ECLI:NL:RVS:2022:3393, Raad van State, 23-11-2022, 202004369/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00 gelast om binnen zes maanden de permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel [locatie 1] in het [chaletpark] te Oisterwijk te beëindigen en beëindigd te houden. Ter zitting heeft [appellant] meegedeeld dat hij de recreatiewoning heeft verkocht en het gebruik ervan heeft gestaakt. Bij besluit van 28 april 2022 heeft het college de bij besluit van 4 december 2019 opgelegde last onder dwangsom ingetrokken. Aan dit besluit heeft het ten grondslag gelegd dat [appellant] heeft voldaan aan de last. De recreatiewoning van [appellant] ligt binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Verblijfsrecreatieterreinen". Op het perceel rust de bestemming "Recreatie-Verblijfsrecreatie". Gelet op de artikelen 4.1, aanhef en onder a, en 4.4.1, onder a, van de planregels mag de recreatiewoning uitsluitend worden gebruikt voor verblijfsrecreatie en mag die niet permanent worden bewoond. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] de recreatiewoning permanent bewoont omdat hij de recreatiewoning gebruikt als hoofdwoonverblijf als bedoeld in artikel 1.49 van de planregels, gelezen in samenhang met artikel 1.38 van de planregels. [appellant] heeft dit standpunt van het college betwist.

202004369/1/R2.
    Datum uitspraak: 23 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Oisterwijk, gemeente Oisterwijk,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland­West­Brabant (hierna: de rechtbank) van 18 juni 2020 in zaak nr. 20/6266 en 20/6267 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 december 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00 gelast om binnen zes maanden de permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel [locatie 1] in het [chaletpark] te Oisterwijk te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 31 maart 2020 heeft het college het door [appellant]  daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn met zes maanden verlengd.
    Bij uitspraak van 18 juni 2020 heeft de rechtbank het door [appellant]  daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 24 augustus 2020 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 1 mei 2021.
    Tegen deze uitspraak van de rechtbank heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 14 april 2021 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken nadat de Afdeling uitspraak heeft gedaan op het hoger beroep.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    Bij besluit van 28 april 2022 heeft het college de bij besluit van 4 december 2019 opgelegde last onder dwangsom ingetrokken.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2022, waar [appellant], bijgestaan door K. Wittop Koning, werkzaam bij de stichting Gedonder Groep, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Bijsterveld, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Ter zitting heeft [appellant] meegedeeld dat hij de recreatiewoning heeft verkocht en het gebruik ervan heeft gestaakt. Bij besluit van 28 april 2022 heeft het college de bij besluit van 4 december 2019 opgelegde last onder dwangsom ingetrokken. Aan dit besluit heeft het ten grondslag gelegd dat [appellant] heeft voldaan aan de last.
    2.       Het college heeft ter zitting tevergeefs naar voren gebracht dat [appellant] geen procesbelang meer heeft, omdat hij binnen de aan hem in het besluit van 14 april 2021 gestelde termijn de bewoning van de recreatiewoning heeft gestaakt. Niet in geschil is dat de beëindiging van het gebruik van de recreatiewoning heeft plaatsgevonden onder druk van de bij het besluit van 4 december 2019 opgelegde last onder dwangsom. Zonder die druk zou [appellant] het gebruik van de recreatiewoning niet hebben gestaakt.
    Daarbij heeft [appellant] ter zitting naar voren gebracht dat hij zich door diezelfde druk genoodzaakt voelde akkoord te gaan met de koop van een vervangend huis van een zodanig slechte kwaliteit dat hij dat anders nooit gekocht zou hebben.
    Gelet daarop tast de omstandigheid dat het voor [appellant] belastende besluit van 4 december 2019 het beoogde effect heeft gehad, zijn procesbelang niet aan.
    Een ander oordeel zou tot het ongewenste gevolg leiden dat de rechtmatigheid van een besluit waarbij aan iemand een last onder dwangsom is opgelegd, niet meer kan worden beoordeeld als is voldaan aan de last. De Afdeling verwijst in dit verband naar overweging 2.4 van zijn uitspraak van 20 oktober 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AR4294).
    3.       De recreatiewoning van [appellant] ligt binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Verblijfsrecreatieterreinen". Op het perceel rust de bestemming "Recreatie-Verblijfsrecreatie". Gelet op de artikelen 4.1, aanhef en onder a, en 4.4.1, onder a, van de planregels mag de recreatiewoning uitsluitend worden gebruikt voor verblijfsrecreatie en mag die niet permanent worden bewoond.
    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] de recreatiewoning permanent bewoont omdat hij de recreatiewoning gebruikt als hoofdwoonverblijf als bedoeld in artikel 1.49 van de planregels, gelezen in samenhang met artikel 1.38 van de planregels. [appellant] heeft dit standpunt van het college betwist.
    4.       Namens [appellant] is ter zitting betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het voor hem niet duidelijk was af te leiden uit het bestemmingsplan waar hij aan moet voldoen om zijn recreatiewoning niet permanent te bewonen.
    4.1.    In artikel 1.49 van de planregels is naar het oordeel van de Afdeling op duidelijke wijze te lezen dat als een gebouw wordt gebruikt als hoofdwoonverblijf en dat gebruik noopt tot inschrijving in de basisadministratie van de gemeente, dat gebouw permanent wordt bewoond. Verder wordt in artikel 1.38 van de planregels op begrijpelijke wijze uiteengezet wat onder een hoofdwoonverblijf wordt verstaan.
    Gelet hierop faalt het betoog.
    5.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat hij de recreatiewoning als hoofdwoonverblijf gebruikt en aldus heeft gehandeld in strijd met het bestemmingsplan.
    [appellant] voert daartoe aan dat de gemeentelijke controleur hem slechts twee maal in de recreatiewoning heeft aangetroffen tijdens 17 controles in een periode van twee jaar. Volgens [appellant] worden er in de rapporten van de controleur een verkeerd park en verkeerde kentekens genoemd, heeft de controleur ondanks een bordje met verboden toegang zich toch toegang verschaft tot de afgesloten tuin van de recreatiewoning, heeft de controleur de recreatiewoning niet gevonden en geeft de controleur een verkeerde voorstelling van zaken in zijn rapporten door te stellen dat de recreatiewoning een bewoonde indruk maakte.
    Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte geen acht heeft geslagen op de door hem overgelegde verklaringen van [persoon A], [persoon B] en van zijn [dochter] en dat de rechtbank ten onrechte geen betekenis heeft gehecht aan de door hem overgelegde nutsverbruiks gegevens.  
    Volgens [appellant] komt hij met feiten en het college slechts met vermoedens en indrukken.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2574) dient het college op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de relevante feiten vast te stellen op grond waarvan kan worden vastgesteld dat er sprake is van een overtreding. Het is vervolgens aan de aangeschrevene om die feiten, indien daartoe aanleiding bestaat, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de bestuursrechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan.
    5.2.    Niet in geschil is dat [appellant] sinds oktober 2017 is ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP) van de gemeente Oisterwijk op het adres van de recreatiewoning.
    Verder hebben de gemeentelijke controleurs, B. Homan, J. de Graaf en C.J. Jansen in de maanden april, mei en augustus 2018 en februari, april, mei, september en november 2019 tien maal geconstateerd dat de woning een bewoonde indruk maakte en deze constateringen neergelegd in door het college overgelegde rapporten.
    Voorts heeft [appellant] ten overstaan van de gemeentelijke controleur J. de Graaf, volgens het rapport van 17 mei 2019, verklaard dat hij niet in de recreatiewoning zou moeten wonen, maar dat hij niets anders heeft. Ook heeft [appellant] in zijn bezwaarschift van 23 december 2019 verklaard dat hij vanwege de woningnood het zoeken naar een geschikte andere woning heeft opgegeven en dat hij dakloos zal raken als hij niet in de recreatiewoning mag verblijven. Tijdens de hoorzitting van de commissie van bezwaar heeft hij volgens het gespreksverslag verklaard dat de gemeente vast gelijk heeft qua wetten en regeltjes, maar dat er is sprake van een noodsituatie.
    5.3.    [appellant] betoogt tevergeefs dat er tijdens de controlebezoeken door de gemeentelijke controleurs een verkeerd park wordt genoemd en dat de recreatiewoning niet is gevonden. Op 23 maart 2018 heeft de gemeentelijke controleur Homan de recreatiewoning niet kunnen vinden. Tijdens de overige tien controles heeft die omstandigheid zich niet voorgedaan. Volgens voormelde verslagen van de controleurs is bij die controles de juiste recreatiewoning op het perceel [locatie 1] in het [chaletpark] gecontroleerd.
    Verder leidt zijn betoog dat de gemeentelijke controleurs zich ondanks een bordje met verboden toegang toch de afgesloten tuin van de recreatiewoning hebben betreden, niet tot het daarmee beoogde doel. Niet in geschil is dat de gemeentelijke controleurs toezichthouders zijn als bedoeld in artikel 5:11 van de Awb. Zij zijn bevoegd om met toepassing van artikel 5:15, eerste lid, van de Awb elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner. De gemeentelijke toezichthouders waren daarom bevoegd de tuin van de recreatiewoning te betreden.
    Voorts betoogt [appellant] tevergeefs dat in de rapporten een verkeerd kenteken wordt genoemd van de op het perceel van de recreatiewoning geparkeerde Mercedes. Weliswaar is volgens drie rapporten het kenteken van de bij de recreatiewoning geparkeerde Mercedes [..-..-..], maar op de bijgevoegde foto’s kan worden gezien dat het kenteken [..-..-..] is en dat het daarom om een kennelijke verschrijving gaat. [appellant] heeft niet weersproken dat deze Mercedes van hem is.
    Verder betoogt [appellant] tevergeefs dat de gemeentelijke controleur hem slechts twee maal heeft aangetroffen tijdens 17 controles in een periode van twee jaar en dat in de rapporten van de gemeentelijke controleurs een verkeerder voorstelling van zaken wordt gegeven.
    Het college heeft met de verslagen van de gemeentelijke controleurs voldoende aannemelijk gemaakt dat de recreatiewoning tijdens alle bezoeken aan de recreatiewoning een bewoonde indruk maakte. Zo wordt in de rapporten onder meer beschreven dat de televisie of airconditioning aanstond, er vaatwerk aanwezig was, binnen en buiten de recreatiewoning planten stonden, tuingereedschap tegen de woning stond en de auto van [appellant] naast de recreatiewoning was geparkeerd.
    Verder verwijst [appellant] tevergeefs naar de door hem overgelegde verklaringen van [persoon A], [persoon B] en van zijn [dochter]. Hierin staat dat [appellant] regelmatig bij hem logeert op de bank ([persoon A]), dat [appellant] zo nu en dan bij hem logeert ([persoon B]) en dat haar vader regelmatig bij haar logeert ([dochter]). Uit deze verklaringen kan niet worden afgeleid dat [appellant] één verblijf heeft buiten de recreatiewoning om dat fungeert als het centrum van zijn sociale en maatschappelijke activiteiten waar hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar ten minste 4 maanden verblijft als bedoeld in artikel 1.38 van de planregels.
    Tot slot verwijst [appellant] tevergeefs naar de door hem overgelegde nutsgegevens. Uit deze gegevens blijkt dat er in de recreatiewoning in 2018 elektriciteit, gas en water is verbruikt. Dat volgens [appellant] dit verbruik lager ligt dan hetgeen volgens het NIBUD gebruikelijk is, betekent niet noodzakelijkerwijs dat de recreatiewoning niet als hoofdwoonverblijf wordt gebruikt. Het kan ook betekenen dat er terughoudend gebruik is gemaakt van deze voorzieningen. Daarbij komt dat op de overgelegde energierekeningen staat dat de gasmeter kapot is, zodat het gasverbruik niet kon worden vastgesteld.
    5.4.    Op grond van de inschrijving in het BRP op het adres van de recreatiewoning, de conclusies van de rapporten van de gemeentelijke controleurs en de verklaringen van [appellant] zelf heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college de relevante feiten heeft vastgesteld op grond waarvan in beginsel kan worden vastgesteld dat [appellant] de recreatiewoning in strijd met artikel 2.1 eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) permanent heeft bewoond als bedoeld in artikel 1.49 van de planregels, gelezen in samenhang met artikel 1.38 van de planregels. Aangezien [appellant] voormelde feiten en omstandigheden zoals het college die heeft vastgesteld onvoldoende heeft weerlegd, was de rechtbank gehouden van de juistheid van deze feiten en omstandigheden uit te gaan.
    6.       De conclusie is dat het college op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in beginsel bevoegd is om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning aangezien de daarvoor vereiste omgevingsvergunning niet is verleend.
    7.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat concreet zicht bestaat op legalisering van de overtreding.
    Hij voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat hij een gedoogverklaring heeft aangevraagd.
    Verder voert hij aan dat de landelijke overheid de regie zal terugnemen van de gemeenten vanwege het grote tekort aan woningen in Nederland. Volgens [appellant] zal de landelijke overheid wel humanitaire argumenten in overweging nemen en acht slaan op de rechtsongelijkheid die is ontstaan ten opzichte van de huisvesting van arbeidsmigranten.
    8.1.    Gesteld noch gebleken is dat [appellant] een aanvraag om omgevingsvergunning heeft gedaan om de overtreding te legaliseren en dat het college bereid is aan het verlenen van zo’n vergunning mee te willen werken.
    Verder heeft [appellant] in hoger beroep naar voren gebracht dat de rechtbank er ten onrechte vanuit is gegaan dat hij een gedoogverklaring heeft aangevraagd, hetgeen volgens hem niet het geval is. Het college heeft dit ter zitting bestreden door te stellen dat er wel sprake was van een aanvraag om gedoogverklaring. Of de rechtbank wel of niet terecht heeft overwogen dat [appellant] een gedoogverklaring heeft aangevraagd kan naar het oordeel van de Afdeling echter in het midden blijven, nu de rechtbank met juistheid heeft geconcludeerd dat er ook in deze zin geen concreet zicht bestaat op tijdelijke legalisering.
    Voorts leidt het betoog dat de landelijke overheid plannen zou hebben om de handhaving in kwesties als deze op landelijk niveau te regelen, niet tot het daarmee beoogde doel, omdat die plannen, voor zover die er al zouden zijn, onvoldoende concreet zijn.
    Het betoog faalt.
    9.       Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    Hij voert daartoe aan dat het niet rechtvaardig is dat tegen hem handhavend wordt opgetreden, terwijl er een onderzoek loopt of de op het recreatiepark "De Parel" in Oosterwijk wonende arbeidsmigranten duurzaam kunnen worden gelegaliseerd. [appellant] verwijst daarbij naar de gemeentelijke notitie "Startnotitie Huisvesting Arbeidsmigranten" (hierna: de notitie)
    Verder voert hij aan dat er tegen andere inwoners van het vakantiepark niet handhavend wordt opgetreden. Hij verwijst daarbij naar een door hem overgelegde verklaring van [persoon C]. Hierin staat dat [persoon C] al sinds maart 2009 in [chalet] met het adres [locatie 2] woont en in Oisterwijk staat ingeschreven, maar dat hij daar van de kant van de gemeente geen problemen van ondervindt.
    9.1.    Volgens de notitie worden er zo’n 400 tot 800 arbeidsmigranten in recreatiewoningen en op andere plaatsen binnen de gemeente gehuisvest. Deze huisvesting is in bijna alle gevallen illegaal. Daarnaast heeft de gemeente aan twee bedrijven Cromvoirtse (5 personen) en Limbogt BV (18 personen) toestemming gegeven om in de vorm van een uitzonderingssituatie arbeidsmigranten legaal te huisvesten. Omdat bedrijven behoefte hebben aan meer arbeidskracht bekijkt de gemeente volgens de notitie naar mogelijkheden om arbeidsmigranten legaal in de gemeente te laten wonen. Een van deze mogelijkheden (naast op eigen terrein bij de agrarische bedrijven, op bedrijventerreinen, op een nieuwe locatie aan de rand van de bebouwde kom) is het omvormen van een vakantiepark, aldus de notitie.
    Uit deze notitie kan worden opgemaakt dat het college voor iedereen die afkomstig is uit het buitenland en binnen de gemeentegrenzen werkt, bekijkt of er in de toekomst legale huisvesting kan worden gerealiseerd. Niet in geschil is dat [appellant] niet werkt binnen de gemeentegrenzen. De door [appellant] bedoelde situatie komt daarom al niet zodanig overeen met zijn eigen situatie dat het college daarin aanleiding had moet vinden om af te zien van het treffen van handhavingsmaatregelen.
    9.2.    Verder voert [appellant] tevergeefs aan dat er tegen andere inwoners van het vakantiepark niet handhavend wordt opgetreden.
    Het college heeft zich onvoldoende weersproken op het standpunt gesteld dat tegen iedereen die een recreatiewoning zonder vergunning permanent bewoond, handhavend wordt en handhavend zal worden opgetreden. Het college heeft wel te kennen gegeven dat vanwege het grote aantal van 1200 recreatiewoningen, verspreid over 17 recreatieparken in de gemeente niet tegelijkertijd handhavend tegen iedereen kan worden opgetreden die een recreatiewoning gebruikt in strijd met het bestemmingsplan. Het college hanteert naar eigen zeggen een aanpak waarbij het zich jaarlijks focust op drie recreatieparken. Volgens het college is tegen [persoon C] inmiddels ook een handhavingsprocedure opgestart.
    9.3.    Gelet op het vorenstaande faalt het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel.
    10.     Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met het evenredigheidsbeginsel en dat het ten onrechte geen belangenafweging met een proportionaliteitstoets heeft uitgevoerd. Hij beroept zich daarbij op de artikelen 6 en 8 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM), artikel 1 van het Protocol bij het EVRM en het EHRM arrest van 21 april 2016 (Ivanacova en Cherkezov/Bulgarije).
    Hij voert daartoe aan dat als hij de recreatiewoning moet verlaten, er voor hem geen andere woning beschikbaar is vanwege het grote woningtekort in Nederland. Volgens [appellant] is het ondanks de verlenging van de begunstigingstermijn daarom nog steeds onmogelijk om binnen een half jaar een eigen woonruimte te vinden.
    Verder voert hij aan dat hij een medische conditie heeft die aan handhavend optreden in de weg staat.
    [appellant] vindt steun voor zijn betoog in de conclusie van mr. Wattel van 4 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1152) en in het arrest van de Hoge Raad van 10 december 2013 (ECLI:NL:HR:2013:1737).
    10.1.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] onvoldoende met feiten en omstandigheden onderbouwd dat er geen eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak heeft plaatsgevonden bij de rechtbank als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
    10.2.  Ten aanzien van het beroep op het evenredigheidsbeginsel, artikel 8 van het EVRM, artikel 1 van het Protocol bij het EVRM, het EHRM arrest van 21 april 2016 en het arrest van de Hoge Raad van 10 december 2013 overweegt de Afdeling als volgt.
    10.3.  Het arrest van 21 april 2016 heeft betrekking op een zaak over een huis dat door de betreffende klagers is gebouwd zonder de daarvoor vereiste vergunning. Het ontbreken van de vergunning was voor het bestuursorgaan reden om te bepalen dat het huis afgebroken diende te worden. Met de persoonlijke omstandigheden hebben het bestuursorgaan en de nationale rechters geen rekening gehouden. Het EHRM overweegt dat de sloop van de woning een inmenging oplevert in de door artikel 8 van het EVRM beschermde rechten. De inmenging is bij wet voorzien en dient een legitiem doel. Wat betreft de vraag of de inmenging proportioneel is en dus noodzakelijk is in een democratische samenleving, overweegt het EHRM dat in de nationale procedure geen ruimte bestaat rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden. Volgens het EHRM moet het juridische kader voor het nemen en het toetsen van een dergelijk besluit ruimte bieden aan het betrekken van de door artikel 8 van het EVRM gewaarborgde belangen. Het EHRM concludeert dat artikel 8 van het EVRM wordt geschonden indien een woning moet worden gesloopt omdat het zonder de vereiste vergunning is gebouwd terwijl er geen ruimte bestaat om rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden.
    10.4.  De inmenging in de door artikel 8 van het EVRM en artikel 1 van het Protocol bij het EVRM gewaarborgde rechten is bij wet voorzien, te weten de Awb, de Woningwet, de Wabo, de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) en het bestemmingsplan. De in deze nationale regelgeving neergelegde wettelijke voorschriften hebben een legitiem doel. Zij dienen onder andere ter bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. In dit geval gaat het om de naleving van het bestemmingsplan.
    Vervolgens dient te worden beoordeeld of de betrokken wettelijke voorschriften noodzakelijk zijn in een democratische samenleving als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM en noodzakelijk zijn om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang als bedoeld in artikel 1 van het Protocol bij het EVRM, hetgeen in dit geval wil zeggen dat beslissingen die in dit opzicht worden genomen, evenredig zijn met het doel dat daarmee wordt gediend.
    Gelet hierop en op hetgeen in 10.3 is overwogen, betekent dit dat de inmenging pas is toegestaan, indien de belangen van [appellant] zijn afgewogen door het bestuursorgaan en een rechtsmiddel bestaat dat het mogelijk maakt om de proportionaliteit van het genomen besluit te toetsen.
    10.5.  Naar het oordeel van de Afdeling wordt aan dit criterium voldaan.
    Zowel bij de besluitvorming door het college als de toetsing daarvan door de rechter bestaat er ruimte om rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden van [appellant].
    Het college heeft in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 4 december 2019 - zie in het bijzonder de pagina’s 1 en 4 - en het besluit op bezwaar van 31 maart 2020 - zie in het bijzonder het aan dat besluit ten grondslag gelegde advies van de bezwaarschriftencommissie van 26 maart 2020 - een proportionaliteitstoets uitgevoerd. Het college heeft zich in die besluiten op het standpunt gesteld dat het meer waarde toekent aan het algemeen belang dat is gediend met handhaving, te weten naleving van het bestemmingsplan en waarmee het recreatief gebruik behouden blijft, dan aan de belangen van [appellant] bij het voortzetten van het met het bestemmingsplan strijdige niet-recreatieve gebruik van het recreatieverblijf.
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
    Daarbij is ook relevant dat het college al bij brief van 28 september 2017 aan [appellant] heeft meegedeeld dat wonen in zijn recreatiewoning niet is toegestaan en dat hij dat gebruik binnen twee maanden na verzending van die brief moest staken.
    Verder is relevant dat mede in het licht van de krappe huizenmarkt het college tot driemaal toe de [appellant] geboden begunstigingstermijn heeft verlengd en [appellant] binnen deze termijn ook een voor hem beschikbare woning heeft kunnen vinden.
    Voorts is relevant dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de medische conditie waarop hij zich beroept, gelet op de door hem overgelegde gedingstukken in het dossier waaronder een brief van psychotherapeut, klinisch psycholoog en gezondheidszorgpsycholoog M.J.F. Alfrink van 26 november 2018, van dien aard is dat deze aan verhuizing naar een andere woning in de weg zou staan.
    Verder is relevant dat de naleving, van hetgeen terzake in de Woningwet, de Wabo, de Wro en het bestemmingsplan is bepaald, door handhavend optreden mag worden afgedwongen.
    10.6.  Tot slot verwijst [appellant] tevergeefs naar de conclusie van mr. Wattel van 4 april 2018. De conclusie gaat over bijzondere omstandigheden die bij de invordering van een dwangsom of het verhalen van kosten bij bestuursdwang een rol kunnen spelen. In de thans voorliggende zaak gaat het echter over iets anders, namelijk over de rechtmatigheid van een dwangsombesluit.
    10.7.  Gelet op het vorenstaande faalt het beroep van [appellant] op de artikelen 6 en 8 van het EVRM, artikel 1 van het Protocol bij het EVRM, het evenredigheidsbeginsel en het arrest van de Hoge Raad van 10 december 2013.
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Van Leeuwen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2022
    543
     
    BIJLAGE
     
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 6, eerste lid, luidt:
    "Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden."
    Artikel 8, eerste lid, luidt:
    "Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie."
    Het tweede lid luidt:
    "Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
    Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 1 luidt:
    "Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
    De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren."
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2 luidt:
    "Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen."
    Artikel 5:11 luidt:
    "Onder toezichthouder wordt verstaan: een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift."
    Artikel 5:15, eerste lid, luidt:
    "Een toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner."
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    (…)
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…)"
    Planregels van het bestemmingsplan "Verblijfsrecreatieterreinen"
    Artikel 1.38 luidt:
    "onder hoofdwoonverblijf worden verstaan:
    a. de plaats die fungeert als het centrum van sociale en maatschappelijke activiteiten van betrokkene, die voor permanente bewoning geschikt is en tenminste bestaat uit een keuken, woon-, was- en slaapgelegenheid;
    b. een gebouw of een deel van een gebouw waar betrokkene naar redelijke verwachting gedurende een half jaar ten minste 4 maanden verblijft, met dien verstande dat van een gebruik als hoofdwoonverblijf voorts wordt geacht sprake te zijn wanneer door betrokkene niet aannemelijk is of kan worden gemaakt, dat elders over een hoofdwoonverblijf kan worden beschikt."
    Artikel 1.49 luidt:
    "onder permanente bewoning moet worden verstaan het gebruik van een gebouw door eenzelfde persoon of eenzelfde huishouden op een wijze die ingevolge het bepaalde in de artikelen 24 tot en met 31 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens noopt tot inschrijving in de basisadministratie van de gemeente en het gebruik van het gebouw als hoofdwoonverblijf."
    Artikel 4.1, aanhef en onder a, luidt:
    "De voor 'Recreatie - Verblijfsrecreatie' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. verblijfsrecreatie
    (…)
    Artikel 4.4 luidt:
    "Specifieke gebruiksregels
    Met betrekking tot het gebruik van gronden gelden de volgende regels:"
    Artikel 4.4.1, onder a, luidt:
    "permanente bewoning of laten bewonen van kampeermiddelen, bouwwerken ten behoeve van recreatief nachtverblijf en/of recreatiewoningen met bijbehorende aan-, uit- en bijgebouwen is niet toegestaan."