ECLI:NL:RVS:2019:3002, Raad van State, 04-09-2019, 201901157/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 maart 2017 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] met ingang van 31 maart 2017 ongeldig verklaard.

201901157/1/A2.
    Datum uitspraak: 4 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 januari 2019 in zaak nr. 17/2662 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de directeur (lees: de directie) van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 maart 2017 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] met ingang van 31 maart 2017 ongeldig verklaard.
    Bij besluit van 13 juni 2017 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 januari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 juni 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 mei 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het CBR, vertegenwoordigd door mr. L. Jonkers, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    [appellant] is op 20 mei 2016 door de politie aangehouden met een  ademalcoholgehalte van 570 µg/l (dat is 1,311‰). Dit gaf de korpschef aanleiding om aan het CBR een mededeling te doen van het vermoeden dat [appellant] niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van de categorieën van motorrijtuigen waarvoor het rijbewijs is afgegeven. Dit is geregeld in artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw). Het CBR heeft naar aanleiding van deze mededeling een onderzoek naar de geschiktheid van [appellant] tot het besturen van een motorrijtuig gevorderd.
    2.    Op 7 september 2016 heeft het eerste onderzoek plaatsgevonden. Dit bestond uit anamneses, een lichamelijk, een psychiatrisch en een laboratoriumonderzoek. De keurende arts, A. Brantsma, psychiater, heeft in het rapport van 29 september 2016 geconcludeerd dat er bij [appellant], gelet op alle relevante gegevens en de gestelde DSM-5 classificatie, sprake was van alcoholmisbruik in ruime zin. Het is verder niet aannemelijk dat [appellant] met het alcoholmisbruik is gestopt, aldus Brantsma.
    3.    Op 26 november 2016 heeft op verzoek van [appellant] een tweede onderzoek als bedoeld in artikel 134, derde lid, van de Wvw plaatsgevonden. De keurende artsen, A.F.B.E. Quast, arts, en G.W. de Graaff, psychiater, hebben in hun rapport van 10 januari 2017 geconcludeerd dat er onvoldoende aanwijzingen zijn dat ten tijde van de laatste aanhouding de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin kan worden gesteld.
    4.    De medisch adviseur van het CBR heeft bij e-mail van 31 januari 2017 De Graaff en Quast verzocht hun bevindingen te heroverwegen, rekening houdend met de door hem gemaakte opmerkingen over het rapport.
        De Graaff en Quast hebben een aangepast rapport, gedateerd 20 februari 2017, opgesteld. Hierin concluderen zij dat er voldoende aanwijzingen zijn dat ten tijde van de laatste aanhouding de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin kan worden gesteld. Het is verder aannemelijk dat [appellant] is gestopt met het alcoholmisbruik sinds 29 september 2016.
    5.    De medisch adviseur van het CBR heeft bij e-mail van 24 februari 2017 De Graaff en Quast verzocht hun conclusie dat [appellant] is gestopt met alcoholmisbruik te heroverwegen. Daarbij wijst de medisch adviseur erop dat in het rapport van 20 februari 2017 is vermeld dat het beeld dat [appellant] vertoont niet is veranderd ten opzichte van het eerste onderzoek. Een onveranderd alcoholgebruik bij de diagnose alcoholmisbruik betekent evenwel, aldus de medisch adviseur, dat de gronden waarop de diagnose is gebaseerd nog voortduren.
        De Graaff en Quast hebben vervolgens een aangepast rapport, gedateerd 20 maart 2017, opgesteld. Zij handhaven hun conclusie dat er voldoende aanwijzingen zijn dat er ten tijde van de laatste aanhouding de diagnose alcoholmisbruik in de ruime zin kan worden gesteld. Wel achten zij het thans niet aannemelijk dat [appellant] is gestopt met het alcoholmisbruik sinds 29 september 2016.
    6.    Bij het besluit van 24 maart 2017, zoals gehandhaafd bij het besluit van 13 juni 2017, heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] met ingang van 31 maart 2017 ongeldig verklaard.
        [appellant] is het hiermee niet eens en is tegen het besluit van 13 juni 2017 in beroep gegaan.
    Aangevallen uitspraak
    7.    De rechtbank heeft het besluit van 13 juni 2017 vernietigd wegens strijd met artikel 134, derde lid, van de Wvw en artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. In overleg met partijen heeft de rechtbank de zaak aangehouden teneinde het CBR in de gelegenheid te stellen [appellant] opnieuw te onderwerpen aan een tweede onderzoek naar de geschiktheid tot het besturen van een motorrijtuig.
        De resultaten van dit nieuwe tweede onderzoek zijn neergelegd in het rapport van H.L.S.M. Busard, psychiater, van 3 april 2018. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de psychiatrische rapportage van Busard naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont, inhoudelijk tegenstrijdig of anderszins niet of niet voldoende concludent is en heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
    Gronden van hoger beroep en beoordeling
    8.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    9.    Het geschil ziet op de ongeldigverklaring van het rijbewijs door het CBR en de rapportages die dit besluit dragen. Andere geschillen met het CBR of andere personen of instanties, zoals het geschil dat heeft geresulteerd in de beslissing van het Centraal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg, liggen hier niet voor.
    Eerste onderzoek
    10.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over het eerste, door Brantsma uitgevoerde onderzoek, hoewel hij in beroep gemotiveerd uiteen heeft gezet waarom van een gedegen onderzoek geen sprake is. [appellant] stelt niet door Brantsma te zijn onderzocht. Ook had de rechtbank het CBR moeten laten aantonen dat het onderzoek niet gebrekkig was, aldus [appellant].
    10.1.    Dat de rechtbank niet op de beroepsgrond van [appellant] over het onderzoek van Brantsma is ingegaan, is geen reden om de aangevallen uitspraak te vernietigen. De Afdeling zal hieronder deze grond alsnog bespreken.
    10.2.    Volgens het rapport van Brantsma van 29 september 2016 zijn diverse redenen aan de psychiatrische diagnose alcoholmisbruik in ruime zin ten grondslag gelegd.
        De eerste reden is dat sprake is van persistentie, omdat [appellant] is aangehouden met een verhoogd promillage nadat hij eerder de cursus Educatieve Maatregel Alcohol en Verkeer (EMA) heeft gevolgd, waarbij hij nadrukkelijk is gewezen op de effecten, gevolgen en risico's van alcoholgebruik in het verkeer. Verder ziet Brantsma aanwijzingen voor een verhoogde tolerantie voor alcohol. [appellant] heeft voorafgaand aan de aanhouding met een verhoogd promillage een relatief lange afstand gereden. Dit kan duiden op een voorafgaande periode van overmatig alcoholgebruik, aldus Brantsma. Ook de omstandigheid dat [appellant] zich niet dronken voelde bij het verhoogde promillage bij de aanhouding duidt waarschijnlijk op een voorafgaande periode van overmatig alcoholgebruik en vormt ook een aanwijzing voor een verhoogde tolerantie voor alcohol.
        Volgens Brantsma is het aannemelijk dat sprake is van onderrapportage van het normale alcoholgebruik, omdat de beschreven tolerantie en de algemene alcoholanamnese niet met elkaar overeenkomen. Dat [appellant] heeft verklaard dat in het jaar voorafgaande aan de laatste overtreding verlies van het rijbewijs zou hebben kunnen leiden tot problemen op het gebied van werk en hij zich ondanks dit besef kennelijk onvoldoende kon beheersen, is volgens Brantsma eveneens een aanwijzing voor alcoholmisbruik. Ook de omstandigheid dat [appellant] pas na meer dan drie alcohol eenheden een effect van alcohol voelt, is volgens Brantsma een aanwijzing voor een verhoogde tolerantie.
        Omdat [appellant] heeft gesteld dat het gebruik van alcohol sinds de laatste aanhouding in essentie onveranderd is gebleven, duren de gronden waarop de diagnose is gesteld nog voort. Volgens Brantsma is het daarom niet aannemelijk dat [appellant] met het alcoholmisbruik is gestopt.
    10.3.    Vast is komen te staan dat [appellant] door psychiater Brantsma is gezien en dat Brantsma dus enige tijd bij enig onderdeel van het onderzoek betrokken is geweest (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9627). Anders dan [appellant] betoogt, bestaat er geen aanleiding voor de conclusie dat het rapport van Brantsma wat betreft de wijze van totstandkoming gebrekkig is. De Afdeling volgt [appellant] dan ook niet in zijn betoog dat het CBR had moeten aantonen dat het onderzoek niet gebrekkig was.
        [appellant] heeft in beroep en hoger beroep niet aannemelijk gemaakt dat het rapport van Brantsma tegenstrijdig of niet concludent is. Hierbij acht de Afdeling van belang dat de combinatie van de onder 10.2. genoemde factoren maakt dat Brantsma de diagnose alcohol in ruime zin heeft gesteld.
        [appellant] is er dan ook niet in geslaagd aannemelijk te maken dat het CBR het rapport van Brantsma niet mede aan de ongeldigverklaring van het rijbewijs ten grondslag heeft mogen leggen.
    Tweede onderzoek
    11.    De rechtbank heeft, mede gelet op de - naar aanleiding van een door [appellant] ingediende klacht - beslissing van het Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg van 23 mei 2017 De Graaff de bevoegdheid te ontzeggen deskundigenrapportages op te stellen, terecht aanleiding gezien om een nieuw tweede onderzoek uit te laten voeren. Zoals al onder 7. is overwogen, was dit voor de rechtbank, in overleg met partijen, aanleiding de zaak aan te houden. Dit heeft geresulteerd in het rapport van Busard. Dit laatste rapport is voor de rechtbank aanleiding geweest de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand te laten. In hoger beroep zal de Afdeling oordelen of de rechtbank terecht tot deze beslissing is gekomen. In dit verband komen aan alle rapporten van De Graaff en Quast geen betekenis meer toe. Dit betekent dat het betoog van [appellant] over het rapport van De Graaff en Quast van 10 januari 2017 geen bespreking behoeft.
    12.    Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat niet kan worden uitgesloten dat bij de totstandkoming van het rapport van Busard sprake is geweest van beïnvloeding door het CBR. Daarbij stelt [appellant] dat het CBR vooringenomen is geweest. De rechtbank heeft in dit verband ten onrechte alleen waarde gehecht aan een verklaring van het CBR van 7 augustus 2018.
        Verder betoogt [appellant] dat het bloedonderzoek in dit geval ten onrechte allesbepalend is geweest. Ook is de rechtbank ten onrechte voorbij gegaan aan zijn op- en aanmerkingen over het rapport van Busart, aldus [appellant].
    12.1.    Het door de rechtbank gelaste nieuwe tweede onderzoek door Busard heeft plaatsgevonden op 27 maart 2018. Het bestond uit anamneses, een lichamelijk, een psychiatrisch en een laboratoriumonderzoek. Volgens Busard is bij [appellant] sprake van tolerantie voor alcohol, afhankelijkheid van alcohol en onvoldoende inzicht. Verder zijn er aanwijzingen voor onderrapportage. Busard heeft in het rapport van 3 april 2018 geconcludeerd dat bij [appellant] sprake was van alcoholmisbruik in ruime zin. Verder is niet gebleken dat dit misbruik na de aanhouding op 20 mei 2016 is gestopt, aldus Busard.
    12.2.    De stelling van [appellant] dat sprake is van vooringenomenheid en dat Busard door het CBR is geïnstrueerd, heeft hij ook in hoger beroep niet met stukken onderbouwd. De rechtbank heeft in dit verband dan ook terecht gewicht toegekend aan het aan haar gerichte faxbericht van het CBR van 7 augustus 2018. In dit bericht verklaart het CBR dat hij vooraf of achteraf Busard niet heeft geïnstrueerd.
        De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak gemotiveerd uiteengezet waarom zij van oordeel is dat het rapport van Busard niet gebrekkig is. Uit het rapport blijkt dat er, zoals onder 12.1. is overwogen, diverse indicaties zijn voor de diagnose ‘alcoholmisbruik in ruime zin’. Anders dan [appellant] betoogt, is het laboratoriumonderzoek voor die diagnose aldus niet allesbepalend geweest. Daarbij komt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat [appellant] zijn stellingen over dit onderzoek niet met objectief verifieerbare gegevens heeft onderbouwd.
        De rechtbank heeft dan ook terecht en op goede gronden geoordeeld dat niet is gebleken dat de rapportage van Busard naar inhoud of wijze van totstandkoming gebrekkig, inhoudelijk tegenstrijdig of anderszins niet of niet voldoende concludent is.
        Het betoog faalt.
    Proceskosten in bezwaar
    13.    Het betoog van [appellant], dat de rechtbank het CBR ten onrechte niet heeft veroordeeld tot betaling van de proceskosten in bezwaar ondanks dat daarom is verzocht, faalt. Voor een vergoeding van deze kosten is onder meer vereist, zoals ook op de zitting is besproken, dat het besluit van 24 maart 2017 is herroepen. Dat is hier niet het geval.
    Conclusie
    14.    Het CBR heeft het rijbewijs van [appellant] met ingang van 31 maart 2017 ongeldig mogen verklaren. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen en heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit terecht in stand gelaten.
    15.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    16.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Hoogvliet    w.g. Bindels
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2019
    85-834.
     
    WETTELIJK KADER
     
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 130, eerste lid
    "Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld."
    Artikel 134
    "[…]
    2. Het CBR besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs indien de uitslag van het onderzoek daartoe aanleiding geeft. Bij ministeriële regeling worden de gevallen aangewezen waarin daarvan sprake is.
    3. Indien het CBR voornemens is het rijbewijs ongeldig te verklaren, deelt het dit mede aan de houder, tevens onder mededeling van de bevoegdheid van betrokkene om binnen twee weken een tweede onderzoek te verlangen. […]."