ECLI:NL:RVS:2021:1005, Raad van State, 12-05-2021, 202000595/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-05-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland de aan K3Delta B.V. bij besluit van 20 september 2013 verleende vergunning voor het ontgronden van de percelen kadastraal bekend gemeente Lienden, sectie O, nrs. 260, 262, 263, 264, 269, 270, 271, 273, 274, 281, 282, 283, 683, 684, 778, 781, 783, 784, 834, 835, 836, 837,1068,1070,1071,1262, 1400 en Echteld sectie I, nrs. 29, 345 en 513 verlengd tot 3 december 2025 en daarnaast vergunning verleend tot 3 december 2025 voor het ontgronden van de percelen, kadastraal bekend als gemeente Lienden, sectie O, nummers 1517,1518,1527,1529,1530,1537, 1538. In 1997 is K3Delta gestart met de ontwikkeling van Lingemeer 1. Dit meer is gelegen direct ten oosten van de weg genaamd Zijveling. Ten westen van die weg lagen landbouwgronden.  K3Delta wil komen tot een CO2-neutrale bedrijfsvoering. Zij wil voor de benodigde energie van de elektrische sorteerinstallatie een drijvend zonnepanelenpark inpassen in de gebiedsontwikkeling.

202000595/1/R3.
    Datum uitspraak: 12 mei 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Vereniging natuur & milieu Lingemeer en omgeving (hierna: de Vereniging), gevestigd te Lienden, gemeente Buren,
    appellante,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 december 2019 heeft het college de aan K3Delta B.V. bij besluit van 20 september 2013 verleende vergunning voor het ontgronden van de percelen kadastraal bekend gemeente Lienden, sectie O, nrs. 260, 262, 263, 264, 269, 270, 271, 273, 274, 281, 282, 283, 683, 684, 778, 781, 783, 784, 834, 835, 836, 837,1068,1070,1071,1262, 1400 en Echteld sectie I, nrs. 29, 345 en 513 verlengd tot 3 december 2025 en daarnaast vergunning verleend tot 3 december 2025 voor het ontgronden van de percelen, kadastraal bekend als gemeente Lienden, sectie O, nummers 1517,1518,1527,1529,1530,1537, 1538.
    Tegen dit besluit heeft de Vereniging beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college van burgemeester en wethouders van Buren en K3Delta hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Vereniging heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 april 2021, waar de Vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigden A], en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Tillie, ing. A.H.M. Eidhof en J.I.M. van Osch, zijn verschenen. Ter zitting is teven K3Delta, vertegenwoordigd door [gemachtigden B] en mr. R. Benhadi, advocaat te Nijmegen, gehoord.
    Met toestemming van de andere partijen heeft K3Delta na zitting twee tekeningen overgelegd, namelijk tekening met nummer 1317 007 0, behorend bij de aanvraag waarvoor bij besluit van 20 september 2013 een vergunning voor ontgronden is verleend, en de bij de aanvraag in deze zaak behorende tekening met nummer 1317 114 0.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In 1997 is K3Delta gestart met de ontwikkeling van Lingemeer 1. Dit meer is gelegen direct ten oosten van de weg genaamd Zijveling. Ten westen van die weg lagen landbouwgronden.
    Bij besluit van 20 september 2013 heeft het college aan K3Delta een vergunning verleend voor het ontgronden van gronden ten behoeve van de realisatie van Lingemeer 2. De ontgronding bestond, zo blijkt uit de bij het besluit behorende tekening met nummer 1317 007 0, uit de aanleg van Lingemeer 2, dat aan de zuidzijde in open verbinding zou komen te staan met Lingemeer 1. Het zuidelijk deel van de Zijveling zou verdwijnen en het noordelijk deel van de Zijveling zou op een langgerekt schiereiland komen te liggen. Uit het bij het besluit behorende inrichtingsplan blijkt dat tussen de zuidelijke punt van het aldus ontstane schiereiland en de zuidoever van het meer door middel van een opspuiting van zand eilandjes aangelegd zouden worden, die met elkaar en met de zuidelijke punt van het schiereiland en de zuidoever zouden met onder meer steigers zouden worden verbonden.
    2.       K3Delta wil komen tot een CO2-neutrale bedrijfsvoering. Zij wil voor de benodigde energie van de elektrische sorteerinstallatie een drijvend zonnepanelenpark inpassen in de gebiedsontwikkeling. Dat zonnepark zou ook stroom kunnen aanbieden aan de omgeving. Hierdoor wijzigt het oorspronkelijke inrichtingsplan. Bij de aanvraag hoort het inrichtingsplan 'De Lingemeren drijvende eilanden K3'. Uit de stukken blijkt dat het zuidelijke deel van het schiereiland, en daarmee ook de Zijveling, verder wordt ingekort. Vanaf de zuidpunt van het ingekorte schiereiland wordt een loopsteiger gerealiseerd naar een drijvende ringdijk. Deze dijk bestaat uit vijf drijvende dijklichamen die door dijkbruggen met elkaar worden verbonden. Ten oosten van die dijk komen enkele drijvende eilanden en drijvend groen. Ten westen van de dijk komt een drijvend zonnepanelenveld van ongeveer 6,5 hectare. De meest zuidelijke drijvende dijk wordt met een loopsteiger verbonden met de zuidoever van het meer.
    Door deze gewijzigde inrichting wordt de ontgrondingscontour ter plaatse van een deel van het oorspronkelijke schiereiland uitgebreid met circa 4 hectare. Daartoe heeft K3Delta op 14 december 2018 een aanvraag ingediend om de in 2013 verleende vergunning te wijzigen. Die aanvraag zag ook op een verlenging van de geldingsduur van de op 20 september 2013 verleende vergunning voor het ontgronden.
    3.       Het college heeft, voor zover van belang, voor de aanvullende ontgronding van 4 hectare een vergunning verleend. De Vereniging is het met de verlening van deze vergunning niet eens.
    Ontvankelijkheid
    4.       Het college en het college van burgemeester en wethouders voeren aan dat de Vereniging geen belanghebbende is en haar beroep daarom niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Volgens hen verricht de Vereniging geen feitelijke werkzaamheden met het oog op de behartiging van haar doelstelling.
    4.1.    Artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht luidt:
    "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
    Artikel 1:2, eerste lid, luidt:
    "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    Het derde lid luidt:
    "Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
    4.2.    Bij uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, onder 4.3 tot en met 4.8, heeft de Afdeling - tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 - overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is, maar die wel een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
    4.3.    De Afdeling stelt vast dat de mogelijkheid is geboden om tegen het ontwerpbesluit zienswijzen in te dienen. De Vereniging heeft een zienswijze ingediend tegen het ontwerpbesluit. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, ziet de Afdeling daarom aanleiding om het beroep van de Vereniging ontvankelijk te achten. Het betoog van het college en het college van burgemeester en wethouders faalt daarom.
    Toetsingskader
    5.       Gelet op artikel 3, tweede lid, van de Ontgrondingenwet staat in deze procedure ter beoordeling of het college bij afweging van alle bij de ontgronding betrokken belangen de ontgrondingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
    Beoordeling van het beroep
    6.       De Vereniging betoogt dat de ontgronding in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied Lingemeer 2" en de gemeentelijke Structuurvisie Lingemeren. De omgevingsvergunning die het college van burgemeester en wethouders heeft verleend, is nog niet onherroepelijk. Het college had daarom de vergunning moeten weigeren, aldus de Vereniging.
    6.1.    Artikel 10, zesde lid, van de Ontgrondingenwet luidt:
    "Een vergunning wordt niet verleend of gewijzigd indien de beoogde ontgronding in strijd is met een ruimtelijk besluit, tenzij die strijd naar verwachting zal worden opgeheven."
    6.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2822 is een structuurvisie geen 'ruimtelijk besluit' als bedoeld in artikel 10, zesde lid, van de Ontgrondingenwet. Met ruimtelijke besluiten als in dat artikelonderdeel bedoeld, wordt in een situatie als deze gedoeld op bestemmingsplannen, voorbereidingsbesluiten en beheersverordeningen. Een structuurvisie bindt alleen het bestuursorgaan dat het heeft vastgesteld, dus in dit geval de gemeenteraad. Ook al is een aan de orde zijnde ontgronding strijdig met een structuurvisie, dan is het derhalve niet nodig die strijdigheid weg te nemen door middel van het verlenen van planologische medewerking als bedoeld in artikel 10, zesde lid, van de Ontgrondingenwet.
    6.3.    Vaststaat dat de ontgronding in strijd is het met ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Lingemeer 2". K3Delta heeft mede daarvoor een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning ingediend. Bij besluit van 4 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders op die aanvraag positief beslist.
    Het college heeft zich gelet daarop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de ontgronding niet langer strijdig is met het bestemmingsplan. Artikel 10, zesde lid, van de Ontgrondingenwet noch enige andere wettelijke bepaling staat eraan in de weg dat een ontgrondingsvergunning wordt verleend ten behoeve van een ontgrondingsactiviteit waarvoor nog geen onherroepelijk planologisch kader geldt. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3077.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       Over het betoog van de Vereniging over het te realiseren zonnepanelenveld en de horeca voorzieningen overweegt de Afdeling dat de vergunning voor het ontgronden, waarop het hier aan de orde zijnde beroep van de Vereniging betrekking heeft, daar niet op ziet. De ruimtelijke aanvaardbaarheid van dat zonnepanelenpark en die horeca voorzieningen komt aan de orde in de procedure die op grond van de Wabo kan en, en ook wordt, gevoerd.
    8.       De Vereniging betoogt dat de ontgronding van de Zijveling gevolgen heeft voor de cultuurhistorische, archeologische en natuurwaarden van en de waterhuishouding in het gebied en dat deze gevolgen onvoldoende in de besluitvorming zijn betrokken. Zij voert aan dat de Zijveling één van de laatste historische dwarsdijken uit de Middeleeuwen is en intact moet blijven. Zij voert ook aan dat uit een rapport van Vestigia blijk dat er in verband met de archeologische waarden geen verdere ontgronding van de Zijveling mag plaatsvinden. De Vereniging voert verder aan dat de natuurwaarden die door de uitvoering van het oorspronkelijke inrichtingsplan aanwezig zouden zijn, behouden moeten worden. Ontgronding van de Zijveling leidt tot schade aan fauna en een afname van de biodiversiteit. De Vereniging voert tot slot aan dat de ontgronding van de Zijveling gevolgen heeft voor de waterstand en waterkwaliteit in de singels van de woonwijk, gelegen in Lingemeer 1. Zij wijst erop dat de waterkwaliteit aldaar achteruit gaat, hetgeen, mede door de grote hoeveelheid slib in de singels, overlast geeft.
    8.1.    De Afdeling zal bij de beoordeling van deze beroepsgrond ook betrekken de ruimtelijke onderbouwing 'Drijvend Zonneveld, Lingemeren' van 13 september 2018, die is opgesteld ten behoeve van de aanvraag om verlening van de omgevingsvergunning, maar welke ruimtelijke onderbouwing ook deel uitmaakt van de in deze procedure aan de orde zijnde aanvraag en, zoals het college ter zitting heeft bevestigd, ook onderdeel uitmaakt van de motivering van het besluit op die aanvraag.
    Cultuurhistorische waarden
    8.2.    Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat, ook al zou de Zijveling enige cultuurhistorische waarde vertegenwoordigen, een deel van de Zijveling reeds verdwijnt als gevolg van de in 2013 verleende vergunning. Met de bij besluit van 17 november 2019 verleende vergunning zal een beperkt extra deel worden omgevormd tot water.
    8.3.    In de ruimtelijke onderbouwing is onder meer ingegaan op de cultuurhistorische waarde van de Zijveling. Er is vermeld dat bij het voorliggend project de Zijveling voor een groter deel wordt verwijderd. Verder staat er dat de Zijveling een zekere cultuurhistorische waarde heeft. De weg is gekarakteriseerd als een voormalige achterkade. De Zijveling wordt verder gekenschetst als een historische weg met een parallelle wetering. Laanbeplanting accentueert deze lijn. In de ruimtelijke onderbouwing staat verder dat de gronden van de Zijveling en de gronden daar direct naast aan beide zijden worden vervangen door loopstijgers en drijvende eilanden. De historische lijn in het landschap blijft daarbij behouden. Ook wordt met de drijvende dijk gerefereerd aan de historische functie als achterkade. De lijn blijft gepaard gaan met laanbeplanting op de dijk en de drijvende eilanden. Hiermee worden geconstateerde cultuurhistorische waardevolle elementen geïncorporeerd in het project, aldus de ruimtelijke onderbouwing.
    8.4.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat een deel van de Zijveling op grond van de in 2013 verleende vergunning al ontgrond zou worden. Dit heeft de Vereniging ook niet betwist. Gelet hierop en aangezien de Vereniging ook niet heeft betwist dat, zoals in de ruimtelijke onderbouwing staat, de historische lijn in het landschap in de nieuwe situatie behouden blijft, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat bij het verlenen van de ontgrondingsvergunning cultuurhistorische waarden, voor zover aanwezig, onvoldoende in de afweging zijn betrokken.
    Archeologische waarden
    8.5.    In het besluit staat dat voor de oorspronkelijke ontgronding een archeologische bureaustudie is uitgevoerd. Daarna zijn er in opdracht van K3Delta archeologische onderzoeken uitgevoerd in het gebied. De resultaten zijn samengevat in het document 'Programma van Eisen, Archeologisch onderzoek, projectnummer 351446' van 2 juni 2017. Volgens het college is er voor de uitbreiding en wijziging geen vervolgonderzoek vereist.
    8.6.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat, na het door de Vereniging bedoelde onderzoek, nadere archeologische onderzoeken in het gebied zijn uitgevoerd. Volgens het college is daaruit gebleken dat geen archeologisch vervolgonderzoek is vereist. Gelet hierop ziet de Afdeling in de verwijzing door de Vereniging naar het eerder uitgevoerde onderzoek geen aanleiding voor het oordeel dat bij het verlenen van de ontgrondingsvergunning het aspect archeologische waarden onvoldoende in de afweging is betrokken.
    Natuurwaarden
    8.7.    Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat het vervangen van een deel van het schiereiland Zijveling en de geplande opgespoten eilanden door kunstmatig aangelegde drijvende- en voor natuur ingerichte eilanden per saldo een positief effect heeft op de biodiversiteit. Vanuit oogpunt van de belangen van natuur en landschap heeft het de aan de orde zijnde wijziging van de ontgronding positief beoordeeld. Het heeft in dat verband verwezen naar de in maart 2018 uitgevoerde natuurtoets.
    8.8.    In de ruimtelijke onderbouwing is ingegaan op het in maart 2018 gedane onderzoek naar de ecologische consequenties van de voorgenomen wijziging. Er staat dat de resultaten zijn neergelegd in de 'Ecologische beoordeling drijvende eilanden' van Sweco van 16 maart 2018, die als bijlage bij de ruimtelijke onderbouwing is gevoegd. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat het vervangen van het zuidelijk deel van de in het oorspronkelijke inrichtingsplan voorziene schiereiland Zijveling door enkele kunstmatige drijvende eilanden per saldo een positief effect heeft op de natuurwaarden in het gebied. Het schiereiland dat was voorzien heeft momenteel een beperkte ecologische waarde. Het schiereiland had met name een recreatieve functie. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat de groene invulling van het schiereiland, die vooral voor (zang)vogels van betekenis zou zijn, in het nieuwe ontwerp met drijvende eilanden grotendeels komt te vervallen. Langs de zuidoever van de plas worden echter nog altijd op verschillende plekken bosschages aangeplant, waardoor er veel boshabitat aanwezig blijft als broedplaats voor zang- en roofvogels langs de oevers van de plassen, aldus de ruimtelijke onderbouwing. In de ruimtelijke onderbouwing staat verder dat de in het oorspronkelijke ontwerp opgenomen opgespoten eilandjes flauwe taluds zouden krijgen, en daarmee dus ondiepe zones met waterplanten en zandige/slikkige oevers, die met name voor vissen en watervogels en steltlopers geschikt leefgebied vormen. Dit vervalt bij de drijvende eilanden. Er blijven langs beide plassen echter veel flauwe en zandige oevertaluds aanwezig en ook de drijvende eilanden bieden vissen een ideale leefomgeving. Tot slot staat in de ruimtelijke onderbouwing dat de kunstmatig aangelegde eilanden deels een natuurbestemming krijgen, waarbij onder meer riet- en moerasnatuur en broedgebied voor grondbroeders wordt gecreëerd. Hiervan kunnen diverse soorten riet- en moerasvogels, amfibieën en grondbroeders profiteren. Met name voor riet- en moerasvogels en amfibieën geldt dat er in de huidige situatie en in het oorspronkelijke inrichtingsplan weinig ruimte was voor leefgebied voor deze soorten. Het voordeel van het creëren van leefgebied voor riet- en moerasvogels op drijvende eilanden is dat deze minder goed toegankelijk zijn voor mensen en roofdieren, waardoor ze hier meer rust kunnen vinden dan langs de oevers van de plassen, aldus de ruimtelijke onderbouwing.
    8.9.    De Vereniging heeft het voorgaande niet gemotiveerd betwist. Voor zover de Vereniging erop wijst dat landafhankelijke fauna de Zijveling niet langer kan gebruiken om van noord naar zuid te migreren, overweegt de Afdeling dat met de in 2013 verleende vergunning de Zijveling ook al deels ontgrond wordt en reeds daardoor de door de Vereniging gestelde landverbinding tussen de noord- en zuidoever van het Lingemeer niet meer bestaat. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat bij het verlenen van de ontgrondingsvergunning natuurwaarden onvoldoende in de afweging zijn betrokken.
    Waterhuishouding
    8.10.  Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de belangen van de waterhuishouding door de zandwinning, de herinrichting van het gebied, de verlenging en de wijziging niet worden geschaad. De belangen van de waterhuishouding zijn voldoende geborgd. Het heeft er in dit verband op gewezen dat uit de afwegingen die zijn gemaakt ten behoeve van de oorspronkelijke ontgrondingsvergunning blijkt dat de activiteiten geen relevante negatieve effecten hebben op de waterveiligheid, de waterkwaliteit en de grondwaterhuishouding. Het Waterschap Rivierenland heeft volgens het college aangegeven dat de uitbreiding en verlenging van de ontgronding niet leiden tot negatieve hydrologische effecten op de grondwaterstanden. De aanleg heeft volgens het Waterschap Rivierenland geen invloed op de waterhuishouding in het omliggende gebied. Het college heeft er in dit verband op gewezen dat in voorschrift 9, dat aan de oorspronkelijke vergunning is verbonden, de monitoring van waterpeilen en grondwaterstanden is geregeld en dat dit voorschrift in deze vergunning van kracht blijft. Het college heeft er verder op gewezen dat uit een hydrologisch onderzoek, uitgevoerd door Sweco, is gebleken dat vanwege het feit dat de contouren aan de westzijde van de plas niet wijzigen ook geen wijziging plaatsvindt op de waterhuishouding.
    8.11.  De Vereniging heeft dit standpunt niet gemotiveerd betwist. De Vereniging heeft tijdens de zitting bovendien aangegeven dat de daling van de waterstand in de singels wordt veroorzaakt door de ontgrondingswerkzaamheden die bij de eerdere ontgrondingsvergunning van 20 september 2013 zijn vergund. De ontgronding die met de in deze procedure aan de orde zijnde vergunning mogelijk wordt gemaakt, zal ook volgens de Vereniging terzake geen direct meetbaar effect hebben. Nu voorts, zoals ter zitting is gesteld door K3Delta, de slechte waterkwaliteit werd veroorzaakt door het niet onderhouden van de singels door de gemeente en dit onderhoud inmiddels wel is gepleegd, hetgeen door de Vereniging ook niet is betwist, ziet de Afdeling daarom in het aangevoerde evenmin grond voor het oordeel dat de gevolgen van de ontgronding voor de waterhuishouding onvoldoende in de besluitvorming zijn betrokken.
    8.12.  Gelet op het voorgaande, slaagt het betoog van de Vereniging dat de gevolgen voor de in deze procedure aan de zijnde ontgronding van de Zijveling voor de cultuurhistorische, archeologische en natuurwaarden en de waterhuishouding van het gebied onvoldoende in de besluitvorming zijn betrokken, niet.
    9.       De Vereniging betoogt dat niet is gebleken dat K3Delta aan de voorschriften 7, 8 en 9 van de vergunning heeft voldaan.
    9.1.    In het besluit staat dat de voorschriften uit het eerdere besluit van kracht blijven. Enkele voorschriften worden gewijzigd, aangevuld of komen te vervallen.
    Het door de Vereniging genoemde voorschrift 7 is gewijzigd en voorschrift 8 is aangevuld. Voorschrift 9 is van kracht gebleven.
    9.2.    K3Delta moet bij de uitvoering van de ontgrondingswerkzaamheden voldoen aan de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden. Als zij dat niet doet, dan is dat een kwestie van handhaving die in deze procedure niet ter beoordeling staat.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het beroep is ongegrond.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2021
    473.