ECLI:NL:GHAMS:2025:1067, Gerechtshof Amsterdam, 22-04-2025, 200.330.471/01
Gerechtshof Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Procedure over de weigering van de Gemeente Amsterdam om aan Lovers privaatrechtelijke toestemming te geven voor gebruik van een steiger in de gebied, een deel van het Open Havenfront aan de stadskant van het Centraal Station in Amsterdam. Is de weigering van de Gemeente om privaatrechtelijke toestemming voor het aanbrengen van een kassahuisje op die steiger en daar het innemen van twee ligplaatsen in strijd met (stilzwijgende) afspraken uit het verleden en/of handelt de Gemeente daarmee onrechtmatig?

GERECHTSHOF AMSTERDAM   
    
    
      afdeling civiel recht en belastingrecht, team I
    
    
    
      zaaknummer 	: 200.330.471/01
      zaaknummer rechtbank Amsterdam	: C/13/720996 / HA ZA 22-591
    
    
    
      
        arrest van de meervoudige burgerlijke kamer van 22 april 2025
      
    
    
    
      inzake
    
    
    
      
        REDERIJ [appellant] B.V.,
      gevestigd te Amsterdam,
      appellante,
      advocaat mr. S. Levelt te Amsterdam,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        GEMEENTE AMSTERDAM
      
      zetelend te Amsterdam,
      geïntimeerde,
      advocaat mr. I.M.C.A. Reinders Folmer te Amsterdam.
    
    
    
      Partijen worden hierna [appellant] en de Gemeente genoemd.
    
    
    
  
  
    
      1De zaak in het kort
    
    
      Deze zaak gaat over de weigering van de Gemeente om aan [appellant] privaatrechtelijke toestemming te geven voor gebruik van een steiger in de [plaats 1] , een deel van het [gebied] aan de stadskant van het Centraal Station in Amsterdam. De vorderingen van [appellant] strekken ertoe dat zij de beschikking krijgt over een (semi-)exclusieve op- en afstaplocatie aan de noordzijde van de [plaats 1] met een kassahuisje en twee ligplaatsen. [appellant] stelt dat de Gemeente door de privaatrechtelijke toestemming te weigeren afspraken schendt en onrechtmatig handelt. Zij vordert ook dat voor recht zal worden verklaard dat de Gemeente schadeplichtig is als zij niet voorziet in de door [appellant] bedoelde (semi-)exclusieve op- en afstaplocatie. 
      De rechtbank heeft de vorderingen van [appellant] afgewezen. [appellant] is het daar niet mee eens. Het hof bekrachtigt het vonnis van de rechtbank.
    
    
    
  
  
    
      2Het geding in hoger beroep
    
    
      
        [appellant] is bij dagvaarding van 15 juni 2023 in hoger beroep gekomen van een vonnis van 22 maart 2023 van de rechtbank Amsterdam, onder bovenvermeld zaaknummer gewezen tussen [appellant] als eiseres en de Gemeente als gedaagde.
    
    
    
      Partijen hebben daarna de volgende stukken ingediend:
    
    - memorie van grieven, met producties,
    - memorie van antwoord, met producties.
    
    
      Partijen hebben de zaak tijdens de mondelinge behandeling van 30 januari 2025 aan de hand van spreekaantekeningen die zijn overgelegd laten toelichten, [appellant] door haar advocaat en mr. L.W. Tellegen, advocaat te Amsterdam, de Gemeente door mrs. S.E. Vlaanderen en J. Liauw-A-Joe, advocaten te Amsterdam.
      Voorafgaand aan de mondelinge behandeling heeft [appellant] producties (tot en met 71) toegezonden.
    
    
    
      Ten slotte is arrest gevraagd.
    
    
    
      
        [appellant] heeft geconcludeerd dat het hof het bestreden vonnis zal vernietigen en, uitvoerbaar bij voorraad: 
    
    
      
        i) haar vorderingen voor zover in deze stand van de procedure mogelijk alsnog geheel toe te wijzen, 
      
      
        ii) de Gemeente zal veroordelen binnen veertien dagen na oplevering van de [plaats 1] te voorzien in een afvaartlocatie voor [appellant] aan de noordzijde van de [plaats 1] van het [gebied] tenminste bestaande uit een steiger met een breedte van drie meter en een lengte van 30 meter voorzien van een gebouw ten behoeve van ticketverkoop met dezelfde afmetingen als het kassahuis waarvoor een omgevingsvergunning is verleend bij besluit van 17 maart 2016 (kenmerk [nummer] ) dan wel bestaande uit een gelijkwaardige voorziening, waarvan de instandhoudingstermijn onbepaald is dan wel bepaald is namelijk in ieder geval tot en met de feitelijke uitvoering van de in de Nota Varen Deel 2 voorziene verdeling van de op- en afstaplocaties in de [plaats 1] , 
      
      
        iii) de Gemeente zal verbieden de aanwezigheid op en het gebruik van de hiervoor beschreven op- en afstaplocatie daarbij mede inbegrepen het innemen van een ligplaats met twee vaartuigen aan [appellant] te ontzeggen of te beletten en deze aanwezigheid en dat gebruikte gehengen en gedogen, en 
      
      
        iv) voor recht zal verklaren dat de Gemeente de schade van [appellant] die het gevolg is van niet binnen veertien dagen na oplevering van de [plaats 1] te voorzien in de hiervoor beschreven op- en afstaplocatie voor [appellant] te vergoeden en te verklaren dat deze schade bij staat dient te worden opgemaakt.
      
    
    
    
      De Gemeente heeft geconcludeerd dat de grieven van [appellant] falen en dat [appellant] geen belang
      heeft bij haar vorderingen, met – uitvoerbaar bij voorraad – veroordeling van [appellant] in de proceskosten in hoger beroep.
    
    
    
      Beide partijen hebben in hoger beroep bewijs van hun stellingen aangeboden.
    
    
    
  
  
    
      3Feiten
    
    
      De rechtbank heeft onder 2 van het bestreden vonnis de feiten vastgesteld die zij tot uitgangspunt heeft genomen. Samengevat en waar nodig aangevuld met andere feiten, komen de feiten neer op het volgende.
    
    
    
      3.1.
      
        [appellant] is sedert de jaren vijftig van de vorige eeuw actief in passagiersvaart op het binnenwater van de Gemeente. Zij heeft verspreid over de stad verschillende op- en afstaplocaties en is actief vanuit verschillende delen van het [gebied] aan de stadskant van het Centraal Station in Amsterdam, dat bestaat uit een [plaats 2] , een [plaats 1] en een [plaats 3] , zoals hieronder afgebeeld:
      
      
        
          
        
      
      
    
    
      3.2.
      
        [appellant] heeft haar thuisbasis aan de zuidkant van de [plaats 3] . Zij gebruikt daar een grote locatie met verschillende op- en afstapplekken en ligplaatsen en een groot en opvallend bedrijfspand met onder meer een kassahuis, een winkel en een koffiehuis. In de [plaats 2] heeft [appellant] een op- en afstaplocatie met ligplaatsen bij het Noord-Zuid Hollandsch Koffiehuis.
      
    
    
      3.3.
      In 1987 is [appellant] vanaf een openbare steiger aan de noordzijde van de [plaats 1] (hierna: de steiger) een lijndienst gaan verzorgen die in 1991 Artis Express is gaan heten en sinds 1993 onderdeel is van NS dagtochtarrangementen. De rederijen [naam 5] en Holland International gebruikten al langer steigers in de [plaats 1] . In 1992 heeft [appellant] een kassahuisje met bijbehorende voorzieningen en vlaggenmasten aangebracht op de steiger.
      
    
    
      3.4.
      Bij besluit van 11 februari 1994 en daaropvolgende besluiten heeft de Gemeente een vergunning verleend aan [appellant] voor de lijndienst, waarin de steiger wordt genoemd als halteplaats. Bij besluit van 9 december 1994 is aan [appellant] een vergunning verleend voor bedrijfsmatig vervoer van personen te water ten behoeve van de Artis Express (hierna: de 1994-vergunning). In de bijbehorende bijlage is het toegestaan gebruik van de steiger omschreven als ‘uitsluitend voor het laten in- en uitstappen van passagiers; overig gebruik van de steiger niet toegestaan; er mag slechts met één vaartuig tegelijk aan de steiger worden afgemeerd’.
      
    
    
      3.5.
      In 1997 heeft de Gemeente een handhavingsbesluit genomen tegen het kassahuisje en de vlaggenmasten op de steiger (hierna: het handhavingsbesluit). 
      
    
    
      3.6.
      
        De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft bij uitspraak van 8 september 1998 onder meer het volgende overwogen over het handhavingsbesluit (aangeduid als ‘de aanschrijving’) en de 1994-vergunning (aangeduid als ‘de vergunning’):  
        
          “Burgemeester en wethouders hebben de aanschrijving gebaseerd op overtreding van het bepaalde in artikel 8.2 van de APV.
        
        
          (…) 
        
        
          Het kassahuisje is een permanent op de steiger geplaatst gebouwtje. Het plaatsen moet worden aangemerkt als bouwen, waarop de Woningwet van toepassing is en niet voormeld verbod. Hetzelfde geldt voor het plaatsen van de vlaggenmasten, permanent aanwezige constructies van aanzienlijke hoogte. Dit betekent dat burgemeester en wethouders de aanschrijving ten onrechte hebben gebaseerd op overtreding van die bepaling.
        
        
          (…) 
        
        
          Gelet op deze bepalingen kunnen burgemeester en wethouders bij het verlenen van de vergunning bepalen, op welke plaatsen mag worden afgemeerd en tevens aan de vergunning voorwaarden verbinden ter behartiging van ordening van het gebruik van het water. Aangezien het afgemeerd liggen aan een steiger een vorm van gebruik van het water is, kunnen de voorwaarden ook daarop betrekking hebben.
        
        
          (…)
        
        
          De vergunning betreft het gebruik van een openbare steiger. Appellante [ [appellant] , hof] heeft een afvaartlocatie [de thuisbasis van [appellant] in de [plaats 3] , hof], waarvandaan haar rondvaartboten vertrekken, op geringe afstand van deze steiger. De bestreden voorwaarde strekt ertoe te voorkomen dat ook de openbare steiger door appellante wordt gebruikt als ware het een afvaartlocatie.
        
          (…)
        
        
          Gezien het voorgaande, is het hoger beroep, voor zover het de uitspraak van de rechtbank op  het beroep tegen het besluit van burgemeester en wethouders van 14 november 1995 betreft [de ongegrondverklaring van het beroep tegen de hiervoor in 3.4 weergegeven voorwaarde die is verbonden aan de 1994-vergunning, hof], ongegrond.”
      
      
    
    
      3.7.
      Na de uitspraak van de Afdeling heeft de Gemeente geen nieuw handhavingsbesluit genomen.
      
    
    
      3.8.
      
        In verband met bouwwerkzaamheden in het [gebied] ten behoeve van de
        aanleg van de Noord/Zuidlijn kon er tijdelijk niet onder de Sint Nicolaasbrug worden gevaren. Daardoor was de [plaats 2] vanaf het centrum ontoegankelijk. Er is daarom tijdelijk een alternatieve locatie in de [plaats 1] gecreëerd voor de rederijen die actief waren in de [plaats 2] , waaronder [appellant] die daar op- en afstapplaatsen en ligplaatsen had. Daarover is de Gemeente in overleg getreden met de rederijen die actief waren in de [plaats 2] en de [plaats 1] . Dit heeft geresulteerd in afspraken die zijn vastgelegd in de brief van 25 november 2002 van de Gemeente aan de betrokken rederijen, waaronder [appellant] (hierna: de 2002-afspraken). Daarin staat onder meer: 
        
          “Het plan ziet er als volgt uit (zie ook bijgaande tekening):
        
      
      
        
          
            De lijndiensten van [appellant] en Canalbus krijgen ieder een halteplaats, direct aan de westzijde van de westelijke voetgangersroute. Daarbij worden twee diagonale steigers gerealiseerd om te voorkomen dat de uitstapsteiger van [naam 5] niet meer bereikbaar is. (…)
          
        
        
          
            De huidige openbare steiger wordt niet vervangen. Binnenkort gaat een afmeerverbod van kracht.
          
        
      
      
        
          (…)
        
        
          Voor alle duidelijkheid wil ik hierbij nog melden dat bovenstaande betekent dat er geen kassahuisjes of andere voorzieningen worden toegestaan op de nieuwe steigers, (…).
        
      
      
      
        
          Tenslotte wil ik benadrukken dat het hier gaat om een tijdelijke situatie. Hier kunnen geen rechten aan worden ontleend voor de inrichting van de definitieve situatie.”
        
      
      
    
    
      3.9.
      Hieronder staat een afbeelding die de Gemeente heeft gemaakt van de voor 25 november 2002 bestaande situatie in de [plaats 1] . [appellant] maakte gebruik van de steiger aan de noordzijde die is aangeduid met haar naam en ‘openbare steiger’. ‘TUI ex HINT’ is de aanduiding van Holland International, dat in 2005 is opgegaan in Canal dat op haar beurt inmiddels is opgegaan in [naam 4] .
      
      
        
          
        
      
      
    
    
      3.10.
      Op basis van de 2002-afspraken is de [plaats 1] tijdelijk opnieuw ingericht. De steiger met kassahuisje is verwijderd. Er werden twee ‘vingersteigers’ gecreëerd, waarvan [appellant] en Canal gebruik konden maken voor hun lijndiensten. Het in 2002 vigerende bestemmingsplan voorzag niet in de mogelijkheid van een kassahuisje en/of een gebouw ten behoeve van ticketverkoop. Hieronder staat een afbeelding die de Gemeente heeft gemaakt van de tijdelijke situatie in de [plaats 1] .
      
      
        
          
        
      
      
      
        De in de tijdelijke situatie door [appellant] gebruikte steiger wordt hierna aangeduid als ‘de vingersteiger’.
      
      
    
    
      3.11.
      Het bestemmingsplan Stationseiland dat in 2003 van kracht werd, voorzag in de mogelijkheid om vrijstelling te verlenen op het verbod om gebouwen op te richten boven gronden met de bestemming ‘water’ ten behoeve van “een gebouw voor kaartverkoop, met wachtruimten aan de noordoever van het [gebied] ”. 
      
    
    
      3.12.
      
        Bij besluit van 30 juli 2004 heeft het college van B&W aan [appellant] een bouwvergunning verstrekt voor het oprichten van een kassahuisje op de vingersteiger (hierna: de 2004-bouwvergunning). De 2004-bouwvergunning vermeldt onder meer dat het vergunde bouwwerk bestemd is om te voorzien in een tijdelijke behoefte en 
        
          “- dat de tijdelijke instandhouding blijkt uit de beperkte instandhoudingtermijn van de steiger waarop het kassahuisje wordt gerealiseerd”.
        
        
          [appellant] heeft het vergunde kassahuisje gebouwd en in gebruik genomen.
      
      
    
    
      3.13.
      
        De gemeenteraad heeft op 30 november 2005 het Masterplan Stationseiland Amsterdam goedgekeurd. Ten aanzien van de [plaats 1] , noordzijde, wordt vermeld:
        
          “Om het eilandkarakter te benadrukken en de rondvaartboten ruimte te geven wordt het historische [gebied] vergroot. Voorzieningen voor de rondvaartrederijen vinden plek in een familie van kassahuisjes op de verlaagde kades. Met deze herinrichting ontstaat een entree die Amsterdam waardig is.”
        
        Op de tekening is een lange steiger met ruimte voor vier rondvaartboten ingetekend met in het midden plaats voor een ‘familie van kassahuisjes’.
      
      
    
    
      3.14.
      Het Masterplan is verwerkt in het Ontwerpboek Stationseiland-Prins Hendrikkade van 1 januari 2012, waarin de beoogde eindsituatie van de [plaats 1] wordt beschreven. In de beschrijving is opgenomen dat een van de steigers bedoeld is voor de Artis Express en de Canalbus. Dat is als volgt verbeeld:  
      
        
          
        
      
      
    
    
      3.15.
      
        De Gemeente heeft in 2012 gesprekken gevoerd met de betrokken rederijen, waaronder [appellant] , over de beoogde definitieve inrichting van de [plaats 1] na afronding van de werkzaamheden (hierna: het 2012-overleg). De notulen van het 2012-overleg van 17 februari 2012 vermelden onder meer:
        
          “De rederijen wordt gevraagd aan te geven wat hun voorkeurspositie zou zijn.
        
        
          (…)
        
        
          De gemeente wil af van de huidige overeenkomsten en het gedogen van hetgeen er nu zonder
        
        
          vergunning staat. De gemeente wil goede zakelijke overeenkomsten sluiten over het gebruik
        
        
          van het huisje, het land en het waterperceel. De gemeente wil een marktconforme vergoeding
        
        
          ontvangen die gebaseerd is op de waarde van de grond.”
        
      
      
    
    
      3.16.
      Op 14 maart 2012 heeft de Gemeente het Voorlopig Ontwerp Maaiveld Stationseiland en Prins Hendrikkade vastgesteld. De daarin opgenomen verbeelding van de beoogde eindsituatie komt overeen met die in het Ontwerpboek.
      
    
    
      3.17.
      
        In het Memo Plan van aanpak rederijen Stationseiland van de Gemeente van 11 april 2012 staat onder meer:
        
          “Aan de noordzijde van het Midden [gebied] komen drie rederijen; rederij [naam 5] , de
        
        
          Canalbus en de Museumboot. De indeling van de kassahuisjes en de indeling van de
        
        
          afvaartlocaties aan de steiger is nog niet bepaald. De gemeente en de drie rederijen zijn
        
        
          voornemens in 2012 hier gezamenlijk uit te komen. Op een nieuwe tekening worden de huidige locaties van de rederijen en de indeling aan het Midden [gebied] inzichtelijk gemaakt.”
        
      
      
    
    
      3.18.
      
        In de notulen van het 2012-overleg van 19 april 2012 staat onder meer:
        
          “De rederijen geven aan in 2012 gezamenlijk met een voorstel te komen om de indeling
        
        
          van de kassahuisjes en het gebruik van de steiger te bepalen.
        
        
          (…) 
        
        
          De heer Gerson [namens de Gemeente, hof] stelt voor om op korte termijn individuele gesprekken te gaan houden met de rederijen over de prijsvorming.
        
          (…)
        
        
          Daarnaast geeft mevrouw van der Stoel [namens [appellant] , hof] aan dat de rederijen tot september willen nadenken alvorens met de gemeente aan tafel te gaan.”
      
      
    
    
      3.19.
      In september 2012 verscheen het rapport ‘Het roer moet om’ van SEO Economisch Onderzoek (hierna: het SEO-rapport), dat in opdracht van de Gemeente onderzoek had gedaan naar de vraag of de bestaande marktordening van bedrijfsmatig passagiersvervoer zou moeten worden aangepast om de toenemende drukte (en dus) schaarste het hoofd te bieden. SEO adviseerde onder meer om de steigers voor iedereen toegankelijk te maken en alleen te gebruiken als op- of afstap van passagiers, niet als ligplaats. 
      
    
    
      3.20.
      
        In de notulen van het 2012-overleg van 4 oktober 2012 staat onder meer:
        
          “In het laatste overleg op 19 april 2012 is afgesproken dat de drie rederijen gezamenlijk met een voorstel komen om de indeling van de kassahuisjes en het gebruik van de steiger te bepalen. Karel [appellant] geeft aan dat er amper overleg heeft plaatsgevonden. De partijen zijn in een patstelling terecht gekomen. (…) Over de kassahuisjes lijkt op dit moment minder conflict te zijn.
        
        
          (…)
        
        
          
            [naam 1] [namens de Gemeente, hof] geeft aan dat hij afzonderlijke gesprekken heeft gehad met de drie rederijen. Tijdens die gesprekken is informatie verstrekt over de systematiek
        
          van grondwaardebepaling.”
        
      
      
    
    
      3.21.
      Op 8 oktober 2012 heeft [appellant] een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd verkregen voor zes vaartuigen en de dienst Artis Express.
      
    
    
      3.22.
      
        Vanwege de aanbevelingen in het SEO-rapport heeft de Gemeente eind november 2012 besloten het 2012-overleg te staken totdat het college van B&W een beslissing zou hebben genomen over een (eventuele) nieuwe koers voor de commerciële passagiersvaart. In de notulen van het 2012-overleg van 21 november 2012 waaraan [appellant] ook deelnam staat onder meer:
        
          “- SEO onderzoek
        
        
          Door SEO is in opdracht van Waternet onderzoek gedaan naar een betere marktordening van bedrijfsmatig passagiersvervoer in de Amsterdamse grachten. (…) Het college heeft nog geen standpunt bepaald. 
        
        
          (…) 
        
        
          Op dit moment, nu het beleid/standpunt van het college nog onzeker is, is het verzoek van Waternet richting projecten om vooralsnog geen langdurige verplichtingen aan te gaan.
        
      
      
      
        
          Planning
          : Waternet start binnenkort met een consultatieronde. 
        
        
          (…) 
        
        
          Er worden meerdere beleidsrichtingen/varianten voor de zomer van 2013 aan het college van B&W voorgelegd. Na de zomer 2013 wordt de besluitvorming hierover verwacht. Vervolgens wordt het implementatie traject opgestart.
        
        
          (…)
        
        
          
            [naam 2] [namens de Gemeente, hof] wil voorstellen om dit overleg bij deze op te heffen. Hier wordt mee ingestemd.
        
          
            [naam 3] [namens Holland International, hof] geeft aan dat er mogelijk een kleinere werkgroep door moet en wanneer er meer duidelijkheid is wat het college wil dan weer een groter overleg beleggen.”
      
      
    
    
      3.23.
      Per 2013 is het onderscheid tussen rondvaarten en lijndiensten met de inwerkingtreding van de herziene Verordening op het binnenwater 2010 (Vob 2010) vervallen. De houder van een exploitatievergunning kan zelf kiezen of het vergunde vaartuig wordt ingezet voor reguliere rondvaart of voor lijndienst. Ook hierna blijft een rondvaart op vaste tijden die vertrekt vanaf de [plaats 1] en tevens Artis aandoet, een vast onderdeel van de door [appellant] aangeboden dienstverlening.
      
    
    
      3.24.
      In 2013 heeft de Gemeente op basis van het SEO-rapport een nieuw vaarbeleid geïntroduceerd met als doelstellingen de toetreding van nieuwe partijen mogelijk te maken, het stimuleren van kleine en schone vaartuigen en het realiseren van meer ligplaatsen.
      
    
    
      3.25.
      De Sint Nicolaasbrug is op 7 november 2013 weer opengegaan. De tijdelijke situatie in de [plaats 1] heeft daarna voortgeduurd in verband met de werkzaamheden aan het project De Entree.
      
    
    
      3.26.
      Bij besluit van 19 december 2013is een nieuw bestemmingsplan Stationseiland vastgesteld. Dit voorziet aan de noordzijde van de [plaats 1] in steigers en een bestemmingsvlak ‘Dienstverlening’ waarbinnen het oprichten van gebouwen is toegestaan. 
      
    
    
      3.27.
      
        Bij besluit van 17 maart 2016 heeft het college van B&W op aanvraag van [appellant] een omgevingsvergunning voor onbepaalde tijd voor het kassahuisje op de steiger aan de noordzijde in de [plaats 1] verleend (hierna: de 2016-omgevingsvergunning). Daarin staat onder meer:
        
          “
          · 
          deze omgevingsvergunning slechts de krachtens de Wabo gegeven toestemming het
        
        
          kassahuis op te richten omvat en uitdrukkelijk 
          niet
           de privaatrechtelijke toestemming van de gemeente Amsterdam, als eigenaar van de grond en de daarop gebouwde openbare steiger, om het kassahuis op de aangevraagde locatie op te richten. Bij brief van 3 maart 2016 heeft de directeur Grond & Ontwikkeling van de gemeente Amsterdam u medegedeeld 
          geen
           privaatrechtelijke toestemming te verlenen voor het realiseren van het kassahuis op de openbare steiger.”
        
      
      
    
    
      3.28.
      
        Op 19 mei 2016 heeft de Gemeente ‘duidingsbrieven’ gestuurd aan de rederijen met beschrijvingen van de steigers die zij gebruikten. In de aan [appellant] gerichte duidingsbrief staat onder meer:
        
          “ [gebied] Midden:
        
        
          Op de A-locatie ' [gebied] Midden' heeft u een kassahuis in gebruik op de openbare
        
        
          steiger. Voor het kassahuis is recentelijk een omgevingsvergunning verleend. De gemeente heeft u onlangs schriftelijk bericht dat de omgevingsvergunning niet tevens de privaatrechtelijke toestemming behelst van de gemeente als eigenaar van de steiger.
        
      
      
      
        
          Grondslag gebruik
        
        
          De openbare steiger is eigendom van de gemeente. Het kassahuis is door natrekking
        
        
          eveneens eigendom van de gemeente. U gebruikt het kassahuis en de steiger zonder
        
        
          toestemming van de gemeente.”
        
      
      
      
        In de aan [naam 4] gerichte duidingsbrief staat onder meer:
        
          “Open Haven Front Midden:
        
        
          Op de A-locatie ' [gebied] Midden' heeft u een steiger in gebruik met daarop een kassahuis. Ook heeft u het kassahuis aan de noordzijde, op de openbare steiger, in gebruik. De steiger is duurzaam verbonden met de kade en het onderliggend perceel. Op de locatie heeft u tevens een opstal in gebruik als kantoorruimte. In 1969 is met uw rechtsvoorganger een huurovereenkomst gesloten voor de verhuur van grond, bestemd tot het hebben van een opstal dienende tot kantoor en verkoopruimte en voor de verhuur van een waterperceel. Op deze locatie heeft u, in verband met werkzaamheden aan de Noord Zuidlijn, tijdelijke opstallen opgericht. Deze opstallen blijven in dit overzicht buiten beschouwing.
        
      
      
      
        
          Grondslag gebruik:
        
      
      
        - De gemeente is eigenaar van het grond- en waterperceel waarin de steiger met daarop een kassahuis is gebouwd. Dit perceel wordt aan u verhuurd door de gemeente. De steiger is door natrekking met de kade en het onderliggend perceel eigendom geworden van de gemeente. Het kassahuis is door natrekking met de steiger eveneens eigendom geworden van de gemeente;
      
      
        - Ook voor de kantoorruimte geldt dat de opstal door natrekking met het perceel van de gemeente, eigendom is geworden van de gemeente. Het perceel waarop de kantoorruimte is gebouwd, is eveneens aan u verhuurd door de gemeente (uit hoofde van eenzelfde huurovereenkomst als bovengenoemd waterperceel);
      
      
        - De openbare steiger, waarop u een kassahuis heeft geplaatst en gebruikt, is eigendom van de 
      
      
        gemeente. Het kassa huis is door natrekking met de steiger eigendom geworden van de gemeente. U gebruikt het kassahuis zonder toestemming van de gemeente.”
      
      
      
        In de aan [naam 5] gerichte duidingsbrief staat onder meer:
        
          “ [gebied] Midden:
        
        
          Op de A-locatie ' [gebied] Midden' heeft u twee steigers in gebruik. Op één van de twee steigers (de tijdelijke steiger) heeft u een kassa huis geplaatst. Beide steigers zijn duurzaam verbonden met het onderliggend perceel en met de kade. De tijdelijke steiger wordt hierna aangeduid als steiger II, de andere steiger als steiger 1.
        
      
      
      
        
          Grondslag gebruik:
        
      
      
        - U gebruikt steiger I sedert 1930. In 1931 verleende de gemeente u toestemming voor het gebruik van de steiger. De steiger is door natrekking met de kade en met het onderliggend perceel eigendom van de gemeente;
      
      
        - De tijdelijke steiger is door natrekking met de kade en met het onderliggend perceel eigendom van de gemeente. U gebruikt de steiger met toestemming van de gemeente. Het kassa huis op de steiger is eveneens door natrekking eigendom van de gemeente;”
      
      
    
    
      3.29.
      
        Bij brief van 26 september 2016 heeft de Gemeente aan [appellant] geschreven – voor zover van belang:
        
          Op de A-locatie [gebied] Midden maakt u gebruik van een water- en grondperceel met tijdelijke openbare steiger (op de tekening (Bijlage 1) aangeduid met cijfer 4). Op deze openbare steiger heeft u een kassahuisje geplaatst (T5). Deze tijdelijke openbare steiger is wegens de werkzaamheden aan de Noord/Zuidlijn door de gemeente gerealiseerd.
        
        
          De openbare steiger is voor rekening van de gemeente aangelegd en het daarop geplaatste
        
        
          kassahuisje is door natrekking eigendom geworden van de gemeente.
        
        
          De gemeente heeft geen huurovereenkomst met u gesloten ten aanzien van het gebruik.
        
        
          In afwijking van hetgeen in de duidingsbrief is vermeld, heeft de gemeente u tijdelijke
        
        
          toestemming gegeven voor het gebruik van water- en grondperceel met deze steiger met daarop een kassahuisje, op grond waarvan een bruikleenovereenkomst voor bepaalde tijd (namelijk gerelateerd aan de werkzaamheden in de [plaats 1] ) is ontstaan.
        
        
          Opzegging bruikleen-, huur- en overige overeenkomsten/aanzegging ontruiming
        
        
          Het College zegt hierbij namens de gemeente de bruikleenovereenkomst op en zekerheidshalve
        
        
          alle (overige) mogelijke tussen de gemeente en u geldende (stilzwijgende) bruikleen-, huur- en/of overige overeenkomst(en) betreffende uw gebruik van een waterperceel en/of grondperceel en/met daarin/ daarop gelegen steiger en/of andere gebouwen, werken en of beplantingen op deze A-locatie op tegen 31 december 2019 onder aanzegging van de ontruiming tegen diezelfde datum. Dit betekent dat u uiterlijk op 31 december 2019 het gebruik moet hebben gestaakt en het gebruikte moet hebben ontruimd.
        
      
      
    
    
      3.30.
      
        De werkzaamheden voor het project De Entree vergden dat de [plaats 1] werd ontruimd; de [plaats 1] moest worden afgegraven ten behoeve van de te realiseren fietsenkelder. In verband daarmee heeft de Gemeente bij brief, door [appellant] per exploot ontvangen op 27 oktober 2017, de ‘mogelijkerwijs’ tussen de gemeente en [appellant] geldende overeenkomsten ter zake van het gebruik van de [plaats 1] opgezegd. [appellant] heeft zich hiertegen verzet. Partijen hebben onderhandeld over een vaststellingsovereenkomst (hierna: de VSO) met afspraken over ontruiming van de [plaats 1] en een bruikleenovereenkomst met betrekking tot de tijdelijke locatie in de [plaats 3] . De considerans van de VSO vermeldt onder meer dat:
        
          “d) de Rederij uitdrukkelijk niet akkoord gaat of berust in een definitieve opzegging van de Gemeente aangezien een tijdelijke verplaatsing uit de [plaats 1] is ingegeven door de werkzaamheden vanuit het project, zodat de terugkeer naar de locatie en faciliteiten na voltooiing van deze werkzaamheden het uitgangspunt dient te zijn, de Rederij zich op het standpunt stelt dat zij recht en aanspraak heeft op (het gebruik van) de Percelen, althans dat aan de Gemeente het recht moet worden ontzegd de voortzetting van het bestaande gebruik van de Percelen te (doen) beëindigen, zodat de Rederij zich daarom alle rechten en aanspraken voor wat betreft de terugkeer naar de huidige situatie en faciliteiten op de Percelen na voltooiing van het project voorbehoudt;”
        
        
          [appellant] heeft vervolgens meegewerkt aan tijdelijke verplaatsing van haar activiteiten in de [plaats 1] naar de [plaats 3] .
      
      
    
    
      3.31.
      
        Nadat was gebleken dat het in 2013 geïntroduceerde vaarbeleid in strijd was met het Unierecht, heeft de Gemeente in 2018 de uitwerking van een nieuw vaarbeleid ter hand genomen. Dat heeft geresulteerd in de Nota’s Varen Deel 1 en Deel 2. De belangrijkste maatregel uit de Nota Varen Deel 1 voor de passagiersvaart is de introductie van een volumebeleid waarbij ook toetreders tot de markt een kans krijgen. Er worden maximaal 550 tijdelijk exploitatievergunningen voor passagiersvaart verstrekt. De Nota Varen Deel 2 (ook wel: de Nota Op- en Afstappen Passagiersvaart) beschrijft de benodigde maatregelen ter ondersteuning van een nieuw op- en afstap- en ligplaatsbeleid. Daarin staat onder meer:
        
          “2. Huidige situatie
        
        
          Om gericht beleid te kunnen formuleren voor het op- en afstappen van de passagiersvaart
        
        
          dient de startsituatie goed in beeld te zijn. Op dit moment zijn er in een ‘historisch gegroeide
        
        
          situatie’ 11 op- en afstaplocaties die vrijwel geheel exclusief door één rederij gebruikt worden. De overige locaties zijn 'openbare locaties' waar alle vergunde passagiersvaart terecht kan.
        
        
          (…)
        
      
    
    
      2.1
      
        
          Bestaande exclusieve op- en afstapplekken
        
        
          De huidige exclusieve locaties zijn gelegen in de drie clusters van op- en afstaplocaties. Tot op
        
        
          heden zijn er vier rederijen ( [appellant] , [naam 5] , Blue Boat en [naam 4] ) die exclusieve op- en
        
        
          afstaplocaties hebben. De grootte van deze locaties is historisch gegroeid. De afspraken
        
        
          respectievelijk in de loop der jaren gegroeide situaties van toestemming en stilzwijgende
        
        
          toestemming (privaatrechtelijk) over status, huur, gebruik, voorzieningen, looptijd en
        
        
          dergelijke verschillen fors.”
        
      
      
    
    
      3.32.
      
        Bij brief van 21 januari 2021 heeft de Gemeente onder meer aan [appellant] geschreven: 
        
          “D. [gebied] Midden
        
        
          (…)
        
         De gemeente heeft u tijdelijk toestemming gegeven voor het gebruik van water- en grondperceel met deze steiger met daarop een kassahuisje, op grond waarvan een bruikleenovereenkomst voor bepaalde tijd (namelijk gerelateerd aan de werkzaamheden in de [plaats 1] ) is ontstaan. Met de openstelling van de doorgang van de [plaats 1] naar de [plaats 2] , zal het tijdelijk gebruik door uw rederij van deze op- en afstapplek van rechtswege eindigen.”
      
      
    
    
      3.33.
      
        Op 11 juli 2022 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het
        maken van een steiger en het plaatsen van een kassahuisje in de [plaats 1] . Het College van B&W heeft de aangevraagde vergunning geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft het beroep hiertegen van [appellant] ongegrond verklaard bij uitspraak van 26 september 2023. De hoger beroepsprocedure is aanhangig bij de Afdeling.
      
      
    
    
      3.34.
      
        Op 25 oktober 2022 heeft de Gemeente de Selectieleidraad voor het sluiten van huurovereenkomsten voor afmeerplaatsen op een semi-exclusieve op- en afstaplocatie (hierna: de Selectieleidraad) vastgesteld. Daarin heeft de Gemeente een procedure vastgelegd voor herverdeling en verhuur van de steigers. Deze voorziet in de mogelijkheid voor rederijen die beschikken over (semi-)exclusieve op- en afstaplocaties om deze te behouden indien zij voldoende exploitatievergunningen hebben. De uitvoering van de herverdeling op basis van de Selectieleidraad zou parallel lopen met de invoering van het nieuwe beleid voor
        exploitatievergunningen op basis van de Nota Varen 1.
      
      
    
    
      3.35.
      De [plaats 1] is in november 2022 opgeleverd. [naam 5] en [naam 4] (als rechtsopvolger van Holland International) hebben exclusieve op- en afstapplekken in de [plaats 1] . Er zijn drie openbare steigers in de [plaats 1] . [appellant] maakt momenteel gebruik van die steigers.
      
    
    
      3.36.
      Het college van B&W heeft per 6 december 2022 een verbod ingesteld om langer dan vijftien minuten aan te meren in onder meer de [plaats 1] .
      
    
    
      3.37.
      Op 25 september 2024 heeft de Afdeling de ter uitvoering van de Nota Varen Deel 1 genomen besluiten om de exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd om te zetten in exploitatievergunningen voor bepaalde tijd vernietigd. Naar aanleiding daarvan beraadt de Gemeente zich op nieuw beleid voor de exploitatievergunningen voor rondvaartboten en, daarmee samenhangend, op (de procedure voor) het aangaan van huurovereenkomsten voor exclusieve op- en afstapplekken. De Gemeente past de Selectieleidraad niet toe.
      
      
    
  
  
    
      4Beoordeling
    
    
      4.1.
      
        Samengevat strekken de vorderingen van [appellant] ertoe dat de Gemeente zal worden veroordeeld te voorzien in een (semi-)exclusieve op- en afstaplocatie voor [appellant] aan de noordzijde van de [plaats 1] met een kassahuisje met twee ligplaatsen. [appellant] vordert ook dat voor recht zal worden verklaard dat de Gemeente schadeplichtig is als zij niet voorziet in de door [appellant] bedoelde (semi-) exclusieve op- en afstaplocatie. 
        In het bestreden vonnis zijn de vorderingen afgewezen. De grieven van [appellant] richten zich tegen deze beslissing en de daaraan ten grondslag gelegde motivering.
      
      
    
    
      4.2.
      
        De vorderingen van [appellant] zien op gebruik van een steiger in de [plaats 1] die in eigendom toebehoort aan de Gemeente, na de oplevering van de [plaats 1] die inmiddels heeft plaatsgehad. Partijen nemen terecht tot uitgangspunt dat [appellant] daar privaatrechtelijke toestemming van de Gemeente voor nodig heeft.
        
          [appellant] stelt dat een bruikleenovereenkomst voor onbepaalde tijd tot stand is gekomen, dat de 2002-afspraken inhouden dat zij mag terugkeren naar de voordien bestaande situatie en dat zij met de Gemeente heeft afgesproken dat zij in de definitieve eindsituatie in de [plaats 1] een steiger met een kassahuisje erop mag gebruiken. Volgens [appellant] staat het de Gemeente niet vrij de bestaande duurovereenkomst met [appellant] te beëindigen en is het weigeren van privaatrechtelijke toestemming onrechtmatig jegens haar.
        De Gemeente voert aan dat [appellant] , net als voorafgaand aan de 2002-afspraken, gebruik mag maken van een openbare steiger aan de noordzijde van de [plaats 1] als op- en afstapplaats voor passagiersvaart. Zij betwist dat [appellant] op de door haar genoemde gronden aanspraak kan maken op ander gebruik van deze steiger.
      
      
    
    
      4.3.
      
        [appellant] heeft geen grief gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat zij geen belang heeft bij haar vorderingen voor zover deze zien op het ter beschikking stellen van de openbare steigers in de [plaats 1] , waarmee zij daar is verzekerd van een openbare op- en afstaplocatie tot het moment dat op grond van het vaarbeleid een herverdeling plaatsvindt. De Gemeente betwist terecht niet langer dat [appellant] belang heeft bij haar vorderingen die strekken tot ander gebruik van de steiger en de vaststelling dat de Gemeente schadeplichtig is jegens [appellant] . Het staken van de verdelingsprocedure op grond van de Selectieleidraad heeft het belang van [appellant] bij haar vorderingen niet weggenomen. Het in hoger beroep door de Gemeente betwiste belang van [appellant] bij haar vorderingen berust tot slot op een niet door [appellant] beoogde wijziging van haar vorderingen.
      
      
        
          Geen bruikleenovereenkomst voor onbepaalde tijd of afspraak over definitieve inrichting van de [plaats 1]
        
      
      
    
    
      4.4.
      
        [appellant] stelt dat in de 2002-afspraken over tijdelijke inrichting van de [plaats 1] herstel van of terugkeer naar de voorheen bestaande toestand besloten ligt, tenzij anders is overeengekomen, wat hier niet aan de orde is. [appellant] beroept zich op een ‘historisch gegroeide’ bruikleenovereenkomst voor onbepaalde tijd met betrekking tot de steiger met een kassahuisje en twee ligplaatsen.
      
    
    
      4.5.
      
        Partijen zijn het niet eens over het aan [appellant] toegestaan gebruik van de steiger voorafgaand aan de 2002-afspraken. [appellant] heeft verklaard dat de onder 3.9 weergegeven afbeelding de toen bestaande situatie juist weergeeft, met dien verstande dat de aanduiding ‘openbare steiger’ voor de steiger volgens haar onjuist is. Niet in geschil is dat de Gemeente (stilzwijgend) heeft toegestaan dat [appellant] de steiger gebruikte als halte voor haar lijndienst. Op grond van de 1994-vergunning is ander gebruik van de steiger dan voor op- en afstappen voor de lijndienst waarbij slechts één boot afgemeerd mag zijn niet toegestaan. De Gemeente stelt onweersproken dat op- en afstappen maximaal vijftien minuten mag duren.
        Vaststaat dat [appellant] voor de 2002-afspraken feitelijk ook ander gebruik van de steiger maakte: zij had zonder vergunning of toestemming van de Gemeente een kassahuisje en vlaggenmasten opgericht. Zij stelt dat zij ook voortdurend twee ligplaatsen innam, waardoor het feitelijk niet mogelijk was voor anderen om aan te meren. Het hof gaat veronderstellenderwijs daarvan uit. Niet in geschil is dat de Gemeente geen vergunning heeft verleend voor het kassahuisje en de ligplaatsen (hierna tezamen: het andere gebruik van de steiger).
      
      
    
    
      4.6.
      Naar het oordeel van het hof heeft [appellant] de 1994-vergunning, het handhavingsbesluit en het in de procedure daarover ingenomen standpunt van de Gemeente tezamen en in onderling verband bezien, in redelijkheid niet anders kunnen opvatten dan dat de Gemeente slechts instemde met gebruik van de steiger als op- en afstapplaats waarbij slechts één boot tegelijk (kort) afgemeerd mocht zijn. Er zijn geen verklaringen of gedragingen van de Gemeente voorafgaand aan de 2002-afspraken gesteld of gebleken die [appellant] , gelet op de zin die zij daaraan onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijze mocht toekennen, heeft kunnen opvatten als instemming van de Gemeente met het andere gebruik van de steiger. Het enkele uitblijven van handhavend optreden na de uitspraak van de Afdeling is daartoe onvoldoende, temeer omdat dit mogelijk kan worden verklaard door de geplande werkzaamheden voor de Noord-Zuidlijn die vergden dat de situatie in [plaats 1] (tijdelijk) zou veranderen.
      
    
    
      4.7.
      Het hof concludeert dat [appellant] zich beroept op terugkeer naar een situatie waarmee de Gemeente voorafgaand aan de 2002-afspraken nimmer (stilzwijgend) heeft ingestemd. Niet in geschil is dat de 2002-afspraken alleen de tijdelijke inrichting van de [plaats 1] gedurende de werkzaamheden voor de Noord-Zuidlijn regelen. Voor zover daaruit voortvloeit dat de Gemeente publiekrechtelijke bevoegdheden zou aanwenden, zien die op realisatie van de afgesproken tijdelijke situatie zonder kassahuisje op de vingersteiger. Als de bewoordingen van de 2002-afspraken al een uitleg zouden toelaten die inhoudt dat [appellant] zou kunnen terugkeren naar de voordien feitelijk bestaande situatie en niet de door de Gemeente toegestane situatie, is dat rechtsgevolg niet aannemelijk. Met betrekking tot de 2002-afspraken zijn voorts geen verklaringen of gedragingen van de Gemeente gesteld of gebleken waaruit [appellant] , gelet op de zin die zij daaraan onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijze mocht toekennen, heeft kunnen opvatten als het alsnog instemmen met het andere gebruik van de steiger. Dat geldt temeer nu de tijdelijke situatie mede voorzag in verplaatsing van de op- en afstapplaats van [appellant] in de [plaats 2] gedurende de periode van afsluiting van de Sint-Nicolaasbrug. In de gegeven omstandigheden kan [appellant] er dan ook niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat de Gemeente met de 2002-afspraken alsnog instemde met het andere gebruik van de steiger. 
      
    
    
      4.8.
      
        [appellant] stelt dat met de in 2003 doorgevoerde wijziging van het bestemmingsplan het uitgangspunt zoals beschreven in de 2002-afspraken is gewijzigd omdat kassahuisjes wel werden toegestaan. Deze wijziging van het planologisch regime tast de 2002-afspraken echter niet zonder meer aan. Dat geldt zowel voor de afspraak dat kassahuisjes niet worden toegestaan als de afspraak dat aan de tijdelijke situatie geen rechten kunnen worden ontleend voor de inrichting van de definitieve situatie in de [plaats 1] . De in tijd beperkte geldigheidsduur van de 2004-bouwvergunning, die was gekoppeld aan de instandhouding van de vingersteiger in de tijdelijke situatie in de [plaats 1] , strookt hiermee. Voor zover de Gemeente geacht moet worden privaatrechtelijke toestemming te hebben gegeven voor plaatsing van het kassahuisje op de vingersteiger, had [appellant] redelijkerwijs moeten begrijpen dat deze toestemming alleen zag op de tijdelijke situatie in de [plaats 1] . 
      
    
    
      4.9.
      
        [appellant] stelt verder dat zij in 2012 wilsovereenstemming heeft bereikt met de Gemeente over de definitieve inrichting van de [plaats 1] : in haar optiek heeft de Gemeente het gebruik van de steiger in de [plaats 1] met de mogelijkheid om daarop een kassahuisje te plaatsen, aangeboden aan [appellant] en heeft [appellant] dat aanbod geaccepteerd, met de bereidheid om een nader te bepalen redelijke financiële vergoeding te betalen, terwijl voorheen daarvoor geen vergoeding gold.
      
    
    
      4.10.
      Uit de vaststaande feiten volgt dat de Gemeente begin 2012 een definitieve inrichting van de [plaats 1] voor ogen had met een steiger aan de noordzijde die tegen betaling van een marktconforme vergoeding gebruikt mocht worden door [appellant] , [naam 5] en [naam 4] (als rechtsopvolger van Holland International), waarbij deze drie rederijen een verkooplocatie (kassahuisje) mochten hebben. Niet in geschil is dat de toekomstige inrichting van de [plaats 1] nadere uitwerking vergde. Uit de vaststaande feiten volgt dat de Gemeente hiertoe wenste te komen in het 2012-overleg. Uit de notulen van dit overleg volgt dat geen wilsovereenstemming is bereikt over relevante aspecten: partijen zijn het niet eens geworden over de indeling van de steiger en (de wijze van bepaling van) de door de rederijen te betalen vergoeding. [appellant] heeft zonder voorbehoud ingestemd met het afbreken van de gesprekken. Zij heeft de verklaringen en gedragingen van de Gemeente bij beëindiging van de gesprekken, in redelijkheid niet anders kunnen opvatten dan dat de definitieve indeling van de [plaats 1] die de Gemeente begin 2012 voor ogen had, niet langer gegeven was en dat het te ontwikkelen gemeentelijk beleid ook zag op gebruik van de steigers die volgens het SEO-advies allemaal openbaar zouden moeten zijn. In de gegeven omstandigheden kon [appellant] na het afbreken van de gesprekken niet in redelijkheid ervan uitgaan dat zij bij definitieve inrichting van de [plaats 1] een kassahuisje zou mogen plaatsen op de steiger (of het andere gebruik van de steiger zou mogen maken).
      
    
    
      4.11.
      
        [appellant] stelt dat het Bestemmingsplan Stationseiland 2013 voorziet in de volgens haar afgesproken definitieve indeling van de [plaats 1] . Ook als dat zo zou zijn – wat in het midden kan blijven – neemt dat niet weg dat de Gemeente en [appellant] niet tot concrete afspraken zijn gekomen en dat het 2012-overleg met instemming van [appellant] is beëindigd. [appellant] kon dan ook niet in redelijkheid uit dit bestemmingsplan afleiden dat de Gemeente (toch) ermee instemde dat zij in de definitieve situatie een steiger met daarop een kassahuisje zou mogen gebruiken in de [plaats 1] . In de 2016-omgevingsvergunning staat uitdrukkelijk dat de Gemeente geen privaatrechtelijke toestemming verleent voor het vergunde kassahuisje. Voorts is in de gemeentelijke beleidsstukken in niet voor misverstand vatbare bewoordingen te lezen dat de Gemeente is afgestapt van de begin 2012 voorgenomen indeling van de [plaats 1] (zie onder 3.27) en heeft de Gemeente bij herhaling aan [appellant] laten weten dat zij geen toestemming gaf of had gegeven voor het andere gebruik van de steiger, of het plaatsen van een kassahuisje (zie onder 3.28, 3.29, 3.20 en 3.33). 
      
    
    
      4.12.
      Dit een en ander betekent dat ook na het stopzetten van het 2012-overleg geen wilsovereenstemming is bereikt tussen de Gemeente en [appellant] over het andere gebruik van de steiger door [appellant] (tegen vergoeding) en dat de Gemeente daarvoor geen privaatrechtelijke toestemming heeft verleend of enig vertrouwen heeft gewekt bij [appellant] . Met haar betoog dat zij haar standpunt bevestigd ziet door de definitieve inrichting van de [plaats 1] – waarbij [naam 5] en [naam 4] (als rechtsopvolger van Holland International) de beschikking hebben gekregen over een exclusief door hen te gebruiken steiger gaat [appellant] ten onrechte eraan voorbij dat uit de duidingsbrieven – waarvan [appellant] de juistheid niet betwist – volgt dat [naam 5] en [naam 4] (als rechtsopvolger van Holland International) voorafgaand aan de 2002-afspraken toestemming hadden van de Gemeente voor exclusief gebruik van steigers in de [plaats 1] . Daarmee zijn zij niet gelijk aan [appellant] , die voorafgaand aan de 2002-afspraken geen toestemming had van de Gemeente voor het andere gebruik van de steiger.
      
    
    
      4.13.
      
        [appellant] meent recht te hebben op een exclusieve op- en afstapplek in de betekenis die de Gemeente daaraan heeft gegeven in de toepasselijke (beleids)regels. Uit de door [appellant] aangehaalde passages in de gemeentelijke beleidsstukken in verband met herindeling van de steigers kan echter niet worden afgeleid dat de Gemeente uitgaat van een historisch gegroeide situatie van (semi-)exclusief gebruik van een steiger indien daarvoor nooit (stilzwijgende) toestemming is verleend. Zo spreekt de Gemeente in de Nota Varen 2 over ‘afspraken respectievelijk in de loop der jaren gegroeide situaties van toestemming en stilzwijgende toestemming (privaatrechtelijk)’. Voor zover andere passages (toch) de mogelijkheid zouden openhouden dat (enkel) het feitelijk gebruik beslissend is, is dat rechtsgevolg niet aannemelijk. Voorts laten de duidingsbrieven zien dat de Gemeente niet instemt met elk (historisch gegroeid) feitelijk gebruik van haar steigers. Ook als door [appellant] voor de 2002-afspraken met het andere gebruik van de steiger feitelijk een situatie in het leven is geroepen van (semi-) exclusief gebruik – onder meer door het gesteld voortdurend innemen van twee ligplaatsen – kan dat haar bij gebrek aan toestemming daarvoor van de Gemeente dus niet baten. 
      
    
    
      4.14.
      De slotsom luidt dat niet (voorafgaand aan de 2002-afspraken) een bruikleenovereenkomst voor onbepaalde tijd voor het andere gebruik van de steiger tot stand is gekomen en dat [appellant] evenmin in 2012 de gestelde afspraak met de Gemeente heeft gemaakt over de definitieve inrichting van de [plaats 1] . Het voorbehoud van rechten in de VSO kan daarmee geen betrekking hebben op privaatrechtelijke toestemming voor het andere gebruik van de steiger of alleen het plaatsen van een kassahuisje op de steiger. Het hof komt niet toe aan beoordeling van de vraag of het de Gemeente al dan niet vrijstond ‘de bestaande duurovereenkomst’ te beëindigen.
      
      
        
          Geen onrechtmatig weigeren van privaatrechtelijke toestemming voor het aanbrengen van een kassahuisje op de steiger in de [plaats 1] en het innemen van twee ligplaatsen
        
      
      
    
    
      4.15.
      
        [appellant] stelt dat de Gemeente onrechtmatig jegens haar handelt door schending van het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, misbruik van haar privaatrechtelijke bevoegdheid en onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht. 
      
    
    
      4.16.
      De door [appellant] gestelde schending van het vertrouwensbeginsel stuit reeds af op het ontbreken van een concrete, ondubbelzinnige toezegging van de Gemeente waaraan [appellant] rechtens te honoreren verwachtingen kon ontlenen. De begin 2012 door de Gemeente beoogde definitieve inrichting van de [plaats 1] is onvoldoende concreet om te kunnen gelden als toezegging. Bovendien kon [appellant] daaraan geen rechtens te honoreren verwachting ontlenen omdat de gesprekken over de vereiste nadere uitwerking (met haar instemming) zijn gestaakt in verband met nieuwe gemeentelijke besluitvorming. Gezien hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de Gemeente aan [appellant] ook geen andere concrete ondubbelzinnige toezegging gedaan waaraan [appellant] rechtens te honoreren verwachtingen kon ontlenen.
      
    
    
      4.17.
      
        [appellant] betoogt tevergeefs dat de Gemeente het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden door [naam 5] en [naam 4] toestemming te geven voor een exclusieve op- en afstapplaats in de [plaats 1] . Zoals onder 4.12 is overwogen is de positie van [appellant] niet gelijk aan die van [naam 5] en [naam 4] , omdat [naam 5] en Holland International (de rechtsvoorganger van [naam 4] ) – anders dan [appellant] – voorafgaand aan de 2002-afspraken toestemming van de Gemeente hadden voor hun exclusief gebruik van een steiger in de [plaats 1] . Daarmee bestaat een objectieve rechtvaardiging voor het verschil in behandeling.
      
    
    
      4.18.
      
        Onder verwijzing naar HR 5 juni 2009, ECLI:HR:2009:BH7845 (Gemeente Amsterdam/Geschiere) onder 3.4.1 stelt [appellant] dat de Gemeente misbruik maakt van haar bevoegdheid door geen privaatrechtelijke toestemming te geven voor het met de 2016-omgevingsvergunning vergunde kassahuisje. Zij meent ten onrechte dat dit verwijt vanwege  haar voorbehoud van alle rechten in de VSO moet worden beoordeeld op grond van de, zo begrijpt het hof, veronderstellenderwijs aan te nemen feitelijke situatie dat [appellant] ‘aanwezig is in de [plaats 1] en de Gemeente inzet op ontruiming van [appellant] ’. Het voorbehoud van rechten in de VSO kan echter geen betrekking hebben op privaatrechtelijke toestemming voor het andere gebruik van de steiger of het plaatsen van een kassahuisje (zie onder 4.14). Gelet op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan het voorbehoud van rechten in de VSO mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten, heeft dit voorbehoud voorts alleen betrekking op de privaatrechtelijke rechtsverhouding tussen partijen en niet op de 2016-omgevingsvergunning; in de VSO is het geschil over de opzegging van de ‘mogelijkerwijs’ tussen de Gemeente en [appellant] geldende overeenkomsten ter zake van het gebruik van de [plaats 1] gelaten voor wat het is en is een regeling getroffen voor ontruiming van de [plaats 1] . 
        Het verweten misbruik van recht is reeds niet aan de orde omdat [appellant] geen omgevingsvergunning heeft voor een kassahuisje; haar aanvraag daarvoor is afgewezen en bij gebreke van enige concretisering van haar standpunt dat zij op basis van de 2016-vergunning een kassahuisje kan terugplaatsen, kan dit niet worden aangenomen. 
      
      
    
    
      4.19.
      
        
          [appellant] betoogt tot slot dat de Gemeente het publiekrecht op onaanvaardbare wijze doorkruist. Zij stelt daartoe dat de Gemeente met haar weigering om toestemming te verlenen voor (semi-)exclusief gebruik van de steiger de privaatrechtelijke weg bewandelt met het oog op behartiging van een publiekrechtelijk belang, te weten de verdeling van de schaarse ruimte op het water en de steigers, dat zij kan bereiken via verlening, intrekking of wijziging van ligplaatsvergunningen of een aanwijzingsbesluit afmeerplaatsen op grond van de Verordening op het binnenwater (Vob) 2010.
        Dit betoog gaat niet op. Het door [appellant] nagestreefde andere gebruik van de steiger bestaat uit het voortdurend innemen van twee ligplaatsen en het plaatsen van een kassahuisje. Dat laatste wordt niet geregeld in de Vob 2010. Daarin wordt evenmin het (semi-)exclusief gebruik van steigers geregeld. Wel kan [appellant] door voortdurend twee ligplaatsen in te nemen – waarvoor zij geen vergunning heeft – anderen verhinderen gebruik van (een deel van) de steiger te maken. De weigering van de Gemeente om daar privaatrechtelijke toestemming voor te geven strookt met het in de Vob 2010 vooropgestelde verbod om zonder vergunning ligplaats in te nemen (behalve voor onder meer de benodigde duur van het aan of van boord laten gaan van passagiers). 
      
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      4.20.
      De slotsom luidt dat de vorderingen van [appellant] niet toewijsbaar zijn. Het bestreden vonnis zal worden bekrachtigd. Bij aparte bespreking van de grieven bestaat geen belang. Er is geen bewijs aangeboden van stellingen die, indien deze vaststaan, tot vernietiging van het bestreden vonnis zouden leiden. [appellant] is in het hoger beroep in het ongelijk gesteld en zal daarom worden veroordeeld in de proceskosten in hoger beroep. 
      
      
    
  
  
    
      5Beslissing
    
    
      Het hof:
    
    
    
      bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;
    
    
    
      veroordeelt [appellant] in de kosten van het geding in hoger beroep, tot op heden aan de zijde van de Gemeente vastgesteld op € 783 aan vastrecht en € 2.418 voor salaris;
    
    
    
      verklaart deze veroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door mrs. L. Alwin, J.E. van der Werff en K. van Dijk en door de rolraadsheer in het openbaar uitgesproken op 22 april 2025.