ECLI:NL:RVS:2025:1701, Raad van State, 16-04-2025, 202307409/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 september 2023 heeft de raad van de gemeente Veenendaal het bestemmingsplan "Jan Steenlaan 4" vastgesteld. Het plan maakt de bouw van maximaal 23 appartementen mogelijk aan de Jan Steenlaan 4 in Veenendaal. Op het perceel staat nog een oud schoolgebouw, dat nadien onder meer in gebruik is geweest als kringloopwinkel.  [appellante] heeft een winkel aan de overzijde van het plangebied aan de [locatie]. Zij heeft ook woonruimte op deze locatie.   [appellante] betoogt dat de toegelaten bouwhoogte niet past in de stedenbouwkundige structuur. Het vorige plan maakte bebouwing tot 6 meter hoog mogelijk. Het bestreden plan maakt bebouwing met een maximale bouwhoogte van 16 meter mogelijk, terwijl de omliggende bebouwing een maximale bouwhoogte van 10 tot 12 meter heeft.

202307409/1/R4.
    Datum uitspraak: 16 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], handelend onder de naam [bedrijf], wonend in Veenendaal,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Veenendaal,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 september 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Jan Steenlaan 4" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 april 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.C. Vijfhuizen, rechtsbijstandverlener te Ermelo, en de raad, vertegenwoordigd door L. van Voorthuijsen en J.A. Bessems, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Real Est8 BV, vertegenwoordigd door ir. J.A.M. Luijkx, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 6 oktober 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan maakt de bouw van maximaal 23 appartementen mogelijk aan de Jan Steenlaan 4 in Veenendaal. Op het perceel staat nog een oud schoolgebouw, dat nadien onder meer in gebruik is geweest als kringloopwinkel.
    3.       [appellante] heeft een winkel aan de overzijde van het plangebied aan de [locatie]. Zij heeft ook woonruimte op deze locatie.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    De beroepsgronden
    Vermelding toepasselijkheid Chw
    5.       [appellante] betoogt dat het vaststellingsbesluit in strijd met artikel 11, eerste lid, van het Besluit uitvoering Chw niet vermeldt dat de Chw van toepassing is.
    5.1.    Het betoog is terecht voorgedragen, maar de Afdeling ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Voor de motivering hiervan verwijst de Afdeling naar punten 8.2 - 8.3 van haar uitspraak van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2376, waarin is uiteengezet dat in een geval als hier aan de orde het gebrek kan worden gepasseerd op grond van artikel 6:22 van de Awb.
    Gewijzigde vaststelling
    6.       [appellante] betoogt dat het vastgestelde plan zo verstrekkend is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpplan dat er een nieuw ontwerpplan ter inzage had moeten worden gelegd.
    6.1.    De raad kan bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Alleen als de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zo groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, moet de wettelijke procedure opnieuw worden doorlopen.
    De raad heeft in dit geval het plan vastgesteld met een aantal wijzigingen. Deze afwijkingen van het ontwerp zijn naar aard en omvang niet zo groot dat een wezenlijk ander plan voorligt. De Afdeling legt hieraan de volgende redenen ten grondslag. De wijzigingen van het plan betreffen een verlaging van de maximaal toegelaten bouwhoogtes en het verlagen van het maximale aantal woningen van 24 naar 23. De woonbestemming is verder niet gewijzigd.
    Het betoog slaagt niet.
    Bouwhoogte
    7.       [appellante] betoogt dat de toegelaten bouwhoogte niet past in de stedenbouwkundige structuur. Het vorige plan maakte bebouwing tot 6 meter hoog mogelijk. Het bestreden plan maakt bebouwing met een maximale bouwhoogte van 16 meter mogelijk, terwijl de omliggende bebouwing een maximale bouwhoogte van 10 tot 12 meter heeft. Daarnaast bevat het plan in artikel 8.1 van de planregels een afwijkingsbevoegdheid om de bouwhoogte met 20% te verhogen. Hierdoor is een extra bouwlaag mogelijk. [appellante] wijst daarbij op artikel 2.4 van de planregels op grond waarvan ondergeschikte bouwonderdelen al niet meetellen voor de bouwhoogte. De toegelaten bouwhoogte leidt volgens [appellante] tot een aantasting van haar woon- en leefklimaat wat betreft onder meer uitzicht en privacy.
    7.1.    Artikel 8 (Algemene afwijkingsregels) van de planregels luidt:
    "8.1 Maatvoering
    Burgemeester en Wethouders kunnen, overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening van het plan afwijken ten aanzien van:
    […]
    c. de regels van het plan ten aanzien van de maximum (bouw)hoogte van gebouwen om toe te staan dat de (bouw)hoogte van de gebouwen ten behoeve van plaatselijke verhogingen, zoals luchtkokers, liftkokers, lichtkappen en technische installaties wordt vergroot, mits de vergroting leidt tot een hoogte welke niet meer bedraagt dan 1,2 maal de maximum (bouw)hoogte van het betreffende gebouw;
    […]
    8.2 Geen onevenredige afbreuk
    De in 8.1 genoemde omgevingsvergunning kan slechts worden verleend, mits:
    a. de belangen van de eigenaren en/of gebruikers van betrokken en nabijgelegen gronden niet onevenredig worden geschaad;
    b. het straat- en bebouwingsbeeld en de verkeersveiligheidsbelangen niet onevenredig worden geschaad."
    7.2.    Artikel 2 (wijze van meten) van de planregels luidt:
    "2.4 de bouwhoogte van een bouwwerk:
    vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een overig bouwwerk met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes, en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen;"
    7.3.    De raad heeft een ruimtelijke afweging gemaakt over de maximale bouwhoogte en vindt de 5 bouwlagen die binnen deze bouwhoogte mogelijk zijn passend op deze locatie. In deze afweging zijn niet alleen de belangen van omwonenden betrokken, maar ook het algemeen belang bij het voorzien in de behoefte aan nieuwe woningen. De raad heeft daarbij ook gemotiveerd waarom hij de toegelaten bouwhoogte op deze locatie aanvaardbaar vindt uit stedenbouwkundig oogpunt en daarbij het gemeentelijk beleid, vervat in de Omgevingsvisie 2030, betrokken. De motivering van deze afweging staat uitgebreider in punt 2a van de Zienswijzennota. Naar het oordeel van de Afdeling is deze motivering deugdelijk. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de bebouwing op ruim 30 meter ten noordoosten van de voorzijde het pand van [appellante] is voorzien. Wat [appellante] heeft aangevoerd over privacy en uitzicht, geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre onevenredige nadelige gevolgen voor haar heeft in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Het betoog van [appellante] dat het plan in artikel 8.1 van de planregels een afwijkingsbevoegdheid bevat voor een extra bouwlaag met woningen mist feitelijke grondslag. Het plan maakt de plaatselijke verhogingen namelijk niet voor dat doel mogelijk.
    Het betoog slaagt niet.
    Woningbouwprogramma
    8.       [appellante] betoogt dat de regeling voor het woningbouwprogramma rechtsonzeker is. Volgens haar kunnen er meer woningen gerealiseerd worden dan de 23 waarvan de raad is uitgegaan. Zij wijst er daarbij op dat het begrip ‘wooneenheid’ niet is gedefinieerd. Verder wijst zij erop dat het plan een afwijkingsbevoegdheid voor een ander woningbouwprogramma en een afwijkingsbevoegdheid voor kamerbewoning bevat. Door deze onzekerheid over het woningbouwprogramma is onduidelijk of sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, in het bijzonder voor de parkeerdruk.
    [appellante] betoogt in dit verband verder dat het plan in strijd met de ladder voor duurzame verstedelijking is vastgesteld. De kwalitatieve behoefte is niet beschreven. Ook is de kwantitatieve behoefte niet afgewogen tegen de harde plancapaciteit.
    8.1.    Artikel 3 (Wonen) van de planregels luidt:
    Artikel 3.1 Bestemmingsomschrijving
    "De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het wonen in gestapelde woningen, met dien verstande dat:
    1. ten minste 30% van de 23 woningen worden uitgevoerd als sociale koopwoningen die voldoen aan de ten tijde van de indiening van de aanvraag geldende doelgroepenverordening en zelfbewoningsplicht;
    […]
    3.2 Bouwregels
    […]
    3.2.2 Hoofdgebouwen
    Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
    […]
    d. het aantal woningen mag niet meer dan 23 woningen bedragen;
    […]
    3.4 Afwijken sociale woningbouw
    3.4.1 Afwijken aantal sociale woningen
    Burgemeester en wethouders zijn bevoegd met een omgevingsvergunning af te wijken van het bepaalde in artikel 3, lid 1 onder a.1. Bij een dergelijke afwijking dient door de aanvrager, middels een erkend woningbehoefte-onderzoek, aangetoond te worden dat een ander woningbouwprogramma noodzakelijk is omdat de huidige woningbouwmarkt niet voorziet in afnamemogelijkheden van deze woningtypologie.
    3.5 Afwijken van de gebruiksregels
    3.5.1 Toestaan van kamerbewoning
    Burgemeester en wethouders zijn bevoegd met een omgevingsvergunning af te wijken van het bepaalde in artikel 13, lid 2 onder b voor het bewonen van een woning door meerdere huishoudens ten behoeve van kamerbewoning, onder de voorwaarde dat wordt voldaan aan het beleid voor kamerverhuur zoals geldt voor het gebied ten tijde van de indiening van de aanvraag."
    8.2.    In artikel 1.33 is "woning" gedefinieerd als: "een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor huisvesting in een zelfstandige woning van maximaal 1 huishouden."
    8.3.    De Afdeling stelt vast dat op de verbeelding de aanduiding "maximum aantal wooneenheden: 23" is toegekend. Deze aanduiding is niet beschreven in de planregels, zodat daaraan geen betekenis toekomt. In artikel 3.2.2, onder d, van de planregels staat dat het aantal woningen niet meer dan 23 woningen mag bedragen. Ook overigens wordt in artikel 3 van de planregels de term ‘woning’ gehanteerd en niet wooneenheid. De door [appellante] gestelde rechtsonzekerheid over het toegelaten maximale aantal woningen doet zich dus niet voor.
    In artikel 3.4.1 is een mogelijkheid opgenomen om af te wijken van het aantal sociale woningen van ten minste 30% van de toegelaten 23 woningen. Voor het oordeel dat een gewijzigd woningbouwprogramma op grond van deze afwijkingsbevoegdheid op voorhand leidt tot onevenredig nadelige gevolgen voor [appellante] ziet de Afdeling geen aanknopingspunten. Het door [appellante] genoemde gevolg voor de parkeerdruk moet op voet van artikel 10.1 bij de vergunningverlening worden beoordeeld. De gevolgen van het plan voor het parkeren worden hierna besproken.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    8.4.    Op de zitting heeft de raad toegelicht dat geen onderzoek is gedaan naar de gevolgen van de gebruikmaking van de afwijkingsbevoegdheid in artikel 3.5.1 van de planregels (toestaan van kamerverhuur), maar dat dit als standaardregel is opgenomen. Partijen hebben op de zitting te kennen gegeven dat er geen bezwaar tegen is als de Afdeling deze planregel vernietigt. Het bestreden besluit is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en dus in strijd met artikel 3:2 van de Awb genomen.
    Het betoog slaagt in zoverre. De Afdeling zal hierna onder de conclusie bezien tot welke gevolgen dit moet leiden.
    8.5.    In paragraaf 3.1.3 van de plantoelichting is beschreven dat de gemeente Veenendaal tot 2028 3.750 woningen moet realiseren door middel van inbreiding. Deze locatie is zo’n inbreidingslocatie. In het verweerschrift is aan de hand van de Omgevingsvisie Provincie Utrecht en de Woonvisie gemeente Veenendaal 2022-2025 nader beschreven dat er na 2027 een tekort zal zijn van 5.000 woningen. Verder is beschreven dat er met name in het goedkope segment behoefte is. Naar het oordeel van de Afdeling is deze beschrijving van de behoefte toereikend en bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking is vastgesteld.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    Soortenbescherming
    9.       [appellante] betoogt dat de soortenbeschermingsbepalingen aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staan. Zij wijst op de uitgevoerde quickscan, waarin staat dat mitigerende maatregelen noodzakelijk zijn om overtreding te voorkomen. Hiervoor is geen mitigatieplan opgesteld. Daarnaast ziet de quickscan alleen op de sloop en niet tevens op de nieuwbouw. Omdat het plangebied foerageergebied vormt voor vleermuizen, was het wel nodig om daarnaar onderzoek te doen.
    9.1.    De raad mag het plan niet vaststellen als en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het wettelijke soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    Aan het plan ligt het door Geonius opgestelde rapport "Natuurtoets Jan Steenlaan te Veenendaal" van 19 december 2022 (hierna: de natuurtoets; bijlage 2 bij de plantoelichting) ten grondslag. De natuurtoets is opgesteld naar aanleiding van de quickscan. Hierin wordt geconcludeerd dat er mitigerende maatregelen noodzakelijk zijn om overtreding van de soortenbeschermingsbepalingen te voorkomen, zoals het uitvoeren van de werkzaamheden buiten het broedseizoen. Met deze mitigerende maatregelen zijn alle negatieve effecten op voorhand te voorkomen en kunnen de werkzaamheden worden uitgevoerd, zonder dat daarvoor een ontheffing nodig is.
    Wat [appellante] heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om aan de inhoud van de natuurtoets te twijfelen. Voor de beoordeling van de uitvoerbaarheid was het niet nodig dat het geadviseerde mitigatieplan al bij de planvaststelling bekend was. Daarnaast ziet de natuurtoets blijkens de bewoordingen daarvan niet alleen op de sloop, maar ook op de bouwfase. Daarom heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het wettelijke soortenbeschermingsregime op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    Het betoog slaagt niet.
    Inrichtingsplan en groenbeleid
    10.     [appellante] betoogt dat het plan in strijd is met het groenbeleid vervat in de ‘Visie Natuurlijk Ontwikkelen’, de ‘Strategische Visie Veenendaal 2040’, de ‘Omgevingsvisie Veenendaal 2030’ en het ‘Groenstructuurplan’. In het vorige plan was aan de gronden gedeeltelijk een groenbestemming toegekend. Omdat het bestreden plan alleen een woonbestemming toekent, is de compensatie van groen ten onrechte niet geregeld. Extra verstening is ruimtelijk ongewenst. De groene inpassing is alleen in de anterieure overeenkomst vastgelegd en had ook in het plan moeten worden gewaarborgd.
    10.1.  De raad heeft in de plantoelichting gemotiveerd dat het plan in overeenstemming is met de door [appellante] genoemde beleidsdocumenten. [appellante] heeft in algemene zin deze motivering betwist, maar niet aan de hand van de deze documenten concreet onderbouwd waarom het plan hiermee volgens haar in strijd is. In zoverre geeft wat [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan in strijd met deze beleidsdocumenten heeft vastgesteld.
    Voor het oordeel dat de raad de toegelaten bouw- en gebruiksmogelijkheden op deze binnenstedelijke locatie alleen ruimtelijk aanvaardbaar mocht vinden met het opnemen in de planregels van een voorwaardelijke verplichting dat er een zekere groene inpassing moet worden gerealiseerd, ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding. Hierbij betrekt de Afdeling dat het plangebied in de huidige situatie al vrijwel volledig is verhard, met uitzondering van een deel aan de oostzijde van het plangebied. Overigens heeft de raad op de zitting toegelicht dat een groene inpassing is overeengekomen in de anterieure overeenkomst met de ontwikkelaar en dat die nog nader zal worden uitgewerkt.
    Het betoog slaagt niet
    Parkeren
    11.     [appellante] betoogt dat de parkeerbehoefte niet juist is onderbouwd. De raad is uitgegaan van een behoefte van 11 parkeerplaatsen, maar volgens [appellante] zijn 16 parkeerplaatsen nodig. Volgens haar is er gerekend met te kleine woningen, kan niet van dubbelgebruik worden uitgegaan, wordt er geen rekening mee gehouden dat er twee parkeerplaatsen aan het openbaar gebied worden onttrokken en hadden er meer openbare parkeerplaatsen gecompenseerd moeten worden. Daarnaast zijn de normen in de Parkeernormennota niet gemotiveerd en onrealistisch laag. [appellante] verzoekt de Afdeling om de Parkeernormennota exceptief te toetsen.
    [appellante] voert verder aan dat het bestemmingsplan "Parapluplan 2022" nog van toepassing is en dat de parkeerregeling uit dit plan niet verenigbaar is met de parkeerregeling uit het bestreden besluit.
    11.1.  De raad heeft aan de hand van de Notitie Parkeernormen Veenendaal 2020 gemotiveerd dat er 11 parkeerplaatsen nodig zijn. Daarbij is de raad uitgegaan van de voorgenomen ontwikkeling. Omdat het openbaar gebied voor deze ontwikkeling moet worden aangepast, waarvoor twee parkeerplaatsen verdwijnen, zullen er twee parkeerplaatsen moeten worden gecompenseerd. Op de tekeningen zijn daarom 13 parkeerplaatsen ingetekend. Het aantal openbare plaatsen blijft daarmee ongewijzigd.
    11.2.  Artikel 10.1 (Voorwaardelijke verplichting parkeren) van de planregels luidt:
    "Burgemeester en wethouders verlenen slechts een omgevingsvergunning voor het bouwen, het uitbreiden en het wijzigen van de functie van gebouwen en gronden, met inachtneming van het voor het gebied ten tijde van de indiening van de aanvraag geldende parkeernormenbeleid, indien:
    a. bij de aanvraag aangetoond wordt dat het gebruik van gronden of bouwwerken waarbij op eigen terrein en/of onmiddellijke omgeving bij de ontwikkeling in voldoende parkeergelegenheid voor zowel bewoners als bezoekers wordt voorzien en deze in stand gehouden wordt;
    b. of aangetoond wordt dat het voldoen aan deze regels door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit;
    c. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingsruimte wordt voorzien. Met dien verstande dat de omgevingsvergunning alsdan uitsluitend wordt verleend indien de verwachte effecten inzichtelijk zijn gemaakt en is aangetoond op welke wijze de hinder voor de directe omgeving geminimaliseerd wordt."
    11.3.  Anders dan [appellante] betoogt, vervangt het bestreden plan onder meer het bestemmingsplan "Parapluplan 2022", zodat dit laatste plan niet meer van toepassing is. De gestelde tegenstrijdigheid doet zich dus niet voor.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad deugdelijk gemotiveerd dat er voldoende parkeerplaatsen kunnen worden aangelegd voor de beoogde ontwikkeling en dat het aantal openbare parkeerplaatsen niet wijzigt. De raad heeft daarbij aan de hand van de Notitie Parkeernormen Veenendaal 2020 toegelicht dat de parkeernorm van 0,4 parkeerplaats per woning verband houdt met de ligging nabij een spoorwegstation en nabij een winkelcentrum en met de oppervlakte van de woningen. Deze norm is daarom niet onredelijk laag en de raad mocht deze dus gebruiken. Verder heeft de raad niet gerekend met dubbelgebruik en uiteengezet dat openbare parkeerplaatsen die verdwijnen moeten worden gecompenseerd. De raad heeft daarmee deugdelijke gemotiveerd dat het plan niet zal leiden tot een toename van de parkeerdruk in de omgeving. De concrete toets zal moeten plaatsvinden bij de vergunningverlening aan de hand van de aanvraag en het op dat moment geldende parkeernormenbeleid. 
    Het betoog slaagt niet.
    Verkeer
    12.     [appellante] betoogt dat het plan zal leiden tot verkeersonveilige situaties. De raad heeft niet beoordeeld of de omliggende wegen voldoende capaciteit hebben. De Jan Vermeerstraat is te smal en de kruising Frans Halslaan / Jan Steenlaan onveilig vanwege de aanwezigheid van een fietssnelroute.
    12.1.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad deugdelijk gemotiveerd dat na realisatie van het plan sprake zal zijn van een verkeersveilige situatie en aanvaardbare intensiteit op het omliggende wegennet. De raad heeft gemotiveerd dat de verkeersveiligheid rondom het plangebied gewaarborgd is, omdat de capaciteit en inrichting van het omliggende wegennet voldoende is voor de beperkte toename van het aantal verkeersbewegingen. Het aantal verkeersbewegingen als gevolg van het plan zal ongeveer 120 motorvoertuigen per etmaal zijn. In vergelijking met de huidige functie is de toename per saldo zelfs minder. Voor de omliggende wegen geldt een maximumsnelheid van 30 km/u. Er is sprake van overzichtelijke verkeerssituaties. De Jan Vermeerstraat is breed genoeg voor het beoogde doel en de kruising met de snelfietsroute is verkeersveilig ingericht.
    Het betoog slaagt niet.
    Bodemverontreiniging
    13.     [appellante] betoogt dat een aanwezige bodemverontreiniging aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. In het uitgevoerde bodemonderzoek wordt geconcludeerd dat sanering van de aangetroffen verontreinigingen noodzakelijk is. Daarnaast heeft het bodemonderzoek geen betrekking op het hele plangebied. Omdat de raad geen inzicht heeft in de kosten die met sanering zijn gemoeid, kon de raad zich niet op het standpunt stellen dat het plan financieel uitvoerbaar is.
    13.1.  Bij een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat bestemmingsplan, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen leiden tot de vernietiging van het bestreden besluit als de raad redelijkerwijs had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen op voorhand niet uitvoerbaar is.
    Aan het plan ligt het door Grondslag opgestelde rapport "Verkennend en aanvullend bodemonderzoek" van 22 maart 2023 (bijlage 1 bij de planregels) ten grondslag. Hierin wordt geconcludeerd dat op de locatie sprake is van meerdere gevallen van ernstige bodemverontreiniging in de bovenlaag en ondergrond van de bodem. Daarom is de grond vooralsnog niet geschikt voor het beoogde bodemgebruik (wonen met tuin). Aanbevolen wordt om de aangetroffen verontreiniging te saneren. Op de zitting heeft de ontwikkelaar toegelicht dat daarvoor inmiddels een saneringsplan is vastgesteld en dat dit saneringsplan onherroepelijk en uitvoerbaar is. [appellante] heeft geen aanknopingspunten aangereikt voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de kosten die zijn gemoeid met de sanering van de aanwezige bodemverontreiniging aan de financiële uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan in de weg staan.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    Grondwaterbeschermingsgebied
    14.     [appellante] wijst erop dat de ontwikkeling in een grondwaterbeschermingsgebied ligt. De aanduiding op de verbeelding strookt echter niet met de aanduiding in planregels. Hierdoor heeft de aanduiding geen betekenis en geldt het aanlegvergunningenstelsel niet.
    14.1.  Artikel 7.1.1 (aanduidingsomschrijving) van de planregels luidt: "Ter plaatse van de aanduiding 'Milieuzone - grondwaterbeschermingsgebied' zijn de gronden aangeduid ter bescherming van de kwaliteit van het grondwater."
    14.2.  De raad erkent dat de aanduiding op de verbeelding "milieuzone - boringsvrije zone" niet overeenstemt met de aanduiding in de planregels "milieuzone - grondwaterbeschermingsgebied". Volgens de raad hadden de planregels op de verbeelding moeten worden afgestemd. Het besluit is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en in strijd met artikel 3:2 van de Awb genomen.
    Het betoog slaagt in zoverre. De Afdeling zal hierna onder de conclusie bezien tot welke gevolgen dit moet leiden.
    Participatie
    15.     [appellante] betoogt dat het plan in strijd met het participatiebeleid van de gemeente is voorbereid. Volgens haar is de inhoud van de beschreven participatie niet juist.
    15.1.  De Afdeling stelt vast dat de wettelijk voorgeschreven procedure is gevolgd. Deze procedure begint met de terinzagelegging van een ontwerpplan. Over het ontwerpplan kon [appellante] zienswijzen naar voren brengen en van die mogelijkheid heeft zij ook gebruik gemaakt. Deze zienswijze heeft de raad betrokken bij zijn besluitvorming. Het plan is in zoverre op de juiste wijze tot stand gekomen. In het participatieverslag (bijlage 5 bij de plantoelichting) is beschreven op welke wijze wijkbewoners verder zijn betrokken bij de herontwikkeling. Dat de hierin beschreven participatie volgens [appellante] onvoldoende is geweest, maakt de vaststelling van het plan niet onrechtmatig. Voor het oordeel dat het plan in strijd met het participatiebeleid van de gemeente is voorbereid, heeft [appellante] onvoldoende aanknopingspunten aangereikt.
    Het betoog slaagt niet.
    Relativiteitsvereiste
    16.     De beroepsgronden over de gebiedsbescherming in de Wet natuurbescherming en de bescherming van stiltegebieden in de Omgevingsverordening kunnen op grond van artikel 8:69a van de Awb niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden. Daarvoor woont [appellante] op te grote afstand van deze gebieden, namelijk ruim 1,8 km en 1 km. De Afdeling verwijst voor de motivering van dit oordeel verder naar haar overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, in het bijzonder onder 10.51 en 10.96. Deze beroepsgronden beoordeelt de Afdeling daarom niet inhoudelijk.
    Conclusie
    17.     Het beroep is gegrond.
    18.     Gelet op wat hiervoor onder 8.4 en 14.2 is overwogen zal de Afdeling het vaststellingsbesluit vernietigen, voor zover het betreft artikel 3.5.1 en artikel 7.1.1 van de planregels.
    19.     Omdat niet aannemelijk is dat derdebelanghebbenden in hun belangen zouden kunnen worden geschaad, ziet de Afdeling aanleiding om op voet van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door artikel 7.1.1 te wijzigen in lijn met de bedoeling van de raad zoals opgenomen onder 14.2, en te bepalen dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd.
    20.     De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening.
    21.     Het voorgaande betekent dat het plan met enige wijzigingen in stand blijft.
    22.     De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Veenendaal van 14 september 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Jan Steenlaan 4", voor zover het betreft:
    a. artikel 3.5.1 van de planregels;
    b. artikel 7.1.1 van de planregels;
    III.      bepaalt dat artikel 7.1.1 van de planregels als volgt komt te luiden: "Ter plaatse van de aanduiding 'Milieuzone - boringsvrije zone' zijn de gronden aangeduid ter bescherming van de kwaliteit van het grondwater.";
    IV.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit voor zover dat is vernietigd;
    V.       draagt de raad van de gemeente Veenendaal op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen II, III en IV worden verwerkt op de landelijke voorziening;
    VI.      veroordeelt de raad van de gemeente Veenendaal tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de raad van de gemeente Veenendaal aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Boer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025
    745