ECLI:NL:RBROT:2023:5876, Rechtbank Rotterdam, 10-07-2023, ROT 23/851
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eenmalige energietoeslag op grond van artikel 35, vierde lid, van de Participatiewet. Beleid van verweerder om alleen toe te kennen bij een inkomen van hoogstens 120% van de toepasselijke bijstandsnorm tenzij sprake is van een levensbedreigende situatie. 
        Beleid werkt in het geval van eiseres onredelijk uit. De rechtbank voorziet zelf en bepaalt dat verweerder de gevraagde energietoeslag toekent.

Rechtbank Rotterdam
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/851
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 juli 2023 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [naam eiseres], te [plaatsnaam], eiseres,
    gemachtigde: [naam 1],
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee,
    gemachtigde: [naam 2].
    
    
  
  
    De procedure
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit op bezwaar van verweerder over de afwijzing van de door haar aangevraagde energietoeslag op grond van de Participatiewet (Pw). 
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 26 augustus 2022 heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een eenmalige energietoeslag op grond van artikel 35, vierde lid, van de Pw afgewezen. Met het besluit op bezwaar van 26 januari 2023 heeft verweerder de afwijzing, in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften, gehandhaafd (het bestreden besluit). 
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 20 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. De gemachtigde van verweerder werd vergezeld van een collega, [naam 3]. 
      
      
    
  
  
    Het geschil
    
    2. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de aanvraag van eiseres om een eenmalige energietoeslag als bedoeld in artikel 35, vierde lid, van de Pw terecht is afgewezen. Het gaat om zogenoemde categoriale bijzondere bijstand. Hiervoor heeft verweerder in de Beleidsregels eenmalige energietoeslag 2022 Goeree-Overflakkee (hierna: de Beleidsregels) de categorie van personen die daarvoor in aanmerking komt, omschreven als: mensen van wie het inkomen per maand in de twee maanden voorafgaand aan de peildatum van 1 maart 2022 lager was dan 120% van de toepasselijke bijstandsnorm. Een alleenstaande mag op grond van deze regels over een inkomen van maximaal € 1.455,05 per maand beschikken. Het inkomen van eiseres in deze periode is vastgesteld op € 1.458,94 per maand en overschreed die norm dus met € 3,89, zodat zij geen aanspraak kon maken op de energietoeslag. Verweerder ziet in het geval van eiseres, anders dan de commissie bezwaarschriften in het advies van 12 december 2022, geen aanleiding om van deze norm af te wijken door toepassing van de hardheidsclausule. Verweerder acht de toepaste norm redelijk, omdat daarin wordt aangesloten bij de landelijke richtlijn. Anders dan de commissie bezwaarschriften meent, hanteert de Centrale Raad van Beroep (de Raad) niet een marginaal bedrag van maximaal € 5,- waarmee een voor categoriale bijzondere bijstand gehanteerde norm mag worden overschreden. Daarnaast is verweerder in de situatie van eiseres niet gebleken van een individuele bijzondere omstandigheid die desondanks tot een toekenning van de energietoeslag zou moeten leiden. Verweerder wijst erop dat eiseres een aanvraag voor individuele bijzondere bijstand zoals bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de Pw zou kunnen indienen. 
    
    3. Eiseres vindt de afwijzing door verweerder niet redelijk. Eiseres meent dat verweerder in zijn beleid een te lage inkomensgrens hanteert. Andere gemeenten, waaronder de gemeente Rotterdam, hanteren volgens eiseres voor toekenning een inkomen van 140% van de toepasselijke bijstandsnorm. Eiseres vindt het onbegrijpelijk dat er grote verschillen tussen gemeenten bestaan. Eiseres wijst erop dat zij behoort tot de bij de wetswijziging beoogde doelgroep. Zij heeft namelijk een laag inkomen en een fors hogere rekening voor stookkosten gekregen. Zij heeft over 2022 een bedrag van € 695,13 moeten nabetalen. Eiseres heeft daarvoor weliswaar een betalingsregeling getroffen, toch betekent dit dat zij het hogere maandbedrag van € 252,- per maand per 1 januari 2023 niet zal kunnen betalen. Zij moet ook huur betalen voor haar huurwoning. Het gaat om een oude woning met een gaskachel, zodat zij extra hoge stookkosten heeft. Eiseres is tachtig jaar en heeft hier slapeloze nachten van. 
    
    
  
  
    Juridisch kader 
    
    4. De Pw kent twee vormen van bijzondere bijstand, beide neergelegd in artikel 35 van de Pw: individuele bijzondere bijstand en categoriale bijzondere bijstand. Bij categoriale bijzondere bijstand wordt op basis van een laag inkomen een categorie mensen zonder meer in aanmerking gebracht voor bijzondere bijstand voor een bepaald soort kosten. Bij individuele bijzondere bijstand gaat het niet alleen om een laag inkomen, maar moet de betrokkene aannemelijk maken dat de kosten zich in het individuele geval voordoen, noodzakelijk zijn, voortvloeien uit bijzondere omstandigheden en niet kunnen worden geacht te worden voldaan uit de middelen die iemand ter beschikking staan. Individuele bijstand is geregeld in artikel 35, eerste lid van de Pw.
    
    5. Op 22 augustus 2022 is artikel 35, vierde lid, van de Pw ingevoerd, waarmee de wetgever colleges de bevoegdheid heeft gegeven om in 2022 vanwege de sterk gestegen energiekosten eenmalig bij wijze van categoriale bijzondere bijstand aan huishoudens met een laag inkomen een zogenoemde energietoeslag toe te kennen. 
    
    6. Verweerder heeft de wijze waarop hij deze bevoegdheid uitoefent, neergelegd in de Beleidsregels. 
    
    
      In artikel 2, vierde lid, in samenhang met artikel 1, onder e, van de Beleidsregels heeft verweerder het inkomen van de huishoudens die in aanmerking komen voor deze energietoeslag, bepaald op een inkomen dat (kort gezegd) niet hoger is dan 120% van de toepasselijke bijstandsnorm. 
    
    
    
      In artikel 5 van de Beleidsregels is neergelegd dat op deze regel alleen een uitzondering wordt gemaakt in geval dringende redenen daartoe noodzaken (de hardheidsclausule). 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank 
    
    
      7.	Het beleid van verweerder om een inkomensgrens van 120% van de bijstandsnorm te hanteren voor het toekennen van energietoeslag gaat naar het oordeel van de rechtbank de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten. 
    
    
    
      7.1.
      Bij de invoering van de energietoeslag heeft de regering in samenspraak met gemeenten de richtlijn gegeven om deze toe te kennen aan huishoudens met een inkomen tot 120% van de bijstandsnorm (Kamerstukken II 2021/2022, 36 057, nr. 8, p. 18). Uit onderzoek is verder gebleken dat driekwart van de gemeenten deze inkomensgrens hanteert (Kamerstukken II 2021/2022, 36 057, nr. 9, p. 2). In zoverre zie de rechtbank dan ook geen reden om de door verweerder vastgestelde grens op 120% van de bijstandsnorm als ongeschikt, niet noodzakelijk of onevenwichtig aan te merken. Verder heeft de regering enkel voor deze inkomensgroep aan gemeenten budget ter beschikking gesteld voor de toe te kennen energietoeslag (Kamerstukken II 2021/2022, 36 057, nr. 8, p. 12, p. 36-37). Verweerder heeft bij het opstellen van zijn beleid in redelijkheid zwaar kunnen laten wegen dat energietoeslag voor een inkomen boven 120% van de bijstandsnorm uit eigen middelen zou moeten worden bekostigd en om die reden daarvan in zijn beleid kunnen afzien. 
      
      8. Als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, toetst de bestuursrechter het besluit dat op basis daarvan is genomen aan de norm van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarin staat dat het bestuursorgaan overeenkomstig zijn beleidsregel handelt, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Onder ‘bijzondere omstandigheden’ worden zowel niet als wel in de beleidsregel meegenomen omstandigheden begrepen. Het toe te passen evenredigheidsbeginsel staat ook in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. 
      
      9. Naar het oordeel van de rechtbank leidt toepassing van verweerders beleid in het geval van eiseres tot een onevenwichtige uitkomst.
      
    
    
      9.1.
      De tijdelijke regeling is volgens de regering, zo blijkt uit de toelichting op het wetsvoorstel, gericht op “huishoudens met en laag inkomen, die woonachtig zijn in slecht geïsoleerde woningen met als gevolg daarvan een hoge energierekening. Huishoudens met een inkomen op of net boven het sociaal minimum hebben in normale omstandigheden al moeite om rond te komen en weinig ruimte om geld te reserveren voor onverwachte uitgaven. Regelmatig is er zelfs sprake van schuldenproblematiek. Voor veel huishoudens is de energierekening een substantiële kostenpost in het levensonderhoud. De onverwachte en ongekend sterke stijging van de energieprijzen komt vanwege het ontbreken van een financiële buffer bij huishoudens met een laag inkomen dan ook extra hard aan” (Kamerstukken II 2021/2022, 36 057, nr. 3, p. 12). 
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank stelt vast dat eiseres tot de aldus beschreven doelgroep behoort, nu zij in een verouderde huurwoning met gaskachel woont, haar inkomen de vastgestelde norm voor een laag inkomen met een marginaal bedrag overschrijdt, zij aantoonbaar is geconfronteerd met een substantiële verhoging van haar energiekosten en niet onaannemelijk is dat deze verhoging in haar geval tot financiële problemen leidt. Mede gelet op haar leeftijd moet ervan worden uitgegaan dat eiseres onevenredig hard is getroffen door de sterk gestegen energieprijzen. 
      
    
    
      9.3.
      De regering erkent in het wetsvoorstel dat de keuze voor categoriale bijstand als oplossing voor het onder 9.1. geschetste probleem niet ideaal is, omdat een gevolg daarvan is dat mensen met een laag inkomen maar zonder daadwerkelijk hogere energiekosten, energietoeslag ontvangen, terwijl mensen die een inkomen net boven de gehanteerde inkomensgrens hebben maar wel geconfronteerd worden met een sterk gestegen energierekening, niets krijgen (Kamerstukken II 2021/2022, 36 057, nr. 3, p. 5, p. 11). Overwogen wordt dat gemeenten dit via maatwerk moeten oplossen en moeten zorgen dat dit niet onevenredig uitpakt, waarbij zo nodig van het beleid moet worden afgeweken (Kamerstukken II 2021/2022, 36 057, nr. 8, p. 19-20). Een andere mogelijkheid is het bij wijze van uitzondering toekennen van bijzondere bijstand, ondanks dat voor energiekosten geen bijzondere bijstand wordt verstrekt omdat dit type kosten in beginsel zelf behoort te worden bekostigd (Kamerstukken II 2021/2022, 36 057, nr. 3, p. 3): “Bijzondere bijstand voor energiekosten is dus in principe niet mogelijk, tenzij de kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. De regering is van oordeel dat bij de huidige onverwachte en ongekend sterke stijging van de energieprijzen, zoals aangegeven in de inleiding, sprake is van extra kosten die voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Zonder de grenzen van een redelijke wetsuitleg te buiten te gaan wordt bijzondere bijstandsverlening in verband met de huidige onverwachte en ongekend sterk gestegen energieprijzen dan ook toelaatbaar geacht.”
      
    
    
      9.4.
      Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat hij de dringende redenen als bedoeld in artikel 5 van de Beleidsregels naar analogie van artikel 16, eerste lid, van de Pw uitlegt als een levensbedreigende situatie die alleen door verlening van bijstand kan worden verholpen. Andere omstandigheden worden niet als dringende redenen aangemerkt, zodat in het geval van eiseres geen aanleiding kan worden gevonden om van de in het beleid neergelegde norm af te wijken, aldus verweerder. Verder begrijpt de rechtbank uit wat verweerder ter zitting nog heeft verklaard over de wijze van beoordelen van individuele bijzondere bijstand, dat verweerder de sterk gestegen energiekosten niet aanmerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de Pw. Dit betekent dat eiseres, van wie het inkomen de norm marginaal overschrijdt terwijl zij wel is geconfronteerd met een substantieel hogere energierekening, niet door verweerder in aanmerking kan worden gebracht voor bijzondere bijstand.
      
    
    
      9.5.
      De rechtbank is van oordeel dat de onder 9.4 beschreven vaste gedragslijn van verweerder bij het beoordelen van aanvragen om energietoeslag van mensen die de norm van 120% overschrijden, in het geval van eiseres onredelijk uitwerkt. De rechtbank wijst hiertoe op het onder 9.1 beschreven doel van de regeling, de onder 9.2 beschreven omstandigheden van eiseres in relatie tot dat doel, de door de wetgever gekozen oplossing van categoriale bijstand die maakt dat de regeling bij mensen als eiseres zijn doel voorbijschiet en de uitdrukkelijke overweging van de regering bij het wetsvoorstel dat de nadelige gevolgen daarvan door gemeenten moeten worden ondervangen door in die gevallen maatwerk te leveren. Om dan alleen in geval van een levensbedreigende situatie van eiseres energietoeslag toe te kennen, is geen geschikte, noodzakelijke en evenwichtige maatregel. De vrees van verweerder voor precedentwerking van toekenning van energietoeslag aan eiseres en de daarmee gemoeide financiële consequenties, kan de rechtbank niet volgen. Het gaat immers om een eenmalige toeslag in het bijzondere geval van eiseres. Dat verweerder hiervoor geen financiering van overheidswege ontvangt, is bij de te maken belangenafweging onvoldoende zwaarwegend, gelet op de onnodig nadelige gevolgen voor eiseres. 
      
      
        10.	De afwijzing van de energietoeslag in het bestreden besluit kan daarom geen stand houden, nu deze in strijd is met artikel 4:84 van de Awb en daardoor ook met het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    11. De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder bij afweging van alle betrokken belangen de afwijzing in het bestreden besluit van 26 januari 2023 niet heeft kunnen handhaven. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank vernietigt om die reden het bestreden besluit. 
    
    
      Naar het oordeel van de rechtbank is in deze zaak, gelet op wat hiervoor is overwogen en de gegeven omstandigheden van eiseres, geen andere uitkomst mogelijk dan dat verweerder aan eiseres de gevraagde energietoeslag toekent. De rechtbank herroept daarom de afwijzing van 26 augustus 2022, neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf deze beslissing en bepaalt dat de gevraagde eenmalige energietoeslag van € 1.300,- aan eiseres wordt toegekend. 
    
    
    12. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 26 januari 2023;
      
      
        herroept het besluit van 26 augustus 2022;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres de gevraagde energietoeslag toekent en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Zoethout, rechter, in aanwezigheid van mr.M. Lammerse, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2023.
    
    
    
    
      
        De griffier en de rechter zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.