ECLI:NL:RVS:2019:1030, Raad van State, 03-04-2019, 201705383/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 maart 2016 heeft het college [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet naleven van de milieuvergunning voor haar inrichting aan de [locatie] te Rotterdam (hierna: de inrichting).

201705383/1/A1.
    Datum uitspraak: 3 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 mei 2017 in zaak nr. 16/9351 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 maart 2016 heeft het college [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet naleven van de milieuvergunning voor haar inrichting aan de [locatie] te Rotterdam (hierna: de inrichting).
    Bij besluit van 14 oktober 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 10 maart 2016 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 24 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 24 augustus 2017 heeft het college bij [appellante] een bedrag van € 90.000,00 aan verbeurde dwangsommen ingevorderd.
    Bij besluit van 11 september 2017 heeft het college bij [appellante] een bedrag van € 90.000,00 aan verbeurde dwangsommen ingevorderd.
    Bij besluit van 6 juni 2018 heeft het college bij [appellante] een bedrag van € 120.000,00 aan verbeurde dwangsommen ingevorderd.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juli 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. M.H.W. Bodelier, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door drs. A.W. Lameijer, ing. H.G.M.E. van Ostaay en J.C.J. Mangelaars, zijn verschenen.
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling de zaak heropend.
    Bij besluit van 12 februari 2019 heeft het college bij [appellante] een bedrag van € 150.000,00 aan verbeurde dwangsommen ingevorderd.
    Bij besluit van 13 november 2018 heeft het college het besluit 10 maart 2016 tot oplegging van de last onder dwangsom ingetrokken.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 5 maart 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. M.H.W. Bodelier en mr. J.H. Christ, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door drs. A.W. Lameijer, ing. A.B.M. Freriks Pigmans en R. van de Kasteele, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    In de inrichting worden onder meer oliën en olieproducten opgeslagen en door schepen en tankwagens verladen. Bij besluit van 15 januari 2008 heeft het college voor de inrichting een revisievergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend. Deze vergunning wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Naar aanleiding van klachten van omwonenden over geurhinder heeft het college een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van voorschrift 3.9 van deze vergunning. De last houdt in dat (blijvend) aan voorschrift 3.9 wordt voldaan. De rechtbank heeft het dwangsombesluit in stand gelaten. Vervolgens heeft het college vier besluiten tot invordering van verbeurde dwangsommen genomen en het dwangsombesluit ingetrokken. In het intrekkingsbesluit is uitdrukkelijk bepaald dat daaraan geen terugwerkende kracht is verbonden. [appellante] heeft deze besluiten betwist, zodat deze, gelet op artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht, ook onderwerp van het geding zijn.
    De last onder dwangsom
    2.    Voorschrift 3.9 van de vergunning van 15 januari 2008 luidt:
    "De emissies van de installaties moeten zodanig zijn beperkt dat onder normale omstandigheden (dat wil zeggen alle werkzaamheden in de inrichting die volgens de vergunning mogen worden uitgevoerd in- en uitbedrijfname inbegrepen) buiten de inrichting geen geur afkomstig van de inrichting waarneembaar is."
        Dit beschermingsniveau komt overeen met maatregelniveau 1, als bedoeld in het provinciale geurbeleid "Geuraanpak Kerngebied Rijnmond". Maatregelniveau 2 houdt in dat ter plaatse van een geurgevoelige locatie geen geur afkomstig van de inrichting waarneembaar mag zijn. Maatregelniveau 3 houdt in de inrichting ter plaatse van een geurgevoelige locatie geen geuroverlast mag veroorzaken.
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voorschrift 3.9 bij besluit van 13 oktober 2009 is ingetrokken, zodat het opleggen van een last onder dwangsom wegens overtreding van dat voorschrift niet mogelijk is. [appellante] wijst er in dit verband op dat het college in het besluit van 14 juli 2015 tot het verlenen van een vergunning voor een milieuneutrale verandering van de inrichting heeft overwogen dat maatregelniveau 2 is vergund.
    3.1.    Bij besluit van 13 oktober 2009 heeft het college krachtens de Wet milieubeheer een vergunning verleend voor het veranderen van de inrichting. Deze vergunning ziet op de uitbreiding van de opslag en belading van een aantal producten van de klasse 1 die worden opgeslagen in tankputten 16 en 17. In het besluit van 13 oktober 2009 overweegt het college dat de inrichting kan voldoen aan maatregelniveau 3, welk niveau in de vergunning wordt voorgeschreven. Het geldende voorschrift waarin maatregelniveau 1 is voorgeschreven, wordt ingetrokken, aldus het college in het besluit. In het dictum van het besluit is evenwel bepaald dat voorschrift 3.9 van de vergunning van 15 januari 2008 wordt ingetrokken, voor zover dat van toepassing is op de aangevraagde activiteiten. Dit betekent dat voorschrift 3.9 niet geldt voor de opslag en verlading van producten (klasse 1) in tankputten 16 en 17. Voor die activiteiten geldt voorschrift 3.25 van de veranderingsvergunning, waarin maatregelniveau 3 is voorgeschreven. Voor de activiteiten die bij besluit van 15 januari 2008 zijn vergund behelst het besluit van 13 oktober 2009 geen wijziging van het geldende maatregelniveau; voorschrift 3.9 blijft voor die activiteiten gelden. Verder zijn bij besluit van 14 juli 2015 tot het verlenen van een vergunning voor een milieuneutrale verandering de geurvoorschriften van de vergunning van 15 januari 2018 niet gewijzigd. De overweging in het besluit dat maatregelniveau 2 is vergund behelst geen wijziging van voorschrift 3.9.
        Gelet op het voorgaande gold ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom voorschrift 3.9 - en daarmee maatregelniveau 1 - voor de activiteiten die bij besluit van 15 januari 2008 zijn vergund.
        Het betoog faalt.
    4.    [appellante] heeft in zijn hogerberoepschrift betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was tot het opleggen van een last onder dwangsom, omdat ten tijde van het nemen van dat besluit zich geen overtreding meer voordeed en er ook geen gegronde vrees bestond voor herhaling van de overtreding. [appellante] had immers maatregelen genomen om geuroverlast te voorkomen. Ter zitting van 30 juli 2018 heeft [appellante] dit betoog in die zin toegelicht, dat het besluit tot het opleggen van de last niet deugdelijk is gemotiveerd en innerlijk tegenstrijdig is, omdat het college in dat besluit erkent dat het probleem bij de bron is aangepakt.
    4.1.    De omstandigheid dat de oorzaak van de geconstateerde overtreding van voorschrift 3.9 is weggenomen laat onverlet dat dit voorschrift vanwege andere activiteiten kan worden overtreden. Reeds hierom leidt de overweging in het besluit van 10 maart 2016 dat het probleem van de geuroverlast bij de oorzaak is aangepakt, niet tot het oordeel dat het opleggen van de last innerlijk tegenstrijdig is of ondeugdelijk is gemotiveerd.
        Het betoog faalt.
    5.    Naar aanleiding van geurklachten van omwonenden in de periode van 27 december 2015 tot 19 januari 2016 heeft de DCMR Milieudienst Rijnmond onderzoeken uitgevoerd. Bij die onderzoeken is geconstateerd dat sprake was van geuroverlast buiten de inrichting die werd veroorzaakt door de opslag en verlading van stookolie in de tanks 361, 459, 608 en 609. [appellante] heeft deze constatering niet of onvoldoende bestreden, zodat de rechtbank terecht heeft overwogen dat sprake was van een overtreding van voorschrift 3.9. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college bevoegd is om handhavend op te treden.
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college alvorens een besluit tot handhaving te nemen haar in de gelegenheid had moeten stellen om maatregelen te nemen om de geuremissie te beperken. Het provinciale geurbeleid "Geuraanpak Kerngebied Rijnmond", verplicht hiertoe, aldus [appellante]. Verder wijst zij in dit verband op de considerans van vergunning van 15 januari 2008 waarin het college overweegt dat voorschrift 3.9 wordt aangepast indien niet aan het maatregelniveau 1 kan worden voldaan. Volgens [appellante] wist het college dat de inrichting niet aan maatregelniveau 1 kan voldoen, mede gelet op de omstandigheid dat het in eerdere besluiten ervan uitging dat voor de inrichting maatregelniveau 2 of 3 gold. Het college kon onder deze omstandigheden in redelijkheid niet onmiddellijk tot handhavend optreden overgaan, aldus [appellante].
    6.1.     In de considerans van de vergunning van 15 januari 2008 overweegt het college dat maatregelniveau 1 als doelvoorschrift wordt opgenomen. Mocht er onverhoopt toch geurhinder ontstaan, dan kan de vergunning zo nodig worden aangepast, aldus het college in het besluit. Het lag derhalve op de weg van het college naar aanleiding van ingekomen stankklachten te onderzoeken of aanpassing van de vergunning in de rede lag. Dat aanpassing van de vergunning - dan wel het doen van een onderzoek daartoe - toentertijd was geïndiceerd, volgt ook uit het geuronderzoek van april 2017 van Olfasense B.V. dat [appellante] bij de aanvraag om een revisievergunning heeft overgelegd. Het college heeft op 18 juli 2018 de gevraagde revisievergunning verleend en daarbij, op basis van dat geuronderzoek, maatregelniveau 2 voorgeschreven. Daarbij heeft het college overwogen dat blijkens het geuronderzoek de inrichting waarschijnlijk niet kan voldoen aan maatregelniveau 1 en verder dat maatregelniveau 2 wél haalbaar is en overeenkomt met de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
        Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het opleggen van een last onder dwangsom, zonder dat is onderzocht of naleving van vergunningvoorschrift 3.9 - en daarmee de opgelegde last - mogelijk is, en of de vergunning in verband daarmee zou moeten worden aangepast, in strijd is met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, dat inhoudt dat een besluit zorgvuldig moet worden voorbereid. De rechtbank heeft dit niet onderkend.   
        Het betoog slaagt.
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 14 oktober 2016 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Aangezien bij besluit van 11 juli 2018 een nieuwe revisievergunning is verleend, waarin voor de gehele inrichting maatregelniveau 2 is voorgeschreven en deze vergunning thans in werking en onherroepelijk is, zal de Afdeling zelf voorziend het besluit van 10 maart 2016 herroepen.
        De overige hogerberoepsgronden behoeven geen bespreking meer.
    De besluiten tot invordering van verbeurde dwangsommen en intrekking van de last onder dwangsom.
    8.    De herroeping van het dwangsombesluit leidt ertoe dat aan de vier invorderingsbesluiten en het intrekkingsbesluit de wettelijke grondslag is komen te ontvallen. De beroepen tegen die besluiten zijn daarom gegrond. De besluiten moeten worden vernietigd.
    9.    Aan de bespreking van de inhoudelijke gronden komt de Afdeling niet toe.
    Proceskosten
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij zijn de beroepen tegen de vier invorderingsbesluiten en het intrekkingsbesluit aangemerkt als samenhangende zaken, als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
        De in het formulier proceskosten van 30 juli 2018 opgegeven kosten van een deskundige komen niet voor vergoeding in aanmerking reeds omdat een specificatie van die kosten ontbreekt.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 mei 2017 in zaak nr. 16/9351;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 14 oktober 2016, kenmerk PZH-2016-566566298;
    V.    herroept het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 10 maart 2016, kenmerk 22086679/419226;
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 14 oktober 2016;
    VII.    verklaart de beroepen tegen de invorderingsbesluiten van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 24 augustus 2017, 11 september 2017, 6 juni 2018 en 12 februari 2019 en het intrekkingsbesluit van het college van 13 november 2018 gegrond;
    VIII.    vernietigt de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 24 augustus 2017, kenmerk 999944473-9999337611, 11 september 2017, kenmerk 999932929-9999347253, 6 juni 2018, kenmerk 999932929-9999454761, 13 november 2018, kenmerk 999932929-9999515666 en 12 februari 2019, kenmerk 999932929-9999558668;
    IX.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.096,00 (zegge: vierduizend zesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan [appellante] de door haar betaalde griffierechten ten bedrage van € 835,00 (zegge: achthonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Uylenburg    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2019
    190-811.