ECLI:NL:RBOVE:2023:2303, Rechtbank Overijssel, 21-06-2023, ak_22_524
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2023-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom supporter Go Ahead Eagles; burgemeester had moeten afzien van het opleggen van een last onder dwangsom omdat de burgemeester niet zonder nadere motivering mocht aannemen dat er een reëel gevaar bestaat dat eiser opnieuw artikel 2.1 van de APV zal overtreden.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 22/524 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] uit [woonplaats] , eiser
    gemachtigde: mr. A.R. Maarsingh,
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van Deventer, verweerder, 
    gemachtigde: mr. M. Ichoh.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Bij besluit van 14 oktober 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser op straffe van een dwangsom van € 2.500,- per overtreding tot een maximum van € 10.000,- gelast zich te houden aan artikel 2.1, eerste tot en met derde lid, van de Algemeen plaatselijke verordening Deventer (hierna: APV).
    
    
    
      Bij besluit van 7 februari 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 mei 2023. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      1.1
      Op 28 september 2021 heeft verweerder van de Politie Eenheid Oost-Nederland een bestuurlijke rapportage ontvangen. In deze rapportage is –  samengevat – het volgende weergegeven. Op zaterdag 21 augustus 2021 vond in Deventer het jaarlijkse voetbaltoernooi van Go Ahead Eagles (GAE) plaats. Het toernooi werd massaal bezocht door diverse supporters, waaronder veel leden van de harde kern van GAE. Op het eind van de middag kwam het bericht dat de harde kern van PEC Zwolle in de buurt was voor een confrontatie. Er was door deze harde kern van PEC Zwolle vooraf niet aangegeven dat ze zouden komen, het was een zogenoemde verrassingsaanval. De confrontatie is door de politie voorkomen. Ondertussen heeft de leider van de harde kern van GAE contact gehad met de leider van de harde kern van PEC Zwolle, waarbij door de leider van de harde kern PEC Zwolle is aangegeven dat zij met een auto in de buurt waren van het sportpark. Een groep van vijf personen van de harde kern van GAE, waaronder eiser, is in een auto gestapt op zoek naar de auto van de harde kern van PEC Zwolle. Op de Raalterweg in Deventer hebben beide groepen elkaar getroffen, waarna zij met elkaar in gevecht zijn gegaan. Tijdens en na de confrontatie zijn er foto’s en filmpjes gemaakt van het gebeuren door iemand van de harde kern van PEC Zwolle die al snel op sociale media en hooligansites zijn geplaatst. De GAE harde kern leden zijn duidelijk in beeld. Op de filmpjes/foto’s is te zien dat één persoon op de grond ligt en niet aanspreekbaar is. Eiser zit op één van deze foto’s naast hem.
      
    
    
      1.2
      Volgens de bestuurlijke rapportage heeft eiser één antecedent op het gebied van mishandeling.
      
    
    
      1.3
      Verweerder heeft op basis van deze bestuurlijke rapportage op 1 oktober 2021 het voornemen bekend gemaakt eiser een last onder dwangsom op te leggen. Eiser heeft een zienswijze ingediend.
      
    
    
      1.4
      Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit afgegeven. In dit besluit heeft verweerder overwogen dat de politie heeft vastgesteld dat eiser heeft deelgenomen aan de vechtpartij, dat eiser één antecedent heeft op het gebied van openlijke geweldpleging en dat het voldoende aannemelijk is dat eiser op verschillende data en op verschillende locaties binnen de gemeente Deventer uitdagend gedrag heeft vertoond dan wel heeft gevochten en hierdoor aanleiding heeft gegeven tot ongeregeldheden. 
      
    
    
      1.5
      Gelet op de uit de bestuurlijke rapportage verkregen informatie heeft eiser zich volgens verweerder schuldig gemaakt aan overtreding van artikel 2:1 (samenscholing en ongeregeldheden) van de APV.
      
    
    
      1.6
      Op 18 januari 2022 heeft een digitale hoorzitting bij de Algemene bezwaarschriften-commissie (hierna: de commissie) plaatsgevonden. De commissie heeft op 3 februari 2022 geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren. 
      
    
    
      1.7
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de aan eiser bij besluit van 14 oktober 2021 opgelegde last onder dwangsom aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd.
    
    3. De relevante wet- en regelgeving is vermeld in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    4. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder met zijn last onder dwangsom disproportioneel handelt en het evenredigheidbeginsel heeft geschonden. Eiser meent dat de last onder dwangsom noch geschikt, noch noodzakelijk, noch evenwichtig is. Verweerder had ervoor kunnen kiezen om eiser te wijzen op de strafrechtelijke sanctie die kan volgen indien artikel 2:1 van de APV wordt overtreden. Dat is een minder vergaande maatregel die het doel (voorkomen van overtreding van artikel 2:1 van de APV) ook bereikt. Indien eiser daarná artikel 2:1 van de APV mocht overtreden en de zaak aan strafrechter mocht worden voorgelegd, dan zouden er wellicht termen zijn om de onderhavige last tot dwangsom op te leggen. De zaak kan na verbeuren van een dwangsom niet (meer) aan de strafrechter worden voorgelegd. Het Openbaar Ministerie verliest namelijk zijn vervolgingsrecht als een dwangsom naar aanleiding van een vermeende overtreding van artikel 2:1 van de APV verbeurd wordt verklaard. Een vervolging ter zake van artikel 2:1 van de APV zou immers een dubbele vervolging inhouden en dat is strijdig met het internationaal aanvaarde beginsel van ne bis in idem.
    
    
      
        Was verweerder bevoegd tot het opleggen van de last onder dwangsom?
      
    
    
    5. De zorg voor de handhaving van de openbare orde is, gelet op de geschiedenis van 
    de totstandkoming van artikel 172 van de Gemeentewet, exclusief opgedragen aan de burgemeester. De handhaving van de openbare orde bestaat uit het feitelijk bewaren en herstellen van de openbare orde en wordt beschouwd als de zorg voor de naleving van regels, zoals artikel 2.1 van de APV, gericht op het voorkomen van verstoring van de orde en rust in het openbare leven. Voor de naleving van die regels kan de burgemeester daadwerkelijk optreden om overtreding van de desbetreffende regels te voorkomen of te beëindigen.
    
    
      
        Overtreding?
      
    
    
    6. Eiser heeft de inhoud van de onder 1.1. genoemde bestuurlijke rapportage niet betwist. Ook overigens ziet de rechtbank geen aanleiding om aan de betrouwbaarheid en de inhoud van de bestuurlijke rapportage te twijfelen. De burgemeester mocht zich daarom baseren op die bestuurlijke rapportage en kon op basis daarvan aannemen dat eiser artikel 2.1, eerste lid, van de APV overtreden heeft. Er is dus sprake van een overtreding en dat maakte de burgemeester in beginsel bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
    
    
      
        Kans op herhaling?
      
    
    
    7. Volgens vaste rechtspraak  kan een last ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding worden opgelegd, als een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Naar het oordeel van de rechtbank is dat laatste ten aanzien van eiser niet het geval. Weliswaar is eiser op 21 augustus 2021 betrokken geweest bij een ernstige overtreding van artikel 2.1 van de APV, maar noch uit de bestuurlijke rapportage, noch uit andere informatie is gebleken dat eiser zich vaker schuldig heeft gemaakt aan overtreding van regels die strekken ter bescherming van de openbare orde. In de bestuurlijke rapportage staat dat eiser één antecedent heeft op het gebied van mishandeling. Het is niet duidelijk wat er precies is gebeurd en evenmin waar of wanneer dat incident plaatsvond. Eiser heeft geen stadionverbod en uit het dossier blijkt niet dat eiser zich eerder schuldig heeft gemaakt aan voetbal gerelateerd geweld. Onder deze omstandigheden mocht de burgemeester niet zonder nadere motivering aannemen dat er een reëel gevaar bestaat dat eiser opnieuw artikel 2.1 van de APV zou overtreden. Daarom had de burgemeester moeten afzien van het opleggen van een dwangsom.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd.
    
    
    
      De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten. Deze kosten zijn begroot op € 1.674,- (1 punt voor het beroepschrift + 1 punt voor het verschijnen ter zitting x wegingsfactor 1 x € 837,-. Ook dient verweerder de reiskosten van eiser voor het bijwonen van de zitting te vergoeding. Deze kosten op basis van het openbaar vervoer zijn berekend op € 16,92 voor een retour. De overige gedeclareerde kosten zijn niet onderbouwd en worden afgewezen.
    
    
    
      Verweerder moet wel het door eiser betaalde griffierecht van € 184,- vergoeden.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van totaal € 1.690,92;
      
      
        gelast dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 184,- vergoedt.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.R. van der Velde, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en mr. A. Oosterveld, leden, in aanwezigheid van Y. van Arnhem, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      Artikel 125, eerste en derde lid:
    
    
    1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder dwangsom.
    3. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door de burgemeester, indien de last dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht 
      
    
    
    
      Artikel 5:31d:
      Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    
    
      
        een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
      
      
        de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
      
    
    
    
      Artikel 5:32, eerste en tweede lid:
    
    
      
        Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
      
      
        Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
      
    
    
    
      Artikel 5:32b:
    
    
      
        Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan welk per overtreding van de last.
      
      
        Het bestuursorgaan stelt teven een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
      
      
        De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
      
    
    
    
      
        Algemene plaatselijke verordening Deventer
      
    
    
    
      Artikel 2:1:
    
    
      
        Het is verboden op een openbare plaats deel te nemen aan een samenscholing, onnodig op te dringen of door uitdagend gedrag dan wel door te vechten aanleiding te geven tot ongeregeldheden.
      
      
        Degenen die op een openbare plaats:
      
    
    
      
        aanwezig is bij een voorval waardoor ongeregeldheden ontstaan of dreigen te ontstaan;
      
      
        aanwezig is bij een gebeurtenis die aanleiding geeft tot toeloop van publiek waardoor ongeregeldheden ontstaan of dreigen te ontstaan; of
      
      
        zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing; 
      
    
    is verplicht op bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door hem aangewezen richting te verwijderen.
    3. Het is verboden zich te begeven naar of te bevinden op openbare plaatsen die door of vanwege het bevoegd gezag in het belang van de openbare veiligheid of ter voorkoming van ongeregeldheden zijn afgezet.
    4. De burgemeester kan ontheffing verlenen van het in het derde lid gestelde verbod.
    5. Het bepaalde in de voorgaande leden is niet van toepassing op betogingen, vergaderingen en godsdienstige en levensbeschouwelijke samenkomsten als bedoeld in de Wet openbare manifestaties.