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt."
  
  
  
        Artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, luidt: "In deze wet wordt onder herstelsanctie verstaan: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding."
  
  
  
        Artikel 5:32a, eerste lid, luidt: "De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen."
  
  
  
        Artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet luidt: "Een ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, draagt er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt."
  
  
  
    Hoger beroep [appellant]
  
  
  5. Vaststaat dat het gebruik van de units in 2016 en 2017 als opslag van brandbare stoffen en als hennepkwekerij heeft geleid tot het ontstaan van een gevaar voor de gezondheid en veiligheid van de gebruikers van de bedrijfsverzamelgebouwen en van omwonenden. Niet betwist is dat destijds sprake was van een herhaaldelijke overtreding van artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet, zodat het college bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen om herhaling van die overtreding te voorkomen.
  
  6.    [ appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college hem ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt. Hij is weliswaar contactpersoon voor de huurders, maar de units worden verhuurd door de vennootschap. Hij is bovendien niet bevoegd besluiten te nemen zonder instemming van zijn twee vennoten en heeft het niet in zijn macht om zonder medewerking van de andere twee vennoten aan de opgelegde last te voldoen. Volgens [appellant] had het college de vennootschap moeten aanschrijven en niet hem.
  
  
    6.1.    [appellant] is mede-eigenaar van de bedrijfsverzamelgebouwen die ten tijde van de overtredingen werden verhuurd. Ter zitting van de rechtbank heeft [appellant] toegelicht dat hij de huurovereenkomsten namens de vennootschap aangaat en beëindigt en dat hij fungeert als aanspreekpunt voor zowel de huurders, de omwonenden als het college. Nu [appellant] extern verantwoordelijk is voor de huurdersportefeuille van de vennootschap en aldus de bedrijfsverzamelgebouwen laat gebruiken door de huurders, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college [appellant] terecht heeft aangemerkt als overtreder van de zorgplicht van artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet. [appellant] was ten tijde van belang op de hoogte of had redelijkerwijs op de hoogte kunnen zijn van het gebruik van de units en heeft het perceel aldus laten gebruiken in strijd met de zorgplicht van artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet.
  
  
  
    6.2.    Dat, zoals [appellant] stelt, ook de vennootschap verantwoordelijk kan worden gehouden voor overtreding van de zorgplicht van artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet, betekent niet dat het college [appellant] geen last onder dwangsom kon opleggen. [appellant] moet als vennoot belast met de verhuuractiviteiten immers feitelijk in staat worden geacht herhaling van de overtreding van de zorgplicht te voorkomen.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  7.     [ appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de last onder dwangsom kon worden opgelegd voor het gehele perceel. Hij voert daartoe aan dat slechts in drie van de units overtredingen hebben plaatsgevonden, zodat geen sprake is van gegronde vrees voor herhaling voor het gehele perceel. 
  
  
    7.1.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de last onder dwangsom niet kon worden opgelegd voor het gehele perceel en de daarop aanwezige bedrijfsverzamelgebouwen. Dat de overtredingen slechts in drie units van de bedrijfsverzamelgebouwen hebben plaatsgevonden, neemt niet weg dat op [appellant], als mede-eigenaar en verhuurder, de verantwoordelijkheid rust ervoor zorg te dragen dat geen gevaar voor de gezondheid of de veiligheid ontstaat dan wel voortduurt door het gebruik van het perceel en de daarop aanwezige bouwwerken. De overtredingen van artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet hebben bovendien binnen een tijdsbestek van één jaar in verschillende units van de bedrijfsgebouwen plaatsgevonden. De rechtbank heeft, gelet hierop, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat gegronde vrees voor herhaling voor het gehele perceel bestaat.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    Incidenteel hoger beroep college
  
  
  8. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de last onder dwangsom onvoldoende duidelijk en concreet voorschrijft op welke wijze [appellant] moet kunnen aantonen dat hij aan zijn zorgplicht heeft voldaan. Het college voert daartoe aan dat uit de last volgt dat [appellant] moet kunnen aantonen dat hij adequaat toezicht heeft gehouden op wat zich in de units en op het perceel afspeelt. Volgens het college mag van [appellant] als professioneel verhuurder worden verwacht dat hij zelf invulling geeft aan de wijze van adequaat toezicht.
  
  
    8.1.    In de besluiten van 28 juni 2017 en 8 januari 2018 is [appellant] geadviseerd om zich te allen tijde toegang te kunnen verschaffen tot alle units en om tenminste één keer in de vier weken toezicht te houden op het gebruik in de units en dit op een adequate manier bij te houden, bijvoorbeeld aan de hand van een logboek of een fotoreportage. In het besluit van 28 juni 2017 is voorts toegelicht dat het college de opslag van (brand)gevaarlijke stoffen, de opslag van goederen die strafbaar zijn gesteld in de Wet Wapens en Munitie en hennepkwekerijen of druggerelateerde activiteiten in elk geval aanmerkt als een gevaar voor de gezondheid of veiligheid van personen en dieren dan wel veiligheid van goederen.
  
  
  
    8.2.    Op grond van artikel 5:32a van de Awb is het bestuursorgaan verplicht in de last de te nemen herstelmaatregelen te omschrijven. De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1316, overwogen dat de omschrijving van de te nemen herstelmaatregelen uit een oogpunt van rechtszekerheid voldoende duidelijk moet zijn voor de overtreder.
  
  
  
        De last is erop gericht dat door adequaat toezicht een nieuwe overtreding van de zorgplicht van artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet wordt voorkomen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat uit de opgelegde last voor [appellant] onvoldoende blijkt wanneer sprake zal zijn van het houden van adequaat toezicht om overtreding van de zorgplicht te voorkomen en te voldoen aan de last. [appellant] tast in het duister welke maatregelen nodig zijn om te kunnen spreken van adequaat toezicht teneinde verbeurte van dwangsommen te voorkomen. Weliswaar heeft het college in de besluiten [appellant] een aantal maatregelen in overweging gegeven, zoals maandelijkse controlebezoeken en het bijhouden van een logboek, maar op voorhand is niet duidelijk of bij het opvolgen daarvan wordt voldaan aan de last. Het houden van adequaat toezicht is een open norm die - zonder nadere uitwerking - tot interpretatieproblemen aanleiding kan geven. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de last onder dwangsom in zoverre in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    Conclusie
  
  
  9. Het hoger beroep van [appellant] en het incidenteel hoger beroep van het college zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
  
  10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
  
  
  
    w.g. Wortmann    w.g. Graaff-Haasnootvoorzitter    griffier
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2019
  
  
  
    531-908.