ECLI:NL:RVS:2018:3025, Raad van State, 19-09-2018, 201705300/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juli 2015 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor een houtkloverij als nevenactiviteit bij een agrarisch bedrijf op het perceel [locatie] te Zeeland.

201705300/1/A1.
    Datum uitspraak: 19 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Landerd,
    2.    [appellant sub 2] en anderen, wonend te Zeeland, gemeente Landerd,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 8 juni 2017 in zaak nrs. 16/1180 en 16/1182 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2] en anderen,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 juli 2015 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor een houtkloverij als nevenactiviteit bij een agrarisch bedrijf op het perceel [locatie] te Zeeland.
    
    Bij besluit van 1 maart 2016 heeft het college het door [appellant sub 2] en anderen daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en besloten in plaats daarvan na heroverweging een nieuw besluit te nemen.
    
    Bij besluit van 19 juli 2016 heeft het college opnieuw aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor een houtkloverij als nevenactiviteit bij het agrarisch bedrijf op het perceel, waarbij het college het besluit van 30 juli 2015 heeft herhaald en ingelast.
    
    Bij uitspraak van 8 juni 2017 heeft de rechtbank de door [appellant sub 2] en anderen tegen de besluiten van 1 maart 2016 en 19 juli 2016 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 25 juli 2017 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op het door [appellant sub 2] en anderen gemaakte bezwaar besloten en het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 30 juli 2015 herhaald en ingelast.
    
    [appellant sub 2] en anderen hebben daartegen gronden ingediend.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2018, waar het college, vertegenwoordigd door T.P.L. Pijnappels, [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 2] en [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandverlener te Den Bosch, zijn verschenen. [vergunninghouder] is niet ter zitting verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het college heeft aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het planologisch toestaan van een houtkloverij op het perceel. [appellant sub 2] en anderen hebben bezwaren tegen de houtkloverij. De bezwaren zien met name op overlast door geluid.
    
        Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend en heeft daarbij gebruik gemaakt van de bevoegdheid in de planregels om van deze regels af te wijken. Het gaat om toepassing van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, gelezen in verbinding met artikel 4, lid 4.5.2, van de planregels. Het college heeft aan de omgevingsvergunning onder meer het voorschrift verbonden dat de oppervlakte van de sleufsilo die wordt gebruikt voor de opslag van hout en het kloven van hout maximaal 297 m² bedraagt. Voorts heeft het daaraan het voorschrift verbonden dat de elektrische kettingzaag uitsluitend binnen, met gesloten deuren, mag worden gebruikt in de loods die in het akoestisch onderzoek bij de aanvraag is aangeduid als "opslag voor gereedschap/tractorstalling" met een maximale oppervlakte van 103 m².
    
    2.    Het perceel heeft volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" de bestemmingen "Agrarisch - 2" en "Waarde - Archeologie 4" en de aanduidingen "bouwvlak" en "paardenhouderij".
    
        Artikel 4, lid 4.1.1, onderdelen b en c, van de planregels luidt: "De voor "Agrarisch - 2" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    b. agrarisch gebruik;
    
    c. nevenactiviteiten (voor zover in 4.1.2 of via omgevingsvergunning voor het afwijken van bouw- of gebruiksregels is toegestaan)."
    
    Bespreking hoger beroep
    
    3.    [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de activiteiten moeten plaatsvinden in één van de aanwezige gebouwen. Aangezien de sleufsilo geen gebouw is, is niet voldaan aan het bepaalde in artikel 4, lid 4.5.2, onder a, van de planregels. Volgens [appellant sub 2] en anderen heeft de rechtbank niet onderkend dat het ondubbelzinnige gebruik van het begrip "gebouwen" in artikel 4, lid 4.5.2, onder a, van de planregels geen ruimte biedt voor een uitbreiding van het begrip naar "bebouwing" en evenmin naar "bouwwerken, geen gebouw zijnde".
    
    3.1.    Artikel 4, lid 4.5.2, aanhef en onder a, van de planregels luidt: "Het bevoegd gezag kan door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 4.1.2 onder b jo. 4.2.2 teneinde een vorm van een niet-agrarisch bedrijf als nevenactiviteit bij een agrarisch bedrijf toe te staan, mits aan de volgende voorwaarden is voldaan:
    
    de nevenactiviteit dient plaats te vinden binnen de aanwezige gebouwen; in afwijking hiervan is nieuwbouw toegestaan indien de aanwezige bebouwing naar aard en omvang niet geschikt te maken is voor de beoogde activiteit."
    
        Volgens artikel 1 van de planregels wordt daarin verstaan onder:
    
    1.13. "bebouwing": één of meer gebouwen en/of bouwwerken geen gebouwen zijnde;
    
    1.47. "gebouw": elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt."
    
    3.2.    De sleufsilo op het perceel is niet overdekt en kan reeds daarom niet als een gebouw worden aangemerkt als bedoeld in artikel 1, lid 1.47, van de planregels. Dat is tussen partijen niet in geschil.
    
        De rechtbank heeft geconcludeerd dat, ook al is de sleufsilo geen gebouw, het toestaan van de houtkloverij in de sleufsilo toch voldoet aan artikel 4, lid 4.5.2, aanhef en onder a, van de planregels. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat gelet op de verwijzing in dat artikel naar de term bebouwing, in dat artikel bedoeld is te bepalen dat de nevenactiviteit zoveel mogelijk dient plaats te vinden in de bebouwing die al aanwezig is en nieuwbouw zoveel mogelijk moet worden voorkomen. Die uitleg past volgens de rechtbank in de gedachte dat de bebouwing als gevolg van het ontplooien van een nevenactiviteit niet mag toenemen.
    
        In aanmerking genomen dat zowel het begrip "bebouwing" als "gebouw" in de planregels is gedefinieerd en gelet op de rechtszekerheid van de planregels voor derden, dient artikel 4, lid 4.5.2, aanhef en onder a, van de planregels naar het oordeel van de Afdeling te worden uitgelegd naar de letterlijke tekst ervan. Dat betekent in dit geval dat nevenactiviteiten alleen mogen plaatsvinden in (bestaande) gebouwen en dus niet in bouwwerken, geen gebouw zijnde. Aangezien de sleufsilo geen gebouw is en er geen aanknopingspunten aanwezig zijn voor het oordeel dat de aanwezige bebouwing op het perceel naar aard en omvang niet geschikt te maken is voor de beoogde activiteit, is de Afdeling van oordeel dat het college niet bevoegd was gebruik te maken van de bevoegdheid van artikel 4, lid 4.5.2, aanhef en onder a, van de planregels zoals het heeft gedaan. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    4.    [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat ter plaatse een agrarisch bedrijf wordt geëxploiteerd. Op basis van het advies van de AAB van 21 juni 2016 dient volgens [appellant sub 2] en anderen juist te worden geconcludeerd dat geen agrarisch bedrijf in werking is. Omdat op het perceel geen agrarisch bedrijf wordt geëxploiteerd, kon geen medewerking worden verleend aan de houtkloverij als nevenactiviteit bij een agrarisch bedrijf, aldus [appellant sub 2] en anderen.
    
    4.1.    Artikel 4, lid 4.1.2, aanhef en onder b, van de planregels luidt, voor zover hier van belang: "Ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" mag uitsluitend een grondgebonden agrarisch bedrijf, niet zijnde een veehouderij worden uitgeoefend. Voorts is, al dan niet in combinatie hiermee, het volgende type agrarisch bedrijf toegestaan overeenkomstig de onderstaande aanduidingen: ter plaatse van de aanduiding "paardenhouderij" een paardenhouderij."
    
        Volgens artikel 1 van de planregels wordt daarin verstaan onder:
    
    1.7. "agrarisch bedrijf": bedrijf dat gericht is op het voortbrengen van producten door middel van telen van gewassen of het houden van dieren;
    
    1.58. "grondgebonden agrarisch bedrijf": een agrarisch bedrijf met een bedrijfsvoering die geheel of in overwegende mate niet in gebouwen plaatsvindt;
    
    1.87. "nevenactiviteiten": het ontplooien van activiteiten bij een agrarisch bedrijf, die niet rechtstreeks de uitoefening van de agrarische bedrijfsvoering betreffen;
    
    1.94. "paardenhouderij": een uit bedrijfseconomisch oogmerk opgezette houderij voor paarden die uitsluitend of in hoofdzaak is gericht op het fokken, trainen, africhten en verhandelen van paarden, waarbij tevens als ondergeschikte nevenactiviteit is toegestaan het geven van instructie aan ruiter en paard; hierbij zijn publieks- en/of verkeersaantrekkende activiteiten niet toegestaan.
    
    4.2.    [appellant sub 2] en anderen bestrijden op zichzelf niet het advies van de AAB van 21 juni 2016, maar wel de conclusie ervan. De AAB heeft in het advies van 21 juni 2016 geconcludeerd dat de agrarische activiteiten op het perceel zich concentreren op de houderij van paarden en op de winning van ruwvoer. Ook heeft de AAB geconcludeerd dat deze activiteiten worden ondernomen met de intentie om daar bedrijfseconomisch voordeel uit te behalen en dat de outillage van het bedrijf en de omvang van de bedrijfsbebouwing zodanig zijn, dat op basis daarvan bedrijfsontwikkeling mogelijk is zonder investeringen in vaste activa. Het bedrijf is gevestigd op een perceel met een oppervlakte van ongeveer 1,5 ha met een nagenoeg aanliggend perceel van 1,2 ha. Deze gronden worden gebruikt voor de beweiding van paarden. Bij het bedrijf hoort ook 6 ha cultuurgrond, verdeeld over drie percelen. Deze graslandpercelen worden gebruikt voor de winning van hooi en voordroogkuil. De opbrengst die niet nodig is voor eigen gebruik wordt verkocht. Ten tijde van het advies van de AAB werden zes paarden op het perceel gehouden: drie rijpaarden, een fokmerrie, een jaarling en een driejarige.
    
        Uit artikel 4, lid 4.1.2, aanhef en onder b, van de planregels volgt dat een paardenhouderij een type agrarisch bedrijf is. Uit dat artikel volgt ook dat ter plaatse niet alleen een grondgebonden agrarisch bedrijf is toegestaan, maar dat tevens een paardenhouderij is toegestaan of een combinatie van een grondgebonden agrarisch bedrijf en een paardenhouderij. Om te beoordelen of ter plaatse een paardenhouderij aanwezig is, zoals de AAB heeft geconcludeerd, is artikel 1.94 van de planregels van belang. [appellant sub 2] en anderen bestrijden niet de conclusie van de AAB dat de paardenhouderij uit bedrijfseconomisch oogmerk is opgezet. De Afdeling ziet met de rechtbank ook geen aanleiding die conclusie onjuist te achten. Ook ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de paardenhouderij niet in hoofdzaak is gericht op het fokken, trainen, africhten en verhandelen van paarden. Artikel 1.94 van de planregels stelt geen eisen aan het aantal paarden of de omvang van het agrarisch bedrijf, zodat in zoverre niet van belang is dat ten tijde van het advies van de AAB slechts zes paarden op het perceel werden gehouden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank, gelet op de aanwezigheid van de paardenhouderij als bedoeld in de planregels en gelet op de winning van ruwvoer, terecht geconcludeerd dat op het perceel een agrarisch bedrijf aanwezig is als bedoeld in de planregels.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van een nevenactiviteit bij een agrarisch bedrijf omdat de houtkloverij niet door dezelfde persoon wordt geëxploiteerd als de persoon die het agrarisch bedrijf uitoefent. Volgens het college is voldoende dat [vergunninghouder] bij zijn moeder op het agrarisch bedrijf woont en dat hij de werkzaamheden uitvoert als een vorm van dagbesteding, om aan te nemen dat sprake is van een nevenactiviteit bij een agrarisch bedrijf.
    
    5.1.    [vergunninghouder] is de zoon van [persoon]. Hij woont bij haar op het perceel. De rechtbank heeft overwogen dat de houtkloverij met opslag door [vergunninghouder] voor eigen rekening zal worden geëxploiteerd, terwijl [persoon] het agrarisch bedrijf exploiteert. Naar het oordeel van de rechtbank is de familierechtelijke relatie tussen [vergunninghouder] en [persoon] en de omstandigheid dat [vergunninghouder] ook op het perceel woont, onvoldoende om te oordelen dat sprake is van een nevenactiviteit bij een agrarisch bedrijf, als bedoeld in artikel 1, lid 1.87, van de planregels. De rechtbank heeft daarom geconcludeerd dat het college de omgevingsvergunning niet mocht verlenen als het heeft gedaan.
    
        De Afdeling is van oordeel dat uit artikel 1, lid 1.87, van de planregels niet volgt dat de nevenactiviteiten door dezelfde persoon of bedrijfsentiteit moeten worden uitgeoefend als dezelfde persoon of bedrijfsentiteit die het agrarisch bedrijf exploiteert. Uit deze bepaling volgt slechts dat de nevenactiviteiten moeten worden ontplooid bij een agrarisch bedrijf. Uit artikel 4, lid 4.5.2, aanhef en onder a, van de planregels en in dezelfde zin lid 4.5.6, aanhef en onder a, volgt dat er binding moet zijn met het agrarisch bedrijf, aangezien van de bestaande gebouwen gebruik moet worden gemaakt. Aangezien zowel [vergunninghouder] als [persoon] op het perceel wonen, de activiteiten op hetzelfde perceel worden uitgeoefend en de inkomsten ten deel vallen aan de gemeenschappelijke huishouding, is de Afdeling van oordeel dat er voldoende binding is tussen de nevenactiviteiten van [vergunninghouder] en het agrarisch bedrijf dat [persoon] exploiteert. Tussen partijen is niet in geschil dat de activiteiten met betrekking tot de houtkloverij niet rechtstreeks de uitoefening van de agrarische bedrijfsvoering betreffen. Gelet op de binding tussen de houtkloverij en het agrarisch bedrijf en in aanmerking genomen dat de activiteiten met betrekking tot de houtkloverij niet rechtstreeks de uitoefening van de agrarische bedrijfsvoering betreffen, heeft de rechtbank in zoverre ten onrechte geoordeeld dat het college geen gebruik mocht maken van zijn afwijkingsbevoegdheid.
    
        Het betoog slaagt.
    
    6.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte is overgegaan tot vernietiging van de besluiten van 1 maart 2016 en 19 juli 2016, zonder daarbij de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten. Volgens het college had de rechtbank [vergunninghouder] in de gelegenheid moeten stellen de aanvraag te verduidelijken of aan te vullen.
    
    6.1.    Naar aanleiding van het betoog van [appellant sub 2] en anderen dat het college niet op grondslag van de aanvraag heeft beslist omdat het deel van de bedrijfsloods waarin met de kettingzaag wordt gewerkt, niet in de aanvraag is opgenomen, heeft de rechtbank geconcludeerd dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat slechts 103 m² van de loods/tractorstalling zal worden gebruikt voor de houtkloverij. De rechtbank heeft overwogen dat het college bij [vergunninghouder] had moeten nagaan welke oppervlakte van de loods voor het uitvoeren van de activiteiten nodig is, waarbij tevens aandacht nodig was voor de precieze plaats waar met de kettingzaag wordt gewerkt. Het college heeft op zichzelf niet bestreden dat de aanvraag van [vergunninghouder] op deze onderdelen niet duidelijk of volledig was. De Afdeling ziet ook geen aanleiding voor een ander oordeel dan de rechtbank.
    
        Gelet op hetgeen is overwogen onder 3.2, kwamen de besluiten van 1 maart 2016 en 19 juli 2016 voor vernietiging in aanmerking. Gelet op het onder 3.2 geconstateerde gebrek in de besluitvorming, bestond geen aanleiding voor het instandlaten van de rechtsgevolgen van die besluiten.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie hoger beroepen
    
    7.    Het hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen is ongegrond en het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. De rechtbank is namelijk, hoewel op andere gronden, terecht overgegaan tot vernietiging van de besluiten van 1 maart 2016 en 19 juli 2016, omdat het college niet bevoegd was gebruik te maken van artikel 4, lid 4.5.2, aanhef en onder a, van de planregels zoals het heeft gedaan. De aangevallen uitspraak dient daarom te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    Besluit van 25 juli 2017
    
    8.    Bij besluit van 25 juli 2017 heeft het college gevolg gegeven aan de uitspraak van de rechtbank en opnieuw op het door [appellant sub 2] en anderen gemaakte bezwaar besloten, dat bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 30 juli 2015 herhaald en ingelast. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. [appellant sub 2] en anderen hebben gronden tegen dat besluit ingediend.
    
    9.    [appellant sub 2] en anderen betogen dat het college de door de rechtbank geconstateerde gebreken niet heeft hersteld. Daartoe voeren zij aan dat in de aanvraag geen concrete maatvoering is opgegeven en dat evenmin is aangeduid waar in de "opslag voor gereedschap/tractorstalling" met de elektrische kettingzaag wordt gewerkt. Voorts voeren zij aan dat het door de rechtbank geconstateerde gebrek dat de houtkloverij niet door dezelfde persoon wordt geëxploiteerd als de persoon die het agrarisch bedrijf uitoefent, niet is hersteld.
    
    9.1.    Met betrekking tot het betoog over de exploitatie van de houtkloverij, verwijst de Afdeling naar het oordeel onder 5.1 van deze uitspraak. Verder volgt uit hetgeen onder 3.2 van deze uitspraak is overwogen dat het college bij het besluit van 25 juli 2017 ten onrechte de sleufsilo als plaats waar de nevenactiviteiten mede mogen worden uitgeoefend heeft betrokken. Het besluit komt reeds daarom voor vernietiging in aanmerking. Het betoog slaagt in zoverre.
    
    Conclusie beroep
    
    10.    Het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 25 juli 2017 is gegrond. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    Proceskosten
    
    11.    Het college dient ten aanzien van [appellant sub 2] en anderen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld met betrekking tot het beroep van rechtswege.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Landerd van 25 juli 2017, kenmerk HZ-2015-0026;
    
    III.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Landerd op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Landerd tot vergoeding van bij [appellant sub 2] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 751,50 (zegge: zevenhonderdeenenvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. D.A.C. Slump, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Smulders-Wijgerde
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2018
    
    672.