ECLI:NL:RVS:2020:2304, Raad van State, 30-09-2020, 201908998/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-09-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 24 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom de mondelinge aanzegging van spoedeisende bestuursdwang van 23 mei 2019 op schrift gesteld en [appellant] gelast om op 24 mei 2019 voor 12:00 uur de puincontainer nabij zijn perceel aan de [locatie] te Halsteren, af te dekken met plastic, een asbestinventarisatiebureau in te schakelen en aan een saneerder opdracht te hebben verstrekt voor de saneringswerkzaamheden. Uit deze opdracht moest blijken dat de saneringswerkzaamheden uiterlijk op 24 mei 2019 om 16:00 uur zouden worden aangevangen. Op 20 mei 2019 heeft [appellant] een sloopmelding gedaan voor het verwijderen van asbest op 27 mei 2019 in de woning aan de [locatie] te Halsteren. Het betrof 0,4 m geschroefde asbesthoudende platen met hechtgebonden vezels. Tijdens telefonisch contact tussen de toezichthouder en [appellant] op 23 mei 2019 bleek dat de werkzaamheden reeds op 17 mei 2019 waren uitgevoerd en dat de verwijderde platen in een doos in de tuin stonden.

201908998/1/R4.
    Datum uitspraak: 30 september 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Halsteren, gemeente Bergen op Zoom,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij brief van 24 mei 2019 heeft het college de mondelinge aanzegging van spoedeisende bestuursdwang van 23 mei 2019 op schrift gesteld en [appellant] gelast om op 24 mei 2019 voor 12:00 uur de puincontainer nabij zijn perceel aan de [locatie] te Halsteren, af te dekken met plastic, een asbestinventarisatiebureau in te schakelen en aan een saneerder opdracht te hebben verstrekt voor de saneringswerkzaamheden. Uit deze opdracht moest blijken dat de saneringswerkzaamheden uiterlijk op 24 mei 2019 om 16:00 uur zouden worden aangevangen.
    Bij besluit van 5 november 2019 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Bij besluit van 2 januari 2020 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een bedrag van € 5.432,30.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2020, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Wouters en A. Farah, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op 20 mei 2019 heeft [appellant] een sloopmelding gedaan voor het verwijderen van asbest op 27 mei 2019 in de woning aan de [locatie] te Halsteren. Het betrof 0,4 m geschroefde asbesthoudende platen met hechtgebonden vezels. Tijdens telefonisch contact tussen de toezichthouder en [appellant] op 23 mei 2019 bleek dat de werkzaamheden reeds op 17 mei 2019 waren uitgevoerd en dat de verwijderde platen in een doos in de tuin stonden. De toezichthouder heeft dezelfde dag een controle verricht en het asbesthoudend materiaal in een doos in een plastic tas aangetroffen. Ook trof hij mogelijk asbesthoudend materiaal aan in een container op de openbare weg. Op 23 mei 2019 is [appellant] rond 18:30 uur mondeling gelast om de volgende dag 24 mei 2019 voor 12:00 uur de container af te dekken met plastic, een asbestinventarisatiebureau in te schakelen voor het opstellen van een asbestinventarisatierapport en een opdracht te hebben verstrekt aan een saneerder voor saneringswerkzaamheden met betrekking tot de container. Verder moest uit de opdracht blijken dat de saneringswerkzaamheden uiterlijk op 24 mei 2019 om 16:00 uur zouden worden aangevangen. Op 24 mei 2019 heeft de toezichthouder geconstateerd dat [appellant] geen uitvoering heeft gegeven aan de last en dat hij hiertoe ook niet bereid was. Het college heeft vervolgens bestuursdwang toegepast. Om 18:00 uur was de sanering uitgevoerd en is de locatie vrijgegeven.
    Bij besluit van 5 november 2019 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen de handelwijze van het college en de hem gestelde termijn, ongegrond verklaard.
    [appellant] stelt dat het slechts ging om enkele kleine stukken, hechtgebonden materiaal met asbest en dat er geen noodzaak bestond om deze stukken met urgentie te verwijderen. Verder vindt [appellant] de aan hem doorberekende kosten onnodig hoog en niet conform gebruikelijk tarief.
    2.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak.
    Last onder bestuursdwang
    3.    [appellant] stelt dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden, omdat er geen noodzaak voor spoedeisende bestuursdwang bestond. Hij heeft gesteld dat hij artikel 1.26, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 niet heeft overtreden, omdat er geen sloopmelding was vereist. De hoeveelheid sloopafval bleef ruim onder de vermelde 10 m3 en er werd geen asbest verwacht. Bij het slopen van de haard in zijn woning kwamen kleine stukjes asbest tevoorschijn. Hij heeft de stukjes apart gehouden en in een doos gedaan. Het is hem niet duidelijk hoe er stukjes asbesthoudend materiaal in de container voor zijn huis terecht zijn gekomen. Volgens [appellant] was er geen gevaar voor het milieu en de volksgezondheid. In dit verband voert hij aan dat in de zorgvuldig afgedekte container slechts twee kleine stukjes hechtgebonden asbest lagen en er geen reden was om aan te nemen dat er kans was op vezelemissie. Dat de situatie later is beoordeeld als risicoklasse 2a is volgens [appellant] onterecht. Hij verwijst daarbij naar het rapport "Inzichten voor proportioneel asbestbeleid" van februari 2019, opgesteld door TNO in samenwerking met Crisislab, Universiteit Utrecht en Radboud Universiteit Nijmegen (hierna: het TNO-rapport) en stelt dat de onderhavige situatie nog niet het risico van subscenario 6A benadert, waarin geen beschermingsmiddelen zijn vereist.
    3.1.    [appellant] heeft in zijn woning een oude haard vervangen. Bij het slopen van de oude haard viel asbestverdacht plaatmateriaal in de sparing van de haard. [appellant] is bouwkundige en heeft jarenlang in de bouw gewerkt. Hierdoor herkende hij dit materiaal als zodanig en heeft hij de stukken verzameld en in een doos gedaan. Naar aanleiding van telefonisch overleg met de toezichthouder heeft hij de doos met het materiaal in een plastic zak gedaan en op zijn terras gezet. [appellant] heeft desgevraagd foto's van het asbestverdacht materiaal aan de toezichthouder gestuurd. Op basis van de verstrekte foto's bestond bij de toezichthouder een sterk vermoeden dat het om niet-hechtgebonden materiaal ging. Hoewel met [appellant] was afgesproken om het materiaal op 24 mei 2019 nader te bekijken, werd de toezichthouder na intern overleg verzocht om eerder te gaan controleren. Ter zitting heeft het college toegelicht dat onduidelijk was of de asbest hechtgebonden was, zodat op 23 mei 2019 monsters zijn genomen. [appellant] is telefonisch van dit bezoek op de hoogte gesteld en heeft de toezichthouder toestemming gegeven om zijn terras te betreden. De toezichthouder trof het asbesthoudend materiaal in de tas aan en trof daarnaast het asbestverdacht plaatmateriaal aan in de container voor het huis van [appellant]. De toezichthouder heeft [appellant] rond 18:30 uur telefonisch de last opgelegd. De volgende dag bleek dat [appellant] de container had afgedekt met plastic, maar geen verdere uitvoering aan de last had gegeven. Uit het toezichtverslag blijkt dat de toezichthouder [appellant] opnieuw de kans heeft gegeven om de asbestsanering te laten verrichten. [appellant] stelde bedrijven te hebben benaderd, maar deze waren op korte termijn niet beschikbaar. [appellant] wilde na het weekend andere bedrijven benaderen, omdat hij op familieweekend zou gaan. In reactie hierop heeft de toezichthouder hem gewezen op de website www.ascert.nl waarop bedrijven staan die een calamiteit kunnen oppakken. [appellant] heeft geen medewerking verleend, waardoor de bestuursdwang is toegepast en het college zelf uitvoering heeft gegeven aan de last. [appellant] heeft de hiervoor geschetste gang van zaken ter zitting niet weersproken.
    3.2.    Het college heeft aan de last onder bestuursdwang artikelen uit het Bouwbesluit 2012, het Asbestverwijderingsbesluit 2005, de Woningwet en de Wet milieubeheer ten grondslag gelegd. Deze artikelen zijn er allemaal op gericht om asbest op verantwoorde wijze te (laten) verwijderen en gevaar voor de volksgezondheid en het milieu te voorkomen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat asbest een gevaarlijke stof is en dat mogelijke verspreiding van asbestdeeltjes nadelige gevolgen heeft voor het milieu en risico's oplevert voor de volksgezondheid. Het in de container aangetroffen asbest was volgens het college ernstig beschadigd, waardoor de kans op vezelemissie bij verdere beschadiging groot was. De container stond in openbaar gebied en was eenvoudig toegankelijk voor derden. Het afdekken met een zeil maakte dat niet anders, aldus het college. Daarom was volgens het college sprake van een spoedeisende situatie. Ter zitting heeft het college toegelicht dat er in het weekend geen toezicht op de container zou zijn en dat bij het aantreffen van asbest in een container de volledige container moet worden aangemerkt als zijnde besmet met asbest.
    3.3.    Voor zover [appellant] stelt dat hij niet begrijpt hoe er asbest in de container is gekomen en dat het lijkt dat het daarin is gelegd, overweegt de Afdeling dat daarvoor geen aanwijzingen zijn gegeven. Ook in het door [appellant] genoemde TNO-rapport ziet de Afdeling geen grond voor vernietiging van het besluit van 5 november 2019. Het TNO-rapport is gericht op het openen van een publiek debat over de redelijkheid van het Nederlandse asbestbeleid. Het is aan de wetgever om zo nodig te beslissen of in het rapport aanleiding moet worden gezien voor een aanpassing van de wet- en regelgeving. Het college heeft in het TNO-rapport dan ook geen aanleiding hoeven te zien om af te zien van handhavend optreden. In het asbestinventarisatierapport van 24 mei 2019 staat als risicoklasse saneringsklasse 2A. Daarbij is vermeld dat het materiaal betreft met een hechtgebonden toepassing, maar dat het ernstig is beschadigd. De kans op vezelemissie uit het materiaal is bij verdere beschadigingen groot. Ter zitting heeft het college toegelicht dat gebroken asbestmateriaal in risicoklasse 2A wordt ingedeeld en dat dit materiaal alleen door een asbestsaneerder gesaneerd mag worden. In het door [appellant] gestelde, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat dit standpunt van het college onjuist is. Gelet op het vorenstaande was het college bevoegd om handhavend op te treden en heeft het college zich met de onder 3.2 weergegeven motivering op het standpunt kunnen stellen dat sprake was van een spoedeisende situatie die het terstond toepassen van bestuursdwang rechtvaardigde. Hierdoor kan hetgeen [appellant] aanvoert over het Bouwbesluit onbesproken blijven.
    Het betoog faalt.
    Kostenvaststelling
    4.    Het beroep van [appellant] wordt op grond van artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb geacht mede te zijn gericht tegen het kostenbesluit van 2 januari 2020. Het bezwaarschrift van [appellant] tegen het kostenbesluit wordt daarom behandeld in dit geding.
    5.    [appellant] betoogt dat de vastgestelde kosten onnodig hoog zijn. In dit verband stelt hij dat het uurtarief voor de deskundigen te hoog is en dat zij ten onrechte voor 8 uur zijn berekend nu met 5 uur kon worden volstaan. Ook betoogt [appellant] dat de kosten per uur voor het transport voor containers en de vrachtwagen met de kraan onderscheidenlijk € 35,00 en € 45,00 te hoog zijn. Verder betoogt hij dat de vrachtwagen met knijper ook de container heeft afgevoerd, zodat de afvoer van de container dubbel is berekend. [appellant] stelt dat de overige posten mogelijk op dezelfde manier royaal zijn ingeschat.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 10 mei 2017; ECLI:NL:RVS:2017:1245) gaan bestuursdwang en kostenverhaal als regel samen. Voor het maken van een uitzondering kan aanleiding bestaan indien de aangeschrevene van de ontstane situatie geen verwijt valt te maken en bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen. Verder kunnen andere bijzondere omstandigheden het bestuursorgaan nopen tot het geheel of gedeeltelijk afzien van kostenverhaal.
    5.2.    Het college heeft in reactie op het betoog van [appellant] gesteld dat er sprake was van een calamiteitentarief en dat zowel personen als een vrachtwagen met een knijper zijn weggehaald van een ander project. Hierdoor staat het transport van de vrachtwagen met knijper apart vermeld. Daarnaast is het transport voor het afvoeren van het asbestafval in rekening gebracht. Het betreft dan ook geen dubbele boeking. Anders dan [appellant] stelt, zijn voor de deskundigen drie uren in rekening gebracht. In het door [appellant] gestelde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de in rekening gebrachte kosten onredelijk hoog zijn. [appellant] heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk moest afzien van kostenverhaal. Overigens heeft het college abusievelijk de BTW ad € 956,51 niet bij [appellant] in rekening gebracht, zodat het niet de volledige kosten op [appellant] heeft verhaald.
    Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    6.    Het beroep is ongegrond.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2020
    628.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:31
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
    2. Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
    Artikel 5.31c, eerste lid
    Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder bestuursdwang heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot toepassing van bestuursdwang of op een beschikking tot vaststelling van de kosten van de bestuursdwang, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    Wet milieubeheer
    Artikel 1.1a
    1. Een ieder neemt voldoende zorg voor het milieu in acht.
    2. De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt in ieder geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten voor zover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.
    Artikel 10.1
    1. Een ieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, is verplicht alle maatregelen te nemen of na te laten die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
    2. Het is een ieder bij wie afvalstoffen ontstaan, verboden handelingen met betrekking tot die afvalstoffen te verrichten of na te laten, waarvan hij weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan.
    Woningwet
    Artikel 1a
    1. De eigenaar van een bouwwerk, open erf of terrein of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen draagt er zorg voor dat als gevolg van de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
    2. Een ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, draagt er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
    Bouwbesluit 2012
    Artikel 1.26, eerste lid
    Het is verboden om zonder of in afwijking van een sloopmelding te slopen indien daarbij asbest wordt verwijderd of de hoeveelheid sloopafval naar redelijke inschatting meer dan 10 m3 zal bedragen.
    Artikel 1.33, eerste lid
    Het bevoegd gezag wordt ten minste twee werkdagen voor de feitelijke aanvang van de sloopwerkzaamheden, bedoeld in artikel 1.26, schriftelijk van de aanvang van die werkzaamheden in kennis gesteld door diegene die de sloopwerkzaamheden gaat uitvoeren.
    Asbestverwijderingsbesluit 2005
    Artikel 3, tweede lid
    Degene die:
    a. anders dan in de uitoefening van een beroep of bedrijf asbest of een asbesthoudend product uit een bouwwerk of object verwijdert, of
    b. asbest of een asbesthoudend product uit een bouwwerk of object doet verwijderen,
    draagt er zorg voor dat voor het bouwwerk of object eerst een asbestinventarisatie wordt verricht en een asbestinventarisatierapport wordt opgesteld.