ECLI:NL:RVS:2023:2088, Raad van State, 31-05-2023, 202300441/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij beslissing van 30 juni 2022 heeft het college van bestuur van de Vrije Universiteit Amsterdam  de inschrijving van [appellant] aan de Faculteit der Sociale Wetenschappen van de Vrije Universiteit Amsterdam (hierna: de opleiding respectievelijk de VU) per 30 juni 2022 definitief beëindigd en hem de toegang tot de gebouwen en terreinen van de VU ontzegd. Op 23 augustus 2021 heeft de regiehouder sociale veiligheid van de VU met [appellant] gesproken. In dit gesprek is onder meer een contactverbod voor [appellant] met een medestudente voor het nieuwe collegejaar bevestigd en zijn in dat verband afspraken met hem gemaakt. Volgens deze studente heeft [appellant] in maart 2021 op een erotische datingsite uit haar naam afspraken met vier mannen gemaakt, die naar de woning van haar ouders, waar zij woont, zijn gekomen in de veronderstelling dat zij seksuele contacten met haar konden opdoen. De studente heeft aangifte gedaan van identiteitsfraude en hulp gevraagd aan de regiehouder.

202300441/1/A2.
    Datum uitspraak: 31 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Rotterdam,
    appellant
    en
    het college van bestuur van de Vrije Universiteit Amsterdam (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij beslissing van 30 juni 2022 heeft het college de inschrijving van [appellant] aan de Faculteit der Sociale Wetenschappen van de Vrije Universiteit Amsterdam (hierna: de opleiding respectievelijk de VU) per 30 juni 2022 definitief beëindigd en hem de toegang tot de gebouwen en terreinen van de VU ontzegd.
    Bij beslissing van 23 december 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen deze beslissing heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 maart 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Verspaandonk, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.F. Donner, dr. C.C. Vink en mr. S.A. Snoeren zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 23 augustus 2021 heeft de regiehouder sociale veiligheid van de VU (hierna: de regiehouder) met [appellant] gesproken. In dit gesprek is onder meer een contactverbod voor [appellant] met een medestudente voor het nieuwe collegejaar bevestigd en zijn in dat verband afspraken met hem gemaakt. Volgens deze studente heeft [appellant] in maart 2021 op een erotische datingsite uit haar naam afspraken met vier mannen gemaakt, die naar de woning van haar ouders, waar zij woont, zijn gekomen in de veronderstelling dat zij seksuele contacten met haar konden opdoen. De studente heeft aangifte gedaan van identiteitsfraude en hulp gevraagd aan de regiehouder. Op 16 maart 2021 heeft de regiehouder aangifte gedaan van stalking, omdat haar via Whatsapp ongewenste berichten zijn verstuurd, onder meer foto’s en filmpjes met een pornografisch karakter, waarbij de naam van de studente werd gebruikt. De politie is naar aanleiding van deze aangiftes een onderzoek gestart. In dit kader zijn twee telefoons van [appellant] in beslag genomen. Op 16 mei 2022 heeft de recherche de dan werkzame regiehouder benaderd, omdat op één van de telefoons materiaal is gevonden van een tweede studente uit de omgeving van [appellant]. Ook van haar zijn foto’s gebruikt op erotische datingwebsites, waarbij [appellant] volgens de recherche haar identiteit heeft aangenomen. Met toestemming van de betrokken officier van justitie is door een rechercheur op 17 mei 2022 mondeling informatie uit het onderzoeksdossier gedeeld met de VU. Deze studente heeft vervolgens op 19 mei 2022 aangifte gedaan tegen [appellant].
    2.       Het faculteitsbestuur van de opleiding heeft [appellant] op 31 mei 2022 voorgedragen bij het college om hem definitief uit te schrijven van de VU vanwege de ernstige overlast die hij veroorzaakt en de inbreuk die hij maakt op een veilig werk- en leerklimaat. [appellant] is op 25 mei 2022 en op 10 juni 2022 in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze te geven. Op 30 juni 2022, gehandhaafd bij beslissing van 23 december 2022, heeft het college de inschrijving van [appellant] aan de VU beëindigd en hem de toegang tot de gebouwen en terreinen van de VU ontzegd. [appellant] is het hiermee niet eens. Hij heeft gronden aangevoerd die zien op de gevolgde procedure voor het nemen van de beslissing van 30 juni 2022 en gronden over de inhoud van beide beslissingen van het college. Op de zitting heeft [appellant] laten weten dat hij op dit moment aan een andere universiteit studeert, maar dat hij weer aan de VU wil studeren.
    Juridisch kader
    3.       Artikel 7.57h van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW) luidt:
    "1.     Het instellingsbestuur kan voorschriften geven en maatregelen nemen met betrekking tot de goede gang van zaken in de gebouwen en terreinen van de instelling. Die maatregelen kunnen inhouden dat aan degene die de bedoelde voorschriften heeft overtreden, de toegang tot die gebouwen en terreinen geheel of gedeeltelijk voor de tijd van ten hoogste een jaar wordt ontzegd, of de inschrijving gedurende eenzelfde periode wordt beëindigd.
    2.       Als de persoon die de voorschriften, bedoeld in het eerste lid, overtreedt, ernstige overlast binnen de gebouwen en terreinen van de instelling heeft veroorzaakt en deze overlast ook na aanmaning door of vanwege het instellingsbestuur niet heeft gestaakt, kan het instellingsbestuur die student de toegang tot de instelling definitief ontzeggen of zijn inschrijving beëindigen."
    Het juridisch kader is verder opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Procedurele gronden
    4.       [appellant] betoogt dat het gehoor door de adviescommissie van 10 juni 2022, voorafgaand aan de beslissing van 30 juni 2022, in strijd is met de WHW. Dit gehoor kent volgens hem geen grondslag in de WHW en was gelet op het gesprek van 23 augustus 2022 om tot een minnelijke schikking te komen overbodig. Het gehoor heeft volgens hem tot onnodige vertraging en financiële lasten geleid.
    4.1.    Uit hoofdstuk 10, onderdeel C, artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, en tweede lid, van het Studentenstatuut Vrije Universiteit Amsterdam 2021-2022 (hierna: het studentenstatuut), volgt dat een student, voordat de inschrijving bij de universiteit definitief beëindigd wordt, door of namens het college wordt gehoord. De verplichting om [appellant] gelegenheid te geven om zijn zienswijze te geven over zo’n beslissing volgt ook uit artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Dat in de bezwaarfase op grond van artikel 7.63a, derde lid, van de WHW een geschillenadviescommissie nagaat of een minnelijke schikking mogelijk is en betrokkene in dat verband in de gelegenheid stelt om te worden gehoord, maakt dit niet anders. Dit ziet op een andere fase in de besluitvorming en de procedures zijn ook niet identiek van aard. [appellant] heeft op de zitting overigens ook niet duidelijk weten maken waarom het gehoor van 10 juni 2022 heeft geleid tot onnodige vertraging en financiële lasten.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       [appellant] betoogt verder dat hem geen aanmaning als bedoeld in artikel 7.57h, tweede lid, van de WHW is gegeven. De gespreksnotitie die door het college is overgelegd, kan volgens hem niet worden gezien als zo’n aanmaning. Uit de gespreksnotitie blijkt ook niet dat de aanmaning door of namens het instellingsbestuur is gegeven.
    5.1.    In de door het college overlegde gespreksnotitie van 31 augustus 2021 van het gesprek van 23 augustus 2021 tussen de regiehouder en [appellant] staat onder meer: "Indien deze afspraken niet nagekomen worden ben ik genoodzaakt verdere stappen te ondernemen, zoals beschreven in het studentenstatuut […]." [appellant] heeft op de zitting bevestigd dat de regiehouder dit in het gesprek van 23 augustus 2021 tegen hem heeft gezegd en dat hij begrepen heeft dat het gesprek consequenties had voor zijn gedrag. De Afdeling is van oordeel dat het college hiermee een aanmaning heeft gegeven als bedoeld in artikel 7.57h, tweede lid, van de WHW. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college op de zitting heeft toegelicht dat de regiehouder direct onder het instellingsbestuur valt en gemachtigd was de aanzegging namens het instellingsbestuur te doen. [appellant], die ook eerder met de regiehouder gesprekken heeft gevoerd, wist dat hij met de coördinator op het gebied van veiligheid sprak, zodat dit ook voor hem duidelijk moet zijn geweest.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] zijn grond over het treffen van een tijdelijke maatregel als bedoeld in artikel 7.57h, eerste lid, van de WHW, ingetrokken.
    Inhoudelijke gronden
    7.       [appellant] betoogt dat het college zijn beslissingen niet heeft mogen baseren op de informatie die het college in het gesprek van 17 mei 2022 van de recherche heeft verkregen. Hij betwist dat hij die gedragingen heeft verricht. Hij is niet strafrechtelijk veroordeeld en daar is volgens hem ook onvoldoende bewijs voor. Verder heeft het college geen onderbouwing gegeven voor het standpunt tijdens de hoorzitting in bezwaar dat er nog een medewerker van de VU geconfronteerd zou zijn met ongewenste gedragingen van hem.
    7.1.    Uit artikel 7.57h, tweede lid, van de WHW volgt dat het instellingsbestuur de toegang tot een instelling definitief kan ontzeggen en de inschrijving kan beëindigen als een student de huisregels van de instelling overtreedt, ernstige overlast binnen de gebouwen en terreinen van de instelling heeft veroorzaakt en deze overlast ook na de aanmaning niet heeft gestaakt. Een strafrechtelijke veroordeling is daarvoor dus niet vereist. In de bestuursrechtelijke procedure geldt bij de beoordeling van een preventieve sanctie bovendien een andere bewijsmaatstaf dan in de strafrechtelijke procedure. Dat betekent dat het college de ruimte had om bij zijn beoordeling alle beschikbare informatie, ongeacht de vorm waarin die was aangeleverd, te betrekken om te beoordelen of het, mede gelet op wat [appellant] daartegen in heeft gebracht, aannemelijk is dat [appellant] de hem verweten gedragingen heeft verricht.
    7.2.    Het college heeft bij zijn beslissingen betrokken dat [appellant] zich heeft gedragen in strijd met de omgangsregels van de VU zoals bedoeld in het studentenstatuut, dat zijn gedrag de veilige leer- en werkomgeving van studenten en medewerkers schaadt en hij hiermee ernstige overlast binnen de gebouwen en terreinen van de VU heeft veroorzaakt. Dit gedrag bestaat volgens het college uit het aannemen van de identiteit van twee studentes op erotische datingsites en het sturen van pornografische video’s aan de regiehouder van mannen die de naam van één van die studentes gebruikten. Het college is bij zijn beslissingen uitgegaan van meldingen en aangiftes van de studentes, de aangifte van de regiehouder en de van de recherche verkregen informatie. In het eerder genoemde gesprek van 17 mei 2022 heeft een rechercheur medegedeeld dat op een van de inbeslaggenomen telefoons van [appellant] mappen zijn aangetroffen met van social media afkomstige afbeeldingen van vrouwelijke medestudenten en gesprekken met verschillende mannen waarmee contact is gelegd op erotische datingsites, waarbij hij zich heeft voorgedaan als een vrouw, onder andere met foto’s van een van de studentes. Ook zijn op de telefoon zogenoemde spoofingapplicaties aangetroffen, waarmee onder verschillende namen contact is gelegd met de regiehouder. De recherche heeft in het gesprek aangegeven dat zij [appellant] ook verantwoordelijk acht voor identiteitsfraude. De Afdeling is van oordeel dat het college, gelet op artikel 7.57h van de WHW, op basis van de genoemde meldingen, aangiftes en informatie van de recherche, die elkaar deels bevestigen en ondersteunen, [appellant] de toegang tot de VU definitief heeft mogen ontzeggen en zijn inschrijving heeft mogen beëindigen. Daarbij betrekt de Afdeling dat [appellant] geen begin van een verklaring heeft gegeven ter ondersteuning van zijn stelling dat anderen verantwoordelijk zijn voor wat op zijn telefoon is aangetroffen. Het enkele feit dat hij op de zitting heeft gezegd dat een en ander mogelijk samenhangt met de bedreigingen die zijn vader ontvangt naar aanleiding van beschuldigingen van overspel en dat hij daarvan aangifte bij de politie heeft gedaan, is daarvoor onvoldoende.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant] betoogt verder dat de beslissing van 23 december 2022 een motiveringsgebrek heeft, omdat de genoemde gedragingen niet kunnen worden aangemerkt als gepleegd binnen de gebouwen en terreinen van de instelling. Hij verwijst daarbij naar de uitspraak van 26 juni 2020 van het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs (hierna: CBHO) (zaaknummer CBHO 2019/156).
    8.1.    In de uitspraak van 26 juni 2020, onder 2.5.4, heeft het CBHO overwogen dat artikel 7.57h, tweede lid, van de WHW uitgaat van een plaatsgebonden criterium, waarbij de bevoegdheid tot het definitief ontzeggen van de toegang uitsluitend ontstaat in geval van ernstige overlast binnen de gebouwen en terreinen van de instelling. Daarbij heeft het CBHO overwogen dat het, mede gelet op het eerste lid van artikel 7.57h van de WHW, moet gaan om ernstige overlast die uitwerking heeft binnen de gebouwen en terreinen van de instelling. De Afdeling onderschrijft dit oordeel. Anders dan in de zaak die aan de uitspraak van 26 juni 2020 ten grondslag ligt, zijn de gedragingen van [appellant] gericht op studentes en personeel van de VU. Het college heeft zich daarom in de beslissing van 23 december 2022 terecht op het standpunt gesteld dat, hoewel de gedragingen in het digitale domein hebben plaatsgevonden, de overlast zich in de fysieke omgeving van de campus deed gevoelen en dat het veiligheidsmaatregelen heeft moeten nemen ter bescherming van dat fysieke domein. De Afdeling is van oordeel dat het college daarmee deugdelijk heeft gemotiveerd dat sprake was van ernstige overlast die uitwerking had binnen de gebouwen en terreinen van de instelling in de zin van artikel 7.57h, tweede lid, van de WHW.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       [appellant] betoogt tot slot dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de getroffen maatregel proportioneel is. Het college heeft volgens hem onvoldoende onderbouwd dat een lichtere maatregel niet het noodzakelijke effect zou hebben. Ook ontbreekt volgens [appellant] de motivering waarom er geen tijdelijke maatregel getroffen kan worden, waarna er bij een strafrechtelijke veroordeling alsnog een maatregel met een definitief karakter zou kunnen worden opgelegd.
    9.1.    Het college heeft zich in de beslissingen op het standpunt gesteld dat de maatregelen in overeenstemming zijn met de ernst van de overtredingen en daarmee proportioneel zijn, en dat een lichtere maatregel niet het noodzakelijk te treffen effect heeft. Het college heeft aanvankelijk interventies gepleegd om [appellant] in staat te stellen door te kunnen studeren, door de beveiliging in te schakelen en hem niet met een van de studentes die aangifte heeft gedaan in de collegezaal te laten zitten. Verder heeft het college naar aanleiding van het gesprek met de politie [appellant] geschorst, maar heeft daarbij een individuele voorziening getroffen om [appellant] in staat te stellen zijn tentamens te maken. Het college heeft op de zitting nader toegelicht dat hij heeft besloten tot een definitieve uitschrijving op het moment dat de onrust te groot werd en hij van de recherche had begrepen dat het onderzoek erop wees dat de gedragingen door [appellant] zijn verricht. Het college heeft aangegeven dat het niet binnen de opleiding past om [appellant] de opleiding verder volledig individueel te laten volgen. De Afdeling is van oordeel dat het college daarmee voldoende gemotiveerd heeft waarom het de maatregel van definitieve uitschrijving van [appellant] heeft genomen.
    Het betoog slaat niet.
    Slotsom
    10.     Het beroep is ongegrond.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
     Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, mr. J.Th. Drop en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. De Vink
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2023
    154-1014
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:8
    1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
    2. Het eerste lid geldt niet indien de belanghebbende niet heeft voldaan aan een wettelijke verplichting gegevens te verstrekken.
    Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
    Artikel 7.63a
    1. Elke instelling voor hoger onderwijs heeft een geschillenadviescommissie. Op een geschillenadviescommissie is artikel 7:13, eerste tot en met zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing. De leden van de geschillenadviescommissie zijn functioneel onafhankelijk.
    2. De geschillenadviescommissie brengt aan het instellingsbestuur advies uit over bezwaren met betrekking tot andere beslissingen dan wel het ontbreken ervan op grond van deze wet en daarop gebaseerde regelingen dan die, bedoeld in artikel 7.61.
    3. De geschillenadviescommissie gaat na of een minnelijke schikking tussen partijen mogelijk is.
    […]
    Studentenstatuut Vrije Universiteit Amsterdam 2021-2022
    Artikel 3.3. Beëindiging inschrijving
    […]
    Door het CvB
    Het CvB beëindigt de inschrijving van de student in de volgende omstandigheden:
    […]
    4.op verzoek van het faculteitsbestuur, indien de student zich in zeer ernstige mate heeft misdragen ten aanzien van medewerkers of studenten van de VU.
    5. op verzoek van het faculteitsbestuur Indien de student in zeer ernstige mate heeft gehandeld of dreigt te handelen in strijd met de huisregels, bedoeld in hoofdstuk 10. Van een ernstige overtreding is sprake als de student handelt in strijd met de Nederlandse rechtsorde.
    In geval 1 is herinschrijving in het nieuwe studiejaar pas mogelijk, als betrokkene alle nog openstaande posten en een eventuele schadevergoeding heeft voldaan. In de overige gevallen kan het CvB besluiten dat geen nieuwe inschrijving mogelijk is.
    10. Omgangsregels van de Vrije Universiteit.
    2. Reglement Huisregels en ordemaatregelen
    A. Regels die gelden voor iedereen
    2. Gedrag
    […]
    2. Iedereen moet zich zo gedragen dat:
    a. aan de universiteit en/of derden, direct noch indirect schade wordt berokkend dan wel overlast wordt bezorgd;
    b. geen inbreuk wordt gemaakt op een recht van de universiteit of een recht van derden;
    c. niet wordt gehandeld in strijd met de wet of bij of krachtens de wet gegeven voorschriften;
    d. geen handelingen worden verricht, dan wel nagelaten in strijd met het geschreven of ongeschreven recht;
    e. niet wordt gehandeld in strijd met aan de VU geldende voorschriften.
    […]
    C. Sancties
    1. 1 Als een student de goede gang van zaken verstoort of handelt in strijd met deze huisregels en ordemaatregelen kunnen één of meer van de volgende maatregelen worden genomen:
    a. Waarschuwing door een docent of ander personeelslid;
    b. Verwijdering uit de onderwijsruimte door een docent of ander personeelslid.
    c. Ontzegging van de toegang tot de colleges of werkgroepen van een bepaalde docent op diens verzoek door het Faculteitsbestuur;
    d. Schriftelijke berisping door het Faculteitsbestuur;
    e. Verwijdering voor maximaal zeven dagen uit de gebouwen en terreinen van de VU door het Faculteitsbestuur. Het CvB wordt op de hoogte gesteld en kan de maatregel verlengen of uitbreiden.
    f. Verwijdering voor maximaal één jaar van de universiteit door het CvB bij ernstig wangedrag of herhaald overtreden van de gedragsregels.
    g. Definitieve verwijdering van de universiteit door het CvB in bijzonder ernstige gevallen van wangedrag.
    2. In de gevallen genoemd in het eerste lid onder c, d en e wordt de betrokken student gehoord door of namens het Faculteitsbestuur, voordat de sanctie wordt toegepast. In spoedeisende gevallen kan het horen plaatsvinden nadat de sanctie (of maatregel) is ingegaan. In de gevallen genoemd in het eerste lid onder f en g wordt de betrokken student gehoord door of namens het CvB, voordat de sanctie wordt vastgesteld. In spoedeisende gevallen kan het horen plaatsvinden nadat de sanctie is ingegaan. De zwaarte van de maatregel moet in redelijke verhouding staan tot de ernst van de overtreding. Herhaling van dezelfde feiten kan leiden tot zwaardere maatregelen. Dit wordt beoordeeld door de decaan van de faculteit of het College van Bestuur.