ECLI:NL:RVS:2023:2585, Raad van State, 05-07-2023, 202107797/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juni 2020 heeft de raad van Westerkwartier het verzoek van [appellant] tot wijziging van het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert", afgewezen. In artikel 5.1, onder r, van de regels van dat plan is bepaald dat op het perceel [locatie] volumineuze detailhandel is toegestaan, met dien verstande dat een oppervlakte van ten minste 1.000 m² en ten hoogste 2.500 m² bruto vloeroppervlakte per bedrijf is toegestaan, tenzij het detailhandel in auto’s, boten en caravans betreft. In dat geval geldt de maximale maat niet. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie] te Leek. Hij betoogt dat deze branchebeperking in strijd is met de Dienstenrichtlijn en daarom moet worden gewijzigd. [appellant] wenst ruimere mogelijkheden voor haar perceel, zoals de mogelijkheid voor een supermarkt, zodat zij meer mogelijkheden krijgt bij de verhuur en exploitatie van haar panden.

202107797/1/R3.
    Datum uitspraak: 5 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], gevestigd te [plaats],
    appellant,
    en
    De raad van Westerkwartier,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 juni 2020 heeft de raad het verzoek van [appellant] tot wijziging van het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert", afgewezen.
    Bij brief van 22 juli 2020 heeft [appellant] tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    Bij besluit van 2 november 2021 heeft de raad het door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. M.A. Jansen, advocaat te Heerenveen, vergezeld door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en de raad, vertegenwoordigd door S. Evenhuis, vergezeld door B. Pijlman, R. Louwes en T. Walvius, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie] te Leek. Hij kan zich niet verenigen met de branchebeperking die is opgenomen in het geldende bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert" (hierna: het bestemmingsplan). [appellant] heeft daarom een verzoek tot wijziging van dit bestemmingsplan ingediend.
    In artikel 5.1, onder r, van de regels van dat plan is bepaald dat op het perceel [locatie] volumineuze detailhandel is toegestaan, met dien verstande dat een oppervlakte van ten minste 1.000 m² en ten hoogste 2.500 m² bruto vloeroppervlakte per bedrijf is toegestaan, tenzij het detailhandel in auto’s, boten en caravans betreft. In dat geval geldt de maximale maat niet. [appellant] betoogt dat deze branchebeperking in strijd is met de Dienstenrichtlijn en daarom moet worden gewijzigd. [appellant] wenst ruimere mogelijkheden voor haar perceel, zoals de mogelijkheid voor een supermarkt, zodat zij meer mogelijkheden krijgt bij de verhuur en exploitatie van haar panden.
    2.       De regelgeving die relevant is voor de hierna volgende overwegingen is opgenomen in de uitspraak dan wel in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Maakt de locatie [locatie] deel uit van het Grootwinkelplein?
    3.       [appellant] stelt dat uit de plantoelichting bij het geldende bestemmingsplan volgt dat percelen waar grootschalige detailhandel is toegestaan deel uitmaken van het Grootwinkelplein. [appellant] wijst erop dat op haar perceel volumineuze detailhandel is toegestaan. Nu het onderscheid tussen grootschalige- en volumineuze detailhandel niet duidelijk is en een onderbouwing van het onderscheid in de plantoelichting ontbreekt, behoort volgens [appellant] het perceel [locatie] ook tot het Grootwinkelplein. De raad stelt weliswaar dat het perceel daar geen deel van uitmaakt, maar heeft dit standpunt volgens [appellant] niet onderbouwd.
    [appellant] voert in dit verband nog aan dat het aan de raad verstrekte kaartmateriaal een vertekend beeld geeft van de werkelijkheid en de planologische situatie van het Grootwinkelplein. Het kaartmateriaal is bewerkt en de begrenzingen en de plaatsing van de tekstuele aanduidingen die erop zijn aangebracht kloppen niet. Door het Grootwinkelplein in geel aan te geven en de percelen van [appellant] in paars, lijkt het volgens [appellant] alsof de percelen geen deel uitmaken van het Grootwinkelplein.
    3.1.    De raad stelt dat het Grootwinkelplein zich beperkt tot het complex dat eigendom is van Brivec. In dat complex is een aantal bedrijven in grootschalige detailhandel en twee supermarkten gevestigd. De raad stelt voorts dat in de planregels van het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert" definitiebepalingen van volumineuze- en grootschalige detailhandel zijn opgenomen, zodat geen onduidelijkheid kan bestaan over het onderscheid.
    Over de kaart stelt de raad dat deze is gemaakt vanuit de gemeentelijke viewer. Deze viewer maakt gebruik van bestemmingsplannen op ruimtelijkeplannen.nl en toont als extra service alle bestemmingsplannen binnen een gebied, terwijl op ruimtelijk plannen alleen het bestemmingsplan per gebied is te raadplegen. Door twee bestemmingsplannen te combineren is ook de combinatie van kleuren ontstaan.
    3.2.    Op grond van het geldende bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert" rust op het perceel [locatie] de enkelbestemming "Bedrijventerrein", de gebiedsaanduiding "overige zone-gezoneerd terrein" en de functieaanduidingen "bedrijf tot en met categorie 2.2" en "detailhandel volumineus".
    3.3.    Artikel 5.1 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "De voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. gebouwen ten behoeve van:
    1. Bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1 en 2;
    [..]
    3. Bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1, 2 en 3.1 en 3.2, ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2;
    [..]
    met uitzondering van geluidszoneringsplichtige inrichting, risicovolle inrichting en/of vuurwerkbedrijven, tenzij het de gronden betreft ter plaatse van de aanduiding "overige zone-gezoneerd terrein’, in welk geval geluidzoneringsplichtige inrichtingen wel zijn toegestaan;
    [..]
    r. volumineuze detailhandel, ter plaatse van de aanduiding "detailhandel volumineus’, met dien verstande dat een oppervlakte van ten minste 1.000 m² en ten hoogste 2.500 m² bruto vloeroppervlakte per bedrijf is toegestaan, tenzij het detailhandel in auto’s, boten en caravans betreft, in welk geval de maximale maat niet geldt;
    [..]
    Artikel 1.33 van het bestemmingsplan luidt:
    "Grootschalige detailhandel is detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke goederen en winkelformules die vanwege de qua aard en omvang van de gevoerde artikelen in een kernwinkelgebied thuishoort, maar die vanwege de grootschaligheid van het aanbod een groot oppervlak nodig heeft voor de uitstalling, zoals de verkoop van fietsen, dierbenodigdheden, babyartikelen, bruin en witgoed en elektronica, doe het zelf bouwmarkt, vloerbedekking, meubelen, bedden en outdoorartikelen;"
    Artikel 1.53 van het bestemmingsplan luidt:
    "Volumineuze detailhandel is detailhandel die qua volumineuze aard van de goederen, gevaar en hinder of dagelijkse bevoorrading niet meer goed inpasbaar is in de bestaande winkelcentra, waaronder onder andere worden begrepen:
    1. detailhandel in brandbare of explosiegevaarlijke stoffen;
    2. detailhandel in auto’s, boten caravans en tenten, keukens, badkamers, grove bouwmaterialen, landbouwwerktuigen, tuincentra, ruitersportartikelen, fietsen;"
    3.4.    De Afdeling stelt vast dat in de artikelen 1.33 en 1.53 van de planregels van het geldende bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert" definitiebepalingen zijn opgenomen van de begrippen grootschalige- en volumineuze detailhandel. Gelet op deze bepalingen is er een duidelijk onderscheid tussen grootschalige- en volumineuze detailhandel. De raad heeft destijds bewust dit onderscheid aangebracht en heeft er ook welbewust voor gekozen om de functieaanduiding "grootschalige detailhandel" toe te kennen aan percelen die deel uitmaken van het Grootwinkelplein, omdat dit detailhandel betreft die qua aard en omvang van de gevoerde artikelen in een kernwinkelgebied thuishoort, maar vanwege de grootschaligheid van het aanbod een groot oppervlak nodig heeft.
    De raad heeft er destijds ook bewust voor gekozen de functieaanduiding "volumineuze detailhandel" toe te kennen aan percelen, zoals het perceel [locatie], die niet tot bestaande winkelcentra zoals het Grootwinkelgebied behoren, omdat deze detailhandel daar niet goed inpasbaar is. Gelet op de door de raad in het verleden gemaakte planologische keuzes, heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het perceel [locatie] geen deel uitmaakt van het Grootwinkelplein.
    Het betoog slaagt niet.
    Dienstenrichtlijn
    4.       [appellant] betoogt dat het besluit van de raad in strijd is met de Dienstenrichtlijn. De brancheringsregel in artikel 5.1, onder r, van de planregels is beperkend, omdat op het perceel [locatie] alleen volumineuze detailhandel is toegestaan, terwijl voor aangrenzende percelen in hetzelfde plangebied minder vergaande beperkingen gelden. Zo is aan de overzijde van de straat een supermarkt mogelijk. [appellant] stelt dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de territoriale beperking, zoals neergelegd in het geldende bestemmingsplan, in overeenstemming is met de eisen die daaraan worden gesteld in de Dienstenrichtlijn.
    4.1.    Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn is niet omgezet in nationaal recht. Zoals het Hof van Justitie in zijn arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, heeft geoordeeld, heeft artikel 15 echter rechtstreekse werking voor zover het de lidstaten in het eerste lid, tweede volzin, een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om deze in overeenstemming te brengen met de in het derde lid ervan bedoelde voorwaarden. Dat betekent dat in dit geval rechtstreeks aan die voorwaarden kan worden getoetst, voor zover dat nodig is in het licht van wat is aangevoerd. Het Hof van Justitie heeft verder bij het arrest van 30 januari 2018 voor recht verklaard dat de activiteit "detailhandel in goederen" is aan te merken als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Ook is voor recht verklaard dat de bepalingen van hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn mede van toepassing zijn op een zuiver interne situatie waarbij alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen.
    4.2.    [appellant] en de raad zijn het erover eens dat de planregeling in artikel 5.1, onder r, van de planregels een eis is als bedoeld in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn.
    4.3.    De Afdeling moet aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden beoordelen of deze planregel in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Gelet op de aangevoerde beroepsgronden zal de Afdeling ingaan op de vraag of het weigeringsbesluit om de brancheringsbeperking op te heffen noodzakelijk is,  een dwingende reden van algemeen belang dient en of de raad heeft kunnen concluderen dat het weigeringsbesluit geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken. Daarbij wordt beoordeeld of het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd, of de brancheringsbeperking niet verder gaat dan nodig is en of dat doel niet met andere minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
    Noodzakelijkheid: dwingende reden van algemeen belang (artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn)
    5.       Volgens [appellant] is het besluit in strijd met de noodzakelijkheidstoets als bedoeld in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. Op 27 mei 2020 is het geldende detailhandelsbeleid vastgesteld. Op grond van dat beleid kan volgens [appellant] niet worden geconcludeerd dat er een dwingende reden van algemeen belang ten grondslag kan worden gelegd aan de brancheringsregel. [appellant] betoogt dat het detailhandelsbeleid in Leek steeds gericht is geweest op twee winkelgebieden, het centrum en het Grootwinkelplein. Het door de raad nagestreefde doel is volgens [appellant] "het behoud en de versterking van de vitaliteit en de leefbaarheid van de winkelcentra". De raad tracht dit te bereiken door het concentreren van het winkelaanbod in compacte centra waarbij alleen binnen de grenzen van de bestaande winkelgebieden vestiging en uitbreiding van detailhandel mogelijk is. De door de raad ingeroepen beleidsdoelstelling "het behoud en versterking van het kernwinkelgebied" is volgens [appellant] niet opgenomen in het detailhandelsbeleid.
    5.1.    De raad stelt dat het op 27 mei 2020 vastgestelde beleid "Gemeente Westerkwartier, Gemeentelijke detailhandelsvisie 2019" (hierna: Detailhandelsvisie 2019) een voortzetting is van het detailhandelsbeleid zoals in de voormalige gemeente Leek gold. De raad stelt dat met het beleid en de bestemmingsregelingen wordt bijgedragen aan het behoud en de versterking van het kernwinkelgebied.
    5.2.    In de Detailhandelsvisie 2019 staat dat de provincie Groningen inzet op een toekomstbestendige detailhandelsstructuur door de positie van kernwinkelgebieden te versterken en perifere vestigingen te beperken. In een passage over de Detailhandelsvisie gemeente Leek 2017 staat dat daarin de nadruk ligt op het krachtig voortzetten van concentratie in de bestaande winkelgebieden. De wens is de leegstand samen met zowel ondernemers als vastgoedeigenaren verder terug te dringen.
    In paragraaf 6.2 van de Detailhandelsvisie 2019 staat een aantal belangrijke basisuitgangspunten genoemd. Eén van die basisuitgangspunten is dat de begrenzing van de centrumgebieden al is bepaald en dat alleen binnen deze vastgelegde begrenzing vestiging en uitbreiding van detailhandel is toegestaan. Buiten de begrenzing van de winkelgebieden is alleen de reeds aanwezige detailhandel toegestaan.
    5.3.    In het onderzoek uitgevoerd door Rho, waarvan de resultaten zijn weergegeven in het onderzoeksrapport "Onderbouwing vestigingsbeperking bedrijventerreinen Leek en Oldebert, Ruimtelijk-economisch onderzoek", van 13 november 2019, uitgevoerd door Rho (hierna: Rho-rapport) staat dat het gemeentelijk detailhandelsbeleid is gericht op het beperken van leegstand. De leegstand was in 2016 ongeveer 10%. Door sanering van leegstand is het leegstandspercentage in verkooppunten gedaald tot 4%. De conclusie in het Rho-rapport is dat de detailhandelsstructuur van Leek onder druk staat, het winkelaanbod sterk bovengemiddeld is en er geen uitbreidingsruimte is voor zowel dagelijkse- als niet-dagelijkse detailhandel
    Bij de noodzakelijkheidstoets gaat het om de vraag of het doel dat ter rechtvaardiging van het besluit wordt ingeroepen, een dwingende reden van algemeen belang vormt overeenkomstig artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn.
    Het doel van het besluit tot weigering om de brancheringsregeling in het bestemmingsplan aan te passen, is om het stedelijk milieu te beschermen door het centrumgebied in Leek te behouden en te bevorderen, leegstand in het binnenstedelijk gebied te voorkomen en de leefbaarheid van het centrum te behouden en te versterken.
    Dit doel waarmee de raad het bestreden besluit, en daarmee ook de brancheringsregeling voor detailhandel in het bestemmingsplan rechtvaardigt, is naar het oordeel van de Afdeling een dwingende reden van algemeen belang. Of dat doel daadwerkelijk wordt gediend met de weigering de brancheringsbeperking in het bestemmingsplan aan te passen, is de vraag naar de geschiktheid van het middel. Die vraag komt hierna aan de orde.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid - artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn
    - Geschiktheid - Coherent en systematisch
    6.       [appellant] stelt dat het beleid niet coherent en systematisch wordt nagestreefd, omdat het college in 2020 een omgevingsvergunning heeft verleend voor uitbreiding van een Jumbo-supermarkt buiten de functie-aanduiding "supermarkt". Op de gronden waar de uitbreiding is gerealiseerd rust geen detailhandelsbestemming, een aanduiding voor volumineuze of grootschalige detailhandel ontbreekt en de gronden maken geen onderdeel uit van een bestaand winkelgebied.
    Met het vergunnen van nieuwe planologische ruimte voor uitbreiding van de Jumbo-supermarkt buiten het voor enige vorm van detailhandel aangewezen plangebied geeft de raad volgens [appellant] te kennen dat een daarmee strijdig doel - zoals concentratie in het centrum van Leek niet aan de orde is - anders had zij dienovereenkomstig gehandeld en die vergunning geweigerd.
    Onder verwijzing naar het rapport "Detailhandelsbestemmingen Industriepark Leek, toetsing aan Dienstenrichtlijn van weigeringsgronden gemeente op het verzoek van [appellant] voor herziening bestemmingsplan", van Ecorys, van 15 maart 2023 (hierna: Ecorys-rapport) stelt [appellant] dat op het Grootwinkelplein een Bristol is gevestigd, terwijl daar alleen grootschalige detailhandel is toegestaan en dat op het bedrijventerrein recent een kringloopwinkel is gevestigd, terwijl op het desbetreffende perceel volumineuze detailhandel is toegestaan.
    6.1.    De raad stelt dat al jaren een ruimtelijk beleid wordt gevoerd dat is gericht op concentratie en het versterken van de functie en vitaliteit van het centrumgebied. Dit volgt ook uit het Rho-rapport en de Detailhandelsvisie. Voor zover [appellant] wijst op de verleende omgevingsvergunning voor twee supermarkten op het naastgelegen terrein van het Grootwinkelplein, merkt de raad op dat dit punt al aan de orde is geweest bij een door [appellant] gevoerde procedure bij de Afdeling. De raad wijst hiervoor op de uitspraak van de Afdeling van 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1667.
    Voor zover [appellant] wijst op de aanwezigheid van een Bristol stelt de raad dat dit bedrijf al planologisch mogelijk en vergund was vóór de vaststelling van het bestemmingsplan. Voor zover er in een pand exploitatie plaatsvindt van detailhandel in strijd met het bestemmingsplan, zal er gehandhaafd worden, omdat de raad het beleid coherent en systematisch nastreeft.
    6.2.    Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie (bijvoorbeeld het arrest van 10 maart 2009, Hartlauer Handelsgesellschaft mbH, ECLI:EU:C:2009:141, en het arrest van 12 januari 2010, Domnica Petersen, ECLI:EU:C:2010:4) is voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd.
    6.4.    In het Rho-rapport staat dat in de intergemeentelijke Structuurvisie Leek-Roden (IGS, 2009) een uitbreiding van het centrumgebied van Leek in noordwestelijke richting was voorzien, maar dat door de verslechterde economische situatie daarvan is afgezien. Oorspronkelijk was de locatie Tip/Tolbertstraat aangewezen voor een grootschalige ontwikkeling met een toename van het aantal m², maar ook daarvan is afgezien bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Leek Centrum 2013". Er is volgens het Rho-rapport nadrukkelijk gekozen voor het concentreren van detailhandel in het kernwinkelgebied en het uitsluiten of beperken van de vestiging van detailhandel in de rest van het centrumgebied.
    In het Rho-rapport staat ook dat nieuwvestiging van supermarkten buiten het Grootwinkelplein zou inhouden dat het Grootwinkelplein wordt uitgebreid. Wanneer deze stappen tot uitbreiding van het Grootwinkelplein zouden worden gezet, nodigt dit uit tot meer stappen, zoals verplaatsing of nieuwvestiging van een Action, Blokker of Hema. Er staat: "Immers, als aanvragen voor nieuwvestiging van supermarkten kunnen worden gehonoreerd, zijn er geen valide argumenten vestiging van andere branches tegen te gaan. De betekenis van supermarkten is groter dan of ten miste gelijk aan die van andere trekkers voor het centrumgebied. Dan zou een versnipperd aanbod ontstaan rond het grootwinkelplein". De Afdeling heeft in de uitspraak van 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1667, over dit punt overwogen dat de enkele omstandigheid dat het college bij besluit van 18 april 2019 uitbreiding van één van de bestaande supermarkten op het Grootwinkelplein in afwijking van het bestemmingsplan heeft toegestaan onvoldoende is voor het oordeel dat de bescherming van het stedelijk milieu niet coherent en systematisch wordt nagestreefd. De Afdeling overwoog daartoe onder meer dat aan de verleende omgevingsvergunning voor die uitbreiding een andere afweging ten grondslag ligt dan aan de vraag of nieuwe supermarkten kunnen worden toegestaan en dat de verleende omgevingsvergunning niet een grotere oppervlakte mogelijk maakt voor de supermarkt dan het bestemmingsplan toestaat. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen reden om daar nu anders over te oordelen.
    Voor zover [appellant] wijst op de aanwezigheid van een Bristol op het Grootwinkelplein, overweegt de Afdeling dat de Bristol al planologisch mogelijk en vergund was voor de vaststelling van het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert". Voor zover [appellant] betoogt dat recent detailhandel is gevestigd op een perceel waar dat planologisch niet is toegestaan, heeft de raad aangegeven hiervan niet op de hoogte te zijn, dat hij daar onderzoek naar zal doen en dat dit een kwestie is van handhaving.
    De Afdeling overweegt dat uit het voorgaande volgt dat de raad met de weigering tot het opheffen van de branchebeperking voor het perceel [locatie] het doel om concentratie en versterking van de functie en vitaliteit van het centrumgebied en daarmee leegstand in de binnenstad tegen te gaan, coherent en systematisch nastreeft.
    Het betoog slaagt niet.
    - effectiviteit van de regeling om nagestreefde doelen te bereiken (specifieke gegevens)
    7.       [appellant] stelt dat de toetsing van de evenredigheid ten opzichte van het nagestreefde doel ten onrechte is toegespitst op het kernwinkelgebied, omdat het behoud en versterking van het kernwinkelgebied geen doelstelling is van de gemeente Westerkwartier. De raad heeft zich volgens [appellant] in zoverre dan ook ten onrechte gebaseerd op het Rho-rapport dat in 2019 is opgesteld in het kader van een procedure voor een omgevingsvergunning voor twee supermarkten. [appellant] stelt dat in het Rho-rapport is uitgegaan van onjuiste aannames over mogelijke effecten. Zo wordt ten onrechte geconcludeerd dat planologische ruimte automatisch leidt tot een toename van het aantal supermarkten, terwijl er ook sprake kan zijn van verplaatsing van een supermarkt binnen het plangebied, wanneer de maximering van het toestaan van twee supermarkten gehandhaafd blijft. Het onderzoek van Rho heeft zich volgens [appellant] dan ook ten onrechte beperkt tot een advies over de vestigingsbeperking voor supermarkten op de twee locaties die eerder deel uitmaakten van een aanvraag om omgevingsvergunning. De onderzoeksvraag had ook gericht moeten zijn op mogelijke verplaatsing van de bestaande supermarkten. Evenmin is onderzocht of gemotiveerd waarom binnen het plangebied onderscheid is gemaakt tussen volumineuze en grootschalige detailhandel.
    Voor zover de raad zich baseert op de in het Rho-rapport uitgevoerde Retail Risk Index (hierna: RRI), stelt [appellant] dat dit geen goede methode is om het risico op leegstand te beoordelen, maar een methode die door beleggers wordt gehanteerd om te bepalen wanneer en waar ze in vastgoed kunnen investeren, of juist vastgoed moeten verkopen.
    [appellant] stelt, onder verwijzing naar de tussenuitspraak over Appingedam van 20 juni 2018, dat in de toelichting bij het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert" een cijfermatige onderbouwing van de effectiviteit van de brancheringsregel ontbreekt. Dit is een gebrek in het plan en nu de raad het bestemmingsplan niet wil aanpassen, blijft dat gebrek bestaan. [appellant] stelt dat ten onrechte niet is gemotiveerd waarom reguliere detailhandel op haar perceel niet zou passen binnen het detailhandelsbeleid en evenmin is aangegeven waarom het aantal supermarkten is gemaximeerd op twee.
    7.1.    De raad stelt dat het besluit om geen reguliere detailhandel toe te staan buiten het centrumgebied onderdeel is van een totaalpakket aan maatregelen om het centrum van Leek aantrekkelijk te houden. Er zijn geen alternatieven denkbaar met een vergelijkbaar effect.
    Verder wijst de raad op p. 6 van het advies van de commissie bezwaarschriften en stelt dat de onderzoeksvraag die aan Rho is voorgelegd luidt of het gemeentelijk detailhandelsbeleid en de vestigingsbeperking, zoals opgenomen in het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert", voldoet aan de criteria van artikel 15, lid 3 van de Dienstenrichtlijn". Het Rho-rapport is naar het oordeel van de commissie op zorgvuldige wijze tot stand gekomen, is voldoende actueel en de conclusies zijn navolgbaar en consistent. Dit Rho-rapport is gelet op het voorgaande zowel voldoende om dienst te doen bij een toetsing aan het evidentiecriterium bij de geweigerde omgevingsvergunningen (exceptieve toetsing bestemmingsplan) als bij de hier aan de orde zijnde volledige beoordeling in het kader van de weigering van het aanpassen/herzien van het bestemmingsplan, aldus de raad.
    7.2.    Zoals is overwogen in de uitspraak van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:182, is het in het kader van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn niet voldoende dat de raad zich ter onderbouwing van een planregeling zoals hier aan de orde, alleen op algemene ervaringsregels beroept, zonder daarnaast onderzoeksgegevens of andere gegevens over te leggen waarmee de beoogde effecten van de planregeling aannemelijk worden gemaakt.
    Er moet sprake zijn van een analyse van de geschiktheid van de door de raad genomen maatregel en van specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog over de geschiktheid van de getroffen maatregel.
    7.3.    In het Rho-rapport staat dat Leek een regionale verzorgingsfunctie heeft, maar dat in deze functie nauwelijks meer groei zit. Het winkelaanbod in Leek is bovengemiddeld en er is geen uitbreidingsruimte voor zowel dagelijkse- als niet-dagelijkse detailhandel. Dit volgt ook uit het provinciale koopstromenonderzoek. In beleidsmatig opzicht heeft de gemeente Leek al gekozen voor het zo sterk mogelijk houden van het centrumgebied. Het centrumgebied vraagt meer aandacht dan het Grootwinkelplein. Toevoeging van extra supermarkten in de nabijheid van het Grootwinkelplein gaat volgens het Rho-rapport ten koste van de detailhandel in het centrumgebied.
    In het Rho-rapport is ook een Retail Risk Index (hierna: RRI) in kaart gebracht, dit is een risicoprofiel (kans op leegstand) van winkels en winkelgebieden. Uit die analyse volgt dat ondanks dat de leegstand in 2019 relatief laag was, veel winkelpanden in Leek een hoog risicoprofiel kennen en de kans op leegstand groot is. 27% van alle winkelpanden wordt aangemerkt met de risicoprofielen ‘hoog risico’ en zeer hoog risico’. Het landelijke gemiddelde ligt op 22%.
    Het risico op leegstand is volgens het Rho-rapport groter dan gemiddeld. Als wordt gekeken naar de winkelgebieden in Leek, dan staat de detailhandel in het centrumgebied meer onder druk dan op het Grootwinkelplein. 78% van de panden in het centrumgebied zitten in de groepen risico tot zeer groot risico. Op het Grootwinkelplein is dat 43%.
    7.4.    Gelet op de bevindingen in het Rho-rapport acht de Afdeling aannemelijk dat het toestaan van een supermarkt buiten het Grootwinkelplein, dan wel uitbreiding van reguliere detailhandel op of buiten het Grootwinkelplein ten koste zal gaan van detailhandel in het centrumgebied en tot leegstand zal leiden.
    Voor zover [appellant] betoogt dat de onderzoeksvraag zich ten onrechte heeft toegespitst op de gevolgen van de toevoeging van supermarkten en niet de verplaatsing van supermarkten, stelt de Afdeling vast dat deze vraag of situatie in deze procedure niet aan de orde is.
    Voor zover [appellant] stelt dat er een gebrek kleeft aan het bestemmingsplan, omdat in de toelichting niet is gemotiveerd waarom reguliere detailhandel op haar perceel niet zou passen binnen het detailhandelsbeleid en evenmin is aangegeven waarom het aantal supermarkten is gemaximeerd op twee, stelt de Afdeling vast dat het bestemmingsplan supermarkten slechts toestaat op specifiek daartoe aangewezen gronden met een maximum van twee. Daargelaten de vraag of de plantoelichting bij het bestemmingsplan een toereikende motivering bevat waaruit kan blijken dat de brancheringsregeling in overeenstemming is met de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn, stelt de Afdeling vast dat de raad deze punten in deze procedure nader heeft onderbouwd. In het Rho-rapport is namelijk een cijfermatige onderbouwing opgenomen en een risico-analyse weergegeven, om de noodzaak aan te geven, maar ook om te laten zien dat de maatregel - de brancheringsregeling in het bestemmingsplan - geschikt is om het doel: het stedelijk milieu te beschermen door het kernwinkelgebied in Leek te behouden en te bevorderen, leegstand in het binnenstedelijk gebied te voorkomen en de leefbaarheid van het centrum te behouden, te bereiken.
    Voor zover [appellant] stelt dat de RRI geen goede methode is om het risico op leegstand te beoordelen, volgt de Afdeling dit standpunt niet. Wanneer beleggers deze methode hanteren om te bepalen wanneer en waar ze in vastgoed kunnen investeren, of juist vastgoed moeten verkopen, kan daaruit ook worden afgeleid waar er risico op leegstand bestaat.
    7.5.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op grond van de beschikbare gegevens op het standpunt mogen stellen dat handhaving van de branchebeperking een zinvolle bijdrage levert aan het nagestreefde doel. De raad heeft dit aan de hand van een toereikende analyse en voldoende specifieke gegevens onderbouwd.
    Het betoog slaagt niet.
    - niet verder gaat dan nodig
    8.       [appellant] stelt dat de raad bij de besluitvorming ten onrechte niet heeft beoordeeld of de branchebeperking niet verder gaat dan nodig om het gewenste doel te bereiken. Het aantal van maximaal twee supermarkten in het plangebied is weliswaar historisch ontstaan, maar een onderbouwing waarom een maximum van twee gerechtvaardigd is ontbreekt.
    Voor zover antwoord gegeven moet worden op de vraag of het doel niet met andere, minder vergaande middelen kan worden bereikt, stelt [appellant] dat er geen onderbouwing is gegeven in het gemeentelijk beleid over het onderscheid in branchering tussen de verschillende winkelgebieden zoals het centrum en het Grootwinkelplein. Er is volgens [appellant] dan ook geen aanleiding om onderscheid aan te geven in toegestane of verboden branches.
    8.1.    In het Rho-rapport staat dat in Leek al maatregelen genomen worden om het gewenste doel te bereiken. Zo worden winkelbestemmingen buiten de kernwinkelgebieden in overleg met eigenaren omgevormd naar andere functies en het Grootwinkelplein wordt verder versterkt door verdere concentratie van grootschalige winkels in de woonbranche.
    Ook worden volgens het Rho-rapport zogenoemde flankerende maatregelen getroffen. Deze kunnen weliswaar bijdragen aan het aantrekkelijk houden of maken van de centra, maar zijn weinig zinvol als tegelijkertijd supermarkten uit het centrum wegtrekken of sluiten als gevolg van concurrentie door nieuwe supermarkten nabij het Grootwinkelplein. De gemeente neemt volgens het Rho-rapport al vanaf 2002 maatregelen gericht op versterking van het centrumgebied, zo zijn de hoofdstraten van het centrumgebied opnieuw ingericht, waardoor sfeer, identiteit en kwaliteit van de openbare ruimtes zijn vergroot en worden (private) vervolginvesteringen gestimuleerd. Onderdeel van die herinrichting vormt de aanleg van een nieuwe parkeerplaats aan de zuidzijde van de Schans met ongeveer 128 parkeerplaatsen en een uitbreiding van de bestaande parkeergelegenheid van de Tip tot ongeveer 125 parkeerplaatsen. Ook geldt vanaf juli 2009 in een groot deel van het centrum van Leek een blauwe zone om zo kort parkeren te bevorderen.
    8.2.    De Afdeling stelt vast dat er in Leek al andere minder ingrijpende maatregelen worden ingezet die niet tot het gewenste resultaat leiden. Daarom wordt sinds 2002 ingezet op bestemmingsplanregels, zo ook de planregeling met branchebeperking in het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert". In voorliggend geval heeft de raad geweigerd om deze branchebeperking voor het perceel [locatie] te verruimen. [appellant] heeft met haar stelling dat de doelen op minder ingrijpende wijze kunnen worden bereikt niet met concrete gegevens onderbouwd. De Afdeling acht het dan ook niet aannemelijk dat het genoemde doel op een minder ingrijpende wijze kan worden geëffectueerd.
    8.3.    Gelet hierop volgt de Afdeling de raad in zijn conclusie dat de opgenomen regeling niet verder gaat dan nodig is om de beoogde doelen te bereiken, terwijl die doelen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.
    9.       Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de planregeling niet voldoet aan de eisen van artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn.
    De beroepsgronden over de Dienstenrichtlijn slagen niet.
    Conclusie
    10.     Het beroep is ongegrond.
    11.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, mr. M. Soffers en mr. J.C.A. de Poorter , leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Heinen, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Heinen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2023
    632
     
    Bijlage
     
    Dienstenrichtlijn
    Artikel 15
    1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
    2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
    a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
    […]
    d) eisen, niet zijnde eisen die betrekking hebben op aangelegenheden die vallen onder Richtlijn 2005/36/EG of die in andere communautaire instrumenten zijn behandeld, die de toegang tot de betrokken dienstenactiviteit wegens de specifieke aard ervan voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters;
    [...]
    h) een verplichting voor de dienstverrichter om in combinatie met zijn dienst andere specifieke diensten te verrichten.
    3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    a) […];
    b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
    […]