ECLI:NL:RVS:2021:270, Raad van State, 10-02-2021, 202002160/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 mei 2018 heeft de korpschef van politie een aanvraag van [appellant] voor een jachtakte afgewezen. [appellant] heeft de korpschef op 12 februari 2018 verzocht hem een jachtakte als bedoeld in artikel 3.26 van de Wet natuurbescherming te verlenen. De korpschef heeft zich op het standpunt gesteld dat er reden is om te vrezen dat [appellant] het onder zich hebben van wapens en munitie niet kan worden toevertrouwd. Uit een uittreksel van het Justitiële Documentatiesysteem volgt dat [appellant] in de acht jaar voorafgaand aan de aanvraag op 15 januari 2014 wegens mishandeling een transactie is aangegaan. Daarnaast volgt uit het JDS dat [appellant] op 12 oktober 2013 een transactie is aangegaan wegens huiselijk geweld. De korpschef heeft daarom de jachtakte geweigerd op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet wapens en munitie in samenhang gelezen met de Circulaire wapens en munitie 2018.

202002160/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 februari 2020 in zaak nr. 19/984 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 mei 2018 heeft de korpschef van politie een aanvraag van [appellant] voor een jachtakte afgewezen.
    Bij besluit van 4 januari 2019 heeft de minister het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 2 juli 2019 heeft de minister het besluit van 4 januari 2019 vervangen en de beslissing van de korpschef van 17 mei 2018 gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 18 februari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 4 januari 2019 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het door [appellant] tegen het besluit van 2 juli 2019 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De korpschef heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 december 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.J.J.E. Stassen, advocaat te Tilburg, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.L. de Gier, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] heeft de korpschef op 12 februari 2018 verzocht hem een jachtakte als bedoeld in artikel 3.26 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) te verlenen. De korpschef heeft zich op het standpunt gesteld dat er reden is om te vrezen dat [appellant] het onder zich hebben van wapens en munitie niet kan worden toevertrouwd. Uit een uittreksel van het Justitiële Documentatiesysteem (hierna: JDS) volgt dat [appellant] in de acht jaar voorafgaand aan de aanvraag op 15 januari 2014 wegens mishandeling een transactie is aangegaan. Daarnaast volgt uit het JDS dat [appellant] op 12 oktober 2013 een transactie is aangegaan wegens huiselijk geweld. De korpschef heeft daarom de jachtakte op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet wapens en munitie (hierna: Wwm), in samenhang gelezen met de Circulaire wapens en munitie 2018 (hierna: Cwm 2018), geweigerd.
    1.1.    De minister heeft beslissend op het administratief beroep het besluit van de korpschef gehandhaafd en daaraan toegevoegd dat niet artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wwm ten grondslag ligt aan de weigering een jachtakte aan [appellant] te verlenen, maar artikel 3.28, derde lid, aanhef en onder e, van de Wnb. Omdat de inhoudelijke beoordeling hetzelfde is en [appellant] volgens de minister niet benadeeld is door dit gebrek, heeft hij het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gepasseerd. Omdat artikel 3.28, derde lid, aanhef en onder e, van de Wnb dwingend is geformuleerd, bestaat er volgens de minister geen beoordelingsruimte. Voor een individuele beoordeling is daarom geen plaats. Verder worden transacties op grond van de Cwm 2018 gelijkgesteld met een rechterlijke veroordeling, aldus de minister.
    1.2.    Bij besluit van 2 juli 2019 heeft de minister het besluit van 4 januari 2019 vervangen, maar het besluit van de korpschef gehandhaafd. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat niet artikel 3.28, derde lid, aanhef en onder e, van de Wnb maar artikel 3.28, derde lid, aanhef en onder a, van de Wnb ten grondslag ligt aan de weigering [appellant] een jachtakte te verlenen. Volgens de minister bestaat er grond om aan te nemen dat [appellant] van de bevoegdheid om wapens en munitie voorhanden te hebben, misbruik zal maken. Omdat artikel 3.28, derde lid, aanhef en onder a, van de Wnb een imperatieve weigeringsgrond is, bestaat er geen ruimte om [appellant] op grond van de Cwm 2018 met toepassing van de zogeheten hardheidsclausule toch een jachtakte te verlenen, aldus de minister.
    Het oordeel van de rechtbank
    2.    De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 4 januari 2019 niet-ontvankelijk verklaard, het besluit van de minister van 2 juli 2019 rechtmatig geacht en het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Het hoger beroep
    3.    [appellant] heeft alleen hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank voor zover die betrekking heeft op de ongegrondverklaring van het beroep tegen het besluit van 2 juli 2019. Hij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister op juiste gronden heeft geweigerd hem een jachtakte te verlenen.
        [appellant] betoogt dat de aan hem opgelegde strafbeschikkingen onvoldoende grond zijn voor weigering van de jachtakte op grond van artikel 3.28 van de Wnb. Daarnaast betoogt [appellant] dat de minister niet een schriftelijke verklaring van een arts of psychiater mag eisen om de vrees voor misbruik weg te nemen. Die eis kent de Cwm 2018 weliswaar, maar alleen als sprake is van klinische factoren zoals bijvoorbeeld een psychische stoornis. Het betoog dat daarvan sprake zou zijn heeft de minister juist ingetrokken bij de rechtbank. De rapportage die hij heeft overgelegd onderbouwt zijn standpunt dat zijn persoonlijke omstandigheden sterk zijn veranderd, dat er geen sprake meer is van recidive, dat de ernst van de feiten genuanceerd moet worden en dat de feiten al enige tijd geleden zijn gepleegd.
        Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat hij geen toepassing hoefde te geven aan de hardheidsclausule. Weliswaar erkent hij dat hij de strafbare feiten binnen korte tijd van elkaar heeft begaan en was er kort na het plegen ervan voldoende reden om vrees voor misbruik aan te nemen. Maar hij heeft aangetoond via een rapportage dat hij het roer heeft omgegooid en dat er serieuze positieve veranderingen zijn in zijn persoonlijke omstandigheden. Met de masteropleiding Organic Agriculture op de Wageningen Universiteit heeft hij zich inmiddels gespecialiseerd in duurzame voedselproductie. Ter zitting heeft [appellant] verklaard dat hij veel waarde hecht aan een jachtakte, omdat hij al van jongs af aan de natuur in ging en in de natuur zijn rust vindt. Die verbondenheid voelt hij nu nog steeds. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat, omdat artikel 3.28, derde lid, van de Wnb imperatieve weigeringsgronden kent, er geen ruimte is voor het toepassen van de hardheidsclausule. De Wnb is in september 2017 gewijzigd. Op 15 juni 2018 is de Cwm 2018 in werking getreden, waarbij de hardheidsclausule niet is gewijzigd. De Cwm 2018 sluit niet uit dat de hardheidsclausule kan worden toegepast als de jachtakte op grond van artikel 3.28 van de Wnb moet worden geweigerd. De overweging van de minister in het besluit van 4 januari 2019 dat hij niet benadeeld zou zijn omdat de korpschef in eerste instantie artikel 7 van de Wwm had toegepast, kan niet in stand blijven als dat het gevolg zou hebben dat hij geen beroep meer zou kunnen doen op de hardheidsclausule. De minister heeft echter nog steeds de ruimte om de terugkijktermijn in te korten door de hardheidsclausule toe te passen, aldus [appellant].
    Het wettelijk kader
    4.    Voor de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.    Op grond van artikel 3.28, derde lid, aanhef en onder a, van de Wnb moet de minister beoordelen of er grond is om aan te nemen dat de aanvrager van de bevoegdheid om de jacht uit te oefenen misbruik zal maken, of zodanig gebruik zal maken dat hij een gevaar voor zichzelf, de openbare orde of de veiligheid kan gaan vormen. Bij de invulling van dat criterium heeft de minister beoordelingsruimte. Daarvoor heeft de minister de Cwm 2018 opgesteld, die ook van toepassing is op de aanvraag voor een jachtakte. In paragraaf 1.2 van Bijzonder deel B van de Cwm 2018, die gaat over de invulling van het ‘vrees voor misbruik’ criterium, worden transacties en strafbeschikkingen gelijkgesteld met onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraken. De minister mocht dus bij de toepassing van artikel 3.28, derde lid, aanhef en onder a, van de Wnb de aan [appellant] opgelegde strafbeschikkingen en transacties betrekken in zijn oordeel of [appellant] van zijn bevoegdheid om de jacht uit te oefenen misbruik zal maken.
                Verder wordt bij de beoordeling de psychische gesteldheid van de aanvrager betrokken. Risicofactoren betreffende de psychische gesteldheid van aanvragers of houders van een wapenverlof met het oog op potentieel misbruik van een (legaal) vuurwapen zijn niet alleen klinische factoren zoals een psychische stoornis of verslavingen, maar ook stressvolle omstandigheden zoals problemen in de relationele sfeer en specifieke kenmerken van de aanvrager, zoals agressie en crimineel gedrag. Anders dan [appellant] betoogt, moet de aanvrager van een jachtakte, als hij in tegenstelling tot de korpschef van mening is dat het voorhanden hebben van wapens en munitie wel aan hem kan worden toevertrouwd, dit aantonen met een schriftelijke verklaring van een arts of psychiater. Uit deze verklaring moet duidelijk blijken dat de arts of psychiater bekend is met de problemen van betrokkene en dat deze niet (langer) een belemmering vormen om aan betrokkene een vergunning te verlenen voor het voorhanden hebben van (vuur)wapens. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4079), bevindt degene aan wie een jachtakte is verleend zich in een uitzonderingspositie ten opzichte van andere burgers, voor wie het algemene verbod op het voorhanden hebben en dragen van wapens en munitie geldt. Deze uitzonderingspositie brengt mee dat in de houder van een jachtakte het vertrouwen moet kunnen worden gesteld dat hij zich strikt aan de toepasselijke regels zal houden en zich onthoudt van overtredingen die kunnen worden beschouwd als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde.
    5.2.    Omdat [appellant] in de acht jaar voorafgaand aan de aanvraag twee transacties is aangegaan vanwege het plegen van een misdrijf waarbij geweld of bedreiging met geweld heeft plaatsgevonden, mocht de minister op grond van artikel 3.28, derde lid, aanhef en onder a, van de Wnb, in samenhang gelezen met paragraaf 1.2 van Bijzonder deel B van de Cwm 2018, aannemen dat hij van de bevoegdheid om de jacht uit te oefenen misbruik zal maken, of zodanig gebruik zal maken dat hij een gevaar voor zichzelf, de openbare orde of de veiligheid kan gaan vormen. In dat geval moet de minister, gelet op de tekst van artikel 3.28, derde lid, aanhef en onder a, van de Wnb, de jachtakte weigeren. Anders dan [appellant] betoogt, sluit de Cwm 2018 in paragraaf 1.2 van Bijzonder deel B de toepasselijkheid van de hardheidsclausule uit in het geval van een beoordeling op grond van de Wnb, als er grond is om aan te nemen dat van de bevoegdheid om wapens of munitie voorhanden te hebben misbruik zal worden gemaakt dan wel dat de aanvrager hierdoor een gevaar voor zichzelf, de openbare orde of de veiligheid kan gaan vormen. De minister hoefde daarom niet de hardheidsclausule toe te passen. Al hetgeen [appellant] daaromtrent heeft aangevoerd, behoeft daarom geen bespreking. Dat de korpschef in het besluit van 17 mei 2018 artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wwm ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluit en dat de minister dat bij het besluit van 2 juli 2019 heeft gewijzigd, maakt niet dat [appellant] wel de hardheidsclausule kan inroepen. Inhoudelijk is de beoordeling van de korpschef en de minister hetzelfde geweest. Daarbij geldt dat ook de korpschef niet de hardheidsclausule mocht toepassen, omdat hij op grond van artikel 3.28, derde lid, aanhef en onder a, van de Wnb de aanvraag van [appellant] had moeten beoordelen. De minister heeft dus terecht geweigerd [appellant] een jachtakte te verlenen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd voor zover aangevallen.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2021
    176-857.
     
    BIJLAGE
     
    Wet natuurbescherming
    Artikel 3.26
    1. Het is verboden een geweer te gebruiken ter uitoefening van het bepaalde bij of krachtens deze wet:
    a. zonder een geldige jachtakte;
    […]
    Artikel 3.28
    1. De jachtakte wordt verleend door de korpschef, bedoeld in artikel 27 van de Politiewet 2012.
    […]
    3. De jachtakte wordt geweigerd indien:
    a. er grond is om aan te nemen dat de aanvrager van de bevoegdheid een geweer en munitie voorhanden te hebben, van de bevoegdheid om de jacht uit te oefenen, of van de hem toekomende bevoegdheden in het kader van beheer en schadebestrijding als bedoeld in paragraaf 3.4 misbruik zal maken, of zodanig gebruik zal maken dat hij een gevaar voor zichzelf, de openbare orde of de veiligheid kan gaan vormen;
    […]
    Circulaire wapens en munitie 2018
    A. Algemeen deel
    1.4.4.1. Verlening en verlenging
    […]
    Beoordeling van de aanvraag
    Na ontvangst van het aanvraagformulier en het inlichtingenformulier worden de volgende stappen doorlopen om te bepalen of de aanvrager in aanmerking komt voor de verlening van het gevraagde verlof:
    […]
    5. Controleer of het voorhanden hebben van (vuur)wapens en/of munitie aan de aanvrager kan worden toevertrouwd (zie onderdeel B 1). Hiertoe dienen minimaal de volgende bronnen geraadpleegd te worden:
    […]
    •Justitieel Documentatieregister;
    […]
    Overeenkomstige toepassing beoordeling jachtaktes
    Op basis van het bepaalde in paragraaf 1.2 van het Bijzonder deel (B) van de circulaire, onder ‘relatie met Wet natuurbescherming’, vindt de beoordeling van het vrees voor misbruik-criterium ten behoeve van de verstrekking en verlenging van jachtaktes ook plaats conform het hierboven omschreven beoordelingsproces.
    B. Bijzonder deel
    1.2. Invulling van het ‘vrees voor misbruik’ criterium
    Wapens en munitie vormen een potentieel ernstige bedreiging voor de veiligheid in de samenleving indien zij in handen komen van personen die onvoldoende betrouwbaar zijn om wapens en munitie voorhanden te hebben. Derhalve wordt er een restrictief beleid gevoerd waar het de toepassing van het criterium ‘geen vrees voor misbruik’ betreft.
    Degene aan wie een vergunning wordt verleend voor het voorhanden hebben van wapens en/of munitie komt in een bijzondere positie te verkeren ten opzichte van zijn medeburgers, voor wie immers het algemene wettelijke verbod geldt om wapens of munitie voorhanden te hebben. Die positie brengt met zich mee dat van de vergunninghouder stipte naleving van de (wapen)wettelijke voorschriften moet kunnen worden verlangd en dat van hem tevens wordt verwacht dat hij zich onthoudt van overtredingen die kunnen worden beschouwd als een (ernstige) aantasting van de rechtsorde.
    Het weigeren dan wel intrekken van een verlof is uitdrukkelijk geen strafrechtelijke sanctie, maar is een maatregel ter bescherming van de veiligheid in de samenleving. Tegen de achtergrond van het eerdergenoemde maatschappelijke belang, is daarom reeds geringe twijfel aan het verantwoord zijn van de te maken (of gemaakte) uitzondering - ook naar de vaste jurisprudentie van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State - voldoende reden om een verlof niet te verlenen respectievelijk in te trekken. Het spreekt voor zich dat die twijfel gebaseerd moet zijn op een objectief toetsbare motivering (zie hierna).
    Voor de beoordeling van de vraag of in een bepaald geval vrees voor misbruik bestaat worden in dit onderdeel een aantal concrete criteria gegeven. De korpschef zal aan de hand van deze criteria in elk geval afzonderlijk moeten bezien of er sprake is van ‘vrees voor misbruik’.
    Bij het onderzoek in verband met de vraag of er vrees voor misbruik bestaat kan gebruik worden gemaakt van informatie afkomstig uit de registers van de justitiële documentatie en van andere, politiële informatie, die afkomstig kan zijn uit verschillende bronnen.
    Bij dergelijk onderzoek kan blijken van:
    a. veroordelingen en andere rechterlijke uitspraken;
    […]
    Ad a. (veroordelingen en andere rechterlijke uitspraken)
    Strafbare feiten
    De aanvrager of houder van een in de Wet wapens en munitie genoemde vergunning mag op het moment van de aanvraag en tijdens het houderschap niet:
    […]
    b. binnen de laatste acht jaren zijn veroordeeld wegens:
    […]
    2. het plegen van een misdrijf waarbij geweld of bedreiging met geweld heeft plaatsgevonden;
    […]
    Transacties en strafbeschikkingen
    Vrijwillige betaling van een geldsom, als bedoeld in artikel 74 van het Wetboek van Strafrecht (een transactie met het Openbaar Ministerie), of als bedoeld in artikel 257a, 257b en 257ba van het Wetboek van Strafvordering (een strafbeschikking, opgelegd door het Openbaar Ministerie of door een opsporingsambtenaar) wordt gelijk gesteld met een onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak.
    […]
    Afwijking termijnen
    Er is ruimte om (gemotiveerd) van bovengenoemde leidraad af te wijken. De korpschef kan indien het gaat om een (toekomstig) vergunninghouder een kortere periode hanteren als de aard of de ernst van de verweten gedragingen, de kans op recidive, de recente persoonlijke ontwikkelingen van de betrokkene, de pleegdatum of eventuele disculperende omstandigheden dat toelaten. Zo hoeft bijvoorbeeld een lichte onregelmatigheid met betrekking tot de naleving van de aan een vergunning verbonden voorschriften en beperkingen, niet zonder meer te leiden tot intrekking of weigering van een vergunning maar kan dit, afhankelijk van de omstandigheden, worden afgedaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing.
    […]
    Psychische gesteldheid
    In beginsel is het niet verantwoord om aan iemand die - door oorzaken van zowel interne, als externe aard - onder sterke psychische druk staat, wat tot uitdrukking komt in een onvoorspelbaar gedragspatroon of (bijvoorbeeld) alcohol- en drugsmisbruik en waarbij de indruk bestaat dat de vergunninghouder zichzelf niet in de hand heeft, het voorhanden hebben van vuurwapens en munitie toe te vertrouwen. In het bezit van een vuurwapen zou de vergunninghouder een gevaar zijn voor zichzelf en voor de openbare orde en veiligheid. Indien de aanvrager of vergunninghouder - in tegenstelling tot de korpschef - van mening is dat het voorhanden hebben van wapens en munitie wel aan hem kan worden toevertrouwd dan dient hij dit aan te tonen middels een schriftelijke verklaring van een arts/psychiater. Uit deze verklaring moet duidelijk blijken dat de arts/psychiater bekend is met de problemen van betrokkene en dat deze niet (langer) een belemmering vormen om aan betrokkene een vergunning te verlenen voor het voorhanden hebben van (vuur)wapens. Een dergelijke verklaring wordt dan in de beoordeling betrokken, maar daaraan hoeft niet altijd doorslaggevende betekenis te worden toegekend. Dat is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Zo mag van iemand die recent nog onder behandeling was in verband met zijn psychische gesteldheid, worden verwacht dat hij over een langere periode aantoont dat zijn psychische gesteldheid niet meer aan het bezit van wapens en munitie in de weg staat.
    Risicofactoren betreffende de psychische gesteldheid van aanvragers of houders van een wapenverlof met het oog op potentieel misbruik van een (legaal) vuurwapen zijn:
    • Klinische factoren (psychische stoornis, verslaving, gedwongen opname, forensische zorg en suïcidale gedachten);
    • Stressvolle omstandigheden (problemen in relationele sfeer, problemen in de arbeidssfeer of opleiding, gebrekkig sociaal steunsysteem en stressvolle levensomstandigheden);
    • Specifieke kenmerken van de aanvrager (agressie, crimineel gedrag, impulsiviteit en zelfregulatie, zelfstandige handelingsbekwaamheid, fascinatie voor geweld, extreme uitingen en/of uitingen van radicalisering).
    Deze risicofactoren worden in het aanvraagproces in ieder geval meegewogen. Daarbij gaat het niet zozeer om de klinische kant van de psychische aandoening, maar veel meer om het risico dat de aandoening inhoudt voor risicovol gedrag.
    […]
    Relatie met de Wet natuurbescherming
    Indien er grond is om aan te nemen dat van de bevoegdheid om wapens of munitie voorhanden te hebben misbruik zal worden gemaakt dan wel dat de aanvrager hierdoor een gevaar voor zichzelf, de openbare orde of de veiligheid kan gaan vormen, dan dient een gevraagde jachtakte te worden geweigerd (zie artikel 3.28, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet natuurbescherming). […] De termen ‘vrees voor misbruik’ en ‘het niet langer kunnen toevertrouwen’ in de WWM en de hierboven weergegeven termen in de Wet natuurbescherming vallen inhoudelijk samen.
    Hetgeen hierboven omtrent ‘vrees voor misbruik’ en ‘het niet langer kunnen toevertrouwen’ is aangegeven, geldt derhalve ook bij de toepassing van de Wet natuurbescherming.