ECLI:NL:RBDHA:2023:9664, Rechtbank Den Haag, 09-05-2023, SGR 21/4048 en SGR 21/4069 en SGR 21/4097
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-05-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: omgevingsvergunning wijziging gebruik pand voor studentenkamers

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: SGR 21/4048, 21/4069 en 21/4097
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 mei 2023 in de zaken tussen
    
    1. [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 3], te [woonplaats 1] (SGR 21/4048)
    (gemachtigde: mr. D.G. Lasschuit)
    2. [eiser 4], te [woonplaats 1] (SGR 21/4069)
    (gemachtigde: mr. D. Quakernaat)
    3. [eiser 5] en [eiser 6], te [woonplaats 1] (SGR 21/4097)
    (gemachtigde: mr. D. Quakernaat)
    
    
      gezamenlijk te noemen: eisers,
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden, verweerder
    (gemachtigden: mr. L.C.E. Augustinus en E. van Beusekom).
    
    
      Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: 
    
    - [derde-partij 1], te [woonplaats 2] , vergunninghouder, en
    
      
        Stichting Studenten Haagweg 47, te Leiden
      (gemachtigde: mr. B.P. van Overeem);
    
    - [derde-partij 2] (Noorderrijn B.V.), te Hoofddorp, [derde-partij 3], te [woonplaats 3] en [derde-partij 4], te [woonplaats 4] , belanghebbenden
    (gemachtigde: mr. [derde-partij 4] ).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 19 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van het pand Haagweg 47 te Leiden ten behoeve van het realiseren van 37 studentenkamers.
    
    
    
      Bij besluit van 14 mei 2019 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 3 maart 2021 heeft de rechtbank het beroep van eisers tegen het bestreden besluit I gegrond verklaard en verweerder opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    
    
    
      Bij besluit van 26 april 2021 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eisers gegrond verklaard en het primaire besluit in zoverre herroepen dat nadere voorschriften aan het besluit zijn verbonden.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Derde-partijen hebben een schriftelijke zienswijze ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 maart 2023. Ter zitting zijn verschenen:
    
    - [eiser 3] , bijgestaan door zijn gemachtigde;
    - [eiser 6] , bijgestaan door haar gemachtigde; 
    - namens het college: haar gemachtigden;
    - namens derde-partijen: hun gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Vergunninghouder heeft op 31 mei 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd om in het pand Haagweg 47 te Leiden 37 studentenkamers te realiseren. De 37 kamers worden met een zogenaamd campuscontract verhuurd door Stichting Studenten Haagweg 47. Het pand Haagweg 47 is oorspronkelijk een kantoorpand met een bruto vloeroppervlak van circa 1.100 m² en was voorafgaand aan de vergunningaanvraag in gebruik bij de maatschappelijke stichting Kwadraad. De aanvraag voorziet in het realiseren van 13 kamers op de begane grond, 15 kamers op de eerste etage en 9 op de tweede etage. De aanvraag betreft een omgevingsvergunning voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    
    2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning onder voorwaarden verleend. Verweerder heeft de aangevraagde functiewijziging aangemerkt als een planologisch kruimelgeval in de zin van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) en de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2⁰, van de Wabo. Verder is in het primaire besluit overwogen dat geen onttrekkingsvergunning is vereist, omdat het geen woning betreft en er daarom geen bestaande woningen worden onttrokken aan de woningvoorraad.
    
    3. Bij uitspraak van 3 maart 2021 heeft de rechtbank het bestreden besluit I vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft in deze uitspraak overwogen dat de voorwaarden die in het bestreden besluit direct als voorschrift aan de verleende omgevingsvergunning zijn verbonden handhaafbaar zijn, omdat bij overtreding daarvan door verweerder handhavend kan worden opgetreden. Dat geldt echter niet voor de verwijzing in het bestreden besluit naar een aantal (aanvullende) voorwaarden in het huishoudelijk regelement met betrekking tot het voorkomen of beperken van overlast. Deze voorwaarden zijn niet direct als voorwaarden aan de verleende vergunning verbonden, terwijl een aantal daarvan voldoende concreet en relevant zijn om overlast te voorkomen en daartegen bij overtreding effectief handhavend kan worden opgetreden. De rechtbank oordeelde dat verweerder niet voldoende heeft onderbouwd waarom deze voorwaarden niet direct als voorschrift aan de vergunning zijn verbonden. Het betreft de volgende voorwaarden:
    
    
      
        Het is niet toegestaan om kratten bier in de tuin te plaatsen; 
      
      
        Er zijn gesloten containers beschikbaar voor vuilafvoer op eigen terrein;
      
      
        Vuilniszakken mogen niet op het eigen terrein komen te liggen of aan de straat gezet worden;
      
      
        Voor bewoners is het niet toegestaan om fietsen voor het pand te stallen; fietsen dienen in de stalling in de rekken die daarvoor bedoeld zijn geplaatst te worden.
      
    
    
    4. De rechtbank heeft in de uitspraak van 3 maart 2021 verder overwogen dat eisers er een gerechtvaardigd belang bij hebben dat effectief toezicht wordt gehouden en bij overtredingen adequaat wordt opgetreden. In dat verband acht de rechtbank van belang dat het convenant, dat blijkens het concept uit april 2019 als tripartite overeenkomst zou worden gesloten tussen verweerder, Stichting Studenten Haagweg 47 en de omwonenden, niet tot stand is gekomen. Hoewel niet duidelijk is geworden waarom het convenant uiteindelijk niet is gesloten, blijkt uit de toelichting van verweerder ter zitting dat de toezegging om het convenant mede te ondertekenen nog steeds geldt. De rechtbank heeft overwogen dat uit artikel 8, derde tot en met zesde lid, van het concept-convenant blijkt dat verweerder bereid is om specifieke maatregelen te treffen op het punt van toezicht en handhaving, onder meer in het geval van overtreding van de voorwaarden die gesteld zijn in de omgevingsvergunning. De rechtbank heeft geoordeeld dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom deze specifieke maatregelen op het gebied van toezicht en handhaving afhankelijk worden gesteld van de totstandkoming van een privaatrechtelijke overeenkomst en niet zijn opgenomen in de omgevingsvergunning. Verweerder heeft onvoldoende onderzocht welke (specifieke) maatregelen op het punt van toezicht en handhaving mogelijk en geboden kunnen zijn. Met opname van deze maatregelen in de omgevingsvergunning kan worden bereikt dat de effectiviteit van de opgenomen voorschriften wordt vergroot en daarmee het voorkomen van overlast.
    
    5. Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard en het primaire besluit in zoverre herroepen dat de door de rechtbank aangegeven voorschriften uit het huishoudelijk reglement, in deze uitspraak genoemd in overweging 3, als voorschriften aan de omgevingsvergunning zijn verbonden, om mogelijke overlast voor omwonenden te voorkomen of te beperken. Voor het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning inzake toezicht en handhaving heeft verweerder geen aanleiding gezien.
    
    6. De rechtbank overweegt als volgt.
    
    
      
        Voorschriften inzake gebruik van het pand uit het huishoudelijk reglement
      
    
    
    
      6.1
      Eisers stellen dat het hele huishoudelijk reglement onverkort in de omgevingsvergunning moet worden opgenomen. Eisers voeren aan dat, ondanks het verbinden van de in overweging 3 genoemde extra voorschriften aan de omgevingsvergunning, hun woon- en leefklimaat onevenredig wordt aangetast. De overlast als gevolg van bewoning van het pand aan de Haagweg 47 is aanzienlijk, omdat in het pand een groot aantal studenten woont en het pand veel buitenruimten en een grote tuin met steiger aan het water heeft. Het verlenen van de omgevingsvergunning is daarnaast in strijd met de Tijdelijke beleidsregel verkamering 2018 en (het straatquotum in) de Beleidsregels onttrekking en woningvorming 2019 verleend, gelet op de grote impact op het woon- en leefklimaat van kamergewijs verhuurde woningen. Verweerder moet (verdergaande) voorschriften opnemen met betrekking tot het aantal bezoekers, het gebruik van de tuin en het afspelen van versterkte muziek in de buitenruimten en het pand. Ook moet verweerder geluidsnormen opnemen. Uitgaande van honderd studenten in de tuin en een stemgeluid van 60 dB per persoon kan sprake zijn van behoorlijke overlast voor omwonenden. Ter zitting hebben [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 3] een aantal voorschriften voorgesteld die volgens hen aan de omgevingsvergunning verbonden moeten worden. [eiser 4] , [eiser 5] en [eiser 6] stellen dat als gebruiksvoorschrift aan de omgevingsvergunning moet worden verbonden dat dakterrassen, balkons en andere buitenruimten op en aan daken enkel mogen worden gebruikt als vluchtroute en niet als buitenruimte. Eisers stellen tot slot dat de gebruiksvoorschriften niet kunnen worden gehandhaafd.
      
    
    
      6.2
      Verweerder heeft geen aanleiding gezien om meer of verdergaande gebruiksvoorschriften uit het huishoudelijk reglement als voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden. Verweerder wijst erop dat de rechtbank in de uitspraak van 3 maart 2021 reeds heeft geoordeeld dat de voorschriften met betrekking tot het gebruik van de tuin en de buitenruimten voldoende concreet zijn om (geluids)overlast te voorkomen. De derdebelanghebbenden sluiten zich daarbij aan.
      
    
    
      6.3
      De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt. Ook moet hij de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.  
    
    
      6.4
      De rechtbank overweegt dat het college heeft beoordeeld welke voorschriften uit het huishoudelijk reglement ruimtelijk relevant, voldoende concreet en handhaafbaar zijn. Alleen die voorschriften zijn opgenomen in de omgevingsvergunning. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat andere voorschriften uit het huishoudelijk reglement ook aan die eisen voldoen en in de omgevingsvergunning hadden moeten worden opgenomen om overlast te voorkomen of te beperken. 
      
    
    
      6.5
      De rechtbank passeert de stellingen van eisers ten aanzien van het grote aantal studenten dat in het pand woont, het gebruik van het dakterras, versterkte muziek in de buitenruimten, de Tijdelijke beleidsregel verkamering 2018 en de Beleidsregels onttrekking en woningvorming 2019. De rechtbank heeft over deze stellingen reeds geoordeeld in de uitspraak van 3 maart 2021 en eisers hebben geen hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak. Op grond van vaste jurisprudentie heeft het niet instellen van hoger beroep tegen een eerdere uitspraak van de rechtbank tot gevolg dat, indien in beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar beroepsgronden worden aangevoerd die door de rechtbank in die eerdere uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud zijn verworpen, de rechtbank van de juistheid van het eerder gegeven oordeel over die beroepsgronden uitgaat. Van bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat het niet instellen van hoger beroep niet aan eisers kan worden tegengeworpen, is de rechtbank niet gebleken.
      
    
    
      6.6
      Voor het oordeel dat geluidsnormen, verdergaande voorschriften met betrekking tot het gebruik van de tuin en andere buitenruimten en de door [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 3] ter zitting voorgestelde extra voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden hadden moeten worden, ziet de rechtbank geen aanleiding. De rechtbank heeft in de uitspraak van 3 maart 2021 reeds overwogen dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften ruimtelijk relevant en voldoende concreet zijn om (geluids)overlast zoveel mogelijk te voorkomen. Het bestreden besluit I is uitsluitend vernietigd omdat de in overweging 3 van deze uitspraak genoemde gebruiksvoorschriften niet aan de omgevingsvergunning waren verbonden en verweerder onvoldoende had onderzocht welke maatregelen op het punt van toezicht en handhaving mogelijk en geboden kunnen zijn.
      
    
    
      6.7
      Ten aanzien van de handhaafbaarheid van de in overweging 3 genoemde gebruiksvoorschriften overweegt de rechtbank dat verweerder ter zitting heeft toegelicht dat in geval van een melding van (geluids)overlast een buitengewoon opsporingsambtenaar onderzoek verricht. Als een overtreding van de vergunningvoorschriften wordt vastgesteld, zal handhavend worden opgetreden. Nu de gebruiksvoorschriften direct als voorwaarden aan de omgevingsvergunning zijn verbonden, zijn deze naar het oordeel van de rechtbank ook handhaafbaar.
      
      
        
          Voorschriften inzake toezicht en handhaving uit het concept convenant
        
      
      
    
    
      6.8
      Eisers stellen dat de regels uit het concept convenant met betrekking tot toezicht en handhaving uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening als voorschriften aan de omgevingsvergunning moeten worden verbonden. Verweerder heeft dit in weerwil van de uitspraak van de rechtbank van 3 maart 2021 en het advies van de adviescommissie bezwaarschriften niet gedaan. Verweerder heeft volgens eisers niet onderzocht welke maatregelen op het punt van toezicht en handhaving mogelijk en geboden kunnen zijn en heeft onvoldoende gemotiveerd waarom opname van dergelijke maatregelen in de omgevingsvergunning achterwege is gebleven. Indien verweerder betwist dat zij een dergelijk onderzoek moet verrichten en tot een nadere motivering is gehouden, had zij hoger beroep moeten instellen tegen de uitspraak van 3 maart 2021. Verweerder is er verder op basis van de twee-wegenleer toe gehouden om publiekrechtelijk afspraken te maken over toezicht en handhaving. Omdat dit maatschappelijk gewenst is, is het onrechtmatig om deze afspraken vast te leggen in een convenant. 
      
    
    
      6.9
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder wel degelijk uitvoering heeft gegeven aan de opdracht van de rechtbank in de uitspraak van 3 maart 2021. De rechtbank heeft verweerder niet opgedragen om maatregelen uit het concept convenant op te nemen als voorschrift, maar om te onderzoeken of die maatregelen mogelijk en geboden zijn en kunnen worden opgenomen in de omgevingsvergunning. De rechtbank heeft verweerder verzocht om daarover een gemotiveerd standpunt in te nemen in het nieuwe besluit. Verweerder heeft dit onderzocht en heeft in het bestreden besluit II gemotiveerd waarom deze maatregelen volgens verweerder niet als voorschrift aan de omgevingsvergunning kunnen worden verbonden. Volgens verweerder speelt naleving van de omgevingsvergunning geen rol bij de door verweerder te maken afweging of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Handhaving is een publiekrechtelijke taak en uit de beginselplicht tot handhaving vloeit voort dat in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, een bestuursorgaan in beginsel handhavend moet optreden. Voorschriften in een omgevingsvergunning richten zich bovendien niet tot een bestuursorgaan, maar tot de vergunninghouder. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich met deze motivering terecht op het standpunt gesteld dat de maatregelen uit het concept convenant die zien op toezicht en handhaving niet als voorschrift aan de omgevingsvergunning kunnen worden verbonden. 
      
      
      
        
          De e-mail van wethouder Spijker
        
      
      
    
    
      6.10
      Eisers stellen dat wethouder Spijker niet per e-mail van 3 mei 2021, maar in het bestreden besluit II kenbaar had moeten maken dat geen aanvullende voorschriften met betrekking tot het gebruik van de steiger en de tuin aan de omgevingsvergunning worden verbonden. Volgens eisers heeft verweerder hierdoor gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het beginsel van fair play, het motiveringsbeginsel en het verbod van détournement de pouvoir. De rechtbank volgt eisers hierin niet. In het bestreden besluit II heeft verweerder immers gemotiveerd dat geen aanvullende voorschriften met betrekking tot het gebruik van de tuin en de steiger worden opgenomen, omdat de rechtbank in de uitspraak van 3 maart 2021 reeds geoordeeld had dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften die daarop zien voldoende concreet zijn om te handhaven. De email van wethouder Spijker geeft dus slechts weer wat op dit punt in het bestreden besluit II is geregeld. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      7. De rechtbank verklaart het beroep in alle drie de zaken ongegrond.
      
      8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 mei 2023.
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter
    
    
    
      de griffier is verhinderd te tekenen
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0801, r.o. 2.3-2.4.