ECLI:NL:RBDHA:2023:9091, Rechtbank Den Haag, 20-06-2023, SGR 21/4847
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering omgevingsvergunning voor een dakterras wegens strijd met het bestemmingsplan houdt stand. Geen van rechtswege verleende omgevingsvergunning. Geen sprake van handelen in strijd met het gelijkheidsbeginsel.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 21/4847 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juni 2023 in de zaak tussen
    
      [eiser], uit [woonplaats], eiser
    (gemachtigden: J. van der Velden en A. van Putten),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, het college
    (gemachtigde: mr. P. Yildirim).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 3 november 2020 (primair besluit) heeft het college geweigerd eiser omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van de winkel met woning aan de [adres 1] [nummer 1] (de woning) door het maken van een dakterras.
    
    
    
      In het besluit van 14 juni 2021 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 9 mei 2023 op zitting behandeld. Verschenen zijn: de gemachtigden van eiser en de gemachtigde van het college.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    1. Op 3 augustus 2020 heeft het college van eiser een aanvraag voor een omgevingsvergunning ontvangen. De aanvraag ziet op het realiseren van een dakterras van 5 m² met een hekwerk op een reeds bestaande aanbouw aan de achtergevel van de woning. De aanvraag heeft betrekking op de activiteit ‘handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening’ zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De aanbouw waarop eiser het dakterras wenst te realiseren is twee verdiepingen hoog en strekt zich uit tot ongeveer 1,5 meter vanaf de achterzijde van de perceelgrens, waar deze grenst aan een collectieve (moes)tuin. Bij brief van 25 september 2020, verzonden op 28 september 2020, heeft het college de beslistermijn van acht weken met zes weken verlengd. Het college heeft eiser daarbij in de gelegenheid gesteld om te reageren op het voornemen van het college om de aanvraag wegens strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Zeeheldenkwartier 2010” (het bestemmingsplan) te weigeren. Vervolgens heeft het college het primaire besluit genomen.
    
    2. In het bestreden besluit heeft het college het primaire besluit gehandhaafd, onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften. Het college overweegt daartoe kort gezegd dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan bevat geen afwijkingsmogelijkheden. Verder ligt de woning in het gemeentelijk beschermd stadsgebied “Zeeheldenkwartier”. Onder verwijzing naar de adviezen van de afdeling Stedenbouw & Planologie en de afdeling Monumentenzorg is het college niet bereid om van het bestemmingsplan af te wijken. Volgens het college heeft de aanbouw al een grote impact op de ruimtebeleving van het binnenterrein, welke met het dakterras negatief zal worden beïnvloed. De aanvraag houdt hierdoor onvoldoende rekening met de woonkwaliteit van de belendende percelen.
    
    
      
        Is een omgevingsvergunning vereist?
      
    
    3. Eiser heeft primair het standpunt ingenomen dat geen omgevingsvergunning is vereist voor het realiseren van het dakterras. Dit betoog slaagt niet. Het realiseren van het dakterras betreft de activiteit het bouwen van een bouwwerk, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Op grond van artikel 2.1, derde lid, van de Wabo, in samenhang gelezen met de artikelen 2 en 3 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht is voor deze activiteit in een beperkt aantal gevallen geen omgevingsvergunning vereist. Het voorgenomen dakterras voldoet niet aan de voorwaarden voor vergunningsvrij bouwen zoals gesteld in die artikelen. Voor het dakterras is daarom een omgevingsvergunning vereist.
    
    
      
        Wat vindt eiser verder in beroep?
      
    
    4. Eiser stelt zich op het standpunt dat sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning omdat niet tijdig op de aanvraag is beslist. Het college is daarom ook een dwangsom verschuldigd. Verder stelt eiser dat van strijd met het bestemmingsplan geen sprake is. Er wordt geen gebouw gebouwd. Uit veiligheidsoverwegingen wordt ten behoeve van een dakterras op een bestaand bouwwerk een hekwerk gerealiseerd, hetgeen volgens het Bouwbesluit 2012 ook verplicht is. Volgens het overgangsrecht mag het strijdige hoofdgebouw gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd, mits het gebouw naar aard en omvang niet wordt vergroot. Op grond van het bestemmingsplan worden ondergeschikte bouwdelen voor het bepalen van de bouwhoogte uitgesloten. Het hekwerk van het dakterras is zo’n ondergeschikt bouwdeel, zodat de bouwhoogte niet wordt vergroot. Daarnaast kan de omgevingsvergunning volgens eiser worden verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo en artikel 4, eerste lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, de zogenoemde kruimelgevallenregeling. Het college is hier ten onrechte niet op ingegaan. Tot slot doet eiser een beroep op het gelijkheidsbeginsel. In de directe nabijheid van de woning zijn diverse dakterrassen aanwezig.
    
    
      
        Beoordeling door de rechtbank 
      
    
    5. Het betoog van eiser dat sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning, slaagt niet. Uit vaste rechtspraak volgt dat de beslistermijn van acht weken aanvangt op de dag na ontvangst van de aanvraag. In de reactie van eiser op vragen van de rechtbank hierover ziet de rechtbank geen grond om te oordelen dat deze rechtspraak ingaat tegen de bedoeling van de Wabo en daarom niet moet worden gevolgd. Eiser heeft zijn aanvraag op 3 augustus 2020 ingediend. Dit betekent dat de beslistermijn van acht weken op 4 augustus 2020 is aangevangen en liep tot en met 28 september 2020. In de brief van 25 september 2020, binnen de beslistermijn verzonden op 28 september 2020, heeft het college de beslistermijn op grond van artikel 3.9, tweede lid, van de Wabo met zes weken verlengd. Vervolgens heeft het college tijdig het primaire besluit genomen. Van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning, zoals bedoeld in artikel 3.9, derde lid, van de Wabo in samenhang gelezen met paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht, is dan geen sprake. Van het verbeuren van een dwangsom wegens het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning is dan evenmin sprake.
    
    6. Eisers betoog dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan, slaagt niet. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
    
    
      6.1.
      Volgens het college is het bouwplan (onder meer) in strijd met artikel 4.2.1, onder a, van het bestemmingsplan. Op grond van deze bepaling mogen hoofdgebouwen uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd. 
      
      
        Op grond van artikel 1.53 van het bestemmingsplan wordt onder hoofdgebouw verstaan: een gebouw dat, gelet op de bestemming, op een bouwperceel door zijn constructie of afmetingen als het belangrijkste bouwwerk valt aan te merken. 
      
      
      
        Op grond van artikel 1.45 van het bestemmingsplan wordt onder gebouw verstaan: elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
      
      
      
        Op grond van artikel 27.1, onder a, onder 1, van het bestemmingsplan mag een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig is of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een bouwvergunning dan wel omgevingsvergunning, en afwijkt van het plan gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot.
      
      
      
        Op grond van artikel 2.4 van het bestemmingsplan wordt de (bouw)hoogte van een bouwwerk gemeten vanaf het peil tot aan het hoogste punt van het gebouw of van een bouwwerk geen gebouw zijnde, met uitzondering van ondergeschikte bouwdelen, zoals schoorstenen, antennes en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen. 
      
      
    
    
      6.2.
      Niet in geschil is dat de aanbouw waarop eiser het dakterras wenst te realiseren buiten het bouwvlak is gebouwd. Voor deze aanbouw is vóór 1947 vergunning verleend, zodat op de aanbouw het overgangsrecht van artikel 27.1 van het bestemmingsplan van toepassing is.
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank stelt vast dat uit het bouwplan en de daarop ter zitting gegeven toelichting blijkt, dat niet alleen een hekwerk wordt gerealiseerd, maar dat ten behoeve van het dakterras op het dak van de aanbouw ook tegels zijn gelegd. 
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat er geen gebouw wordt gebouwd. Een dakterras is namelijk geen afzonderlijk bouwwerk, geen gebouw zijnde. Een dakterras dient te worden aangemerkt als onderdeel van het bestaande gebouw. Omdat het deel van het gebouw waarop het dakterras wordt gerealiseerd deel uitmaakt van het hoofdgebouw, maakt het te realiseren dakterras met hekwerk ook deel uit van dat hoofdgebouw. Dit betekent dat het bouwplan moet voldoen aan het vereiste van artikel 4.2.1, onder a, van het bestemmingsplan. Nu eiser het dakterras op de aanbouw, die buiten het bouwvlak is gesitueerd, wenst te realiseren, wordt niet aan dit vereiste voldaan, zodat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
      
    
    
      6.5.
      Eisers beroep op het overgangsrecht van artikel 27.1, onder a, onder 1, van het bestemmingsplan leidt niet tot een ander oordeel. Een dakterras is niet naar aard gelijk te stellen met een schoorsteen of antenne, zodat van een ondergeschikt bouwdeel geen sprake is. Dat het Bouwbesluit 2012 een hekwerk verplicht stelt, maakt dit niet anders. Ook de door eiser genoemde uitspraak van de Afdeling van 8 november 2006 leidt niet tot een ander oordeel. Gelet op de in die zaak toepasselijke planregels, heeft de Afdeling zich niet uitgelaten over de vraag of een hekwerk een ondergeschikt bouwdeel is, nog daargelaten dat eiser in dit geval niet alleen een hekwerk wenst te realiseren. Omdat het dakterras in deze zaak geen ondergeschikt bouwdeel is, kan dit bij het bepalen van de bouwhoogte van de aanbouw volgens het bestemmingsplan niet buiten beschouwing worden gelaten. Als het dakterras zou worden gerealiseerd, zou de bouwhoogte van de aanbouw worden verhoogd. Daarmee wordt de afwijking naar aard en omvang vergroot en is dus niet voldaan aan artikel 27.1, onder a, onder 1, van het bestemmingsplan. 
      
      
        7. In hetgeen eiser betoogt ziet de rechtbank geen grond om te oordelen dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid om via de kruimelgevallenregeling van het bestemmingsplan af te wijken. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
      
      
    
    
      7.1.
      In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, van de Wabo is bepaald dat een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en met toepassing van de gevallen die zijn aangewezen in de zogeheten kruimelgevallenregeling. Daarbij geldt dat het college bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft. Dat betekent dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
      
    
    
      7.2.
      Het college heeft het plan om de volgende redenen niet wenselijk geacht:
      
        
          het bouwplan is gelegen in een gemeentelijk beschermd stadsgezicht. Om die reden zijn in het bestemmingsplan de bouwvlakken en maximale bouwhoogten nauwkeurig bepaald;
        
        
          de aanbouw is gelegen op het achtererf waar geen bouwvlak aanwezig is;
        
        
          de bestaande aanbouw van twee bouwlagen is al ongeveer 6,25 meter hoog. Het verder ophogen met een bouwlaag en/of dakterras is stedenbouwkundig niet akkoord;
        
        
          het bouwplan voldoet niet aan het overgangsrecht van artikel 27.1 van het bestemmingsplan. De bestaande bouw wordt immers vergroot;
        
        
          het achtererf grenst aan de bestemming ‘Groen’. Het verder optoppen betekent een verdere verdichting van het binnenterrein. De aanbouw wordt hiermee hoger en in toenemende mate minder ondergeschikt in proportie/verhouding tot de hoofdgebouwen aan de buitenzijde. Anderzijds beperkt de verdichting in toenemende mate de openheid van het binnenterrein met licht. Een verdichting nabij de bestemming Groen is ook om die reden ongewenst;
        
        
          de ligging van de aanbouw en daardoor het dakterras is diep/midden op het (achter)perceel gelegen. Vanuit een oogpunt van woonkwaliteit en mogelijk geluidsoverlast is het ook om die reden onwenselijk.
        
      
      
    
    
      7.3.
      Het standpunt van het college houdt in dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college verwijst daarbij naar de negatieve adviezen van de afdeling Stedenbouw & Planologie en de afdeling Monumentenzorg. In het betoog van eiser ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid dit standpunt heeft kunnen innemen. De enkele stelling van eiser dat het dakterras, in vergelijking met de uitbreiding waaraan in het verleden medewerking is verleend, een minimale ingreep op de beleving van de omgeving is en dat met het dakterras de kwaliteit van de leefomgeving niet onaanvaardbaar zal worden aangetast, is daartoe onvoldoende. Het college heeft er dan ook in redelijkheid van af kunnen zien om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken. Aan beantwoording van de vraag of het bouwplan voldoet aan de kruimelgevallenregeling en of op grond daarvan van het bestemmingsplan kan worden afgeweken, komt de rechtbank dan niet meer toe.
      
      
        8. Eiser heeft tot slot een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft eiser, na vragen van de rechtbank, foto’s overgelegd van de panden [adres 2] [nummer 2] en [adres 1] [nummer 3], [nummer 4], [nummer 5], [nummer 6], [nummer 7] en [nummer 8]. Het college heeft hierop gereageerd en stelt zich op het standpunt dat van gelijke gevallen geen sprake is. De rechtbank overweegt als volgt, daarbij het college volgend dat de adressen [adres 1] [nummer 7] en [nummer 8] hetzelfde pand betreffen en eiser waarschijnlijk (ook) doelt op het pand [adres 1] [nummer 9], nu eiser dit niet heeft bestreden.
      
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank volgt het college dat het pand [adres 2] [nummer 2] geen gelijk geval betreft, nu uit een foto van het college blijkt dat dit dakterras reeds in 2005 aanwezig was en dit daarmee onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt. Indien het klopt dat destijds voor het dakterras geen vergunning is verleend, zoals eiser betoogt, dan slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel sowieso niet, omdat het college dan niet heeft meegewerkt aan een situatie die het nu wil tegenhouden.
    
    
      8.2.
      Wat betreft de dakterrassen van de panden [adres 1] [nummer 3], [nummer 7]/[nummer 8] en [nummer 9] heeft het college betoogt dat hiervoor geen omgevingsvergunning is verleend. De rechtbank ziet geen aanleiding om het college hier niet in te volgen. Nu het college ook in deze zaak geen omgevingsvergunning heeft verleend, is geen sprake van één of meer (nagenoeg) gelijke gevallen waarin het college wel heeft meegewerkt aan het vergunnen van een dakterras.
      
    
    
      8.3.
      Wat betreft de panden [adres 1] [nummer 4] en [nummer 5] heeft het college toegelicht dat dit goede voorbeelden zijn van de veelvoorkomende ruimtelijke opbouw in het Zeeheldenkwartier. Het hoofdvolume bestaat uit drie bouwlagen + één kapverdieping met aan de achterzijde een transparante uitbouw voor voldoende lichttoetreding op de begane grond en/of eerste verdieping. Op deze uitbouw is vaak een dakterras gesitueerd. De uitbouw en het dakterras zijn in verhouding tot het hoofdvolume ondiep en lager dan het hoofdvolume. De uitbouw en het dakterras zijn in proportie ten opzichte van het hoofdvolume en daaraan voldoende ondergeschikt. In het geval van eiser is sprake van een zelfstandig volume op het binnenterrein. Er is geen enkele relatie met het hoofdvolume en de uitbouw is daaraan dus niet ondergeschikt. Het college heeft dit onderbouwd met dwarsdoorsneden van de ruimtelijke opbouw van de panden [adres 1] [nummer 1], [nummer 5] en [nummer 7]. In het niet nader onderbouwde betoog van eiser ziet de rechtbank geen grond om deze motivering van het college voor ondeugdelijk te houden. Van een gelijk geval is dan ook niet gebleken. 
      
    
    
      8.4.
      Wat betreft het pand [adres 1] [nummer 6] stelt de rechtbank vast dat het college niet op het betoog van eiser heeft gereageerd. Uit de door eiser overgelegde foto’s blijkt echter dat dit een vergelijkbare situatie betreft als het pand [adres 1] [nummer 5], zodat de rechtbank ook in het geval van het pand [adres 1] [nummer 6] van oordeel is dat van een gelijk geval geen sprake is.
      
    
    
      8.5.
      Het betoog van eiser slaagt niet.
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
        9. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvraag om omgevingsvergunning voor het plaatsen van een dakterras standhoudt. Eiser krijgt het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.A. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2693.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1801. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 8 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ1736.