ECLI:NL:RVS:2018:4088, Raad van State, 12-12-2018, 201801873/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 maart 2016 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het in strijd met de vergunning in werking zijn van Scheepswerf Reimerswaal B.V. (hierna: de scheepswerf), afgewezen.

201801873/1/A1.
    Datum uitspraak: 12 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 februari 2018 in zaak nr. 16/10074 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zeeland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 maart 2016 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het in strijd met de vergunning in werking zijn van Scheepswerf Reimerswaal B.V. (hierna: de scheepswerf), afgewezen.
    
    Bij besluit van 20 september 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover het de handhaving van het maximale geluidniveau en geluidmetingen gedurende de dagperiode betreft, en voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij brief van 10 december 2016 heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het uitblijven van een door het college bij brief van 17 oktober 2016 aangekondigde last onder dwangsom aan de scheepswerf.
    
    Bij besluit van 8 februari 2017 heeft het college de scheepswerf, onder oplegging van een dwangsom van € 2.500,00 per overtreding met een maximum van € 25.000,00, gelast om de maximale geluidniveaus zoals vermeld in vergunningvoorschrift 11.4 verbonden aan de milieuvergunning van 30 september 2003 (thans en hierna: de omgevingsvergunning uit 2003) na te leven.
    
    Bij besluit van 15 maart 2017 heeft het college de scheepswerf, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per overtreding met een maximum van € 100.000,00, gelast om de werktijden van de scheepswerf zoals opgenomen op bladzijde 17 van de aanvraag die onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning uit 2003, na te leven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken bij de rechtbank ingediend, waarin hij stelt zich niet in de door het college opgelegde lasten onder dwangsom te kunnen vinden.
    
    Bij uitspraak van 1 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen gegrond verklaard en het beroep voor zover gericht tegen de lasten onder dwangsom ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nrs. 201802047/1/A1 en 201802180/1/A1, ter zitting behandeld op 5 november 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door B. Hanning, ing. J.P.G. Rockx, N. Damman en W. Beilo, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting de scheepswerf, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis, [belanghebbende A], bijgestaan door mr. R.H.U. Keizer, advocaat te Roosendaal, en [belanghebbende B], bijgestaan door mr. M. van Hoorne, rechtsbijstandverlener te Leusden, gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    Overwegingen
    
    1.    Bij brief van 25 oktober 2014 heeft [appellant] het college verzocht om handhavend op te treden tegen de scheepswerf wegens het in strijd met de vigerende omgevingsvergunning 24 uur per dag in werking zijn van de scheepswerf, waardoor [appellant] geluidsoverlast ervaart. Ook worden de in de vergunning gestelde geluidsgrenswaarden volgens [appellant] overschreden.
    
        Het college heeft het verzoek om handhaving bij besluit van 21 maart 2016 afgewezen.
    
        Bij besluit van 20 september 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. Het college heeft gesteld handhavend te zullen optreden ten aanzien van de geconstateerde overschrijding van het maximale geluidniveau en geluidmetingen met waarnemingen te zullen verrichten gedurende de volledige dagperiode, wanneer de (meteo)omstandigheden zodanig zijn dat representatieve metingen en waarnemingen mogelijk zijn. Het bezwaar is voor het overige ongegrond verklaard.
    
        Bij besluiten van onderscheidenlijk 8 februari 2017 en 15 maart 2017 heeft het college de scheepswerf, onder oplegging van een dwangsom, gelast om te voldoen aan de maximale geluidniveaus uit voorschrift 11.4, verbonden aan de omgevingsvergunning uit 2003, en om de werktijden van de scheepswerf na te leven zoals die zijn opgenomen op bladzijde 17 van de aanvraag die onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning uit 2003. In de last van 15 maart 2017 staat vermeld dat de scheepswerf aan die last kan voldoen door binnen de inrichting geen werkzaamheden te verrichten op maandag van 0.00 uur tot 05.45 uur, dinsdag tot en met zaterdag van 02.30 uur tot 05.45 uur en zondag van 01.00 uur tot 23.59 uur.
    
        Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat voormelde lasten onder dwangsom te beperkt zijn.
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet valt in te zien wat het college in het kader van de overtreding van de maximale geluidniveaus meer had kunnen doen dan, zoals het heeft gedaan, optreden tegen de geconstateerde overtreding. Voorts heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat het onderzoek van het college naar aanleiding van de klachten onvolledig is geweest, dat het college ten onrechte geen geluidmetingen in de nachtperiode heeft verricht en dat het eenvoudig is om hamerslagen en zware scheepsmotoren in de nachtperiode te onderscheiden van stoorgeluid in de omgeving.
    
    2.1.    Het college heeft handhavend opgetreden ten aanzien van de maximale geluidniveaus in de dag-, avond-, en nachtperiode. De rechtbank heeft over het maximale geluidniveau terecht overwogen dat het college niet meer heeft kunnen doen dan handhavend optreden tegen de geconstateerde overtreding van het maximale geluidniveau.
    
    2.2.    Het verzoek om handhaving had evenwel ook betrekking op het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau. In beroep heeft [appellant] betoogt dat hij geluidoverlast in de nachtperiode ervaart en dat het college ten onrechte heeft gesteld dat ‘s nachts geen geluidmetingen kunnen worden verricht.
    
    [appellant] klaagt terecht dat de rechtbank niet op dit betoog is ingegaan. De Afdeling zal daarom beoordelen of hetgeen [appellant] in dat kader heeft aangevoerd grond geeft voor vernietiging van het besluit van 20 september 2016.
    
    2.3.    Hoewel de bezwaarschriftencommissie in haar advies stelt dat het college geen beeld heeft verkregen van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau veroorzaakt door de scheepswerf in de nachtperiode, heeft het college in het besluit van 20 september 2016 slechts vermeld dat het geluidmetingen in de volledige dagperiode zal doen. Het college heeft geen geluidmetingen in de nachtperiode verricht. In de schriftelijke uiteenzetting stelt het college dat het niet relevant is om geluidmetingen in de nachtperiode uit te voeren, omdat uit meer dan 100 controles tijdens de nachtperiode vanaf november 2016 tot en met augustus 2017 is gebleken dat de scheepswerf niet tijdens de nachtperiode in werking is. Voorts stelt het college dat stoorgeluiden in de omgeving van de scheepswerf geluidmetingen in de nachtperiode onmogelijk maken en dat geluidmetingen in de nachtperiode niet zinvol zijn, omdat de scheepswerf in de nachtperiode slechts korte tijd in werking mag zijn.
    
    2.4.    De door het college genoemde controles hebben plaatsgevonden ter controle van de naleving van de werktijden. Anders dan het college stelt, zijn dit controles in de dag-, avond- en nachtperiode. Uit de inspectierapporten van 22 november 2016, 30 maart 2017 en 1 april 2017 blijkt dat werkzaamheden in de nachtperiode hebben plaatsgevonden. De stelling van het college dat geluidmetingen in de nachtperiode niet relevant zijn, kan reeds daarom niet worden gevolgd. Verder betekent het feit dat de scheepswerf volgens de omgevingsvergunning uit 2003 slechts korte tijd in de nachtperiode in werking mag zijn, niet dat de scheepswerf ook daadwerkelijk slechts korte tijd in werking is en zegt de stelling van het college niets over het geproduceerde geluidniveau. Het college dient zijn aanname over dat geluidniveau met geluidmetingen te verifiëren. Dat geluidmetingen vanwege de meteoraamcondities, zoals het college in het besluit van 20 september 2016 heeft gesteld, niet vaak kunnen worden verricht, dat er gecorrigeerd moet worden voor stoorgeluiden en dat tijdens de metingen moet worden vastgesteld dat het gemeten geluid afkomstig is van de scheepswerf, maakt de geluidmetingen in de nachtperiode wellicht lastig, maar niet onmogelijk. Door in het geheel geen geluidmetingen in de nachtperiode te verrichten, is het besluit van 20 september 2016 in zoverre onzorgvuldig voorbereid.
    
        Het betoog slaagt.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college verdergaande handhavingsmaatregelen had moeten nemen. Volgens [appellant] kon het college met een aantal maatregelen tot een betere handhaving komen. In dit verband voert hij ten eerste aan dat het college ten tijde van de geluidmetingen meer meetpunten had moeten hanteren, ten tweede dat de medewerkers van de Regionale Uitvoeringsdienst Zeeland (hierna: RUD) slechts tussen 08:00 uur en 17:00 uur werken, zodat overtredingen buiten die tijden ten onrechte niet worden vastgesteld en ten derde dat het college de voorschriften uit de vergunning uit 2003 ambtshalve had moeten aanpassen, zodat de voorschriften beter handhaafbaar zouden zijn. Volgens [appellant] moet het college bij het aanpassen van de vergunning bepalen dat alleen de minst overlast gevende werkzaamheden van de scheepswerf in Hansweert mogen plaatsvinden en dat overlast gevende werkzaamheden alleen in de dagperiode mogen plaatsvinden.
    
    3.1.    Het college kan handhavend optreden indien de scheepswerf de omgevingsvergunning uit 2003 overtreedt. Voor de geluidmetingen heeft het college de meetpunten opgenomen in de omgevingsvergunning 2003 gehanteerd. Die omgevingsvergunning is onherroepelijk en staat in deze procedure niet ter beoordeling. De stelling dat het college andere meetpunten had moeten hanteren, treft derhalve geen doel.
    
    3.2.    De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn betoog dat het college niet op representatieve tijdstippen heeft gecontroleerd, omdat de medewerkers van de RUD slechts tussen 08.00 uur en 17.00 uur werken en overtredingen buiten die tijden derhalve niet worden vastgesteld. Reeds uit de inspectierapporten van 22 november 2016 en 27 november 2016 blijkt dat de RUD ook buiten de door [appellant] genoemde tijden controles uitvoert. Daarnaast heeft het college onweersproken gesteld dat piketmedewerkers van de RUD zowel binnen als buiten kantooruren beoordelen of een klacht aanleiding geeft tot een controle, dan wel op welke andere wijze wordt gereageerd op de klacht.
    
    3.3.    Voor zover [appellant] meent dat de voorschriften verbonden aan de omgevingsvergunning uit 2003 moeten worden gewijzigd in het belang van de bescherming van de milieu, kan hij daarvoor op grond van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo bij het college een verzoek tot wijziging indienen. Ter zitting is gebleken dat een dergelijk verzoek door [belanghebbende A] reeds bij het college is ingediend. Tegen het besluit dat het college naar aanleiding van dat verzoek heeft genomen, heeft [belanghebbende A] bezwaar gemaakt.
    
        De Afdeling overweegt ten overvloede dat het college in het kader van de beoordeling een verzoek op grond van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo, anders dan [appellant] wenst, niet kan bepalen dat een deel van de activiteiten van de scheepswerf op een andere locatie moeten plaatsvinden, omdat daarmee de grondslag van de aanvraag om de omgevingsvergunning uit 2003 wordt verlaten.
    
    3.4.    Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in de last van 15 maart 2017 ten onrechte de uitzonderlijke bedrijfssituatie als normale bedrijfssituatie heeft aangemerkt. Volgens hem mag de uitzonderlijke bedrijfssituatie slechts 4 tot 6 weken per jaar voorkomen, hetgeen niet blijkt uit de opgelegde last.
    
    4.1.    In de aan de omgevingsvergunning uit 2003 verbonden aanvraag staan onder punt 4.9 op bladzijde 17 en 18 de volgende werktijden vermeld:
    
    " Normaal.
    
    Maandag tot en met vrijdag van 07.45 uur tot 16.30 uur.
    
    Overwerk.
    
    Maandag tot en met vrijdag van 16.30 uur tot 19.30 uur.
    
    Zaterdag van 07.45 uur tot 16.30 uur.
    
    Overwerk in de week komt veelvuldig voor, ongeveer 40 tot 50% per jaar. Overwerk op zaterdag komt eveneens veelvuldig voor, ongeveer 40% per jaar. Overwerk is afhankelijk van de drukte aan werkzaamheden, maar ook karwei gebonden dat wordt bepaald door de aard van de werkzaamheden, levertijd aan klant/aanvrager.
    
    Uitzonderlijke bedrijfssituatie.
    
    Maandag tot en met vrijdag van 05.45 uur tot 16.45 uur.
    
    Maandag tot en met vrijdag van 16.45 uur tot 01.00 uur met uitloop tot 02.30 uur.
    
    Zaterdag van 05.45 uur tot 16.45 uur.
    
    Zaterdag van 16.45 uur tot 01.00 uur.
    
    Bij deze bedrijfssituatie worden de werkzaamheden uitgevoerd in twee ploegen;
    
    - Bedrijfssituatie komt gemiddeld 4 à 6 weken per jaar voor, met een minimum van aaneengesloten werkperiode van twee weken. In een uitzonderlijk jaar kan het voorkomen dat deze bedrijfssituatie plaatsvindt voor een tijdsduur van 10 à 12 weken;
    
    - Uitzonderlijke bedrijfssituatie is als gevolg van extreme drukte aan werkzaamheden, maar nog meer karwei gebonden dat wordt bepaald door de omvang van de werkzaamheden alsmede de levertijd aan klant/aanvrager."
    
    4.2.    Weliswaar betoogt [appellant] terecht dat de uitzonderlijke bedrijfssituatie op grond van de omgevingsvergunning uit 2003 slechts enkele weken per jaar mag voorkomen, maar dit betoog leidt vanwege hetgeen hierna onder 4.4 wordt overwogen niet tot het door hem gewenste resultaat.
    
    4.3.    De rechtbank heeft overwogen dat het college bewust heeft gekozen voor de wijze waarop de last is geformuleerd, omdat daarmee voor de scheepswerf en omwonenden duidelijk is wanneer in ieder geval sprake is van een overtreding van de vergunde werktijden. Bovendien kan het college met deze formulering inzichtelijk controleren of de door hem opgelegde last wordt nageleefd door de scheepswerf. De rechtbank heeft het standpunt van het college niet onredelijk of onjuist geacht.
    
    4.4.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de opgelegde last onder dwangsom over de werktijden van de scheepswerf niet onredelijk of onjuist is. Het college kan namelijk alleen handhavend optreden indien een overtreding van de omgevingsvergunning uit 2003 wordt vastgesteld. Nu in de aan die vergunning verbonden voorschriften geen meldingsplicht of registratiesysteem is verbonden aan de uitzonderlijke bedrijfssituatie, kan het college niet vaststellen of het aantal weken per jaar waarin de uitzonderlijke bedrijfssituatie is toegestaan, wordt overschreden. Aangezien een overtreding ter zake van de uitzonderlijke bedrijfssituatie niet kan worden vastgesteld, kan het college in zoverre niet handhavend optreden.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de geldigheidsduur van de bij besluit van 1 maart 2006 aan de scheepswerf verleende milieuvergunning is verlopen. Volgens hem had het college tegen de in die vergunning vermelde activiteiten handhavend moeten optreden.
    
    5.1.    De vergunning van 1 maart 2006 was verleend voor een periode van 10 jaar. Echter, deze beperking is, zoals het college in de schriftelijke uiteenzetting terecht stelt, op grond van artikel 1:2, vijfde lid, van de Invoeringswet Wabo vervallen. De vergunning uit 2006 is dan ook nog steeds geldig, zodat het college terecht niet handhavend heeft opgetreden tegen de werkzaamheden vermeld in die vergunning.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep geheel gegrond verklaren en het besluit van 20 september 2016 wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen.
    
    7.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 februari 2018 in zaak nr. 16/10074, voor zover het beroep ongegrond is verklaard;
    
    III.    verklaart het beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 20 september 2016, kenmerk 16013268;
    
    V.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zeeland aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel    w.g. De Jong
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018
    
    628.