ECLI:NL:RVS:2023:2568, Raad van State, 05-07-2023, 202200656/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 november 2021 heeft de raad van de gemeente Schagen het bestemmingsplan "[locatie 1] te Schagen" vastgesteld. Met het plan wordt de agrarische bestemming van het agrarische bedrijfsperceel aan de [locatie 1] te Schagen gewijzigd naar een woonbestemming. Op dit perceel staan een boerderijwoning en agrarische bedrijfsopstallen. Het plan maakt de bouw van zeven woningen mogelijk en de omvorming van de boerderijwoning tot reguliere woning. Het perceel is in eigendom van BJK Vastgoed, die de woningen wil realiseren. [partij A] en anderen zijn de voormalige eigenaren van het perceel. Zij hadden daar tot juni 2021 een melkveehouderij. Het college kan zich niet met het plan verenigen, omdat het volgens hem in strijd is met artikel 16 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening (hierna: de PRV) en de daarop gebaseerde Uitvoeringsregeling ruimte voor ruimte 2015. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 2] te Schagen. Tussen zijn perceel en het plangebied ligt agrarische grond. De afstand tot het plangebied bedraagt ongeveer 25 m.

202200656/1/R1.
    Datum uitspraak: 5 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Schagen,
    3.       [appellant sub 3] en anderen, wonend te Schagen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Schagen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 november 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1] te Schagen" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben het college, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    B.J.K. Vastgoed Uitgeest B.V. (hierna: BJK Vastgoed) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Deze schriftelijke uiteenzetting is mede ingediend namens [partij A] en anderen.
    [appellant sub 2], BJK Vastgoed en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2023, waar het college, vertegenwoordigd door Y.J.T. Diesveld LLM, mr. drs. J.L. Damen en mr. K. Boelens, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. P.I.M. Houniet, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, [appellant sub 3] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 3] en [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door mr. P. Woudstra en S. van Nieuwhoven, zijn verschenen. Verder is ter zitting BJK Vastgoed, vertegenwoordigd door [gemachtigde B] bijgestaan door [gemachtigde C], als partij gehoord. Op de zitting is ook verschenen [partij B], namens [partij A] en anderen, eveneens bijgestaan door [gemachtigde C].
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Met het plan wordt de agrarische bestemming van het agrarische bedrijfsperceel aan de [locatie 1] te Schagen gewijzigd naar een woonbestemming. Op dit perceel staan een boerderijwoning en agrarische bedrijfsopstallen. Het plan maakt de bouw van zeven woningen mogelijk en de omvorming van de boerderijwoning tot reguliere woning. Het perceel is in eigendom van BJK Vastgoed, die de woningen wil realiseren. [partij A] en anderen zijn de voormalige eigenaren van het perceel. Zij hadden daar tot juni 2021 een melkveehouderij.
    2.       Het college kan zich niet met het plan verenigen, omdat het volgens hem in strijd is met artikel 16 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening (hierna: de PRV) en de daarop gebaseerde Uitvoeringsregeling ruimte voor ruimte 2015 (hierna: de Uitvoeringsregeling).
    [appellant sub 2] woont aan de [locatie 2] te Schagen. Tussen zijn perceel en het plangebied ligt agrarische grond. De afstand tot het plangebied bedraagt ongeveer 25 m. [appellant sub 3] en anderen wonen op wat grotere afstand in de omgeving van het plangebied. Ook zij voeren onder meer aan dat de beoogde woningbouwontwikkeling in strijd is met artikel 16 van de PRV en de Uitvoeringsregeling.
    3.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    Voormalige eigenaren van het perceel
    4.       In de schriftelijke uiteenzetting is gesteld dat [partij A] en anderen mede risico dragen voor een goede afloop van het ruimte voor ruimtetraject. Op de zitting is gebleken dat zij hun belang ontlenen aan een overeenkomst, maar niet duidelijk is geworden op welke manier zij door het bestreden besluit kunnen worden geraakt. Onder deze omstandigheden merkt de Afdeling [partij A] en anderen niet aan als belanghebbenden en partij in dit geding.
    Ruimte voor ruimte
    5.       Het college, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen betogen dat het plan niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de Ruimte voor ruimteregeling. Volgens hen leidt de bouw van zeven woningen in het plangebied niet tot een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van het landelijke gebied. Het college wijst voor de landschappelijke kwaliteiten van het gebied onder meer op de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie (hierna: de Leidraad) en het beeldkwaliteitsplan bij het bestemmingsplan. Daaruit volgt dat sprake is van kleinschalige, historische en onregelmatige blokverkaveling, open polderlandschap, doorzichten daarop en bebouwingslinten als ruimtelijke dragers. Het plan, dat voorziet in tweedelijns bebouwing, omzoomd door een houtsingel, draagt volgens het college niet bij aan kleinschaligheid, openheid en doorzichten. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen sluiten zich daarbij aan.
    5.1.    In paragraaf 4.2.2.1 van de plantoelichting is het plan getoetst aan de Omgevingsverordening NH2020 (hierna: de Omgevingsverordening) en aan het daarin opgenomen overgangsrecht, op grond waarvan de Ruimte voor ruimteregeling nog van toepassing is. Daarin is vermeld dat het initiatief voldoet aan de eisen uit de Uitvoeringsregeling. De ruimtelijke kwaliteit is volgens de plantoelichting verantwoord in het opgestelde beeldkwaliteitsplan, dat als bijlage 1 bij de plantoelichting hoort.
    5.2.    De raad stelt zich op het standpunt dat met het plan wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 16 van de PRV en de Uitvoeringsregeling. Naar aanleiding van de zienswijze van het college is het beeldkwaliteitsplan aangepast. Uit het beeldkwaliteitsplan volgt dat het huidige contrast van de grote stal in het landschap wordt omgeruild voor een erf met kleinschaligere bebouwing met vriendelijke, groene randen. De doorzichten vanaf de Nes worden hierdoor verfraaid. Het plan leidt daarom volgens de raad tot een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. De raad stelt verder dat hij bij de vaststelling van het bestemmingsplan zelf uitleg moet geven aan de provinciale verordening en dat daarbij niet de uitleg van de provincie primair bepalend is. De uitleg die de raad aan het begrip ruimtelijke kwaliteit geeft, is volgens hem goed gemotiveerd en planologisch aanvaardbaar.
    5.3.    De Omgevingsverordening is, voor zover hier van belang, op 17 november 2020 in werking getreden. Uit artikel 12.8 van de Omgevingsverordening volgt dat artikel 16 van de PRV en de op grond van dit artikel vastgestelde nadere regels nog van toepassing zijn op het bestemmingsplan. Voor het overige is de Omgevingsverordening van toepassing.
    Op grond van artikel 16, eerste lid, van de PRV kan een bestemmingsplan voorzien in de mogelijkheid van nieuwe woningen ter compensatie van de sloop van storende agrarische bebouwing in het landelijk gebied als door deze ontwikkeling een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit wordt gerealiseerd.
    In het tweede lid is bepaald dat het college nadere regels stelt over het bepaalde in het eerste lid. Die regels zijn gesteld in de Uitvoeringsregeling.
    Artikel 4, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat het bestemmingsplan uitsluitend kan voorzien in compensatiewoningen wanneer een verbetering in ruimtelijke kwaliteit bereikt wordt door de verwijdering van de bebouwing in samenhang met de bouw van de compensatiewoningen.
    Het tweede lid bepaalt dat het bestemmingsplan bij het mogelijk maken van compensatiewoningen de ruimtelijke kwaliteitseisen als bedoeld in artikel 15 van de PRV in acht neemt.
    Op grond van het derde lid moet in de toelichting van het bestemmingsplan een beeldkwaliteitsplan worden opgenomen ter onderbouwing van het gestelde in het eerste en tweede lid.
    5.4.    Uit de hierboven weergegeven regelgeving volgt dat de ruimtelijke kwaliteitseisen, bedoeld in artikel 15 van de PRV, in acht moeten worden genomen bij het mogelijk maken van compensatiewoningen. Dat geldt ook in dit geval, waarin het bestemmingsplan compensatiewoningen op de saneringslocatie mogelijk maakt. Anders dan de raad veronderstelt, is daarmee de ruimte van de raad om een eigen invulling te geven aan wat ruimtelijk aanvaardbaar is, beperkt.
    5.5.    De kwaliteitseisen uit artikel 15 van de PRV zijn uitgewerkt in de Leidraad (zie de uitspraak van 18 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1844, onder 8.1). Het plangebied behoort in de Leidraad tot het ensemble "West-Friesland West". De daarvoor opgenomen waarden zijn onder meer open weidelandschap en lange zichtlijnen tussen de linten en het landschap. De lint(dorp)en met de vele stolpen zijn aangeduid als beeldbepalend en van oudsher de ruimtelijke dragers van verstedelijking.
    In het bij de plantoelichting behorende beeldkwaliteitsplan is ingegaan op de kwaliteiten van het landschap zoals beschreven in de Leidraad. Zoals in paragraaf 2.2 van het beeldkwaliteitsplan staat, zijn de provinciale structuren ‘bebouwingslint’ en ‘stolpenstructuur’ van toepassing. Het beeldkwaliteitsplan vermeldt de algemene ambitie van de Leidraad om ruimtelijke ontwikkelingen te laten bijdragen aan het zichtbaar en herkenbaar houden van de landschappelijke karakteristiek en aan het versterken van (de beleving van) openheid en om de ontwikkelingen helder te positioneren ten opzichte van de ruimtelijke dragers. In paragraaf 3 van het beeldkwaliteitsplan wordt ingegaan op de herinrichting van de saneringslocatie. Daarin staat dat landschappelijke winst valt te behalen door herinrichting met compenserende woningbouw.
    De Afdeling is van oordeel dat het beeldkwaliteitsplan niet voldoet als onderbouwing van de stelling dat de ruimtelijke kwaliteitseisen als bedoeld in artikel 15 van de PRV in acht zijn genomen. Het beeldkwaliteitsplan hanteert als uitgangspunt dat alle zeven compensatiewoningen op de saneringslocatie komen. Die keuze wordt in het beeldkwaliteitsplan echter niet verantwoord. Er wordt beschreven hoe de zeven woningen worden ingepast, maar niet dat het toevoegen van zeven woningen op deze locatie aan de ruimtelijke kwaliteitseisen voldoet. In een eerdere rapportage van de opsteller van het beeldkwaliteitsplan van 9 april 2019 stond nog dat op deze locatie binnen de uitgangspunten van de Leidraad twee woningen passen. In het beeldkwaliteitsplan is niet gemotiveerd waarom nu binnen diezelfde uitgangspunten zeven woningen zouden passen. Naar bouwoppervlak en -volume zijn de woningen misschien een verbetering ten opzichte van de bestaande situatie met de agrarische bedrijfsbebouwing, maar dat is niet bepalend voor de vraag of aan artikel 4, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling is voldaan. Daarvoor is bepalend of de ruimtelijke kwaliteitseisen die voor deze locatie gelden de zeven beoogde compensatiewoningen mogelijk maken. Uit het beeldkwaliteitsplan blijkt niet dat die toets naar behoren is verricht. Daarin staat dat de zeven woningen worden ontwikkeld als een kleine buurtschap, zonder toe te lichten hoe zich dat verhoudt tot de openheid van het landschap en de structuur van het bebouwingslint. Ook is niet toegelicht hoe daarmee de relatie tussen de stolpenstructuur en het landschap wordt versterkt. Verder is niet duidelijk gemaakt hoe de beoogde houtsingel van 7 m breed bijdraagt aan het zichtbaar en herkenbaar houden van de openheid van het weidelandschap.
    5.6.    Uit het voorgaande volgt dat het plan in strijd met artikel 4, derde lid, van de Uitvoeringsregeling en daarmee artikel 16 van de PRV is vastgesteld. De betogen slagen.
    Conclusie
    6.       De beroepen zijn gegrond. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 16 van de PRV.
    De overige beroepsgronden behoeven gelet hierop geen bespreking.
    7.       De raad zal uit een oogpunt van rechtszekerheid worden opgedragen om deze beslissing te verwerken op www.ruimtelijkeplannen.nl.
    8.       De raad moet de proceskosten van [appellant sub 2] vergoeden. De proceskosten van het college en [appellant sub 3] en anderen hoeven niet te worden vergoed.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Schagen van 2 november 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie 1] te Schagen";
    III.      draagt de raad van de gemeente Schagen op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de beslissing onder II wordt verwerkt op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Schagen tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat de raad van de gemeente Schagen aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
    a.       € 365,00 aan het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland;
    b.       € 184,00 aan [appellant sub 2];
    c.       € 184,00 aan [appellant sub 3] en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    w.g. Venema
    voorzitter
    w.g. Visser
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2023
    148
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:2
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    […].
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 4.1
    1. Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, […] omtrent de daarbij behorende toelichting of […]. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie.
    […]
    Omgevingsverordening NH2020
    Artikel 6.10 Noord-Holland Noord landelijk gebied
    1. Een ruimtelijk plan kan ter plaatse van het werkingsgebied Noord-Holland Noord landelijk gebied uitsluitend voorzien in een kleinschalige woningbouwontwikkeling als de ontwikkeling in overeenstemming is met de binnen de regio gemaakte schriftelijke afspraken.
    2. De in het eerste lid genoemde afspraken kunnen alleen afspraken bevatten over locaties die zijn gelegen in of aan kernen of in of aan dorpslinten.
    3. In afwijking van het eerste lid kan een ruimtelijk plan ook voorzien in functiewijziging van een stedelijke functie of van een agrarisch bouwperceel naar wonen in de vorm van maximaal twee burgerwoningen, indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
    a. ter plaatse van de bestaande stedelijke functie of agrarisch bouwperceel is ten minste één bedrijfswoning planologisch toegestaan;
    b. de functiewijziging naar een woonfunctie beperkt de bedrijfsvoering en de ontwikkelingsmogelijkheden van omringende agrarische bedrijven niet;
    c. de bestaande bedrijfsbebouwing op de overige gronden wordt gesloopt en aan deze gronden wordt een bestemming toegekend zonder bouwmogelijkheden; en
    d. een tweede burgerwoning is alleen mogelijk als meer dan 1.500 m² grondoppervlakte aan bestaande bedrijfsbebouwing op het bestemmingsvlak wordt gesloopt.
    […]
    Artikel 12.2 Lopende procedures
    1. Het oude recht blijft van toepassing tot een besluit onherroepelijk wordt, als voor de inwerkingtreding van de betreffende bepaling van deze verordening:
    […]
    b. voor een ambtshalve te nemen besluit, een besluit als bedoeld in 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, of […], dat op verzoek wordt genomen, een ontwerp ter inzage is gelegd van een besluit ten aanzien waarvan op de voorbereiding afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is en het besluit binnen 2 jaar daarna is genomen; of
    […].
    Artikel 12.8 Overgangsbepaling ruimte voor ruimte
    In afwijking van artikel 12.2 blijven artikel 16 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening en de op grond van dit artikel vastgestelde nadere regels van toepassing op een ruimtelijk plan waarvan het ontwerp vóór 1 januari 2021 ter inzage wordt gelegd met dien verstande dat het ruimtelijk plan vóór 1 januari 2022 wordt vastgesteld.
    Provinciale Ruimtelijke Verordening, zoals deze luidde tot en met 16 november 2020
    Artikel 2 Begripsbepalingen
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    m. cultuurhistorische waarden: de fysieke overblijfselen van de historie, zowel bovengronds (gebouwde monumenten) en ondergronds (archeologie) als het cultuurlandschap met zijn historische landschapselementen als verbinding daartussen;
    […]
    bb. landschappelijke waarden: de essentiële elementen en kenmerken van landschappen, fysiek van aard zoals beschreven in de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie;
    mm. ruimte voor ruimteregeling: regeling, gericht op een aantoonbare en duurzame verbetering van de ruimtelijke kwaliteit door de bouw van woningen als compensatie voor de sloop van landschappelijk storende en/of niet-passende bebouwing of functies onder de voorwaarde dat dit leidt tot een vermindering van het bebouwde oppervlak;
    […].
    Artikel 15 Ruimtelijke kwaliteitseis ingeval van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling in het landelijk gebied
    1. Gedeputeerde Staten stellen de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie vast, die de provinciale belangen beschrijft ten aanzien van landschappelijke en cultuurhistorische waarden.
    2. Een bestemmingsplan kan voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling in het landelijk gebied, indien gelet op de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie:
    a. rekening wordt gehouden met:
    i.  de ambities en ontwikkelprincipes van het toepasselijke ensemble, en;
    ii.       de ambities en ontwikkelprincipes van de toepasselijke provinciale structuren, en;
    b. hierbij worden betrokken:
    i.  de kansen zoals beschreven bij de ambities en ontwikkelprincipes;
    ii.       de ontstaansgeschiedenis en de kernwaarden van het toepasselijke ensemble, en;
    iii.       de ontstaansgeschiedenis en de kernwaarden van de toepasselijke provinciale structuren.
    3. De toelichting van een bestemmingsplan bevat een motivering waaruit moet blijken dat voldaan is aan het bepaalde in het tweede lid.
    4. Gedeputeerde Staten kunnen de Adviescommissie Ruimtelijke Ontwikkeling (ARO) om advies vragen over ontwikkelingen die een grote impact kunnen hebben op de landschappelijke en cultuurhistorische waarden of indien wordt afgeweken van de ontwikkelprincipes als bedoeld in het tweede lid onder a.
    Artikel 16 De Ruimte voor Ruimte
    1. In afwijking van het bepaalde in artikel 5c kan een bestemmingsplan voorzien in de mogelijkheid van nieuwe woningen ter compensatie van de sloop van storende agrarische bebouwing in het landelijk gebied als door deze ontwikkeling een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit wordt gerealiseerd.
    2. Gedeputeerde staten stellen nadere regels omtrent het bepaalde in het eerste lid.
    Uitvoeringsregeling ruimte voor ruimte 2015
    Artikel 1 Begripsbepalingen
    In deze regeling wordt verstaan onder:
    […]
    d. compensatiewoningen: een of meer nieuwe woningen als bedoeld in artikel 16 van de verordening.
    Artikel 3 Terug te bouwen woningen
    1. Een bestemmingsplan kan voorzien in compensatiewoningen, mits niet meer woningen mogelijk worden gemaakt dan dat noodzakelijk is om de kosten voor het verwijderen van de storende bebouwing te compenseren.
    2. Onverminderd het eerste lid kan een bestemmingsplan niet meer compensatiewoningen mogelijk maken dan dat passend is binnen de ruimtelijke kwaliteitseisen bedoeld in artikel 15 van de verordening.
    […].
    Artikel 4 Ruimtelijke kwaliteit terug te bouwen woningen
    1. Het bestemmingsplan kan uitsluitend voorzien in compensatiewoningen indien een verbetering in ruimtelijke kwaliteit bereikt wordt door de verwijdering van de bebouwing in samenhang met de bouw van de compensatiewoningen.
    2. Het bestemmingsplan neemt bij het mogelijk maken van compensatiewoningen de ruimtelijke kwaliteitseisen als bedoeld in artikel 15 van de verordening in acht.
    3. In de toelichting van het bestemmingsplan wordt een beeldkwaliteitsplan opgenomen ter onderbouwing van het gestelde in het eerste en tweede lid.
    Artikel 5 De locatie van de compenserende woningbouw
    1. Een bestemmingsplan voorziet in compensatiewoningen op een locatie aansluitend aan bestaand stedelijk gebied of op de saneringslocatie, tenzij dit niet mogelijk is:
    a. vanwege ruimtelijke kwaliteit, of;
    b. omdat de beschikbare locaties en de saneringslocatie niet geschikt zijn voor compensatiewoningen.
    2. In afwijking van het eerste lid kan een bestemmingsplan voorzien in compensatiewoningen op een andere locatie dan genoemd in het eerste lid, voor zover deze compensatiewoningen aansluitend aan bestaand stedelijk gebied en op de saneringslocatie niet mogelijk kunnen worden gemaakt.
    […].