ECLI:NL:CBB:2019:374, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-08-2019, 18/1902
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet
        Geen schending van artikel 1 van het EP. Door appellante is geen inzicht verschaft in of, en zo ja waarom, de beoogde uitbreiding om bedrijfseconomische redenen noodzakelijk was. Aan het feit dat de voor de uitbreiding benodigde Nbw-vergunning al voor de peildatum is verleend, kon appellante niet het vertrouwen ontlenen dat na afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015 geen nadere productiebeperkende maatregelen zouden worden genomen. Voorts biedt ook de keuze die appellante heeft gemaakt om de uitbreiding middels eigen opfok te realiseren, met als gevolg dat (nog) niet alle aanwezige stalruimte op de peildatum van 2 juli 2015 benut werd, geen grond om tot een schending van artikel 1 van het EP te concluderen (zie ook ECLI:NL:CBB:2019:6).

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1902
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 augustus 2019 in de zaak tussen
    
    
      
        Stille maatschap tussen [naam 1] en [naam 2], te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
      (gemachtigde: mr. J. Zwiers),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. G. Meijerink).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 
      23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 
      3.475 kilogram (kg). Hierbij is een generieke korting van 8,3% toegepast. 
    
    
    
      Bij besluit van 25 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juli 2019. Appellante en haar gemachtigde zijn met bericht niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (https://wetten.overheid.nl/BWBV0001001/1998-11-01) (EP) heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Uit het tweede artikellid volgt dat de voorgaande bepalingen op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. 
      
      
        
          Feiten 
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Bij besluit van 13 juni 2014 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor een nieuw aan te bouwen ligboxenstal en het houden van onder meer 119 melkkoeien en 18 stuks jongvee. 
      
    
    
      2.2
      Bij de berekening van het aan appellante toekomende fosfaatrecht is verweerder onder meer uitgegaan van – op de peildatum van 2 juli 2015 aanwezige – 83 melk- en kalfkoeien, 21 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 2 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      3.1
      Appellante voert aan dat zij reeds vóór de inwerkingtreding van maatregelen om de mestproductie te beperken investeringen heeft gedaan. In 2014 heeft appellante – na verlening van de benodigde Nbw-vergunning – een aanvang met de uitbreiding van haar melkveebedrijf gemaakt en daartoe forse investeringen gedaan. De voorgestane uitbreiding naar 119 melkkoeien was op de peildatum van 2 juli 2015 echter nog niet behaald. Dit omdat appellante de uitbreiding middels eigen opfok wilde verwezenlijken. 
      
    
    
      3.2
      Appellante betoogt dat door invoering van het fosfaatrechtenstelsel een lonende exploitatie van het bedrijf niet meer mogelijk is. Ter onderbouwing van deze stelling legt appellante een door Flynth adviseurs en accountants opgestelde ‘Rapportage individuele disproportionele last (IDL) – stelsel van fosfaatrechten’ van 29 mei 2018 over. Een gedeelte van de stal voor andere doeleinden aanwenden is volgens appellante vanuit veterinair oogpunt niet mogelijk en zeker ook niet wenselijk.
      
    
    
      3.3
      Omdat verweerder in het bestreden besluit – in weerwil van de geldende jurisprudentie – onvoldoende is ingegaan op de door appellante in het kader van een individuele en buitensporige last naar voren gebrachte omstandigheden, is volgens appellante sprake van onzorgvuldige besluitvorming. 
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
      
    
    
      4.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de door appellante aangevoerde omstandigheden zoals het aangaan van onomkeerbare investeringsverplichtingen voor de bouw van een ligboxenstal, het niet middels eigen opfok (volledig) kunnen realiseren van de beoogde uitbreiding voor de peildatum van 2 juli 2015 en het niet op rendabele wijze kunnen voortzetten van het bedrijf, geen redenen vormen om aan te nemen dat in de situatie van appellante sprake is van een individuele en buitensporige last. Het bedrijf van appellante is niet afwijkend van andere bedrijven die, in het zicht van het aflopen van het melkquotum, ondanks de al aangekondigde productiebeperkende maatregelen, zijn gaan uitbreiden. Voor de vraag of sprake is van een individuele en buitensporige last dient gekeken te worden of de melkveehouder wordt geconfronteerd met feiten en omstandigheden die niet voor alle melkveehouders gelden en die meebrengen dat hij in bijzondere mate wordt getroffen door het stelsel van fosfaatrechten. Hiervan is pas sprake indien een melkveehouder als gevolg van het aan hem toegekende aantal fosfaatrechten in vergelijking met andere melkveehouders wordt geconfronteerd met een zeer nijpende situatie en er tevens bijzondere omstandigheden zijn die meebrengen dat hij onevenredig wordt getroffen. Bijzondere omstandigheden, zijnde andere omstandigheden dan een financiële last, zijn hier echter gesteld noch gebleken, aldus verweerder. 
      
    
    
      4.2
      Ook de door Flynth adviseurs en accountants opgestelde rapportage kan niet leiden tot de conclusie dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Dat de liquiditeitspositie van appellantes bedrijf mogelijk (tijdelijk) verslechtert, is inherent aan het doorzetten van uitbreidingsplannen. Bovendien vallen de consequenties van het, ondanks de voorzienbaarheid van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, toch doorzetten van die plannen, onder ondernemersrisico. Daarnaast is verweerder gebleken van de verwerving van in totaal 235 kg (na afroming) fosfaatrechten door appellante in 2018. Hieruit valt af te leiden dat appellante nog over financiële ruimte beschikt, welke ruimte niet is terug te lezen in de overgelegde financiële rapportage. 
      
    
    
      4.3
      Tot slot bestrijdt verweerder dat het bestreden besluit niet zorgvuldig zou zijn voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd. In het bestreden besluit is verweerder ingegaan op hetgeen door appellante in bezwaar is aangevoerd. Toegelicht is dat appellante geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd waaruit blijkt dat op haar een individuele en buitensporige last rust. Hierbij zijn alle relevante feiten en belangen afgewogen waarmee is voldaan aan het in de wet neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel. 
      
      
        
          Bespreking van de beroepsgronden
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College stelt voorop dat het beroep van appellante zo wordt begrepen dat zij bedoeld heeft te stellen dat op haar – als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het EP rust. 
      
      
        5.2.1
        In de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de daarop volgende uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7), heeft het College reeds geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel door het College nader gemotiveerd.
        
      
      
        5.2.2
        Wat betreft de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel verwijst het College in het bijzonder naar laatstgenoemde uitspraak van 23 juli 2019. Het College is met verweerder van oordeel dat in het geval van appellante in het licht van deze voorzienbaarheid geen individuele en buitensporige last aanwezig is. Blijkens de door appellante overgelegde Nbw-vergunning was vóór de uitbreiding een veestapel van onder meer 70 melkkoeien en 14 stuks jongvee vergund. Door appellante is geen inzicht verschaft in of, en zo ja waarom, de beoogde uitbreiding tot 119 melkkoeien en 18 stuks jongvee om bedrijfseconomische redenen noodzakelijk was. Voorts stelt het College vast dat appellante een keuze heeft gemaakt om de uitbreiding middels eigen opfok te realiseren, met als gevolg dat (nog) niet alle aanwezige stalruimte op de peildatum van 2 juli 2015 benut werd. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:6) heeft overwogen, bestaat in een dergelijk geval geen grond om, in weerwil van de voorzienbaarheid van maatregelen om de mestproductie te beperken, te concluderen tot een schending van artikel 1 van het EP. 
        
      
      
        5.2.3
        
          Ook aan het feit dat de voor de uitbreiding benodigde Nbw-vergunning al voor de peildatum, op 13 juni 2014, is verleend, kon zij niet het vertrouwen ontlenen dat na afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015 geen nadere productiebeperkende maatregelen zouden worden genomen. Een dergelijke vergunning staat niet in de weg aan op grond van de Msw te nemen productiebeperkende maatregelen. Hierbij wordt volledigheidshalve opgemerkt dat die productiebeperkende maatregelen zich er de facto niet tegen verzetten dat appellante het op basis van de Nbw-vergunning vergunde aantal dieren kan houden (zie ook de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.7.5.6). 
          Het verschil tussen de vergunde dieraantallen, 119 melkkoeien en 18 stuks jongvee, en de dieraantallen waarvoor wel fosfaatrecht is verleend, 83 melkkoeien en 23 stuks jongvee, is onvoldoende aanleiding om te oordelen dat zich hier de situatie van een individuele en buitensporige last voordoet. 
        
        
      
      
        5.2.4
        In hoeverre het door appellante overgelegde financiële rapport de (gestelde) last die op haar rust inzichtelijk maakt kan, gezien het voorgaande, verder onbesproken blijven.
        
      
    
    
      5.3
      Appellante wordt wel gevolgd in haar betoog dat verweerder de feiten en omstandigheden zoals deze door appellante in het kader van de gestelde strijd met artikel 1 van het EP in bezwaar naar voren zijn gebracht, onvoldoende kenbaar bij zijn besluitvorming in de bezwaarprocedure heeft betrokken. In het bijzonder ontbreekt in het bestreden besluit een voldoende, op de situatie van appellante toegespitste, motivering waarom geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Eerst in het in onderhavige beroepsprocedure overgelegde verweerschrift wordt het bestreden besluit op dat punt voorzien van een toereikende motivering. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit niet met de ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen en in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      
        6. 	Gelet op het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 512,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        draagt verweerder op het griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van 
      
    
    € 512,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 augustus 2019.
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. J.M. Baars