ECLI:NL:RVS:2025:626, Raad van State, 19-02-2025, 202304664/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 mei 2023 heeft de raad van de gemeente Arnhem het bestemmingsplan "Chw Omgevingsplan Binnenstad en Singels" vastgesteld. Het plan richt zich op de binnenstad van Arnhem inclusief het stationsgebied en de singels, met uitzondering van een aantal ontwikkellocaties waarvoor een apart ontwikkelgericht plan wordt opgesteld. Het plan beoogt onder meer het creëren van meer ruimte voor kantoren. De vraag naar kantoorruimte op goed bereikbare plekken in de stad is volgens de raad in de afgelopen jaren gestegen. Om aan deze vraag te voldoen, biedt het bestemmingsplan meer ruimte voor kantoorfuncties. Gelrepark verhuurt kantoorruimten aan bedrijven op de kantoorlocatie de Gelderse Poort in het zuiden van Arnhem. Zij kan zich er niet mee verenigen dat het plan meer ruimte biedt voor kantoorfuncties.

202304664/1/R1.
    Datum uitspraak: 19 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Gelrepark B.V., gevestigd in Horst, gemeente Horst aan de Maas,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Arnhem,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 mei 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Chw Omgevingsplan Binnenstad en Singels" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Gelrepark beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 december 2024, waar Gelrepark B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. F. Khalil, advocaat te 's-Hertogenbosch, en de raad, vertegenwoordigd door mr. S.K. Maessen, M. Kop en mr. E. Sonnemans, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 25 maart 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan richt zich op de binnenstad van Arnhem inclusief het stationsgebied en de singels, met uitzondering van een aantal ontwikkellocaties waarvoor een apart ontwikkelgericht plan wordt opgesteld. Het plan beoogt onder meer het creëren van meer ruimte voor kantoren. De vraag naar kantoorruimte op goed bereikbare plekken in de stad is volgens de raad in de afgelopen jaren gestegen. Om aan deze vraag te voldoen, biedt het bestemmingsplan meer ruimte voor kantoorfuncties.
    Gelrepark verhuurt kantoorruimten aan bedrijven op de kantoorlocatie de Gelderse Poort in het zuiden van Arnhem. Zij kan zich er niet mee verenigen dat het plan meer ruimte biedt voor kantoorfuncties.
    Ontvankelijkheid
    3.       De Afdeling stelt vast dat Gelrepark geen zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbestemmingsplan, waarmee haar beroep op voorhand ontvankelijk zou zijn (zie daartoe de uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, en de uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953). Niet gebleken is dat dit haar redelijkerwijs niet kan worden verweten. Of het beroep van Gelrepark ontvankelijk is, is daarom afhankelijk van de vraag of zij belanghebbende is.
    3.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    3.2.    Een onderneming heeft een concurrentiebelang als zij bedrijfsactiviteiten ontplooit in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment als waarin de bedrijfsactiviteiten van haar concurrent plaatsvinden. Degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:518, onder 3.1, gaat de Afdeling er bij concurrenten in beginsel van uit dat feitelijke gevolgen (zoals omzetverlies) kunnen worden ondervonden indien de concurrent werkzaam is in hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied als de voorziene activiteit. Voor de beoordeling van de belanghebbendheid van concurrenten hanteert de Afdeling niet de correctie via het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’.
    3.3.    De raad betwist dat Gelrepark belanghebbende is. Daartoe voert de raad aan dat het concurrentiebelang van Gelrepark niet rechtstreeks is betrokken bij de vaststelling van het plan omdat Gelrepark in een ander marktsegment werkzaam is. Gelrepark verhuurt kantoorruimte aan grotere bedrijven op een kantoorpark langs de snelweg en richt zich op autogebruikers. De beoogde ontwikkeling in het plan ziet op kleinere kantoorruimten in het centrum van de stad. De gebruikers daarvan zullen veelal van met het openbaar vervoer reizen, aldus de raad.
    3.4.    De Afdeling constateert dat Gelrepark als verhuurder van kantoorruimte zich richt op zowel (grotere) bedrijven als op gebruikers die op zoek zijn naar kleinere kantoorruimten. Gelrepark is daarom in ieder geval gedeeltelijk werkzaam in hetzelfde marktsegment. De Gelderse Poort ligt in het zuiden van Arnhem naast de A325 op een afstand van hemelsbreed 3,5 kilometer tot aan de grens van het plangebied. Gelrepark is daarmee ook werkzaam binnen hetzelfde verzorgingsgebied. Dit betekent dat het concurrentiebelang van Gelrepark rechtstreeks betrokken is bij het besluit. De conclusie is dat Gelrepark als belanghebbende in de zin van 1:2, eerste lid, van de Awb dient te worden aangemerkt en het beroep ontvankelijk is.
    Inhoudelijke beoordeling
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    4.1.    Gelrepark betoogt dat de raad ten onrechte de Kantorennota 2022-2030 (hierna: de Kantorennota) aan het plan ten grondslag heeft gelegd ter onderbouwing van het standpunt dat sprake is van een toegenomen vraag naar kantoorruimte in de binnenstad van Arnhem. Daartoe voert Gelrepark ten eerste aan dat de conclusies in de Kantorennota niet zorgvuldig tot stand zijn gekomen omdat deze zijn gebaseerd op cijfers uit het Regionaal Programma Werklocaties regio Arnhem-Nijmegen (hierna: RPW), die zien op de periode tot 2024. De Kantorennota bestrijkt daarentegen de periode 2022-2030. Verder zijn de conclusies in de Kantorennota inmiddels achterhaald. De coronapandemie heeft namelijk invloed gehad op het kantoorgebruik en in de aan de Kantorennota ten grondslag liggende ramingen zijn de gevolgen van de coronapandemie niet betrokken. Tot slot stelt Gelrepark dat het meer voor de hand ligt dat de raad meer aandacht besteed aan het kantorenpark Gelderse Poort in plaats van het creëren van kantoorruimte in het centrum van Arnhem, aldus Gelrepark.
    4.2.    Daargelaten de vraag of het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste aan Gelrepark kan worden tegengeworpen omdat haar eigen gebouw zich niet bevindt in het plangebied of de onmiddellijke nabijheid daarvan, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling de Kantorennota aan het plan ten grondslag mogen leggen ter onderbouwing van het standpunt dat er behoefte bestaat aan meer kantoorruimte in de binnenstad van Arnhem. Daarbij acht de Afdeling ten eerste van belang dat de raad heeft toegelicht dat zowel de Kantorennota als de RPW zijn gebaseerd op ramingen tot 2030. Dat het RPW als zodanig enkel op de periode van 2021-2024 ziet, doet er niet aan af dat de onderliggende ramingen de periode tot aan 2030 bestrijken. Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat Ecorys in 2022 een monitoring van het RPW heeft uitgevoerd. In deze monitoring zijn de effecten betrokken van de coronapandemie op de vraag naar kantoorruimte. Ecorys heeft blijkens deze monitoring geen aanleiding gezien voor het standpunt dat de afspraken in het RPW als gevolg van de coronapandemie moeten worden herzien. Ook acht de Afdeling van belang dat Gelrepark geen objectieve en verifieerbare gegevens heeft overgelegd ter onderbouwing van haar betoog dat de conclusies in de Kantorennota niet juist zijn. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de conclusies in de Kantorennota over de vraag naar kantoorruimte voor onjuist dan wel als achterhaald moeten worden beschouwd.
    Het betoog faalt.
    4.3.    De stelling van Gelrepark dat de raad meer aandacht zou moeten besteden aan de Gelderse Poort, valt buiten de omvang van dit geding omdat hierin alleen het bestemmingsplan "Chw Omgevingsplan Binnenstad en Singels" voorligt. Deze stelling behoeft daarom geen inhoudelijke bespreking.
    Conclusie
    5.       Het beroep is ongegrond.
    6.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Besselink
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2025
    195-1124