ECLI:NL:RVS:2020:609, Raad van State, 26-02-2020, 201905411/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 oktober 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Westerkwartier [appellant] verboden om zeven eiken te kappen. [appellant] heeft op 12 september 2017 een melding bij de voormalige gemeente Zuidhorn gedaan voor de kap van vijf à zeven eiken en een berk. Volgens het "formulier melding kap" ondervindt [appellant] veel overlast van vallende eikels en takken op het platte dak van de woning, waardoor hij regelmatig ’s nachts wakker wordt van het lawaai. Ook ondervindt hij veel overlast van bladval op het dak en rondom de woning.

201905411/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zuidhorn, gemeente Westerkwartier,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 6 juni 2019 in zaak nr. 18/4067 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Westerkwartier (voorheen: Zuidhorn).
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 oktober 2017 heeft het college [appellant] verboden om zeven eiken te kappen.
    Bij besluit van 13 november 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2020, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.C. Dijkstra en S.M. Evenhuis - de Roos, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Het relevante juridische kader is opgenomen in een bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.    [appellant] heeft op 12 september 2017 een melding bij de voormalige gemeente Zuidhorn gedaan voor de kap van vijf à zeven eiken en een berk. Volgens het "formulier melding kap" ondervindt [appellant] veel overlast van vallende eikels en takken op het platte dak van de woning, waardoor hij regelmatig ’s nachts wakker wordt van het lawaai. Ook ondervindt hij veel overlast van bladval op het dak en rondom de woning. In een nadere toelichting op het meldingsformulier heeft [appellant] vermeld dat hij daarnaast het voornemen heeft om een garage/berging op het perceel te bouwen voor zijn oldtimers. Op de plek van de voorgenomen bouw staan ten minste twee bomen dusdanig in de weg dat de bouw zonder het kappen van die bomen niet kan worden gerealiseerd, aldus [appellant].
    Besluitvorming
    3.    Bij besluit van 24 oktober 2017 heeft het college de melding beoordeeld en toestemming voor de kap van de berk verleend. Het college heeft het kappen van de zeven eiken echter verboden. Volgens het college zijn deze bomen gezond en leveren zij daarom geen gevaar op voor de woning en de omgeving. Bovendien maken de bomen deel uit van de groenstructuur in de omgeving en zijn ze beeldbepalend in de wijk waar relatief veel eiken staan.
    3.1.    Bij het besluit van 13 november 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de commissie behandeling bezwaarschriften, ongegrond verklaard. Volgens het college gaat het belang bij het behoud van de bomen vanwege hun beeldbepalende waarde voor op het belang van [appellant] bij de voorgenomen bouw van een garage/berging.
    Aangevallen uitspraak
    4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat het belang bij het behoud van de bomen voorgaat op de belangen van [appellant] bij de voorgenomen bouw. De rechtbank heeft het betoog van [appellant] dat het in de Algemene plaatselijke verordening 2010 van de gemeente Zuidhorn (hierna: de Apv 2010) neergelegde meldingenstelsel onverbindend is, niet gevolgd. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt, omdat de door [appellant] genoemde situatie in Grootegast niet gelijk is aan zijn situatie.
    Het geschil in hoger beroep
    i.    Toepasselijkheid meerdere verordeningen
    5.    [appellant] betoogt dat binnen de nieuwe gemeente Westerkwartier, die is voortgekomen uit de voormalige gemeenten Leek, Zuidhorn, Grootegast, Marum en een deel van Winsum, rechtsongelijkheid bestaat. De voormalige gemeenten hanteren voor het reguleren van het kappen van bomen verschillende stelsels. Omdat het besluit van 13 november 2018 minder dan zeven weken vóór de totstandkoming van de nieuwe gemeente Westerkwartier is genomen, had het college al rekening moeten houden met het bestaan van verschillende stelsels in de Algemene plaatselijke verordeningen en had het college op grond van het voor hem meest gunstige stelsel een besluit moeten nemen, aldus [appellant].
    5.1.    De gemeente Westerkwartier is ontstaan na een samenvoeging van de gemeenten Grootegast, Leek, Marum en Zuidhorn en een deel van het grondgebied van de gemeente Winsum. In artikel 28 van de Wet algemene regels herindeling is bepaald dat de op de dag, voorafgaande aan de datum van herindeling, voor een overgaand gebied geldende gemeentelijke voorschriften gedurende twee jaren na die datum voor dat gebied hun rechtskracht behouden, voor zover het bevoegde orgaan van de gemeente waaraan dat gebied is toegevoegd, deze voorschriften niet eerder vervallen verklaart. De gemeenteraad van de gemeente Westerkwartier heeft nog geen nieuwe Apv vastgesteld. Daarom geldt in deze zaak op grond van artikel 28 van de Wet algemene regels herindeling de Apv 2010 van de voormalige gemeente Zuidhorn. Niet valt in te zien dat het college - in weerwil van deze dwingend wettelijke bepaling - het stelsel uit een Algemene plaatselijke verordening van één van de andere voormalige gemeenten had moeten toepassen. Het betoog faalt.
    ii.    Het meldingenstelsel
    6.    [appellant] betoogt vervolgens dat het meldingenstelsel in de Apv 2010 onverbindend is. Het meldingenstelsel functioneert volgens hem ten onrechte als vergunningenstelsel, zonder de daarbij behorende duidelijke termijnen. Meer in het bijzonder kan uit artikel 4:11 van de Apv 2010 niet worden opgemaakt binnen welke termijn na een melding de melder kan overgaan tot het kappen van bomen. Hiermee bestaat ook onduidelijkheid over de toepasselijkheid van de zogenoemde lex silencio positivo. Het stelsel is ingewikkeld en verwarrend. De rechtbank heeft het besluit van 13 november 2018 daarom ten onrechte in stand gelaten, aldus [appellant].
    6.1.    De Apv 2010 bevat voor het vellen van een houtopstand een meldingenstelsel. Op grond van artikel 4:11 van de Apv 2010 is degene die een houtopstand wil vellen, verplicht om daarvan melding te doen bij het college. Die melding moet ten minste zes weken voor aanvang van het vellen worden gedaan. Indien zo’n melding niet overeenkomstig de artikelen 4:11 en 4:11a van de Apv 2010 is gedaan, geldt op grond van artikel 4:11c van de Apv 2010 dat het niet is toegestaan om een houtopstand te vellen. Verder is het op grond van deze laatste bepaling niet toegestaan om een houtopstand te vellen indien het college het vellen heeft verboden op grond van artikel 4:11a van de Apv 2010. Omdat ten minste zes weken voor aanvang van het vellen van de houtopstand een melding moet worden gedaan, heeft het college daarmee zes weken de tijd om zo’n melding te beoordelen. Het college kan in die termijn van zes weken beslissen om een verbod op te leggen voor het vellen van een houtopstand op grond van artikel 4:11a, eerste lid, van de Apv 2010. In de situatie van [appellant] heeft het college zijn melding, die op 14 september 2017 is ontvangen en bij brief van 27 september 2017 is voorzien van een nadere toelichting, ook binnen deze termijn van zes weken beoordeeld. Bij besluit van 24 oktober 2017 heeft het college vervolgens een verbod uitgevaardigd voor het vellen van de zeven eiken. Anders dan [appellant] betoogt, ziet de Afdeling geen aanleiding om het in de Apv 2010 neergelegde meldingenstelsel onverbindend te verklaren, omdat het als vergunningenstelsel zou functioneren zonder de daarbij behorende termijnen. Het betoog faalt.
    iii.    Objectieve criteria
    7.    [appellant] voert verder aan dat de Apv 2010 geen duidelijke, kenbare en objectieve criteria kent om te kunnen beoordelen of bomen beeldbepalend zijn. Daarom valt voor de melder moeilijk in te schatten of een boom beeldbepalend is. De Apv 2010 is in zoverre onverbindend, aldus [appellant].
    7.1.    De gronden voor een verbod voor het vellen van een houtopstand zijn opgenomen in artikel 4:11a, tweede lid, van de Apv 2010. Uit het tweede lid, onder d, van dat artikel volgt dat het college het vellen kan verbieden op grond van de beeldbepalende waarde van een houtopstand. De beeldbepalende waarde van een houtopstand is situatieafhankelijk, zodat geen formulering kan worden gekozen die elke situatie dekt. Of de beeldbepalende waarde van een houtopstand voor het college aanleiding geeft om van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een verbod gebruik te maken, verschilt dus van geval tot geval. Verder staat in het Groenbeleid 2016-2019 dat voor bomen die niet op de lijst van beschermde bomen staan, geldt dat het college toetst op de ruimtelijke en ecologische functie van de houtopstand en op het belang voor het verwijderen van de houtopstand. Daarbij acht het college, aldus het Groenbeleid, overlast zoals schaduw geen zwaarwegend belang. Hoewel de beeldbepalende waarde van een houtopstand een betrekkelijk open norm is, betekent dit niet dat moet worden geoordeeld dat artikel 4:11a, tweede lid, onder d, van de Apv om die reden onvoldoende duidelijk is. De Afdeling ziet geen aanleiding om deze bepaling onverbindend te achten (vgl. ook overweging 6.1 van de uitspraak van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3050). De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    iv.    Beeldbepalende waarde van de eiken
    8.    [appellant] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van het college heeft gevolgd dat de bomen en zelfs de enkele eik die hij wenst te kappen, beeldbepalend zijn. Het college heeft het Groenbeleid niet aan de besluitvorming ten grondslag gelegd. Overigens valt daaruit volgens [appellant] niet af te leiden op grond van welke criteria een boom beeldbepalend is. Het college heeft niet gemotiveerd waarom het kappen van één enkele eik van invloed is op het beeld. Deze eik staat aan het einde of het begin van een rij van eiken. Na het kappen van deze eik is die rij er nog steeds, aldus [appellant]. [appellant] heeft ter verduidelijking van zijn standpunt foto’s en een situatieschets overgelegd.
    8.1.    Het college heeft in het besluit op bezwaar van 13 november 2018 over de beeldbepalende waarde van de eiken enkel overwogen dat deze gezond zijn en beeldbepalend in de wijk waar relatief veel eiken staan. Verder heeft het college gesteld dat de omstandigheden dat de eiken overlast veroorzaken en dat ze zijn bouwmogelijkheden beperken geen redenen zijn om [appellant] toestemming te verlenen voor het vellen van de eiken. Dat het [appellant], zoals ook uit de aangevallen uitspraak blijkt, inmiddels nog maar om één eik gaat, leidt volgens het college niet tot een ander besluit. Met deze motivering heeft het college, zoals [appellant] terecht betoogt, niet inzichtelijk gemaakt waarom de houtopstand en in het bijzonder de enkele eik die [appellant] wenst te vellen beeldbepalend is. Het heeft evenmin inzichtelijk gemaakt hoe de weging van het belang van de beeldbepalende waarde van deze eik ten opzichte van het belang van [appellant] heeft plaatsgevonden. Daarmee komt het besluit op bezwaar in strijd met de in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb neergelegde motiveringsplicht.
    8.2.    De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 13 november 2018 om die reden ten onrechte in stand gelaten. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Het door [appellant] bij de rechtbank ingestelde beroep is gegrond en het besluit van 13 november 2018 dient te worden vernietigd. Toch ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Daarvoor is het volgende van belang.
    8.3.    Ter zitting van de Afdeling heeft het college verklaard dat het  Groenbeleid bij zijn besluitvorming is betrokken. Tijdens de procedure in bezwaar heeft het college in een memorie ook gewezen op het Groenbeleid. In het Groenbeleid is voor bomen als uitgangspunt opgenomen dat het aantal bomen in de gemeente wordt behouden. Voor bomen die niet op de lijst van beschermde bomen staan, zoals de eik die [appellant] wenst te vellen, geldt dat het college toetst op de ruimtelijke en ecologische functie van de houtopstand en op het belang voor het verwijderen van de houtopstand. Daarbij acht het college, zo staat in het Groenbeleid, overlast zoals schaduw geen zwaarwegend belang. Uit het Groenbeleid volgt dus dat een afweging van belangen moet plaatsvinden. Wat betreft de beeldbepalende waarde van de eik die [appellant] wenst te kappen, heeft het college aan de hand van de foto’s in het dossier, ter zitting van de Afdeling toegelicht dat deze eik de grootste boom in het rijtje van vier eiken is en dat het vellen ervan leidt tot een aanzienlijke verdunning van dat blokje van vier eiken. Daarbij heeft het college verder, zoals volgt uit het besluit van 24 oktober 2017, betrokken dat de eik gezond is, dat deze deel uitmaakt van de groenstructuur in de omgeving en dat de eik beeldbepalend is in de wijk waar relatief veel eiken staan. [appellant] heeft daartegenover gesteld dat hij de eik wenst te kappen om een garage te bouwen voor zijn oldtimers die nu in de winterstalling staan. Ook wenst hij oldtimers te restaureren. Gelet op de beeldbepalende waarde van de eik ter plaatse en het in het Groenbeleid neergelegde uitgangspunt dat het aantal bomen in de gemeente wordt behouden, heeft het college aan het belang van het behoud van de eik in redelijkheid een zwaarder gewicht kunnen toekennen dan aan het belang van [appellant] om zijn hobby, het restaureren van oldtimers, in een garage te kunnen uitoefenen. Daarbij heeft het college verder van belang kunnen vinden dat voor de garage een alternatieve locatie op het perceel kan worden gevonden.
    8.4.    Voor zover [appellant] een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel, omdat in de voormalige gemeente Grootegast na de herindeling een vergunning is verleend voor het kappen van zeven eiken, drie elzen en één wilg, faalt dat betoog. Zoals hiervoor onder 8.1 is overwogen, is de beeldbepalende waarde van een houtopstand situatieafhankelijk. Het college heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat voor de bomen in Grootegast geldt dat ze minder beeldbepalend en minder mooi waren dan de eik op het perceel van [appellant]. Verder moesten deze bomen plaatsmaken voor de ontsluiting van een weg in het kader van een bouwproject en het college heeft dat belang zwaarder laten wegen dan de beeldbepalende waarde van de bomen. Er stonden in die situatie dus andere belangen op het spel dan in de situatie van [appellant].
    Slotsom
    9.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 13 november 2018 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven.
    10.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 6 juni 2019 in zaak nr. 18/4067;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zuidhorn van 13 november 2018, kenmerk RV/0245/0056-AZK-3975; 2017-0693;
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Westerkwartier aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
    w.g. Slump    w.g. Grimbergen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2020
    581.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene plaatselijke verordening Zuidhorn
    Artikel 4:11
    1. Degene die voornemens is een houtopstand te vellen of te doen vellen is verplicht ten minste zes weken voordat een aanvang met het vellen van de houtopstand wordt gemaakt het college daarvan in kennis te stellen door middel van een melding.
    […].
    Artikel 4:11a
    1. Het college kan voorschriften verbinden aan het (doen) vellen van een houtopstand dan wel het (doen) vellen van een houtopstand verbieden.
    2. Het college kan het (doen) vellen van een houtopstand verbieden op grond van,
    a. de natuurwaarde van de houtopstand,
    b. de landschappelijke waarde van de houtopstand,
    c. de waarde van de houtopstand voor stads- en dorpsschoon,
    d. de beeldbepalende waarde van de houtopstand,
    e. de cultuurhistorische waarde van de houtopstand,
    f. de waarde voor de leefbaarheid van de houtopstand.
    […].
    5. Indien niet binnen 52 weken nadat de in het vorige artikel bedoelde melding is gedaan gebruik is gemaakt van de mogelijk om een houtopstand te (doen) vellen, dan moet opnieuw een melding worden gedaan.
    Artikel 4:11c
    Het is verboden een houtopstand te (doen) vellen indien:
    a. de melding daarvan niet overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 4:11 en 4:11a is gedaan;
    b. gehandeld wordt in afwijking van de gegevens die bij de melding als bedoeld in artikel 4.11 zijn verstrekt;
    c. de voorschriften, die het college krachtens artikel 4.11a heeft gegeven, niet nageleefd worden;
    d. het college het (doen) vellen heeft verboden op grond van artikel 4.11a.
    Artikel 4:11d
    1. Tegen de melding zoals bedoeld in artikel 4:11 kunnen belanghebbenden binnen vier weken na ontvangst van de melding door het college schriftelijk verzoeken aan het college om de kap te verbieden. Het college neemt een voor bezwaar vatbaar besluit op dit verzoek.
    […].