ECLI:NL:RVS:2020:2701, Raad van State, 11-11-2020, 202000759/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: In het besluit van 6 december 2017 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan Hoondert Beheer B.V. voor het maken, hebben en onderhouden van een uitweg aan de Heinkenszandseweg 19 te ’s-Heerenhoek. Aan deze vergunning zijn voorschriften verbonden. Het bedrijf van Hoondert Beheer B.V. ligt aan de Heinkenszandseweg 19 te ’s-Heerenhoek. Het bedrijf van Sagro Holding Zeeland B.V. ligt daar recht tegenover aan de Heinkenszandseweg 22. Op dit moment is het perceel Heinkenszandseweg 19 door middel van twee in- en uitritten ontsloten. Het zware materieel van het bedrijf bereikt het openbare wegennet via een in- en uitrit aan de Nassauweg, een zijweg van de Heinkenszandseweg (N667). De andere in- en uitrit ligt aan de Heinkenszandseweg. In de toekomstige situatie is een nieuwe in- en uitrit beoogd tussen de percelen Heinkenszandseweg 19 en 23. Sagro Holding Zeeland B.V vreest voor verkeersonveilige situaties als gevolg van deze aanpassing.

202000759/1/R1.
    Datum uitspraak: 11 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Sagro Holding Zeeland B.V., gevestigd te 's-Heerenhoek, gemeente Borsele,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant van
    23 december 2019 in zaak nr. 18/7267 in het geding tussen
    Sagro Holding Zeeland B.V.
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Borsele.
    Procesverloop
    In het besluit van 6 december 2017 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan Hoondert Beheer B.V. voor het maken, hebben en onderhouden van een uitweg aan de Heinkenszandseweg 19 te ’s-Heerenhoek. Aan deze vergunning zijn voorschriften verbonden.
    Bij besluit van 13 september 2018 heeft het college, naar aanleiding van de door Sagro Holding Zeeland BV. daartegen gemaakte bezwaren, besloten om het besluit van 6 december 2017, met inachtneming van het aanvullende advies van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 27 juli 2018 en wijziging/aanvulling van de daaraan verbonden voorschriften, in stand te laten.
    Bij uitspraak van 23 december 2019 heeft de rechtbank het door
    Sagro Holding Zeeland B.V. daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 september 2018 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Sagro Holding Zeeland B.V. hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en Sagro Holding Zeeland B.V. hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2020, waar Sagro Holding Zeeland B.V., vertegenwoordigd door mr. A. Nijboer,
    mr. T.H. van Zon, beiden advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door J. Buijze, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het bedrijf van Hoondert Beheer B.V. ligt aan de Heinkenszandseweg 19 te ’s-Heerenhoek. Het bedrijf van Sagro Holding Zeeland B.V. ligt daar recht tegenover aan de Heinkenszandseweg 22. Op dit moment is het perceel Heinkenszandseweg 19 door middel van twee in- en uitritten ontsloten. Het zware materieel van het bedrijf bereikt het openbare wegennet via een in- en uitrit aan de Nassauweg, een zijweg van de Heinkenszandseweg (N667). De andere in- en uitrit ligt aan de Heinkenszandseweg. In de toekomstige situatie is een nieuwe in- en uitrit beoogd tussen de percelen Heinkenszandseweg 19 en 23.
    Sagro Holding Zeeland B.V vreest voor verkeersonveilige situaties als gevolg van deze aanpassing.
    Op 12 september 2017 heeft Hoondert Beheer B.V. een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de aanleg van een nieuwe in- en uitrit, het saneren van oude in- en uitritten en het kappen van bomen ter hoogte van de Heinkenszandseweg 19. Bij besluit van 6 december 2017 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor het maken, hebben en onderhouden van een uitweg aan de Heinkenszandseweg 19.
    Beoordeling van het hoger beroep
    2.    Sagro Holding Zeeland B.V. betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college met het opnemen van voorschrift 19 bij de omgevingsvergunning, waarin staat dat de uitrit alleen mag worden uitgevoerd op gronden met de bestemming "Bedrijf", de grondslag van de aanvraag heeft verlaten. Zij voert hiertoe aan dat de aangevraagde in- en uitrit deels is voorzien op gronden met de bestemming "Groen". De planregels van het geldende bestemmingsplan "Kleinschalige bedrijventerreinen" laten binnen deze bestemming echter geen in- of uitritten toe, zodat voor het gebruik van de desbetreffende gronden als in- en uitrit een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) nodig is.
    2.1.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt: Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]."
    Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, luidt: "Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
    […];
    e. een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen;
    […];
    geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning."
    Artikel 2.7, eerste lid, luidt: "Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend."
    Artikel 6, eerste lid, van de Wegenverordening Zeeland 2010 luidt: "Het is verboden:
    […];
    b. naar een weg een uitweg te maken of te hebben of een bestaande uitweg te wijzigen;
    […]."
    Artikel 13, tweede lid, luidt: "Van het bepaalde in hoofdstuk III kan ontheffing worden verleend door het bevoegd gezag. Indien de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van toepassing is op de verboden als bedoeld in hoofdstuk III, kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning verlenen."
    Het derde lid luidt: "Als verbod om te handelen zonder omgevingsvergunning in de zin van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht worden aangemerkt de verboden:
    […];
    c. als bedoeld in artikel 6, eerste lid van deze verordening, voor zover er sprake is van het maken, hebben of veranderen van een uitweg of het gebruik daarvan te veranderen, als bedoeld in artikel 8 lid 1 sub i van deze verordening;
    […]."
    2.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is in het stelsel van de Wabo geen plaats voor een beslissing over een omgevingsvergunning anders dan op grond van een daartoe strekkende aanvraag. De Afdeling verwijst naar haar uitspraken van 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:60, en 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2206. Uitgangspunt van de Wabo is dat het, behoudens de situatie als bedoeld in artikel 2.7 van die wet, de aanvrager is die bepaalt voor welke activiteiten hij een aanvraag indient en dus wat de omvang van het project is (Kamerstukken II, 2006-07, 30 844, nr. 3, blz. 37).
    2.3.    De Afdeling stelt vast dat het college op grond van artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo omgevingsvergunning heeft verleend voor het maken, hebben en onderhouden van een uitweg aan de Heinkenszandseweg 19. Aan de omgevingsvergunning is onder meer voorschrift 19 verbonden waarin staat dat de uitrit enkel mag worden uitgevoerd op gronden met de bestemming "Bedrijf".
    De Afdeling stelt verder vast dat uit de tekening behorende bij de aanvraag van Hoondert Beheer B.V. volgt dat de in- en uitrit voor een zeer klein deel is geprojecteerd binnen de bestemming "Groen". Het gebruik van gronden met deze bestemming als in- en uitrit is op grond van artikel 6.1.1, aanhef en onder a, van de planregels behorende bij het bestemmingsplan "Kleinschalige bedrijventerreinen" niet toegestaan.
    2.4.    De Afdeling is van oordeel dat de aanvraag van Hoondert Beheer B.V. betrekking heeft op de onlosmakelijke activiteiten het maken van een uitweg (artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo) en het afwijken van een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c).
    Nu de aanvraag alleen maar ziet op het maken van een uitweg, had het college Hoondert Beheer B.V. met toepassing van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de gelegenheid moeten bieden om de aanvraag aan te vullen en indien die aanvulling zou zijn uitgebleven, de aanvraag buiten behandeling dienen te stellen. Door dit na te laten en toch op de aanvraag te beslissen, heeft het college gehandeld in strijd met artikel 4:5 van de Awb in verbinding met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 13 september 2018 in stand heeft gelaten. De Afdeling zal voorts zelf in de zaak voorzien door het besluit van 6 december 2017 te herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit betekent dat het college Hoondert Beheer B.V. alsnog in de gelegenheid dient te stellen om de aanvraag binnen een door het college gestelde termijn aan te vullen. Deze aanvulling kan inhouden dat de bij de aanvraag behorende tekening zal worden gewijzigd in die zin dat de in- en uitrit niet meer geprojecteerd is binnen de bestemming "Groen" of dat de aanvraag ook zal gaan zien op het afwijken van een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo). Het college dient vervolgens te beslissen op de aangevulde aanvraag, dan wel de aanvraag met toepassing van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling te laten.
    4.    Nu het college ter zitting heeft verklaard dat een aangevulde aanvraag opnieuw ter advies aan het college van gedeputeerde staten van Zeeland zal worden voorgelegd, ziet de Afdeling geen aanleiding om de beroepsgrond van Sagro Holding Zeeland B.V. dat de nieuwe in- en uitrit aan de Heinkenszandseweg leidt tot een verslechtering van de verkeersveiligheid ter plaatse inhoudelijk te bespreken. Ten overvloede geeft de Afdeling het college nog mee dat, indien het college van gedeputeerde staten opnieuw zal adviseren over de aanvraag, het aanbeveling verdient inzichtelijk te maken dat bij dit advies een verkeerskundige is betrokken.
    5.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit van het college slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 december 2019 in zaak nr. 18/7267, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 13 september 2018 in stand zijn gelaten;
    III.    herroept het besluit van 6 december 2017;
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    V.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Borsele te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Borsele tot vergoeding van bij Sagro Holding Zeeland B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Borsele aan Sagro Holding Zeeland B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 532,00 (zegge: vijfhonderdtweeëndertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2020
    634.