ECLI:NL:RVS:2020:2520, Raad van State, 28-10-2020, 202001096/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant sub 2] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00. [appellant sub 2] is samen met zijn echtgenote eigenaar van de woning op het adres [locatie]. Deze woning bestaat uit vier bouwlagen en acht kamers. In het kader van het Project Woningdelen, waarbij toezichthouders controleren of woningen overeenkomstig de wet- en regelgeving worden gebruikt, is het gebruik van de woning van [appellant sub 2] door toezichthouders onderzocht. De toezichthouders hebben tijdens het administratief vooronderzoek vastgesteld dat drie personen op voornoemd adres stonden ingeschreven, te weten [persoon A], [persoon B] en [persoon C]. [appellant sub 2] en zijn echtgenote stonden niet op dit adres ingeschreven. Toezichthouders van de gemeente hebben op 7 augustus 2018 een bezoek gebracht aan de woning en hebben hun bevindingen vastgelegd in een rapport van 7 augustus 2018.

202001096/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    I.    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    II.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 januari 2020 in zaak nr. 19/2094 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 november 2018 heeft het college aan [appellant sub 2] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00.
    Bij besluit van 21 maart 2019 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 januari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 16 november 2018 herroepen en de hoogte van de boete vastgesteld op € 10.250,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een zienswijze ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 september 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.H.G. van den Boorn, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. M. Kartal, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    [appellant sub 2] is samen met zijn echtgenote eigenaar van de woning op het adres [locatie]. Deze woning bestaat uit vier bouwlagen en acht kamers. In het kader van het Project Woningdelen, waarbij toezichthouders controleren of woningen overeenkomstig de wet- en regelgeving worden gebruikt, is het gebruik van de woning van [appellant sub 2] door toezichthouders onderzocht. De toezichthouders hebben tijdens het administratief vooronderzoek vastgesteld dat drie personen op voornoemd adres stonden ingeschreven, te weten [persoon A], [persoon B] en [persoon C]. [appellant sub 2] en zijn echtgenote stonden niet op dit adres ingeschreven. Toezichthouders van de gemeente hebben op 7 augustus 2018 een bezoek gebracht aan de woning en hebben hun bevindingen vastgelegd in een rapport van 7 augustus 2018. Blijkens het rapport hebben toezichthouders een controle verricht in de woning. Nadat de toezichthouders hadden aangebeld is de deur geopend door [persoon D]. De toezichthouders hebben zich geïdentificeerd en aan [persoon D] het doel van hun bezoek meegedeeld. Zij heeft verklaard dat zij via een oproep op social media op dit adres is terechtgekomen, dat zij voor minder dan drie maanden in de woning verblijft en dat zij zich niet heeft ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: brp). Zij heeft voorts verklaard dat de woning wordt bewoond door vier personen, dat zij geen huurovereenkomst heeft met [appellant sub 2], maar dat de andere bewoners dat wel hebben. Verder heeft zij verklaard dat [appellant sub 2] de woning wekelijks bezoekt om het gebruik van de woning te controleren. De toezichthouders hebben geconstateerd dat zich op de eerste etage drie slaapkamers bevinden. [persoon D] heeft hierover verklaard dat haar slaapkamer aan de voorzijde van de woning is gesitueerd en dat [persoon C] en [persoon A] beiden een eigen slaapkamer aan de achterzijde van de woning hebben en dat alle slaapkamers afsluitbaar zijn. Op de tweede etage hebben de toezichthouders geconstateerd dat zich daar een slaapkamer en een afsluitbare kamer bevindt. [persoon D] heeft hierover verklaard dat [persoon B] de slaapkamer aan de voorzijde bewoont en dat de afsluitbare kamer een lege kamer is waarvoor [appellant sub 2] nog een huurder zoekt.
    Besluitvorming college
    3.    Het college heeft naar aanleiding van het rapport van de toezichthouders bij besluit van 16 november 2018 aan [appellant sub 2] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat [appellant sub 2] woonruimte in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 heeft onttrokken aan de bestemming tot bewoning, omdat hij, zonder te beschikken over een vergunning, een gedeelte van de woning voor kortdurend verblijf heeft verhuurd aan [persoon D]. Voorts is sprake van het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte, aangezien de woning door meerdere huishoudens wordt bewoond, terwijl zij de aanwezige wezenlijke voorzieningen met elkaar moeten delen. Dit levert een overtreding op van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014. Bij het bepalen van de hoogte van de boete is het college in zijn besluit uitgegaan van het bedrag dat van toepassing is op de overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014, omdat woningonttrekking de eerste overtreding is die is begaan.
         In het besluit op bezwaar heeft het college de boeteoplegging gehandhaafd.
    De aangevallen uitspraak
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat wonen in de zin van de Huisvestingswet 2014 inhoudt het gebruik van een woning met als doel aldaar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken een inschrijving in de brp, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. In de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 staat dat onder "aan de bestemming onttrekken" wordt verstaan elk ander gebruik dan permanente bewoning. Volgens de toelichting bij de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 houdt "permanent" een periode van tenminste zes maanden in. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de woning niet werd gebruikt voor permanente bewoning. Zij heeft hiertoe overwogen dat [persoon D] in eerste instantie tijdens het huisbezoek heeft verklaard dat zij voor drie maanden in de woning verbleef en dat zij zich voor deze periode niet hoefde in te schrijven in de brp en dat [appellant sub 2] er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat [persoon D] haar hoofdverblijf had in de woning. Het feit dat de andere bewoners wel permanent hoofdverblijf hadden, is naar het oordeel van de rechtbank niet van belang voor de vraag of sprake is van onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot bewoning. Het college was dan ook bevoegd aan [appellant sub 2] een bestuurlijke boete op te leggen.
         De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat aanleiding bestaat de opgelegde boete te matigen. Zij heeft hiertoe overwogen dat [appellant sub 2] weliswaar niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden. Echter is wel gebleken dat de overtreding minder groot is dan door het college is verondersteld nu uit de betalingsoverzichten is gebleken dat door [persoon A], [persoon B] en [persoon C] langer dan zes maanden huur is betaald. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om de boete te matigen tot € 10.250,-.
    Hoger beroep college
    5.    Het college betoogt dat de rechtbank de opgelegde boete ten onrechte heeft gematigd. Het voert hiertoe aan dat artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen ruimte biedt om de boete te matigen indien, zoals de rechtbank heeft overwogen, geen sprake is van bijzondere omstandigheden. Het college voert voorts aan dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat het hier een geringe overtreding betreft. Volgens het college levert overtreding van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 altijd een ernstige overtreding op. Het (gedeeltelijk) onttrekken van woonruimte is, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, reeds op zichzelf een ernstige overtreding. Gelet hierop beoogt de boete een afschrikwekkend effect te hebben. Door het gedeeltelijk gebruik van woningen voor kort verblijf zijn deze gedeeltelijk niet beschikbaar voor permanente bewoning. Voorts komt bij dergelijk gebruik de leefbaarheid in het gedrang en is de kans op overlast ook groter. Het college wijst er voorts op dat bij gebruik van een woning als bed- en breakfast in strijd met de regels eveneens een boete van € 20.500,- wordt opgelegd.
    Incidenteel hoger beroep [appellant sub 2]
    6.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van woningonttrekking. Hij voert hiertoe aan dat de huurders [persoon A], [persoon B] en [persoon C] een huurcontract hadden van langer dan zes maanden. De rechtbank heeft ten onrechte van belang geacht dat [persoon D] geen huurcontract had. De rechtbank heeft bovendien niet onderkend dat [persoon D] een relatie had met [persoon A] en dat zij met hem samenwoonde in zijn kamer. Ter staving hiervan verwijst [appellant sub 2] naar een tweede verklaring die [persoon D] heeft afgelegd. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant sub 2] toegelicht dat aan de eerdere verklaring van [persoon D], die zij tegenover de toezichthouders van de gemeente heeft afgelegd, minder waarde moet worden toegekend, omdat zij zich overvallen voelde door de komst van de toezichthouders. Hierdoor bevat de eerdere verklaring veel onjuistheden, aldus [appellant sub 2].
    Beoordeling door de Afdeling
    7.    Omdat het hoger beroep van [appellant sub 2] het meest verstrekkend is, zal de Afdeling eerst daarover oordelen. De Afdeling zal dus eerst beoordelen of [appellant sub 2] artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 heeft overtreden.
    - Is sprake van een overtreding?
    8.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspaak van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3650, moet voor het oordeel of artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is overtreden, worden beoordeeld of de woning werd bewoond in de zin van de Huisvestingswet. Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (zie rechtsoverweging 5.1 van de uitspraak van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3313) is wonen in de zin van de Huisvestingswet het gebruik van een woning met als doel aldaar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken inschrijving in de brp, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. Bij inschrijving in de brp bestaat in beginsel een vermoeden dat een persoon hoofdverblijf heeft in de woning. Het belang van inschrijving in de brp volgt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet (zie Kamerstukken II, 2009/10, 32 271, nr. 3, p. 26). Daarin is vermeld dat wanneer een woning wordt gebruikt voor bewoning en de bewoner zich inschrijft in de brp, geen sprake is van onttrekken. Zelfs wanneer dit voor een kortere periode, zoals zes maanden, het geval is, aldus de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet.
         In de artikelsgewijze toelichting op artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening is over de vergunningplicht voor onttrekking vermeld dat onder "aan de bestemming onttrekken" wordt verstaan elk ander gebruik dan permanente bewoning. De betekenis van het begrip "bewoning" is gelijk aan de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gehecht. Wie een huis bewoont en is ingeschreven in de brp heeft daar, permanent, zijn hoofdverblijf. Permanent houdt een periode van ten minste zes maanden in, aldus de toelichting.
    8.1.    In het op ambtsbelofte opgestelde rapport van bevindingen is de verklaring van [persoon D] opgenomen. Zij heeft verklaard dat ze voor minder dan drie maanden in de woning van [appellant sub 2] verblijft, omdat zij een stage loopt bij een kunststudio en dat zij zich voor die periode niet hoeft in te schrijven in de brp. Zij heeft voorts verklaard dat er in totaal vier personen in de woning wonen, dat zij geen huurcontract met [appellant sub 2] heeft en dat zij de huur contant betaalt. Ook heeft zij verklaard dat zij een eigen slaapkamer heeft die afsluitbaar is. Zij heeft verder verklaard dat [appellant sub 2] niet in de woning woont, maar wekelijks op bezoek komt om de woning te controleren.
         De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat gelet op de verklaring van [persoon D], die overeenkomt met de bevindingen van de toezichthouders, het college terecht heeft vastgesteld dat [persoon D] niet haar hoofdverblijf in de woning had. De eerst in hoger beroep overgelegde verklaring van [persoon D], waarin zij onder meer verklaart dat zij een relatie had met [persoon A] en dat zij met hem samenwoonde in zijn kamer, is, gelet op de eerdere gedetailleerde en consistente verklaring, onvoldoende om de eerder opgestelde verklaring van [persoon D] voor onjuist te houden.      
         Nu [persoon D] haar hoofdverblijf niet in de woning had, is het college terecht tot de conclusie gekomen dat sprake is van woningonttrekking. Omdat [appellant sub 2] niet over de daartoe vereiste vergunning beschikte, heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat het college terecht heeft vastgesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. De omstandigheid dat niet de gehele woning werd gebruikt voor kortstondige verhuur, omdat de andere huurders mogelijk wel hun hoofdverblijf in de woning hadden, maakt niet dat geen sprake is van een overtreding. Het verbod van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 geldt voor woonruimte, waaronder, gelet op artikel 1, eerste lid, aanhef en onder j, van de Huisvestingswet 2014, tevens een of enkele kamers worden verstaan, zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:577.
         Het betoog van [appellant sub 2] faalt.
    Conclusie over het incidenteel hoger beroep
    9.    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
    - Bestond er aanleiding voor matiging van de boete?
    10.     Aangezien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1820, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    10.1.    De rechtbank heeft de boete gematigd, omdat zij de ernst van de overtreding niet zo groot acht, omdat uit de betalingsoverzichten is gebleken dat door [persoon A], [persoon B] en [persoon C] langer dan zes maanden huur is betaald. De Afdeling vat deze overweging aldus op dat de rechtbank de boete heeft gematigd wegens de beperkte ernst van de overtreding, omdat niet de gehele woning is onttrokken en in zoverre heeft aangenomen dat zich bijzondere omstandigheden hebben voorgedaan.
         Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat in dit geval geen aanleiding bestond om de boete te matigen. De Afdeling overweegt hiertoe dat het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, al op zichzelf genomen een ernstige overtreding is. Daarmee is weliswaar niet gezegd dat zich geen omstandigheden kunnen voordoen die maken dat de ernst van een overtreding geringer is. De enkele omstandigheid dat in dit geval een gedeelte van de woning is onttrokken, ziet de Afdeling echter niet als een omstandigheid in vorenbedoelde zin. Het college heeft daarbij terecht aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat uit de betalingsoverzichten is gebleken dat [persoon A] zes maanden huur heeft betaald.
         Het betoog van het college slaagt.
    11.    Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren.
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam gegrond;
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 januari 2020 in zaak nr. 19/2094;
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2020
    818.
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 1
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    j. woonruimte: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden [...]
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […]
    Awb
    Artikel 5:46
    […]
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is."
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 1
    1. In deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    dd. Onttrekkingsvergunning: de vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet;
    […]
    iii. Woonruimte: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden;
    […]
    Artikel 3.1.1
    1. Als woonruimte behorend tot een gebouw gelegen in de gemeente Amsterdam waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, a, b, c en d van de wet, wordt aangewezen:
    a. alle zelfstandige woonruimten met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
    b. alle zelfstandige woonruimten tot en met 200 huurpunten;
    c. alle zelfstandige woonruimten met meer dan 200 huurpunten;
    d. alle onzelfstandige woonruimten tot 750 huurpunten.
    Artikel 4.2.2
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    […]
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    […]