ECLI:NL:RVS:2019:4040, Raad van State, 04-12-2019, 201809057/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 februari 2016 heeft het college [appellant sub 2] onder oplegging van een dwangsom gelast om, kort weergegeven en voor zover hier van belang, het door hem aangelegde pad op de percelen nabij de [locatie] te Zoeterwoude te verwijderen en te herstellen in de oorspronkelijke situatie dan wel het pad voor minimaal 20 m te onderbreken.

201809057/1/A1.
    Datum uitspraak: 4 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Zoeterwoude, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
    2.    [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], wonend dan wel gevestigd te Zoeterwoude, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 oktober 2018 in zaak nr. 16/7223 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zoeterwoude.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 februari 2016 heeft het college [appellant sub 2] onder oplegging van een dwangsom gelast om, kort weergegeven en voor zover hier van belang, het door hem aangelegde pad op de percelen nabij de [locatie] te Zoeterwoude te verwijderen en te herstellen in de oorspronkelijke situatie dan wel het pad voor minimaal 20 m te onderbreken.
    Bij besluit van 26 juli 2016 heeft het college, voor zover hier van belang, het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, de door [appellant sub 1] en [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna: [belanghebbenden]) daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard, het besluit van 9 februari 2016 herroepen en een nieuwe last onder dwangsom opgelegd. In de nieuwe last is [appellant sub 2] gelast om de overtredingen op te heffen door het zonder vergunning aangelegde, geasfalteerde pad (inclusief de zonder vergunning gerealiseerde dammen) over en binnen de percelen, kadastraal bekend gemeente Zoeterwoude, sectie […], nummers […], aangegeven op bijgevoegde bijlage (afbeelding), volledig (de asfaltlaag en de gehele onderlaag van puin en wegendoek) te verwijderen en de grond ter plaatse te herstellen in de oorspronkelijke situatie (dus: de ruimte die ontstaat door het verwijderen van de fundering en het asfalt van het pad op te vullen met grond die vergelijkbaar is met de grond van de percelen waarin het pad ligt en de grond in te zaaien met gras). Na het verstrijken van twee maanden wordt een dwangsom verbeurd van € 25.000,000 voor elke maand dat niet volledig aan de aanschrijving wordt voldaan, tot een maximum van € 100.000,00.
    Bij besluit van 28 maart 2017 heeft het college een bedrag van € 50.000,00 aan dwangsommen ingevorderd.
    Bij uitspraak van 3 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] tegen de besluiten van 26 juli 2016 en 28 maart 2017 ingestelde beroep ongegrond verklaard en de verzoeken van [appellant sub 1] en [belanghebbenden] om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    Het college, [appellant sub 1] en [belanghebbenden] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [belanghebbenden], [appellant sub 2], [appellant sub 1] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. ECLI:NL:RVS:2019:4041 ter zitting behandeld op 29 juli 2019, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2], bijgestaan door mr. A.P. van Delden, advocaat te Alphen aan den Rijn, het college, vertegenwoordigd door mr. G.M.C. Marmelstein, O. Groeneweg en drs. P.M. Ceelen, en [belanghebbenden], bijgestaan door mr. S.W. Boot, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Bij brief van 19 september 2019 heeft de Afdeling het onderzoek heropend met het oog op de door [appellant sub 1] gevorderde schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid; hierna: de minister) in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [belanghebbenden] en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
    Met toestemming van partijen is afgezien van een nadere behandeling van de zaak ter zitting en is het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant sub 2] heeft door ruilverkaveling een weiland in eigendom verkregen met een uitrit naar de Nieuwe Weg, een openbare weg. Dit weiland grenst aan grond die [appellant sub 2] al eerder in eigendom had. Ter voorkoming van verzakking van delen van het weiland van waaruit de koeien naar de stal lopen en waar het agrarisch intern verkeer zich concentreert, heeft [appellant sub 2], zonder omgevingsvergunning, een geasfalteerd pad gerealiseerd van 202 m lang en 4 m breed. Hiertoe heeft hij de ondergrond tot een diepte van 40 cm afgegraven, de ruimte volgestort met puin en vervolgens het pad geasfalteerd. [appellant sub 1] en [belanghebbenden] hebben het college verzocht hiertegen handhavend op te treden. Het college heeft [appellant sub 2] gelast om het pad en de dammen te verwijderen en de grond in de oude situatie te herstellen omdat volgens hem voor het aanleggen van het pad een omgevingsvergunning is vereist en het college niet bereid is deze omgevingsvergunning te verlenen. Vervolgens heeft het college € 50.000,00 aan dwangsommen ingevorderd bij [appellant sub 2] omdat deze volgens het college verbeurd zijn. De rechtbank heeft de last onder dwangsom en het invorderingsbesluit in stand gelaten. Daar is [appellant sub 2] het niet mee eens.
    Is er sprake van een overtreding?
    2.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake is van een overtreding van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk Gebied", omdat voor het aanleggen van het pad geen omgevingsvergunning is vereist. Het college is volgens hem dan ook niet bevoegd om handhavend op te treden. Volgens [appellant sub 2] is sprake van normaal onderhoud en is het pad noodzakelijk voor een doelmatige bedrijfsvoering, zodat ingevolge artikel 4.6.2, aanhef en onder a, onder 1, en b, onder 1, van de planregels de vergunningplicht voor aanleggen niet geldt. Daartoe voert hij aan dat het bestaande pad onderhoud nodig heeft en dat het aanbrengen van een bepaalde vorm van verharding daarvoor nodig is.
    2.1.    Artikel 2.1, aanhef, eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald."
    Artikel 4.1 van de planregels luidt: "De voor 'Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. grondgebonden veehouderijbedrijven;
    b. het behoud en de versterking van de aanwezige natuur- en landschapswaarden, waarbij het open veenweidegebied met het karakteristieke slotenpatroon en waardevolle doorzichten behouden dient te worden;
    […]."
    Artikel 4.6.1 luidt: "Het is verboden op of in de gronden met de bestemming Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning (aanlegvergunning) van burgemeester en wethouders de volgende werken, voor zover geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
    […]
    f. het aanleggen of verharden van paden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
    […]."
    Artikel 4.6.2 luidt: "Het verbod zoals genoemd in artikel 4.6.1 is niet van toepassing:
    a. op werken of werkzaamheden die:
    1. betrekking hebben op normaal onderhoud, beheer en gebruik overeenkomstig de bestemming, het vellen of rooien van geriefbosjes daaronder niet begrepen;
    […]
    b. alsmede op:
    1. het aanleggen van paden binnen het bouwvlak voor zover dit voor een doelmatige bedrijfsvoering noodzakelijk is;
    […]"
    2.2.    Voor het aanleggen en verharden van een pad is op grond van artikel 4.6.1, aanhef en onder 1, van de planregels een aanlegvergunning vereist. Deze vergunningplicht is op grond van artikel 4.6.2, aanhef, onder a, onder 1 onderscheidenlijk onder b, onder 1, niet van toepassing indien het gaat om normaal onderhoud overeenkomstig de bestemming en het aanleggen van paden binnen het bouwvlak voor zover dit voor een doelmatige bedrijfsvoering noodzakelijk is.
    2.3.    Het gerealiseerde pad is niet gelegen binnen een op het perceel van [appellant sub 2] aanwezig bouwvlak. Omdat de uitzondering op het verbod om zonder aanlegvergunning een pad aan te leggen zoals bedoeld in artikel 4.6.2, aanhef en onder b, onder 1, van de planregels betrekking heeft op het aanleggen van paden binnen een bouwvlak, is deze uitzondering op de vergunningplicht niet van toepassing, daargelaten of het pad noodzakelijk is voor een doelmatige bedrijfsvoering.
    Met betrekking tot de vraag of bij het aanleggen of het verharden van het pad sprake is van normaal onderhoud overeenkomstig de bestemming, zoals bedoeld in artikel 4.6.2, aanhef en onder a, onder 1, van de planregels, overweegt de Afdeling dat de gronden waarop het pad is gerealiseerd, onder meer zijn bestemd voor het behoud en de versterking van de aanwezige natuur- en landschapswaarden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het veranderen van het pad, van de vorm waarin dit in het verleden aanwezig was, in een geasfalteerd pad van ruim 200 m, inclusief een fundering van puin en worteldoek, niet is aan te merken als normaal onderhoud overeenkomstig de bestemming. Daarbij betrekt de Afdeling dat door het asfalteren van het pad de natuur-en landschapswaarden, die zich kenmerken door open veenweidegebied, aangetast kunnen worden.
    Gelet op wat hiervoor staat, heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant sub 2] heeft gehandeld in strijd met artikel 2.1, aanhef, eerste lid, onder b, van de Wabo in samenhang bezien met artikel 4.6.1, aanhef en onder f, van de planregels en dat sprake is van een overtreding. Dit betekent dat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
    Het betoog faalt.
    3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Bestaan er bijzondere omstandigheden waardoor het college had moeten afzien van handhaving?
    4.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college had moeten afzien van handhavend optreden omdat er sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. [appellant sub 2] stelt dat hij er naar aanleiding van een brief van 14 januari 2014 van het college aan de Stichting Kavelruil Zuid-Holland op mocht vertrouwen dat voor de aanleg van het pad geen omgevingsvergunning was vereist.
    4.1.    In de brief van 14 januari 2014 van het college aan de Stichting Kavelruil Zuid-Holland staat, voor zover van belang:
    "Naar aanleiding van uw verzoek om in te stemmen met het realiseren van drie nieuwe/verlengde kavelpaden in het buitengebied ten behoeve van regulier onderhoud, beheer en gebruik overeenkomstig de bestemming delen wij u het volgende mede; (…) De heer [appellant sub 2] wil een kavelpad doortrekken van de huidige huiskavel naar het nieuw aangekochte perceel (1) en vervolgens doortrekken naar een (aanwezige) ontsluiting op de Nieuwe weg (2). Dit (1) betreft regulier onderhoud, beheer en gebruik overeenkomstig de bestemming. Hiervoor is geen omgevingsvergunning (aanlegvergunning) nodig. Voor wat betreft het doortrekken van het kavelpad tot aan de ontsluiting op de Nieuwe Weg (2) begrijpen wij dat het de voorkeur heeft niet met zwaar materieel over het perceel te rijden en kan gebruik gemaakt worden van de aanwezige ontsluiting."
    4.2.    De Afdeling zal bij de bespreking van het betoog van het [appellant sub 2] over het beroep op het vertrouwensbeginsel het stappenplan hanteren zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden gehonoreerd en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
    4.3.    [appellant sub 2] heeft een geasfalteerd pad aangelegd vanaf zijn huiskavel tot aan de ontsluiting op de Nieuwe Weg. De Afdeling stelt vast dat in de brief staat dat geen omgevingsvergunning nodig is voor het doortrekken van een kavelpad van de huidige huiskavel naar het nieuw aangekochte perceel omdat dit regulier onderhoud overeenkomstig de bestemming betreft. In de brief is verder niets vermeld over het te gebruiken materiaal van het kavelpad en over de afmetingen daarvan. Het laatste gedeelte van de brief dat ziet op het doortrekken van het kavelpad tot aan de ontsluiting op de Nieuwe Weg is verder, gezien de tekst daarvan voor meerderlei uitleg vatbaar, hetgeen ter zitting gezien de door partijen aan deze zin gegeven uitleg ook is gebleken. Gelet op deze onduidelijkheden is geen sprake van een toezegging dat geen omgevingsvergunning nodig is en dat niet handhavend opgetreden zal worden tegen het aanleggen en met asfalt verharden van een pad van ruim 200 m lang en 4 m breed. Omdat geen toezegging is gedaan door het college, komt de Afdeling niet toe aan de tweede en derde stap zoals omschreven in 4.2. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Voor zover [appellant sub 2] stelt dat, nu het voor het college blijkens de brief van 14 januari 2014 niet duidelijk was wat onder ‘normaal onderhoud’ als bedoeld in de planregel moet worden verstaan, het college vanwege de daarmee ontstane rechtsonzekerheid van handhavend optreden had behoren af te zien, wordt hij daarin niet gevolgd. De brief bevat weliswaar onduidelijkheden over een aan te leggen kavelpad op het door [appellant sub 2] te verwerven perceel, maar dat is geen bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft om van handhavend optreden af te zien.
    Het betoog faalt.
    5.    [appellant sub 2] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 26 juli 2016 concreet zicht op legalisering bestond. Daartoe voert hij aan dat hij ruim drie maanden voor het besluit op bezwaar, op 21 maart 2016, een aanvraag om omgevingsvergunning voor het pad heeft ingediend. Volgens [appellant sub 2] was hij bereid om de aanvraag te wijzigen zodat deze voldeed aan de daaraan te stellen eisen en heeft de rechtbank deze bereidheid ten onrechte niet betrokken bij de beantwoording van de vraag of concreet zicht op legalisering bestond.
    5.1.    [appellant sub 2] heeft op 21 maart 2016 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het aanleggen van een geasfalteerd kavelpad van circa 202 m lang en 4 m breed en het bouwen van twee dammen. Omdat het college niet bereid was een omgevingsvergunning te verlenen voor dit pad, maar wel voor een pad dat voldoet aan de eisen zoals gesteld in de last onder dwangsom van 9 februari 2016 heeft het college [appellant sub 2] bij brief van 13 juli 2016 gevraagd om, kort weergegeven, een omgevingsvergunning aan te vragen die voldeed aan de daaraan gestelde eisen in de opgelegde last onder dwangsom. In reactie hierop heeft [appellant sub 2] in een brief van 21 juli 2016 gesteld dat hij bereid is de aanvraag aan te passen aan het reeds gerealiseerde pad en pas bereid is het asfalt te vervangen door stelconplaten indien de gemeente deze kosten vergoedt. Ten tijde van het besluit op bezwaar was dus, anders dan [appellant sub 2] stelt, geen sprake van een bereidheid om de aanvraag zodanig te wijzigen dat deze voldeed aan de daaraan gestelde eisen en bestond evenmin concreet zicht op legalisering van de overtreding. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog faalt.
    6.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde last te verstrekkend is, omdat deze ten onrechte betrekking heeft op het geheel verwijderen van het pad. Omdat het college bereid was omgevingsvergunning te verlenen voor het pad met een onderbreking van 20 m en uitgevoerd in stelconplaten, had de last slechts betrekking mogen hebben op de aanpassing van het pad, aldus [appellant sub 2].
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 7 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3620), is een last die ziet op het beëindigen van de overtreding in beginsel niet te verstrekkend.
    6.2.    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de last zoals opgenomen in het besluit op bezwaar te verstrekkend is. Aan de last ligt ten grondslag dat het pad zonder de vereiste omgevingsvergunning voor aanleggen is aangelegd en dat legalisering van het pad in zijn huidige uitvoering niet mogelijk is. De last strekt derhalve tot het ongedaan maken van de aanlegwerkzaamheden, dat wil zeggen het verwijderen van het pad. Dat het college een pad met een onderbreking van 20 meter en uitgevoerd in stelconplaten wel toelaatbaar acht, betekent nog niet dat de last te verstrekkend is. Bovendien blijkt uit het primaire besluit dat het college bereid was mee te denken over oplossingen en staat vast dat, zoals hiervoor onder 5.1 is overwogen, [appellant sub 2] ten tijde van het besluit op bezwaar niet bereid was een aanvraag in te dienen die voldeed aan de daaraan door het college gestelde voorwaarden, maar alleen een aanvraag wilde indienen voor het al bestaande asfaltpad.
    Het betoog faalt.
    Het invorderingsbesluit
    7.    Bij besluit van 28 maart 2017 heeft het college bij [appellant sub 2] twee dwangsommen van € 25.000,00 ingevorderd. Volgens het college was niet geheel aan de last voldaan omdat bij controles van toezichthouders van de gemeente Zoeterwoude op 2 januari 2017 en 7 februari 2017 was gebleken dat de ondergrond van het pad slechts over een afstand van 20 meter was verwijderd en niet over het gedeelte van het pad waarvoor nog geen omgevingsvergunning was verleend. Omdat gedeeltelijk niet aan de last was voldaan, zijn de dwangsommen volgens het college over de maanden december 2016 en januari 2017 van rechtswege verbeurd.
    8.    Vast staat dat [appellant sub 2] ten tijde van de constateringen de onderlaag van puin niet over het gehele pad had verwijderd. Reeds om die reden is niet aan de last voldaan en was het college bevoegd om tot invordering van de dwangsommen over te gaan.
    9.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen waardoor het college had moeten afzien van invordering. [appellant sub 2] voert daartoe aan dat hij binnen de begunstigingstermijn, die liep tot en met 29 november 2016, de feitelijke situatie geheel in overeenstemming heeft gebracht met de nadien vergunde situatie die inhield dat het pad over een lengte van 20 m is onderbroken.
    9.1.    Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een toereikende handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    9.2.    Ten tijde van de controles door de toezichthouders op 2 januari en 7 februari 2017 was aan [appellant sub 2] alleen een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een pad over een deel van het perceel. Op dat moment was geen omgevingsvergunning verleend voor de overgebleven delen van het pad van onderscheidenlijk 6 m en 50 m lang. Dat voor deze paden op een later moment wel omgevingsvergunning is verleend, is geen bijzondere omstandigheid om van invordering af te zien. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen
    Het betoog faalt.
    Recht op schadevergoeding?
    10.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hem recht op schadevergoeding toekomt vanwege het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (hierna: het EVRM). Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat hij niet in zijn belangen is geschaad door de overschrijding van de redelijke termijn, omdat hij geen beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 26 juli 2016.
    10.1.    Artikel 6 van het EVRM luidt:"1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
    […]."
    10.2.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen en anders dan de minister in de schriftelijke uiteenzetting stelt, is voor het recht op een schadevergoeding niet vereist dat [appellant sub 1] beroep bij de rechtbank heeft ingesteld. [appellant sub 1] heeft een bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van 9 februari 2016. Bij het besluit op bezwaar is hij weliswaar in het gelijk gesteld, maar dat betekent niet dat hij als partij in die procedure geen recht heeft op een tijdige afdoening van het geschil binnen een redelijke termijn. Daarom komt de Afdeling toe aan de inhoudelijke beoordeling van het verzoek om schadevergoeding.
    10.3.    De vraag of de zaak binnen een redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is behandeld, moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene. Bij de beoordeling van de redelijke termijn dient de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftenprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechtbank op het beroep beslist en uitspraak doet.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, heeft voor de berechting van een zaak in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechter in eerste aanleg niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. In deze termijn is de duur van een eventuele bezwaarfase inbegrepen.
    10.4.    De termijn vangt aan op 21 maart 2016, de datum van ontvangst van het bezwaarschrift van [appellant sub 1] door het college. De rechtbank heeft op 3 oktober 2018 op het beroep beslist. Dit betekent dat de redelijke termijn van 2 jaar is overschreden met iets meer dan 6 maanden. Deze overschrijding is aan de rechtbank toe te rekenen. Anders dan de minister heeft gesteld, geven de omstandigheden dat de rechtbank vijf beroepszaken gevoegd heeft behandeld en in zaak ECLI:NL:RVS:2019:4041, een deskundige heeft ingeschakeld en een descente heeft gehouden geen aanleiding om een langere termijn dan twee jaar gerechtvaardigd te achten. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan [appellant sub 1] toe te kennen schadevergoeding € 1.000,00.
    De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie en slotoverweging
    11.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het verzoek om schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM heeft afgewezen. De uitspraak dient te worden bevestigd voor het overige. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gegrond;
    II.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] ongegrond;
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 oktober 2018 in zaak nr. 16/7223, voor zover de rechtbank het verzoek om schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM heeft afgewezen;
    IV.    bevestigt de uitspraak voor het overige;
    V.    veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) om aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] te betalen een vergoeding van € 1.000,00 (zegge: duizend euro);
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zoeterwoude tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 336,58 (zegge: driehonderdzesendertig euro en achtenvijftig cent), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zoeterwoude aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Driel
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2019
    414-866.