ECLI:NL:RVS:2023:2417, Raad van State, 21-06-2023, 202107037/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 september 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1], Leimuiden" vastgesteld. [partij] is eigenaar van het perceel [locatie 1] in Leimuiden. Het plan maakt een vrijstaande woning met schuur mogelijk op dit perceel. [appellant] woont aan de [locatie 2] en is het niet eens met het plan. Hij vindt dat het plan het landschap aantast en vreest dat het de aanzet vormt voor bebouwing op andere, nu nog onbebouwde percelen aan de Vriezenweg.  [partij] is eigenaar van het perceel [locatie 1] in Leimuiden. Het plan maakt een vrijstaande woning met schuur mogelijk op dit perceel. [appellant] woont aan de [locatie 2] en is het niet eens met het plan. Hij vindt dat het plan het landschap aantast en vreest dat het de aanzet vormt voor bebouwing op andere, nu nog onbebouwde percelen aan de Vriezenweg. In de bestaande situatie heeft het perceel een agrarische bestemming met de aanduiding "sierteelt". Er staat een schuur van ongeveer 40 m2. Het nieuwe bestemmingsplan kent aan het perceel de bestemming "Wonen" en de bestemming "Agrarisch met waarden-Landschapswaarden" toe.

202107037/1/R3.
    Datum uitspraak: 21 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Leimuiden, gemeente Kaag en Braassem,
    en
    de raad van de gemeente Kaag en Braassem,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 september 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1], Leimuiden" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [partij A] en [partij B] (hierna samen en in enkelvoud: [partij]) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 30 mei 2023, waar [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door E. van Breukelen en V. Platteeuw, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], bijgestaan door ir. C. Moerman, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij] is eigenaar van het perceel [locatie 1] in Leimuiden. Het plan maakt een vrijstaande woning met schuur mogelijk op dit perceel. [appellant] woont aan de [locatie 2] en is het niet eens met het plan. Hij vindt dat het plan het landschap aantast en vreest dat het de aanzet vormt voor bebouwing op andere, nu nog onbebouwde percelen aan de Vriezenweg.
    2.       In de bestaande situatie heeft het perceel een agrarische bestemming met de aanduiding "sierteelt". Er staat een schuur van ongeveer 40 m2.
    Het nieuwe bestemmingsplan kent aan het perceel de bestemming "Wonen" en de bestemming "Agrarisch met waarden-Landschapswaarden" toe.  Volgens artikel 4.2 van de planregels van het nieuwe bestemmingsplan mag een woning worden gebouwd met een inhoud van maximaal 750 m3, aan- en uitbouwen en bijgebouwen en aangebouwde overkappingen van maximaal 75 m2 en vrijstaande bijgebouwen en vrijstaande overkappingen van maximaal 150 m2. Op het gedeelte van het perceel waar de bestemming "Agrarisch met waarden-Landschapswaarden" geldt, mogen geen gebouwen worden gebouwd.
    3.       In de Nota van beantwoording zienswijzen, die als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd, staat dat in het kader van het toepassen van de gemeentelijke ruimte-voor-ruimte-regeling een bouwrecht voor een woning is ontstaan in verband met beëindiging van een bedrijf en de sanering van de daarbij behorende bebouwing aan de [locatie 3] in Leimuiden. Op dat perceel kan echter geen extra woning worden gebouwd, omdat het deel uitmaakt van het gebied waar op grond van het Luchthavenindelingsbesluit Schiphol geen woning mag worden gebouwd. De eigenaar van het perceel [locatie 3], [partij] en de gemeente hebben met elkaar een overeenkomst gesloten met als doel het bouwrecht te gebruiken voor de bouw van een woning op het perceel [locatie 1]. Het gebruik voor sierteelt op het perceel [locatie 1] is in het nieuwe bestemmingsplan niet meer toegelaten.
    Hoe beoordeelt de Afdeling een beroep over een bestemmingsplan
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht.
    Ingetrokken beroepsgrond
    5.       [appellant] heeft op de zitting zijn beroepsgrond dat niet wordt voldaan aan wat is bepaald in het bestemmingsplan "Buitengebied Oost", ingetrokken. De Afdeling zal deze beroepsgrond daarom niet inhoudelijk bespreken.
    Bespreking beroepsgronden
    6.       [appellant] betoogt dat geen sprake is van een goede landschappelijke inpassing en dat het bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Ter onderbouwing van zijn betoog verwijst hij naar het "Onderzoeksrapport [locatie 1] Leimuiden" van Kubiek Ruimtelijke Plannen. Volgens hem tast het plan de ruimtelijke karakteristiek van het zogeheten droogmakerijlandschap "De Wassenaarsche Polder" en van de Vriezenweg aan. Het gaat om een open landschap, dat volgens [appellant] op grond van provinciaal en gemeentelijk beleid moet worden beschermd. Daarnaast is de omvang van de woonbebouwing die dit bestemmingsplan toelaat, in vergelijking tot de omvang van andere woningen in de omgeving te groot. Die omvang is ook veel groter dan het bestemmingsplan "Buitengebied Noord", dat in de omgeving van het plangebied geldt, voor woningen toelaat. Verder gaat van het plan ongewenste precedentwerking uit, omdat nu niet meer kan worden voorkomen dat ook andere woningen in het droogmakerijlandschap worden gebouwd, zo betoogt [appellant].
    Hieronder zal worden ingegaan op eerst het provinciaal en daarna het gemeentelijk beleid. Ten slotte zal worden ingegaan op wat [appellant] voor het overige nog naar voren heeft gebracht.
    - Provinciale omgevingsvisie
    7.       [appellant] betoogt dat zich strijd voordoet met de provinciale "Omgevingsvisie Zuid-Holland". Niet wordt volgens hem voldaan aan de richtpunten van de kwaliteitskaart die hoort bij de omgevingsvisie. Het plangebied ligt in droogmakerijlandschap "De Wassenaarsche Polder" en in een boerenervenlint. Volgens [appellant] wordt het boerenervenlint verdicht en de transparantie ervan aangetast. Dat gaat ten koste van de openheid en de doorzichten naar het landschap. Hij wijst er in dit verband op dat de bestaande boerenerven in het lint juist op grote onderlinge afstand en op grote afstand van het polderlint De Herenweg liggen. Daarnaast steekt de nieuwe voorziene bebouwing verder het landschap in dan de bestaande bebouwing aan de Vriezenweg. Ook passen nieuwe woningen niet in de karakteristiek van het boerenervenlint dat volgens hem juist is bedoeld voor grondgebonden veehouderijbedrijven. Ten slotte is volgens hem de korrel van de nieuwe woning en het voorziene bijgebouw veel groter dan de bestaande bebouwing, terwijl volgens het provinciaal beleid op de bestaande korrel moet worden aangesloten.
    7.1.    De Afdeling overweegt dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet gebonden is aan provinciaal beleid, maar hiermee wel rekening moet houden.
    7.2.    De kwaliteitskaart die bij de omgevingsvisie hoort, bestaat uit verschillende kaartlagen. Uit de kaartlaag "Laag van de cultuur- en natuurlandschappen" blijkt dat het plangebied ligt in het droogmakerijlandschap. Verder valt het plangebied binnen het gebiedsprofiel "Hollands Plassengebied". Dit gebiedsprofiel is de regionale vertaling van de kwaliteitskaart die bij de provinciale omgevingsvisie hoort. Uit het gebiedsprofiel volgt dat ter plaatse sprake is van droogmakerijlandschap "De Wassenaarsche Polder", wat een droogmakerij met klei in de ondergrond is. Ook volgt uit het gebiedsprofiel dat sprake is van een boerenervenlint.
    In de omgevingsvisie zijn richtpunten opgenomen, waarmee richting wordt gegeven aan de manier waarop ontwikkelingen ingepast kunnen worden in het landschap en hoe de ruimtelijke kwaliteit behouden of versterkt kan worden. In de omgevingsvisie staat als richtpunt waarmee rekening moet worden gehouden vermeld dat nieuwe ontwikkelingen in de droogmakerij moeten worden vormgegeven als eigentijdse objecten aan de ontginningslijnen, passend bij de schaal en het patroon van de rechthoekige verkaveling, met strakke groene omzoming en behoud van ruime doorzichten. In het gebiedsprofiel staat dat ook. Verder staat in het gebiedsprofiel dat de droogmakerij De Wassenaarsche Polder een grote maat en schaal kent door het vrijwel ontbreken van bebouwing en opgaande beplanting, waardoor er lange zichtlijnen zijn. De droogmakerijen met klei in de ondergrond zijn overwegend in gebruik voor akkerbouw en veeteelt en hebben een open karakter met weinig bebouwing en beplanting. Ontwikkelingen zijn mogelijk. Daarbij moet rekening worden gehouden met een aantal punten, waaronder het hiervoor beschreven richtpunt uit de omgevingsvisie en het punt dat de ontwikkeling niet mag leiden tot verdichting van het open landschap, zo staat in het gebiedsprofiel.
    Over linten staat in de provinciale omgevingsvisie dat deze een sterke relatie hebben met het omliggende landschap. Als in acht te nemen richtpunt staat in de omgevingsvisie dat kleinschalige nieuwe ontwikkelingen langs linten mogelijk zijn, als er sprake is van functieverandering van de bebouwing van een perceel, bijvoorbeeld van een agrarische functie naar een woonfunctie. Verder staat daarin als in acht te nemen richtpunt dat het inpassen van nieuwe bebouwing op een onbebouwd perceel kan in een lint met vrijstaande bebouwing, met behoud van doorzichten naar het achterliggende landschap. Een richtpunt waarmee rekening moet worden gehouden is dat ontwikkelingen moeten passen in het karakter van het lint. Dat betekent volgens dit richtpunt dat de ontwikkeling aansluit op het profiel van het lint, de maat en schaal van de bebouwing aan het lint en de inpassing van de percelen in het landschap. De ambitie van de kwaliteitskaart voor linten is volgens het gebiedsprofiel onder meer dat linten linten blijven als onderscheidende bebouwingsvorm in het gebied en dat bij nieuwe ontwikkelingen de huidige korrel, profiel, transparantie en respect voor historische gaafheid van een lint richtinggevend zijn. Met het aansluiten bij de huidige korrel wordt bedoeld dat bij een lint met grootschalige bebouwing grote loodsen of schuren inpasbaar zijn, maar bij een lint met kleinschalige bebouwing niet. Het respect voor historische gaafheid houdt in dat bij nieuwe ontwikkelingen rekening wordt gehouden met cultuurhistorische kwaliteiten van zowel het lint als geheel als individuele bebouwing. Verder moeten doorzichten vanaf de weg naar het achterliggende landschap intact blijven, zo staat in het gebiedsprofiel.
    Over het boerenervenlint staat in het gebiedsprofiel dat dit het lint is als kralensnoer van losse boerderijen inclusief erven. Nieuwe ontwikkelingen in het lint zijn mogelijk. In dat geval moet volgens het gebiedsprofiel rekening worden gehouden met het behouden van het overwegend agrarische karakter van de bebouwing en kan verdere verdichting van het lint alleen daar waar ruime doorzichten bewaard blijven.
    7.3.    In paragraaf 3.2.1 van de plantoelichting staat dat de provinciale omgevingsvisie geen belemmering is voor het plan. In de plantoelichting wordt ingegaan op de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart, die hoort bij de omgevingsvisie. Ook wordt ingegaan op punten die staan in het gebiedsprofiel "Hollands Plassengebied". Over de provinciale omgevingsvisie staat in de plantoelichting dat rekening wordt gehouden met de karakteristieken van bestaande woningen aan de Vriezenweg en dat wordt aangesloten op de bestaande bebouwingslijn. Verder blijven doorzichten zoveel mogelijk behouden. Daarbij wordt erop gewezen dat de bestaande schuur en de ter plaatse toegelaten sierteelt de doorzichten nu beperken. Over wat in het gebiedsprofiel over de droogmakerij "De Wassenaarsche Polder" als punten is aangegeven, staat in de plantoelichting dat de ontwikkeling van één vrijstaande woning op een terrein dat is ingericht voor sierteelt kleinschalig is en passend is bij de maat en opzet van de droogmakerij. Het perceel krijgt een groene uitstraling en de doorzichten naar het landschap blijven zoveel mogelijk behouden. Over wat in het gebiedsprofiel over het boerenervenlint aan punten staat vermeld, staat in de plantoelichting dat het open karakter met ruime doorzichten zoveel mogelijk blijft behouden en dat aansluiting wordt gezocht met de bestaande bebouwing aan het lint.  
    7.4.    Uit het voorgaande volgt dat de raad rekening heeft gehouden met het provinciaal beleid. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich, gelet op wat in de plantoelichting staat, op het standpunt mogen stellen dat het plan niet daarmee in strijd is. Anders dan [appellant] stelt, is het niet zo dat volgens het provinciaal beleid in het lint alleen grondgebonden agrarische bedrijven mogen voorkomen. Verder is bebouwing in de droogmakerij en in het lint mogelijk, als er ruime doorzichten blijven op het achterliggende landschap. De raad heeft zich op het standpunt mogen stellen dat dat het geval is. Daarbij heeft de raad van belang mogen achten dat op het perceel al een schuur staat en sierteelt mogelijk was, waardoor de verdichting van het open landschap en het lint door het nieuwe bestemmingsplan beperkt is en het doorzicht naar het achterliggende landschap vanaf de weg zoveel mogelijk blijft behouden. Daarnaast is aan het achterste gedeelte van het plangebied de bestemming "Agrarisch met waarden-Landschapswaarden" toegekend, waar geen bebouwing is toegestaan. Hierdoor wordt volgens de raad voorkomen dat de voorziene bebouwing veel verder het landschap insteekt dan de bebouwing op de nabij gelegen percelen aan de Vriezenweg, waarmee wordt aangesloten op de bestaande bebouwingslijn. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich daarom ook op het standpunt mogen stellen dat wordt aangesloten bij de huidige korrel als bedoeld in het gebiedsprofiel. Daarbij is ook van belang dat in de planregels beperkingen zijn gesteld aan de omvang van de bebouwing. Er is geen sprake van nieuwbouw van grote loodsen of schuren.
    Het betoog slaagt niet.  
    - Gemeentelijk beleid
    8.       [appellant] betoogt dat zich strijd voordoet met het gemeentelijk landschapsontwikkelingsplan. De Afdeling gaat er vanuit, zoals op de zitting aan [appellant] is voorgehouden, dat [appellant] hiermee het "Landschapsontwikkelingsplan Rijn- en Vechtstreek" van februari 2010 bedoelt, omdat er geen ander, recenter gemeentelijk landschapsontwikkelingsplan is. Dat wat in het landschapsontwikkelingsplan staat is echter, zoals de raad heeft toegelicht, niet meer het actuele beleid voor de vraag of een ontwikkeling past in het landschap. Dat beleid is inmiddels opgenomen in de gemeentelijke omgevingsvisie. In het landschapsontwikkelingsplan staat ook dat dit plan een doorlooptijd heeft van 10 jaar en deze termijn is inmiddels verstreken.
    De Afdeling zal daarom het betoog van [appellant] over het landschapsontwikkelingsplan niet inhoudelijk bespreken.
    9.       Volgens [appellant] is het plan in strijd met de gemeentelijke "Omgevingsvisie Kaag en Braassem 2021".
    9.1.    De Afdeling stelt vast dat de door [appellant] genoemde gemeentelijke "Omgevingsvisie Kaag en Braassem 2021" niet gold op 20 september 2021, op het moment dat het bestemmingsplan werd vastgesteld. Deze omgevingsvisie is pas op 24 januari 2022 vastgesteld en de raad kon daarom daaraan niet toetsen. Op het moment van vaststelling gold de "Omgevingsvisie Kaag en Braassem", die op 26 oktober 2020 is vastgesteld. In paragraaf 3.4 van de plantoelichting is toegelicht dat de voorziene ontwikkeling daarmee niet in strijd is. [appellant] heeft daartegen geen beroepsgronden naar voren gebracht.
    - Overig
    10.     [appellant] betoogt dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat de hoeveelheid bebouwing die wordt toegestaan groter is dan wat op grond van het voor de omgeving van het plangebied geldende bestemmingsplan "Buitengebied Oost" voor een woning is toegestaan. Ook betoogt hij dat de woning groter zal zijn dan de bestaande woningen aan de Vriezenweg. Hij wijst er verder op dat de schuur die op het perceel staat, mag blijven staan. Volgens [appellant] is bij het toelaten van de bebouwingsmogelijkheden alleen naar de belangen van de initiatiefnemer gekeken en niet naar het algemeen belang. Hij vreest dat door het toestaan van bebouwing op dit perceel niet kan worden voorkomen dat andere percelen in het droogmakerijlandschap en in het bijzonder aan de Vriezenweg in de toekomst ook worden bebouwd. Dat gaat volgens hem ten koste van de openheid van het landschap. Het leidt er verder toe dat het onderscheid tussen het open lint aan de Vriezenweg en het verdichte bebouwingslint aan de Herenweg vervaagt. [appellant] wijst er in dit verband op dat het perceel dat ten oosten grenst aan het plangebied al als bouwperceel te koop wordt aangeboden.
    10.1.  De Afdeling overweegt dat aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
    Het nu voorliggende bestemmingsplan voorziet in meer mogelijkheden voor het oprichten van bijgebouwen bij woningen dan het in de omgeving van het plangebied geldende bestemmingsplan "Buitengebied Oost" toelaat bij woningen in het gebied waarop dat plan betrekking heeft. Op grond van artikel 20.2 van het plan "Buitengebied Oost"  is op gronden met de bestemming "Wonen" een woning toegestaan met een maximale inhoud van 750 m3, inclusief aan- en uitbouwen en vrijstaande bijgebouwen en overkappingen. In het nu vastgestelde bestemmingsplan is op grond van artikel 4.2 van de planregels een woning toegestaan van 750 m3 en zijn daarnaast nog vrijstaande bijgebouwen en vrijstaande overkappingen toegestaan met een maximale oppervlakte van 150 m2. De raad heeft toegelicht dat hij deze ruimere mogelijkheden in dit geval aanvaardbaar acht, omdat het om een groot perceel gaat en omdat in ruil voor het mogelijk maken van bebouwing op dit perceel op het perceel [locatie 3] bebouwing wordt gesaneerd. Dat komt volgens de raad per saldo ten goede aan de ruimtelijke kwaliteit van het buitengebied. Verder heeft de raad erop gewezen dat aan het achterste gedeelte van het perceel de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden" is toegekend, waar geen bebouwing mag worden opgericht, opdat zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de bebouwingslijn van de bestaande bebouwing bij de woningen nabij het plangebied.
    De Afdeling ziet gelet op deze toelichting van de raad niet dat de raad het plan wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening niet mocht vaststellen. Uit de toelichting van de raad en ook uit wat in de voorgaande overwegingen is opgenomen, blijkt dat er ruimtelijke overwegingen aan het bestemmingsplan ten grondslag liggen. Er is daarom geen grond voor het oordeel dat de raad alleen de belangen van de initiatiefnemer bij zijn afweging heeft betrokken. De bestaande schuur is een bijgebouw als bedoeld in artikel 4.2 van de planregels en de oppervlakte daarvan wordt, anders dan [appellant] kennelijk meent, dus betrokken bij het bepalen van de totale omvang van de vrijstaande bijgebouwen en vrijstaande overkappingen.
    Het betoog dat het bestemmingsplan vanwege de toegestane bouwmogelijkheden in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, slaagt niet.
    10.2.  Voor zover [appellant] vreest dat bebouwing van andere percelen in het droogmakerijlandschap en in het bijzonder aan de Vriezenweg nu niet meer kan worden tegengegaan, overweegt de Afdeling dat bij nieuwe ontwikkelingen ook rekening moet worden gehouden met de provinciale omgevingsvisie. Ook  moet worden voldaan aan gemeentelijk beleid. En daarnaast moet worden getoetst aan andere relevante rechtsregels. Dat geldt ook voor een eventueel toekomstig plan voor het perceel ten oosten van en grenzend aan het plangebied. Voor dat perceel geldt nu op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Oost" de bestemming "Agrarisch met waarden-Landschapswaarden" met de functieaanduiding "sierteelt". Daar is geen woning toegestaan.
    Het betoog dat ertoe strekt dat het nu voorliggende bestemmingsplan tot gevolg heeft dat niet kan worden voorkomen dat het droogmakerijenlandschap en het lint aan de Vriezenweg verder kan worden bebouwd, waardoor de openheid van het landschap wordt aangetast, slaagt daarom niet. 
    Conclusie
    11.     Het beroep is ongegrond.
    12.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Duursma, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Duursma
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2023
    378