ECLI:NL:GHSHE:2017:2217, Gerechtshof 's-Hertogenbosch, 19-05-2017, 16/03821
Gerechtshof 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2017-05-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Artikel 7, lid 2, van de Paspoortwet. Heffing rechten ter zake van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart op grond van de Paspoortwet. Niet vereist is dat de werkzaamheden ten behoeve van de aanvraag rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH
    Team belastingrecht
    
    eervoudige Belastingkamer
    
    
      Kenmerk: 16/03821
    
    
    
      
        Uitspraak op het hoger beroep van
      
    
    
    
      
        
          [belanghebbende]
        ,
      wonende te [woonplaats] ,
      hierna: belanghebbende,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de Rechtbank Limburg (hierna: de Rechtbank) van 30 september 2016, nummer AWB 16/101, in het geding tussen
    
    
    
      
        belanghebbende,
      
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van de gemeente Maasgouw,
      
      hierna: de Heffingsambtenaar,
    
    
    
      betreffende de navolgende rechten.
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1.
      Bij schriftelijke kennisgeving is van belanghebbende een bedrag aan rechten geheven van € 53,05 ter zake van de aanvraag tot afgifte van een Nederlandse identiteitskaart (hierna ook: de aanslag). 
      
    
    
      1.2.
      Belanghebbende heeft tegen de voormelde aanslag een bezwaarschrift ingediend.
      
    
    
      1.3
      De Heffingsambtenaar heeft het bezwaarschrift ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.4.
      Belanghebbende is van de uitspraak op bezwaar in beroep gekomen bij de Rechtbank. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van de Rechtbank van belanghebbende een griffierecht geheven van € 46. De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.5.
      Tegen deze uitspraak heeft belanghebbende hoger beroep ingesteld bij het Hof. Ter zake van dit hoger beroep heeft de griffier van belanghebbende een griffierecht geheven van € 124. De Heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.6.
      
        De zitting heeft plaatsgehad op 6 april 2017 te ’s-Hertogenbosch. Aldaar zijn toen verschenen en gehoord namens de Heffingsambtenaar, de heer [A] en mevrouw [B] . Belanghebbende is met kennisgeving aan het Hof niet verschenen.
        Ter dezer zitting zijn gezamenlijk behandeld de hogerberoepzaken met de kenmerken 16/03821 en 16/03822.
      
      
    
    
      1.7.
      Aan het einde van de zitting is het onderzoek gesloten.
      
    
    
      1.8.
      Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat in afschrift aan partijen is verzonden.
      
    
  
  
    
      2Feiten
    
    
      Op grond van de stukken van het geding zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden komen vast te staan:
    
    
    
      2.1.
      Belanghebbende heeft een aanvraag gedaan tot het verkrijgen van een Nederlandse identiteitskaart (hierna: de ID-kaart).
      
    
    
      2.2.
      De Heffingsambtenaar heeft ter zake van voormelde aanvraag met toepassing van de Legesverordening Maasgouw 2015 (hierna: de Legesverordening) en de daarbij behorende Tarieventabel (onderdeel 1.4.2) bij schriftelijke kennisgeving van 20 maart 2015 een bedrag van € 53,05 aan rechten geheven.
      
    
    
      2.3.
      De Legesverordening voorziet in een heffing van rechten ter zake van door of namens de gemeente verrichte diensten ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart. De Legesverordening berust op de Paspoortwet (tekst 2015).
      
    
  
  
    
      3Geschil, alsmede standpunten en conclusies van partijen.
    
    
      3.1.
      In geschil is of de aanslag terecht is opgelegd, welke vraag door belanghebbende ontkennend en door de Heffingsambtenaar bevestigend wordt beantwoord.
      
    
    
      3.2.
      
        Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat ter zake van de verstrekking van een ID-kaart niet voldaan is aan het vereiste dat sprake is van werkzaamheden die rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang, zodat de aanslag niet kan worden opgelegd.
        De Heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat de heffing van rechten bij de verstrekking van een ID-kaart is gebaseerd op de gedachte van een passende en rechtvaardige manier van kostenverdeling, het voorkomen van een aanzienlijke stijging van de kosten voor de gemeente zonder daar inkomsten tegenover staan, en omdat de identiteitskaart wordt verstrekt ten behoeve van de aanvrager.
      
      
    
    
      3.3.
      Partijen doen hun standpunten in hoger beroep steunen op de gronden welke daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken, van al welke stukken de inhoud als hier ingevoegd moet worden aangemerkt.
      
    
    
      3.4.
      Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, de uitspraak op bezwaar en de aanslag. De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
      
    
  
  
    
      4Gronden
    
    
      
        Ten aanzien van het geschil 
      
    
    
    
      4.1.
      In zijn arrest van 9 september 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ4105, BNB 2011/257, heeft de Hoge Raad geoordeeld:
      
      
        Hoewel de ID-kaart in bepaalde opzichten dienst kan doen als reisdocument, is met dit document naar zijn aard in mindere mate een individueel belang gemoeid dan met het rijbewijs en het paspoort. (…) [O]nder de werking van de [Wet op de uitgebreide identificatieplicht kan] niet (…) worden aangenomen dat de aanvraag van een ID-kaart, zijnde het meest eenvoudig verkrijgbare en minst specifieke identificatiebewijs, naar zijn aard in overheersende mate verband houdt met een individualiseerbaar belang. Het in behandeling nemen van een zodanige aanvraag is dan ook geen dienst in de zin van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet, zodat heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is.
      
      
    
    
      4.2.
      Door dat arrest werd duidelijk dat heffing van leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een Nederlandse identiteitskaart op basis van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet niet is toegestaan.
      
    
    
      4.3.
      Bij de Wet van 13 oktober 2011, houdende regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart, Stb. 2011, 440 (hierna: de Reparatiewet), heeft de wetgever beoogd de gemeentelijke belastingheffing ter zake van de aanvragen van Nederlandse identiteitskaarten alsnog van een deugdelijke wettelijke grondslag te voorzien en wel met terugwerkende kracht tot 22 september 2011. Daartoe is in artikel 1 van de Reparatiewet bepaald: 
      
      
        “Voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet door de burgemeester van een gemeente, kunnen rechten worden geheven. Deze rechten worden aangemerkt als gemeentelijke belastingen. Hoofdstuk XV, paragraaf 1 en 4, van de Gemeentewet, is van toepassing. De artikelen 229b en 229c van de Gemeentewet zijn van overeenkomstige toepassing.”.
      
      
    
    
      4.4.
      Aan de parlementaire geschiedenis van de Reparatiewet kan het volgende worden ontleend omtrent het doel van de Reparatiewet:
      
      
        “Dit wetsvoorstel heeft tot doel om met spoed een reparatie aan te brengen in de wettelijke grondslag voor de heffing van rechten door gemeenten voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart. (…) Als gevolg van het arrest [BNB 2011/257] is heffing van leges voor het in behandeling nemen van een  aanvraag voor een Nederlandse identiteitskaart op basis van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet (…) niet meer toegestaan. (…) Het wettelijke systeem met betrekking tot de vergoeding van kosten in verband met reisdocumenten zoals dit is vastgelegd in artikel 7 van de Paspoortwet gaat er, voor zover het reisdocumenten betreft die in een gemeente worden aangevraagd, vanuit dat hiervoor op grond van artikel 229 van de Gemeentewet rechten of leges kunnen worden geheven. Die rechten of leges dienen enerzijds ter dekking van de kosten die gemeenten maken voor de handelingen die zij moeten verrichten in verband met de aanvraag, de verstrekking en de uitreiking van reisdocumenten en anderzijds ter dekking van de kosten die gemeenten aan het Rijk moeten afdragen in verband met door de leverancier (eventueel met spoed) geleverde reisdocumenten (…). Het arrest van de Hoge Raad betekent alleen dat voor de aanvraag van een identiteitskaart geen rechten meer geheven kunnen worden op grond van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet. Het arrest doet niet af aan de noodzaak een voorziening te treffen voor de bestrijding van de genoemde kosten en staat er ook niet aan in de weg om deze kosten door middel van heffing van rechten of leges te verhalen op de burger die een aanvraag doet voor een reisdocument. Voor zover de aanvraag evenwel betrekking heeft op een Nederlandse identiteitskaart kan artikel 229 van de Gemeentewet daarvoor niet meer als wettelijke grondslag dienen. Dit wetsvoorstel beoogt deze omissie te herstellen door een zelfstandige grondslag te bieden voor de heffing van rechten voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart. (…)”
        
          (Kamerstukken II, vergaderjaar 2011-2012, 33 011, nr. 3, blz. 1-2)
        
      
      
    
    
      4.5.
      Belanghebbende heeft gesteld dat voor het heffen van rechten vereist is dat er sprake is van werkzaamheden die rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang, waarvan bij de heffing van rechten op basis van de Reparatiewet en de Paspoortwet nog immer geen sprake is, zodat de heffing van rechten ondanks die wetgeving niet rechtsgeldig kan plaatsvinden. 
      
    
    
      4.6.
      Tijdens de parlementaire behandeling van de Reparatiewet is hetgeen belanghebbende in de onderhavige zaak stelt, expliciet in aan de orde gesteld. Namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is in de Tweede Kamer onder meer gezegd:
      
      
        ‘Is het principieel gezien wel terecht om geld te vragen voor een identiteitskaart als een burger daar – zoals ook de Hoge Raad stelt – minder belang bij heeft dan de overheid? (…) Vanmorgen heb ik het ook al gezegd: aan de kant [van] de overheid worden kosten gemaakt, zowel ten behoeve van de productie van het document als voor de overige aspecten van de behandeling van de aanvraag. Hoe we het ook draaien of keren: die kosten moeten worden opgebracht. Het evenredig verdelen van de kosten over de gebruikers van de kaarten is (…) in de ogen van de regering de meest passende en naar onze overtuiging ook de meest rechtvaardige manier van kostenverdeling. (…) Voor mij was belangrijk dat de Hoge Raad de conclusie heeft getrokken dat de grondslag niet juist was, maar niet heeft aangegeven (…) dat de kaart gratis moest worden.’
        
          (Handelingen, Tweede Kamer (33011) 28 september 2011, 5-9-101 en 5-9-102.)
        
      
      
    
    
      4.7.
      Op 15 oktober 2012 is het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Paspoortwet in verband met onder meer de status van de Nederlandse identiteitskaart’ bij de Tweede Kamer ingediend. Het wetsvoorstel is op 24 september 2013 met algemene stemmen aangenomen door de Tweede Kamer. De Eerste Kamer heeft het voorstel op 17 december 2013 zonder verdere discussie aanvaard. De wet is gepubliceerd in het Staatsblad 2014, 10. In de Memorie van Toelichting staat vermeld:
      
      1. Inleiding
      Het onderhavige voorstel van rijkswet tot wijziging van de Paspoortwet strekt ertoe een aantal onderwerpen te regelen op het terrein van de verstrekking van het paspoort en de Nederlandse identiteitskaart. (…) De wijzigingen hebben betrekking op (…) het in de wet opnemen van een grondslag voor het heffen van rechten wegens handelingen ten behoeve van de aanvraag van reisdocumenten en Nederlandse identiteitskaarten door de burgemeester van een gemeente (…).
      4. Het opnemen van een grondslag voor heffing van rechten
    
    
      
    
    
      4.2.
      
        Heffing van rechten of financiering uit de algemene middelen..
        (…) Nu er geen algemeen rechtsbeginsel is dat zich verzet tegen het heffen van rechten van individuele burgers die een Nederlandse identiteitskaart aanvragen, kan niettemin de vraag worden gesteld of het feit dat de Hoge Raad in het kader van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet heeft vastgesteld dat er bij de verstrekking van de Nederlandse identiteitskaart sprake is van een overheersend algemeen belang en niet van een overheersend individualiseerbaar belang van de burger, er toch niet toe zou moeten leiden om de identiteitskaart in het vervolg uit de algemene middelen te bekostigen. De regering beantwoordt deze vraag ontkennend, op grond van dezelfde argumenten die zijn genoemd in het kader van het wetsvoorstel Regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart. (…)
        
          (Kamerstukken 2012-2013, 33440 (R 1990), nr. 3, p. 1, 8-9 en 14.)
        
      
      
    
    
      4.8.
      Na de wetswijziging luiden de leden 2 en 4 van artikel 7 van de Paspoortwet als volgt: 
      
      
        “2. Voor het verrichten van handelingen door de burgemeester van een gemeente of de gezaghebber van een openbaar lichaam ten behoeve van de aanvraag van een reisdocument kunnen rechten worden geheven. Voor die handelingen kunnen geen andere dan deze rechten worden geheven. Het tarief van de rechten kan verschillen al naar gelang de leeftijd van de aanvrager, het feit of deze in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens als ingezetene is ingeschreven, de soort en de geldigheidsduur van het reisdocument en de snelheid van de uitreiking.
        4. Indien de aanvraag wordt gedaan bij de burgemeester van een gemeente worden de in het tweede lid bedoelde rechten aangemerkt als gemeentelijke belastingen. 
        Hoofdstuk XV, paragraaf 1 en 4, van de Gemeentewet is van toepassing. 
        De artikelen 229b en 229c van de Gemeentewet zijn van overeenkomstige toepassing”.
      
      
    
    
      4.9.
      Advocaat-Generaal IJzerman komt in onderdeel 5.14 van zijn conclusie voor het arrest van de Hoge Raad van 27 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:742, BNB 2015/150 tot de volgende conclusie:
      
      
        “Er is geen algemeen rechtsbeginsel dat zich verzet tegen het heffen van leges van individuele burgers die een NIK [Nederlandse Identiteitskaart, hof] aanvragen. De wetgever heeft er bewust voor gekozen om rechten te heffen voor de aanvraag van een NIK. Anders dan belanghebbende betoogt geldt voor de heffing van rechten op grond van artikel 1 Reparatiewet niet de voorwaarde van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet dat voor het heffen van leges vereist is dat er sprake dient te zijn van werkzaamheden die rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening van het individualiseerbaar belang.”
      
      
    
    
      4.10.
      De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 27 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:743, BNB 2015/149, geoordeeld dat 
      
      
        “Met de invoering van de Reparatiewet (…) de wetgever met ingang van 22 september 2011 [heeft] willen voorzien in een (nieuwe) grondslag voor de heffing van rechten voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart, welke rechten worden aangemerkt als gemeentelijke belastingen. Artikel 2, lid 1, van de Reparatiewet bepaalt dat een gemeentelijke belastingverordening ter zake van het heffen van rechten als bedoeld in artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet, voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart, vanaf de dag tot welke de Reparatiewet terugwerkt berust op artikel 1 van deze wet. Daarmee heeft de wetgever vanaf 22 september 2011 een wettelijke grondslag in de Gemeentewet gecreëerd voor de heffing van de onderhavige rechten. Die verordeningen zijn daarmee vanaf die datum op dit punt niet meer onverbindend. Aangezien slechts sprake is van het repareren van de wettelijke grondslag voor de heffing waarin de gemeentelijke belastingverordening reeds voorzag, is niet vereist dat die verordening opnieuw wordt vastgesteld.”
      
      
    
    
      4.11.
      Uit het arrest kan worden afgeleid dat de Reparatiewet in artikel 1 voorziet in een nieuwe wettelijke grondslag voor de heffing van rechten als de onderhavige. Artikel 2, lid 1, van de Reparatiewet bewerkstelligt dat de gemeentelijke verordeningen (voor zover deze betrekking hebben op het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart) niet langer berusten op art. 229 lid 1, letter b, Gemeentewet, maar rechtstreeks op artikel 1 van de Reparatiewet zonder noodzaak tot wijziging van de teksten van de gemeentelijke verordeningen. De grondslag die is neergelegd in artikel 1 van de Reparatiewet is thans terug te vinden in de voormelde leden 2 en 4 van artikel 7 van de Paspoortwet.
      
    
    
      4.12.
      Uit de tekst van artikel 7, lid 4, van de Paspoortwet blijkt dat artikel 229, lid 1, onder b, van de Gemeentewet op een aanvraag van een ID-kaart niet langer van toepassing is. Deze bepaling maakt, zoals de Rechtbank terecht heeft overwogen, geen onderdeel uit van paragraaf 1 of paragraaf 4 van hoofdstuk XV van de Gemeentewet, maar van paragraaf 3 van dit hoofdstuk. Daarom kan, anders dan waarvan belanghebbende uitgaat, niet worden geoordeeld dat de werkzaamheden in het kader van een aanvraag van een ID-kaart een “dienst” vormen in de zin van artikel 229, lid 1, onder b, van de Gemeentewet. 
      
    
    
      4.13.
      De conclusie uit het voorgaande is dat de jurisprudentie van de Hoge Raad, inhoudende dat pas sprake is van een “dienst” wanneer de werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang en dat dit belang bij een aanvraag van een ID-kaart ontbreekt, in dit geval niet van toepassing is. Deze jurisprudentie vormde dus geen belemmering voor het opleggen van de legesaanslag.
      
    
    
      4.14.
      Gelet op het vorenoverwogene heeft de Rechtbank terecht geoordeeld dat aan het heffen van de in artikel 7, lid 2, van de Paspoortwet bedoelde rechten de wetgever niet de eis heeft gesteld dat de werkzaamheden ten behoeve van de aanvraag van het reisdocument rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. 
      
    
    
      4.15.
      Belanghebbende beklaagt zich er voorts over dat de Rechtbank een motiveringsklacht niet heeft behandeld en ten onrechte geen vergoeding van het griffierecht heeft gelast. Het Hof is van oordeel dat de uitspraak van de Rechtbank alsmede de uitspraak op bezwaar toereikend zijn gemotiveerd en verwerpt de grief van belanghebbende. Voor vergoeding van enig griffierecht heeft de Rechtbank terecht geen termen aanwezig geacht.
      
    
    
      4.16.
      Het hoger beroep is ongegrond. 
      
      
        
          Ten aanzien van het griffierecht
        
      
      
    
    
      4.17.
      Er zijn geen redenen aanwezig zijn om te gelasten dat de Heffingsambtenaar aan belanghebbende het door haar betaalde griffierecht geheel of gedeeltelijk vergoedt. 
      
      
        
          Ten aanzien van de proceskosten
        
      
      
    
    
      4.18.
      Er zijn geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
      
    
  
  
    
      5Beslissing
    
    
      Het Hof:
    
    
      
        
          verklaart het hoger beroep ongegrond, en
      
      
        
          bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.
      
    
    
    
      Aldus gedaan op 19 mei 2017 door P.J.J. Vonk, voorzitter, P.A.M. Pijnenburg en P.C. van der Vegt, leden, in tegenwoordigheid van S.J. Willems-Ruesink, griffier. De beslissing is op die datum ter openbare zitting uitgesproken en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden. 
    
    
    
      
        Het aanwenden van een rechtsmiddel:
      
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH ’s-Gravenhage. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen.
    
    
      
        Bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
      
      
        Het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
      
    
    
      
        de naam en het adres van de indiener;
      
      
        een dagtekening;
      
      
        een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      
      
        e gronden van het beroep in cassatie.
      
    
    
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.