ECLI:NL:RVS:2019:2945, Raad van State, 28-08-2019, 201805804/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 8 februari 2016 heeft het college bekendgemaakt dat van rechtswege een omgevingsvergunning is gegeven aan [bedrijf] voor het afwijken van het bestemmingsplan voor het gebruik van het pand op het perceel [locatie] te Zwolle (hierna: het pand) voor reguliere detailhandel.

201805804/1/A1.
    Datum uitspraak: 28 augustus 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante] handelend onder de naam [bedrijf], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 12 juni 2018 in zaak nr. 18/160 in het geding tussen:
    [bedrijf]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij brief van 8 februari 2016 heeft het college bekendgemaakt dat van rechtswege een omgevingsvergunning is gegeven aan [bedrijf] voor het afwijken van het bestemmingsplan voor het gebruik van het pand op het perceel [locatie] te Zwolle (hierna: het pand) voor reguliere detailhandel.
    Bij besluit van 17 mei 2016 heeft het college het door het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: GS) daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning herroepen.
    Bij uitspraak van 14 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [bedrijf] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 mei 2016 vernietigd en het bezwaar van GS niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij uitspraak van 29 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3274) heeft de Afdeling het daartegen door het college en GS ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank van 14 oktober 2016 vernietigd en de zaak naar de rechtbank terugverwezen.
    Bij uitspraak van 12 juni 2018 heeft de rechtbank het door [bedrijf] tegen het besluit van 17 mei 2016 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [bedrijf] hoger beroep ingesteld.
    Het college en GS hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2019, waar [bedrijf], vertegenwoordigd door mr. I. Haverkate, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.C.S. van Dop, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting GS, vertegenwoordigd door E.C. Eggink LLM, gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [bedrijf] heeft het college bij brief van 10 november 2015 namens een koper van het perceel verzocht gebruik van het pand voor reguliere detailhandel, anders dan tuincentrum, toe te staan en om hierover met de gemeente te overleggen. Bij e-mailbericht van 14 januari 2016 heeft zij het college laten weten dat volgens haar een omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven. Het college heeft vervolgens op 10 februari 2016 de van rechtswege gegeven vergunning gepubliceerd in het gemeenteblad. Naar aanleiding van het door GS daartegen gemaakt bezwaar heeft het college de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning bij besluit van 17 mei 2016 herroepen.
        In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het aangevraagde gebruik in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en dat het college bevoegd was de omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van de in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht opgenomen afwijkingsbevoegdheid. De rechtbank heeft vervolgens vastgesteld dat het door het college gehanteerde uitgangspunt om reguliere detailhandel zoveel mogelijk te concentreren in of nabij kernwinkelgebieden niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn en dat het zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het aangevraagde gebruik in strijd is met dit uitgangspunt. Omdat het beroep van [bedrijf] op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt, heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak het beroep tegen het besluit van 17 mei 2016 ongegrond verklaard.
    Is er een aanvraag ingediend?
    2.    Het college heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting de vraag opgeworpen of het bij brief van 10 november 2015 gedane verzoek om omgevingsvergunning een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is. Omdat de kwalificatie van het verzoek door het college niet bepalend is voor het antwoord op de vraag of een aanvraag is gedaan, verzoekt het college de Afdeling dit ambtshalve te beoordelen.
    2.1.    Artikel 1:3, derde lid, van Awb luidt: "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
    2.2.    [bedrijf] heeft op 10 november 2015 een brief aan het college gestuurd. In deze brief staat:
    "Betreft: functiewijziging tuincentrum
    […]
    Aan de [locatie] te Zwolle staat een tuincentrum. […] Wij zijn daarom in gesprek met een koper voor het perceel om deze te verwerven om de bestaande opstallen te gebruiken voor andere vormen van detailhandel. Namens de koper verzoeken wij u om een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van het pand voor reguliere detailhandel omdat er sprake is van strijdig planologisch gebruik. Wij zijn voor die aanname van strijdigheid uitgegaan van de bestemmingsplanvoorschriften uit het ontwerpbestemmingsplan zoals dat te vinden is op ruimtelijkeplannen.nl. Echter de daarin opgenomen bepalingen lijken innerlijk met elkaar tegenstrijdig en de aanduidingen roepen nogal wat vragen op.
    […]
    Hierdoor ontstaat in ieder geval kennelijk innerlijke tegenstrijdigheid waardoor een eenduidige uitleg niet op voorhand duidelijk is.
    Het kan dus ook zijn dat u van mening bent dat, na het bestuderen van de plankaart, vestiging van detailhandel, conform de begripsbepaling in het bestemmingsplan, zonder planologische wijziging mag plaatsvinden. In dat geval vernemen wij dat graag per omgaande.
    Overleg gewenst
    Voor het overige is er in ieder geval van onze zijde behoefte om met u in overleg te treden om de plannen te onderbouwen en dat met name ter versterking van het bestuurlijk draagvlak. Het is zeker relevant om de planologische ruimte in het perspectief te plaatsen van reële marktkansen. Wanneer daar volgens u bedreigingen tegenover staan is dat wellicht in een goed gesprek zorgvuldig af te wegen of dat aanleiding gevonden wordt om een en ander nader te onderbouwen of te analyseren.
    Wij streven er naar om in januari 2016 in de richting van de koper van het pand duidelijkheid te verschaffen en vragen u daarvoor uw medewerking.
    Met vriendelijke groet en in afwachting van uw besluit,
    […]"
    2.3.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829, is de gebruikelijke weg om een aanvraag om een omgevingsvergunning in te dienen langs elektronische weg als bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht via het Omgevingsloket online of met gebruikmaking van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van dat besluit. Een aanvraag kan ook worden gedaan op andere wijze, maar is alleen dan een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, als voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Het dient daarbij altijd te gaan om een zelfstandig stuk. Daarbij is van belang geacht dat in de Awb een regeling is opgenomen dat bij het niet tijdig beslissen op een aanvraag van rechtswege een vergunning is gegeven. Die regeling betekent dat een omgevingsvergunning tot stand kan komen zonder een beoordeling of die vergunning, gelet op de wettelijke eisen en de betrokken belangen, wel behoort te worden verleend. Een omgevingsvergunning kan onder de Wabo zelfs van rechtswege worden gegeven voor een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan. Een omgevingsvergunning zal een definitieve verandering van de omgeving mogelijk maken. Gelet op de betrokken belangen en de door de wetgever met de regeling beoogde rechtszekerheid is het belangrijk dat voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is wanneer de regeling van toepassing is en waarop een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning concreet betrekking heeft. Daarom moet duidelijk zijn wanneer een aanvraag wordt gedaan en voor welke concrete activiteiten omgevingsvergunning wordt aangevraagd, aldus de uitspraak van 20 maart 2019. 
    2.4.    [bedrijf] heeft het verzoek om omgevingsvergunning gedaan in een brief die als opschrift heeft: "Betreft: functiewijziging tuincentrum". In deze brief gaat zij in op beweerdelijke innerlijke tegenstrijdigheden in het ontwerpbestemmingsplan en de mogelijkheid dat het college van mening zal zijn dat geen omgevingsvergunning nodig is. Zij vraagt om overleg ter onderbouwing van haar plannen en om deze in een goed gesprek te analyseren. Met de brief van 10 november 2015 is daarmee niet voor het college meteen duidelijk dat wordt beoogd om een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen. Uit de brief blijkt ook niet voor welke concrete activiteiten een omgevingsvergunning wordt gewenst, aangezien een voldoende concrete omschrijving van het plan ontbreekt. Gelet op wat onder 2.3 is overwogen, is er dus geen aanvraag gedaan. Dat het college, nadat [bedrijf] het college erop had gewezen dat een omgevingsvergunning van rechtswege was ontstaan, er voor heeft gekozen om de brief van 10 november 2015 toch als een aanvraag aan te zien, leidt niet tot een ander oordeel. Dat de Afdeling in de uitspraak van 29 november 2017 een eerdere uitspraak van de rechtbank heeft vernietigd, leidt evenmin tot een ander oordeel, omdat in die uitspraak uitsluitend de te beantwoorden vraag over de ontvankelijkheid van degene die een rechtsmiddel had ingesteld voorlag. De vraag of de brief van 10 november 2015 een aanvraag is, was niet aan de orde en de Afdeling heeft zich daar in die uitspraak dan ook niet over uitgelaten.
        Het voorgaande betekent dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Dit betekent dat aan een bespreking van de door [bedrijf] in het hoger beroep naar voren gebrachte gronden niet wordt toegekomen.
    Conclusie
    3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 mei 2016 gegrond verklaring. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Omdat er geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, is er geen besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Het bezwaar van GS zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    4.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 12 juni 2018 in zaak nr. 18/160;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle van 17 mei 2016, kenmerk 5717-2016;
    V.    verklaart het bezwaar van het college van gedeputeerde staten van Overijssel niet-ontvankelijk;
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwolle tot vergoeding van bij [appellante] handelend onder de naam [bedrijf] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zwolle aan [appellante] handelend onder de naam [bedrijf] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019
    724.