ECLI:NL:RVS:2020:1591, Raad van State, 08-07-2020, 201903905/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 april 2019 heeft de raad van de gemeente Landerd geweigerd het bestemmingsplan "Pastoor van Winkelstraat 59a" vast te stellen. Het door [appellant] aangevraagde bestemmingsplan voorziet ten behoeve van een uitbreiding van het agrarisch bedrijf op het perceel in het vergroten en veranderen van de vorm van het bouwvlak, de bouw van een vleeskalverenstal en de aanleg en verlenging van verschillende sleufsilo’s. Het ontwerpbestemmingsplan heeft van 5 maart 2018 tot en met 16 april 2018 ter inzage gelegen. In die periode zijn tegen het plan verschillende zienswijzen ingediend. Deze hebben ertoe geleid dat het ontwerpbestemmingsplan enigszins gewijzigd door het college ter vaststelling aan de raad is aangeboden. De raad heeft evenwel besloten om het bestemmingsplan niet vast te stellen.

201903905/1/R2.
    Datum uitspraak: 8 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Schaijk, gemeente Landerd,
    en
    de raad van de gemeente Landerd,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 april 2019 heeft de raad geweigerd het bestemmingsplan "Pastoor van Winkelstraat 59a" (hierna: het bestemmingsplan) vast te stellen.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant], de raad en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2020, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, en de raad, vertegenwoordigd door D.T.M. Derks, bijgestaan door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen. Voorts is daar [belanghebbende], bijgestaan door mr. A.P. Loo, advocaat te Nijmegen, gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het door [appellant] aangevraagde bestemmingsplan voorziet ten behoeve van een uitbreiding van het agrarisch bedrijf op het perceel in het vergroten en veranderen van de vorm van het bouwvlak, de bouw van een vleeskalverenstal en de aanleg en verlenging van verschillende sleufsilo’s.
        Het ontwerpbestemmingsplan heeft van 5 maart 2018 tot en met 16 april 2018 ter inzage gelegen. In die periode zijn tegen het plan verschillende zienswijzen ingediend. Deze hebben ertoe geleid dat het ontwerpbestemmingsplan enigszins gewijzigd door het college ter vaststelling aan de raad is aangeboden. De raad heeft evenwel besloten om het bestemmingsplan niet vast te stellen.
    Toetsingskader
    2.    Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
    Het besluit
    3.    Het besluit van 4 april 2019 vermeldt het volgende over de redenen die aan dat besluit ten grondslag zijn gelegd.
    "Overwegende dat,
    - De voorgestelde uitbreiding ligt binnen 100 m van de bebouwde kom van Schaijk;
    - De GGD heeft aangegeven dat wanneer in de toekomst nieuwe zoönosen opduiken of mutaties van bekende ziekteverwekkers optreden, het aantal mensen dat hier potentieel aan blootgesteld kan worden door de geringe afstand erg hoog is;
    - Toekomstige risico’s voor de (volks)gezondheid voor omwonenden te groot worden geacht."
    De gronden van het beroep
    4.    [appellant] betoogt dat de motivering van het besluit niet voldoet. De door de raad gestelde risico’s van de bedrijfsuitbreiding voor de volksgezondheid bestaan in de huidige situatie niet. Dit betreft louter theoretische, mogelijk toekomstige omstandigheden, waarop de raad het besluit niet had mogen baseren, aldus [appellant]. Volgens hem komt het advies van de GGD Hart voor Brabant van 12 mei 2016 (hierna het GGD-advies), dat de raad aan het besluit ten grondslag heeft gelegd, er juist op neer dat thans geen risico’s voor de volksgezondheid bestaan, indien de door [appellant] te nemen maatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd. Nu [appellant] daaraan moet en ook wenst te voldoen, bestond hierin geen geldige reden om afwijzend op het verzoek te beslissen, aldus [appellant].
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2215), is het effect dat nabijgelegen veehouderijen op de volksgezondheid kunnen hebben een mee te wegen belang bij de vaststelling van een bestemmingsplan. De raad dient in het kader van een goede ruimtelijke ordening te onderzoeken of een plan niet zulke risico's voor de volksgezondheid meebrengt dat het woon- en leefklimaat onaanvaardbaar verslechtert.
        Verder is, zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2395), niet met een eenduidige wettelijke regeling bepaald op welke wijze bestuursorganen de mogelijke gevolgen van de emissie van endotoxinen bij veehouderijen in hun besluitvorming moeten betrekken. Het is aan het bestuursorgaan om bij het besluit over vergunningverlening te bepalen welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn, waarbij het bestuursorgaan beoordelingsruimte heeft. Eenzelfde ruimte komt de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening toe bij de vaststelling van een bestemmingsplan.
    4.2.    Aan het besluit is het GGD-advies ten grondslag gelegd. Dit advies bevat op bladzijde 3 een conclusie over zoönose.
        In die conclusie wordt allereerst vermeld dat nu niet alle stukken behorend bij de aanvraag, zoals tekeningen van de stallen beschikbaar zijn, de GGD niet alle aspecten over zoönose kan beoordelen. Verder wordt vermeld dat de door [appellant] voorgestelde maatregel om de gezondheidsrisico’s te beperken door binnen het bedrijf 1 diersoort bedrijfsmatig te houden, voldoet aan de criteria van de Afdeling Infectieziektenbestrijding. Verdere maatregelen zoals dat een vleeskalverendierenarts het bedrijf gemiddeld eens per twee weken zal bezoeken en dat op het bedrijf diverse hygiënemaatregelen in acht zullen worden genomen, zoals een aparte zogenoemde ziekenboeg en ontsmetting en reiniging van de stallen, beoordeelt de GGD als positief.
    Op bladzijde 3 van het GGD-advies wordt daarnaast opgemerkt: "Het bedrijf ligt binnen 100 m van de woonkern. Wanneer er in de toekomst nieuwe zoönosen opduiken of mutaties (veranderingen) van bekende ziekteverwekkers optreden, is het aantal mensen dat hier potentieel aan blootgesteld kan worden door de geringe afstand erg hoog."
        Het rapport bevat verder de volgende "Deelconclusie zoönose" op bladzijde 12: "De GGD beoordeelt de voorgestelde wijziging met betrekking tot zoönose niet als onacceptabel, echter de geringe afstand tot de woonkern die hetzelfde blijft terwijl het aantal dieren toeneemt en het nog ontbreken van informatie maakt dat de GGD deze conclusie met voorbehoud geeft. Deze deelconclusie is ook alleen van toepassing mits zorg wordt gedragen dat de beschreven maatregelen in de aangeleverde stukken en bovenstaande adviezen ook daadwerkelijk worden uitgevoerd en opgevolgd. (…)."
    4.3.    De raad heeft in de schriftelijke uiteenzetting over de inhoudelijke motivering van het besluit nader toegelicht dat deze is gebaseerd op voorzorg in verband met mogelijke gezondheidsrisico’s bij uitbreiding van de veehouderij.
        De raad stelt, zoals hiervoor is overwogen, terecht dat de effecten van de veehouderij op de volksgezondheid bij het besluit mochten worden meegewogen. Deze afweging dient op zorgvuldige wijze plaats te vinden.
    4.4.     De Afdeling is van oordeel dat aan de vereiste zorgvuldigheid niet is voldaan, omdat de raad uit het GGD-advies uitsluitend de constatering over de mogelijke toekomstige risico’s heeft overgenomen en alleen daarop zijn besluit heeft gebaseerd. Mogelijke toekomstige risico’s doen zich volgens het GGD-advies alleen voor als in de toekomst nieuwe zoönosen of mutaties van bekende ziekteverwekkers zullen optreden. Voor de huidige situatie beoordeelt de GGD de voorgestelde wijziging met betrekking tot zoönose niet als onacceptabel, mits [appellant] geëigende maatregelen treft en ter zake de adviezen opvolgt. [appellant] heeft aangegeven daartoe voornemens te zijn. Verder is in het GGD-advies vermeld dat de GGD niet alle aspecten met betrekking tot zoönose heeft kunnen beoordelen, omdat niet alle benodigde stukken behorend bij de aanvraag bij de GGD bekend waren.
        De Afdeling is daarom van oordeel dat de raad dit advies niet zonder meer aan het besluit ten grondslag had mogen leggen. De raad had zich alvorens het besluit te nemen, ervan moeten vergewissen of de GGD over alle voor het advies benodigde informatie beschikte en [appellant] bij gebreke daarvan in de gelegenheid moeten stellen de benodigde informatie over te leggen.
        Uit het besluit blijkt verder niet hoe de raad gevolg heeft gegeven aan het (deel)advies van de GGD in het rapport van mei 2016, om de resultaten af te wachten van het onderzoek "Veehouderij en gezondheid omwonenden" van het RIVM, de Universiteit Utrecht (IRAS), Wageningen University & Research en het Nederlands instituut voor onderzoek van de gezondheidszorg (NIVEL) en de bevindingen uit dat onderzoek mee te wegen. Dit onderzoek is in de zomer van 2016 uitgebracht. Niet gebleken is dat de raad de bevindingen uit dit onderzoek bij het besluit heeft betrokken. De raad is ook daaraan voorbijgegaan, daarbij de mogelijke toekomstige risico’s vooropstellend.
        De raad heeft aldus zonder nadere motivering een definitief afwijzend besluit gebaseerd op het in meerdere opzichten voorwaardelijk geformuleerde advies van de GGD.
        Gelet op het voorgaande is het standpunt van de raad dat het bestemmingsplan niet kon worden vastgesteld omdat de risico’s voor de volksgezondheid te groot zijn, niet van een deugdelijke motivering voorzien.
        Het betoog slaagt.
    5.    De raad heeft in de schriftelijke uiteenzetting die op 23 december 2019 door de Afdeling is ontvangen, nieuwe gronden van geheel andere aard aangevoerd, op grond waarvan de vaststelling van het bestemmingsplan volgens de raad eveneens moest worden geweigerd.
        De Afdeling beschouwt dit als een verzoek van de raad om bij gegrond verklaring van het beroep en vernietiging van het besluit, de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten.
        [appellant] heeft hier ter zitting bezwaren tegen naar voren gebracht. Volgens hem kunnen niet op een dermate kort voor de zitting vallend tijdstip volledig nieuwe gronden naar voren worden gebracht die niet tot het besluit zijn terug te voeren, die dan ook tot dat tijdstip geen onderwerp van de discussie zijn geweest en waartegen hij zich naar hij stelt onvoldoende heeft kunnen verweren.
    6.    De raad betoogt in dit verband dat de omgeving van het perceel zal worden getransformeerd naar een omgeving met verschillende gevoelige functies. De raad heeft daarbij voorbeelden genoemd van gevallen waarin het college van burgemeester en wethouders principemedewerking wil verlenen aan de omzetting van de bestemming van voormalige agrarische percelen in een woonbestemming. Ook is er volgens de raad in de omgeving een nieuwe uitbreidingslocatie voorzien. In afwachting van de totstandkoming van een nieuwe Omgevingsvisie wenst de raad ‘pas op de plaats te maken’ met betrekking tot initiatieven zoals dat van [appellant].
        De raad betoogt verder, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY1045), dat reeds in de huidige situatie bij het bedrijf van [appellant] de vaste afstanden voor geur niet kunnen worden gehaald, zodat geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd.
        Verder heeft de raad erop gewezen dat het verzoek tot vaststelling van het bestemmingsplan wat betreft de natuurtoets is gebaseerd op een melding van 4 april 2016. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) over het Programma Aanpak Stikstof, komt aan een melding geen juridische betekenis meer toe en kan reeds daarom het bestemmingsplan niet op basis van deze melding worden vastgesteld, aldus de raad.
    6.1.    De Afdeling ziet hierin geen grond om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het voorgaande pas in een zeer laat stadium naar voren is gebracht en het daarnaast summier is gemotiveerd.
        Wat de nieuwe locaties voor burgerwoningen betreft, is weliswaar begrijpelijk dat de raad rekening wenst te houden met de principebesluiten tot medewerking gericht aan derden, maar er is geen inhoudelijke motivering gegeven over de vraag of en waarom het initiatief van [appellant] daarmee al dan niet te verenigen is en evenmin over hoe bij dit standpunt rekening is gehouden met de belangen van [appellant] aan wie, naar niet in geschil is, eveneens en reeds eerder een principebesluit tot medewerking is toegezonden, gedateerd op 20 maart 2013.
        Bij de stelling van de raad dat in de huidige situatie reeds een probleem bestaat met betrekking tot het aspect geur vanwege overschrijding van de geldende vaste afstanden, heeft de raad ter motivering alleen verwezen naar de bijlagen 5 en 6 bij de schriftelijke uiteenzetting. Bijlage 6 betreft de toelichting van het ontwerpbestemmingsplan, opgesteld door Van Dun Advies BV te Ulicoten. Daarin wordt op blz. 45, waarnaar de raad expliciet heeft verwezen, ten aanzien van de bedoelde afstanden echter opgemerkt dat wordt voldaan en dat zich dus ten aanzien van het aspect geur geen belemmeringen voordoen.
        Het gestelde met betrekking tot de natuurtoets leidt evenmin tot het in stand laten van de rechtsgevolgen van het besluit. Dat wellicht een passende beoordeling op grond van de Wet natuurbescherming moet worden gemaakt voordat een bestemmingsplan kan worden vastgesteld, zoals de raad stelt, vormt daartoe geen grond. Op voorhand staat immers niet vast dat zo’n passende beoordeling in dit geval is vereist en waar die toe zou leiden als zij zou worden verricht.
    Conclusie
    7.    Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. De raad dient een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van [appellant] met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen. Voor het nieuwe besluit behoeft niet opnieuw toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb.
    Proceskosten
    8.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    II.     vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Landerd van 4 april 2019, kenmerk BP-2015-0004;
    III.    draagt de raad van de gemeente Landerd op om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Landerd tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    gelast dat de raad van de gemeente Landerd aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 (zegge: honderdvierenzeventig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2020
    641.