ECLI:NL:RVS:2018:877, Raad van State, 21-03-2018, 201701214/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 januari 2016 is het college overgegaan tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsom ten bedrage van € 20.000,00.

201701214/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 31 januari 2017 in zaak nr. 16/3181 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Ede.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 januari 2016 is het college overgegaan tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsom ten bedrage van € 20.000,00.
    
    Bij besluit van 22 april 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 31 januari 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, verleend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met zaak nr. 201701215/1/A1, ter zitting behandeld op 12 december 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. S.G. Blasweiler, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Geleijnse, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Bij besluit van 16 juli 2015 heeft het college [appellante] gelast het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de recreatiewoning op het perceel [locatie] te Bennekom binnen zes maanden na dagtekening van dat besluit te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00 ineens. Daarbij heeft het college aangegeven dat dit concreet betekent dat [appellante] niet langer in de recreatiewoning mag wonen. Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend, zodat dit besluit onherroepelijk is geworden.
    
    2.    Het college stelt zich op het standpunt dat uit een controle op 19 januari 2016 en gesprekken die de toezichthouders met [appellante] gehad hebben, blijkt dat zij nog steeds in de recreatiewoning woont en de overtreding niet is beëindigd, zodat de dwangsom is verbeurd.
    
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij geen dwangsom heeft verbeurd. Zij voert daartoe aan dat zij de bij besluit van 16 juli 2015 opgelegde last niet heeft overtreden. [appellante] wijst er op dat haar niet is gelast het met het bestemmingsplan strijdige gebruik anders dan voor recreatie te staken, maar om de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van de recreatiewoning te staken en dat zij de recreatiewoning niet als woning heeft gebruikt. [appellante] voert voorts aan dat het inspectierapport van 19 januari 2016 waarop de invorderingsbeschikking is gebaseerd niet voldoet aan de eisen die de Afdeling aan een dergelijk rapport stelt en op grond daarvan dan ook niet kon worden vastgesteld dat door haar de opgelegde dwangsom was verbeurd. In dat kader verwijst zij naar de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8183. [appellante] voert aan dat niet is gebleken dat de inspecteurs van de gemeente deskundig en bevoegd waren om ter plaatse waarnemingen te doen. Volgens [appellante] zijn voorts ten onrechte niet de plaats en het tijdstip van de waarnemingen vermeld in het inspectieformulier en ontbreekt een inzichtelijke beschrijving van de door de inspecteurs gehanteerde werkwijze en een inzichtelijke beschrijving van hetgeen is waargenomen. [appellante] stelt verder dat het rapport niet is ondertekend en geen dagtekening bevat. Volgens [appellante] heeft het college niet bewezen dat zij de last heeft overtreden, terwijl die bewijslast wel bij hem ligt. In dat kader verwijst zij naar de uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR2318.
    
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.
    
    3.2.    Het college heeft het invorderingsbesluit gebaseerd op de bevindingen op 19 januari 2016 van zijn inspecteurs zoals deze blijken uit het inspectieformulier met bijbehorende foto’s. Uit het inspectieformulier met bijbehorende foto’s blijkt dat de recreatiewoning volgens deze inspecteurs bij controles op 19 januari 2016 en 3 februari 2016 een bewoonde indruk maakte en dat [appellante] in een telefoongesprek met een van hen op 19 januari 2016 de bewoning van de recreatiewoning heeft bevestigd. Uit de foto’s en het inspectieformulier blijkt dat de inspecteurs op 19 januari 2016 constateerden dat de recreatiewoning een bewoonde indruk maakte onder meer door het aanwezig zijn van huisdieren en ook op 3 februari 2016 een bewoonde indruk maakte door de aanwezigheid van kooien met dieren in de recreatiewoning en het buitenverblijf, gebruikte borden en glazen in de keuken, schoenen in de gang en jassen aan de kapstok. Bij het besluit op bezwaar heeft het college voorts betrokken dat [appellante], hetgeen niet in geschil is, op 19 januari 2016 nog op het adres van de recreatiewoning ingeschreven stond in de Basisregistratie Personen (hierna: BRP).
    
    3.3.    Er is geen grond voor het oordeel dat, zoals [appellante] betoogt, het inspectieformulier niet voldoet aan de eisen die daaraan moeten worden gesteld. Niet gebleken is dat de toezichthouders niet deskundig en niet bevoegd waren. Voorts is, anders dan [appellante] aanvoert, duidelijk wanneer en waar de controles hebben plaatsgevonden. Er zijn verder, anders dan [appellante] aanvoert, evenmin onduidelijkheden over de werkwijze van de toezichthouders. Uit het inspectieformulier blijkt dat de toezichthouders de locatie hebben bekeken, foto’s hebben genomen en door één van hen telefonisch met [appellante] is gesproken. Verder is het inspectieformulier door een van de inspecteurs ondertekend. Aan het ontbreken van een dagtekening kan, anders dan [appellante] aanvoert, worden voorbijgegaan, nu kan worden vastgesteld wanneer de in het inspectieformulier vermelde feiten en omstandigheden zijn waargenomen.
    
        Anders dan [appellante] betoogt is zij wel gelast het strijdige gebruik van de recreatiewoning te beëindigen. Dat het college dit heeft gespecificeerd door aan te geven dat de overtreding kan worden beëindigd door niet meer in de recreatiewoning te wonen maakt dat niet anders. Vast staat dat [appellante], zoals zij zelf heeft verklaard en ook in hoger beroep heeft bevestigd, doordeweeks in de recreatiewoning verbleef in verband met haar studie. Voorts stond [appellante] op 19 januari 2016 in de BRP ingeschreven op het adres van de recreatiewoning. Dit gebruik van de recreatiewoning kan niet worden aangemerkt als recreatief gebruik en is reeds daarom, daargelaten het antwoord op de vraag of [appellante] feitelijk haar hoofdverblijf in de recreatiewoning had, in strijd met de recreatieve bestemming die op het perceel rust. Dat [appellante], zoals zij stelt, in de weekenden en de vakantieperiode niet in de recreatiewoning verbleef doet hier niet aan af. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat [appellante] de last heeft overtreden waardoor de dwangsom is verbeurd.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden zijn, zoals het verhaal van haar tragische levensloop en haar recente medische behandeling, op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van de invordering van de verbeurde dwangsom had moeten afzien. Zij wijst er voorts op dat zij door het invorderingsbesluit dusdanig van haar à propos is gebracht dat haar studie daar onder heeft geleden en zij ernstige vertraging heeft opgelopen. Bovendien wordt zij door het invorderingsbesluit met een schuld van € 20.000,00 opgezadeld bovenop haar studieschuld waardoor zij niet de mogelijkheid krijgt haar leven op te bouwen. Het invorderingsbesluit is volgens [appellante] in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb door op geen enkele wijze rekening te houden met het beginsel van de minste pijn en het evenredigheidsbeginsel.
    
    5.1.    Het door [appellante] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit het aangevoerde met betrekking tot de persoonlijke omstandigheden van [appellante] niet blijkt dat zij niet in staat was tijdig de recreatiewoning te verlaten door andere woonruimte te zoeken. Die persoonlijke omstandigheden op zichzelf zijn evenmin bijzondere omstandigheden die ertoe nopen van invordering af te zien.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Kos
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2018
    
    580.