ECLI:NL:RVS:2018:705, Raad van State, 28-02-2018, 201701731/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juni 2015 heeft het algemeen bestuur het verzoek van [appellant] en anderen om handhavend op te treden tegen de productieactiviteiten van de bakkerij op het perceel [locatie] te Amsterdam afgewezen.

201701731/1/A1.
    Datum uitspraak: 28 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant] en anderen, wonend te Amsterdam,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 januari 2017 in zaak nr. 16/1927 in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    het algemeen Bestuur van de Bestuurscommissie van het stadsdeel Nieuw-West.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 juni 2015 heeft het algemeen bestuur het verzoek van [appellant] en anderen om handhavend op te treden tegen de productieactiviteiten van de bakkerij op het perceel [locatie] te Amsterdam afgewezen.
    
    Bij besluit van 2 februari 2016 heeft het algemeen bestuur het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 januari 2017 heeft de rechtbank het door
    [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2018, waar [appellanten], bijgestaan door mr. A.B. Blomberg, advocaat te Amsterdam, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. P.H.J. Ermers en P. Lappia, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op 28 juni 2014 is [partij] op de [locatie] te Amsterdam zonder omgevingsvergunning gestart met de verkoop en productie van brood. [appellant] en anderen zijn woonachtig aan de [locaties], boven en schuin boven bakkerij.
    
        Op 19 september 2014 heeft [partij] (hierna: de bakkerij) omgevingsvergunning aangevraagd voor zijn bakkerij aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: het perceel). De aanvraag is op 25 november 2014 aangevuld met een projectomschrijving en twee tekeningen van de bakkerij. Aan het perceel is in het bestemmingsplan "Delflandplein-Staalmanpleinbuurt, 1e herziening Hoefijzer" de bestemming "Gemengd-2" toegekend.
    
        Bij besluit van 9 januari 2015 heeft het algemeen bestuur aan [partij] omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van het pand aan de [locatie] te Amsterdam als bakkerij (detailhandel). Daarbij is besloten om op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o van de Wabo af te wijken van het geldende bestemmingsplan.
    
        Bij besluit van 4 augustus 2015 heeft het algemeen bestuur de tegen het besluit van 9 januari 2015 door [appellant] en anderen gemaakte bezwaren gegrond verklaard en de omgevingsvergunning met een nadere motivering in stand gelaten. [appellant] en anderen hebben hun daartegen ingestelde beroep in oktober 2015 ingetrokken.
    
        [appellant] en anderen hebben het algemeen bestuur bij brieven van 16 november 2014, 3 december 2014 en 14 april 2015 verzocht om handhavend op te treden tegen de productieactiviteiten van de bakkerij. Volgens [appellant] en anderen ondervinden zij stank- en geluidsoverlast van de bakkerij. Het algemeen bestuur heeft het verzoek om handhavend op te treden afgewezen, omdat de door de bakkerij uitgevoerde bedrijfsmatige activiteiten geen strijd opleveren met de geldende wet- en regelgeving. Het algemeen bestuur heeft in dit verband verwezen naar een constateringsrapport geluidsoverlast van 7 mei 2015, een geuronderzoek van 7 mei 2015 en een ambtsedige verklaring van 20 mei 2015, alle van de gespecialiseerde toezichthouder van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied.
    
    Het hoger beroep
    
    2.     [appellant] en anderen voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de op 9 januari 2015 verleende omgevingsvergunning, die na bezwaar bij besluit van 4 augustus 2015 in stand is gelaten onder wijziging van de motivering, ziet op zowel de verkoop- als de productieactiviteiten van de bakkerij.
    
        Uit de omgevingsvergunning blijkt volgens [appellant] en anderen dat deze uitsluitend ziet op de verkoopactiviteiten van de bakkerij. Het algemeen bestuur heeft de aanvraag om omgevingsvergunning opgevat en beoordeeld als een aanvraag om in afwijking van het bestemmingsplan de verkoop van broodproducten (detailhandel) toe te staan. Productieactiviteiten vallen hier volgens [appellant] en anderen niet onder.
    
        Voor zover de aanvraag om omgevingsvergunning mede zag op productieactiviteiten, heeft het algemeen bestuur deze activiteiten volgens [appellant] en anderen uitdrukkelijk buiten de besluitvorming gehouden. De omgevingsvergunning beperkt zich immers tot detailhandel, derhalve tot verkoopactiviteiten. De rechtbank heeft, nu in het besluit de productieactiviteiten uitdrukkelijk niet in de beoordeling zijn betrokken, ten onrechte niet de inhoud van de besluitvorming maar de door de aanvrager ingediende aanvullende stukken bepalend geacht voor de reikwijdte van de omgevingsvergunning. Nu de productieactiviteiten niet in de beoordeling zijn betrokken en expliciet buiten het besluit tot vergunningverlening zijn gehouden, moet dat besluit worden opgevat als een (impliciete) weigering om dat deel van de aanvraag te vergunnen, volgens [appellant] en anderen.
    
        De rechtbank heeft [appellant] en anderen volgens hen ten onrechte het verwijt gemaakt dat zij deze argumenten in een procedure tegen de motivering van de omgevingsvergunning hadden moeten aanvoeren. Gelet op de inhoud van de besluitvorming en uitlatingen van het algemeen bestuur bestond voor hen geen aanleiding de procedure tegen de omgevingsvergunning voor detailhandel voort te zetten. Het algemeen bestuur heeft in het kader van de handhavingsprocedure te kennen gegeven de omgevingsvergunning aldus uit te leggen, dat productieactiviteiten zijn toegestaan op grond van het bestemmingsplan, terwijl in het besluit van 4 augustus 2015 in de omgevingsvergunningprocedure het standpunt dat productie zou zijn toegestaan op grond van het bestemmingsplan juist was losgelaten. Door een andere uitleg te geven aan de omgevingsvergunning is sprake van strijd met de rechtszekerheid, aldus [appellant] en anderen. Ter zitting in hoger beroep hebben [appellant] en anderen nader toegelicht dat zij op het standpunt staan dat het algemeen bestuur gehouden is te handhaven omdat produceren niet is vergund en dat zij willen bereiken dat door het algemeen bestuur alsnog wordt beoordeeld of en zo ja onder welke voorwaarden de productieactiviteiten ruimtelijk inpasbaar zijn.
    
    2.1.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    (…)
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
    (…)."
    
        Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    (…);
    
    2˚. in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen;
    
    (…)."     
    
    2.2.    In hoger beroep is uitsluitend in geschil of de op 9 januari 2015 aan [partij] verleende omgevingsvergunning, mede in aanmerking genomen het daarop op 4 augustus 2015 genomen thans onaantastbare besluit op het daartegen gerichte bezwaar van [appellant] en anderen, ook betrekking heeft op de productieactiviteiten van [partij], zoals de rechtbank in navolging van het algemeen bestuur heeft geoordeeld of slechts op de verkoopactiviteiten, zoals [appellant] en anderen betogen. [appellant] en anderen betogen in het verlengde daarvan dat de rechtbank had moeten oordelen dat het algemeen bestuur zich wel bevoegd had moeten achten handhavend op te treden tegen de productieactiviteiten van [partij].
    
    2.3.    Uit het aanvraagformulier van 19 september 2014 blijkt dat een aanvraag is ingediend voor het handelen in strijd met regels van ruimtelijke ordening. In het formulier is bij de beschrijving van de gevolgen van het beoogde gebruik voor de ruimtelijke ordening aangegeven dat het gaat om voortzetting van het bedrijf. Bij de beschrijving van het huidige gebruik van de gronden of het bouwwerk staat dat het een bakkerij betreft.
    
        De aanvraag is op 25 november 2014 aangevuld met een projectomschrijving. Hierin staat beschreven dat de aanvraag ziet op: "Warme bakkerij, banketbakkerij, het produceren en verkoop van brood en bakkerij gerelateerd." Op de bij de aanvulling gevoegde plattegrond van de [locatie] te Amsterdam is een werkruimte ingetekend met daarin onder meer een broodoven, werktafels, deegmachine en deegverdeler. Voorts is op de plattegrond een winkelgedeelte ingetekend.
    
    2.4.    In de omgevingsvergunning van 9 januari 2015 staat dat het besluit is genomen met inachtneming van de van dit besluit deel uitmakende bijlagen. Als bijlagen zijn onder meer het aanvraagformulier en de projectomschrijving opgenomen alsmede de plattegrond van de nieuwe situatie.
    
        Bij besluit van 4 augustus 2015 heeft het algemeen bestuur, voor zover thans van belang, de bezwaren tegen het besluit van 9 januari 2015 niet-ontvankelijk onderscheidenlijk gegrond verklaard, maar dat besluit met een nadere motivering in stand gelaten. Het tegen dit besluit ingestelde beroep is ingetrokken, waarna de omgevingsvergunning onherroepelijk is geworden.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank, in aanmerking genomen hetgeen in het aanvraagformulier van 19 september 2014 en de aanvulling van de aanvraag van 25 november 2014 is aangevraagd en onderdeel uitmaakt van het besluit van 4 augustus 2015, terecht overwogen dat de verleende omgevingsvergunning ziet op zowel de verkoop- als de productieactiviteiten van de bakkerij. Het algemeen bestuur diende te beslissen op de grondslag van de aanvraag. Uit de projectomschrijving en de bijbehorende plattegrond volgt dat de aanvraag niet uitsluitend zag op de verkoop van brood- en bakkerijgerelateerde producten, maar tevens op de productie daarvan. Uit de omgevingsvergunning kan niet worden afgeleid dat het algemeen bestuur heeft beoogd de aanvraag gedeeltelijk, voor zover het de productieactiviteiten betreft, te weigeren.
    
        Voor zover [appellant] en anderen zich niet met de inhoud van de omgevingsvergunning konden verenigen, hadden zij hun standpunten hieromtrent in de procedure daartegen naar voren kunnen brengen. Zij hebben hun beroep tegen de verleende omgevingsvergunning echter ingetrokken. Daarom moet in deze procedure, mede met het oog op de rechtszekerheid van de vergunninghouder, van de onaantastbaarheid van die vergunning worden uitgegaan.
    
        Dat het algemeen bestuur in de bezwaarprocedure tegen de weigering om handhavend op te treden in de beantwoording van door de bezwaarschriftencommissie over de reikwijdte van de omgevingsvergunning gestelde schriftelijke vragen het standpunt heeft ingenomen dat in de omgevingsvergunning een knip is gemaakt, dat produceren conform het bestemmingsplan is en dat verkoop met de omgevingsvergunning wordt vergund en ook andere uitlatingen van die strekking heeft gedaan, kan mogelijk verwarrend zijn geweest, maar kan geen gevolgen hebben voor de reikwijdte van hetgeen met de omgevingsvergunning was vergund. Gelet op de vergunning en de daarvan deel uitmakende bijlagen die in het besluit op bezwaar van 4 augustus 2015 expliciet zijn gehandhaafd, bestaat er geen aanleiding om in de handhavingsprocedure niet uit te gaan van hetgeen is vergund, ook al zou het voorgenomen gebruik ook wat de productieactiviteiten betreft in strijd zijn met het bestemmingsplan (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5662). Een ander oordeel zou immers leiden tot strijd met de rechtszekerheid van de vergunninghouder. Als [appellant] en anderen zekerheid over de rechtmatigheid van de aldus in de omgevingsvergunning vergunde detailhandel -en productieactiviteiten hadden willen verkrijgen, hadden zij hun beroep tegen de omgevingsvergunning moeten doorzetten. De Afdeling wijst er in dit verband voorts op dat het algemeen bestuur in het besluit op bezwaar van 2 februari 2016 dan ook terecht heeft vermeld dat de door bezwaarmakers genoemde activiteiten sinds 9 januari 2015 zijn vergund en dat de omgevingsvergunning, waardoor zowel het produceren als het verkopen van broodproducten is toegestaan, inmiddels onherroepelijk is geworden en als zodanig het kader vormt voor de behandeling van het handhavingsverzoek.
    
        Nu de productieactiviteiten zijn vergund met de inmiddels onherroepelijk geworden omgevingsvergunning, heeft de rechtbank terecht overwogen dat van een overtreding geen sprake is en dat het algemeen bestuur zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen de productieactiviteiten van de bakkerij.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Melenhorst
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2018
    
    490.