ECLI:NL:RVS:2020:1970, Raad van State, 19-08-2020, 201906822/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-08-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 mei 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van het perceel [locatie 1] in Amsterdam (hierna: het perceel) als woning vóór 15 oktober 2018 te staken en gestaakt te houden. [appellante] is eigenaresse van [boerderij], gevestigd in een houten loods aan de [locatie 1] in Amsterdam. De gronden waarop de boerderij is gevestigd, zijn in eigendom van de gemeente Amsterdam. Het college heeft op 28 mei 2018 een last onder dwangsom opgelegd, omdat [appellante] een deel van de boerderij zou gebruiken als woning. Dat is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan. De dwangsom bedraagt € 9.000,00. De rechtbank heeft de last onder dwangsom in stand gelaten. Hiertegen richten zich de hoger beroepsgronden.

201906822/1/R1.
    Datum uitspraak: 19 augustus 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 8 augustus 2019 in zaak nrs. 19/3392 en 19/3394 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 mei 2018 heeft het college onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van het perceel [locatie 1] in Amsterdam (hierna: het perceel) als woning vóór 15 oktober 2018 te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 11 juni 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 augustus 2019 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 10 september 2019 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de dwangsom van € 9000,00.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2020, waar [appellante], bijgestaan door mr. H.A. Sarolea, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.L. Brinks en drs. P. Lappia, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    [appellante] is eigenaresse van [boerderij], gevestigd in een houten loods aan de [locatie 1] in Amsterdam. De gronden waarop de boerderij is gevestigd, zijn in eigendom van de gemeente Amsterdam. Het college heeft op 28 mei 2018 een last onder dwangsom opgelegd, omdat [appellante] een deel van de boerderij zou gebruiken als woning. Dat is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan. De dwangsom bedraagt € 9.000,00.
        De rechtbank heeft de last onder dwangsom in stand gelaten. Hiertegen richten zich de hoger beroepsgronden.
        Het college heeft bij besluit van 10 september 2019 medegedeeld dat de in de last onder dwangsom genoemde overtreding niet is beëindigd, dat de dwangsom is verbeurd en dat hij het in te vorderen bedrag heeft vastgesteld op € 9.000,00.
    De last onder dwangsom
    2.    Het college heeft aan de last onder dwangsom overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) ten grondslag gelegd vanwege het gebruik van de boerderij in strijd met het bestemmingsplan. Volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Lutkemeerpolder" rust op het perceel de bestemming "Gemengd - 3" en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie".
    3.    Artikel 6, lid 6.1, van de planregels luidt:
    "De voor 'Gemengd - 3' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen ter plaatse van de aanduiding 'wonen';
    b. bedrijfsmatige activiteiten, behorende tot de categorieën 1 t/m 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, opgenomen in bijlage 1 van de regels;
    c. in afwijking van het bepaalde in lid 6.1 onder b zijn ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 3.2', tevens bedrijfsmatige activiteiten, behorende tot de categorieën 1 t/m 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, opgenomen in bijlage 1 van de regels, toegestaan;
    d. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - camperstandplaats', een plaats voor camperstandplaatsen;
    e. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - stadslandbouw', stadslandbouw met de daarbij behorende (agrarische) bedrijfsgebouwen, horeca- en detailhandel; […]"
    Legaliteitsbeginsel, vermelding overtreden voorschrift
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college heeft gehandeld in strijd met het legaliteitsbeginsel, omdat in de besluiten van onderscheidenlijk 29 mei 2018 en 11 juni 2019 ten onrechte niet is vermeld in strijd met welke planregel uit het bestemmingsplan zij volgens het college heeft gehandeld.
    4.1.    Artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
    2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven."
        Artikel 5:9 luidt:
    "De beschikking tot oplegging van een bestuurlijke sanctie vermeldt:
    a. de overtreding alsmede het overtreden voorschrift;
    […]."
         Artikel 6:22 van de Awb luidt:
    "Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."
    4.2.    Het in artikel 5:4 van de Awb neergelegde legaliteitsbeginsel houdt onder meer in dat tegen een gedraging alleen handhavend kan worden opgetreden indien deze vooraf bij wettelijk voorschrift als verboden gedraging is omschreven. Hierbij geldt dat de verboden gedraging nauwkeurig, duidelijk en ondubbelzinnig geformuleerd moet zijn. De rechtbank heeft overwogen dat artikel 5:4, tweede lid, van de Awb geen betrekking heeft op herstelsancties als de aan [appellante] opgelegde last onder dwangsom en voldoende duidelijk is welk overtreding ongedaan dient te worden gemaakt.
        De rechtbank is wat betreft artikel 5:4, tweede lid, van de Awb ten onrechte tot dit oordeel gekomen. De Afdeling verwijst hiertoe naar haar uitspraak van 27 december 2017, onder 5.2 ECLI:NL:RVS:2017:3571, waar is overwogen dat artikel 5:4, tweede lid, van de Awb ook van toepassing is op herstelsancties.
        De Afdeling begrijpt het betoog van [appellante] aldus, dat zij aanvoert dat het college in strijd met artikel 5:9, onder a, van de Awb heeft gehandeld door in de besluiten van onderscheidenlijk 29 mei 2018 en 11 juni 2019 niet te vermelden in strijd met welke planregel uit het bestemmingsplan zou zijn gehandeld.
        In de besluiten van onderscheidenlijk 29 mei 2018 en 11 juni 2019 is vermeld dat de boerderij in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt als woning en daarom wordt gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Artikel 6, lid 6.1, van de planregels is niet vermeld in deze besluiten. De rechtbank had daarom tot de conclusie moeten komen dat in zoverre sprake is van strijd met artikel 5:9, onder a, van de Awb.
    4.3.    Uit zowel het bezwaarschrift, de beslissing op bezwaar als het beroepschrift bij de rechtbank blijkt op zich dat duidelijk is dat de last onder dwangsom betrekking heeft op wonen in strijd met de bestemmingsregeling voor het perceel van [appellante]. [appellante] kon uit de besluiten van 29 mei 2018 en 11 juni 2019 duidelijk opmaken dat, wilde zij aan de last voldoen, zij het gebruik van de boerderij als woning diende te staken en gestaakt te houden.
    4.4.    Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat [appellante] niet is geschaad door het onjuiste standpunt over de toepasselijkheid van het legaliteitsbeginsel en het in strijd met artikel 5.9, onder a, van de Awb niet noemen van de volgens het college overtreden planregel. De Afdeling zal de gebreken dan ook passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
        Het betoog is terecht voorgedragen, maar leidt niet tot vernietiging van het bestreden besluit.
    Overtreding
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake was van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, omdat [appellante] niet in strijd heeft gehandeld met het bestemmingsplan. [appellante] voert in dit kader aan dat op 7 mei 2004 vergunning is verleend voor de bouw van de boerderij. Op de bouwtekening die bij de aanvraag is gevoegd, zijn sanitaire voorzieningen, een keuken en zoldervliering te zien. Verder staat in de vergunning dat het terrein waarbinnen het perceel zich bevindt, is aangewezen voor wonen en bedrijven.
        [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte ervan uitgaat dat [appellante] de hele zolder gebruikte voor bewoning. [appellante] gebruikte alleen het entresol aan de voorzijde van de boerderij als woning.
    5.1.    Op grond van artikel 6.1 van de planregels is binnen de bestemming "Gemengd - 3" wonen toegestaan ter plaatse van de aanduiding "wonen". Op de verbeelding is voor het perceel [locatie 2] de aanduiding "wonen" opgenomen voor een deel van het perceel aan de zijde van de weg. De aanduiding "wonen" ontbreekt voor de locatie van de boerderij, namelijk het deel van het perceel ter plaatse van de locatie [locatie 1] dat verder van de weg is gelegen. Niet in geschil is dat [appellante] een deel van de boerderij heeft gebruikt als woning. Hoe groot dat deel was, is voor de vraag of [appellante] handelde in strijd met het bestemmingsplan niet van belang.
        De Afdeling is van oordeel dat de overgelegde bouwvergunning van 7 mei 2004 voor het oprichten van een houten loods geen steun kan bieden voor de stelling dat de boerderij mocht worden gebruikt als woning. Dat in de bouwvergunning staat vermeld dat het bouwplan ligt in een gebied waarbij het betreffende terrein is aangewezen voor "Wonen en bedrijven" maakt dit niet anders. In de bouwvergunning staat immers ook dat het perceel [locatie 2] is bestemd voor agrarische doeleinden. Hierbij is van belang dat op dat moment aan het deel van het perceel met de houten loods nog niet het huisnummer [locatie 1] was toegekend. Ook de omstandigheid dat op de bouwtekening een keuken, sanitaire voorzieningen en een zoldervliering zijn aangegeven, maakt dit niet anders. In de bouwvergunning is niets vermeld over het gebruik van de houten loods ten behoeve van bewoning. [appellante] heeft ook niet anderszins aannemelijk gemaakt dat de in 2004 verleende bouwvergunning mede ziet op een houten loods waarin bewoning mogelijk is.
        De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de boerderij in strijd met het geldende bestemmingsplan werd gebruikt als woning.
        Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    6.    [appellante] betoogt dat zij aan de met de gemeente op 2 oktober 2002 en daarna afgesloten bruikleenovereenkomsten voor het gebruik van gronden ter plaatse de verwachting heeft mogen ontlenen, dat zij op het perceel [locatie 1] mocht wonen. Zij voert hiertoe aan dat de bruikleenovereenkomst de realisering van de boerderij mogelijk maakt en de exploitatie van een boerderij naar algemeen spaakgebruik ook bewoning omvat.
    6.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
    6.2.    [appellante] heeft op 2 oktober 2002 met de gemeente een bruikleenovereenkomst gesloten voor het gebruik van ongeveer 13 ha grond aan de [locatie] tot en met 31 oktober 2009. Deze gronden omvatten ook het perceel [locatie 1]. De bruikleenovereenkomst heeft betrekking op het gebruik van de gronden als akkerbouwland. De bruikleenovereenkomst voorziet ook in de afbraak van de bestaande houten wagenloods en de bouw van een nieuwe houten loods. Na beëindiging van de bruikleenovereenkomst is op 2009 een nieuwe bruikleenovereenkomst gesloten voor de duur van 2 jaar. Ook in deze overeenkomst gaat het om het gebruik als akkerbouwland. De bruikleenovereenkomst is daarna tot 1 november 2017 jaarlijks verlengd.
    6.3.    De bruikleenovereenkomsten op zichzelf en in samenhang met de al besproken bouwvergunning van 7 mei 2004 hebben naar het oordeel van de Afdeling geen betrekking op de mogelijkheid het perceel [locatie 1] te gebruiken voor bewoning. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen volgt uit de omstandigheid dat een agrarisch bedrijf is toegestaan, niet dat ook een boerenwoning is toegestaan.
         Het betoog faalt.
    Belangenafweging
    7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college door handhavend op te treden het belang van [appellante] bij het gebruik van de boerderij als woning onvoldoende heeft afgewogen tegen het algemeen belang dat is gediend bij handhaving. Volgens [appellante] is legalisatie bovendien mogelijk.
    7.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    7.2.    De Afdeling overweegt dat van dergelijke bijzondere omstandigheden niet is gebleken. In het besluit op bezwaar heeft het college het belang van [appellante] bij het gebruik van de boerderij als woning betrokken en afgewogen tegen het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Laatstgenoemd belang heeft het college naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid doorslaggevend kunnen achten. Het college heeft verder aangegeven geen omgevingsvergunning voor bewoning van de boerderij te zullen verlenen, omdat bewoning niet past in het stedenbouwkundig perspectief. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie.
        Het betoog slaagt niet.
    Détournement de pouvoir
    8.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met het in artikel 3:3 van de Awb opgenomen verbod van détournement de pouvoir, omdat de Afdeling Vastgoed, die is belast met het privaatrechtelijke beheer van het perceel, zich in een e-mailbericht van 25 april 2019 heeft uitgelaten over de handhaving tegenover de ambtenaar die betrokken was bij het besluit op bezwaar. Daarmee is volgens [appellante] de handhavingsprocedure oneigenlijk beïnvloed door het privaatrechtelijke belang van de gemeente tot ontruiming van het terrein.
    8.1.    Uit de stukken blijkt dat [appellante] van 2002 tot 1 november 2017 op basis van bruikleenovereenkomsten gebruik heeft gemaakt van de gronden waarop de boerderij op [locatie 1] is gevestigd en die daarbij behoren. Voor het gebruik daarna is geen bruikleenovereenkomst gesloten tussen de gemeente en [appellante]. Over de mogelijkheid het door [appellante] uitgeoefende bedrijf in enigerlei vorm voort te zetten heeft overleg plaatsgevonden, maar daarover is geen overeenstemming bereikt. Voorts heeft de gemeente een civiele procedure bij de rechtbank aangespannen om ontruiming af te kunnen dwingen. Het college stelt zich op het standpunt dat deze privaatrechtelijke voorgeschiedenis en ontwikkelingen op zich los staan van de handhaving van het bestemmingsplan.
    8.2.    De Afdeling stelt voorop dat het geschil over de privaatrechtelijke verhoudingen in dit geschil niet ter beoordeling staat. De Afdeling heeft geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat het college zijn bevoegdheid om tot handhaving over te gaan heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is verleend. Het college is bevoegd en in beginsel gehouden de toepasselijke voorschriften te handhaven. De omstandigheid dat het projectbureau van de gemeente Amsterdam in een e-mailbericht van 25 april 2019 heeft gesteld dat publiekrechtelijke toestemming de weerstand tegen ontruiming zal vergroten, maakt dit niet anders. Het college heeft het besluit van 28 mei 2018 genomen omdat het wonen op de locatie [locatie 1] in strijd is met het bestemmingsplan. De last onder dwangsom strekt ook niet tot het ontruimen van de boerderij, maar tot het beëindigen van het gebruik daarvan als woning. Hetgeen [appellante] aanvoert, geeft gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat het college dat heeft gedaan met als oneigenlijk doel het terrein en de boerderij, waarvan de gemeente Amsterdam eigenaar is, te ontruimen.
         Het betoog slaagt niet.
    Hoogte van de dwangsom
    9.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang. Volgens [appellante] is bovendien niet duidelijk waarop de hoogte van de dwangsom is gebaseerd.
    9.1.    De Afdeling stelt vast dat het college heeft toegelicht dat de hoogte van de dwangsom is gebaseerd op de ernst van de overtreding en de noodzaak van handhaving van het bestemmingsplan. Volgens het college is  het gebruik van de boerderij als woning niet alleen in strijd met de bestemming maar staat het ook in de weg aan het realiseren van de bestemming "Bedrijven". Het voorgaande in aanmerking genomen, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
        Het betoog slaagt niet.
    Het invorderingsbesluit
    10.    Bij besluit van 10 september 2019 is het college overgegaan tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 9.000,00. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep mede betrekking op het besluit van 10 september 2019, nu dit besluit door [appellante] wordt betwist.
    10.1.    Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    10.2.    [appellante] heeft, zo is ter zitting vastgesteld, geen specifieke gronden gericht tegen het besluit tot invordering aangevoerd. Ter zitting heeft hij aangegeven dat dat besluit moet worden vernietigd vanwege dezelfde gronden als hij in hoger beroep tegen de dwangsom heeft aangevoerd. Uit het voorgaande vloeit voort dat die gronden niet slagen. Ook voor het overige zijn de omstandigheden die [appellante] heeft aangevoerd, niet van dien aard dat het college van invordering had behoren af te zien. De Afdeling zal derhalve het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 10 september 2019 ongegrond verklaren.
    Conclusie
    11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient met verbetering van gronden te worden bevestigd en het beroep tegen het invorderingsbesluit van 10 september 2019 is ongegrond
    12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Het hoger beroep is weliswaar ongegrond, maar omdat - zoals onder 4.4 is overwogen - een gebrek aan het besluit van 28 mei 2018 met toepassing van artikel 6:22 van de Awb is gepasseerd, moet het college de door [appellante] voor behandeling van het hoger beroep gemaakte kosten vergoeden. In verband hiermee bestaat ook aanleiding tot vergoeding van de proceskosten van het beroep bij de rechtbank. Er is in zoverre echter niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende kosten.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak en verklaart het beroep tegen het invorderingsbesluit van 10 september 2019 ongegrond;
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2020
    191.