ECLI:NL:RBGEL:2020:6487, Rechtbank Gelderland, 07-12-2020, 17-4205 en 18_0255 en 18_0389
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2020-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Geen schadevergoeding voor teler van graszoden voor schade aan graszoden door edelherten op de Veluwe. Teelt van graszoden is een kapitaalintensieve teelt als bedoeld in de beleidsregels. Bij de beoordeling of aanleiding bestond om op grond van artikel 4:84 van de Awb van het beleid af te wijken, heeft het college van GS van Gelderland niet met alle aangevoerde omstandigheden rekening. Daarbij gaat het om de vraag of de trekroutes van edelherten vanaf 2010 zijn veranderd door overheidsbeleid, of het afschermen van de percelen met een raster al dan niet uitvoerbaar is, of de kosten van afrastering onevenredig hoog zijn en of de hoge kosten van afrastering de concurrentiepositie aantast. Daarover moet opnieuw worden beslist. Volgens de rechtbank is in ieder geval de geboden overgangstermijn te kort.

RECHTBANK GELDERLAND
    Zittingsplaats Arnhem
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: AWB 17/4205, 18/255 en 18/389
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 
    
    
      in de zaken tussen
    
    
    
      [eiseres], te [woonplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, te Arnhem, verweerder (gemachtigde: mr. K. Winterink).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      
        Zaak 17/4205
      
    
    
    
      Op 13 september 2016 en 14 september 2016 heeft eiseres bij het toenmalige Faunafonds (Faunafonds) verzoeken ingediend voor een tegemoetkoming in faunaschade.
    
    
    
      Bij besluit van 7 december 2016 heeft het bestuur van het Faunafonds de verzoeken afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 29 juni 2017 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        Zaak 18/255
      
    
    
    
      Op 4 juli 2017 heeft eiseres bij verweerder een verzoek ingediend voor een tegemoetkoming in faunaschade.
    
    
    
      Bij besluit van 13 juli 2017 heeft verweerder het verzoek afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 5 december 2017 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        Zaak 18/389
      
    
    
    
      Op 14 maart 2017 en 12 april 2017 heeft eiseres bij verweerder een verzoek, en op 25 april 2017 twee verzoeken ingediend voor een tegemoetkoming in faunaschade.
    
    
    
      Bij besluiten van 19 mei 2017 en 23 mei 2017 heeft verweerder de verzoeken afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 5 december 2017 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        Alle zaken
      
    
    
    
      Eiseres heeft tegen al deze besluiten op bezwaar (hierna samen aangeduid als de bestreden besluiten) beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2020. Namens eiseres is verschenen [eiseres], bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en C. Achterkamp. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
      1.	Eiseres teelde graszoden op de Veluwe. Vanaf 2010 kwamen er edelherten op de percelen van eiseres. Vanaf 2011 heeft eiseres bij het toenmalige Faunafonds verzoeken ingediend om vergoeding van schade aan graszoden, veroorzaakt door edelherten. Het Faunafonds heeft een groot aantal verzoeken gehonoreerd. Bijlage 1 bij de pleitnota van verweerder voor de hoorzitting in bezwaar in zaak 17/4205 is een gespecificeerd overzicht van de schadehistorie. Hieruit blijkt dat naar aanleiding van meldingen van schade die door edelherten aan graszoden zijn toegebracht, welke meldingen zijn gedaan in de periode van 2011 tot en met juni 2016, in totaal een bedrag van € 573.879 aan schadevergoeding is uitgekeerd.
      Ter zitting heeft eiseres meegedeeld dat zij vanwege de problemen met de edelherten vanaf 2010 ook akkerbouwgewassen is gaan telen, dat het aandeel akkerbouwgewassen steeds verder is toegenomen, en dat zij in 2019 is gestopt met de teelt van graszoden. Sindsdien is zij helemaal overgestapt op akkerbouw.
    
    
    
      1.1.
      Op 5 februari 2016 heeft verweerder in een gesprek aan eiseres meegedeeld dat zij op grond van de beleidsregels voor de vergoeding van faunaschade niet voor vergoeding van schade door edelherten aan graszoden in aanmerking komt, omdat zij geen deugdelijk raster heeft om die schade te voorkomen. Als overgangsperiode zal tot 1 juli 2016 niet op de aanwezigheid van een deugdelijke raster worden getoetst, heeft verweerder meegedeeld.
      
    
    
      1.2.
      In deze zaak gaat het om de schades die eiseres in de periode van juli 2016 tot medio 2017 heeft gemeld. Uit het dossier blijkt niet wat de hoogte is van die schades. Ter zitting heeft eiseres meegedeeld dat zij al deze schades heeft laten taxeren. Ook de schades die vanaf medio 2017 tot in 2019 aan de graszoden zijn toegebracht door edelherten heeft zij laten taxeren.
      
    
    
      1.3.
      In de besluiten waar het in deze procedures over gaat heeft verweerder geweigerd om schade te vergoeden die in de periode vanaf juli 2016 tot medio 2017 door edelherten aan graszoden is toegebracht. Aan deze besluiten ligt ten grondslag dat de teelt van graszoden een kapitaalintensieve teelt is, dat eiseres daarom de schade had moeten voorkomen door het plaatsen van een deugdelijk raster, en dat zij dit niet heeft gedaan.
      
      
        
          Wettelijke grondslag
        
        2.	Tot 1 januari 2017 werden verzoeken om vergoeding van faunaschade door het Faunafonds beoordeeld op basis van artikel 84, eerste lid, van de Flora- en faunawet, dat als volgt luidde:
        “Een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 83, eerste lid, onderdeel b, wordt slechts verleend voorzover een belanghebbende schade lijdt of zal lijden aangericht door dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, en die schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven. Een tegemoetkoming wordt naar billijkheid bepaald.”
      
      
    
    
      2.1.
      
        Vanaf 1 januari 2017 worden verzoeken om vergoeding van schade in de provincie Gelderland door verweerder beoordeeld op basis van artikel 6.1, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, dat als volgt luidt:
        “Een tegemoetkoming als bedoeld in het eerste lid wordt slechts verleend voor zover een belanghebbende schade lijdt of zal lijden aangericht door dieren als bedoeld in het eerste lid, en die schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven. Een tegemoetkoming wordt naar billijkheid bepaald.”
      
      
      
        
          Beleidsregels
        
        
          Beleidsregels 2014
        
        3.	Voor de beoordeling van verzoeken om schadevergoeding hanteerde het Faunafonds de Beleidsregels tegemoetkoming faunaschade. In de beleidsregels zoals die golden van medio 2014 tot medio 2016 (beleidsregels 2014), en de toelichting daarbij is onder meer het volgende opgenomen:
      
      
    
  
  
    “Artikel 1 
    
      In deze beleidsregels wordt verstaan onder:
      (…)
      
        kapitaalintensieve teelten: kwetsbare gewassen die tevens kapitaalintensief zijn;
      (…)
      
        Artikel 7 
      
    
    1. Het bestuur zal een tegemoetkoming slechts verlenen, indien en voor zover naar zijn oordeel de aanvrager de schade niet had kunnen voorkomen en beperken door het treffen van maatregelen of inspanningen waartoe hij naar eisen van redelijkheid en billijkheid was gehouden.
    2. Maatregelen of inspanningen ter voorkoming of beperking van schade, waarvan het bestuur meent dat deze naar eisen van redelijkheid en billijkheid door de aanvrager kunnen worden genomen, zijn:
    (…)
    b.  voor kapitaalintensieve teelten de inzet van een deugdelijk raster als de schade wordt aangericht door diersoorten die staan vermeld onder artikel 4, eerste lid, onder a, van de wet;
    
      (…)
      
        Artikelsgewijze toelichting 
      
      
        Artikel 1 
      
      (…)
      Onder kapitaalintensieve teelten worden in ieder geval verstaan de teelt van: bloemen, bloembollen, bomen, fruit, hoog salderende groentes. Het gaat bij kapitaalintensieve teelten om teelten die meerdere jaren op een plek staan en/of teelten die per hectare hoge financiële opbrengsten opleveren (hoog salderen). Dit zijn gewassen waar in redelijkheid een grotere inspanning van een grondgebruiker mag worden verlangd om deze gewassen te beschermen.
      (…)” 
    
    
    
      
        Beleidsregels 2016
      
    
    
      3.1.
      Medio 2016 heeft het Faunafonds de beleidsregels gewijzigd. In de beleidsregels zoals die golden van medio 2016 tot eind 2016 (beleidsregels 2016), en de toelichting daarbij is onder meer het volgende opgenomen:
      
    
  
  
    “Artikel 1 
    
      In deze beleidsregels wordt verstaan onder:
      (…)
      
        kapitaalintensieve teelten: kwetsbare gewassen die meerdere jaren op een plek staan en/of teelten die per hectare hoge financiële opbrengsten opleveren;
      (…)
      
        Artikel 7 
      
    
    1. Het bestuur zal een tegemoetkoming slechts verlenen, indien en voor zover naar zijn oordeel de aanvrager de schade niet had kunnen voorkomen en beperken door het treffen van maatregelen of inspanningen waartoe hij naar eisen van redelijkheid en billijkheid was gehouden.
    2. Maatregelen of inspanningen ter voorkoming of beperking van schade, waarvan het bestuur meent dat deze naar eisen van redelijkheid en billijkheid door de aanvrager kunnen worden genomen, zijn:
    (…)
    b.  voor kapitaalintensieve teelten de inzet van een deugdelijk raster als de schade wordt aangericht door diersoorten die staan vermeld onder artikel 4, eerste lid, onder a, van de wet;
    
      (…)
      
        Artikelsgewijze toelichting 
      
      
        Artikel 1 
      
      (…)
      Onder kapitaalintensieve teelten worden in ieder geval verstaan de teelt van: bloemen, bloembollen, bomen, fruit, hoog salderende groentes en graszoden. Dit zijn gewassen waar in redelijkheid een grotere inspanning van een grondgebruiker mag worden verlangd om deze gewassen te beschermen.
      (…)” 
    
    
    
      
        Beleidsregels 2017
      
    
    
      3.2.
      Voor de beoordeling van verzoeken om schadevergoeding hanteert verweerder de Beleidsregels tegemoetkoming faunaschade Gelderland. In de beleidsregels zoals die gelden vanaf 1 januari 2017 (beleidsregels 2017), en de toelichting daarbij is onder meer het volgende opgenomen:
      
    
  
  
    “Artikel 1 Begripsomschrijvingen
    
      In deze beleidsregels wordt verstaan onder:
      (…)
      kapitaalintensieve teelten: kwetsbare gewassen die meerdere jaren op een plek staan of teelten die per hectare hoge financiële opbrengsten opleveren;
      (…)
      
        Artikel 4 Treffen van maatregelen
      
    
    1. Gedeputeerde Staten zullen een tegemoetkoming slechts verlenen, indien en voor zover naar hun oordeel de aanvrager de schade niet had kunnen voorkomen en beperken door het treffen van maatregelen of inspanningen die redelijkerwijs van hem gevraagd kunnen worden.
    2. Maatregelen of inspanningen ter voorkoming of beperking van schade, waarvan Gedeputeerde Staten menen dat deze redelijkerwijs gevraagd kunnen worden, zijn:
    (…)
    b.  voor kapitaalintensieve teelten de inzet van een deugdelijk raster;
    
      (…)
      
        Artikelsgewijze toelichting 
      
      
        Artikel 1 
      
      (…)
      Onder kapitaalintensieve teelten worden in ieder geval verstaan de teelt van: bloemen, bloembollen, bomen, graszoden, fruit en hoog salderende groentes. Het gaat bij kapitaalintensieve teelten om teelten die meerdere jaren op een plek staan of teelten die per hectare hoge financiële opbrengsten opleveren (hoog salderen). Dit zijn gewassen waar in redelijkheid een grotere inspanning van een grondgebruiker mag worden verlangd om deze gewassen te beschermen.
      (…)” 
    
    
    
      
        Beroepsgronden
      
    
    4. Eiseres heeft in beroep – kort samengevat – aangevoerd
    - dat de graszodenteelt ten onrechte als kapitaalintensieve teelt is aangemerkt,
    - dat de wijziging van de beleidsregels medio 2016 onrechtmatig is,
    - dat het afrasteren van percelen een maatregel is die in redelijkheid niet kan worden gevergd, en
    - dat de overgangsperiode tot 1 juli 2016, waarin verweerder nog niet op de aanwezigheid van een deugdelijk raster toetste, te kort was.
    De rechtbank zal deze gronden hierna in deze volgorde bespreken.
    
    
      
        Is graszodenteelt kapitaalintensief?
      
    
    5. In de beleidsregels 2014 is de definitie van ‘kapitaalintensieve teelten’ opgenomen in de toelichting bij artikel 1. In de beleidsregels 2016 en 2017 is die definitie opgenomen in artikel 1. Voor alle beleidsregels geldt dat in twee gevallen sprake is van kapitaalintensieve teelten, namelijk 1) in geval van teelten die meerdere jaren op een plek staan, en 2) in geval van teelten die per hectare hoge financiële opbrengsten opleveren.
    De rechtbank zal eerst beoordelen of de teelt van graszoden hoge financiële opbrengsten oplevert. Daarbij is de eerste vraag wat op grond van de beleidsregels onder hoge financiële opbrengsten moet worden volstaan. De vervolgvraag is of de teelt van graszoden hoge financiële opbrengsten oplevert in de zin van de beleidsregels.
    
    6. Eiseres heeft aangevoerd dat onder teelten die hoge financiële opbrengsten opleveren moet worden verstaan dat die teelten hoog salderen. Eiseres heeft er op gewezen dat in de toelichting bij de beleidsregels 2014 en 2017 is opgenomen: ‘teelten die per hectare hoge financiële opbrengsten opleveren (hoog salderen)’, en dat in de toelichting bij de beleidsregels als voorbeeld van kapitaalintensieve teelten ‘hoog salderende groentes’ worden genoemd.
    
    
      6.1.
      
        Tussen partijen is niet in geschil dat onder financiële opbrengsten moet worden verstaan de opbrengst van het gewas bij verkoop, en dat onder saldo moet worden verstaan de opbrengst bij verkoop verminderd met de kosten.
        In de beleidsregels 2014 is de definitie van kapitaalintensieve teelten opgenomen in de toelichting bij artikel 1. De rechtbank is van oordeel dat de woorden ‘financiële opbrengsten’   op zichzelf duidelijk zijn. De vraag is of de woorden tussen haakjes ‘(hoog salderen)’ daaraan afdoen. Dat is naar het oordeel van de rechtbank niet het geval. De woorden tussen haakjes maken niet dat de betekenis van de woorden ‘financiële opbrengsten’ volledig verandert. Hooguit zou gezegd kunnen worden dat de woorden tussen haakjes ertoe zouden kunnen leiden dat onder kapitaalintensieve teelten niet alleen teelten vallen met een hoge financiële opbrengst, maar ook teelten met een hoog saldo.
        De omstandigheid dat in de toelichting als voorbeeld van kapitaalintensieve teelten ‘hoog salderende groentes’ worden vermeld, is evenmin van belang, nu het hier alleen maar gaat om een voorbeeld, en het bovendien zo zou kunnen zijn dat in de praktijk voor hoog salderende groentes geldt dat deze hoge financiële opbrengsten hebben.
        De rechtbank vindt ook van belang dat in de toelichting is vermeld: ‘Dit zijn gewassen waar in redelijkheid een grotere inspanning van een grondgebruiker mag worden verlangd om deze gewassen te beschermen.’ De hoogte van de schade aan een gewas is de financiële opbrengst die de grondgebruiker mist. Het is logisch dat als een gewas hoge financiële opbrengsten per hectare oplevert, de schade ook hoog is, en dat in dat geval ‘…in redelijkheid een grotere inspanning van een grondgebruiker mag worden verlangd om deze gewassen te beschermen.’
        Voor hoog salderende gewassen is niet vanzelfsprekend dat deze hoge financiële opbrengsten per hectare opleveren, en dus ook niet dat de schade hoog zal zijn, en in redelijkheid een grotere inspanning mag worden verlangd om deze gewassen te beschermen.
        Bovendien heeft verweerder er terecht op gewezen dat, als het saldo van belang zou zijn voor de vraag of sprake is van een kapitaalintensieve teelt, het antwoord op die vraag mede zou afhangen van de bedrijfsvoering van de betreffende grondgebruiker, en dus van subjectieve omstandigheden.
        Voor de beleidsregels 2016 en 2017 geldt voorts dat de definitie van ‘kapitaalintensieve teelten’ in artikel 1 is vastgelegd, dat daar sprake is van ‘hoge financiële opbrengsten’, en dat de tekst van artikel 1 vóór de toelichting gaat.
      
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank concludeert dan ook dat de definitie van kapitaalintensieve teelten in de beleidsregels 2014, 2016 en 2017 inhoudt dat het om teelten gaat die per hectare hoge financiële opbrengsten opleveren.
      
      7. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat de teelt van graszoden per hectare hoge financiële opbrengsten oplevert heeft verweerder er op gewezen dat voor de taxaties van schade de cijfers van de Kwantitatieve Informatie voor de Akkerbouw en de Vollegrondsgroenteteelt (KWIN-AGV) worden gebruikt, en dat volgens die cijfers de opbrengst voor graszoden per hectare € 15.485 is en voor aardappelen € 8.774 per hectare. De door eiseres bij het bezwaarschrift van 18 september 2017 als productie 11 overgelegde cijfers (in 2016 opbrengst graszoden per hectare € 15.580 en opbrengst aardappelen € 7.384) is hiermee in lijn. 
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee voldoende heeft onderbouwd dat de teelt van graszoden per hectare hoge financiële opbrengsten oplevert.
      
      8. Het voorgaande betekent dat verweerder de teelt van graszoden vanwege de financiële opbrengsten terecht heeft aangemerkt als kapitaalintensieve teelt als bedoeld in de beleidsregels 2014, 2016 en 2017, en dat verder buiten beschouwing kan blijven of de teelt van graszoden tevens als kapitaalintensief is aan te merken omdat sprake is van een teelt die meerdere jaren op één plek staat.
      
      
        
          Wijziging beleidsregels in 2016?
        
      
      9. Eiseres heeft aangevoerd dat de teelt van graszoden onder de beleidsregels 2014 niet als kapitaalintensief werd aangemerkt, en dat bij de vaststelling van de beleidsregels 2016 een wijziging heeft plaatsgevonden in het beleid waardoor de teelt van graszoden onder die beleidsregels wel kapitaalintensief is. Eiseres stelt dat deze beleidswijziging onrechtmatig is.
      
    
    
      9.1.
      Gelet op de nummers 6 tot en met 8 is de rechtbank van oordeel dat de teelt van graszoden ook onder de beleidsregels 2014 een kapitaalintensieve teelt was. Bij de vaststelling van de beleidsregels 2016 is dus geen sprake geweest van een inhoudelijke beleidswijziging. Dat de teelt van graszoden in de toelichting bij de beleidsregels 2014 niet, en in de toelichting bij de beleidsregels 2016 wel als voorbeeld van kapitaalintensieve teelt is genoemd, maakt dat niet anders.
      
      
        
          Volgens beleid is een raster vereist.
        
      
      10. De teelt van graszoden is een kapitaalintensieve teelt. Dat betekent dat op grond van de beleidsregels (artikel 7, tweede lid, aanhef en onder b, van de beleidsregels 2014 en 2016, en artikel 4, tweede lid, aanhef en onder b, van de beleidsregels 2017) de inzet van een deugdelijk raster een maatregel is die redelijkerwijs van eiseres kan worden gevraagd ter beperking van schade aan graszoden door edelherten.
      
      
        
          Had verweerder van zijn beleid moeten afwijken?
        
      
      11. Eiseres heeft aangevoerd dat afrasteren niet van haar kan worden gevergd en dat verweerder ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van dit beleid dient af te wijken. Eiseres heeft daarbij zowel in bezwaar als in beroep op de volgende omstandigheden gewezen:
      
        Omstandigheid 1. Tot 2010 kwamen er geen edelherten op de percelen van eiseres. Door overheidsbeleid, waaronder beleid van de provincie Gelderland, zijn de trekroutes veranderd, en zijn de edelherten op de percelen van eiseres gekomen.
        Omstandigheid 2. Het afschermen van de percelen van eiseres met een raster is niet uitvoerbaar.
        Omstandigheid 3. De kosten van afrastering zijn onevenredig hoog. Eiseres kan die kosten niet dragen.
        Omstandigheid 4. Eiseres is in Nederland de enige teler van graszoden die schade leidt door edelherten. Als zij hoge kosten moet maken voor een afrastering tast dat haar concurrentiepositie aan.
      
      
    
    
      11.1.
      In de bestreden besluiten heeft verweerder het standpunt ingenomen dat een raster aan de noordzijde (tracé 1 of  2, zie nummer 12.2.) voldoende is, dat de investering daarvoor verantwoord is indien dit wordt afgezet tegen de faunaschade die eiseres de afgelopen jaren heeft geleden en uitgekeerd heeft gekregen, en dat eiseres verder geen omstandigheden heeft aangedragen die als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb kwalificeren.
      
    
    
      11.2.
      Uit vaste rechtspraak volgt dat verweerder bij de beoordeling of aanleiding bestaat om op grond van artikel 4:84 van de Awb af te wijken van zijn beleid alle omstandigheden van het geval moet betrekken. De rechtbank is van oordeel dat verweerder dat niet heeft gedaan. Verweerder heeft bij zijn beoordeling niet (kenbaar) de door eiseres aangevoerde omstandigheden 1 en 4 betrokken, terwijl niet op voorhand gezegd kan worden dat deze omstandigheden geen rol kunnen spelen bij de toepassing van artikel 4:84 van de Awb.
      
    
    
      11.3.
      Omdat verweerder de omstandigheden 1 en 4 niet bij zijn afweging op grond van artikel 4:84 van de Awb heeft betrokken, zijn de beroepen gegrond en komen de bestreden besluiten voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal nieuwe besluiten op bezwaar moeten nemen. 
      
      
        
          Overwegingen rechtbank in verband met het vervolg van de zaak.
        
        12.	Bij de nieuw te nemen besluiten zal verweerder opnieuw moeten beoordelen of aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 4:84 van de Awb in dit geval af te wijken van zijn beleid dat bij kapitaalintensieve teelten een raster wordt verlangd. Daarbij zal verweerder opnieuw de omstandigheden 2 en 3 moeten betrekken. Ten aanzien van de omstandigheden 2 en 3 bestaan een aantal geschilpunten tussen partijen. In verband met een zo efficiënt mogelijke afdoening van de zaak ziet de rechtbank aanleiding om een voorlopig oordeel te geven over die geschilpunten. Ook ziet de rechtbank aanleiding om over omstandigheid 1 een voorlopig oordeel te geven. 
      
      
    
    
      12.1.
      
        Voor deze beoordeling is het volgende van belang. Bij beschikking van 10 mei 2017 heeft de civiele rechter van de rechtbank Midden-Nederland in de zaak van eiseres tegen de provincie Gelderland en het bestuur van het Faunafonds een onderzoek door deskundigen bevolen ter beantwoording van de in die beschikking genoemde vragen. De rechtbank heeft H.W.M. van Welie benoemd als deskundige voor beantwoording van de vragen die – samengevat – betrekking hebben op de oorzaak van het edelhertenprobleem, en J.A. van Oosterom voor de beantwoording van de vragen die over de financiële aspecten gaan.
        Eiseres heeft het deskundigenrapport van H.W.M. van Welie van november 2017 (het rapport Van Welie) en het deskundigenrapport van J.A. van Oosterom van 4 juli 2018 (het rapport Van Oosterom) in deze procedure ingebracht.
      
      
    
    
      12.2.
      Eiseres heeft 3 offertes overgelegd voor de aanleg van rasters:
      - Offerte van 13 mei 2016 voor een raster van 3000 meter aan de noordzijde, kosten € 160.000 ex BTW / € 193.000 incl. BTW (tracé 1).
      - Offerte van 13 mei 2016 voor een raster van 4000 meter aan de noordzijde, kosten € 228.000 ex BTW / € 276.000 incl. BTW (tracé 2).
      - Offerte van 1 maart 2017 voor het afrasteren van alle percelen van eiser, totale lengte ruim 8.400 meter, kosten € 304.000 ex BTW / € 367.000 incl. BTW (tracé 3).
      Eiseres heeft gesteld dat tracé 1 en 2 niet uitvoerbaar zijn. Vanwege bezwaren van omwonenden zullen de noodzakelijke vergunningen niet verleend kunnen worden. Voorts heeft eiseres gesteld dat de kosten van de rasters onevenredig hoog zijn en dat deze maatregel, mede afgezet tegen de omzet van het bedrijf en derhalve om bedrijfseconomische redenen, in redelijkheid niet van haar kan worden gevraagd. Ter onderbouwing hiervan heeft eiseres het rapport Van Oosterom overgelegd.
      
      
        
          Omstandigheid 1. Oorzaak van edelherten op percelen eiseres; rapport Van Welie
        
      
    
    
      12.3.
      
        Het rapport Van Welie bestaat uit een inleiding, deel 1 Beantwoording van de gestelde vragen, en deel 2 Historische achtergronden. 
        Uit de beantwoording in deel 1 van vragen A, B en C volgt – samengevat – dat volgens de deskundige het rasterbeleid de oorzaak is van het verschijnen van edelherten op de percelen van eiseres vanaf 2010. Bij de beantwoording van vraag C heeft de deskundige een aantal acties vermeld die daarbij cruciaal zijn geweest en de overheden/overheidsorganen genoemd die daarvoor verantwoordelijk zijn.
      
      
    
    
      12.4.
      
        Verweerder heeft in zijn reactie van 15 januari 2019 gesteld dat naar aanleiding van het concept-rapport veel kritiek is geuit op informatie die in het definitieve rapport is terug te vinden onder deel 2 Historische achtergronden, en dat die kritiek onverkort geldt, voor zover deze niet heeft geleid tot aanpassingen in het definitieve rapport. Uit deze stelling volgt echter niet dat verweerder de beantwoording van de vragen in deel 1 van het rapport Van Welie onjuist vindt. Bovendien ontbreekt bij de stukken het concept-rapport, zodat voor de rechtbank niet valt na te gaan in hoeverre de kritiek heeft geleid tot aanpassingen in het definitieve rapport, nog daargelaten dat het aan verweerder is om voldoende duidelijk te maken welke onderdelen van het definitieve rapport Van Welie hij onjuist vindt en waarom. 
        Dat betekent dat verweerder tot nu toe onvoldoende heeft gesteld dat, en onvoldoende heeft onderbouwd waarom niet van het rapport Van Welie moet worden uitgegaan.
      
      
      
        
          Omstandigheid 2. Tracé 1 en 2 niet uitvoerbaar?
        
      
    
    
      12.5.
      
        Eiseres heeft gesteld dat tracé 1 niet uitvoerbaar is vanwege bezwaren van omwonenden. Verweerder heeft bij herhaling gesteld dat eiseres dit standpunt niet heeft onderbouwd. 
        Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat dit tracé over het grondgebied van derden loopt, dat Bos aan één van de eigenaren heeft gevraagd of die het goed zou vinden dat een raster op zijn perceel wordt geplaatst, en dat die eigenaar direct gezegd heeft dat hij niet bereid is om daaraan mee te werken. Deze enkele mededeling van eiseres is onvoldoende om aannemelijk te achten dat tracé 1 niet uitvoerbaar is. De rechtbank is van oordeel dat eiseres tot nu toe niet aannemelijk heeft gemaakt dat tracé 1 niet uitvoerbaar is.
      
      
    
    
      12.6.
      
        Eiseres heeft ook over tracé 2 gesteld dat dit niet uitvoerbaar is vanwege bezwaren van omwonenden. Verweerder heeft ook hier bij herhaling gesteld dat eiseres dit standpunt niet heeft onderbouwd. 
        Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat tracé 2 weliswaar over het grondgebied van eiseres loopt, maar dat het plaatsen van een raster in strijd is met het bestemmingsplan dat ter plaatse geldt. Vergunningverlening is alleen mogelijk als toestemming wordt gegeven om af te wijken van het bestemmingsplan of wanneer het bestemmingsplan wordt gewijzigd. Aangenomen mag worden dat met name het wijzigen van het bestemmingsplan een lange termijn vergt. Als eiseres op 1 mei 2016 de vergunning had aangevraagd zou die, zo kan worden aangenomen, op z’n vroegst begin 2017 zijn verleend. Banken verlenen pas krediet als een vergunning onherroepelijk is. Eiseres verwacht bezwaren van omwonenden, zodat de vergunning pas veel later onherroepelijk zou zijn geworden, en dus ook pas veel later met de aanleg van het raster begonnen had kunnen worden. Het feit dat verweerder voor de ophoging van het raster aan de oost-, zuid- en westzijde al op 26 juni 2016 een vergunning heeft gekregen zegt niets, omdat dat raster is gelegen op grond met een natuurbestemming en een hoog raster binnen die bestemming past.
        
          De rechtbank is van oordeel dat, indien van de juistheid van dit betoog wordt uitgegaan, dit betekent dat tracé 2 op zijn vroegst in de eerste helft van 2017 gerealiseerd kon worden en, in geval van bezwaar, later, maar niet dat tracé 2 op voorhand niet uitvoerbaar is.
      
      
      
        Ook heeft eiseres over tracé 2 gesteld dat in een noordelijk raster openingen aanwezig zullen zijn vanwege openbare wegen, waardoor toch nog edelherten bij de percelen van eiseres kunnen komen. Volgens verweerder kan dit worden opgelost door gebruik van wildroosters. In het rapport Van Welie is bij de beantwoording van vraag J vermeld dat het aanleggen van roosters in openbare wegen mogelijk is. De rechtbank is van oordeel dat eiseres tot nu toe niet aannemelijk heeft gemaakt dat in een raster aan de noordzijde openingen aanwezig zullen zijn,  in die zin dat daardoor edelherten niet kunnen worden tegengehouden.
      
      
      
        Ter zitting heeft eiseres ten slotte aangevoerd dat er naast een rooster een poort moet zijn voor bijvoorbeeld ruiters en dat de ervaring leert dat die de poort niet sluiten, waardoor alsnog edelherten bij de percelen kunnen komen. De rechtbank is van oordeel dat eiseres tot nu toe niet heeft onderbouwd dat dit een zodanig probleem is dat om die reden geoordeeld zou moeten worden dat tracé 2 niet mogelijk is.
      
      
    
    
      12.7.
      De rechtbank concludeert dat eiseres tot nu toe niet aannemelijk heeft gemaakt dat tracé 1 en 2 niet uitvoerbaar zijn. 
      
      
        
          Omstandigheid 3. Kosten afrasteren; rapport Van Oosterom
        
      
    
    
      12.8.
      Ter onderbouwing van haar standpunt dat de kosten van afrasteren niet door haar gedragen kunnen worden heeft eiseres het rapport Van Oosterom overgelegd. De rechtbank stelt vast dat het rapport Van Oosterom alleen betrekking heeft op de vraag of eiseres de kosten van tracé 3 kan dragen. Het rapport is dus geen onderbouwing voor de stelling van eiseres dat zij de lagere kosten van tracé 1 en 2 niet kan dragen. 
      
    
    
      12.9.
      Tussen partijen bestaan verder twee geschilpunten met betrekking tot de inhoud van het rapport Van Oosterom. Omdat niet uitgesloten is dat deze geschilpunten van belang kunnen zijn voor de afdoening van de zaak, ziet de rechtbank aanleiding om ten aanzien van deze geschilpunten het volgende te overwegen.
      
      
        Verweerder heeft gesteld dat in het rapport Van Oosterom voor de afrastering ten onrechte een afschrijvingstermijn van 8 jaar wordt gebruikt in plaats van de technische levensduur van 20 jaar, en dat ook voor de afschrijving van machines de technische levensduur moet worden gebruikt. De rechtbank heeft onvoldoende informatie om over dit geschilpunt een voorlopig oordeel te geven.
      
      
      
        In het rapport Van Oosterom is voor de kosten van onderhoud van het raster als uitgangspunt genomen dat dit in de eerste twee jaar 2% van de investeringskosten zal zijn, en daarna 5%. Verweerder heeft dit betwist en gesteld dat de onderhoudskosten de eerste vijf jaar 1% zullen zijn, en daarna 2%.
        De rechtbank volgt niet het standpunt van eiseres dat Van Oosterom gevolgd moet worden omdat hij deskundig is op dit gebied. Van Oosterom is een financieel deskundige, maar niet aannemelijk is dat hij specifieke deskundigheid bezit met betrekking tot het onderhoud van wildrasters en de kosten daarvan. In het rapport is ook niet vermeld waarop de aannames zijn gebaseerd. Dat betekent dat eiseres tot nu toe niet aannemelijk heeft gemaakt dat de kosten van onderhoud in de eerste twee jaar 2% van de investeringskosten zullen zijn, en daarna 5%.
      
      
      
        
          Na beoordeling door verweerder van de toepassing van artikel 4:84 van de Awb
        
      
    
    
      12.10.
      Indien verweerder na belangenafweging tot de conclusie komt dat van eiseres niet kon worden verlangd om een raster te plaatsen en dat dus van het beleid moet worden afgeweken, zal verweerder moeten beslissen op de verzoeken om schadevergoeding.
      
      
        
          Overgangstermijn 
        
        13.	Indien verweerder na belangenafweging tot de conclusie komt dat van eiseres wel kon worden verlangd om een raster te plaatsen en dat dus niet van het beleid moet worden afgeweken, komt de vraag aan de orde of verweerder aan eiseres een ruimere overgangstermijn had moeten geven om zich op de nieuwe situatie in te stellen.
      
      
    
    
      13.1.
      
        Verweerder stelt dat het Faunafonds de verzoeken om schadevergoeding vanaf 2011 uit coulance heeft toegekend. Op 5 februari 2016 heeft verweerder in een gesprek aan eiseres meegedeeld dat zij op grond van de beleidsregels voor de vergoeding van faunaschade niet voor vergoeding van schade door edelherten aan graszoden in aanmerking komt, omdat zij geen deugdelijk raster heeft om die schade te voorkomen. Als overgangsperiode zal tot 1 juli 2016 niet op de aanwezigheid van een deugdelijke raster worden getoetst. Om die reden heeft verweerder de verzoeken voor een tegemoetkoming in faunaschade die tot 1 juli 2016 zijn ingediend, gehonoreerd.
        Eiseres betoogt dat deze overgangstermijn te kort is.
      
      
    
    
      13.2.
      
        Ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres wist dat vanaf 2011 de schade uit coulance werd vergoed, dat zij dus wist dat zij daar geen recht op had, en dat met dit gegeven rekening moet worden gehouden bij de beoordeling door de rechtbank van de door verweerder vastgestelde overgangstermijn.
        De rechtbank volgt dit standpunt van verweerder niet. Het dossier bevat geen enkele aanwijzing dat eiseres wist dat zij geen recht had op schadevergoeding en dat de schade uit coulance werd vergoed. De rechtbank gaat er van uit dat dit voor het eerst aan eiseres is meegedeeld in het gesprek van 5 februari 2016.
      
      
    
    
      13.3.
      
        Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres met de geboden overgangstermijn voldoende gelegenheid heeft gehad om haar bedrijfsvoering aan te passen. 
        Eiseres heeft – samengevat – aangevoerd dat het niet mogelijk was om voor 1 juli 2016 een raster te realiseren, nadat zij in het gesprek van 5 februari 2016 had gehoord dat verweerder voortaan een raster zou verlangen.
      
      
    
    
      13.4.
      
        De rechtbank acht aannemelijk dat plaatsing van een raster met een lengte van 3 km (tracé 1) of 4 km (tracé 2) een complexe aangelegenheid is. Voor het raster moet vergunning worden verleend, eventuele strijdigheid met het bestemmingsplan moet worden opgeheven, als het raster over grond van derden loopt is toestemming en afstemming nodig, er moet financiering geregeld worden, op plaatsen waar het raster een openbare weg kruist zal overleg en toestemming van de overheid nodig zijn, en het raster zal daadwerkelijk geplaatst moeten worden. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar de stellingen van eiseres over tracé 2, zoals in nummer 12.6. weergegeven. 
        De rechtbank is van oordeel dat voldoende aannemelijk is dat realisering van een raster niet mogelijk was voor 1 januari 2017, en dat verweerder eiseres dus in elk geval een overgangstermijn tot 1 januari 2017 had moeten geven, gedurende welke termijn verweerder nog niet op de aanwezigheid van een raster zou toetsen.
      
      
    
    
      13.5.
      Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt dat de overgangstermijn tot 1 juli 2016 voldoende was, verwezen naar de rechtspraak over de beëindiging van langlopende subsidies en nadeelcompensatie. De rechtbank ziet in die rechtspraak geen aanleiding om het standpunt van verweerder te volgen. De aankondigingstermijn bij langlopend subsidies is bedoeld om activiteiten te kunnen afbouwen, zoals bijvoorbeeld het beëindigen van arbeidsrelaties. In de onderhavige zaak is de overgangstermijn juist bedoeld om, bijvoorbeeld door plaatsing van een raster, de bedrijfsvoering zodanig aan te passen dat deze kan worden voortgezet. Bovendien is de plaatsing van een raster niet te vergelijken met het beëindigen van arbeidsrelaties en andere maatregelen in het kader van de afbouw van activiteiten. In de door verweerder genoemde rechtspraak over nadeelcompensatie zijn de overgangstermijnen in de door verweerder genoemde uitspraken (besluit op bezwaar van 5 december 2017, pagina 5, noot 9) veel langer dan de krap 5 maanden die verweerder aan eiseres heeft gegeven, zodat de rechtbank niet inziet waarom deze rechtspraak een argument zou opleveren voor de door verweerder gehanteerde overgangstermijn.
      
    
    
      13.6.
      
        Bij het nemen van nieuwe besluiten op bezwaar zal verweerder moeten beoordelen of aanleiding bestaat voor een langere overgangstermijn dan tot 1 januari 2017. Hiervoor kan van belang zijn dat verweerder nader onderzoekt wat de realiseringstermijn van een raster zou zijn geweest. 
        Ook kan daarvoor van belang zijn de vraag of eiseres haar bedrijfsvoering, in de zin van de gewassen die zij teelde, had kunnen aanpassen. In dat kader heeft eiseres ter zitting het volgende meegedeeld.
        Vanwege de problemen met de edelherten is eiseres langzamerhand ook landbouwgewassen gaan telen. Ten tijde van het gesprek van 5 februari 2016 teelde eiseres echter nog een grote oppervlakte aan graszoden. Inmiddels is zij helemaal overgestapt op het telen van landbouwgewassen. De teelt van graszoden is een teelt die het hele jaar door gaat. Er is geen vaste periode in het jaar dat het gras gezaaid wordt. De graszoden kunnen na 10 tot 12 maanden gestoken en verkocht worden. Oktober 2015 was de laatste periode dat gras was gezaaid, voordat het gesprek van 5 februari 2016 plaatsvond. Het gras dat in oktober 2015 was gezaaid zou vanaf de 2e helft van 2016 gestoken kunnen worden, maar dan is de vraag minder. Zolang de zoden niet verkocht zijn, worden ze niet gestoken. Dat betekent dat delen van het in oktober 2015 gezaaide gras misschien pas in 2017 geoogst zijn.
      
      
      
        
          Samenvatting van deze uitspraak
        
      
      14. De rechtbank vat deze uitspraak als volgt samen:
      - De teelt van graszoden is een kapitaalintensieve teelt als bedoeld in de beleidsregels (8.).
      - In 2016 heeft geen wijziging van het beleid plaatsgevonden (9.1.).
      - Het beroep is gegrond omdat verweerder bij de beoordeling of aanleiding bestond om op grond van artikel 4:84 van de Awb van het beleid af te wijken, de omstandigheden 1 en 4 niet heeft betrokken (11.3.).
      - Met betrekking tot de omstandigheden 1, 2 en 3 heeft de rechtbank het volgende overwogen:
      
        * Verweerder heeft tot nu toe onvoldoende gesteld dat, en onvoldoende onderbouwd waarom niet van het rapport Van Welie moet worden uitgegaan (12.4.).
        * Eiseres heeft tot nu toe niet aannemelijk gemaakt dat tracé 1 en 2 niet uitvoerbaar zijn (12.7.).
        * Het rapport Van Oosterom is geen onderbouwing voor de stelling van eiseres dat zij de lagere kosten van tracé 1 en 2 niet kan dragen (12.8.).
        * De rechtbank kan geen voorlopig oordeel geven over de vraag of bij de beoordeling van de financiële lasten moet worden uitgegaan van een afschrijvingstermijn van 8 of 20 jaar (12.9.).
        * Eiseres heeft tot nu toe niet aannemelijk gemaakt dat de kosten van onderhoud in de eerste twee jaar 2% van de investeringskosten zullen zijn, en daarna 5% (12.9.).
      
      - Indien verweerder na belangenafweging op grond van artikel 4:84 van de Awb tot de conclusie komt dat van eiseres niet kon worden verlangd om een raster te plaatsen en dat dus van het beleid moet worden afgeweken, zal verweerder moeten beslissen op de verzoeken om schadevergoeding (12.10).
      - Indien verweerder na belangenafweging tot de conclusie komt dat van eiseres wel kon worden verlangd om een raster te plaatsen en dat dus niet van het beleid moet worden afgeweken, komt de vraag aan de orde of verweerder aan eiseres een ruimere overgangstermijn had moeten geven om zich op de nieuwe situatie in te stellen (13.).
      - Verweerder had eiseres in elk geval een overgangstermijn moeten geven tot 1 januari 2017 (13.4.).
      - Bij het nemen van nieuwe besluiten op bezwaar zal verweerder moeten beoordelen of aanleiding bestaat voor een langere overgangstermijn dan tot 1 januari 2017 (13.6). 
      
    
    
      14.1.
      De rechtbank meent dat, na de oordelen en overwegingen die de rechtbank in deze uitspraak heeft gegeven, de zaak zich ervoor leent om tussen partijen te worden afgewikkeld, en raadt partijen aan om daartoe in overleg met elkaar te treden. Om deze reden zal de rechtbank geen termijn verbinden aan de opdracht aan verweerder om nieuwe besluiten op bezwaar te nemen. 
      
      
        
          Griffierecht en proceskosten
        
      
      15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Het griffierecht bedraagt één keer € 333 (zaaknummer AWB 17/4205) en twee keer € 338 (zaaknummers AWB 18/255 en 18/389), dus in totaal € 1.009.
      
      16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Omdat de zaken gelijktijdig door de rechtbank zijn behandeld, en de werkzaamheden van de gemachtigde in elk van de zaken nagenoeg identiek kon zijn, merkt de rechtbank de zaken aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De kosten van rechtsbijstand in beroep stelt de rechtbank vast op € 1.050 (1 punt voor de beroepschriften, 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 525 een wegingsfactor 1). Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten;
      
      
        draagt verweerder op nieuwe besluiten op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van totaal € 1.009 aan haar vergoedt;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres van € 1.050.
      
    
    
    
    
      
        
        
        
        
          
            
              Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Post, voorzitter, mr. J.J. Penning en mr. drs. J.H. van Breda, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.H.M. Steigenga-Gerritsen, griffier. 
              De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 
              
            
          
          
            
              
              
              
              
              
              griffier
            
            
              
            
            
              
              
              
              
              
              voorzitter
            
          
          
            
              
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              Afschrift verzonden aan partijen op:
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              
                Rechtsmiddel
              
              Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
            
          
        
      
    
    
    
  
  
     Zie met name de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, en de vele verwijzingen naar deze uitspraak in latere rechtspraak van de Afdeling.