ECLI:NL:RVS:2016:2922, Raad van State, 02-11-2016, 201601441/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 mei 2015 heeft het college het Natuurbeheerplan 2016 vastgesteld.

201601441/1/A2.
    Datum uitspraak: 2 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante] (hierna: de maatschap), gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 januari 2016 in zaken nrs. 15/2379, 15/2285,15/2287, 15/2289 in het geding tussen:
    
    de maatschap
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 mei 2015 heeft het college het Natuurbeheerplan 2016 vastgesteld.
    
    Bij uitspraak van 21 januari 2016 heeft de rechtbank het door de maatschap daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de maatschap hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 september 2016, waar de maatschap, vertegenwoordigd door ir. S. Boonstra, werkzaam bij adviesbureau Rombou, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. de Vries en ing. J. Kuiken, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Aanleiding
    
    1.1. Het college heeft op grond van artikel 1.3 van de Subsidieregeling Natuur- en landschapsbeheer provincie Fryslân het Natuurbeheerplan 2016 vastgesteld. Onderdeel van dit plan is een beheertypenkaart waarop - onder meer - is aangeduid voor welk leefgebied of onderdeel van een leefgebied een subsidie agrarisch natuurbeheer kan worden verstrekt. Het betreft hier de leefgebieden open akkerland, open grasland, droge dooradering en natte dooradering, die zijn onderverdeeld in diverse agrarische beheertypen, alsmede de categorie water. De beheertypenkaart geeft alle bestaande natuur weer. Indien op gronden nog geen bestaand beheertype aanwezig is, worden deze gronden aangeduid als beheertype "N00.01 nog om te vormen naar natuur" (hierna: beheertype N00.01), wat betekent dat hierop een ontwikkeling tot een gewenst beheertype uit de bij het Natuurbeheerplan 2016 behorende ambitiekaart nodig is. Het beheer komt pas voor subsidie in aanmerking wanneer de gronden naar het gewenste ambitiebeheertype zijn ingericht.
    
    Verder is in het Natuurbeheerplan 2016 vastgelegd (p. 5) dat uitsluitend gecertificeerde agrarische collectieven subsidie voor agrarisch natuurbeheer in aanmerking komen.
    
    1.2. De maatschap heeft tegen het Natuurbeheerplan 2016 beroep ingesteld, omdat een aantal van haar percelen, te weten de beheereenheden 22 tot en met 28 en 34, op de beheertypenkaart de aanduiding N00.01 heeft gekregen. Het door de maatschap gewenste beheer van deze percelen als "Bonte Hooiweide", zoals dat tot en met 2009 werd gesubsidieerd, verdraagt zich volgens het college niet met het op de ambitiekaart weergegeven beheertype, zodat voor dat beheer geen subsidie kan worden verleend.
    
    1.3. De rechtbank heeft het beroep van de maatschap niet-ontvankelijk verklaard. Zij heeft daartoe overwogen dat vanaf 2016 alleen gecertificeerde, agrarische collectieven subsidie voor agrarisch natuurbeheer kunnen aanvragen, zodat uitsluitend deze collectieven begunstigde van een subsidie agrarisch natuurbeheer kunnen zijn. De begunstigde collectieven bepalen hoe de subsidie onder de bij het collectief aangesloten beheerders wordt verdeeld. Gelet hierop heeft de maatschap volgens de rechtbank weliswaar een financieel belang, maar is dit een van een agrarisch collectief afgeleid belang, zodat de maatschap niet rechtstreeks belanghebbende bij een subsidiebesluit kan zijn.
    
    Verder heeft de rechtbank overwogen dat met het Natuurbeheerplan 2016 alleen de omtrek van het gebied wordt weergegeven waarvoor subsidie kan worden aangevraagd en dat bestemmingen van en bouwmogelijkheden op de binnen dat gebied gelegen gronden ongewijzigd blijven. De maatschap is daarom evenmin belanghebbende bij het besluit tot vaststelling van het Natuurbeheerplan 2016, zodat op grond van artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor haar geen beroep openstaat, aldus de rechtbank.
    
    2. Het hoger beroep
    
    2.1. De maatschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen belanghebbende is bij het besluit tot vaststelling van het Natuurbeheerplan 2016. Zij meent dat wel te zijn, nu dat plan tot gevolg heeft dat zij voor het beheer op bepaalde percelen wel subsidie kan krijgen en voor het beheer op andere percelen niet.
    
    2.2. Ter zitting in hoger beroep heeft het college zich, onder verwijzing naar de uitspraak van 11 maart 2016 van de rechtbank Noord-Nederland in zaak nr. 15/3882, op het standpunt gesteld dat de maatschap in feite een wijziging van de natuurbeheertypekaart van het natuurbeheerplan uit 2009 wenst, aangezien de beheertypeaanduiding van de beheereenheden van de maatschap in het Natuurbeheerplan 2016 niet is gewijzigd. De vaststelling van het Natuurbeheerplan 2016 is in zoverre een herhaling van een reeds eerder genomen besluit, zodat voor de maatschap geen beroep openstaat. De maatschap had beroep moeten instellen tegen de vaststelling van het natuurbeheerplan uit 2009, hetgeen zij niet heeft gedaan. Ook op deze grond heeft de rechtbank het beroep van de maatschap tegen het Natuurbeheerplan 2016 terecht niet-ontvankelijk verklaard, aldus het college.
    
    2.3. Nu de beheereenheden 22 tot en met 28 en 34 op de beheertypenkaart van het Natuurbeheerplan 2016 geen beheertypeaanduiding hebben gekregen waarvoor subsidie kan worden verleend, komt de maatschap niet in aanmerking voor subsidie voor agrarisch natuurbeheer op die percelen. Aldus wordt de maatschap rechtstreeks in haar belangen geraakt en dient zij als belanghebbende bij het besluit tot vaststelling van het Natuurbeheerplan 2016 te worden aangemerkt.
    
    Dat de beheereenheden van de maatschap op de bij dat natuurbeheerplan behorende beheertypekaart geen andere beheertypeaanduiding hebben gekregen dan vermeld op de beheertypekaart bij het daaraan voorafgaande plan, maakt dit niet anders. Met de vaststelling van het Natuurbeheerplan 2016 is opnieuw de van dat plan deel uitmakende beheertypekaart vastgesteld, zodat een belanghebbende tegen het natuurbeheerplan kan opkomen indien zij ten gevolge van de beheertypeaanduidingen op die kaart niet voor subsidie in aanmerking komt. Anders dan het college betoogt, blijkt het tegendeel niet uit de uitspraak van 11 maart 2016 van de rechtbank Noord-Nederland. Daaruit volgt slechts dat de maatschap met haar beroep tegen een in 2015 vastgestelde collectief beheerplan niet kan bereiken dat een wijziging plaatsvindt in de beheertypeaanduiding die op grond van het natuurbeheerplan uit 2009 aan haar percelen is toegekend.
    
    De omstandigheid dat de maatschap voor het verkrijgen van subsidie nog afhankelijk is van een agrarisch collectief leidt evenmin tot het oordeel dat de rechtbank het beroep terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zoals ter zitting door het college is erkend, staat niet op voorhand vast dat de maatschap niet zou kunnen toetreden tot een collectief en aldus zou kunnen profiteren van een aan dat collectief verleende subsidie.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank het beroep van de maatschap ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
    
    3. Het bij de rechtbank ingestelde beroep
    
    3.1. De Afdeling zal de in beroep aangevoerde gronden bespreken, waaraan de rechtbank niet is toegekomen.
    
    3.2. De maatschap heeft aangevoerd dat zij in het verleden haar bedrijfsvoering heeft aangepast en forse investeringen heeft gedaan om in aanmerking te komen voor subsidie voor het beheer van haar percelen als Bonte Hooiweide en dat zij erop mocht vertrouwen dat zij dit beheer in de toekomst zou mogen voortzetten. De aanduiding als beheertype N00.01 op een aantal van haar percelen maakt dat een fundament onder haar bedrijfsvoering is weggevallen.
    
    Verder heeft de maatschap aangevoerd dat zij niet voornemens is de desbetreffende percelen te ontwikkelen naar het gewenste ambitiebeheertype, zodat deze voortaan weer voor agrarische doeleinden zullen worden gebruikt en het in het verleden uitgevoerde agrarische beheer voor niets is geweest. Zij heeft in dit verband nog gewezen op een e-mail bericht van 19 december 2014, waarin een medewerker van de provincie Fryslân erkent dat de gronden van botanische waarde zijn.
    
    3.3. De bevoegdheid tot het vaststellen van natuurbeheerplannen ligt bij het college, zodat het college vrij is daarin aan percelen een bepaald beheertype toe te kennen, ook als daarmee een beleidswijziging plaatsvindt die tot gevolg heeft dat de beheerder van die percelen niet (meer) voor subsidie in aanmerking komt en de natuur die op grond van een eerder natuurbeheerplan op die percelen is ontwikkeld, verloren gaat. Daartoe wordt overwogen dat het college - in zijn reactie op de zienswijze van de maatschap en in het verweerschrift in beroep - heeft toegelicht dat gekozen is voor een ander beleid, omdat het oude beleid onvoldoende resultaat voor de biodiversiteit opleverde. Een belangrijk uitgangspunt van het nieuwe beleid is volgens het college de instandhouding van soorten waarvoor de provincie een internationale verplichting heeft en die baat hebben bij agrarisch natuurbeheer, zoals weidevogels, bosrandvogels, amfibieën, vleermuizen, libellen en vissen. Hoewel gronden met botanische waarden, zoals die van de maatschap, een bijdrage kunnen leveren aan het creëren van een geschikte biotoop voor die soorten, ligt het agrarisch natuurbeheer zoals dat plaatsvindt op de percelen van de maatschap niet in het verlengde van het ambitietype, aldus het college.
    
    Gelet op deze toelichting bestaat er geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de beheereenheden 22 tot en met 28 en 34 in het Natuurbeheerplan 2016 aan te duiden als beheertype N00.01. Dat de maatschap in het verleden investeringen heeft gedaan om deze percelen zodanig in te richten dat zij voor het beheer ervan voor subsidie in aanmerking kwam, leidt niet tot een ander oordeel. Op grond van de Subsidieregeling natuur- en landschapsbeheer provincie Fryslân wordt een subsidie verleend voor een tijdvak van zes jaar. Gelet hierop had de maatschap kunnen en moeten begrijpen dat een nieuwe aanvraag na dat tijdvak door het college opnieuw en in het licht van het dan geldende natuurbeheerplan wordt beoordeeld en dat daarbij het risico bestaat dat deze, ondanks in het verleden gedane investeringen, wordt afgewezen.
    
    4. Conclusie
    
    4.1. Gezien hetgeen is overwogen onder 2.2 is het hoger beroep gegrond. Gelet op overweging 3.3 zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het besluit van 12 mei 2015 ongegrond verklaren.
    
    4.2. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 januari 2016, voor zover dat ziet op zaak nr. 15/2379;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Krokké, griffier.
    
    w.g. Sevenster w.g. Krokké
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2016
    
    686.