ECLI:NL:CBB:2021:543, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-05-2021, 20/185
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-05-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 23, derde lid, van de Msw; artikel 1 van het EP. Het fosfaatrechtenstelsel is op het niveau van de regeling niet in strijd met artikel 1 van het EP. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Zij is weliswaar relatief vroeg gestart met de uitbreiding van haar bedrijf, maar is er niet in geslaagd de door haar gebouwde nieuwe stal op de peildatum 2 juli 2015 gevuld te krijgen met de door haar beoogde dieraantallen, ondanks dat de stal al in 2013 in gebruik is genomen. Het College gaat er op grond van de beschikbare gegevens vanuit dat dit het gevolg is geweest van de keuze van appellante om met eigen aanwas te groeien. Dat is een ondernemerskeuze die voor haar risico komt. Appellante heeft haar standpunt dat zij ernaar streefde om haar uitbreiding te realiseren vóór de afschaffing van het melkquotum niet aannemelijk gemaakt en zij verschilt in zoverre dan ook niet van andere melkveehouders die met het oog op de afschaffing van het melkquotum hun bedrijf wilden uitbreiden. Dat appellante per 1 januari 2015 te maken heeft gehad met dierziekte leidt niet tot een ander oordeel.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/185 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 mei 2021 in de zaak tussen
    vennootschap onder firma [naam 1] , appellante
    (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. J. Cortet)
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 10 december 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen, en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 april 2021. Partijen zijn met voorafgaand bericht niet verschenen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante is een vennootschap onder firma van de vennoten [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] . Appellante exploiteert een melkveebedrijf te [plaats] . 
      
    
    
      2.2
      Appellante heeft op 12 juli 2012, aangevuld op 22 augustus 2012, een melding gedaan op grond van het Besluit Landbouw Milieubeheer voor het veranderen van de inrichting waaronder het bouwen van een nieuwe melkrundveestal en het houden van 180 melkkoeien en 136 stuks jongvee. Op 19 november 2012 is door Gedeputeerde Staten van Gelderland aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 180 melk- en kalfkoeien en 136 stuks jongvee. Op 8 januari 2014 is aan appellante door Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant een Nbw-vergunning verleend voor het uitbreiden van de melkveehouderij naar 180 melkkoeien en 136 stuks jongvee. 
      
    
    
      2.3
      Appellante heeft op 1 maart 2011 1,77 ha landbouwgrond gekocht. Zij heeft op 3 december 2012 een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een nieuwe stal, voor een bedrag van € 330.000,-. Zij heeft op 7  juni 2013 een financieringsovereenkomst tot een bedrag van € 500.000,- gesloten. De nieuwe stal is in oktober 2013 in gebruik genomen. 
      
    
    
      2.4
      Appellante had op 1 april 2011 99 melkkoeien en 69 stuks jongvee. Appellante had op 2 juli 2015 123 melkkoeien en 117 stuks jongvee op haar bedrijf. 
      
      
        
          Besluit van verweerder 
        
      
      
      
        3.	Verweerder heeft in het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6540 kg. Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig was en heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard omdat hij ten onrechte een rund dat op 2 juli 2015 is afgevoerd niet heeft meegenomen bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Hij heeft het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht vastgesteld op 6580 kg. Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling voor wat betreft bouwwerkzaamheden en dierziekte afgewezen en zich op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van strijd met artikel 1 van het EP.
      
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante stelt (samengevat) dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 EP, onder meer omdat het stelsel niet noodzakelijk is op grond van de Nitraatrichtlijn.
      
    
    
      4.2
      Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt die door de bijzondere omstandigheden op haar bedrijf disproportioneel uitpakt. Zij heeft ter onderbouwing van de last een rapport van ABAB Agro Advies B.V. van 18 juni 2018 (ABAB-rapport) overgelegd. Zij heeft voor 2 juli 2015 onomkeerbare investeringen gedaan. Aanpassing en enige schaalvergroting van het bedrijf was noodzakelijk omdat verouderde en versleten bedrijfsgebouwen vervangen moesten worden, er onvoldoende stalruimte was, de huisvesting van het vee moest worden aangepast aan welzijnseisen, het bedrijf duurzaam en toekomstbestendig moest worden gemaakt en de bedrijfsresultaten moesten worden verbeterd. Alle investeringen zijn gedaan om de uitbreiding naar 180 melkkoeien en 136 stuks jongvee te realiseren voor de afschaffing van het melkquotum. In oktober 2013 is de nieuwe stal in gebruik genomen. Wegens dierziekte per 1 januari 2015 (pensverzuring, waardoor er tijdelijk minder dieren waren die ook nog eens minder melk produceerden), was de veestapel op de peildatum 2 juli 2015 nog niet op het beoogde peil. Appellante komt dus fosfaatrecht te kort om de gerealiseerde stalcapaciteit te kunnen benutten. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 1 van het EP. 
      
    
    
      4.3
      Het bestreden besluit is daarnaast ook onzorgvuldig voorbereid en is niet deugdelijk gemotiveerd, omdat daarin niet op al haar bezwaren is ingegaan. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      
        5.	 Verweerder heeft de beroepsgronden betwist. Het fosfaatrechtenstelsel is niet in strijd is met artikel 1 van het EP en wel noodzakelijk op grond van de Nitraatrichtlijn Dat er bij appellante sprake was van bijzondere omstandigheden en dat zij niet onder de knelgevallenregeling valt, maakt niet dat alleen al daarom sprake is van een individuele en buitensporige last. Nu appellante is gaan uitbreiden in een periode waarin naderende productiebeperkende maatregelen voorzienbaar waren, zonder dat daarvoor een bedrijfseconomische noodzaak was, komen de risico’s van die ondernemersbeslissing voor haar rekening en risico. Er is geen sprake van een individuele en buitensporige last. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het bestreden besluit is zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd.
      
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      6.1
      De beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP slaagt niet. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.2
      Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
      
        6.2.1
        Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
        
      
      
        6.2.2
        Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 
        
      
      
        6.2.3
        Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
        
      
      
        6.2.4
        Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 
        
      
      
        6.2.5
        Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario C van het ABAB-rapport) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
        
      
      
        6.2.6
        In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.4 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 180 melk- en kalfkoeien en 136 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 6580 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (123 melk- en kalfkoeien en 170 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
        
      
      
        6.2.7
        In dat verband is van belang dat appellante in 2012 en 2013 heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf, onder meer door de bouw van een nieuwe stal, die zij in 2013 in gebruik heeft genomen. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Appellante is weliswaar relatief vroeg gestart met de uitbreiding van haar bedrijf, maar appellante is er niet in geslaagd de door haar gebouwde nieuwe stal op de peildatum 2 juli 2015 gevuld te krijgen met de door haar beoogde dieraantallen, ondanks dat de stal al in 2013 in gebruik is genomen. Het College gaat er op grond van de beschikbare gegevens vanuit dat dit het gevolg is geweest van de keuze van appellante om met eigen aanwas te groeien. Dat is een ondernemerskeuze die voor haar risico komt. Appellante heeft haar standpunt dat zij ernaar streefde om haar uitbreiding te realiseren vóór de afschaffing van het melkquotum niet aannemelijk gemaakt en zij verschilt in zoverre dan ook niet van andere melkveehouders die met het oog op de afschaffing van het melkquotum hun bedrijf wilden uitbreiden. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van de uitvoering van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat appellante per 1 januari 2015 te maken heeft gehad met dierziekte leidt niet tot een ander oordeel. Uit het overgelegde bedrijfsgezondheidsplan blijkt dat er op het bedrijf van appellante in 2015 gemiddeld 120 melkkoeien en 110 stuks jongvee waren en dat er in de eerste helft van 2015 veel problemen en uitval van melkkoeien zijn geweest (ziekteverschijnselen door voedingsproblemen). Er zijn vijf melkkoeien afgevoerd, en een aantal koeien dood geboren of snel dood gegaan. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij zonder die problemen op de peildatum wel over de door haar beoogde 180 melkkoeien en 136 stuks jongvee zou hebben beschikt. Gelet op wat hiervoor is overwogen, laat het College de door appellante overgelegde financiële rapportage verder onbesproken. 
        
      
      
        6.2.8
        De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
        
      
    
    
      6.3
      Het College ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd of onvoldoende zorgvuldig is voorbereid.
      
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het College zal het beroep ongegrond verklaren. 
      
    
    
      7.2
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van 
      mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2021.
    
    
    
    
    
      A.W.C.M. van Emmerik	J.W.E. Pinckaers
    
    
    
      De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.