ECLI:NL:RVS:2020:1341, Raad van State, 03-06-2020, 201804132/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-06-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 augustus 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht, naar aanleiding van de door [appellant] op 29 juli 2016 ingediende ingebrekestelling ter zake van het niet-tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, aan hem meegedeeld dat het verzoek niet is ontvangen en dat de verzochte informatie al openbaar is. [appellant] heeft bij e-mail van 2 juni 2016 het college verzocht om openbaarmaking op grond van de Wob van sinds 1 januari 2015 opgemaakte stukken met betrekking tot elf horecagelegenheden, waaronder rapporten van akoestische onderzoeken. Hij heeft het college bij e-mail van 29 juli 2016 in gebreke gesteld omdat het geen besluit op zijn Wob-verzoek heeft genomen.

201804132/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 juni 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Utrecht,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 maart 2018 in zaken nrs. 17/3054 en 17/4348 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 augustus 2016 heeft het college, naar aanleiding van de door [appellant] op 29 juli 2016 ingediende ingebrekestelling ter zake van het niet-tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob), aan hem meegedeeld dat het verzoek niet is ontvangen en dat de verzochte informatie al openbaar is.
    Bij besluit van 28 februari 2017 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het niet-tijdig beslissen op het verzoek om informatie gegrond verklaard en een dwangsom van € 140,00 aan hem toegekend.
    Bij uitspraak van 29 maart 2018 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het door [appellant] ingestelde beroep tegen het door het college niet-tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek, en het door [appellant] tegen het besluit van 28 februari 2017 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2019, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door N. Verkerk en E. Rooke, zijn verschenen. De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen tot een onderling vergelijk te komen.
    Het college heeft verzocht om een nadere zitting.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 10 maart 2020, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door S. Ramdoelare Tewari, zijn verschenen. De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst om het college in de gelegenheid te stellen opnieuw een besluit op bezwaar te nemen.
    Het college heeft op 23 maart 2020 een nieuw besluit op bezwaar genomen.    
    [appellant] heeft een schriftelijke reactie ingediend.
    Nadat aan partijen is meegedeeld dat in verband met de uitbraak van het coronavirus een nadere zitting in de nabije periode niet kan plaatsvinden,
    hebben partijen verklaard geen gebruik te willen maken van het recht
    op een nadere zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft vervolgens met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht
    (hierna: de Awb) het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Juridisch toetsingskader
    1.    Het juridisch toetsingskader is vermeld in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    [appellant] heeft bij e-mail van 2 juni 2016 het college verzocht om openbaarmaking op grond van de Wob van sinds 1 januari 2015 opgemaakte stukken met betrekking tot elf horecagelegenheden, waaronder rapporten van akoestische onderzoeken. Hij heeft het college bij e-mail van 29 juli 2016 in gebreke gesteld omdat het geen besluit op zijn Wob-verzoek heeft genomen. Bij besluit van 19 augustus 2016 heeft het college aan [appellant] meegedeeld dat het Wob-verzoek niet is ontvangen en dat de handhavingsdossiers, waartoe de door [appellant] verzochte stukken behoren, al openbaar en op het Stadskantoor te raadplegen zijn.
    Bij het besluit van 28 februari 2017 op het bezwaar van [appellant] tegen het niet-tijdig beslissen op het Wob-verzoek heeft het college zich op het standpunt gesteld dat, gelet op het door [appellant] overgelegde bewijs, aannemelijk is dat het verzoek op 2 juni 2016 is ontvangen. Volgens het college is de Wob in dit geval niet van toepassing, omdat de verzochte stukken al openbaar zijn. Daarom hoeft geen besluit op het Wob-verzoek te worden genomen, zodat geen grond bestaat voor toekenning van een dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb wegens het niet-tijdig nemen van een besluit op het verzoek. Het college is echter uitgegaan van de fictie dat een besluit op het verzoek moest worden genomen. [appellant] heeft het college op 29 juli 2016 ingebreke gesteld. Hierop had uiterlijk op 12 augustus 2016 een besluit genomen moeten worden. Nu het besluit op 19 augustus 2016 is genomen, wordt het bezwaar gegrond verklaard en een dwangsom van € 140,00 aan [appellant] toegekend, aldus het college.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat de gevraagde stukken zich in openbare handhavingsdossiers in het archief bevinden. [appellant] kan de stukken inzien en daarvan desgewenst kopieën maken. Nu de gevraagde informatie al openbaar is, hoeft het college op het verzoek van [appellant] om openbaarmaking daarvan geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb te nemen. De artikelen 6:2, aanhef en onder b, en 7:1, eerste lid, aanhef en onder f, van deze wet, op grond waarvan het mogelijk is tegen het niet-tijdig nemen van een besluit beroep in te stellen, missen daarom toepassing. Gelet hierop is de rechtbank onbevoegd van het beroep kennis te nemen. Nu het college geen besluit op het Wob-verzoek hoeft te nemen, heeft het de dwangsom van € 140,00 wegens niet-tijdig beslissen onverschuldigd toegekend en is er geen aanleiding om een hogere dwangsom vast te stellen, zoals [appellant] wenst. Het college heeft ter zitting toegezegd om samen met [appellant] het archief nogmaals te doorzoeken op de volgens [appellant] ontbrekende geluidsrapporten, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college een besluit op het Wob-verzoek moet nemen en de maximale dwangsom heeft verbeurd omdat het dat niet heeft gedaan.
    4.1.    De door [appellant] gevraagde stukken zijn opgeslagen in een geautomatiseerd systeem, genaamd ‘Squit’. Zoals de Afdeling heeft overwogen bij uitspraak van 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3100, zijn op grond van artikel 14 van de Archiefwet 1995 documenten die zijn opgenomen in een archiefbewaarplaats in beginsel openbaar. Op grond van artikel 1, aanhef en onder f, van de Archiefwet 1995 is een archiefbewaarplaats ‘een bij of krachtens deze wet voor de blijvende bewaring van archiefbescheiden aangewezen bewaarplaats’. Niet is gebleken dat het ‘Squit’-systeem is aangewezen als bewaarplaats in de zin van de Archiefwet 1995. Dat betekent dat de documenten in het ‘Squit’-systeem niet op grond van de Archiefwet 1995 openbaar zijn. De in het systeem opgenomen documenten zijn voor burgers zelf niet toegankelijk of raadpleegbaar langs elektronische weg. Voordat documenten uit het systeem worden verstrekt, wordt nog een beoordeling gemaakt of deze persoonsgegevens of andere gevoelige gegevens bevatten en, indien dat het geval is, worden die gegevens uit de documenten verwijderd.
    Ook is het college niet consequent in het hiervoor heffen van leges. Het voorgaande brengt mee dat de door [appellant] gevraagde stukken door opneming in het ‘Squit’-systeem niet openbaar zijn geworden.
    Dit betekent dat op het verzoek om informatie van [appellant] de Wob van toepassing is en dat de schriftelijke reactie van het college van 19 augustus 2016 op het verzoek een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is.
    4.2.    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank zich ten onrechte onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het door [appellant] ingestelde beroep tegen het door het college niet-tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek. Het beroep moet niet-ontvankelijk worden verklaard, nu het college op 19 augustus 2016 een besluit op het verzoek heeft genomen.
    4.3.    Naar aanleiding van de ingebrekestelling van [appellant] van 29 juli 2016 had het college ten tijde van het besluit op het Wob-verzoek van 19 augustus 2016 op grond van artikel 4:17 van de Awb een dwangsom van € 140,00 verbeurd. Het college heeft deze dwangsom bij het besluit van 28 februari 2017 aan [appellant] toegekend. De rechtbank heeft, zij het op onjuiste gronden, terecht geoordeeld dat het college geen hogere dwangsom is verschuldigd.
    5.    Ter zitting bij de Afdeling op 15 januari 2019 heeft [appellant] aangevoerd dat hij een aantal gevraagde stukken nog niet had ontvangen. In overleg met partijen heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting geschorst om het college en [appellant] de gelegenheid te bieden samen te onderzoeken welke door [appellant] ter zitting genoemde stukken waren verstrekt of al dan niet alsnog konden worden verstrekt.
    6.    Het college heeft bij brief van 21 maart 2019 aan de Afdeling meegedeeld dat enige van de door [appellant] ter zitting op 15 januari 2019 genoemde stukken alsnog aan hem zijn verstrekt. Niet in geschil is dat deze stukken onder de reikwijdte van het Wob-verzoek van [appellant] vallen.
    7.    Bij brieven van 4 maart 2019 en 31 oktober 2019 heeft [appellant] aan de Afdeling meegedeeld dat zes akoestische rapporten ten onrechte nog niet aan hem zijn verstrekt. Volgens [appellant] is aannemelijk dat deze rapporten zich onder het college bevinden, omdat in de verstrekte stukken over akoestische rapporten wordt gesproken. De beheerder van het Archief Vergunningen heeft meegedeeld dat de rapporten bij de Afdeling Milieu van de gemeente aanwezig moeten zijn, aldus [appellant].
    8.    Het college heeft op 23 maart 2020 een nieuw besluit op bezwaar genomen ter vervanging van het besluit van 28 februari 2017. Bij het besluit van 23 maart 2020 heeft het college het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard. [appellant] heeft gronden tegen het besluit ingediend.
    Gelet op artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb wordt dit besluit van rechtswege geacht onderwerp van het geding in hoger beroep te zijn.
    9.    Bij het besluit van 23 maart 2020 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het besluit van 19 augustus 2016 een besluit op het Wob-verzoek is en dat het bedrag van de aan [appellant] toegekende dwangsom van € 140,00 juist is. Volgens het college zijn de ter zitting bij de Afdeling op 15 januari 2019 door [appellant] genoemde stukken voor zover mogelijk verstrekt. In dit verband is met [appellant] afgesproken dat alleen nog zou worden gezocht naar stukken van 2016 of een latere datum.
    De hiervoor onder 7. vermelde akoestische rapporten zijn niet in het Archief Vergunningen gevonden en bevinden zich evenmin elders bij de gemeente. De mededeling van de beheerder van het Archief Vergunningen dat de rapporten bij de Afdeling Milieu van de gemeente aanwezig moeten zijn, is onjuist. In het verleden maakten de specialisten geluid deel uit van die afdeling, maar sinds de reorganisatie van de gemeentelijke diensten zijn zij bij de Afdeling VTH ondergebracht, waar het verzoek om informatie van [appellant] is behandeld. De informatie betreffende inspectie en handhaving wordt opgeslagen in het systeem waarin samen met [appellant] naar de gevraagde documenten is gezocht, aldus het college.
    9.1.    De mededeling van het college dat de door [appellant] gevraagde informatie voor zover mogelijk aan hem is verstrekt, komt de Afdeling gezien het vorenstaande niet ongeloofwaardig voor. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat in het bijzijn van [appellant] in het archiefsysteem naar de door hem gevraagde informatie is gezocht. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door hem bedoelde akoestische rapporten toch onder het college berusten. De Afdeling ziet in de nadere verstrekking door het college aan [appellant] van de door hem ter zitting op 15 januari 2019 genoemde stukken geen aanleiding om te twijfelen aan de geloofwaardigheid van de mededeling van het college dat onder hem geen andere door [appellant] gevraagde informatie meer berust dan de verstrekte stukken, mede gezien de onweersproken verklaring van het college dat [appellant] voorafgaand aan de zitting niet aan het college heeft laten weten dat er nog stukken ontbraken. Voor zover [appellant] in zijn schriftelijke reactie op het besluit van 23 maart 2020 heeft bedoeld te betogen dat meer stukken dan de zes genoemde akoestische rapporten ten onrechte niet aan hem zijn verstrekt, faalt dit betoog, reeds omdat het hem blijkens zijn brieven van 4 maart 2019 en 31 oktober 2019 en het behandelde ter zitting bij de Afdeling van 10 maart 2020 alleen nog om de verstrekking van die rapporten ging. Gelet op hetgeen hiervoor onder 4.1 tot en met 4.3 is overwogen, falen de betogen dat het college in het besluit van 23 maart 2020 heeft miskend dat nog een besluit op het Wob-verzoek moet worden genomen en dat het college [appellant] de maximaal te verbeuren dwangsom is verschuldigd.
    Conclusie
    10.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het niet-tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek niet-ontvankelijk verklaren en het beroep tegen het besluit van 28 februari 2017 gegrond verklaren. Dat besluit moet worden vernietigd voor zover het college daarbij heeft nagelaten het besluit van 19 augustus 2016 te herroepen voor zover daarbij, al dan niet impliciet, is geweigerd de stukken te verstrekken die het college hangende de hogerberoepsprocedure alsnog aan [appellant] heeft verstrekt. De Afdeling zal het besluit van 19 augustus 2016 in zoverre herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 28 februari 2017. Het beroep tegen het besluit van 23 maart 2020 is ongegrond.
    11.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Verzoek om schadevergoeding
    12.    [appellant] verzoekt om toekenning van schadevergoeding wegens de lange duur van de procedure.
    12.1.    Indien eerst in hoger beroep wordt verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, moet het verzoek worden beoordeeld naar de stand van het geding ten tijde van de uitspraak op het hoger beroep, waarbij de duur van de totale procedure tot dan toe in ogenschouw wordt genomen. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252. Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. De redelijke termijn vangt in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. Nu [appellant] eerst in hoger beroep verzoekt om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn moet worden bezien of de duur van de totale procedure de hiervoor genoemde termijn van vier jaar te buiten gaat. De redelijke termijn is aangevangen met het bezwaarschrift van [appellant] van 22 augustus 2016. De totale duur van de procedure bedraagt drie jaar en iets meer dan negen maanden. De redelijke termijn van vier jaar is daarom niet overschreden. Het verzoek moet worden afgewezen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 maart 2018 in zaken nrs. 17/3054 en 17/4348;
    III.    verklaart het beroep tegen het niet-tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek van [appellant] niet-ontvankelijk;
    IV.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 28 februari 2017, kenmerk b16.2935, gegrond;
    V.    vernietigt het besluit van 28 februari 2017 voor zover daarbij is nagelaten het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 19 augustus 2016, kenmerk 16.506577/1, te herroepen voor zover daarbij is geweigerd aan [appellant] de stukken te verstrekken die hangende de hogerberoepsprocedure alsnog aan hem zijn verstrekt;
    VI.    herroept het besluit van 19 augustus 2016 in zoverre;
    VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 28 februari 2017;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt;
    IX.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 23 maart 2020, kenmerk 7406689, ongegrond;
    X.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2020
    598.
     
    BIJLAGE
     
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 6
    1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. [-]
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:3
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    [-]
    3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
    [-]
    Artikel 4:13
    1. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag.
    [-]
    Artikel 4:17
    1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
    3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    [-]
    Artikel 6:19
    1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    [-]
    Artikel 6:24
    Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.
    Wet openbaarheid van bestuur
    Artikel 3
    1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    [-]
    Artikel 6
    1. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek om informatie zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen.
    [-]
    Archiefwet 1995
    Artikel 1
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    [-]
    f. archiefbewaarplaats: een bij of krachtens deze wet voor de blijvende bewaring van archiefbescheiden aangewezen bewaarplaats.
    Artikel 14
    De archiefbescheiden die in een archiefbewaarplaats berusten zijn, behoudens het bepaalde in de artikelen 15, 16 en 17, openbaar.
    Ieder is, behoudens de beperkingen die voortvloeien uit het in die artikelen bepaalde, bevoegd die archiefbescheiden kosteloos te raadplegen en daarvan of daaruit afbeeldingen, afschriften, uittreksels en bewerkingen te maken of op zijn kosten te doen maken.