ECLI:NL:RVS:2019:3314, Raad van State, 02-10-2019, 201807730/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 april 2017 heeft de inspecteur-generaal Vermilion onder oplegging van een dwangsom gelast de winning van gas uit het voorkomen Langezwaag vanuit put LZG-03 binnen een dag na verzending van het besluit te staken en gestaakt te houden.

201807730/1/A1.
    Datum uitspraak: 2 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Vermilion Energy Netherlands B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    en
    de inspecteur-generaal der mijnen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 april 2017 heeft de inspecteur-generaal Vermilion onder oplegging van een dwangsom gelast de winning van gas uit het voorkomen Langezwaag vanuit put LZG-03 binnen een dag na verzending van het besluit te staken en gestaakt te houden.
    Tegen dit besluit heeft Vermilion bezwaar gemaakt.
    Bij besluit van 22 november 2017 heeft de inspecteur-generaal het besluit van 10 april 2017 ingetrokken.
    Tegen dit besluit heeft het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen bezwaar gemaakt.
    Bij besluit van 26 maart 2018 heeft de inspecteur-generaal het door Vermilion tegen het besluit van 10 april 2017 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Tegen dit besluit heeft Vermilion beroep bij de rechtbank ingesteld.
    De rechtbank heeft het beroep doorgezonden aan de Afdeling.
    Bij besluit van 11 september 2018 heeft de inspecteur-generaal het besluit van 26 maart 2018 ingetrokken en de bezwaren van Vermilion tegen het besluit van 10 april 2017 en van het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen tegen het besluit van 22 november 2017 beide ongegrond verklaard.
    Vermilion heeft tegen dit besluit gronden aangevoerd.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2019, waar Vermilion, vertegenwoordigd door mr. H.M. Israëls, advocaat te Amsterdam, en mr. R. Olivier, advocaat te Den Haag, en de inspecteur-generaal, vertegenwoordigd door mr. W.R. de Vreeze en dr. ir. M.W. Schouten, zijn verschenen.
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heropend en Vermilion in de gelegenheid gesteld een nadere reactie te geven. Vermilion heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt. De inspecteur-generaal heeft hierop een reactie gegeven.
    Met toestemming van partijen is afgezien van verdere behandeling van de zaak ter zitting. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Vermilion beschikt over de winningsvergunning "Gorredijk" voor het winnen van gas uit onder meer het voorkomen Langezwaag, dat ligt onder gebied dat behoort tot de gemeenten Heerenveen en Opsterland. Bij besluit van 13 september 2012 heeft de minister van Economische Zaken (thans: de minister van Economische Zaken en Klimaat; hierna: de minister) ingestemd met het winningsplan Langezwaag van Vermilion. Dat winningsplan had betrekking op de winning van gas uit de lagen Zechstein-2 en Vlieland via put LZG-01.
        Op 25 november 2014 heeft Vermilion de minister verzocht om instemming met een gewijzigd winningsplan, waarin tevens winning uit deze lagen via put LZG-02 is beschreven. Bij brief van 29 juni 2016 heeft de minister Vermilion meegedeeld dat een besluit omtrent instemming op korte termijn niet viel te verwachten. Omdat het gewijzigde winningsplan van Vermilion geen aanleiding gaf tot zorg over mogelijke bodembeweging, mocht de productie overeenkomstig dit winningsplan doorgang vinden. De winning zou echter alsnog kunnen worden stilgelegd indien zou worden geconstateerd dat de bodembeweging niet verloopt conform het geldende winningsplan of toch zou blijken van consequenties voor de veiligheid.
        Op 24 november 2016 heeft Vermilion de minister verzocht om instemming met een nader gewijzigd winningsplan. Hierin was winning van gas uit een nieuw deel van het voorkomen via een nieuwe put LZG-03 beschreven. De minister heeft uiteindelijk op 20 juni 2018 ingestemd met het nader gewijzigde winningsplan. Vermilion heeft put LZG-03 op 24 november 2016, dus reeds voorafgaand aan de instemming van de minister met het nader gewijzigde winningsplan, in gebruik genomen. Volgens de inspecteur-generaal handelde Vermilion hiermee in strijd met artikel 34, eerste en derde lid, van de Mijnbouwwet. Hij heeft Vermilion daarom op 10 april 2017 onder verbeurte van een dwangsom gelast om de winning van gas vanuit put LZG-03 binnen een dag te staken en gestaakt te houden. Bij besluit van 22 november 2017 heeft de inspecteur-generaal de last onder dwangsom weer ingetrokken, omdat op dat moment een ontwerpbesluit tot instemming met het nader gewijzigde winningsplan ter inzage lag, waarmee volgens hem concreet zicht op legalisering was ontstaan.
        Vermilion heeft de last onder druk van de dwangsom nageleefd door de winning van gas via put LZG-03 tussen de oplegging van de last en de intrekking daarvan te staken. Zij kan zich echter niet met die last verenigen. Het beroep richt zich thans alleen nog tegen de ongegrondverklaring van haar bezwaar tegen het besluit van 10 april 2017.
    Heropening onderzoek
    2.    Na zitting heeft Vermilion de Afdeling verzocht het onderzoek te heropenen teneinde haar in de gelegenheid te stellen een nadere reactie te geven op het door de inspecteur-generaal ter zitting ingenomen standpunt omtrent de betekenis van artikel 35, eerste lid, van de Mijnbouwwet, omdat de inspecteur-generaal zich pas ter zitting voor het eerst in de procedure op dat artikellid heeft beroepen. De Afdeling heeft het onderzoek hierop heropend en Vermilion in de gelegenheid gesteld schriftelijk op dit standpunt te reageren. Vermilion heeft bij brief van 4 juli 2019 een nadere reactie ingezonden.
        De Afdeling stelt vast dat Vermilion in deze nadere reactie niet uitsluitend is ingegaan op het hiervoor bedoelde standpunt van de inspecteur-generaal, maar ook een nadere reactie heeft gegeven op diens inhoudelijke standpunt omtrent de mogelijke effecten van de winning op bodemdaling. De Afdeling heeft het onderzoek evenwel uitsluitend heropend om Vermilion in de gelegenheid te stellen om, overeenkomstig haar verzoek, te reageren op het door de inspecteur-generaal ter zitting ingenomen standpunt omtrent artikel 35, eerste lid, van de Mijnbouwwet. De Afdeling ziet bovendien geen aanleiding voor het oordeel dat Vermilion niet reeds uiterlijk ter zitting adequaat op het inhoudelijke standpunt omtrent de mogelijke effecten van de winning op bodemdaling heeft kunnen reageren, nu dit reeds eerder in de procedure aan de orde is geweest. De Afdeling laat hetgeen Vermilion in haar nadere reactie van 4 juli 2019 omtrent de mogelijke effecten van de winning op bodemdaling naar voren heeft gebracht dan ook buiten beschouwing, evenals de reactie van de inspecteur-generaal hierop.
    Overtreding
    3.    Vermilion betoogt dat de inspecteur-generaal ten onrechte heeft aangenomen dat de winning van gas via put LZG-03 voorafgaand aan de instemming met het nader gewijzigde winningsplan in strijd was met artikel 34, eerste en derde lid, van de Mijnbouwwet. Volgens haar werd het gebruik van put LZG-03 al gedekt door het gewijzigde winningsplan uit 2014, terwijl de minister het haar had toegestaan om gas volgens dat gewijzigde winningsplan te winnen. Dit winningsplan had betrekking op het winnen van gas uit het voorkomen Langezwaag, waartoe ook put LZG-03 werd gebruikt. Bepalend is dat het gebruik van deze put geen verandering bracht in de daarin beschreven productieduur en -volume, terwijl de winning uit deze put niet leidde tot een grotere bodemdaling of een groter seismisch risico. Vermilion bestrijdt dat uit artikel 35, eerste lid, van de Mijnbouwwet volgt dat de geografische ligging - oftewel de contouren, geprojecteerd op maaiveldniveau - van het deel van het voorkomen waaruit via put LZG-03 gas werd gewonnen, maakt dat de winning niet overeenkomstig dit winningsplan plaatsvond. Uit artikel 24, eerste lid, van het Mijnbouwbesluit volgt dat slechts de geologische ligging - oftewel de doorsnede - van de reservoirlagen en reservoircomponenten moet worden beschreven. De geografische ligging en ruimtelijke belangen spelen uitsluitend een rol bij de winningsvergunning. Verder is inherent aan winningsplannen dat de begrenzing van reservoirs niet exact kan worden weergegeven en uitvoering niet steeds exact zoals beschreven zal verlopen, aldus Vermilion. Zij wijst er verder op dat de minister in het instemmingsbesluit, in lijn met andere instemmingsbesluiten, heeft aangegeven dat voor het aanboren van een vierde put geen wijziging van het winningsplan is vereist.
    3.1.    Volgens de inspecteur-generaal was de winning van gas via put LZG-03 voorafgaand aan de instemming met het nader gewijzigde winningsplan in strijd met artikel 34, eerste en derde lid, van de Mijnbouwwet. Hiertoe acht hij van belang dat het gas dat via deze put werd gewonnen zich bevindt buiten de begrenzing van de delen van het voorkomen waaruit gas via de putten LZG-01 en LZG-02 werd gewonnen, hetgeen in de eerdere versies van het winningsplan nog niet was beschreven. Het deel van het voorkomen waaruit via put LZG-03 werd gewonnen stond bovendien niet in communicatie met de delen van het voorkomen waaruit via de putten LZG-01 en LZG-02 werd gewonnen. De winning uit dit deel van het voorkomen was volgens hem dan ook niet overeenkomstig artikel 35, eerste lid, aanhef en ander a, van de Mijnbouwwet in het oorspronkelijke winningsplan beschreven. Deze winning kon er bovendien toe leiden dat de in het oorspronkelijke winningsplan beschreven bodemdalingskom in mindere of meerdere mate zou verschuiven, zodat andere bovengrondse bebouwing daarvan effecten zou kunnen ondervinden. Het was aan de minister om deze effecten en de risico's voorafgaand aan winning uit dit deel van het voorkomen in een instemmingsprocedure te beoordelen, aldus de inspecteur-generaal.
    3.2.    Artikel 34 van de Mijnbouwwet luidde op 10 april 2017:
    "1. Het winnen van delfstoffen vanuit een voorkomen geschiedt overeenkomstig een winningsplan.
    […]
    3. Het winningsplan behoeft de instemming van Onze Minister.
    4. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing, voor zover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat, op:
    a. de voorbereiding van een besluit omtrent instemming met een winningsplan en […]
    5. Onze Minister stelt in de gelegenheid advies uit te brengen over een instemming met een winningsplan als bedoeld in het vierde lid, onderdeel a, […]:
    a. gedeputeerde staten van een provincie binnen het gebied waarop een winningsplan betrekking heeft;
    b. burgemeester en wethouders van een gemeente binnen het gebied waarop het winningsplan betrekking heeft en
    c. het dagelijks bestuur van een waterschap binnen het gebied waarop een winningsplan betrekking heeft.
    […]."
        Artikel 35 luidde:
    "1. Het winningsplan bevat voor elk voorkomen binnen het vergunningsgebied ten minste een beschrijving van:
    a. de verwachte hoeveelheid aanwezige delfstoffen en de ligging ervan;
    […]
    f. de bodembeweging ten gevolge van de winning alsmede de daarmee verband houdende activiteiten en de maatregelen ter voorkoming van schade door bodembeweging, […];
    g. de risico’s voor omwonenden, gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan met een risicobeoordeling, […]."
        Artikel 36, eerste lid, luidde:
    "Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren:
    a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
    b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
    c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
    d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
    […]
    3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot het winningsplan."
    3.3.    De Afdeling stelt vast dat het deel van het voorkomen Langezwaag waaruit gas via put LZG-03 werd gewonnen, zoals opgenomen op de kaart bij het "Overzicht ligging voorkomens en mijnbouwwerken" in het winningsplan van 24 november 2016, nieuw is in vergelijking met het winningsplan waarmee de minister ten tijde van het handhavingsbesluit had ingestemd. Alleen al gelet op de aanzienlijke omvang van dit deel van het voorkomen, dat ruim een kwart beslaat van het voorkomen zoals beschreven in het eerdere winningsplan, kan het niet weergeven daarvan in dat eerdere winningsplan niet worden beschouwd als een enkele, aan een winningsplan inherente, onnauwkeurigheid in de daarin weergegeven begrenzing of als een ondergeschikte wijziging als gevolg van nieuwe inzichten omtrent de exacte begrenzing van het voorkomen. De enkele omstandigheid dat, naar Vermilion stelt, dit deel van het voorkomen tot het voorkomen Langezwaag kan worden gerekend en met de winning uit dit deel binnen de productieduur en -volume als weergegeven in het eerdere winningsplan werd gebleven, laat onverlet dat winning uit dit deel niet is beschreven in dat winningsplan. Uit artikel 35, eerste lid, van de Mijnbouwwet volgt evenwel dat onder meer de ligging van het te winnen gas in het winningsplan moet zijn beschreven. Anders dan Vermilion, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat deze bepaling, gelet op de tekst en strekking daarvan, niet ten minste mede ziet op de geografische ligging van het voorkomen. Vermilion beroept zich in dit verband tevergeefs op artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, van het Mijnbouwbesluit. Op grond van dit artikelonderdeel dient een winningsplan een beschrijving te bevatten van de verwachte hoeveelheid en de samenstelling van de aanwezige koolwaterstoffen, onderverdeeld naar reservoirlaag en reservoircompartiment. Deze hoeveelheid en samenstelling betreffen andere aspecten dan de ligging van een voorkomen. Er is dan ook geen aanleiding om aan te nemen dat onderdeel a van dat artikellid in zoverre een nadere uitwerking van de ligging van de verwachte aanwezige delfstoffen als bedoeld in artikel 35, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet vormt. Verder is van belang dat een winningsplan op grond van artikel 35, eerste lid, aanhef en onder f en g, van de Mijnbouwwet tevens een beschrijving van de bodembeweging ten gevolge van de winning en een risicobeoordeling van de risico's voor omwonenden, gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan moet bevatten. De Afdeling ziet geen grond om eraan te twijfelen dat de geografische ligging van het voorkomen waaruit wordt gewonnen van betekenis is voor deze risicobeoordeling. Vermilion kan dan ook evenmin worden gevolgd in haar standpunt dat de geografische ligging bij uitsluiting een aspect van ruimtelijke ordening is dat in het kader van een winningsvergunning aan de orde is. Ook overigens biedt de wetsgeschiedenis geen aanknopingspunt om aan te nemen dat artikel 35, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet niet ten minste mede ziet op de geografische ligging van het voorkomen. Overigens stelt de Afdeling vast dat Vermilion in haar winningsplannen onder "Overzicht ligging voorkomens en mijnbouwwerken", waarbij een verwijzing naar artikel 35, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet en artikel 24, eerste lid, aanhef en onder d, van het Mijnbouwbesluit is opgenomen, juist de geografische ligging van het voorkomen Langezwaag heeft weergegeven.
        Mede gelet op de aanzienlijke omvang van het deel van het voorkomen waaruit winning via put LZG-03 plaatsvond, hoefde de inspecteur-generaal niet op voorhand aan te nemen dat door het winnen van gas uit dit deel van het voorkomen geen andere gevolgen waren te verwachten dan beschreven in het winningsplan waarmee de minister had ingestemd. Het was aan de minister om deze beoordeling in de instemmingsprocedure te maken.
        Gelet op het voorgaande heeft de inspecteur-generaal op goede gronden aangenomen dat de winning van gas uit het bedoelde deel van het voorkomen via put LZG-03 door Vermilion niet plaatsvond overeenkomstig een winningsplan waarmee de minister had ingestemd. Vermilion overtrad daarmee artikel 34, eerste lid, gelezen in samenhang met het derde lid, van de Mijnbouwwet. De Afdeling merkt hierbij op dat voor de vraag of Vermilion een overtreding beging niet bepalend is dat de minister het haar bij brief van 29 juni 2016 had toegestaan om, vooruitlopend op instemming, voorlopig gas te winnen overeenkomstig de eerste wijziging van het winningsplan. Het deel van het voorkomen waaruit via put LZG-03 werd gewonnen was bovendien ook in die eerste wijziging van het winningsplan nog niet weergegeven.
        Het betoog faalt.
    4.    Vermilion betoogt dat de inspecteur-generaal in het handhavingsbesluit in strijd met artikel 5:9 van de Awb niet duidelijk heeft vermeld wat volgens hem de overtreding en het overtreden wettelijke voorschrift zijn. Ter zitting heeft Vermilion zich op het standpunt gesteld dat in dit besluit niet het winnen van gas uit een ander deel van het voorkomen dan in het winningsplan beschreven, maar het loutere gebruik van put LZG-03 als overtreding is aangemerkt. Door verder aan de bedoelde overtreding zowel het eerste als het derde lid van artikel 34 van de Mijnbouwwet ten grondslag heeft gelegd, is onduidelijk welk voorschrift volgens de inspecteur-generaal nu precies is overtreden, aldus Vermilion.
    4.1.    Artikel 5:9 van de Awb luidt:
    "De beschikking tot oplegging van een bestuurlijke sanctie vermeldt:
    a. de overtreding alsmede het overtreden voorschrift;
    […]."
        De Afdeling volgt Vermilion niet in haar betoog dat in het besluit van 10 april 2017 het loutere gebruik van put LZG-03 als overtreding is weergegeven, en niet het winnen van gas uit een ander deel van het voorkomen dan in het winningsplan beschreven. Uit het besluit blijkt genoegzaam dat de overtreding wordt gevormd door de productie, oftewel het winnen van gas, uit deze put. Hierbij is toegelicht dat de ligging van het gas dat via put LZG-03 wordt gewonnen, niet is beschreven en de mogelijke bodemdaling als gevolg daarvan niet in kaart is gebracht. Dat, zoals Vermilion naar voren heeft gebracht, is vermeld dat de overtreding ongedaan kan worden gemaakt door het gebruik van put LZG-03 te staken en gestaakt te houden, moet worden onderscheiden van deze weergave van de overtreding.
        Voorts heeft de inspecteur-generaal terecht zowel het eerste lid als het derde lid van artikel 34 van de Mijnbouwwet als overtreden voorschrift vermeld. Uit deze leden in samenhang gelezen volgt immers dat winning dient plaats te vinden overeenkomstig een winningsplan waarmee door de minister is ingestemd. Een winningsplan dat aan die voorwaarde voldeed ontbrak in dit geval.
        Het betoog faalt.
    5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Concreet zicht op legalisering
    6.    Vermilion betoogt dat ten tijde van het handhavingsbesluit van 10 april 2017 concreet zicht op legalisering bestond. Zij had op dat moment al een nader gewijzigd winningsplan overgelegd waarin de winning van gas uit het bewuste deel van het voorkomen via put LZG-03 was beschreven en was in afwachting van instemming door de minister. Voor de vraag of die instemming zou worden gegeven, hoefde de in artikel 34 van de Mijnbouwwet voorgeschreven adviezen volgens Vermilion niet te worden afgewacht. Dit kon volgens Vermilion op voorhand worden vastgesteld nu de limitatief geformuleerde weigeringsgronden in artikel 36 van de Mijnbouwwet zich in dit geval niet voordeden.
    6.1.    De inspecteur-generaal stelt zich op het standpunt dat op 10 april 2017 nog geen concreet zicht op legalisering bestond, omdat de minister op dat moment nog geen ontwerpbesluit over het nader gewijzigde winningsplan ter inzage had gelegd, terwijl de minister ook nog geen kennis had kunnen nemen van de verschillende nog uit te brengen adviezen.
    6.2.    Ingevolge artikel 34, vierde lid, van de Mijnbouwwet wordt een besluit omtrent instemming met een winningsplan of met een wijziging van een winningsplan voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb. De Afdeling stelt vast dat de minister op 10 april 2017 nog geen ontwerpbesluit over het nader gewijzigde winningsplan ter inzage had gelegd en dat de minister op 10 april 2017 nog niet beschikte over de in het vijfde lid bedoelde adviezen en over een advies van de Technische commissie bodembeweging. Deze adviezen zijn relevant voor de vraag of de minister instemming met het nader gewijzigde winningsplan, gelet op de in artikel 36 gegeven weigeringsgronden, zou kunnen weigeren. Het nader gewijzigde winningsplan zelf was onvoldoende om vooruitlopend op de beoordeling door de minister objectief te kunnen vaststellen dat deze weigeringsgronden zich in dit geval niet voordeden. De inspecteur-generaal heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat op 10 april 2017 geen concreet zicht op legalisering bestond.
        Het betoog faalt.
    Gelijkheidsbeginsel
    7.    Volgens Vermilion heeft de inspecteur-generaal, door jegens haar handhavend op te treden, gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Zij beroept zich in dit verband op andere gevallen waarin de inspecteur-generaal te kennen heeft gegeven het gebruik van een niet in een winningsplan beschreven put aan te merken als vallend binnen de grenzen van dat winningsplan, dan wel gebruik van een nieuwe put vooruitlopend op instemming met een gewijzigd winningsplan toestond. Dit deed zich volgens haar onder meer voor bij haar ingebruikname van put LZG-02, en in het geval van de ingebruikname van put Vries-10 van de Nederlandse Aardolie Maatschappij.
    7.1.    Zoals volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de inspecteur-generaal in het voorliggende geval van Vermilion niet bepalend geacht dat winning van gas plaatsvond uit de nieuw in gebruik genomen put LZG-03, maar dat via deze put gas werd gewonnen uit een deel van het voorkomen dat niet in het bewuste winningsplan was beschreven. Niet gebleken is dat via de putten in de door Vermilion genoemde gevallen eveneens gas werd gewonnen uit een niet in het winningsplan beschreven voorkomen of deel daarvan. Uit de door de door Vermilion genoemde gevallen blijkt dan ook niet dat de inspecteur-generaal het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden door in dit geval handhavend op te treden.
        Het betoog faalt.
    Bestendige gedragslijn
    8.    Vermilion betoogt dat de inspecteur-generaal in redelijkheid geen gebruik kon maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Daarbij beroept zij zich op de bestendige gedragslijn van de minister tot 2017 om onder omstandigheden toe te staan dat vooruitlopend op de instemming met een winningsplan overeenkomstig dat winningsplan werd gewonnen, zoals ook blijkt uit de brief van de minister aan Vermilion van 29 juni 2016. Daarbij voert Vermilion aan dat, waar instemming voorheen in een periode van ongeveer zes weken te verwachten was, verzoeken om instemming ten tijde van het besluit langdurig werden aangehouden, waarbij de beslistermijn niet werd gehaald, en aan een strengere toetsing dan voorheen werden onderworpen.
    8.1.    In de brief van 29 juni 2016 heeft de minister uiteengezet dat de wijziging van de Mijnbouwwet vanaf 1 januari 2017 tot gevolg heeft dat reeds ingediende (wijzigingen van) winningsplannen aangevuld zouden moeten worden met een seismische risicoanalyse. Verder heeft hij uiteengezet dat alle verzoeken om instemming in beginsel zouden moeten worden voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb. In dat kader kunnen over een ontwerpbesluit zienswijzen worden ingebracht en wordt niet alleen advies ingewonnen bij het Staatstoezicht op de Mijnen, maar ook bij de provincie, gemeenten, waterschappen en de Mijnraad. Hierdoor, en door het grote aantal winningsplannen waarover nog een besluit omtrent instemming moest worden genomen, voorzag de minister dat de procedure voor het overgrote deel van deze winningsplannen aanmerkelijk langer zou duren dan voorheen. Om deze reden heeft de minister het voor verschillende gevallen toegestaan dat, vooruitlopend op instemming, productie overeenkomstig de in procedure zijnde (gewijzigde) winningsplannen plaatsvond. Het betrof concrete gevallen waarin geen consequenties voor in de in de vigerende winningsplannen beschreven bodembeweging te verwachten waren en waarin uit de uitgevoerde seismische risicoanalyse was gebleken dat de veiligheid niet in geding was.
        De Afdeling stelt vast dat de brief aldus uitsluitend betrekking heeft op winningsplannen en wijzigingen van winningsplannen die op 29 juni 2016 ter instemming bij hem waren ingediend, en waarvan een voorlopige inschatting van de consequenties voor bodembeweging en veiligheid was gemaakt. De brief van de minister biedt geen aanknopingspunt om aan te nemen dat daarin mede een gedragslijn is neergelegd voor andere winningsplannen of wijzigingen van winningsplannen die nog vóór 1 januari 2017 zouden worden ingediend, zoals het nader gewijzigde winningsplan van Vermilion voor winning uit een nieuw deel van het voorkomen via put LZG-03.
        Ook voor zover, naar Vermilion stelt, de minister voorafgaand aan deze brief een hiermee te vergelijken bestendige gedragslijn hanteerde, hoefde de inspecteur-generaal daarin geen aanleiding te vinden om in dit geval af te zien van handhavend optreden. De inspecteur-generaal heeft terecht in aanmerking genomen dat met de beoordeling van winningsplannen door de minister een groot maatschappelijk belang is gediend. Daarbij heeft hij niet ten onrechte in aanmerking genomen de maatschappelijke onrust die omtrent gaswinning is ontstaan en de keuze van de wetgever om de Mijnbouwwet vanaf 1 januari 2017 aan te scherpen zoals beschreven in de brief van de minister, waarbij ook de weigeringsgronden voor instemming met winningsplannen zijn uitgebreid. De inspecteur-generaal mocht hierbij bovendien in aanmerking nemen dat het voorafgaand aan instemming met een winningsplan toestaan van een winning onomkeerbare gevolgen kan hebben. Dat met een besluit omtrent instemming ten tijde van het handhavingsbesluit een aanmerkelijk langere termijn dan voorheen was gemoeid, is een direct gevolg van de door de wetgever gemaakte keuzes. Dit hoefde voor de inspecteur-generaal dan ook geen aanleiding te vormen om het Vermilion toe te staan om op het besluit omtrent instemming vooruit te lopen. Ook voor zover, zoals Vermilion stelt, overschrijding van de beslistermijn was te verwachten, bood dat haar geen vrijbrief om op dat besluit vooruit te lopen.
        Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    9.    Het beroep is ongegrond.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. D.A.C. Slump, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Beek-Gillessen    w.g. Witsen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2019
    727.