ECLI:NL:RVS:2025:5065, Raad van State, 22-10-2025, 202306194/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 april 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dijk en Waard geweigerd aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning te verlenen voor het legaliseren van de verkoop van brandstof aan particulieren op de locatie aan de [locatie] in Heerhugowaard. [appellante] exploiteert als rechtsopvolger van [vergunninghoudster] een benzinepompstation op de locatie aan de [locatie] in Heerhugowaard. Het is een kleinschalig onbemand tankstation op het bedrijventerrein Zandhorst nabij de kruising van de provinciale wegen N242 en N194. In het verleden is een vergunning verleend voor de verkoop van brandstof aan bedrijven, het gaat dus om een zogenoemde groothandelspomp. [appellante] verkoopt echter ook brandstof aan particulieren. Het college stelt zich op het standpunt dat de verkoop van brandstof aan particulieren in strijd is met de bestemming "Bedrijf-2" die ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zandhorst e.o." op de gronden rust. Volgens het college kan [appellante] niet met succes een beroep doen op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel. [appellante] verzet zich tegen de weigering.

202306194/1/R1.
    Datum uitspraak: 22 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in Heiloo, gemeente Dijk en Waard,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 25 augustus 2023 in zaak nr. 22/3591 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Dijk en Waard.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 april 2021 heeft het college geweigerd aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning te verlenen voor het legaliseren van de verkoop van brandstof aan particulieren op de locatie aan de [locatie] in Heerhugowaard.
    Bij besluit van 7 juni 2022 heeft het college het door [vergunninghoudster] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 6 april 2021 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 25 augustus 2023 heeft de rechtbank het door [vergunninghoudster] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 september 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. B.J.P. Komen, advocaat in Alkmaar, en het college, vertegenwoordigd door mr. D.W.V. Zijlstra-Schoorel en A.R. Breetveld-Quispel, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       [appellante] exploiteert als rechtsopvolger van [vergunninghoudster] een benzinepompstation op de locatie aan de [locatie] in Heerhugowaard. Het is een kleinschalig onbemand tankstation op het bedrijventerrein Zandhorst nabij de kruising van de provinciale wegen N242 en N194. In het verleden is een vergunning verleend voor de verkoop van brandstof aan bedrijven, het gaat dus om een zogenoemde groothandelspomp. [appellante] verkoopt echter ook brandstof aan particulieren. Op 30 december 2020 heeft [appellante] een legaliserende omgevingsvergunning aangevraagd.
    Het college stelt zich op het standpunt dat de verkoop van brandstof aan particulieren in strijd is met de bestemming "Bedrijf-2" die ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zandhorst e.o." op de gronden rust. Het is niet bereid om mee te werken aan afwijking van het bestemmingsplan, omdat de verkoop aan particulieren in strijd is met het detailhandelsbeleid in de "Retailvisie Dijk en Waard 2020" om detailhandel buiten de gewenste structuren tegen te gaan en omdat vergunningverlening een ongewenste precedentwerking zal hebben. Volgens het college kan [appellante] niet met succes een beroep doen op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel. [appellante] verzet zich tegen de weigering.
    Strijd met het bestemmingsplan?
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de verkoop van brandstof aan particulieren niet in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens [appellante] volgt dit uit de uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX9726. Verder kan de verkoop van brandstof volgens [appellante] op één lijn worden gesteld met de verkoop van zogenoemde ABC-goederen, dat in het bestemmingsplan is toegestaan.
    3.1.    De gronden die [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd over het bestemmingsplan zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op deze gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van deze grond in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank dat verkoop van brandstof aan particulieren in strijd is met het bestemmingsplan en in de onder 3.3 en 4 opgenomen overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd. Het betoog faalt.
    Mocht het college de omgevingsvergunning weigeren?
    4.       [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte haar beroep op het gelijkheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel heeft verworpen. Wat [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd ter onderbouwing van deze gronden, is grotendeels een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die beroepsgronden ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 6 en 7 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Wat betreft het beroep op het gelijkheidsbeginsel voegt de Afdeling daar aan toe dat de enkele stelling van [appellante] dat de bedrijven op het door haar in hoger beroep overgeleverde overzicht ook aan particulieren verkopen, niet zonder meer betekent dat het om gelijke gevallen gaat. Voor zover het gaat om detailhandel in ABC-goederen is dit in het bestemmingsplan toegestaan en [appellante] heeft het oordeel van de rechtbank dat de wel vergunde detailhandelsactiviteiten zijn vergund onder een eerder geldend bestemmingsplan en ander beleid, niet bestreden. Dit zijn dus geen gelijke gevallen want het gaat over ander gebruik en/of is vergund toen de bestemmingsregels nog anders waren. Voor zover er bij de overige door [appellante] aangehaalde voorbeelden sprake is van detailhandelsactiviteiten die niet ondergeschikt zijn aan de toegestane bedrijfsactiviteiten, zijn deze volgens het college niet vergund en daarom ook niet als gelijke gevallen aan te merken. Het college heeft op de zitting nog toegelicht dat het handhavend zal optreden tegen niet ondergeschikte detailhandelsactiviteiten op het bedrijventerrein als het daarvan op de hoogte komt.
    In wat [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd bestaat verder geen grond voor het oordeel dat dienstverlening, waarvan sprake is bij onder meer [partij], vergelijkbaar is met detailhandel. Dat detailhandel een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn doet niet af aan het onderscheid dat in het bestemmingsplan is gemaakt tussen detailhandel en dienstverlening. Dus ook in zoverre is van gelijke gevallen geen sprake.
    [appellante] heeft ook aangevoerd dat het college in reactie op enkele naar voren gebrachte voorbeelden van gelijke gevallen heeft gesteld dat deze bedrijven onder de bestemming "Bedrijf-1" vallen en niet onder de bestemming "Bedrijf-2", terwijl dit volgens [appellante] niet relevant is bij de vraag of er een gelijk geval is. De Afdeling overweegt dat het college de geldende bestemming weliswaar heeft vermeld in de in beroep gegeven toelichting, maar dit niet als onderscheidend verschil heeft aangemerkt. Zoals uit deze toelichting van het college blijkt, is bepalend dat het bij de desbetreffende bedrijven niet om detailhandel gaat en een van de bedrijven al langer dan 22 jaar op het bedrijventerrein gevestigd is. Het college heeft dus op overtuigende wijze gemotiveerd dat van gelijke gevallen geen sprake is.
    Het betoog faalt.
    5.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college aan de weigering om omgevingsvergunning te verlenen ten onrechte ten grondslag heeft gelegd dat de verkoop van benzine aan particulieren op het bedrijventerrein in strijd is met de Retailvisie. Zij heeft hierover onder meer aangevoerd dat de verkoop van benzine aan particulieren geen reguliere vorm van detailhandel is waar de Retailvisie op ziet. Vestiging van een tankstation binnen de gewenste retailstructuur of verplaatsing naar het centrum zal doorgaans niet mogelijk zijn vanwege de specifieke vergunningsvereisten voor de exploitatie van een tankstation.
    5.1.    Gelet op de Retailvisie bestaan er binnen de gemeente Dijk en Waard meerdere gebieden waarbinnen detailhandel is toegestaan. De Retailvisie spreekt van 'gewenste structuur', waarbinnen detailhandel wordt geconcentreerd. Het is dus ingevolge de Retailvisie de bedoeling detailhandel zoveel mogelijk te clusteren binnen die gewenste winkelstructuur en daarmee versnippering tegen te gaan. Initiatieven die voorzien in de realisering of uitbreiding van verspreid (of solitair) gevestigd detailhandelsaanbod zijn niet mogelijk. Het afwegingskader in de Retailvisie verdeelt detailhandel in volumineus en regulier. Reguliere detailhandel is buiten de gewenste structuur niet toegestaan, tenzij aan drie in de Retailvisie genoemde voorwaarden is voldaan. Het college heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat de verkoop van brandstof aan particulieren een vorm van reguliere detailhandel is. Omdat het tankstation buiten de gewenste winkelstructuur ligt en niet aan de in de Retailvisie gestelde voorwaarden wordt voldaan, is de gevraagde ontwikkeling in strijd met de Retailvisie, aldus het college. Als toch medewerking zou worden verleend aan een detailhandelsvestiging op een bedrijventerrein, gaat daar volgens het college een ongewenste precedentwerking van uit.
    5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college met de enkele verwijzing naar de Retailvisie en de vrees voor precedentwerking als daarvan wordt afgeweken, onvoldoende gemotiveerd dat de verkoop van brandstof aan particulieren op deze locatie vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet aanvaardbaar is. Gelet op de specifieke veiligheidseisen voor tankstations en de daarmee gepaard gaande andere eisen aan de vestigingsmogelijkheden, zeker in winkelgebieden, is de verkoop van brandstof aan particulieren naar het oordeel van de Afdeling niet aan te merken als een reguliere vorm van detailhandel die volgens de Retailvisie moet worden geclusterd en alleen is toegestaan in de gewenste winkelstructuur. Omdat het in de Retailvisie opgenomen detailhandelsbeleid niet het oog heeft op de verkoop van brandstof aan particulieren, heeft het college de weigering ten onrechte gebaseerd op strijdigheid met deze Retailvisie. Omdat het in dit geval niet gaat om reguliere detailhandel in de zin van de Retailvisie en de verkoop van brandstof aan particulieren een zeer specifieke vorm van detailhandel is, heeft het college ook niet inzichtelijk gemaakt in hoeverre in dit geval van vergunningverlening een precedentwerking zal uitgaan. Ter zitting heeft het college er nog op gewezen dat de verkoop van brandstof aan particulieren op dit bedrijventerrein op deze plek vanuit ruimtelijk oogpunt ongewenst is. Het college moet deze stelling echter wel met ruimtelijke argumenten onderbouwen en aangeven waarom de verkoop van brandstof aan particulieren op deze plek op dit bedrijventerrein vanuit ruimtelijk oogpunt ongewenst is. Die afweging ontbreekt. Aangezien een afweging van alle ruimtelijk relevante belangen van dit concrete geval dus ontbreekt, rust het besluit niet op een deugdelijke motivering. Het besluit op bezwaar moet daarom worden vernietigd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van 7 juni 2022 van het college gegrond verklaren. Dat besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Dat betekent dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [appellante] moet nemen.
    7.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 25 augustus 2023 in zaak nr. 22/3591;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dijk en Waard van 7 juni 2022, kenmerk 2021-002266;
    V.       bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Dijk en Waard te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellante] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dijk en Waard tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Dijk en Waard aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 913,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Deen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2025
    604