ECLI:NL:CBB:2020:493, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 04-08-2020, 18/2800
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-08-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De beslissing van appellante om het bedrijf uit te breiden moet worden gezien als ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; deze kan hij niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Zoals het College eerder heeft overwogen speelt bij de navolgbaarheid van de investeringsbeslissing het moment waarop de beslissing wordt genomen een belangrijke rol. Naarmate de beslissing verder in de tijd is gelegen, zal deze minder snel navolgbaar zijn. Appellante had ten tijde van het aangaan van haar verplichtingen in 2012 en 2013 dus een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Het College wil wel aannemen dat de uitbreidingsplannen van appellante vertraging hebben opgelopen door de ziekte en tijdelijke arbeidsongeschiktheid van de vennoot, maar zij had haar plannen in 2013 opnieuw moeten beoordelen naar de omstandigheden van dat moment. Appellante heeft haar plannen echter doorgezet teneinde ook de zoon na het behalen van diens diploma in 2016 fulltime in het bedrijf te laten werken. Op zich zelf acht het College de wens van appellante om de zoon in het bedrijf te betrekken wel begrijpelijk, maar dat neemt niet weg dat moet worden geoordeeld dat de beslissingen van appellante om uit te breiden en die uitbreiding door te zetten, gelet op het moment waarop zij die beslissingen heeft genomen en de mate van uitbreiding met de daarmee gemoeide investeringen, niet navolgbaar zijn.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2800
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 augustus 2020 in de zaak tussen
    V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. E. Wijnne),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: C. Zieleman LL.B. en mr. Y. Groen). 
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 18 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juni 2020. Voor appellante is verschenen haar vennoot [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      
        Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een veehouderij. Tot 2017 was zij een gemengde veehouderij en hield zij koeien en varkens. In 2020 heeft appellante gebruik gemaakt van de stoppersregeling Actieplan Ammoniak Veehouderij en heeft zij haar varkens geruimd. 
      
    
    
      2.2
      In 2010 heeft appellante het plan opgevat de melkveetak van het bedrijf uit te breiden. Op 1 april 2012 hield appellante 27 melkkoeien en 40 stuks jongvee. Op 9 november 2012 heeft zij een omgevingsvergunning ontvangen voor de bouw van de nieuwe stal. Eind december 2012 heeft zij een aanneemovereenkomst getekend ter hoogte van € 440.000 en geïnvesteerd in een melkrobot en bouwmaterialen voor ongeveer € 160.000,-. Op 9 april 2014 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verkregen voor het houden van 139 melkkoeien en 101 stuks jongvee. 
      
    
    
      2.3
      In de periode 2012-2013 heeft één van de vennoten van appellante te kampen gehad met gezondheidsproblemen. Als gevolg van deze gezondheidsproblemen is deze vennoot (tijdelijk) arbeidsongeschikt verklaard. 
      
    
    
      2.4
      In maart 2013 is appellante aangevangen met de bouwwerkzaamheden en in maart 2015 is de stal in gebruik genomen. 
      
    
    
      2.5
      Op de peildatum hield appellante 53 melkkoeien en 57 stuks jongvee. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante bij het primaire besluit vastgesteld op 2.837 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op de peildatum op het bedrijf van appellante aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft hij het primaire besluit gehandhaafd. Hij heeft daarbij het beroep op de knelgevallenregeling afgewezen en geen individuele en buitensporige last aangenomen. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellante voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP, omdat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Op de peildatum was de stal van appellante nog niet volledig bezet. De investeringsverplichtingen en financieringen die appellante ruim voor de peildatum is aangegaan zien op volledige benutting van de stalcapaciteit. Voor appellante was ten tijde van het aangaan van die investeringsverplichtingen niet voorzienbaar dat die uitbreiding niet mogelijk of in de toekomst beperkt zou worden. Zij heeft zich ten tijde van de investeringen aan de wettelijke voorschriften gehouden en had voor de peildatum alle benodigde vergunningen verkregen. Anders dan verweerder stelt, is in het kader van bedrijfsopvolging sprake van een noodzaak tot uitbreiding. Door de arbeidsongeschiktheid van de vennoot heeft de bouw van de stal vertraging opgelopen. Wanneer de vennoot niet arbeidsongeschikt was geraakt, was de stal eerder volledig bezet geweest. Deze omstandigheden en de hoogte van de financiële gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel voor appellante, onderscheiden appellante van andere melkveehouders op wie het fosfaatrechtenstelsel van toepassing is en maken dat de gevolgen niet tot het normale ondernemersrisico behoren. Ter onderbouwing van haar betoog dat sprake is van een individuele en buitensporige last, heeft appellante een rapport VMB-advies (rapport) overgelegd, waarin een drietal scenario’s is uitgewerkt; het oorspronkelijke plan van appellante, het oorspronkelijke plan met de aankoop van fosfaatrechten en de veebezetting op basis van het toegekende fosfaatrecht. Uit het rapport blijkt dat het voortbestaan van het bedrijf door het fosfaatrechtenstelsel in gevaar is.  In het bestreden besluit is verweerder hier ten onrechte niet op ingegaan. Om die reden is het bestreden besluit onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      5. Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Er doet zich in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheid voor die buiten zijn invloedssfeer lag. De omstandigheid dat de vennoot arbeidsongeschikt is geraakt, is een omstandigheid die in het kader van de knelgevallenregeling kan worden opgeworpen. Verweerder heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat appellante op deze regeling geen geslaagd beroep kan doen. Appellante onderscheidt zich niet van andere melkveehouders die zijn gaan uitbreiden. Voorts had appellante op het moment dat zij ging investeringen een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de beoogde uitbreiding meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich brengen.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het College heeft eerder geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling verenigbaar is met artikel 1 van het EP. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.2
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114), onder 6.2 en verder heeft het College zijn beoordelingskader voor de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd. 
      
    
    
      6.3
      Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten een behoorlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om haar vergunde stalcapaciteit te benutten en haar beoogde bedrijfsvoering te kunnen uitvoeren. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor zover dat tekort het gevolg is van de door verweerder toegepaste korting op het fosfaatrecht, moet worden geoordeeld dat appellante in zoverre niet individueel wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, omdat die korting wordt toegepast op alle melkveehouders met uitzondering van grondgebonden bedrijven. De beslissing van appellante om het bedrijf uit te breiden moet worden gezien als ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; deze kan hij niet afwentelen op het collectief (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9).
      
    
    
      6.4
      In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Zoals het College eerder heeft overwogen speelt bij de navolgbaarheid van de investeringsbeslissing het moment waarop de beslissing wordt genomen een belangrijke rol. Naarmate de beslissing verder in de tijd is gelegen, zal deze minder snel navolgbaar zijn. In de loop van de tijd werden de aanwijzingen dat de overheid (ook met productiebegrenzende maatregelen) zou kunnen ingrijpen immers sterker (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.11.1 e.v.). Nadat in 2009 bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, had voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. In 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Appellante had ten tijde van het aangaan van haar verplichtingen in 2012 en 2013 dus een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Het College wil wel aannemen dat de uitbreidingsplannen van appellante vertraging hebben opgelopen door de ziekte en tijdelijke arbeidsongeschiktheid van de vennoot, maar zij had haar plannen in 2013 opnieuw moeten beoordelen naar de omstandigheden van dat moment. Appellante heeft haar plannen echter doorgezet teneinde ook de zoon na het behalen van diens diploma in 2016 fulltime in het bedrijf te laten werken. Op zich zelf acht het College de wens van appellante om de zoon in het bedrijf te betrekken wel begrijpelijk, maar dat neemt niet weg dat moet worden geoordeeld dat de beslissingen van appellante om uit te breiden en die uitbreiding door te zetten, gelet op het moment waarop zij die beslissingen heeft genomen en de mate van uitbreiding met de daarmee gemoeide investeringen, niet navolgbaar zijn. Appellante had zich moeten realiseren dat de door haar beoogde uitbreiding van 27 melk- en kalfkoeien naar 140 melk- en kalfkoeien en de daarmee gemoeide investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De nadelige gevolgen daarvan kan zij niet afwentelen op het collectief. In dat licht bezien komt aan het door appellante overgelegde rapport niet de waarde toe die appellante daaraan gehecht wenst te zien. 
      
      7. Het College is tot slot van oordeel dat appellante terecht heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat daarin niet specifiek is ingegaan op het betoog van appellante over de individuele en buitensporige last. Pas in het verweerschrift is hier nader op ingegaan. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
      8. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:- verklaart het beroep ongegrond; 
    
    - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,-. 
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 augustus 2020. 
    
    
    
      
        De voorzitter is verhinderd te ondertekenen.			De griffier is verhinderd te ondertekenen.