ECLI:NL:RVS:2019:725, Raad van State, 06-03-2019, 201807346/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 juli 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Delfzijl Windpark Zuid, herziening 2018" vastgesteld.

201807346/1/R3.
    Datum uitspraak: 6 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante A], gevestigd te Midlaren, gemeente Tynaarlo, en andere,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Delfzijl,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 juli 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Delfzijl Windpark Zuid, herziening 2018" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellante A] en andere beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante A] en andere hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2019, waar [appellante A] en andere, van wie [appellant B] in persoon en bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en de raad, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Onder het bestemmingsplan "Delfzijl - Buitengebied Zuid", zoals vastgesteld op 19 december 2013, was het toegestaan om ter plaatse van de aanduiding "overige zone-windturbinepark" windturbines van verschillende afmetingen en typen in werking te hebben met een ashoogte van maximaal 85 m en een wieklengte van maximaal 2/3 van de ashoogte. Om de bestaande uniformiteit van de 34 aanwezige windturbines met een ashoogte van 85 m in het plangebied te behouden wordt met dit plan voorzien in een herziening van het juridisch-planologisch kader van het bestemmingsplan "Delfzijl - Buitengebied Zuid". Hiertoe is een planregeling opgenomen die bepaalt dat de rotordiameter en de ashoogte van de windturbines in het windturbinepark, alsmede de uiterlijke verschijningsvorm van de gondels en de windturbines, hetzelfde dienen te zijn.
    2.    [appellante A] en andere zijn eigenaar van zes windturbines in het plangebied. Zij zijn het niet eens met de in dit plan opgenomen planregeling, omdat die regeling de mogelijkheid om windturbines in het plangebied op te schalen, zou beperken.
    Toetsingskader
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur
    4.    [appellante A] en andere betogen dat het bestemmingsplan in strijd met het verbod op détournement de pouvoir en in strijd met het fair-playbeginsel is vastgesteld. Hiertoe betogen zij dat de raad, nadat hij bekend is worden met de opschalingsplannen van [appellante A] en andere, een voorbereidingsbesluit heeft genomen als gevolg waarvan geen omgevingsvergunning meer verleend kan worden voor het bouwen van hogere windturbines.
        Voor zover de raad zich in de notitie "Zienswijzen en advies, commentaar en wijziging ontwerpbestemmingsplan Delfzijl Windpark Zuid, herziening 2018" (hierna: de notitie zienswijzen) op het standpunt heeft gesteld dat het voorbereidingsbesluit genomen is waarvoor het is bedoeld, voeren [appellante A] en andere aan dat de raad de onderhandelingen over de omgevingsvergunning bewust heeft gerekt zodat ruimte gecreëerd kon worden voor het verhinderen van de plannen van [appellante A], hetgeen volgens hen in strijd is met de hiervoor genoemde beginselen.
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het voorbereidingsbesluit van 3 mei 2017 is genomen waarvoor het is bedoeld, namelijk het voorkomen van ongewenste planologische ontwikkelingen binnen windturbinepark Delfzijl Zuid.
        Voorts stelt de raad zich op het standpunt dat het voorbereidingsbesluit niet ter discussie kan staan in de bestemmingsplanprocedure. Voor de vraag of het bestemmingsplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, is volgens de raad niet bepalend of en wanneer een voorbereidingsbesluit is genomen.
    4.2.    Ingevolge artikel 8:5, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 1 van bijlage 2 bij de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening.
    4.3.    Voor zover [appellante A] en andere hebben betoogd dat het voorbereidingsbesluit in strijd met de voornoemde beginselen is genomen, overweegt de Afdeling dat daartegen geen beroep openstaat en dat de rechtmatigheid van dat besluit niet bepalend is voor de rechtmatigheid van het bestemmingsplan.
        Voor zover [appellante A] en andere hebben betoogd dat de raad het bestemmingsplan heeft vastgesteld in strijd met het verbod op détournement de pouvoir, overweegt de Afdeling dat de raad het plan heeft vastgesteld om de uniformiteit van het windpark te waarborgen. Daarmee is het plan vastgesteld met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Niet is gebleken dat het plan voor een ander doel is vastgesteld. Voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met het fair-playbeginsel bestaat evenmin aanleiding. Het betoog faalt.
    Belangenafweging
    5.    [appellante A] en andere betogen dat de raad hun (financiële) belang om de windturbines op te schalen in onvoldoende mate heeft meegewogen bij de vaststelling van het plan. Hiertoe stellen zij dat het onder het bestemmingsplan "Delfzijl Buitengebied Zuid", zoals dat is vastgesteld op 19 december 2013, mogelijk was om de tiphoogte van de huidige windturbines met ongeveer 40 m te verhogen. Volgens [appellante A] en andere worden zij als gevolg van dit plan beperkt in de mogelijkheid om hun windturbines op te schalen.
        Voor zover de raad zich in de notitie zienswijzen op het standpunt heeft gesteld dat hij een groter belang mocht toekennen aan het belang van uniformiteit van de windturbines, betogen [appellante A] en andere dat een verschil in tiphoogte ten opzichte van de andere windturbines niet waarneembaar is in het veld. Hiertoe voeren zij aan dat de ashoogte van de windturbines ingevolge het bestemmingsplan "Delfzijl Buitengebied Zuid" niet verhoogd mag worden ten opzichte van de bestaande situatie, terwijl dat juist het meest dominerende onderdeel is van de windturbine. Verder hebben [appellante A] en andere ter zitting een tweetal foto’s overgelegd waaruit volgens hen blijkt dat het vergroten van de wieken niet leidt tot een verstoring van het uniforme beeld.
        Voorts voeren [appellante A] en andere aan dat - als er al een verstoring van het landschap optreedt als gevolg van het opschalen van hun windturbines - dit maar van korte duur zal zijn. Hiertoe betogen zij dat ook de andere exploitanten van windturbines binnen het windpark voornemens zijn om hun windturbines, die de economische en technische levensduur hebben bereikt, op te schalen.
        Tevens betogen [appellante A] en andere dat de raad onvoldoende gewicht heeft toegekend aan het belang van de energietransitie en de verplichtingen die op de raad rusten om het opwekken van duurzame energie mogelijk te maken.
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat [appellante A] en andere niet in hun bouw- en gebruiksmogelijkheden worden beperkt als gevolg van het bestemmingsplan. Met het plan wordt volgens de raad enkel een planregel toegevoegd aan het bestemmingsplan "Delfzijl Buitengebied Zuid" op grond waarvan alle windturbines binnen het plangebied uniform moeten zijn qua type en afmetingen. De door [appellante A] en andere gewenste "re-powering" van de windturbines, door de wieken daarvan langer te maken, is volgens de raad nog steeds mogelijk binnen het geldende planologische kader. Het plan leidt er slechts toe dat [appellante A] en andere tot overeenstemming met de andere exploitanten binnen het plangebied moeten komen alvorens zij over kunnen gaan tot opschaling van de windturbines.
        Voor zover [appellante A] en andere hebben betoogd dat een vergroting van de wieken niet waarneembaar is in het veld, hetgeen volgens hen ook blijkt uit twee overgelegde foto’s, stelt de raad zich op het standpunt dat die foto’s een vertekend beeld kunnen geven. In ieder geval kan daaruit volgens de raad niet zonder meer worden afgeleid dat geen sprake is van een verstoring van het uniforme landschappelijke beeld.
        Voorts stelt de raad zich op het standpunt dat de eis van uniformiteit van de windturbines reeds in het bestemmingsplan "Windmolenpark" uit 2002, dat de realisatie van het huidige windpark mogelijk maakte, was opgenomen, maar dat die eis vervolgens per abuis niet is opgenomen in het bestemmingsplan "Delfzijl Buitengebied Zuid". Als gevolg van dit plan verslechtert de positie van [appellante A] en andere volgens de raad daarom ook niet.
        De raad stelt zich verder op het standpunt dat hij redelijkerwijs een groter gewicht mocht toekennen aan het belang van een uniforme verschijningsvorm van het windpark dan aan het belang van duurzame energieopwekking door één of enkele windturbines. De raad acht die uniformiteit in het kader van een goede ruimtelijke ordening nodig, en past die uniformiteit toe in alle windparken die binnen de gemeente worden gerealiseerd.
    5.2.    Ter zitting is gebleken dat [appellante A] en andere eigenaar zijn van zes in het plangebied gelegen windturbines en dat er daarnaast vier andere exploitanten zijn die de overige windturbines exploiteren. In de omstandigheid dat [appellante A] en andere als gevolg van dit plan tot overeenstemming moeten komen met de andere exploitanten om over te kunnen gaan tot het opschalen van hun windturbines, is naar het oordeel van de Afdeling een zekere belemmering gelegen voor [appellante A] en andere. Evenwel heeft de raad die belemmering gerechtvaardigd door zich op het standpunt te stellen dat een groot belang moet worden toegekend aan de uniforme verschijningsvorm van het windpark als geheel. Daarin ligt besloten dat slechts wanneer alle exploitanten over willen gaan tot het opschalen van hun windturbines, gewaarborgd kan worden dat het windturbinepark in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening kan worden ingepast in het landschap. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van de uniforme verschijningsvorm van het windpark zwaarder weegt dan het belang van [appellante A] en andere om tot opschaling van hun windturbines over te kunnen gaan.
        Ook voor zover [appellante A] en andere hebben betoogd dat de raad onvoldoende gewicht heeft toegekend aan het belang van het opwekken van duurzame energie, is de Afdeling van oordeel dat hij ook aan dat belang in redelijkheid geen doorslaggevend belang heeft hoeven toekennen. Het betoog faalt.
    Alternatieve planregeling
    6.    [appellante A] en andere voeren aan dat de raad in het bestemmingsplan ten onrechte geen planregeling heeft opgenomen die voorziet in de verplichting om hogere windturbines te realiseren. Hiertoe betogen [appellante A] en andere dat zij in hun zienswijze hebben gewezen op een alternatieve planregeling waarmee is geborgd dat alle windturbines een ashoogte van 84 m en een rotordiameter van 112 m hebben. Als gevolg daarvan zouden de bestaande windturbines onder het overgangsrecht komen te vallen, zodat de rechten van eigenaren en/of exploitanten van de andere windturbines niet worden aangetast. Wel krijgen [appellante A] en andere daarmee op korte termijn de mogelijkheid om hun windturbines op te schalen, terwijl de uniformiteit op langere termijn geborgd is.
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat hij met dit plan heeft beoogd om de uniforme verschijningsvorm van het windpark te waarborgen. De door [appellante A] en andere aangedragen alternatieve planregeling waarborgt echter onvoldoende dat het windpark daadwerkelijk uniform blijft qua afmetingen. Met die planregeling kan aldus niet het doel van uniformiteit worden bereikt.
    6.2.    [appellante A] en andere hebben betoogd dat de raad een planregeling had kunnen vaststellen die ertoe strekt dat alle windturbines in het plangebied verplicht moeten worden opgeschaald. De raad heeft zich evenwel op het standpunt gesteld dat hij daarin met dit plan niet heeft willen voorzien. De raad heeft met dit bestemmingsplan de uniformiteit van het windpark, dat van belang is voor de landschappelijke inpassing ervan, willen borgen. De Afdeling overweegt dat de uniformiteit van het windpark als gevolg van de door [appellante A] en andere voorgestelde alternatieve planregeling, op korte termijn niet gewaarborgd is. Hiertoe is van belang dat de bestaande windturbines onder het overgangsrecht komen te vallen waardoor dat gebruik mag worden voortgezet. Tegelijkertijd krijgen exploitanten die willen opschalen - zoals [appellante A] en andere - daarmee de mogelijkheid om op te schalen. Als gevolg daarvan kan de uniforme verschijningsvorm van het windpark worden doorbroken. Gelet hierop kan met de alternatieve planregeling niet zonder meer hetzelfde resultaat worden bereikt als met de planregeling die de raad in het bestemmingsplan heeft opgenomen.
        Op grond van het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat met het alternatief van [appellante A] en andere niet het door de raad beoogde doel kan worden bereikt. Niet valt in te zien dat de raad het door [appellante A] en andere aangedragen alternatief had moeten vastleggen in het plan, omdat de door de raad beoogde uniforme verschijningsvorm van het windpark daarmee niet gewaarborgd kan worden. Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.    Het beroep is ongegrond.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Uylenburg    w.g. Lap
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2019
    288-901.