ECLI:NL:RVS:2018:4141, Raad van State, 19-12-2018, 201607812/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 april 2015 heeft het college bepaald dat het [appellante] geen tegemoetkoming in planschade uitkeert.

201607812/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 6 september 2016 in zaak nr. 16/137 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Oldambt.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 april 2015 heeft het college bepaald dat het [appellante] geen tegemoetkoming in planschade uitkeert.
    
    Bij besluit van 1 december 2015 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juli 2017, waar [appellante], vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door J. de Kleine, zijn verschenen. Voorts is het Waterschap Hunze en Aa’s (hierna: het waterschap), vertegenwoordigd door [gemachtigde], als derde-belanghebbende gehoord.
    
    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het onderzoek heropend en de Stichting Advisering bestuursrechtspraak (hierna: StAB) om een deskundigenbericht verzocht.
    
    De StAB heeft op 15 december 2017 een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    Nadat partijen daartoe in de gelegenheid zijn gesteld, heeft [appellante] een zienswijze op het deskundigenbericht uitgebracht.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak wederom ter zitting behandeld op 25 september 2018, waar [appellante] en het college, vertegenwoordigd door J.H. Samberg en K. Brouwer, zijn verschenen. Voorts is het waterschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde], als derde-belanghebbende gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante] is eigenaresse van een boerderij aan de [locatie] te Bad Nieuweschans. Toen zij de boerderij op 27 februari 1987 in eigendom verkreeg, gold het bestemmingsplan "Buitengebieden Nieuwe Schans" (hierna: het oude bestemmingsplan). Dit plan is op 28 april 2010 opgevolgd door het bestemmingsplan "Benedenloop Westerwoldse Aa, Hamdijk, Bovenlanden en Kuurbos" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). [appellante] stelt door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan schade te hebben geleden en heeft het college verzocht om een planschadevergoeding.
    
    Besluitvorming
    
        Deskundigenadvies Thorbecke
    
    2.    Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit een deskundigenadvies gevraagd aan Thorbecke B.V. (hierna: Thorbecke). In een advies van 23 maart 2015 heeft Thorbecke de planologische mogelijkheden onder het oude en het nieuwe bestemmingsplan vergeleken. Daarbij heeft Thorbecke, voor zover thans van belang en samengevat weergegeven, het volgende in aanmerking genomen.
    
    2.1.    Door het vervallen van agrarische bouwvlakken in het plangebied kunnen binnen de voormalige vlakken niet langer bedrijfsgebouwen tot 14 meter hoog worden gebouwd. Onder het nieuwe plan zijn nog slechts bouwwerken, geen gebouw zijnde (hierna: andere bouwwerken), toegestaan van maximaal 1,5 meter hoog. Dat is een planologisch voordeel. Ook op de gronden die zowel onder het oude als het nieuwe regime tot agrarisch gebruik zijn bestemd, zijn de bouwmogelijkheden afgenomen. Onder het oude regime waren daar andere bouwwerken tot 15 meter hoog mogelijk, terwijl de bouwhoogte onder het nieuwe regime is beperkt tot 5 meter. De thans aanwezige dijken waren al onder het oude bestemmingsplan mogelijk. Van een woning op 130 meter ten zuidoosten van de boerderij van [appellante] is de maximale bouwhoogte van een woning weliswaar verhoogd van 7 meter naar 8,5 meter, maar vanwege de afstand is het nadeel daarvan zeer gering. De bouwhoogte van andere bouwwerken langs de Hamdijk, anders dan die ten behoeve van verkeer, is onder het nieuwe regime met 2 meter toegenomen. Gelet op de grote afstand van de boerderij tot dit deel van de Hamdijk is het nadeel daarvan verwaarloosbaar. De gewijzigde bouwmogelijkheden hebben geen invloed op het uitzicht, de dag- en zonlichttoetreding en schaduwhinder, aldus Thorbecke.
    
    2.2.    De bestemmingswijziging van agrarische cultuurgronden naar een natuur- en bosbestemming met dubbelbestemmingen voor waterberging en noodberging, leidt door de dagrecreatieve mogelijkheden van de natuur- en bosgronden tot de intensivering van het gebruik van de directe woon- en leefomgeving en vormt daarmee een planologisch nadeel. Dat nadeel is zeer gering, omdat het gebruik hoofdzakelijk extensief zal zijn. Het dagrecreatieve gebruik is ondergeschikt aan de eigenlijke bestemming van de gronden. De nieuwe natuur- en bosbestemmingen kunnen leiden tot enige aantasting van de privacy. De desbetreffende gronden liggen echter op circa 100 meter afstand van de boerderij en onder het oude regime was al inkijk mogelijk vanaf de Hamdijk. Per saldo is er geen verdergaande aantasting van de privacy. Hinder van geluid, licht en geur zal verder niet toenemen door het nieuwe bestemmingsplan. De door [appellante] gestelde hinder van insecten is niet toe te schrijven aan het nieuwe bestemmingsplan. Ook onder het oude bestemmingsplan waren al waterlopen, meren en vijvers mogelijk. De geurhinder van de voormalig agrarische gronden zal verder juist afnemen. Enige toename van verkeer- en parkeerhinder valt volgens Thorbecke niet uit te sluiten, gelet op de dagrecreatieve mogelijkheden van de natuur- en bosgronden.
    
    2.3.    De taxateur heeft de waarde van de boerderij direct voorafgaand aan de peildatum bepaald op € 110.000,00 en de waarde direct daarna op € 108.500,00. De schade bedraagt volgens de taxateur derhalve € 1.500,00 en dat is volgens hem het gevolg van een zeer geringe intensivering van de woon- en leefomgeving en verkeer- en parkeerhinder.
    
    2.4.    Het normaal maatschappelijk risico dat voor rekening van de aanvrager dient te blijven, bedraagt in elk geval 2 % van de waarde van het object direct vóór de peildatum. In het geval van [appellante] is dat € 2.200,00 (€ 110.000,00 x 2 %). De schade van [appellante] haalt die drempel niet. Het verzoek om een planschadevergoeding moet daarom worden afgewezen, aldus Thorbecke.
    
        Besluit college
    
    3.    Het college heeft het advies aan zijn besluit van 21 april 2015 ten grondslag gelegd en bepaald dat geen tegemoetkoming wordt uitgekeerd. Het door [appellante] betaalde drempelbedrag wordt daarom niet gerestitueerd. In bezwaar heeft het college dit besluit gehandhaafd.
    
    Beroep
    
    4.    In beroep heeft [appellante] de planvergelijking en de taxatie in het deskundigenadvies van Thorbecke bestreden. Ook heeft [appellante] betoogd dat het college haar het bij de aanvraag betaalde drempelbedrag had moeten terugbetalen, omdat uit het advies van Thorbecke volgt dat zij planschade heeft geleden. De rechtbank heeft de betogen van [appellante] verworpen en het beroep ongegrond verklaard.
    
    Hoger beroep
    
    5.    [appellante] bestrijdt in hoger beroep het oordeel van de rechtbank over de juistheid van de planvergelijking, de taxatie en de restitutie van het door haar betaalde drempelbedrag.
    
    6.    [appellante] heeft ter bestrijding van het oordeel van de rechtbank over de taxatie van Thorbecke verschillende stukken overgelegd waaruit volgens haar de onjuistheid blijkt. De stukken bestaan uit taxaties van verschillende makelaars, van de boerderij vóór en na de peildatum, en uit beschikkingen op grond van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: Woz). De taxaties en de Woz-waardes vertonen een vergelijkbaar beeld en dat beeld wijkt af van de taxatie in het advies van Thorbecke. De Afdeling heeft hierin aanleiding gezien om de StAB om een deskundigenbericht te verzoeken.
    
        Deskundigenbericht StAB
    
    7.    De Afdeling heeft de StAB verzocht om de omvang van de gestelde planschade te bepalen. De StAB heeft op 15 december 2017 een deskundigenbericht uitgebracht. Daarin is een vergelijking opgenomen van de planologische bebouwings- en gebruiksmogelijkheden onder het oude en nieuwe bestemmingsplan.
    
    7.1.    De StAB heeft op grond van deze planvergelijking beoordeeld of zich nadeel voordoet ten aanzien van geur, geluid, licht, privacy, uitzicht, wateroverlast, stilstaand water en moerasnatuur, zonlichttoetreding en schaduw, situering, verkeer- en parkeerhinder en de aanwezigheid van de kolk. Bij de beoordeling heeft de StAB van belang geacht dat de boerderij van [appellante] op de peildatum als agrarische bedrijfswoning was bestemd. Daarbij is het woongenot ondergeschikt aan de bedrijfsfunctie, zodat de gevoeligheid voor factoren als uitzicht, geluid en privacy minder groot is dan bij een reguliere woning, waarbij het woongenot voorop staat.
    
        Samengevat weergegeven (en voor zover van belang) heeft de StAB geconcludeerd dat de planwijziging niet heeft geleid tot nadeel. Van de nieuwe dagrecreatieve voorzieningen in de omgeving kan enig stemgeluid en vermindering van de privacy worden verwacht, maar het gebruik is extensief en stemgeluid en vermindering van de privacy vielen onder het oude bestemmingsplan al te verwachten van landbouwers die met landbouwvoertuigen de agrarische gronden in het gebied bewerkten. Ook is volgens de StAB van belang dat de dagrecreatieve voorzieningen op een afstand van circa 130 meter van de boerderij liggen. De door [appellante] gestelde geluidshinder van ganzen heeft de StAB niet kunnen relateren aan het nieuwe bestemmingsplan, omdat de bestemmingen onder dit regime daarop geen grotere aantrekkende werking hebben.
    
        De planwijziging leidt ook niet tot meer geurhinder. Het stilstaand water, waar [appellante] in dit verband op wijst, was al onder het oude regime mogelijk en kan slechts op enige afstand van de boerderij worden gerealiseerd. Verder viel onder het oude bestemmingsplan al geurhinder te verwachten van de agrarische cultuurgronden in het gebied, waarop drie keer per jaar mest kon worden uitgereden. Dat het stilstaand water en de volgens [appellante] slecht onderhouden natuur in de omgeving zouden hebben geleid tot een toename van het aantal teken en muggen, is volgens de StAB geen ruimtelijk gevolg van de planwijziging, maar een daarvan losstaande feitelijke omstandigheid. Verder is in een inrichtingsplan opgenomen op welke wijze de natuur is ingericht om te borgen dat insectenoverlast wordt voorkomen. Ook de kolk ten zuiden van de boerderij, die een planologische wijziging is voor zover daar een waterbestemming aan is toegekend, veroorzaakt volgens de StAB geen planologisch nadeel.
    
        Het uitzicht wordt niet nadelig beïnvloed door de planwijziging. De bouwmogelijkheden in de omgeving zijn onder het nieuwe bestemmingsplan afgenomen. De gerealiseerde dijken waren onder het oude plan al mogelijk. Ten zuiden van de boerderij is de mogelijkheid dijken op te richten weliswaar verruimd, maar gelet op de afstand tot de boerderij is dat geen planologisch nadeel.
    
        De StAB is verder ingegaan op de door [appellante] gestelde wateroverlast door scheurvorming en kwelwater. Met het inrichtingsplan is verzekerd dat geen nadelige grondwatereffecten zullen optreden. Mocht dat toch het geval zijn, dan geldt daarvoor de schaderegeling van de Waterwet. [appellante] heeft verklaard dat de scheurvorming en verzakking van de boerderij al tientallen jaren gaande zijn, zodat dit volgens de StAB geen gevolgen zijn van de voorliggende planwijziging. De planwijziging heeft het risico op wateroverlast juist verlaagd doordat de veiligheid van het boezemsysteem als geheel is toegenomen.
    
    7.2.    Op grond hiervan heeft de StAB geconcludeerd dat [appellante] door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan niet in een planologisch nadeliger situatie is komen te verkeren. Omdat er dus geen planschade is ontstaan, heeft de StAB een taxatie achterwege gelaten.
    
        Beoordeling deskundigenbericht
    
    8.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582) mag een bestuursrechter in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Awb. Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
    
    9.    Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om een zienswijze op het deskundigenbericht in te dienen. Alleen [appellante] heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante] in haar zienswijze niets aangevoerd dat leidt tot de conclusie dat het deskundigenbericht niet voldoet aan de hiervoor vermelde maatstaf. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
    
    9.1.    [appellante] wijst er in haar zienswijze op dat de StAB zich in het deskundigenbericht niet aan de opdracht van de Afdeling heeft gehouden. Die stelling heeft [appellante] niet onderbouwd. Voor zover zij bedoelt dat de opdrachtbrief van de Afdeling van 17 augustus 2017 aanwijzingen bevat over de wijze waarop een taxatie dient te worden uitgevoerd, terwijl het deskundigenbericht geen taxatie bevat, merkt de Afdeling op dat pas aan een taxatie wordt toegekomen als wordt geconcludeerd dat door de inwerkingtreding van een bestemmingsplan planologisch nadeel is ontstaan. Dat is volgens de StAB, zoals voormeld, niet het geval. De opdracht van de Afdeling hield niet in, dat de StAB er al van moest uitgaan dat er planschade zou zijn, zoals [appellante] kennelijk ten onrechte meent.
    
    9.2.    Verder wijst [appellante] ter bestrijding van het deskundigenbericht op enkele feiten en omstandigheden die niet raken aan de door de StAB uitgevoerde planvergelijking. Die feiten en omstandigheden kunnen om die reden geen afbreuk doen aan de daaruit volgende conclusies. Tot deze feiten en omstandigheden behoren de onder 6 vermelde taxaties, waar [appellante] opnieuw naar verwijst, de door haar gestelde schaduwschade ten gevolge van de feitelijke uitvoering van de nieuwe planologische mogelijkheden en het niet kunnen verkopen van de boerderij zolang die werkzaamheden in uitvoering waren, de historische context van de omgeving en de woonbestemming die thans op haar boerderij rust. Bij het laatste is van belang dat de woonbestemming niet het gevolg is van de bestemmingsplannen waarop het voorliggende verzoek om een vergoeding van planschade betrekking heeft - de boerderij ligt immers buiten het plangebied daarvan - maar van het latere bestemmingsplan "Bestemmingsplan Buitengebied".
    
    9.3.    [appellante] wijst verder op enkele feiten en omstandigheden die weliswaar raken aan de planvergelijking, maar geen twijfel oproepen over de juistheid daarvan. Zo lijkt de omgeving volgens [appellante] nu niet meer op de oude omgeving. Bij de beantwoording van de vraag of zich planologisch nadeel heeft voorgedaan, is echter niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van de planologische regimes kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7254). De StAB heeft in het deskundigenbericht uiteengezet dat realisatie van een deel van de dijken, waarop [appellante] in dit kader wijst, al onder het oude bestemmingsplan mogelijk was, en voor zover die mogelijkheid is uitgebreid, dat vanwege de afstand tot de boerderij geen planologisch nadeel is. Voor zover [appellante] stelt dat het aantal muggen, teken en ganzen in de omgeving is toegenomen, wijst de Afdeling erop dat de StAB daar in het deskundigenbericht op is ingegaan en dat [appellante] niet heeft onderbouwd waarom de conclusie van de StAB daarover onjuist is.
    
    9.4.    Tot slot berust de stelling dat de StAB de huidige staat van onderhoud van de boerderij ten onrechte in aanmerking heeft genomen op een onjuiste lezing van het deskundigenbericht. De StAB heeft uitdrukkelijk vermeld dat de staat van de boerderij buiten beschouwing is gelaten.
    
    10.    Gelet op het voorgaande gaat de Afdeling af op de inhoud van het deskundigenbericht van de StAB. Daarmee staat vast dat [appellante] door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan geen planologisch nadeel heeft geleden. Conclusie is dan ook dat het college [appellante] terecht geen vergoeding in planschade heeft uitgekeerd.
    
        Terugbetaling drempelbedrag
    
    11.    [appellante] betoogt tot slot tevergeefs dat het college het van haar geheven recht voor de behandeling van de aanvraag om vergoeding van planschade, moet terugbetalen. Uit artikel 6.4, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) volgt dat het recht alleen wordt terugbetaald als geheel of ten dele positief op de aanvraag is beslist. Het college heeft [appellante] geen tegemoetkoming toegekend omdat de schade vanwege het wettelijk verplicht toe te passen normaal maatschappelijk risico geheel voor haar rekening blijft. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college dus niet positief op de aanvraag beslist als bedoeld in artikel 6.4, vierde lid, van de Wro en is er daarom geen reden het door [appellante] betaalde bedrag aan haar terug te betalen.
    
    Slotsom
    
    12.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven    w.g. Baart
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2018
    
    799.  BIJLAGE
    
    Wet ruimtelijke ordening
    
    Artikel 6.1
    
    1.     Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    2.     Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is:
    
        a. een bepaling van een bestemmingsplan […];
    
        […]
    
    Artikel 6.2
    
    1.     Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager.
    
    2.     In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager:
    
        […]
    
        b. van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is:
    
            1°.     van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of
    
            2°.     van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1.
    
    Artikel 6.4
    
    1.     Van de indiener van de aanvraag heffen burgemeester en wethouders een recht.
    
    […]
    
    4.     Indien op de aanvraag geheel of ten dele positief wordt beslist, storten burgemeester en wethouders aan de indiener het door hem betaalde recht terug.
    
    Artikel 6.5
    
    1.     Indien burgemeester en wethouders een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 6.1 toekennen, vergoeden burgemeester en wethouders daarbij tevens:
    
        a. de redelijkerwijs gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand;
    
        […]