ECLI:NL:RVS:2021:2425, Raad van State, 03-11-2021, 201907692/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: [appellant sub 1] en Agraforce hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 18 september 2019, waarbij het door hen gedane verzet tegen de uitspraak van de rechtbank van 14 maart 2019 in zaak nr. 18/7518 gegrond is verklaard en het beroep niet-ontvankelijk is verklaard.  Bij besluit van 19 maart 2012 is aan [appellant sub 1] een kampeervergunning verleend. Bij brief van 29 januari 2016 hebben AGRAforce en [appellant sub 1] het college verzocht om het wijzigen van de tenaamstelling van de kampeervergunning. Bij uitspraak van 14 maart 2019 in zaak nr. 18/7518 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] en Agraforce op 2 november 2018 ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op hun aanvraag zonder zitting kennelijk niet-ontvankelijk geacht. Bij uitspraak van 18 september 2019 heeft de rechtbank het verzet tegen de uitspraak van 14 maart 2019 gegrond verklaard.

201907692/1/R2.
    Datum uitspraak: 3 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1] en Agraforce Take 2 C.V. te Veere,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Veere,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 september 2019 in zaak nr. 18/7518 op het verzet van:
    [appellant sub 1] en Agraforce
    en in het geding tussen:
    [appellant sub 1] en Agraforce
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Veere.
    Procesverloop
    [appellant sub 1] en Agraforce hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 18 september 2019, waarbij het door hen gedane verzet tegen de uitspraak van de rechtbank van 14 maart 2019 in zaak nr. 18/7518 gegrond is verklaard en het beroep niet-ontvankelijk is verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 1] en Agraforce en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2021, waar [appellant sub 1] en Agraforce, vertegenwoordigd door A.H. van Leeuwen, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.E. Jansen-van der Hoek, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij besluit van 19 maart 2012 is aan [appellant sub 1] een kampeervergunning verleend. Bij brief van 29 januari 2016 hebben AGRAforce en [appellant sub 1] het college verzocht om het wijzigen van de tenaamstelling van de kampeervergunning.
    Bij uitspraak van 14 maart 2019 in zaak nr. 18/7518 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] en Agraforce op 2 november 2018 ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op hun aanvraag zonder zitting kennelijk niet-ontvankelijk geacht.
    Bij uitspraak van 18 september 2019 heeft de rechtbank het verzet tegen de uitspraak van 14 maart 2019 gegrond verklaard en, met toepassing van artikel 8:55, negende en tiende lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in de verzetuitspraak ook uitspraak gedaan op het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen. Deze uitspraak bepaalt de omvang van het geding.
    Voorgeschiedenis
    2.       Bij brief van 29 januari 2016 hebben [appellant sub 1] en Agraforce het college verzocht om het wijzigen van de tenaamstelling van de bij besluit van 19 maart 2012 aan [appellant sub 1] verleende kampeervergunning.
    Bij brief van 16 augustus 2016 hebben [appellant sub 1] en Agraforce, nadat zij het college in gebreke hebben gesteld, beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op hun verzoek in de brief van 29 januari 2016.
    Bij uitspraak van 24 april 2017, ECLI:NL:RBZWB:2017:2594, heeft de rechtbank het beroep, voor zover dat ging over de aanvraag tot wijziging van de tenaamstelling van de kampeervergunning, gegrond verklaard. Zij heeft het college opgedragen om binnen twee weken nadat het een door [appellant sub 1] en Agraforce ingevuld digitaal aanvraagformulier heeft ontvangen, een besluit te nemen op hun verzoek om de tenaamstelling te wijzigen; de rechtbank heeft dat verzoek aangemerkt als een aanvraag.
    Bij besluit van 8 augustus 2017 heeft het college de aanvraag om de tenaamstelling van de kampeervergunning te wijzigen, niet in behandeling genomen. Volgens het college was de aanvraag niet volledig.
    Bij uitspraak van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3169, heeft de Afdeling het door [appellant sub 1] en Agraforce ingestelde beroep tegen het besluit van 8 augustus 2017 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. De Afdeling heeft overwogen dat voor het buiten behandeling stellen van de aanvraag geen grondslag bestond. Indien het college meende dat de aanvraag voor een weigering in aanmerking kwam, had het dat moeten doen om [appellant sub 1] en Agraforce in de gelegenheid te stellen tegen die inhoudelijke beslissing rechtsmiddelen aan te wenden.
    Bij brief van 1 november 2018 hebben [appellant sub 1] en Agraforce het college in gebreke willen stellen vanwege niet tijdig beslissen.
    Bij brief van 2 november 2018 hebben [appellant sub 1] en Agraforce beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen na uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2018. Deze brief is op 6 november 2018 bij de rechtbank binnengekomen.
    Bij primair besluit van 22 november 2018 heeft het college opnieuw op de aanvraag beslist. Het college heeft de aanvraag alsnog inhoudelijk behandeld en afgewezen.
    Bij uitspraak van 14 maart 2019 in zaak nr. 18/7518 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] en Agraforce ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op hun aanvraag zonder zitting kennelijk niet-ontvankelijk geacht. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit van rechtswege ook is gericht tegen het primaire besluit van 22 november 2018. De rechtbank heeft het beroep, voor zover gericht tegen dat primaire besluit, naar het college verwezen ter behandeling als bezwaar.
    Bij brief van 29 maart 2019 hebben [appellant sub 1] en Agraforce tegen de uitspraak 14 maart 2019 van de rechtbank verzet gedaan.
    Bij besluit van 20 juni 2019 is het bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit op bezwaar hebben [appellant sub 1] en Agraforce geen beroep ingesteld binnen de daarvoor gestelde termijn.
    Bij de aangevallen uitspraak van 18 september 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] en Agraforce gedane verzet gegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat het bij brief van 2 november 2018 ingestelde beroep ten onrechte zonder zitting was behandeld. In deze verzetprocedure heeft de rechtbank de zaak alsnog ter zitting behandeld. Als gevolg van de gegrondverklaring van het verzet is de uitspraak van 14 maart 2019 vervallen. De rechtbank heeft de zaak kortgesloten en in de verzetuitspraak ook uitspraak gedaan op het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen. De rechtbank heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op de aanvraag niet-ontvankelijk verklaard. De motivering van de rechtbank in de uitspraak van 14 maart 2019 is daarbij juist geacht. Ook heeft de rechtbank het college veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 1] en Agraforce tot een bedrag van € 512,00.
    Hoger beroep van [appellant sub 1] en Agraforce
    - Niet tijdig beslissen
    3.       [appellant sub 1] en Agraforce betogen dat de rechtbank in haar uitspraak van 18 september 2019 niet heeft onderkend dat het college met het besluit van 22 november 2018 niet tijdig heeft beslist op hun aanvraag om wijziging van de tenaamstelling van de kampeervergunning. Zij voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college binnen acht weken na de uitspraak van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3169, en daarmee tijdig heeft beslist. Volgens [appellant sub 1] en Agraforce gold een beslistermijn van twee weken. Deze beslistermijn van twee weken volgt uit de eerdere uitspraak van 24 april 2017, ECLI:NL:RBZWB:2017:2594, van de rechtbank, zo stellen zij.
    3.1.    Artikel 4:13, eerste lid, van de Awb luidt: "Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag."
    Het tweede lid luidt: "De in het eerste lid bedoelde redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, heeft gedaan."
    Artikel 6:2, aanhef en onder b, luidt: "Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld het niet tijdig nemen van een besluit."
    Artikel 6:12, tweede lid, luidt: "Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
    a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
    b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is."
    3.2.    De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien om [appellant sub 1] en Agraforce te volgen in hun standpunt dat na de uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2018 een beslistermijn van twee weken gold.
    In de uitspraak van 24 april 2017 heeft de rechtbank het college een termijn van twee weken na de ontvangst van een door [appellant sub 1] en Agraforce ingevuld digitaal aanvraagformulier gesteld voor het nemen van een beslissing. Zo een door de bestuursrechter gestelde termijn is eenmalig, dus alleen voor het eerstvolgende besluit. Dat de Afdeling het daarop volgende besluit van 8 augustus 2017 op inhoudelijke gronden heeft vernietigd, leidt niet tot de conclusie dat er toen opnieuw binnen twee weken moest worden beslist.
    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 10 oktober 2018 geen termijn gesteld voor het nemen van een nieuw besluit. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, moet een bestuursorgaan, indien na de vernietiging van een besluit door de bestuursrechter geen nieuwe termijn voor het nemen van een nieuw besluit is gesteld, in beginsel een besluit nemen binnen de beslistermijn die volgt uit de wet, in dit geval binnen de in artikel 4:13, eerste en tweede lid, van de Awb gestelde termijn. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3442. Gelet hierop moest het college het nieuwe besluit op de aanvraag nemen binnen acht weken na de verzending van de uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2018. Deze termijn was nog niet verstreken op het moment dat [appellant sub 1] en Agraforce het college bij brief van 1 november 2018 in gebreke hebben willen stellen vanwege het niet tijdig beslissen.
    Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2001, heeft geoordeeld kan een ingebrekestelling pas plaatsvinden op de eerste dag na afloop van de termijn voor het nemen van een besluit. Een brief van voor die datum, zoals de brief van [appellant sub 1] en Agraforce van 1 november 2018, kan alleen al daarom niet als een ingebrekestelling in de zin van artikel 6:12 van de Awb worden aangemerkt. De rechtbank heeft daarom het beroep tegen het niet tijdig beslissen terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    Het betoog slaagt niet.
    3.3.    Het college heeft op 22 november 2018 alsnog een nieuw besluit op de aanvraag genomen. Over het betoog van [appellant sub 1] en Agraforce dat het college dit besluit niet tijdig heeft genomen, overweegt de Afdeling als volgt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college daadwerkelijk binnen die termijn van acht weken op de aanvraag heeft beslist en dat geen sprake is van het niet tijdig nemen van een besluit door het college.
    Het betoog slaagt niet.
    - Ten onrechte verwijzing ter behandeling als bezwaar
    4.       [appellant sub 1] en Agraforce betogen dat de rechtbank ten onrechte hun beroep, voor zover dat was gericht tegen het besluit van 22 november 2018, heeft doorgestuurd naar het college om als bezwaar af te doen.
    4.1.    Artikel 6:20, derde lid, van de Awb luidt: "Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit heeft mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt."
    Het vierde lid luidt: "De beslissing op het beroep kan echter worden verwezen naar een ander orgaan waarbij bezwaar of beroep tegen het alsnog genomen besluit aanhangig is, dan wel kan of kon worden gemaakt of ingesteld."
    4.2.    Bij primair besluit van 22 november 2018 heeft het college de aanvraag van [appellant sub 1] en Agraforce afgewezen. In de omstandigheid dat pas tijdens de procedure bij de rechtbank een inhoudelijk besluit is genomen op de aanvraag, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid aanleiding kunnen zien om het beroep, voor zover gericht tegen dit primaire besluit, met toepassing van artikel 6:20, vierde lid, van de Awb naar het college te verwijzen ter behandeling als bezwaar. De rechtbank heeft hieraan namelijk ten grondslag gelegd dat de standpunten over het afwijzende primaire besluit tussen partijen nog onvoldoende waren besproken. In wat [appellant sub 1] en Agraforce hebben aangevoerd, bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank in redelijkheid niet tot de verwijzing heeft kunnen komen.
    Het betoog slaagt niet.
    - Redelijke termijn
    5.       [appellant sub 1] en Agraforce hebben ter zitting verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    5.1.    De vraag of de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van een zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele rechtsgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
    5.2.    De redelijke termijn is voor een procedure in twee instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden, als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188).
    5.3.    Indien niet bij de rechtbank, maar pas bij de Afdeling een beroep op overschrijding van de redelijke termijn wordt gedaan, geldt dat de vraag of die redelijke termijn overschreden is, moet worden beoordeeld naar de stand van het geding ten tijde van de uitspraak van de Afdeling, waarbij de duur van de totale procedure in ogenschouw wordt genomen.
    5.4.    De procedure waarover het in deze hogerberoepszaak gaat, is begonnen met het bij brief van 2 november 2018 door [appellant sub 1] en Agraforce ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing na de uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2018.
    Omdat [appellant sub 1] en Agraforce zich voor het eerst bij de Afdeling op overschrijding van de redelijke termijn hebben beroepen en sinds de ontvangst van het beroepschrift door de rechtbank op 5 november 2018 tot aan de uitspraak van de Afdeling van vandaag nog geen vier jaren zijn verstreken, is de conclusie dat de redelijke termijn niet is overschreden. Dit betekent dat het verzoek om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn moet worden afgewezen.
    Het betoog slaagt niet.
    Incidenteel hoger beroep van het college
    - Ten onrechte verzet gegrond verklaard
    6.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het beroep niet kennelijk niet-ontvankelijk was en ten onrechte het door [appellant sub 1] en Agraforce gedane verzet gegrond heeft verklaard.
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat deze beroepsgrond zich richt tegen het oordeel van de rechtbank over het verzet. De Afdeling overweegt hierover als volgt.
    6.2.    Artikel 8:55, zevende lid, van de Awb luidt:
    "De uitspraak strekt tot:
    a. niet-ontvankelijkverklaring van het verzet,
    b. ongegrondverklaring van het verzet, of
    c. gegrondverklaring van het verzet."
    Artikel 8:104, tweede lid, aanhef en onder c, luidt:
    "Geen hoger beroep kan worden ingesteld tegen:
    c. een uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:55, zevende lid."
    6.3.    De aangevallen uitspraak, voor zover die gaat over de gegrondverklaring van het verzet, is een uitspraak van de rechtbank, als bedoeld in artikel 8:55, zevende lid, van de Awb. Hiertegen kan, gelet op artikel 8:104, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb, - anders dan de rechtbank in de rechtsmiddelenclausule heeft vermeld - geen hoger beroep worden ingesteld.
    6.4.    Het in artikel 8:104, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb neergelegde hogerberoepsverbod zou kunnen worden doorbroken, indien sprake is van evidente schending van beginselen van een goede procesorde dan wel fundamentele rechtsbeginselen die een eerlijk proces waarborgen. In wat het college aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor dat oordeel.
    6.5.    De Afdeling zal zich onbevoegd verklaren om van het hoger beroep, voor zover dat betrekking heeft op het bij de rechtbank gedane verzet, kennis te nemen.
    - Ten onrechte veroordeeld in de proceskosten
    7.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte het college heeft veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 1] en Agraforce tot een bedrag van € 512,00. Het college voert hierover aan dat er geen sprake is van een herroepen besluit als gevolg van een aan het college te wijten onrechtmatigheid.
    8.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is de rechtbank bij een gegrond verzet verplicht in de uitspraak in de bodemprocedure een proceskostenveroordeling ten behoeve van de in verzet gemaakte proceskosten uit te spreken, indien zij dit niet al in de verzetuitspraak heeft gedaan. Tegen het oordeel over de proceskosten in die uitspraak staat wel hoger beroep open. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3042.
    In dit geval heeft de rechtbank in de verzetuitspraak tevens uitspraak gedaan op het beroep in de bodemprocedure. Daarbij heeft de rechtbank het verzet gegrond verklaard en het college veroordeeld in de proceskosten voor de behandeling van het verzet. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht het college veroordeeld in de proceskosten van [appellant sub 1] en Agraforce in verband met de behandeling van het verzet.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie over hoger beroep en het incidenteel hoger beroep
    9.       Het hoger beroep van [appellant sub 1] en Agraforce is ongegrond.
    De Afdeling is onbevoegd om kennis te nemen van het incidenteel hoger beroep van het college, voor zover dat betrekking heeft op het bij de rechtbank gedane verzet. Het incidenteel hoger beroep is voor het overige ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] en Agraforce Take 2 C.V. ongegrond;
    II.       verklaart zich onbevoegd om kennis te nemen van het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Veere, voor zover dat betrekking heeft op het bij de rechtbank gedane verzet;
    III.      verklaart het incidenteel hoger beroep voor het overige ongegrond;
    IV.      bevestigt de aangevallen uitspraak;
    V.       wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.S.D. Ramrattansing, griffier.
    w.g. Bijloos
    voorzitter      
    w.g. Ramrattansing
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 november 2021
    408.