ECLI:NL:RVS:2025:2958, Raad van State, 02-07-2025, 202404284/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 november 2022 heeft de minister voor Natuur en Stikstof het wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden vastgesteld. Het wijzigingsbesluit heeft betrekking op 101 gebieden die zijn aangewezen als speciale beschermingszone ter uitvoering van de Richtlijn 92/43 EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; de Habitatrichtlijn). Met het wijzigingsbesluit wordt beoogd te corrigeren wat niet goed is gegaan bij de oorspronkelijke aanwijzing van die gebieden. Agractie heeft als doel de belangen te behartigen van de agrarische sector. Zij bestrijdt het gehele wijzigingsbesluit.

202404284/1/R2.
    Datum uitspraak: 2 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Agractie, gevestigd in Ede,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 juni 2024 in zaken nrs. 23/183, 23/208, 23/414, 23/472, 23/7135 in het geding tussen:
    Agractie
    en
    de minister voor Natuur en Stikstof (nu: de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur).
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 november 2022 heeft de minister het wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden (hierna: het wijzigingsbesluit) vastgesteld.
    Bij uitspraak van 3 juni 2024 heeft de rechtbank het door Agractie daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Agractie hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak, samen met de zaken met zaaknummers 202402993/1/R2, 202404348/1/R2, 202405978/1/R2 en 202404334/1/R2, op zitting behandeld op 11 februari 2025, waar Agractie, vertegenwoordigd door [gemahtigde], bijgestaan door mr. S.P.M. Schaap, advocaat in Raalte, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.H.M. Sipman en D. Bal, zijn verschenen. Verder is Vereniging Leefmilieu, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, op zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Aanvullingswet natuur Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet voor een ambtshalve te nemen besluit een ontwerp ter inzage is gelegd van een besluit op de voorbereiding waarvan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing is, dan blijft op grond van artikel 2.9, tweede lid, onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
    Het wijzigingsbesluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Het ontwerpbesluit is op 9 maart 2018 ter inzage gelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het wijzigingsbesluit heeft betrekking op 101 gebieden die zijn aangewezen als speciale beschermingszone ter uitvoering van de Richtlijn 92/43 EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn). Met het wijzigingsbesluit wordt beoogd te corrigeren wat niet goed is gegaan bij de oorspronkelijke aanwijzing van die gebieden.
    2.1.    Agractie heeft als doel de belangen te behartigen van de agrarische sector. Zij bestrijdt het gehele wijzigingsbesluit.
    Totstandkoming en achtergrond van het besluit
    3.       De Habitatrichtlijn bepaalt dat een coherent Europees ecologisch netwerk moet worden gevormd van speciale beschermingszones: het Natura 2000-netwerk. Dit netwerk is bedoeld om bepaalde dieren, planten en hun natuurlijke leefomgeving te beschermen en zo de biodiversiteit te behouden. De gebieden worden aangewezen vanwege hun relatieve belang voor de in bijlage I van de Habitatrichtlijn genoemde habitattypen en de in bijlage II van de Habitatrichtlijn genoemde habitatsoorten. Een gebied wordt in beginsel geselecteerd, wanneer het voor een habitattype of soort, afhankelijk van de omstandigheid of het een prioritair habitattype of prioritaire soort betreft, tot de vijf of tien belangrijkste gebieden in Nederland behoort.
    3.1.    De procedure voor de aanwijzing van de Habitatrichtlijngebieden bestaat uit drie fases. In de eerste fase meldt de lidstaat op grond van artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn een lijst met gebieden aan bij de Europese Commissie (hierna: de Commissie). In de tweede fase stelt de Commissie, in samenspraak met de lidstaat, op grond van artikel 4, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn de lijst van gebieden van communautair belang vast. Vervolgens wijst de lidstaat in de derde fase, op grond van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn, binnen zes jaar de gebieden op die lijst aan als Habitatrichtlijngebieden. Deze aanwijsverplichting is in Nederland geïmplementeerd in artikel 2.1 van de Wet natuurbescherming.
    3.2.    De Europese Commissie heeft op 7 december 2004 een lijst van gebieden van communautair belang vastgesteld die geldt voor Nederland. Deze lijst is daarna meermaals geactualiseerd. Vanaf 2008 zijn in Nederland aanwijzingsbesluiten gepubliceerd voor deze Habitatrichtlijngebieden. In deze besluiten zijn de grenzen van de gebieden, de habitattypen en -soorten waarvoor de gebieden zijn aangewezen en de instandhoudingsdoelstellingen voor die habitattypen en -soorten opgenomen.
    3.3.    De Afdeling heeft al eerder overwogen (uitspraak van 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1239, onder 8.2) dat de aanmelding en plaatsing van gebieden op de lijst van gebieden communautair belang niet alleen zien op de habitattypen en habitatsoorten waarvoor dat gebied is geselecteerd. Die aanmelding en plaatsing hebben betrekking op alle habitattypen en habitatsoorten die in het bewuste gebied voorkomen in een meer dan verwaarloosbare oppervlakte of populatie. Ook voor die habitattypen en habitatsoorten moeten daarom instandhoudingsdoelstellingen worden geformuleerd.
    3.4.    Gelet hierop was de minister verplicht om bij de aanwijzing van de Habitatrichtlijngebieden instandhoudingsdoelstellingen te formuleren voor alle in bijlagen I en II van de Habitatrichtlijn genoemde habitattypen en habitatsoorten die op dat moment in meer dan verwaarloosbare mate in die gebieden voorkwamen.
    3.5.    Met het wijzigingsbesluit is beoogd te corrigeren wat niet goed is gegaan bij de oorspronkelijke aanwijzing van de Habitatrichtlijngebieden. Op het moment van aanwijzen waren in veel gevallen de habitattypenkaarten, waarop de aanwijzingen zijn gebaseerd, nog niet compleet. Met het wijzigingsbesluit zijn de habitattypen en -soorten, die op het moment van aanwijzen van het desbetreffende Habitatrichtlijngebied al in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig waren, alsnog toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten. In een (beperkt) aantal gevallen bleken habitattypen en soorten op het moment van aanwijzen niet in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig te zijn. Deze zijn met het wijzigingsbesluit verwijderd. Verder voorziet het wijzigingsbesluit in de aanpassing van sommige instandhoudingsdoelstellingen van habitattypen of -soorten waarvoor de gebieden al zijn aangewezen. Het wijzigingsbesluit brengt geen wijzigingen aan in de begrenzingen van de Habitatrichtlijngebieden en gaat niet over de Vogelrichtlijngebieden.
    Hoger beroep
    Ecologische onderbouwing
    4.       Agractie betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het wijzigingsbesluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb is vastgesteld. De minister heeft namelijk onvoldoende onderbouwd dat de habitattypen en soorten op het moment van aanwijzing in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig waren. Daartoe voert Agractie aan dat sommige van de toegevoegde habitattypen niet terug zijn te vinden in de gebiedsanalyses van die Habitatrichtlijngebieden. Ook is de toevoeging van habitattypen in een aantal gevallen gebaseerd op veldonderzoeken en vegetatiekarteringen van ná de aanwijzing van het Habitatrichtlijngebied, en in sommige gevallen is zelfs onduidelijk van wanneer de veldonderzoeken en vegetatiekarteringen dateren. Ook werpt de rechtbank Agractie ten onrechte tegen dat zij zelf geen onderzoek heeft verricht naar de situatie ten tijde van de aanwijzing, nu de rechtbank erkent dat dat niet goed mogelijk is. Op de zitting heeft Agractie toegelicht dat het wijzigingsbesluit hierdoor het karakter van een actualisatie heeft, terwijl het wijzigingsbesluit uitdrukkelijk is bedoeld als correctie. Daarnaast had de staatssecretaris duidelijk in kaart moeten brengen wat de actuele staat van instandhouding is van de habitattypen die in een Habitatrichtlijngebied voorkomen. Agractie wijst er in dit verband op dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen analyse van kansen en knelpunten is opgesteld over de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen en de omvang, kwaliteit en potentie van de aanwezige habitattypen. Zij verwijst ter onderbouwing van dit standpunt naar de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1047.
    4.1.    De staatssecretaris heeft op de zitting toegelicht dat het wijzigingsbesluit uitdrukkelijk een correctie is van de aanwijzingsbesluiten, en geen actualisatie. Met het wijzigingsbesluit zijn alleen habitattypen toegevoegd die ten tijde van de aanwijzingsbesluiten al aanwezig waren, maar die nog niet waren gekarteerd, of die vanwege een fout destijds ten onrechte niet in de aanwijzingsbesluiten zijn opgenomen. Habitattypen die na de aanwijzing in een Habitatrichtlijngebied zijn ontstaan, zijn niet in dit wijzigingsbesluit opgenomen. De staatssecretaris heeft verder toegelicht dat in een aantal gevallen aan de hand van luchtfoto’s kon worden vastgesteld of een habitattype ten tijde van de aanwijzing in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig was in het Habitatrichtlijngebied. Het specifieke subtype kon vervolgens worden vastgesteld op basis van aanvullende veldonderzoeken. Ook zijn tijdens deze aanvullende veldonderzoeken eerder gemaakte fouten ontdekt, zoals bijvoorbeeld een habitattype dat tijdens de aanwijzing werd gekwalificeerd als beukenbos, terwijl dit achteraf eikenbos bleek te zijn.
    4.2.    Met het wijzigingsbesluit zijn instandhoudingsdoelstellingen geformuleerd voor habitattypen die in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen in de Habitatrichtlijngebieden. De omvang en locatie van deze habitattypen zijn weergegeven op de habitattypenkaarten van de gebieden.
    4.3.    De Afdeling stelt voorop dat de minister met de habitattypenkaarten in beginsel voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de habitattypen in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig waren in het gebied ten tijde van de aanwijzing. Het is vervolgens aan Agractie om aannemelijk te maken dat deze habitattypenkaarten zodanige leemten of gebreken bevatten dat de minister deze kaarten niet bij de besluitvorming mocht betrekken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:864, onder 5.2). Het is weliswaar voorstelbaar dat het lastig is om te controleren of een habitattypenkaart klopt, omdat dit betekent dat jaren na de vaststelling van de aanwijzingsbesluiten moet worden gecontroleerd of een habitattype ten tijde van de aanwijzing al aanwezig was, maar dat betekent niet dat dit niet mogelijk is. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat Agractie in de gelegenheid is geweest om concreet te maken waarom zij niet gelooft dat bepaalde habitattypen en -soorten destijds al aanwezig waren.
    4.4.    De Afdeling ziet, net als de rechtbank, geen aanleiding voor het oordeel dat de minister onvoldoende heeft onderbouwd dat de habitattypen op het moment van aanwijzing in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig waren. Dat het wijzigingsbesluit een correctie is van de eerder genomen aanwijzingsbesluiten, betekent namelijk niet dat de minister geen gebruik mocht maken van veldonderzoeken van na de datum van die aanwijzingsbesluiten. Zoals onder 4.1 is overwogen, heeft de staatssecretaris uitgebreid toegelicht waarom en op welke manier van deze veldonderzoeken gebruik is gemaakt. Agractie heeft geen redenen gegeven waarom deze werkwijze van de staatssecretaris onzorgvuldig is. De Afdeling volgt Agractie daarom niet in haar standpunt dat het wijzigingsbesluit het karakter heeft van een actualisatie.
    4.5.    Daarnaast leidt het betoog van Agractie, inhoudende dat een aantal van de toegevoegde habitattypen niet in de gebiedsanalyses van de Habitatrichtlijngebieden zijn terug te vinden, ook niet tot het oordeel dat het wijzigingsbesluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb is vastgesteld. De gebiedsanalyses zijn namelijk opgesteld met de aanwijzingsbesluiten als uitgangspunt. Dat betekent dat de gebiedsanalyses de ongecorrigeerde habitattypenkaarten als uitgangspunt hebben genomen. Dat een habitattype niet in de gebiedsanalyse voorkomt, betekent daarom niet dat deze met het wijzigingsbesluit ten onrechte aan de aanwijzingsbesluiten zijn toegevoegd.
    4.6.    Tot slot was de minister, gelet op wat Agractie in algemene termen heeft aangevoerd, niet verplicht om een analyse van knelpunten en kansen op te stellen over de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen en de omvang, kwaliteit en potentie van de aanwezige habitattypen. Weliswaar overwoog de Afdeling in de uitspraak van 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1047, onder 15.2, die overigens niet ging om een correctie zoals hier aan de orde, dat er geen aanleiding was voor het oordeel dat voor het vaststellen van het aanwijzingsbesluit onvoldoende of niet-onafhankelijk onderzoek was verricht, onder meer vanwege de omstandigheid dat de staatssecretaris gebruik had gemaakt van een knelpunten- en kansenanalyse, maar dat betekent niet dat de minister verplicht is zo’n knelpunten- en kansenanalyse op te stellen bij het nemen van het wijzigingsbesluit.
    Het betoog slaagt niet.
    Gevolgen beheerplannen
    5.       Agractie betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister de gevolgen van het wijzigingsbesluit voor beheerplannen, en de afspraken die op basis van een beheerplan zijn gemaakt, niet in kaart heeft gebracht.
    5.1.    Agractie heeft deze beroepsgrond ook al in beroep naar voren gebracht en de rechtbank heeft deze beroepsgrond niet besproken. De Afdeling ziet hierin echter geen aanleiding om de uitspraak te vernietigen, omdat het betoog niet slaagt. De minister hoefde de gevolgen van het wijzigingsbesluit voor beheerplannen namelijk niet in kaart te brengen. Gelet op wat is overwogen onder 3.4, was de minister verplicht om instandhoudingsdoelstellingen te formuleren voor alle habitattypen en -soorten die in de Habitatrichtlijngebieden voorkwamen ten tijde van de aanwijzing. De minister was daarom verplicht om het wijzigingsbesluit te nemen, ongeacht de gevolgen die dat voor beheerplannen kan hebben.
    Het betoog slaagt niet.
    Belangenafweging bij de toevoeging van habitattypen
    6.       Agractie betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat bij de aanwijzing van beschermde habitattypen geen rekening hoeft te worden gehouden met economische, sociale en culturele belangen. Volgens Agractie is er wel ruimte voor een belangenafweging. Er moet namelijk onderscheid worden gemaakt tussen de eerste fase van de aanwijzing van Habitatrichtlijngebieden, waarin geen rekening hoeft te worden gehouden met economische en sociale belangen, en de tweede en derde fase van de aanwijzing van Habitatrichtlijngebieden, waarin er wel ruimte is voor een afweging van deze belangen. Agractie verwijst daarvoor naar de conclusie van A-G Léger bij het arrest van het Hof van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping. Agractie verzoekt de Afdeling om hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.
    6.1.    De Afdeling overweegt dat het betoog van Agractie over de verschillende fases van de aanwijzingsprocedure in feite gaat over de vraag of economische, sociale en culturele belangen een rol kunnen spelen bij de selectie en aanwijzing van gebieden als Habitatrichtlijngebieden. Naar het oordeel van de Afdeling is beantwoording van deze vraag niet relevant voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het wijzigingsbesluit. De selectie en aanwijzing van Habitatrichtlijngebieden zijn in deze procedure namelijk niet aan de orde. De besluiten waarbij de Habitatrichtlijngebieden zijn aangewezen, zijn onherroepelijk. Het wijzigingsbesluit gaat alleen over de toevoeging van habitattypen en -soorten aan de aanwijzingsbesluiten van de al aangewezen gebieden, de verwijdering daarvan en de formulering van (andere) instandhoudingsdoelstellingen voor die habitattypen en -soorten. De vernietiging van het wijzigingsbesluit kan er daarom niet toe leiden dat een gebied niet langer is aangewezen als Habitatrichtlijngebied.
    6.2.    Over de vraag of economische, sociale en culturele belangen een rol kunnen spelen bij de toevoeging van habitattypen, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals hiervoor is overwogen onder 3.3 en 3.4, was de minister verplicht om alle in bijlagen I en II van de Habitatrichtlijn genoemde habitattypen en -soorten die ten tijde van de aanwijzing in meer dan verwaarloosbare mate voorkwamen in de Habitatrichtlijngebieden in de aanwijzingsbesluiten op te nemen en daarvoor instandhoudingsdoelstellingen te formuleren. Met het wijzigingsbesluit heeft de minister nader uitvoering gegeven aan die verplichting, door onvolledigheden en eerder gemaakte fouten ten aanzien van de - al aangewezen - Habitatrichtlijngebieden te herstellen. Gelet op die verplichting is er geen ruimte om rekening te houden met economische, sociale of culturele belangen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    6.3.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, is beantwoording van de door Agractie opgeworpen vraag niet nodig voor het oplossen van de zaak. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 34, bestaat daarom geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen hierover.
    Het betoog slaagt niet.
    Belangenafweging bij het bepalen van instandhoudingsdoelstellingen
    7.       Agractie betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet heeft onderbouwd waarom bij het bepalen van de instandhoudingsdoelstellingen onvoldoende rekening is gehouden met agrarische belangen. Volgens Agractie dient bij de aanwijzing van het gebied al een afweging plaats te vinden over de vraag of de bescherming van een habitattype opweegt tegen de maatschappelijke kosten die dat tot gevolg heeft, ook als voor dat habitattype de minst ingrijpende instandhoudingsdoelstelling wordt geformuleerd. Ook is het volgens Agractie niet goed mogelijk om deze beroepsgrond te onderbouwen, omdat de gegevens uit de achtergronddocumenten ontbreken. 
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:164, onder 5.2) mag bij de wijze van het formuleren van instandhoudingsdoelstellingen rekening gehouden worden met, onder andere, economische overwegingen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat Agractie echter niet heeft onderbouwd waarom in dit geval bij het bepalen van de instandhoudingsdoelstellingen onvoldoende rekening is gehouden met agrarische belangen. De omstandigheid dat de achtergronddocumenten niet met het wijzigingsbesluit ter inzage hebben gelegen, maakt dat niet anders, omdat Agractie wel beschikking had over de habitattypenkaarten. De overige achtergronddocumenten waren bovendien op te vragen bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Het had daarom op de weg van Agractie gelegen om nader te onderbouwen waarom de minister onvoldoende rekening heeft gehouden met agrarische belangen bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen. Over het betoog van Agractie dat de belangenafweging al plaats had moeten vinden bij de aanwijzing van de Habitatrichtlijngebieden, overweegt de Afdeling dat, wat daar verder ook van zij, de aanwijzingsbesluiten in deze procedure niet voorliggen.
    Het betoog slaagt niet.
    Terugwerkende kracht
    8.       Agractie betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over haar betoog, inhoudende dat het wijzigingsbesluit met terugwerkende kracht gevolgen heeft voor agrariërs die hun bedrijf willen uitbreiden of een natuurvergunning willen aanvragen. De rechtbank heeft volstaan met de overweging dat de minister heeft toegelicht dat het wijzigingsbesluit geen gevolgen heeft voor eerder verleende vergunningen of bestaande rechten. Volgens Agractie is deze redenering te kort door de bocht, omdat de instandhoudingsdoelstellingen van de toegevoegde habitattypen met terugwerkende kracht moeten worden gehaald. Het is volgens Agractie bovendien onduidelijk wat voor gevolgen het wijzigingsbesluit heeft, ook in het licht van de strenge eisen die in de rechtspraak aan intern en extern salderen worden gesteld. Het voorgaande had daarom aanleiding voor de minister moeten zijn om het wijzigingsbesluit niet te nemen.
    8.1.    Uit het wijzigingsbesluit volgt dat de peildatum voor de instandhoudingsdoelstellingen niet de datum van het nemen van het wijzigingsbesluit is, maar van het aanwijzingsbesluit van het betreffende Habitatrichtlijngebied. Dit betekent bijvoorbeeld dat de kwaliteit en omvang van een habitattype waarvoor een behoudsdoelstelling is geformuleerd, gelijk moet blijven aan de kwaliteit en omvang van dat habitattype ten tijde van de aanwijzing van het gebied. Met het wijzigingsbesluit zijn dus instandhoudingsdoelstellingen geformuleerd voor habitattypen en -soorten, waarvoor jarenlang - ten onrechte - geen doelstellingen hebben gegolden. Het is daarom voorstelbaar dat de instandhoudingsdoelstelling van een met het wijzigingsbesluit toegevoegd habitattype lastiger te behalen is dan wanneer dat habitattype jaren geleden al was opgenomen in het aanwijzingsbesluit. Dit leidt naar het oordeel van de Afdeling echter niet tot de conclusie dat de minister het wijzigingsbesluit niet heeft kunnen nemen. Gelet op wat hiervoor is overwogen onder 3.3 en 3.4, was de minister verplicht om de onvolledigheden en fouten in de eerder genomen aanwijzingsbesluiten te herstellen. De staatssecretaris heeft bovendien toegelicht dat voor de meeste met het wijzigingsbesluit toegevoegde habitattypen en -soorten is gekozen voor de minst ingrijpende instandhoudingsdoelstelling, namelijk die van behoud van de omvang en kwaliteit van het habitattype.
    Het betoog slaagt niet.
    Rechtszekerheid
    9.       Agractie betoogt ten slotte tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het wijzigingsbesluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is genomen. De omstandigheid dat er ruim vier jaar tussen het ontwerp-wijzigingsbesluit en het definitieve wijzigingsbesluit zit, waardoor er in de tussentijd maatschappelijke wijzigingen hebben plaatsgevonden, zoals het wegvallen van het PAS, leidt niet tot dat oordeel. Dat heeft namelijk niet tot gevolg dat de rechtsgevolgen van het wijzigingsbesluit onduidelijk zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    11.     De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.E.H.J. Vollaers, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vollaers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2025
    880-1092