ECLI:NL:RVS:2020:1127, Raad van State, 22-04-2020, 201905382/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] een bestuurlijke boete opgelegd van € 18.000,-. Naar aanleiding van een melding "woonfraude" van 18 oktober 2017, hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam op 8 mei 2018 de woning op het adres [locatie] te Amsterdam bezocht. Uit dit bezoek is gebleken dat daar vijf personen woonden. De vijf personen kenden elkaar niet voordat ze het huurcontract aangingen. De woning heeft een gemeenschappelijke keuken, vijf slaapkamers, een douche en een toilet. Van deze controle is een op ambtsbelofte opgemaakt rapport van 9 mei 2018 opgesteld. Volgens het college hebben [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] de woning omgezet van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte.

201905382/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 juni 2019 in zaak nr. 18/5952 in het geding tussen:
    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 juni 2018 heeft het college [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] een bestuurlijke boete opgelegd van € 18.000,-.
    Bij besluit van 28 augustus 2018 heeft het college het door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 augustus 2018 vernietigd, het besluit van 25 juni 2018 herroepen, de bestuurlijke boete op € 6.000,- gesteld en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een zienswijze gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 maart 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.H.G. van den Boorn, en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Naar aanleiding van een melding "woonfraude" van 18 oktober 2017, hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam op 8 mei 2018 de woning op het adres [locatie] te Amsterdam bezocht. Uit dit bezoek is gebleken dat daar vijf personen woonden. De vijf personen kenden elkaar niet voordat ze het huurcontract aangingen. De woning heeft een gemeenschappelijke keuken, vijf slaapkamers, een douche en een toilet. Van deze controle is een op ambtsbelofte opgemaakt rapport van 9 mei 2018 opgesteld. Volgens het college hebben [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] de woning omgezet van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte. Omdat zij daarvoor geen vergunning hebben, heeft het college op grond van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014, gelezen in samenhang met artikel 4.2.2, eerste en tweede lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 en tabel 2 in bijlage 3, behorend bij de Huisvestingsverordening, [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] een bestuurlijke boete opgelegd van € 18.000,-.
    Het oordeel van de rechtbank
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat er vijf personen in de woning woonden die niet tot een gezamenlijk huishouden behoorden. Omdat daarmee de woning is omgezet van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] voor die omzetting geen vergunning hebben, is er sprake van een overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet. Het college was daarom bevoegd om op grond van artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening een bestuurlijke boete op te leggen, aldus de rechtbank.
        Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan een bestuurlijke boete worden verlaagd als op grond van bijzondere omstandigheden aannemelijk wordt gemaakt dat deze te hoog is. De rechtbank heeft geoordeeld dat de bestuurlijke boete niet proportioneel is gelet op de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Bij een omzetting van woonruimte in maximaal vier kamers wordt een bestuurlijke boete van € 6.000,- opgelegd, terwijl die boete bij een omzetting van woonruimte in vijf kamers of meer € 18.000,- bedraagt. Vanwege drie omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het college een bestuurlijke boete van € 6.000,- had moeten opleggen en dat het deze boete niet met € 12.000,- mocht ophogen. Ten eerste is niet gebleken dat er sprake is van overlast. Ten tweede heeft de zoon van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zelf een melding van woonfraude gedaan. Ten derde hebben [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] de woning gekocht om een christelijke studentenwoning voor twee van hun kinderen te creëren. De kinderen betaalden geen huur en de overige huurders huurden voor een laag bedrag. Daar komt bij dat een kamer tijdelijk was verhuurd aan iemand die in nood zat. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben de woning dus niet omgezet vanwege groot financieel gewin, aldus de rechtbank. Om deze redenen heeft de rechtbank de bestuurlijke boete van € 18.000,- verlaagd naar € 6.000,-.
    Het hoger beroep
    3.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte de boete heeft verlaagd. De rechtbank heeft daarbij ten onrechte overwogen dat de bestuurlijke boete met € 12.000,- is opgehoogd. Daarnaast zijn er geen bijzondere omstandigheden die de verlaging van de bestuurlijke boete rechtvaardigen. Het ontbreken van overlast is volgens de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1076, geen bijzondere omstandigheid die ertoe zou moeten leiden dat een bestuurlijke boete verlaagd moet worden. Ook heeft niet de zoon van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] maar een medewerker van het Meldpunt Zorg & Overlast van de gemeente de melding "woonfraude" gedaan. Dat er nauwelijks financieel voordeel is behaald bij de verhuur, is niet aannemelijk gemaakt en evenmin een bijzondere omstandigheid, aldus het college. Daarbij verwijst het naar uitspraken van de Afdeling van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3854, 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:375, 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2429, en 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:167.
    Het incidenteel hoger beroep
    4.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om een bestuurlijke boete op te leggen. De omzetting van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte vond al plaats in 2014. Dat was toen nog niet verboden. De verboden handeling van het omgezet houden die later in de wet is opgenomen, kan daarom ook niet worden tegengeworpen. Bovendien mochten zij er op basis van de samenwerking tussen het makelaarskantoor en de gemeente Amsterdam op vertrouwen dat de woning verhuurd mocht worden aan vijf personen, aldus [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B].
    Wettelijk kader
    5.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Volgorde van beoordeling van de hoger beroepen
    6.    Omdat het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betrekking heeft op de bevoegdheid van het college om een bestuurlijke boete op te leggen, zal de Afdeling eerst ingaan op dat hoger beroep. Daarna zal de Afdeling ingaan op het hoger beroep van het college dat betrekking heeft op het oordeel van de rechtbank om de bestuurlijke boete te verlagen.
    Is het college bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen?
    7.    Op grond van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet, is het verboden om een in de huisvestingsverordening aangewezen woning zonder vergunning van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden. Een zelfstandige woonruimte is volgens artikel 1, aanhef en onder eee, van de Huisvestingsverordening een woonruimte die een eigen toegang heeft en die door een huishouden kan worden bewoond zonder dat het huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte. Op grond van artikel 1, aanhef en onder aa, van de Huisvestingsverordening is een onzelfstandige woonruimte een woonruimte die geen eigen toegang heeft en daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen, zoals keuken en sanitaire voorzieningen, buiten die woonruimte.
        De bevindingen die zijn opgenomen in het op ambtsbelofte opgemaakte rapport van 9 mei 2018 betwisten [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet. In de woning zijn vijf aparte slaapkamers aangetroffen die waren voorzien van een slot. De vijf bewoners maakten gebruik van gemeenschappelijke voorzieningen zoals een keuken, douche en toilet. De vijf kamers hebben die voorzieningen niet zelf. Dit betekent dat de woning op het adres [locatie] is omgezet van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte en op het moment van de controle op 8 mei 2018 omgezet werd gehouden. Zonder vergunning is dat verboden. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben die vergunning niet. Dit betekent dat het college bevoegd was om op grond van artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening een bestuurlijke boete op te leggen. Dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] de woning in 2014 zouden hebben omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte en dat toen nog niet verboden zou zijn, maakt voor die bevoegdheid niet uit. Immers, sinds 1 juli 2017 is in de Huisvestingswet opgenomen dat ook het zonder vergunning omgezet houden van een woonruimte verboden is. Bij de controle van 8 mei 2018 is die verboden handeling geconstateerd. Bovendien was het al in 2014 op grond van het oude artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 1993, gelezen in samenhang met het toen geldende artikel 27 van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013, verboden om zonder vergunning van het college een zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimte. Ook mochten [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet zonder meer op basis van de samenwerking tussen het makelaarskantoor en de gemeente Amsterdam ervan uitgaan dat zij de woning aan vijf personen mochten verhuren. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3419, is het de eigen verantwoordelijkheid van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] om zich van de geldende regels op de hoogte te stellen en niet in strijd te handelen met het verbod zoals dat is neergelegd in artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet.
        Het betoog faalt.
    Is de rechtbank terecht overgegaan tot het verlagen van de boete?
    8.    De aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] opgelegde bestuurlijke boete is bij wettelijk voorschrift vastgesteld. Op grond van artikel 4.2.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening, gelezen in samenhang met tabel 2 van bijlage 3, behorend bij de Huisvestingsverordening, bedraagt de bestuurlijke boete voor een overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet, bij omzetting van een woonruimte in vijf of meer kamers, € 18.000,-. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, betreft het in dit geval geen ‘ophoging’ van de bestuurlijke boete van € 6.000,- naar € 18.000,-, maar toepassing van de geldende wettelijke voorschriften die bepalen dat voor een overtreding als in dit geval aan de orde een dergelijke bestuurlijke boete wordt opgelegd. Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op als de overtreder aannemelijk maakt dat een bij wettelijk voorschrift vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:317, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als dergelijke bijzondere omstandigheden die aanleiding geven een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij die aannemelijk maken.
    8.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte is overgegaan tot het lager vaststellen van de bestuurlijke boete. Daarvoor heeft de Afdeling drie redenen. Ten eerste heeft de Afdeling eerder geoordeeld, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3419, dat de omstandigheid dat er geen overlast is geweest bij de verhuur van de kamers niet als een bijzondere omstandigheid moet worden aangemerkt. Dat er geen sprake is van overlast moet als de normale gang van zaken worden beschouwd. Ten tweede blijkt uit de melding "woonfraude" niet dat de zoon van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] de melding heeft gedaan. De rechtbank heeft dit dus ten onrechte aangemerkt als grond voor verlaging van de boete. Ten derde heeft de Afdeling eerder geoordeeld, bijvoorbeeld in de door het college genoemde uitspraak van 18 juli 2018, dat de omstandigheid dat een overtreder beperkt financieel voordeel heeft gehad bij de verhuur van de woonruimte geen bijzondere omstandigheid is.
        Het betoog slaagt.
    Conclusie
    9.    Het voorgaande betekent dat de rechtbank ten onrechte de bestuurlijke boete op € 6.000,- heeft vastgesteld. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is ongegrond. Dit betekent dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] de bestuurlijke boete van € 18.000,- moeten betalen.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 juni 2019 in zaak nr. 18/5952;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.    verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2020
    176-857.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:46
    […]
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    […]
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […]
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 1 Definities
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    aa. Onzelfstandige woonruimte: woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en sanitaire voorzieningen;
    […]
    eee. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte;
    […]
    Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    […]
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    […]
    Bijlage 3, tabel 2