ECLI:NL:RVS:2021:2753, Raad van State, 08-12-2021, 202103256/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 20 februari 2020 heeft de inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: IGJ) [appellanten] medegedeeld dat hun gezamenlijke verzoek om handhavend op te treden tegen [verpleegkundige] geen aanvraag is in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, dit verzoek in behandeling is genomen als een melding in de zin van de Wet kwaliteit klachten en geschillen zorg en beslist dat die melding al eerder is beoordeeld. [appellant A] is de moeder van [appellant B]. Zij zijn de moeder onderscheidenlijk broer van de op 21 december 2017 overleden [persoon A]. Hij was gehuwd met [persoon B]. Uit dit huwelijk zijn vier kinderen geboren, die allen nog minderjarig zijn. [verpleegkundige] is de zus van [persoon B]. Zij is sinds 2002 als verpleegkundige geregistreerd in het op grond van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidzorg (hierna: Wet BIG) ingestelde BIG-register.

202103256/1/A2.
    Datum uitspraak: 8 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend te [woonplaats] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 mei 2021 in de zaken nrs. 20/3489 en 20/3491 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    de minister voor Medische Zorg. 
    Procesverloop
    Bij brief van 20 februari 2020 heeft de inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: IGJ) [appellanten] medegedeeld dat hun gezamenlijke verzoek om handhavend op te treden tegen [verpleegkundige] geen aanvraag is in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), dit verzoek in behandeling is genomen als een melding in de zin van de Wet kwaliteit klachten en geschillen zorg (hierna: Wkkgz) en beslist dat die melding al eerder is beoordeeld.
    Bij gelijkluidende besluiten van 30 april 2020 en 12 mei 2020 heeft de minister het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 19 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellanten] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 5 november 2021, waar [appellant B], bijgestaan door mr. M.A.A. van Tongeren, advocaat te Bergen op Zoom, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.H. Algera en ing. M.J. Vlemminx, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het relevante wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maakt hiervan deel uit.
    Inleiding en geschil
    2.       [appellant A] is de moeder van [appellant B]. Zij zijn de moeder onderscheidenlijk broer van de op 21 december 2017 overleden [persoon A]. Hij was gehuwd met [persoon B]. Uit dit huwelijk zijn vier kinderen geboren, die allen nog minderjarig zijn. [verpleegkundige] is de zus van [persoon B]. Zij is sinds 2002 als verpleegkundige geregistreerd in het op grond van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidzorg (hierna: Wet BIG) ingestelde BIG-register.
    Op 20 juni 2018 heeft [appellant B] bij het Regionaal Tuchtcollege te Den Haag een klacht ingediend tegen [verpleegkundige], wegens het nalaten in 2017 professionele hulp te bieden aan of in te schakelen voor [persoon A] en na diens overlijden voor zijn minderjarige kinderen. Bij beslissing van 10 oktober 2018 heeft het Regionaal Tuchtcollege [appellant B] niet-ontvankelijk verklaard in zijn klacht, omdat hij niet tot de kring van klachtgerechtigden behoort. Bij beslissing van 13 augustus 2019 heeft het Centraal Tuchtcollege het door [appellant B] daartegen ingestelde beroep verworpen.
    3.       Na de beslissing van het Regionaal Tuchtcollege heeft [appellant B] contact opgenomen met de IGJ met het verzoek om te beoordelen of zij de situatie ernstig genoeg vindt om zelf als klachtgerechtigde bij het tuchtcollege een klacht in te dienen tegen [verpleegkundige] of beroep in te stellen tegen de beslissing van 10 oktober 2018. [appellant B] en de IGJ hebben hier vervolgens een aantal keer contact over gehad. Uiteindelijk heeft de IGJ bij brief van 14 oktober 2019 te kennen gegeven dat zij geen aanleiding ziet tot het starten van een nader onderzoek. De melding van [appellant B] gaat over gedragingen in de privésfeer, omdat er geen behandelrelatie bestond tussen [verpleegkundige] en [persoon A] en/of zijn gezin. De IGJ ziet op basis van de door [appellant B] overgelegde stukken en de uitspraak van het Centraal Tuchtcollege geen risico voor de patiëntveiligheid als bedoeld in artikel 8:20 van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz. Omdat geen nader onderzoek naar de melding wordt gedaan, zal ook geen tuchtklacht worden ingediend, aldus de IGJ.
    4.       Hierop hebben [appellanten] bij brief van 30 december 2019 een stuk getiteld ‘verzoek om handhaving’ ingediend bij de IGJ. Daarin verzoeken zij de IGJ om de overtredingen van [verpleegkundige], die herhaaldelijk zijn gemeld maar niet tot een onderzoek hebben geleid, doeltreffend te onderzoeken en in dat kader te handhaven door een tuchtrechtklacht in het kader van de Wet BIG in te dienen.
    Bij de brief van 20 februari 2020 heeft de IGJ [appellanten] medegedeeld dat het verzoek niet als handhavingsverzoek is aangemerkt, omdat het geen verzoek is om een besluit te nemen, maar om het starten van een tuchtrechtelijk onderzoek. De IGJ heeft het verzoek als een melding in behandeling genomen. Omdat de melding dezelfde strekking heeft als de eerder door [appellant B] gedane melding die is afgehandeld met de brief van 14 oktober 2019, heeft de IGJ de melding niet opnieuw beoordeeld maar volstaan met een verwijzing naar die brief.
    Bij de besluiten van 30 april 2020 en 12 mei 2020 heeft de minister het bezwaar van [appellanten] tegen de brief van 20 februari 2020 niet-ontvankelijk verklaard, omdat die brief geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
    5.       In geschil is of het verzoek van [appellanten] van 30 december 2019 terecht als melding in plaats van als handhavingsverzoek is aangemerkt.
    Oordeel van de rechtbank
    6.       De rechtbank heeft overwogen dat met de brief van 20 februari 2020 geen sprake is van een besluit in de zin van de Awb. Het instellen van een tuchtrechtelijk onderzoek en het indienen van een tuchtrechtelijke klacht zijn feitelijke handelingen en geen publiekrechtelijke rechtshandelingen. Het verzoek van [appellanten] om op die manier handhavend op te treden, is dan ook geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Gelet op het voorgaande, stond tegen de brief van 20 februari 2020 geen bezwaar open. De minister heeft het bezwaar van [appellanten] dan ook op goede gronden niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank.
    Beoordeling van het hoger beroep
    7.       [appellanten] betogen dat de strekking van het verzoek duidelijk is. Er wordt gevraagd om handhaving. Dat daarbij een van de opties is genoemd die de IGJ tot haar beschikking heeft, namelijk het indienen van een tuchtrechtelijke klacht, maakt dat niet anders. Er bestaat immers de mogelijkheid een handhavingsverzoek aan te vullen. Bovendien is het aan de IGJ om een passende handhavingsmaatregel te kiezen. De formalistische uitleg van de rechtbank is in strijd met het doel en de strekking van de Wkkgz, aldus [appellanten].
    7.1.    Artikel 25, eerste lid, van de Wkkgz geeft de IGJ de bevoegdheid meldingen te onderzoeken om vast te stellen of sprake is van een situatie die voor de veiligheid van cliënten of de zorg een ernstige bedreiging kan betekenen. Eenieder kan een dergelijke melding doen. Niet elke melding hoeft echter tot een nader onderzoek te leiden. In artikel 8.20 van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz is bepaald wanneer de IGJ een melding nader onderzoekt of juist niet.
    Uit de nota van toelichting bij het Uitvoeringsbesluit Wkkgz volgt dat is onderkend dat naast meldingen ook handhavingsverzoeken kunnen worden gedaan. Indien iemand een (niet verplichte) melding doet, mag ervan uit worden gegaan dat dit als een melding is bedoeld en mag deze ook als zodanig behandeld worden, tenzij uit de aard en strekking blijkt dat sprake is van een handhavingsverzoek. Indien sprake is van een aanvraag om een handhavingsbesluit als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb, zal overeenkomstig de daarvoor geldende procedures worden beslist en blijft behandeling volgens de meldingsprocedure achterwege, aldus de nota van toelichting (Stb. 2015, 447, blz. 28). Alleen een belanghebbende kan verzoeken om een handhavingsbesluit.
    De IGJ heeft een handhavingskader opgesteld waarin staat welke maatregelen de inspectie kan nemen en hoe zij deze toepast. Zij onderscheidt vier soorten maatregelen met bijbehorende instrumenten, te weten straf- en tuchtrechtelijke maatregelen, bestuursrechtelijke maatregelen, corrigerende maatregelen en advies- en stimuleringsmaatregelen. Niet alle maatregelen die in dit handhavingskader staan leveren besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb op. Van een dergelijk besluit is alleen sprake als een bestuursorgaan een schriftelijke beslissing heeft genomen, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    7.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2170, is een mededeling van de IGJ dat zij een melding zal onderzoeken niet op rechtsgevolg gericht, maar een aankondiging van een feitelijke handeling. De mededeling van de IGJ dat geen nader onderzoek zal worden verricht, zoals in dit geval, is dus evenmin een besluit.
    Ook een beslissing van de IGJ om al dan niet gebruik te maken van de haar in artikel 65, eerste lid, onder d, van de Wet BIG gegeven bevoegdheid om een klaagschrift over een BIG-geregistreerde in te dienen bij een tuchtcollege, is geen besluit. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2264, is de beslissing van een bestuursorgaan om bezwaar te maken of administratief beroep in te stellen een beslissing die volgens de wetsgeschiedenis strekt tot het indienen van een aanvraag (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 139). Deze beslissing valt buiten het besluitbegrip van de Awb. Er is geen reden om aan te nemen dat de wetgever de beslissing van een bestuursorgaan om een tuchtklacht in te dienen bij een tuchtrechter wel onder het besluitbegrip heeft willen laten vallen. Die beslissing komt naar haar aard overeen met de beslissing om bezwaar te maken of administratief beroep in te stellen, aldus de Afdeling in die uitspraak. Dat, zoals [appellanten] aanvoeren, de bevoegdheid van de IGJ om een tuchtklacht in te dienen wettelijk is vastgelegd, leidt niet tot een ander oordeel over het besluitkarakter daarvan.
    7.3.    Dat [appellanten] de brief van 30 december 2019 zelf een handhavingsverzoek hebben genoemd, betekent niet dat deze alleen al daarom een aanvraag is om een besluit te nemen als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Uit de aard en inhoud van die brief blijkt dat [appellanten] de IGJ uitdrukkelijk verzoeken om een tuchtrechtelijke procedure tegen [verpleegkundige] te starten. Ook wijzen zij op de eerder gedane melding. Gelet hierop en op de voorgeschiedenis, waaruit blijkt dat [appellant B] contact heeft opgenomen met de IGJ nadat hij zelf door het Regionaal Tuchtcollege niet-ontvankelijk is verklaard, bestond er voor de IGJ geen aanleiding om de brief van 30 december 2019 als een handhavingsverzoek aan te merken, in plaats van als een melding dan wel verzoek om een tuchtklacht in te dienen. Ter zitting is besproken op welke gronden de IGJ de brief wel als een handhavingsverzoek had kunnen opvatten, gelet op de wettelijke regels, de in de wet vastgelegde overtredingen en de sancties die de wet daarop stelt. Voor zover de IGJ een handhavingsbevoegdheid heeft, helpt dat [appellanten] niet vanwege het volgende.
    Zou de IGJ de brief wel als een handhavingsverzoek hebben moeten aanmerken, dan zou de reactie daarop ook geen besluit zijn geweest, omdat [appellanten] geen belanghebbenden zijn bij dat verzoek. Zij waren immers geen wettelijk vertegenwoordiger van [persoon A] en waren ook geen wettelijk vertegenwoordiger van zijn kinderen, zodat zij door de reactie op dat verzoek niet rechtstreeks in hun belang zouden zijn getroffen. Bovendien had, zoals de minister ter zitting uiteen heeft gezet, [verpleegkundige] geen behandelovereenkomst met [persoon A] en/of zijn gezin. Verder hebben de gestelde feiten zich in de privésfeer in België voorgedaan, zodat zij geen zorgaanbieder in de zin van de Wkkgz is en er dus geen sprake is van overtreding van die wet. In dat geval bestaat er voor de IGJ geen bevoegdheid tot handhaving.
    7.4.    Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat de brief van 20 februari 2020 geen besluit is in de zin van de Awb.
    Het betoog faalt.
    8.       In de hiervoor genoemde uitspraak van 29 september 2021 heeft de Afdeling overwogen dat in uitzonderlijke situaties ook zonder dat sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bestuursrechtelijke rechtsbescherming kan openstaan. In dat kader hebben [appellanten] aangevoerd dat de beslissing van de IGJ om geen nader onderzoek in te stellen naar [verpleegkundige] een bestuurlijk rechtsoordeel inhoudt dat met een besluit gelijkgesteld moet worden, zodat rechtsbescherming voor de minderjarige kinderen openstaat.
    Aangezien een minderjarige wordt vertegenwoordigd door de met gezag beklede ouders - in dit geval [persoon B] - en niet is gebleken dat [appellant A] of [appellant B] de wettelijke bevoegdheid hebben om de kinderen te vertegenwoordigen, kan dit betoog van [appellanten] niet leiden tot het daarmee door hen beoogde doel.
    Eindoordeel
    9.       De minister heeft het bezwaar van [appellanten] terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter      
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2021
     
    BIJLAGE - WETTELIJK KADER (zoals dit luidde ten tijde van belang)
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:3
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    2. […].
    3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
    4. […].
    Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg
    Artikel 25
    1. De in artikel 24 bedoelde ambtenaren onderzoeken meldingen van aanbieders en zorgverleners als bedoeld in artikel 11 en andere meldingen, teneinde vast te stellen of sprake is van een situatie die voor de veiligheid van cliënten of de zorg een ernstige bedreiging kan betekenen, of met het oog op het belang van een goede zorg anderszins noodzaakt tot nader onderzoek.
    2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent:
    a. de wijze waarop een melding wordt gedaan en de gegevens, die de melding ten minste bevat;
    b. de wijze waarop een melding wordt onderzocht, en de termijnen waarbinnen aan de melder en andere betrokkenen schriftelijk wordt medegedeeld dat de melding nader wordt onderzocht dan wel niet nader wordt onderzocht dan wel wat de uitkomst van het onderzoek is;
    c. de wijze waarop het Staatstoezicht op de volksgezondheid de zorgaanbieder op zijn verzoek informeert of is vastgesteld dat er sprake is van een situatie als bedoeld in het eerste lid;
    d. de gevallen waarin nader onderzoek van een melding achterwege blijft;
    e. de wijze waarop het onderzoek, buiten de gevallen, bedoeld onder d, wordt afgesloten en daarover informatie wordt verstrekt aan de melder en andere betrokkenen.
    3. Voor zover bij het onderzoeken van een melding gegevens van een cliënt ter beschikking van het Staatstoezicht op de volksgezondheid zijn gekomen, ter zake waarvan de betrokken zorgverlener uit hoofde van zijn beroep tot geheimhouding verplicht is, geldt gelijke verplichting voor de ambtenaren van het Staatstoezicht jegens anderen dan de cliënt.
    4. Indien het Staatstoezicht op de volksgezondheid vaststelt dat sprake is van een van de in het eerste lid bedoelde situaties, neemt hij passende maatregelen, het in kennis stellen van justitiële autoriteiten daaronder begrepen.
    Uitvoeringsbesluit Wkkgz
    Artikel 8.20
    1. De Inspectie onderzoekt een andere melding nader, indien deze naar het oordeel van de Inspectie:
    a. wijst of kan wijzen op een situatie die voor de veiligheid van cliënten of de zorg een ernstige bedreiging betekent of kan betekenen,
    b. met het oog op het belang van een goede zorg of de veiligheid van de cliënten anderszins redelijkerwijs noodzaakt tot nader onderzoek, of
    c. betrekking heeft op het niet of niet geheel voldoen door een zorgaanbieder aan de artikelen 13, 15, 18, eerste en vijfde lid, en 23 van de wet.
    2. Een andere melding wordt niet nader onderzocht, indien:
    a. andere, wettelijke of krachtens internationale verplichtingen voorgeschreven procedures gehanteerd moeten worden,
    b. de melding al voorwerp van onderzoek door de Inspectie is geweest, of
    c. de melding betrekking heeft op een gebeurtenis die zich langer dan twee jaar geleden heeft voorgedaan, tenzij de inhoud van de melding naar het oordeel van de Inspectie nader onderzoek noodzakelijk maakt.
    Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg
    Artikel 65
    1. Een zaak wordt in eerste aanleg bij het bevoegde regionale tuchtcollege aanhangig gemaakt door indiening van een klaagschrift door:
    a. een rechtstreeks belanghebbende;
    b. degene die aan de beklaagde een opdracht heeft verstrekt;
    c. degene bij wie of het bestuur van een instelling waarbij de beklaagde werkzaam of voor het verlenen van individuele gezondheidszorg ingeschreven is;
    d. de inspecteur.
    2-7. […].