ECLI:NL:RVS:2019:2167, Raad van State, 03-07-2019, 201806743/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 januari 2017 heeft de burgemeester [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning op de [locatie] voor de duur van twaalf maanden te sluiten.

201806743/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 3 juli 2018 in zaak nr. 17/2450 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Heerlen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 januari 2017 heeft de burgemeester [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning op de [locatie] voor de duur van twaalf maanden te sluiten.
    Bij besluit van 27 juni 2017 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 april 2019, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J.P.H.M. Quaedvlieg, is verschenen.
    Overwegingen
        Wet- en regelgeving
        1.     Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.   
        Inleiding
        2.    [appellant] is mede-eigenaar en bewoner van de woning. De politie heeft op 21 december 2016 de woning doorzocht. Uit een mutatierapport van 4 januari 2017 en een proces-verbaal van 21 december 2016 volgt dat de politie daarbij onder meer 12.486,5 gram hennep, 384 gram hasjiesj, 5,6 gram cocaïne, 149,2 gram amfetamine en 190 milliliter GHB/MDMA heeft aangetroffen. Gelet hierop heeft de burgemeester besloten om de woning op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet te sluiten. In overeenstemming met de door hem gevoerde Beleidsregels van de burgemeester van Heerlen voor de toepassing van artikel 13b Opiumwet en artikel 174a Gemeentewet (hierna: het beleid) heeft hij de woning voor de duur van twaalf maanden gesloten.
    De aangevallen uitspraak
    3.     De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester gelet op de hoeveelheid aangetroffen harddrugs bevoegd was tot oplegging van een last tot sluiting. Verder heeft de rechtbank in het betoog dat het beleid van de burgemeester een imperatief voorschrift tot sluiting in geval van harddrugs is, geen aanleiding gezien om het beleid onredelijk te achten. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de sluiting van de woning geen criminal charge is als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Daartoe heeft de rechtbank verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1151. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit van 27 juni 2017 in overeenstemming is met artikel 8 van het EVRM. Zij heeft daartoe overwogen dat de bevoegdheid van de burgemeester tot het gelasten van de sluiting van de woning is neergelegd in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet en daarom bij wet is voorzien. Gelet op de omvang van de aangetroffen hoeveelheid harddrugs in de woning, hetgeen valt te kwalificeren als een ernstige situatie, mocht de burgemeester sluiting voor de duur van twaalf maanden noodzakelijk achten ter voorkoming van strafbare feiten en voor de bescherming van rechten van anderen, aldus de rechtbank. Ten slotte heeft zij geoordeeld dat geen bijzondere omstandigheden bestaan die maken dat de burgemeester gebruik had moeten maken van zijn afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.    Niet in geschil is dat in de woning een handelshoeveelheid harddrugs is aangetroffen en dat de burgemeester daarom bevoegd was tot toepassing van artikel 13b van de Opiumwet. Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of het gebruikmaken van die bevoegdheid in dit geval in strijd is met artikel 6 of artikel 8 van het EVRM.
    Artikel 8 van het EVRM
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester met het beleid de in artikel 13b van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid heeft veranderd in een imperatief voorschrift tot sluiting, hetgeen in strijd is met deze bepaling en met artikel 8 van het EVRM. Ook betoogt hij dat de rechtbank heeft miskend dat de sluiting in strijd is met artikel 8 van het EVRM, omdat zonder proportionaliteits- en subsidiariteitstoets niet beoordeeld kon worden of de sluiting van de woning noodzakelijk was voor het voorkomen van nieuwe strafbare feiten in de woning. Hij voert aan dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom er na de huiszoeking en het in beslag nemen van de harddrugs nog een reparatoire maatregel noodzakelijk was.
    5.1.    De burgemeester heeft ter uitvoering van de in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid het beleid opgesteld. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 9 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3057, paragraaf 3.2 van het beleid terecht niet onredelijk geacht. Daarin staat dat een locatie zonder waarschuwing voor de duur van twaalf maanden wordt gesloten indien vanuit deze locatie harddrugs worden verkocht, afgeleverd of verstrekt of in die locatie daartoe aanwezig zijn. Zoals de voorzieningenrechter van de Afdeling in zijn uitspraak van 9 november 2017 heeft uiteengezet, vormt de handel in en het gebruik van verdovende middelen in Heerlen een groot probleem en is een sluiting van de woning voor de duur van twaalf maanden noodzakelijk om de woning te onttrekken aan het drugscircuit en een aantrekkelijk woon- en vestigingsklimaat te herstellen. In het beleid staat in dit verband dat de harde aanpak die de burgemeester sinds 2008 heeft gehanteerd succes bleek te hebben, maar dat een en ander niet vanzelf is gegaan. En dit succes zal volgens het beleid ook niet vanzelfsprekend blijven als niet alert gebleven en opgetreden wordt tegen drugs, straathandel en drugspanden. Want ook nu nog wordt in Heerlen overlast ondervonden van drugsgebruikers en blijven panden van waaruit in drugs wordt gehandeld nog steeds in delen van de stad de sfeer bepalen, aldus het beleid.
    5.2.    [appellant] betoogt ten onrechte dat de burgemeester met het beleid de in artikel 13b van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid heeft veranderd in een imperatief voorschrift. Het beleid laat immers onverlet dat ingevolge artikel 4:84 van de Awb moet worden beoordeeld of de sluiting voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, dient de burgemeester alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2362), dient bij de beoordeling een zwaar gewicht te worden toegekend aan de mogelijk zeer ingrijpende gevolgen van de toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet op een woning, die een inmenging in het in artikel 8 van het EVRM neergelegde recht kan vormen.
    5.3.     De rechtbank heeft terecht overwogen dat de sluiting van de woning voor twaalf maanden niet in strijd is met artikel 8 van het EVRM. Ingevolge het tweede lid van dat artikel is inmenging van enig openbaar gezag in de uitoefening van het in het eerste lid neergelegde recht toegestaan, voor zover deze bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is voor, onder meer, het voorkomen van strafbare feiten of het beschermen van de rechten van anderen. De bevoegdheid van de burgemeester tot het gelasten van de sluiting van de woning is neergelegd in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet en derhalve bij de wet voorzien. In het kader van de beoordeling van de noodzakelijkheid van het opleggen van de last is van belang dat in dit geval de hoeveelheden aangetroffen harddrugs - 5,6 gram cocaïne, 149,2 gram amfetamine en 190 milliliter GHB/MDMA - zeer veel groter waren dan de hoeveelheden van 0,5 gram en 5 milliliter die als maximale hoeveelheden voor eigen gebruik worden aangemerkt. Ook zijn in de woning 12.486,5 gram hennep en 384 gram hasjiesj, welke hoeveelheden zeer veel meer zijn dan de maximale hoeveelheid van 5,0 gram voor eigen gebruik, aangetroffen alsmede € 19.500,00 aan contanten in de broekzak van [appellant], € 866,00 aan contanten in de portemonnee van [appellant], munitie, een boksbeugel en een sealmachine. Verder is over de periode van begin 2012 tot en met september 2016 een totaal bedrag van € 44.355,96 op de bankrekening van [appellant] gestort. Het is onduidelijk waar dit geld vandaan kwam, omdat hij een uitkering wegens arbeidsongeschiktheid had en niets over de storting heeft willen verklaren. De burgemeester mocht ervan uitgaan dat de woning bekend was in het circuit van drugskopers en -verkopers, ook al is in dit geval niet waargenomen dat in de woning drugs werden verhandeld. Ondanks de huiszoeking en de inbeslagname van de in de woning aangetroffen soft- en harddrugs, werd met de sluiting de bekendheid van de woning als drugspand weggenomen. Hiermee werd de woning aan het drugscircuit onttrokken en herhaling van de handel in soft- en harddrugs in de woning voorkomen. Gelet op deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester sluiting van de woning gedurende twaalf maanden noodzakelijk mocht achten ter voorkoming van strafbare feiten en ter bescherming van de rechten van anderen.
        Het betoog faalt.
    Artikel 6 van het EVRM
    6.    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de sluiting een criminal charge is als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Hij voert aan dat de sluiting een puur strafrechtelijk karakter heeft, omdat in het kader van artikel 8 geen proportionaliteits- en subsidiariteitstoets is uitgevoerd waaruit volgt dat de sluiting van de woning noodzakelijk was voor het voorkomen van nieuwe strafbare feiten in de woning.
    6.1.    Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft in het arrest Engel en anderen tegen Nederland, van 8 juni 1976, ECLI:CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, drie criteria geformuleerd om te bepalen of sprake is van een criminal charge. Ten eerste is van belang de classificatie van de sanctie naar nationaal recht, ten tweede de aard van de overtreding - mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie - en ten derde de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een criminal charge sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kunnen rechtvaardigen.
    6.2.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6187, strekt een op artikel 13b van de Opiumwet gebaseerd sluitingsbevel tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Awb. De sluiting van de woning van [appellant] wordt naar nationaal recht derhalve gekwalificeerd als een bestuurlijke maatregel en niet als een punitieve sanctie. De toepassing van bestuursdwang strekt er in het algemeen toe een overtreding te beëindigen en herhaling daarvan te voorkomen. Wat betreft artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet gaat het er blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 1996/97, 25 324, nr. 3, blz. 5) om de verkoop, de aflevering of de verstrekking dan wel het daartoe aanwezig zijn van drugs een halt toe te roepen. Dit oogmerk past in de algemene doelstelling van de Opiumwet, die primair gericht is op preventie en beheersing van de uit het druggebruik voortvloeiende risico’s voor de gezondheid. Daarnaast wordt met deze bepaling beoogd negatieve effecten van de handel in en het gebruik van drugs, onder meer bezien vanuit het perspectief van de openbare orde, tegen te gaan. Het feit dat de maatregel van artikel 13b, eerste lid, is gericht op beëindiging en voorkoming van een overtreding is een aanwijzing dat het hier gaat om een bestuurlijke maatregel en niet om een punitieve sanctie. Een sluiting van een woning voor de duur van twaalf maanden kan op zichzelf een bestuurlijke maatregel zijn die er niet op is gericht om leed toe te voegen, als deze noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen of herhaling daarvan te voorkomen. Gelet op de onder 5.3 vermelde omstandigheden heeft de burgemeester een sluiting van de woning voor een periode van twaalf maanden noodzakelijk mogen achten om herhaling van de overtreding te voorkomen. Met een sluiting wordt de bekendheid van een pand als drugspand weggenomen en wordt de ‘loop’ naar het pand eruit gehaald, waarmee het pand aan het drugscircuit wordt onttrokken. Bij het beoordelen van de zwaarte van de maatregel is van belang of de maatregel zodanig zwaar is dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd. De zwaarte van de maatregel wordt beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven; hoe de betrokkene de maatregel subjectief ervaart is hierbij in het algemeen niet van belang. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd onvoldoende grond voor het oordeel dat de opgelegde maatregel alleen op basis van de zwaarte daarvan als een punitieve sanctie is aan te merken. Ook indien het tweede en derde criterium in samenhang worden bezien, bestaat onvoldoende aanleiding om tot de conclusie te komen dat de sluiting van de woning een criminal charge is.
        De rechtbank is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat de sluiting van de woning geen criminal charge is als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
        Het betoog faalt.
    Slotsom
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Proceskosten
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    w.g. Slump    w.g. De Vries
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2019
    582-859.
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
        Artikel 6
    1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […]
    […]
        Artikel 8
    1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    Algemene wet bestuursrecht
        Artikel 4:84
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
        Artikel 5:2
    1. In deze wet wordt verstaan onder:
    […]
    b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding;
    […]
        Artikel 5:21
    Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    Opiumwet
        Artikel 13b
    1. De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
    […]
    Op lijst I staan onder meer cocaïne, amfetamine, GHB en MDMA.
    Op lijst II staan onder meer hennep en hasjiesj.
    Beleidsregels van de burgemeester van Heerlen voor de toepassing van artikel 13b Opiumwet en artikel 174a Gemeentewet
        3.2. Harddrugs voor alle lokalen en woningen
    De regels ten aanzien van harddrugs gelden zowel voor lokalen die voor het publiek toegankelijk zijn (cafés, winkels, coffeeshops en dergelijke) als voor niet voor het publiek toegankelijke lokalen (bedrijven, loodsen en containers) en voor woningen. Uitgezonderd zijn officiële gebruikersruim-ten, zoals in de dag- en nachtopvang in De Klomp.
    Bij constatering van verkoop, aflevering, verstrekking of daartoe aanwezig hebben van middelen als bedoeld in artikel 2 Opiumwet (harddrugs) vanuit een locatie die onder het bereik van artikel 13b Opiumwet valt wordt deze locatie zonder waarschuwing voor de duur van twaalf maanden gesloten. Bij een volgende constatering binnen twee jaar na afloop van een eerdere sluiting wordt de betreffende locatie voor onbepaalde tijd gesloten.