ECLI:NL:CBB:2021:87, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-01-2021, 19/1226
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-01-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg)
      
      
        Invordering verbeurde dwangsom wegens het niet voldoen aan het informatieverzoek van verweerster ten behoeve van een kostprijsonderzoek.
        Er doen zich geen bijzondere omstandigheden voor op grond waarvan van invordering af moet worden gezien.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1226
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 26 januari 2021 in de zaak tussen
    
      
        [naam 1] , h.o.d.n. [naam 2], te [plaats] , appellant,
    
    
      en
    
    
    de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster 
    (gemachtigde: mr. drs. R. van den Broek).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 9 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerster een verbeurde dwangsom van € 5.000,- ingevorderd bij appellant.
    
    
    
      Bij besluit van 11 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 november 2020. Appellant is verschenen. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Appellant is gezondheidszorgpsycholoog en was ten tijde in geding eigenaar van eenmanszaak [naam 2] , een psychologenpraktijk. 
    
    
    
      2.1
      Verweerster heeft appellant bij brief van 4 december 2018 op grond van artikel 61 van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) verzocht om informatie ten behoeve van het kostprijsonderzoek geestelijke gezondheidszorg en forensische zorg 2020 (kostprijsonderzoek) aan te leveren voor 1 februari 2019. Met dit kostprijsonderzoek brengt verweerster in kaart wat het leveren van geestelijke gezondheidszorg en forensische zorg kost. Concreet vraagt verweerster om organisatiegegevens (van de zorgaanbieder), de kosten en opbrengsten waarbinnen detaillering van een beperkt aantal kostenposten en prestaties, gegevens over ingezet personeel, de kostenplaatsstructuur en de productie. Verweerster analyseert de ontvangen gegevens en bespreekt deze, geanonimiseerd naar zorgaanbieder, met een expertgroep. Vervolgens stelt zij nieuwe tarieven vast per 2020. Appellant is zorgaanbieder op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmg en als zodanig geselecteerd voor deelname aan het kostprijsonderzoek.
      
    
    
      2.2
      
        Appellant heeft niet binnen de gestelde, tot 7 februari 2019 verlengde, termijn voldaan aan het verzoek om informatie en evenmin verzocht om ontheffing van de verplichte deelname. Bij besluit van 11 februari 2019 heeft verweerster appellant op grond van 
        artikel 76, eerste lid, van de Wmg de aanwijzing gegeven om uiterlijk op 22 februari 2019 alsnog aan het informatieverzoek te voldoen. Appellant heeft de gegevens niet verstrekt en geen bezwaar gemaakt tegen deze aanwijzing.
      
      
    
    
      2.3
      Bij besluit van 25 februari 2019 heeft verweerster appellant op grond van artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 82 van de Wmg een last onder dwangsom opgelegd. Daarbij is appellant gelast uiterlijk op 8 maart 2019 de ontbrekende informatie aan te leveren, bij gebreke waarvan hij per werkdag of gedeelte van een werkdag een dwangsom verschuldigd is van € 500,-, tot een maximum van € 5.000,-. Appellant heeft geen bezwaar gemaakt tegen deze last onder dwangsom. 
      
    
    
      2.4
      Vervolgens heeft verweerster bij brief van 28 maart 2019 vastgesteld dat appellant de gevraagde informatie niet heeft verstrekt en dat hij de hierdoor verbeurde dwangsom verschuldigd is van 10 termijnen van € 500,-, in totaal € 5.000,-, te betalen uiterlijk op 3 mei 2019. Appellant is daarbij in de gelegenheid gesteld om voor het einde van de betalingstermijn omstandigheden die naar zijn mening aanleiding geven om van de invordering af te zien kenbaar te maken. Appellant heeft hiervan geen gebruik gemaakt. 
      
    
    
      2.5
      Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerster de dwangsom van € 5.000,- ingevorderd. Verweerster ziet in wat appellant in bezwaar heeft aangevoerd geen aanleiding om af te zien van invordering van de dwangsom of matiging daarvan. Appellant heeft herhaaldelijk te kennen gegeven uit principiële overwegingen geen gegevens met verweerster te willen delen. Hij heeft ruim de tijd gehad om te voldoen aan het informatieverzoek en heeft geen bezwaar gemaakt tegen de aanwijzing en de last onder dwangsom. Met het informatieverzoek worden geen tot individuele cliënten herleidbare gegevens opgevraagd. De toezeggingen van appellant aan cliënten doen daarom niet af aan zijn plicht om gegevens en inlichtingen te verstrekken die voor de uitvoering van de Wmg van belang kunnen zijn. Dat appellant als vrijgevestigd psycholoog geen behoefte heeft aan vaststelling van tarieven is niet relevant, ook niet het vermoeden van appellant dat het resultaat van het onderzoek door het ontbreken van zijn gegevens niet anders wordt. Matiging van de dwangsom tot een bedrag van € 5,-, zoals appellant heeft voorgesteld, past niet bij de bedoeling van de dwangsom om appellant te bewegen tot naleving van de regels. Bij de hoogte van de dwangsom heeft verweerster rekening gehouden met de omvang van de praktijk van appellant. Verweerster ziet niet in hoe de stelling van appellant dat hij zijn handen vol heeft aan instandhouding van zijn eenmanszaak tot matiging van de dwangsom zou moeten leiden. Appellant heeft niet onderbouwd waarom hij uit principiële overwegingen geen bedragen wil overmaken aan verweerster. De door appellant aangevoerde omstandigheden zouden ook geen reden zijn geweest om positief te reageren op een verzoek om ontheffing van de verplichting om gegevens te verstrekken. 
      
    
    
      2.6
      Op 19 juli 2019 heeft verweerster een dwangbevel uitgevaardigd omdat appellant in gebreke is gebleven de opeisbare bedragen te voldoen. Het bedrag aan verbeurde dwangsommen en bijkomende kosten beloopt € 5.660,82. Hier is een aanmaning aan voorafgegaan. 
    
    
      3.1
      Appellant voert aan dat verweerster niet de bevoegdheid had om een last onder dwangsom op te leggen. Verweerster heeft de belangen van appellant onvoldoende betrokken bij het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom. Appellant heeft uit principiële overwegingen geen gegevens over cliënten willen verstrekken, anders dan aan hun huisarts en voor de betaling. Dat heeft hij ook aan zijn cliënten beloofd. Het verstrekken van gegevens over cliëntcontacten zou ook geen redelijk doel dienen, aangezien de gegevens over 2017 niet relevant zijn voor de huidige situatie. De cliëntenpopulatie van appellant is daarnaast afwijkend, waardoor het verstrekken van gegevens zou leiden tot vervuiling van de gegevens en tarieven. Bovendien houdt het verzoek van verweerster het gevaar in dat een gemeenschappelijk tarief wordt vastgesteld, terwijl de beroepsvereniging van appellant nu juist een boete heeft gekregen van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) omdat een adviestarief zou zijn gegeven. Appellant wil zelf zijn tarief bepalen en niet meewerken aan het bepalen van een gemeenschappelijk tarief. Hij voelt zich hierin gesteund door de NMa (inmiddels: Autoriteit Consument en Markt). 
      
    
    
      3.2
      Verder voert appellant aan dat het opleggen en invorderen van de dwangsom in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, gezien het geringe belang daarbij van verweerster, afgezet tegen de nadelen voor appellant. De dwangsom is bedoeld om gewenst gedrag af te dwingen. Het alsnog verstrekken van de gegevens heeft nu geen zin meer, heeft appellant begrepen van verweerster. De invordering dient volgens appellant dan ook geen redelijk doel. Op de totale hoeveelheid gegevens die in het onderzoek wordt verzameld, heeft het ontbreken van de gegevens van appellant niet of nauwelijks invloed. Kennelijk ziet verweerster dit ook zo, want een medewerker heeft in een telefoongesprek te kennen gegeven dat er geen probleem zou zijn voor appellant als de weigering om gegevens te verstrekken maar principieel was. Verweerster wordt ongerechtvaardigd verrijkt door invordering van de dwangsom. In wezen heeft deze een bestraffend karakter. De dwangsom is ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Appellant verwijst naar een krantenbericht waarin staat dat zorgverzekeraars die inkoopregels hadden geschonden een waarschuwing kregen. Appellant stelt dat hij ook eerst gewaarschuwd had moeten worden. Appellant doet een beroep op bijzondere omstandigheden in zijn praktijk in de eerste helft van 2019, die maakten dat hij geen aandacht kon besteden aan de brieven van verweerster. Een collega is overleden, andere collega’s kregen te maken met ziekte, waardoor appellant hun werkzaamheden moest overnemen. Vanwege deze bijzondere omstandigheden, op grond waarvan verweerster volgens appellant ontheffing zou hebben verleend als hij daarom had verzocht, moet verweerster geheel of gedeeltelijk van invordering afzien. Appellant heeft hierbij verwezen naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 4 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1152). Verder is de opgelegde dwangsom niet proportioneel. Appellant heeft een eenmanszaak. De financiële resultaten zijn zo gering dat deze in geen verhouding staan tot de dwangsom, aldus appellant.
      
      
        4.	Verweerster heeft naar voren gebracht dat gronden die betrekking hebben op de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom volgens vaste rechtspraak niet meer aan de orde kunnen komen in het kader van de invorderingsbeschikking. Dit is slechts onder bijzondere omstandigheden anders, maar die doen zich hier niet voor. Appellant heeft niet aan de last voldaan. De beroepsgronden samengevat onder 3.1 behoeven daarom geen bespreking. Verweerster was bevoegd om tot invordering over te gaan. Het belang van invordering is zwaarwegend. De last onder dwangsom was bedoeld om appellant ertoe te bewegen alsnog de gegevens aan te leveren en herhaling van de overtreding in de toekomst te voorkomen. In verband met deze beoogde werking acht verweerster inning van de dwangsom van belang. Dat het alsnog verstrekken van de gegevens niet meer zinvol zou zijn, maakt het belang van invordering niet minder zwaarwegend. Een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd. Verweerster heeft een groot belang bij het kostprijsonderzoek en de gegevens die daarvoor worden opgevraagd. Zij acht de dwangsom niet disproportioneel in verhouding tot de overtreding. Verweerster heeft appellant diverse gelegenheden geboden om kenbaar te maken dat hij niet in staat was de gegevens aan te leveren. Van de zijde van verweerster is ook telefonisch contact opgenomen met appellant om hem ertoe te bewegen alsnog de gevraagde informatie aan te leveren. Dat een medewerker zou hebben meegedeeld dat het geen probleem was als de bezwaren van principiële aard waren, betwist verweerster. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Volgens vaste rechtspraak komt een beroep op geringe draagkracht in beginsel niet voor honorering in aanmerking. Het bestuursorgaan kan een betalingsregeling vaststellen. Er zijn geen omstandigheden aangevoerd of gebleken op grond waarvan moet worden aangenomen dat sprake zou zijn van een zodanig geringe draagkracht dat sprake zou zijn van een bijzondere omstandigheid, die ertoe noopt om geheel of gedeeltelijk van invordering af te zien. Bij de hoogte van de dwangsom heeft verweerster rekening gehouden met de omvang van de praktijk van appellant. In de visie van verweerster is er dan ook geen aanleiding om af te zien van invordering van de dwangsom of om deze te matigen.
      
      
    
    
      5.1
      Op grond van artikel 61, eerste lid, van de Wmg is een ieder gehouden desgevraagd aan de zorgautoriteit of aan een daartoe door deze aangewezen persoon, verder in dit artikel aan te duiden als vrager, kosteloos en met inachtneming van het bepaalde krachtens artikel 65: 
      a. de gegevens en inlichtingen te verstrekken welke redelijkerwijs voor de uitvoering van deze wet van belang kunnen zijn;
      b. de boeken, bescheiden en andere gegevensdragers of de inhoud daarvan - zulks ter keuze van de vrager - waarvan de raadpleging redelijkerwijs van belang kan zijn voor de vaststelling van de feiten welke invloed kunnen uitoefenen op de uitvoering van deze wet, voor dit doel beschikbaar te stellen. 
      Op grond van het vijfde lid dienen de gegevens en inlichtingen duidelijk, stellig en zonder voorbehoud te worden verstrekt, mondeling, schriftelijk of op andere wijze - zulks ter keuze van de vrager - en binnen een door de vrager te stellen termijn. 
      
      
        Op grond van artikel 76, eerste lid, van de Wmg is de zorgautoriteit, voor zover hier van belang, bevoegd ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens artikel 61 een aanwijzing te geven, erop gericht dat aan het bepaalde bij of krachtens dit artikel wordt voldaan. 
      
      
      
        Op grond van artikel 82 van de Wmg is de zorgautoriteit, voor zover hier van belang, ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens artikel 61 bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom. 
      
      
    
    
      5.2
      Op grond van artikel 5:31d van de Awb wordt onder last onder dwangsom verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
      a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
      b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
      
      
        Op grond van artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen.
        Op grond van het tweede lid wordt bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. 
      
      
      
        Op grond van artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. 
        Op grond van het tweede lid stelt het bestuursorgaan tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
        Op grond van het derde lid staan de bedragen in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
      
      
      
        Op grond van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom. 
      
      
      6. Het College komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      6.1
      Het College stelt vast dat appellant geen rechtsmiddel heeft aangewend tegen het besluit waarbij de last onder dwangsom is opgelegd. Dit betekent dat dit besluit in rechte is komen vast te staan. Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is (zie de uitspraak van het College van 7 mei 2019 onder 4.4 (ECLI:NL:CBB:2019:190)). Appellant betwist niet dat hij de overtreding heeft gepleegd en overtreder is. Dit betekent dat de beroepsgronden weergegeven onder 3.1, die zien op de rechtmatigheid van de last onder dwangsom, geen aanleiding vormen voor het oordeel dat verweerster had moeten afzien van invordering. 
      
    
    
      6.2
      Niet in geschil is dat appellant niet heeft voldaan aan zijn verplichting op grond van artikel 61 van de Wmg en daarmee een dwangsom heeft verbeurd. Anders dan appellant betoogt, staat niet aan invordering in de weg dat verstrekking van de gevraagde gegevens inmiddels zinloos zou zijn. Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 12 maart 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:99) moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II, 2003/2004, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. In dit geval kon door het tijdsverloop de overtreding niet meer ongedaan worden gemaakt. Als de gevraagde gegevens na het verstrijken van de begunstigingstermijn alsnog geleverd waren, hadden die namelijk niet meer in het onderzoek betrokken kunnen worden. Anders dan appellant lijkt te betogen verliest de overtreding daarmee niet zijn betekenis en het handhavend optreden door verweerster evenmin. Als de invordering om deze reden zijn rechtmatigheid zou verliezen zou dat een beloning zetten op het volharden in de overtreding.
      
    
    
      6.3
      Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Dergelijke bijzondere omstandigheden doen zich hier niet voor. 
      
      
        6.3.1
        Zoals verweerster heeft toegelicht, kon appellant de gegevens anoniem verstrekken, zodat de privacy van de patiënten geen beletsel was om te voldoen aan het informatieverzoek. Zoals blijkt uit de weergave van het informatieverzoek hiervoor in 2.1 vraagt verweerster ook niet naar gegevens van individuele patiënten, maar naar praktijkgegevens. In de brief waarin de gegevens worden gevraagd is bovendien expliciet vermeld (onderaan pagina 1) dat geen informatie op het niveau van een individuele cliënt wordt gevraagd. Voor zover appellant aanvoert dat hij principiële bezwaren heeft tegen het vaststellen van uniforme tarieven wijst het College erop dat verweerster dat niet pleegt te doen. Er wordt gewoonlijk (tenzij de tarieven geheel vrij worden gelaten) een tariefruimte vastgesteld waarbinnen zorgaanbieders hun tarieven mogen bepalen. Appellant kan dus lagere tarieven hanteren als hij dat wenst gezien de financiële positie van zijn cliënten. De gestelde principiële bezwaren tegen het verstrekken van de gevraagde informatie missen dus feitelijke grondslag, zodat zij niet als rechtvaardiging kunnen dienen.
        
      
      
        6.3.2
        Verweerster betwist dat is meegedeeld dat er geen probleem zou zijn bij een principiële weigering om de gegevens te verstrekken en appellant heeft geen aanknopingspunten geleverd voor zijn stelling dat deze mededeling is gedaan. Het College acht deze mededeling daarom niet aannemelijk gemaakt. Uit wat appellant naar voren heeft gebracht blijkt niet dat hij niet in staat was te voldoen aan de verplichting om gegevens te verstrekken. In het informatieverzoek van 4 december 2018 heeft verweerster (op pagina 3) uitdrukkelijk gewezen op de mogelijkheid ingeval van aantoonbare overmacht ontheffing te vragen van de verplichting informatie te geven, maar ook daar heeft appellant geen gebruik van gemaakt. Appellant heeft ter zitting bovendien verklaard dat hij de kwestie heeft overgelaten aan zijn office-manager of secretaresse, zodat het kennelijk niet onmogelijk was tijdig te reageren.
        
      
      
        6.3.3
        Appellant heeft ten slotte aangevoerd dat de financiële resultaten van zijn eenmanszaak zo gering zijn dat deze in geen verhouding staan tot de hoogte van de in te vorderen dwangsom. Het bestuursorgaan hoeft bij een besluit omtrent invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel echter geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder (zie de in 6.2 genoemde uitspraak van 12 maart 2019). De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsom (volledig) te betalen. Gelet op wat appellant ter zitting heeft verklaard over zijn inkomsten – appellant werkt vijf dagen per week in de praktijk, zij het dat hij het iets rustiger aan doet, ontvangt tevens een uitkering op grond van de Algemene Ouderdomswet en beschikt ook over pensioeninkomsten – is hiervan geen sprake. Daar komt bij dat appellant verweerster kan verzoeken om een betalingsregeling, zodat het bedrag in termijnen kan worden betaald.
        
        
          7.	Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
        
        
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. S.C. Stuldreher en 
      mr. M.M. Smorenburg, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2021.
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd 			De griffier is verhinderd  
      de uitspraak te ondertekenen.			de uitspraak te ondertekenen.