ECLI:NL:RVS:2018:196, Raad van State, 24-01-2018, 201602666/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juni 2015 heeft de burgemeester de seksinrichting aan de [locatie 1] voor een duur van 12 maanden gesloten en de exploitatievergunningen voor de seksinrichtingen aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] ingetrokken.

201602666/1/A3.
  Datum uitspraak: 24 januari 2018
  
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      [appellant A] en [appellant B], handelend onder de naam [bedrijf],
    
    
    
      tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 8 maart 2016 in zaken nrs. 15/9242 en 15/9017 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellanten]
    
    
    
      en
    
    
    
      de burgemeester van Den Haag.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 15 juni 2015 heeft de burgemeester de seksinrichting aan de [locatie 1] voor een duur van 12 maanden gesloten en de exploitatievergunningen voor de seksinrichtingen aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] ingetrokken.
    
    
    
      Bij besluit van 3 november 2015 heeft de burgemeester het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 8 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      [appellanten] en de burgemeester hebben nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 maart 2017, waar [appellanten], bijgestaan door mr. A.H. Westendorp, advocaat te Den Haag, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. K. Ypenburg en drs. C.J.M. Hofmans, zijn verschenen.
    
    
    
      De Afdeling heeft het onderzoek heropend en de burgemeester schriftelijke vragen gesteld.
    
    
    
      Bij brief van 21 juli 2017 heeft de burgemeester zijn antwoorden op deze vragen ingediend.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2017, waar [appellanten], bijgestaan door mr. A.H. Westendorp, advocaat te Den Haag, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. K. Ypenburg en drs. C.J.M. Hofmans, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [persoon] als getuige gehoord.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    1. De tekst van de relevante bepalingen van de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag (hierna: Apv) en de relevante delen van het Handhavingsarrangement seksinrichtingen en escortbedrijven (hierna: Handhavingsarrangement) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    
      Inleiding
    
    
    2.    [ appellanten] zijn exploitanten van de raamprostitutiepanden aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3]. In het kader van een strafrechtelijk onderzoek naar mensenhandel en uitbuiting heeft de Koninklijke Marechaussee op 2 juni 2015 onder meer het pand aan de [locatie 1] doorzocht. Uit informatie die deze doorzoeking heeft opgeleverd en het nader strafrechtelijk onderzoek is volgens de burgemeester gebleken dat in de inrichting aan de [locatie 1] mensenhandel en uitbuiting heeft plaatsgevonden.
    
    
          Bij het besluit van 15 juni 2015 heeft de burgemeester de inrichting aan de [locatie 1] voor een duur van 12 maanden, met ingang van 16 juni 2015, om 12:00 uur, tot 16 juni 2016, gesloten. Ook zijn de exploitatievergunningen voor de inrichtingen aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] op grond van artikel 3:17, aanhef en onder j, van de Apv met ingang van 16 juni 2015 om 12:00 uur, ingetrokken. De sluiting en intrekkingen zijn in bezwaar gehandhaafd. Volgens de burgemeester wordt door de sluiting voor een duur van 12 maanden overtreding van wettelijke voorschriften beëindigd, de veiligheid van de in de inrichting werkzame vrouwen gewaarborgd en het signaal afgegeven dat mensenhandel en uitbuiting onaanvaardbaar zijn. Daarnaast heeft de burgemeester de intrekking van de exploitatievergunning voor de inrichting aan de [locatie 1] noodzakelijk geacht. De burgemeester heeft alle vertrouwen in [appellanten] als exploitanten van die inrichting verloren. Hoewel zij wisten van de jarenlange misstanden of daarvan hadden kunnen weten, hebben zij daartegen niet opgetreden. Voorts is de burgemeester van mening dat hun slechte levensgedrag ook van negatieve invloed is op de exploitatie van de inrichtingen aan de [locatie 2] en [locatie 3].
    
    
    
      Aangevallen uitspraak
    
    
    3. De rechtbank heeft geoordeeld dat uit de bestuurlijke rapportages, verslagen van tapgesprekken en processen-verbaal van het strafrechtelijk onderzoek is gebleken dat in de inrichting aan de [locatie 1] slachtoffers van mensenhandel werkzaam waren. De burgemeester heeft verzwarende omstandigheden aanwezig mogen achten op grond waarvan de sluiting van de inrichting aan de [locatie 1] voor een duur van 12 maanden is gerechtvaardigd. Daarnaast heeft de burgemeester de exploitatievergunningen voor de inrichtingen aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] in overeenstemming met het Handhavingsarrangement voor onbepaalde duur ingetrokken. [appellanten] wisten van de misstanden in de inrichting aan de [locatie 1] of hadden daarvan kunnen weten. De burgemeester heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat zij geen adequaat toezicht hebben gehouden. Daarmee is de burgemeester terecht alle vertrouwen in hen als goede exploitanten kwijtgeraakt, aldus de rechtbank.
    
    
      Hoger beroep
    
    
    4. Ter zitting op 8 maart 2017 hebben [appellanten] de beroepsgrond dat de rechtbank zijn uitspraak niet had mogen baseren op de stukken die de burgemeester vertrouwelijk heeft ingediend, ingetrokken.
    
    
      4.1.    [
      appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat in de inrichting aan de [locatie 1] geen slachtoffers van mensenhandel werkzaam zijn geweest. Zij hebben altijd gehandeld in overeenstemming met de voor seksinrichtingen geldende regels en hebben geen belang bij misstanden in hun inrichtingen. Voor zover misstanden in hun inrichtingen hebben plaatsgevonden, heeft de rechtbank ten onrechte aangenomen dat zij daarvan wisten of daarvan hadden kunnen weten. Nimmer hebben [appellanten] signalen van gedwongen prostitutie ontvangen. Het Haags Economisch Interventie Team (hierna: HEIT), dat de inrichtingen verscheidene keren per week controleerde, en andere instanties, zoals de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (hierna: GGD) en de Belastingdienst, hebben hen niet op de hoogte gesteld van dergelijke signalen. Ook de beheerder van de inrichting aan de [locatie 1] heeft hen niet over misstanden geïnformeerd. Dat een kamer wordt verhuurd van 11:00 uur ’s ochtends tot middernacht betekent niet dat deze gehele periode wordt gewerkt. Ook uit beelden van de beveiligingscamera’s in de inrichting blijkt niet dat misstanden hebben plaatsgevonden. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester de inrichting aan de [locatie 1] heeft mogen sluiten en de exploitatievergunningen voor de inrichtingen aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] heeft mogen intrekken, aldus [appellanten].
      
    
    
      4.2.
      De burgemeester stelt zich op het standpunt dat raamprostitutie een criminogene branche is. Wegens het belang van het voorkomen en het bestrijden van mensenhandel, de gezondheid en de openbare orde is deze branche streng gereguleerd. Exploitanten en beheerders van een seksinrichting dragen de verantwoordelijkheid dat de regels voor een seksinrichting worden nageleefd. Van hen wordt verwacht dat zij adequaat toezicht houden. Zij dienen bedacht te zijn op relevante signalen die mogelijk wijzen op misstanden en die signalen te herkennen en te duiden. Indien signalen daartoe aanleiding geven, ligt het op hun weg om nadere stappen te zetten, zoals het inlichten van het HEIT, dat onder meer als taak heeft om toezicht te houden op de prostitutiebranche, aldus de burgemeester.
      
    
    
      4.3.
      Naar aanleiding van informatie die is verkregen uit grenscontroles op Eindhoven Airport en de grensovergang nabij Zevenaar is de Koninklijke Marechaussee een strafrechtelijk onderzoek gestart naar seksuele uitbuiting van Hongaarse vrouwen in de Haagse raamprostitutie. Het onderzoek heeft zich mede uitgestrekt tot de inrichting aan de [locatie 1], de woning aan de [locatie 4] waar slachtoffers werden gehuisvest en de woning van [appellant A]. Daarbij zijn ook de papieren administratie en de boekhouding van [appellanten] en van de beheerder van de inrichting aan de [locatie 1] in beslag genomen. In de Bestuurlijke rapportage Wimber van de Koninklijke Marechaussee van 2 juni 2015 en de Aanvullende bestuurlijke rapportage Wimber van 9 juni 2015 zijn de bevindingen van dit onderzoek neergelegd. Daarin wordt geconcludeerd dat in de inrichting aan de [locatie 1] ernstige misstanden hebben plaatsgevonden. De bestuurlijke rapportages zijn mede gebaseerd op verslagen van tapgesprekken en op processen-verbaal van verhoor van een aangeefster en de beheerder van de inrichting aan de [locatie 1]. In de bestuurlijke rapportage van 2 juni 2015 is vermeld dat een slachtoffer in de inrichting aan de [locatie 1] in de periode vanaf september 2013 tot mei 2014, ook als zij ziek was, zeven dagen in de week van 10:30 uur ’s ochtends tot middernacht en op vrijdag en zaterdag tot 01:00 uur ’s nachts moest werken. Vrouwen die in die inrichting werkten waren extra kwetsbaar, omdat zij in de bovengelegen woning aan de [locatie 4] woonden. Uit het strafvonnis van de rechtbank Overijssel van 15 december 2016 volgt dat een aangeefster die in de inrichting aan de [locatie 1] werkte slachtoffer was van uitbuiting. De verdachte in die zaak is strafrechtelijk veroordeeld voor mensenhandel, gepleegd jegens vijf Hongaarse vrouwen. Verder blijkt uit het strafvonnis dat de verdachte gedurende vele jaren voordeel heeft getrokken uit de werkzaamheden van de slachtoffers in de prostitutie. Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellanten], mede gelet op het strafvonnis, niet aannemelijk gemaakt dat het strafrechtelijk onderzoek zodanige gebreken vertoont of leemten in kennis bevat dat de burgemeester dit niet aan het besluit van 3 november 2015 ten grondslag had mogen leggen.
      
    
    
      4.4.
      Volgens het Handhavingsarrangement kan de burgemeester bij zeer ernstige incidenten bevelen tot sluiting van de inrichting voor een duur van 3, 6 of 12 maanden. Mocht de ernst en de aard van de feiten en omstandigheden daartoe aanleiding geven, kan de burgemeester besluiten tot een sluiting voor een duur van 12 maanden. De burgemeester heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat in de inrichting aan de [locatie 1] zeer ernstige incidenten hebben plaatsgevonden. Gelet op de ernst en de aard van deze incidenten heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester de inrichting aan de Geleenstraat voor een duur van 12 maanden heeft mogen sluiten.
      
    
    
      4.5.
      Vervolgens ligt de vraag voor of de burgemeester de exploitatievergunningen voor deze en de twee andere door [appellanten] geëxploiteerde inrichtingen heeft mogen intrekken. Volgens het Handhavingsarrangement kan de burgemeester, indien hij op grond van bijzondere omstandigheden, zoals verwijtbaar handelen door de exploitant, ieder vertrouwen op een goede exploitatie heeft verloren, ook na het eerste incident tot intrekking van de exploitatievergunning overgaan.
      
      
            Verscheidene Hongaarse vrouwen die in de inrichting werkzaam waren woonden in de woning aan de [locatie 4], die aan [appellanten] toebehoort. Die woning is inpandig verbonden met de inrichting aan de [locatie 1]. Deze woning werd niet door de bewoonsters, maar door de verdachte van het strafrechtelijk onderzoek gehuurd, hetgeen kan wijzen op afhankelijkheid. Dat die vrouwen niet zelfstandig, maar gezamenlijk en voorts ter plaatse van hun werkplek woonden kan erop wijzen dat zij beperkt waren in hun bewegingsvrijheid. Daarnaast volgt uit de administratie van [appellant A] dat zij doordeweeks in de inrichting kamers huurden van 11:00 uur tot 0:00 uur en op vrijdag en zaterdag tot 01:00 uur. Deze huurtijden kunnen erop wijzen dat de vrouwen over een langere periode dagen van 13 en 14 uur werkten en dat de werkzaamheden, gezien die buitensporige werkdagen, onvrijwillig werden verricht. Dat volgens [appellanten] voor deze huurtijden mogelijk een andere verklaring kon bestaan, neemt niet weg dat zij met de mogelijkheid van buitensporige werkdagen rekening hadden moeten houden.
      
      
      
            In voormelde omstandigheden, in samenhang bezien en gegeven de aard van de branche, hadden [appellanten] belangrijke signalen van mogelijke misstanden in de inrichting moeten herkennen. Dat volgens [appellanten] de beheerder van de inrichting, het HEIT en andere toezichthoudende instanties hen niet van enig signaal op de hoogte hebben gesteld, leidt niet tot een andere conclusie, nu vaststaat dat voormelde signalen hen hebben bereikt. Daarbij neemt de Afdeling voorts in aanmerking dat [teamleider], die ten tijde van het besluit van 3 november 2015 werkzaam was als teamleider bij het HEIT, ter zitting heeft verklaard dat het HEIT niet dagelijks toezicht heeft gehouden op de inrichting, maar slechts een keer per maand of per 2 maanden. Volgens [teamleider] blijft op exploitanten de plicht rusten om doorlopend toezicht te houden en bij het ontvangen van signalen zonodig het HEIT in te lichten. Andere instanties, zoals de GGD en de Belastingdienst, houden toezicht op hun eigen werkterrein en niet met het oog op het voorkomen van misstanden, zoals mensenhandel.
      
      
      
            Op grond van artikel 3.8, tweede lid, aanhef en onder a, van de Apv rust op [appellanten] de plicht om voortdurend erop toe te zien dat in hun inrichtingen geen strafbare feiten plaatsvinden. Vaststaat dat [appellanten] ten aanzien van de inrichting aan de [locatie 1] geen nadere stappen hebben ondernomen, hoewel daartoe voldoende aanleiding bestond. Voor zover zij betogen dat zij erop mochten vertrouwen dat de beheerder adequaat zou handelen, gaan zij eraan voorbij dat zij in zoverre een eigen verantwoordelijkheid hebben en dat een eventueel tekortschieten van de beheerder aan hen moet worden toegerekend. Dat in de communicatie tussen hen en de vrouwen een taalbarrière in de weg stond, neemt niet weg dat zij het HEIT hadden kunnen inlichten. Nu belangrijke signalen van mogelijke misstanden [appellanten] hebben bereikt en zij in het geheel geen stappen hebben ondernomen, zijn zij ernstig tekortgeschoten in het houden van toezicht. Zij hebben daarmee dusdanig verwijtbaar gehandeld dat de burgemeester het standpunt mocht betrekken dat hij elk vertrouwen op een goede exploitatie van de inrichting heeft verloren. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de burgemeester de exploitatievergunning voor de inrichting aan de [locatie 1] overeenkomstig het Handhavingsarrangement heeft mogen intrekken.
      
      
      
            Volgens het Handhavingsarrangement zal, indien een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd wordt ingetrokken, tevens worden beoordeeld of ook andere exploitatievergunningen van dezelfde exploitanten moeten worden ingetrokken. Beoordelingscriterium is of het slechte levensgedrag van de exploitant ook op de exploitatie van de andere inrichtingen een slechte invloed heeft. Nu [appellanten] tekort zijn geschoten in het houden van toezicht en geen besef tonen van de ernst van die tekortkoming, heeft de burgemeester zich terecht op het standpunt gesteld dat hun slechte levensgedrag ook op de exploitatie van de andere inrichtingen een slechte invloed heeft. De rechtbank heeft daarom voorts terecht geoordeeld dat de burgemeester de exploitatievergunningen voor die inrichtingen heeft mogen intrekken.
      
      
    
    
      4.6.
      Het betoog faalt.
      
      
        Slotsom
      
      
      5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
      
      6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
      
      
      
        w.g. Borman    w.g. Man
        voorzitter    griffier
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2018
      
      
      
        629.
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag
    
    
    
      Artikel 3:7 Tijdelijke afwijking sluitingstijden; (tijdelijke) sluiting
    
    
    1. Met het oog op de in artikel 3:13, tweede lid, genoemde belangen of in geval van strijdigheid met de bepalingen in deze paragraaf kan het bevoegd bestuursorgaan van een afzonderlijke seksinrichting - al dan niet tijdelijk - de gedeeltelijke of algehele sluiting bevelen.
    
    
      […].
    
    
    
      Artikel 3:8 Aanwezigheid van en toezicht door exploitant en beheerder
    
    
    1. […].
    
    2. De exploitant en de beheerder zien er voortdurend op toe dat in de seksinrichting of bij de exploitatie van het escortbedrijf:
    
    a. geen strafbare feiten plaatsvinden, waaronder in ieder geval de feiten genoemd in de titels XIV (misdrijven tegen de zeden), XVIII (misdrijven tegen de persoonlijke vrijheid), XX (mishandeling), XXII (diefstal) en XXX (heling) van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht, in de Opiumwet en in de Wet wapens en munitie;
    
    
      […].
    
    
    
      Artikel 3:17 Intrekking vergunning
    
    
    
      Het bevoegd bestuursorgaan kan de vergunning intrekken indien:
    
    
    
      […];
    
    
    j. zich in of vanuit de seksinrichting of anderszins feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen, dat de exploitatie van de seksinrichting of het escortbedrijf gevaar oplevert voor de openbare orde of een bedreiging vormt voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van de seksinrichting of het escortbedrijf;
    
    
      […].
    
    
    
      Handhavingsarrangement seksinrichtingen en escortbedrijven
    
    
    
      […].
    
    
    3. Bestuurlijke maatregel
    
    
      […]
    
    
    
      Verantwoordelijkheid ondernemer/sluiting seksinrichting/exploitatieverbod escortbedrijf
    
    
    
      Belangrijk uitgangspunt bij handhaving is dat de exploitant in de eerste plaats zelf verantwoordelijk is voor de handhaving van de orde en de gezondheid en zedelijkheid in zijn zaak. Als deze belangen te zeer worden aangetast, wordt hier handhavend opgetreden. De bevoegdheid tot bestuurlijke handhaving kan ook worden ontleend aan andere /hogere regelgeving, zoals artikel 13b Opiumwet. Een exploitatievergunning wordt doorgaans ingetrokken indien naar aanleiding van een incident het vertrouwen in de exploitant is weggevallen. Op iedere exploitant rust een zorgplicht voor een goede exploitatie. Daarbij geldt dat de exploitant in beginsel verantwoordelijk is voor hetgeen in zijn inrichting gebeurt. Het risico dat de inrichting wordt gesloten of de exploitatie wordt verboden indien zich wanordelijkheden voordoen, is inherent aan de bedrijfsvoering. Ingeval van een ernstig incident, waarbij sprake is van een onaanvaardbare aantasting van voormelde belangen, kan de burgemeester besluiten de seksinrichting direct voor een periode van maximaal veertien dagen te sluiten, de zogenaamde spoedsluiting.
    
    
    
      […] Wanneer een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd wordt ingetrokken, zal tevens worden beoordeeld of ook de andere (exploitatie)vergunningen van dezelfde exploitanten moeten worden ingetrokken. Beoordelingscriterium is dat het slechte levensgedrag van de exploitant ook op de exploitatie van de andere inrichtingen een slechte invloed heeft.
    
    
    
      I. Handhavingsarrangement seksinrichtingen
      
      
        […].
      
      
        
          
        
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        Toelichting sluitingsduur
      
      
      
        Een sluiting geldt in beginsel voor een periode van zes maanden. Ingeval er aanleiding is tot matiging kan de duur van de sluiting worden beperkt tot een periode van drie maanden. Mocht de ernst en de aard van de feiten en omstandigheden daartoe aanleiding geven dan kan de burgemeester besluiten tot een sluiting van twaalf maanden. […].
      
      
      
        Intrekking exploitatievergunning op grond van bijzondere omstandigheden
      
      
      
        Indien de burgmeester op grond van bijzondere omstandigheden, zoals verwijtbaar handelen door de exploitant, ieder vertrouwen op een goede exploitatie heeft verloren, kan hij in afwijking van bovenstaand schema, ook na het eerste incident overgaan tot intrekking van de exploitatievergunning.
      
      
      
        […].