ECLI:NL:RVS:2022:801, Raad van State, 23-03-2022, 201900182/3/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3111, heeft de Afdeling het college van burgemeester en wethouders van Ommen opgedragen om binnen twintig weken na verzending van de uitspraak met inachtneming van wat in 6.3, 10.3 en 10.4, 11.2 en 11.5 is overwogen de daar omschreven gebreken in het besluit van het college van de gemeente Ommen van 13 november 2018 tot vaststelling van het wijzigingsplan "Buitengebied, wijziging [locatie A], Witharen" te herstellen. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 23 december 2020 onder 6.3 het volgende gebrek vastgesteld. De wijzigingsbevoegdheid in artikel 8.6 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied" kan alleen worden gebruikt om de bestemming "Woondoeleinden" te wijzigen. Die bevoegdheid is ten onrechte toegepast nu deze niet mag worden gebruikt voor het toekennen van een bouwvlak aan gronden die een andere bestemming dan "Woondoeleinden" hebben.

201900182/3/R3.
    Datum uitspraak: 23 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Witharen, gemeente Ommen,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ommen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3111, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen twintig weken na verzending van de uitspraak met inachtneming van wat in 6.3, 10.3 en 10.4, 11.2 en 11.5 is overwogen de daar omschreven gebreken in het besluit van het college van de gemeente Ommen van 13 november 2018 tot vaststelling van het wijzigingsplan "Buitengebied, wijziging [locatie A], Witharen" te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 4 mei 2021 heeft het college het wijzigingsplan "Buitengebied, wijziging [locatie A], Witharen" gewijzigd vastgesteld.
    [appellant] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een zienswijze over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld, naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
    Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    De tussenuitspraak
    1.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 23 december 2020 onder 6.3 het volgende gebrek vastgesteld. De wijzigingsbevoegdheid in artikel 8.6 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied" kan alleen worden gebruikt om de bestemming "Woondoeleinden" te wijzigen. Die bevoegdheid is ten onrechte toegepast nu deze niet mag worden gebruikt voor het toekennen van een bouwvlak aan gronden die een andere bestemming dan "Woondoeleinden" hebben. Wel bestaat onder voorwaarden de mogelijkheid om het agrarisch bouwvlak uit te breiden met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid in artikel 25.5 van de bestemmingsplanregels. Daarnaast heeft de Afdeling onder 10.3 en 10.4 van de tussenuitspraak overwogen dat het wijzigingsplan meer mogelijk maakt dan het college heeft beoogd. Het college heeft beoogd om alleen een paardenfokkerij en niet ook andere typen paardenbedrijven of agrarische bedrijven toe te staan. Maar het wijzigingsplan maakt ook grondgebonden veehouderijen en akker- en vollegrondstuinbouw mogelijk. Daarnaast voorziet het wijzigingsplan in een uitbreiding van het agrarisch gebruik op de gronden die eerder een woonbestemming hadden. Door toekenning van het bouwvlak in het wijzigingsplan kunnen daar nu ook bouwwerken, zoals stallen, worden gebouwd. Verder zijn er naast een paardenfokkerij ook andere typen paardenbedrijven toegestaan. Het wijzigingsplan voorziet namelijk in het "bedrijfsmatig houden van uitsluitend paarden en veulens tot een maximum van 25 paarden (inclusief veulens)". Deze omschrijving beperkt zich niet tot alleen paardenfokkerijen.
    Verder heeft de Afdeling onder 11.2 van de tussenuitspraak overwogen dat het plangebied vooralsnog niet als een bestaand erf in de zin van de provinciale omgevingsverordening (hierna: de POV) kan worden aangemerkt. Daarvoor is het op grond van de POV noodzakelijk dat een positief advies van de provinciale diensten is afgegeven. Niet kon worden geverifieerd of zo’n advies was afgegeven. Gelet daarop was niet duidelijk of was voldaan aan het vereiste in artikel 2.1.3, lid 2, van de POV dat aannemelijk is gemaakt dat herbenutting van bestaande erven in de Groene Omgeving in redelijkheid niet mogelijk is.
    Tot slot heeft de Afdeling onder 11.5 van de tussenuitspraak overwogen dat het wijzigingsplan in strijd is met artikel 2.1.7 van de POV. Het college heeft namelijk niet inzichtelijk gemaakt dat de paardenfokkerij is voorzien op een voormalig agrarisch bouwperceel in de zin van de POV.
    2.       Gelet op wat in de tussenuitspraak is overwogen, is het beroep van [appellant] tegen het besluit van 13 november 2018 gegrond. Dit besluit moet wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), artikel 2.1.3, tweede lid, van de POV en artikel 2.1.7 van de POV worden vernietigd.
    Opdrachten in de tussenuitspraak
    3.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling het college opdracht gegeven om met inachtneming van wat is overwogen onder 6.3 van die tussenuitspraak te onderbouwen dat kan worden voldaan aan de voorwaarden van de wijzigingsbevoegdheid in artikel 25.5 van de bestemmingsplanregels om die bevoegdheid toe te passen voor het uitbreiden van het bouwvlak voor de paardenfokkerij naar de gronden op het perceel waaraan in het bestemmingsplan de bestemming "Agrarische doeleinden" is toegekend of een ander besluit te nemen waarmee het geconstateerde gebrek wordt hersteld. Ook heeft de Afdeling het college opdracht gegeven om met inachtneming van wat is overwogen onder 10.3 en 10.4 de planregels van het wijzigingsplan zo aan te passen dat de toegelaten gebruiksmogelijkheden op het perceel overeenkomen met de bedoeling van het college. Verder heeft de Afdeling het college opdracht gegeven om met inachtneming van wat is overwogen onder 11.2, alsnog een positief advies van de provinciale diensten over het voorontwerpwijzigingsplan over te leggen, zodat het perceel kan worden aangemerkt als bestaand erf in de zin van artikel 2.1.1, onder k, van de POV. Of het college moet motiveren dat herbenutting van bestaande erven en/of bebouwing in de Groene Omgeving in redelijkheid niet mogelijk is of een ander besluit nemen waarmee het gebrek wordt hersteld. Tot slot heeft de Afdeling het college opdracht gegeven om met inachtneming van wat is overwogen onder 11.5 inzichtelijk te maken dat de paardenfokkerij wordt voorzien op een voormalig agrarisch bouwperceel als bedoeld in artikel 2.1.7 van de POV.
    4.       Onder 20 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling het college opgedragen de geconstateerde gebreken in het besluit van 13 november 2018 te herstellen.
    Herstelbesluit
    5.       Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft het college bij besluit van 4 mei 2021 het wijzigingsplan "Buitengebied, wijziging [locatie A], Witharen" gewijzigd vastgesteld. Dit besluit is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb ook onderwerp van het geding. Het beroep van [appellant] is van rechtswege gericht tegen dit besluit.
    6.       In het onderstaande zal de Afdeling aan de hand van de door [appellant] naar voren gebrachte zienswijze beoordelen of het college met het gewijzigd vaststellen van het wijzigingsplan heeft voldaan aan de opdrachten in de tussenuitspraak.
    In overweging 20 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling ter voorlichting het college erop gewezen dat wanneer er geen sprake blijkt te zijn van een voormalig agrarisch bouwperceel als bedoeld in artikel 2.1.7 van de POV, er een fataal gebrek aan het wijzigingsplan kleeft dat niet kan worden hersteld. Gelet hierop zal de Afdeling allereerst ingaan op de wijze waarop het college inzichtelijk heeft gemaakt dat de paardenfokkerij wordt voorzien op een voormalig agrarisch bouwperceel als bedoeld in artikel 2.1.7 van de POV.
    Strijd met artikel 2.1.7 van de provinciale omgevingsverordening
    7.       [appellant] betoogt dat het herstelbesluit in strijd is met artikel 2.1.7 van de POV, omdat er geen sprake is van een voormalig agrarisch bouwperceel.
    Ten eerste voert [appellant] aan dat niet is aangetoond en ook niet aannemelijk is gemaakt dat de noodwoning op het perceel [locatie A] ook ten dienste stond aan een agrarische bedrijf. Zo is volgens hem niet gebleken van een functionele relatie tussen de percelen [locatie A] en [locatie B]. Hij wijst op de plankaart van het vorige bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld op 24 augustus 1970, waaruit volgt dat alle woningen aan De Haar nummer 4 tot en met 14 zijn ingetekend in één bouwvlak. Daarbij wijst hij op artikel 4, lid b, van de planregels van het vorige bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld op 24 augustus 1970, waaruit volgt dat per bedrijf slechts één bedrijfswoning is toegestaan.
    Daarnaast stelt [appellant] dat op het perceel [locatie B] vroeger agrarische activiteiten werden uitgeoefend. Hij heeft in 1986 de varkensrechten van de eigenaar van het perceel [locatie B] gekocht. Dat de agrarische activiteiten werden uitgeoefend op het perceel [locatie B] en niet op het perceel [locatie A] kan volgens hem worden opgemaakt uit een brief van 14 januari 1987. In deze brief van het college aan een notariskantoor wordt alleen het adres [locatie B] genoemd.
    Tot slot wijst [appellant] op de toelichting van artikel 2.1.7 van de POV. Daaruit volgt dat de provincie heeft beoogd om nieuwvestiging van agrarische bedrijven alleen toe te staan op voormalige agrarische bouwpercelen waarop nog voormalige agrarische bedrijfsbebouwing aanwezig is. Volgens [appellant] is op het perceel van [locatie A] momenteel geen bebouwing aanwezig die is gebruikt voor de agrarische bedrijfsvoering en/of die dateert uit de periode waarin een deel van het perceel was opgenomen in het bouwvlak van het vorige bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld op 24 augustus 1970. Zowel de huidige woning als de schuur en de berging op het perceel zijn volgens hem gebouwd na 1981. Ze zijn dus gebouwd op een moment dat er een woonbestemming gold. De bebouwing die daarvoor aanwezig was, is volgens [appellant] gesloopt. Hierdoor kunnen er geen rechten meer worden ontleend aan een eventuele eerdere aanwijzing als agrarisch bouwperceel, omdat anders de POV in beginsel nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf op elk perceel in het buitengebied zou toestaan. Het herstelbesluit beoogt nieuwbouw van een loods of een rijhal mogelijk te maken op een deel van het perceel dat onbebouwd is en ook in het verleden geen deel heeft uitgemaakt van een agrarisch bouwperceel. Van benutting van bestaande bebouwing is dan ook volgens [appellant] geen sprake. Verder wijst [appellant] erop dat uit de toelichting van artikel 2.1.7 van de POV volgt dat de provincie onnodig ruimtebeslag op de Groene Omgeving wil voorkomen, zodat er ruimte blijft voor agrarische bedrijven die wel toekomstperspectief hebben en groeien in omvang. Hiermee wil de provincie volgens hem ook voorkomen dat bebouwing wordt gerealiseerd die in de toekomst weer de agrarische functie verliest. Daarin past niet de nieuwvestiging van een paardenbedrijf, waarvan de omvang is beperkt tot 25 paarden. Bovendien, zo stelt [appellant], heeft dat bedrijf op het relatief kleine en smalle perceel weinig tot geen mogelijkheden tot uitbreiding gelet op de relatief korte afstanden tot woningen en bebouwing op de aangrenzende percelen en in een omgeving die in de toelichting wordt gekarakteriseerd als een rustige woonomgeving.
    7.1.    Voor de toetsing aan artikel 2.1.7 van de POV verwijst het college naar de plantoelichting van het herstelbesluit. In de plantoelichting staat dat uit archiefonderzoek blijkt dat de percelen [locatie A] en [locatie A]a oorspronkelijk deel uitmaken van een reeks agrarische bedrijven aan De Haar die allen binnen één bouwvlak lagen. Dit blijkt uit het bestemmingsplan "Buitengebied gemeente Ommen" dat is vastgesteld op 24 augustus 1970. Vermoedelijk hebben beide woningen deel uitgemaakt van één agrarisch bedrijf. Op de locatie van [locatie A] heeft in het verleden een houten noodwoning gestaan die ten dienste stond aan het aanwezige agrarische bedrijf. In 1981 is hier een voorbereidingsbesluit voor genomen om de mogelijkheid te bieden voor het herbouwen van deze woning. In het daaropvolgende bestemmingsplan Buitengebied uit 1992 is de woning bestemd als "vrijstaande woning" en in het latere bestemmingsplan "Buitengebied" is dit de bestemming "woondoeleinden" geworden. Hieruit blijkt dat hier in het verleden sprake is geweest van een agrarisch bedrijf en dat daarmee feitelijk wordt voldaan aan de regels uit de POV, zo staat in de plantoelichting. Het college stelt zich op het standpunt dat gelet op deze toelichting voldaan wordt aan één van de opdrachten van de tussenuitspraak.
    7.2.    De Afdeling is van oordeel dat het college nog steeds niet heeft onderbouwd dat er sprake is van een voormalig agrarisch bouwperceel als bedoeld in artikel 2.1.7 van de POV. Alleen de aanname van het college dat vermoedelijk beide woningen op het perceel [locatie A] en [locatie B] deel uitmaakten van één agrarisch bedrijf is hiervoor onvoldoende. Het college heeft deze aanname niet met stukken onderbouwd. Ook heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat de noodwoning op het perceel [locatie A] ten dienste stond aan een agrarisch bedrijf. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college ook niet heeft gereageerd op het betoog van [appellant] over de voormalige feitelijke situatie, terwijl het college daartoe wel in de gelegenheid was gesteld.
    Voor zover het college de planologische situatie bij zijn onderbouwing betrekt, overweegt de Afdeling als volgt. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 11.5 overwogen dat er in planologische zin geen sprake is van een voormalig agrarisch bouwperceel. Omdat de POV geen definitie van een ‘voormalig agrarisch bouwperceel’ bevat heeft de Afdeling overwogen dat naast de voormalige planologische situatie ook aan de voormalige feitelijke situatie betekenis kan worden toegekend. Voor zover het college dus nog een keer wijst naar de planologische situatie, kan daar dus niet de betekenis aan worden toegekend zoals het college wil.
    7.3.    Gelet op het vorenstaande kan nog steeds niet worden vastgesteld dat het perceel een voormalig agrarisch bouwperceel is en dat het college terecht heeft getoetst aan de voorwaarden in lid 5 van artikel 2.1.7 van de POV. Het herstelbesluit is daarom in strijd met artikel 2.1.7 van de POV.
    Het betoog slaagt.
    Overige beroepsgronden
    8.       Gelet op wat is overwogen onder 7.2 en 7.3 is nog steeds niet inzichtelijk gemaakt dat de paardenfokkerij wordt voorzien op een voormalig agrarisch bouwperceel als bedoeld in artikel 2.1.7 van de POV. Zoals de Afdeling al in de tussenuitspraak heeft overwogen, is wanneer er geen sprake is van een voormalig agrarisch bouwperceel als bedoeld in artikel 2.1.7 van de POV, sprake van de toevoeging van een nieuw agrarisch bouwperceel. Dat is op grond van artikel 2.1.7 van de POV alleen toegestaan onder strikte voorwaarden, waaronder de voorwaarden dat het gaat om een bedrijfsverplaatsing en dat bebouwing ergens anders wordt gesloopt. Het herstelbesluit voldoet daar evident niet aan. Omdat dit dus een fataal gebrek aan het herstelbesluit is, zal de Afdeling niet meer ingaan op de overige door [appellant] aangevoerde gronden in zijn zienswijze over hoe de andere gebreken zijn hersteld door het college.
    Conclusie
    9.       Gelet op wat hiervoor onder 7.2 en 7.3 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het besluit van 4 mei 2021 om het wijzigingsplan "Buitengebied, wijziging [locatie A], Witharen" opnieuw vast te stellen is genomen in strijd met artikel 2.1.7 van de POV. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit van 4 mei 2021 moet worden vernietigd.
    10.     Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening ziet de Afdeling aanleiding het college op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    11.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van de gemeente Ommen van 13 november 2018 tot vaststelling van het wijzigingsplan "Buitengebied, wijziging [locatie A], Witharen" gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van de gemeente Ommen van 13 november 2018 tot vaststelling van het wijzigingsplan "Buitengebied, wijziging [locatie A], Witharen";
    III.      verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van de gemeente Ommen van 4 mei 2021 om het wijzigingsplan "Buitengebied, wijziging [locatie A], Witharen" opnieuw vast te stellen gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van de gemeente Ommen van 4 mei 2021 om het wijzigingsplan "Buitengebied, wijziging [locatie A], Witharen" opnieuw vast te stellen;
    V.       draagt het college van de gemeente Ommen op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen II. en IV. worden verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    VI.      veroordeelt het college van de gemeente Ommen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.954,61, waarvan € 1.897,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van de gemeente Ommen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 170,00.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.M.W. van Ewijk, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2022
    867