ECLI:NL:RVS:2019:1492, Raad van State, 08-05-2019, 201804772/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 februari 2017 heeft het college aan AST Beheer B.V. omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van parkeerplaatsen op het perceel Bekkerstraat 141 te Utrecht (hierna: het perceel).

201804772/1/A1.
    Datum uitspraak: 8 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant J] en [appellant K], allen wonend te Utrecht (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant K]),
    2.    [appellant A],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland (hierna: de rechtbank) van 26 april 2018 in zaken nrs. 18/368, 18/370 en 18/371 in het geding tussen:
    [appellant K] en,
    [appellant A]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 februari 2017 heeft het college aan AST Beheer B.V. omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van parkeerplaatsen op het perceel Bekkerstraat 141 te Utrecht (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 14 december 2017, zoals gerectificeerd bij besluit van 20 december 2017, heeft het college het door [appellant K] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 8 februari 2017 gedeeltelijk herroepen in die zin dat met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen Omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 5.1.1., aanhef en onder d en e, van de regels van de Beheersverordening bomen en struiken worden geplant op het perceel zoals aangegeven op de bij de aanvraag gevoegde tekening "Tuinontwerp voor voormalig veeartsenijschool", van februari 2017.
    Bij besluit van 16 februari 2016 heeft het college aan AST Beheer B.V. omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen of wijzigen van een inrit op het perceel.
    Bij besluit van 14 december 2017 heeft het college het door [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering,  ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 april 2018 heeft de rechtbank de door [appellant K] en [appellant A] tegen de besluiten van 14 december 2017, zoals gerectificeerd bij besluit van 20 december 2017, ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van die vernietigde besluiten in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant K] en [appellant A] hoger beroep ingesteld.
    AST Beheer B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2018, waar [appellant A] en [appellant H], bijgestaan door [appellant A], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Erdogan, zijn verschenen. Voorts is ter zitting AST Beheer B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. J.J. Molenaar, advocaat te Arnhem, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.    Bij besluit van 18 juni 2015 heeft het college aan AST Beheer een omgevingsvergunning verleend voor het intern verbouwen van het pand op het perceel tot bedrijfsruimte en tien appartementen en het bouwen van een erfafscheiding. Dit besluit staat in rechte vast.
    Ten aanzien van de omgevingsvergunning voor parkeerplaatsen
    2.    [appellant K] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college op het perceel illegaal bomen en houtgewas heeft verwijderd. Volgens [appellant K] moeten deze verwijderde bomen en houtgewas voldoende worden gecompenseerd.
    2.1.     Dit betoog ziet niet op het bestreden besluit van 14 december 2017. Het betoog van [appellant K] kan daarom niet leiden tot het  ermee beoogde doel.
    3.    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat onvoldoende duidelijk is welke veranderingen wel en niet op het gebied van groenonderhoud op het terrein zijn voorzien. De rechtbank heeft daarom het bestreden besluit van 14 december 2017 vernietigd maar zij heeft aanleiding gezien om de rechtsgevolgen in stand te laten.
    4.    [appellant K] betoogt dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten. [appellant K] voert daartoe aan dat nog steeds onduidelijk is hoe de beoogde inrichting van de tuin op het perceel eruit komt te zien. Volgens [appellant K] ontbreken op de tekening die deel uitmaakt van de aanvraag de bestaande bomen.
    4.1.    In het besluit van 8 februari 2017 staat op pagina 9 dat ter afscheiding van het parkeerterrein een haag van groene beuk geplaatst moet worden en minimaal zes iepen (Ulmus columella). Op de tekening van het perceel, die deel uitmaakt van de aanvraag waarvoor bij voormeld besluit omgevingsvergunning is verleend, zijn de beukenhaag en de zes iepen weergegeven. Gelet hierop en gezien de ter zitting in beroep gegeven toelichting van het college heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat zowel het verharden van het terrein voor de parkeerplaatsen als ook het aanbrengen van de groene haag van beuken en de zes iepen door het college zijn beoordeeld en vergund. De rechtbank heeft daarbij terecht betrokken dat de bestaande bomen op het perceel niet op de tekening hoeven te staan, omdat deze geen onderdeel van de gevraagde vergunning uitmaken.
    Het betoog faalt.
    5.    [appellant K] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het stedenbouwkundig advies dat aan het bestreden besluit van 14 december 2017 ten grondslag is gelegd niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Hij voert daartoe aan dat in het advies niet de beoogde nieuwe tuin is beoordeeld. Verder heeft het college volgens [appellant K] nooit een antwoord gegeven op de door hem in beroep gestelde vragen en geplaatste kanttekeningen. Voorts voert [appellant K] aan dat dit advies geen onafhankelijk stedenbouwkundig advies is.
    5.1.    Artikel 5.1.1, aanhef en onder d en e, van de regels van de ter plaatse geldende Beheersverordening "De Meern Noord, Maximapark, Vogelenbuurt, Wittevrouwen" luidt:
        "Ter plaatse van het besluitsubvlak 'Beschermd stadsgezicht' is het verboden om zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het bevoegd gezag de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden uit te voeren:
    (…)
    d. het kappen van bomen en houtgewas en het aanbrengen van bomen en struikgewas;
    e. het aanleggen, verbreden of verharden van wegen, paden of parkeergelegenheden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
    (…)"
        Artikel 5.1.3. luidt:
    "De in 5.1.1 bedoelde vergunning kan slechts worden verleend indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het beschermd stadsgezicht."
    5.2.    Medewerkers van de gemeente die werkzaam zijn bij afdeling Stedenbouw hebben een advies uitgebracht over de vraag of het bouwplan onevenredige afbreuk doet aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het beschermd stadsgezicht zoals bedoeld in artikel 5.1.3. van de planregels. Het college heeft dit advies ten grondslag gelegd aan het besluit op bezwaar 14 december 2017. Het advies luidt:
        "Er zijn geen onevenredige nadelige stedenbouwkundige consequenties. Het bestaande stedenbouwkundig beeld van het gebied wordt niet aangetast. Het terrein is in de huidige situatie al voor een groot deel verhard. De hoeveelheid verharding neemt iets toe. Op grond van het huidige bestemmingsplan Wittevrouwen was het al mogelijk om de gronden behorende bij de maatschappelijke doeleinden te gebruiken ten behoeve van parkeren. De bestaande groenstrook langs de Biltse Grift blijft behouden. De parkeerplaats wordt omzoomd door een groene haag en plantvakken en wordt daarmee goed ingepast in de omgeving.
    Er zijn geen onevenredige nadelige gevolgen te verwachten voor omwonenden. Er zijn geen woningen die er direct aan grenzen, deze liggen allemaal op afstand van de beoogde parkeerplaats. De nieuwe parkeerplaats ligt in het verlengde van een bestaande (openbare) parkeerplaats. Er wordt in het gebied al met auto’s gereden."
    5.3.    In het advies staat dat de bestaande groenstrook langs de Biltse Grift behouden blijft, dat de parkeerplaats wordt omzoomd door een groene haag en plantvakken en daarmee goed wordt ingepast in de omgeving. Daarom betoogt [appellant K] tevergeefs dat in het advies geen rekening is gehouden met de beoogde inrichting van het groen op het perceel.
    Verder verwijst [appellant K] tevergeefs naar de in beroep overgelegde e-mails. Deze e-mails bevatten geen beroepsgronden, maar algemene vragen en opmerkingen over de procedure die bij het verlenen van de vergunning is doorlopen. Gezien het vorenstaande bevat het aangevoerde geen reden voor het oordeel dat het advies niet aan het besluit op bezwaar ten grondslag kon worden gelegd. Nu het advies voldoet aan de eisen die daaraan dienen te worden gesteld, kan reeds daarom aan de stelling dat het advies geen onafhankelijk stedenbouwkundig advies is, niet de betekenis worden gehecht die [appellant K] daaraan wenst toe te kennen.
        De conclusie is dat het college zich bij het nemen van het besluit op bezwaar heeft mogen baseren op het advies. Het betoog faalt.
    6.    [appellant K] betoogt voorts dat het college zich drie jaar lang op het standpunt heeft gesteld dat er parkeerplaatsen moeten komen, terwijl uit schriftelijke stukken, zoals de Nota Parkeernormen Fiets en Auto en  ambtelijke mailwisselingen blijkt dat deze parkeerplaatsen niet nodig zijn.
    6.1.    In artikel 5.1.3 van de planregels is bepaald dat de gevraagde omgevingsvergunning voor de parkeerplaatsen kan worden verleend indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het beschermd stadsgezicht. Het betoog van [appellant K] over de parkeerplaatsen heeft geen betrekking op het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het beschermd stadsgezicht. Gelet daarop kan het betoog reeds daarom niet slagen.
    Ten aanzien van de omgevingsvergunning voor de in- of uitrit
    7.    De commissie beheer, inrichting en gebruik (hierna: de BInG-commissie) heeft advies uitgebracht over het antwoord op de vraag of de gevraagde omgevingsvergunning voor het aanleggen van een in- of uitrit moet worden verleend. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college in het besluit op bezwaar van 14 december 2017 niet had mogen volstaan met het verwijzen naar dit advies, maar een nadere toelichting had moeten geven. De rechtbank heeft daarom dat besluit  vernietigd, maar zij heeft in de ter zitting door het college gegeven toelichting aanleiding gezien om de rechtsgevolgen in stand te laten.
    8.    [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
        [appellant A] voert daartoe aan dat de toegang tot de beoogde inrit is voorzien in de openbare ruimte, hetgeen volgens [appellant A] in strijd is met artikel 2.12, tweede lid, aanhef en onder d, van de Algemene Plaatselijke Verordening Utrecht (hierna: de APV) en met artikel 4.3.4., onder d, van de regels van de Beheersverordening.
    Bovendien rust volgens [appellant A] op een kleine strook grond voor de ingang van de beoogde in- en uitrit volgens het voorheen geldende bestemmingsplan "Wittevrouwen, Zeeheldenbuurt, Huizingabuurt" en de functiekaart behorend bij de beheersverordening de bestemming "Groenvoorzieningen", waarmee de verleende vergunning in strijd is. Hoewel volgens deze bestemming de ontsluiting van langzaam rijdend verkeer is toegestaan, zullen de in- en uitritten volgens [appellant A] vooral  gebruikt worden door snelverkeer, hetgeen in strijd is met die bestemming.
        Verder voert [appellant A] aan dat hij een betere locatie heeft voorgesteld aan de zijde van de Bekkerstraat, maar dat het college daarmee niets heeft gedaan.
        Voorts voert [appellant A] aan dat de situatietekening waarbij bij het opstellen van het advies is uitgegaan, een deel van de openbare ruimte ontbreekt.
        Verder voert [appellant A] aan dat het college bij de zitting in beroep alle ruimte kreeg voor een onderbouwing van zijn standpunt, maar dat deze onderbouwing niet is te verifiëren. Volgens [appellant A] is niet na te gaan welke discussie er heeft plaatsgevonden en of er in het advies van de BInG-commissie rekening is gehouden met de relevante kanttekeningen, opmerkingen en vragen van de omwonenden over verkeer en verkeersveiligheid, zoals verwoord in de zienswijze en het beroep.
    8.1.    Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo luidt:
    "Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen, geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning."
        Artikel 1.8 van de APV luidt:
    "De vergunning of ontheffing kan door het daartoe bevoegde gezag of het bevoegde orgaan worden geweigerd in het belang van:
    a. de openbare orde;
    b. het voorkomen of beperken van overlast;
    c. de verkeersveiligheid;
    d. de veiligheid van personen of goederen;
    e. de zedelijkheid of de gezondheid of
    f. de bescherming van het milieu."
        Artikel 2.12 luidt:
    "1. Het is verboden om zonder omgevingsvergunning van het bevoegd gezag een handeling te verrichten als is beschreven in artikel 2.2, eerste lid onder e. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
    2. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 kan een vergunning worden geweigerd in het belang van:
    a. de bruikbaarheid van de weg;
    b. het doelmatig en veilig gebruik van de weg;
    c. de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
    d. de bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente of vanwege strijd met een geldend bestemmingsplan."
        Artikel 4.3.4 van de regels van de Beheersverordening luidt:
    "In aanvulling op het bepaalde in artikel 3:
    a. mag de openbare ruimte worden gebruikt voor rijwegen, fiets- en wandelpaden, groen, parkeervoorzieningen, fietsenstallingen, nutsvoorzieningen, speelvoorzieningen, water(berging), behoud en herstel van ecologische waarden, geluidwerende voorzieningen, kruisingen met water en railverkeer, reclame-uitingen, kunstwerken;
    b. mag de openbare ruimte niet zodanig worden gewijzigd dat er sprake is van een reconstructie van wegen zoals bedoeld in de Wet geluidhinder;
    c. mag de openbare ruimte niet zodanig worden gewijzigd dat de ecologische waarden van het groen aan het Appellaantje en aan de voormalige windsingel langs de Burgemeester Middelweerdweg in het Maximapark onevenredig worden aangetast;
    d. mogen de gebieden die behoren tot de openbare ruimte maar gebruikt worden en ingericht zijn als structureel groen zoals aangegeven op de kaart in bijlage 10 niet worden gebruikt voor rijwegen of parkeerplaatsen, zoals bedoeld onder a.
    8.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college aannemelijk gemaakt dat de bruikbaarheid van het Hoefsmederijpad niet in het geding is nu de bestaande toegangsweg naar de parkeerplaatsen ongewijzigd blijft en het pad de extra verkeersbewegingen aankan.
    Verder heeft het college aannemelijk gemaakt dat het doelmatig en veilig gebruik van het Hoefsmederijpad niet zal worden belemmerd door het verplaatsen van de inrit. Zo komt de in- en uitrit uit op een autoluwe doodlopende weg en wordt het uitzicht bij het verlaten van de uitrit niet belemmerd.
    Voorts heeft het college ten aanzien van de bescherming van het uiterlijk van de omgeving aannemelijk gemaakt dat dat uiterlijk er niet op achteruit gaat. In de bestaande situatie is ook een in- en uitrit aanwezig en de verplaatsing hiervan zal geen nadelige invloed hebben op het uiterlijk van de omgeving. Bovendien heeft het college groen voorzien om het uiterlijk van de omgeving te verbeteren en om het groen dat moet worden verwijderd om de beoogde uitrit aan te leggen, te compenseren.
    8.3.    [appellant A] betoogt tevergeefs dat de toegang naar de beoogde in- en uitrit is voorzien in de openbare ruimte en daarom in strijd is met de Beheersverordening. Niet in geschil is dat de beoogde parkeerplaatsen en de in- en uitrit niet in de openbare ruimte liggen. Blijkens de gedingstukken maakte de door [appellant A] bedoelde toegang deel uit van een voorheen aanwezige speelplaats. Niet gebleken is derhalve dat de toegang naar de inrit wordt gebruikt en is ingericht als structureel groen. Daargelaten of deze toegang in het openbaar gebied ligt, staat artikel 4.3.4, aanhef en onder d, van de regels van de Beheersverordening daarom niet aan de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning in de weg.
        Voorts betoogt [appellant A] tevergeefs dat de beoogde in- en uitrit in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan "Wittevrouwen, Zeeheldenbuurt, Huizingabuurt" en de daarin opgenomen bestemming "Groenvoorzieningen".
    Ten tijde van het besluit op bezwaar van 14 december 2017 gold de beheersverordening en niet het door [appellant A] bedoelde bestemmingsplan.
    Dat bestemmingsplan kan daarom niet aan de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning in de weg staan. Voor zover [appellant A] heeft verwezen naar de functiekaart die deel uitmaakt van de Beheersverordening, kan dit evenmin leiden tot het ermee door hem beoogde doel. Deze functiekaart maakt deel uit van de toelichting op de Beheersverordening en is daarom niet bindend.
        Verder kan het betoog van [appellant A] dat er voor de beoogde inrit aan de zijde van de Bekkerstraat een alternatieve locatie bestaat, ook niet leiden tot het ermee door hem beoogde doel. Dit betoog heeft immers geen betrekking op één van de weigeringsgronden als neergelegd in de artikelen 1:8 of 2.12, tweede lid, van de APV.
        Voorts betoogt [appellant A] tevergeefs dat de door het college gegeven onderbouwing in aanvulling op het BInG-advies niet is te verifiëren. In hetgeen [appellant A] naar voren heeft gebracht, heeft de Afdeling geen aanknopingspunt gevonden voor het oordeel dat de onderbouwing van het college niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Nu het college bij deze onderbouwing duidelijk heeft gemaakt op welke locatie de beoogde inrit is voorzien, kan aan het betoog van [appellant A] dat de situatietekening waarbij bij het opstellen van het advies is uitgegaan onvolledig is, reeds daarom niet de betekenis worden gehecht die [appellant A] daaraan wenst toe te kennen.
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat niet is gebleken dat de beoogde in- en uitrit in strijd is met artikel 2.12, tweede lid, van de APV.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Leeuwen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2019
    543.