ECLI:NL:RVS:2019:1495, Raad van State, 08-05-2019, 201808195/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 februari 2018 heeft het college [appellante] gelast het gebruik voor reguliere bewoning van het pand op het perceel [locatie 1] te Haarlem te staken en gestaakt te houden.

201808195/1/A1.
    Datum uitspraak: 8 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Haarlem,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) van 30 augustus 2018 in zaak nrs. 18/3235 en 18/3234 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 februari 2018 heeft het college [appellante] gelast het gebruik voor reguliere bewoning van het pand op het perceel [locatie 1] te Haarlem te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 17 juli 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. Z. Aygunes, ing. B. Teunissen en mr. M.S.M. Vringer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op het perceel [locatie 2] te Haarlem bevindt zich een bedrijvenloods met twee woningen, te weten [locatie 3] en [locatie 1]. De bedrijfsvoering op het perceel [locatie 2] bestaat uit garage/opslag en verder is er een kantoor van het aannemings-, stratenmakers- en grondwerkbedrijf van [appellante] aanwezig.
        Door een medewerker van de gemeente is op 16 november 2017 een inspectie uitgevoerd op het perceel [locatie 1]. Uit deze inspectie is door het college de conclusie getrokken dat het pand op het perceel [locatie 1] (hierna: het pand) regulier wordt bewoond door drie personen.
        Bij besluit van 15 februari 2018 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd, vanwege het gebruik van het pand voor bewoning in strijd met het bestemmingsplan en heeft daaraan een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) ten grondslag gelegd.
    2.    De rechtbank heeft het beroep van [appellante] tegen het bij besluit van 17 juli 2018 in stand gelaten besluit van 15 februari 2018 ongegrond verklaard. Zij komt tot het oordeel dat het college terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd, omdat het pand in strijd met het bestemmingsplan regulier wordt bewoond en er geen bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien.
    3.    Het perceel waarop het pand staat, heeft in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Waarderpolder" de bestemming "Bedrijventerrein (BT)". Het pand komt voor op de lijst met bedrijfswoningen in bijlage 3 "Overzicht bedrijfswoningen" behorende bij de planvoorschriften.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.    Ter zitting heeft [appellante] haar hogerberoepsgrond dat de toezichthouders in strijd met de Algemene wet bestuursrecht het pand hebben betreden, ingetrokken.
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden, omdat het gebruik van het pand voor bewoning niet in strijd is met artikel 4 van de planvoorschriften. Daartoe voert zij aan dat de woning voor komt op de lijst met bedrijfswoningen in bijlage 3 "Overzicht bedrijfswoningen" behorende bij de planvoorschriften. Dat betekent volgens haar dat bewoning van het pand, anders dan als bedrijfswoning, is toegestaan. In dat kader verwijst zij ook naar een uitspraak van de Afdeling van 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3690.
    5.1.    Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder k, van de planvoorschriften luidt:
    "De op de plankaart voor Bedrijventerrein (BT) aangewezen gronden zijn bestemd voor een bedrijfswoning: uitsluitend de bedrijfswoningen genoemd in de bij de voorschriften behorende bijlage 3 zijn met bijbehorende erven, bijgebouwen en bijbehorende andere bouwwerken toegestaan op die adressen."
        Artikel 1, tiende lid, luidt:
    "Bedrijfswoning: Een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die kennelijk slechts is bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is."
    5.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het gebruik van het pand voor reguliere bewoning, anders dan het gebruik als een bedrijfswoning, in strijd is met artikel 4 van de planvoorschriften. Dat de woning voor komt op bijlage 3 behorende bij de planvoorschriften betekent slechts dat ter plaatse een bedrijfswoning is toegestaan. Dat betekent niet dat een gebruik van het pand, anders dan als bedrijfswoning als bedoeld in artikel 1, tiende lid, van de planregels, is toegestaan. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2012 kan haar niet baten, omdat daar een andere situatie aan de orde was. Het betreffende perceel had in die zaak, anders dan in de nu voorliggende zaak, de bestemming "Wonen".
        Het betoog faalt.
    6.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden, omdat het gebruik van het pand voor bewoning wordt beschermd door het overgangsrecht in artikel 20 van de planvoorschriften. Zij wijst erop dat het college bij besluit van 23 juli 1958 een vergunning heeft verleend voor het bouwen van een woning en het pand sindsdien als zodanig wordt gebruikt. Destijds is niet de beperking opgelegd dat bewoning alleen was toegestaan als dat noodzakelijk was gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein. De bewoning van het pand duurt al jaren voort en heeft door de jaren heen altijd plaatsgevonden op basis van een bepaalde functionele verbondenheid met de bedrijvigheid ter plaatse, aldus [appellante].
    6.1.    Artikel 20, vierde lid, van de planvoorschriften luidt:
    "Het gebruik van grond en bouwwerken zoals dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van dit plan en afwijkt van het plan, mag worden voortgezet of gewijzigd, als door die wijziging de strijdigheid met het plan niet wordt vergroot."
        Het vijfde lid luidt:
    "Indien het gebruik, bedoeld in het vierde lid, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten."
        Het zesde lid luidt:
    "Het vierde lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
    6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 6 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW7611, is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het met het plan strijdige gebruik op de peildatum, het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, plaatsvond.
        [appellante] heeft alleen gesteld, maar niet aannemelijk gemaakt dat het pand op de peildatum, 30 oktober 2010, in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt voor reguliere bewoning. Dat het college in 1958 een vergunning heeft verleend voor de bouw van een woning betekent niet dat daarmee aannemelijk is gemaakt dat het pand vanaf dat moment regulier werd bewoond. Of dat gebruik destijds in overeenstemming was met de op dat moment geldende planologische regels is ook niet van belang, omdat daarmee niet aannemelijk wordt gemaakt op welke wijze het pand op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Waardenpolder", dus op de peildatum, werd gebruikt. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat [appellante] niet aan de op haar rustende bewijslast heeft voldaan en heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat [appellante] een geslaagd beroep op het overgangsrecht kan doen.
        Het betoog slaagt niet. Wat door [appellante] voor het overige is aangevoerd over het voor de peildatum geldende planologisch regime behoeft geen bespreking.
    7.    De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, zodat het college handhavend kon optreden.
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    8.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college wegens bijzondere omstandigheden van handhavend optreden had behoren af te zien. Daartoe voert zij aan dat het college sinds lange tijd wist dat de woning in strijd met het bestemmingsplan werd bewoond, maar daar niet handhavend tegen heeft opgetreden. Alsnog handhavend optreden is volgens haar in strijd met de rechtszekerheid. [appellante] voert verder aan dat er geen belangen van derden in het geding zijn als de bewoning, zoals deze plaatsvond ten tijde van het besluit van 15 februari 2018, mag worden voortgezet. Verder voert zij daartoe aan dat handhavend optreden maakt dat het pand leeg komt te staan en mogelijk zal worden gekraakt. Tot slot wijst zij op de door het college bij besluit van 31 oktober 2006 vastgestelde "Startnotitie gebiedsgerichte aanpak Waarderpolder" waaraan zij het vertrouwen kon ontlenen dat het pand destijds in overeenstemming met het bestemmingsplan werd bewoond, aldus [appellante].
    8.1.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college wegens bijzondere omstandigheden van handhavend optreden had behoren af te zien. Zelfs wanneer het college er sinds jaren van op de hoogte was dat het pand regulier werd bewoond, wat door het college wordt betwist, maakt dit niet dat het college om die reden van handhavend optreden had moeten afzien. Hierbij is van belang dat het college het algemeen belang bij handhaving van het bestemmingsplan en mogelijke precedentwerking zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van [appellante] bij een voortzetting van het gebruik van het pand in strijd met het bestemmingsplan. Anders dan [appellante] aanvoert, is niet uitgesloten dat de belangen van derden, te weten andere bedrijven op het bedrijventerrein, worden geschaad wanneer reguliere bewoning van het pand mogelijk wordt gemaakt. Het college heeft ook daarin geen aanleiding hoeven zien van handhavend optreden af te zien. Dat het pand mogelijk leeg komt te staan wanneer het niet regulier mag worden bewoond, is evenmin een bijzondere omstandigheid die maakt dat handhavend optreden onevenredig is. De Startnotitie waar [appellante] op wijst is vastgesteld ten tijde van het voorheen geldende bestemmingsplan "Waarderpolder". [appellante] heeft reeds daarom aan deze notitie niet het vertrouwen kunnen ontlenen dat het college op basis van het ten tijde van de last onder dwangsom geldende bestemmingsplan niet tot handhavend optreden zou overgaan.
        Het betoog faalt.
    9.    Het betoog van [appellante], dat het college in strijd met het beginsel van détournement de pouvoir heeft gehandeld is voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dit betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient deze betoog buiten beschouwing te blijven.
    Conclusie en slot
    10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    w.g. Drop    w.g. Kamphorst-Timmer
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2019
    776.