ECLI:NL:RBAMS:2024:7118, Rechtbank Amsterdam, 07-11-2024, AMS 24/3548
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-11-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fastned. Beroep ongegrond. Kwalificatie als aanvullende voorziening.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 24/3548 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 november 2024 in de zaak tussen
  
    
      de besloten vennootschap Fastned B.V. (Fastned), uit Amsterdam, eiseres 
    (gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder 
    (gemachtigde: mr. G.L.R. Verhaegh).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de besloten vennootschap Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V. (Shell) uit Rotterdam 
      (gemachtigden: mr. R.J Donkersloot en mr. J.E. van der Holst).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van Fastned tegen de aan Shell verleende vergunning op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats] in de gemeente Noordoostpolder.
    
    2. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Shell heeft ook op het beroep gereageerd.  
    
    3. De rechtbank heeft het beroep op 26 september 2024 op zitting behandeld, gelijktijdig met de zaken AMS 23/4849, AMS 23/6971 en AMS 24/780. In die zaken is separaat uitspraak gedaan. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van Fastned, vergezeld door [gemachtigde], de gemachtigde van de minister, bijgestaan door mr. K.E. Masmeijer-Haan en de gemachtigden van Shell.
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    4. Shell beschikt over een Wbr-vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [verzorgingsplaats 2] als basisvoorziening. Op het benzinestation staan zeven tankzuilen voor fossiele brandstoffen met in totaal elf opstelplaatsen. Ook beschikt Shell over een Wbr-vergunning voor het aanleggen, behouden en onderhouden van twee elektrische laadpunten als aanvullende voorziening. Fastned is ook vergunninghouder van een basisvoorziening op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 2] voor een energielaadstation met vier laadpunten.
    
    5. De Wbr-vergunning van Shell is met een besluit van 18 maart 2020 gewijzigd, in die zin dat Shell ook twee laadplekken als aanvullende voorziening mag realiseren en exploiteren.
    
    6. Shell heeft op 8 mei 2023 verzocht de Wbr-vergunning voor de aanvullende voorziening met zes laadplekken uit te breiden, zodat Shell in totaal acht laadplekken kan exploiteren bij verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 2]. Met een besluit van 27 november 2023 heeft de minister de vergunning verleend, met een looptijd tot 1 december 2023. 
    
    7. Op 1 december 2023 heeft Shell een aanvraag ingediend voor het in stand houden van het benzinestation en het bouwen en in stand houden van een elektrisch laadpunt als aanvullende voorziening met acht laadplekken bij verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 2]. 
    
    8. De minister heeft de vergunning voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. De ontwerpvergunning heeft van   21 maart 2024 tot 2 mei 2024 ter inzage gelegen. Fastned heeft tegen de ontwerpvergunning een zienswijze ingediend. 
    
    9. Met het bestreden besluit van 8 mei 2024 heeft de minister de vergunning (voor zover hier van belang) voor het elektrisch laadpunt met acht laadplekken verleend, met een looptijd tot 10 februari 2030. Fastned heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
  
  
    Juridisch kader
    
    10. Per 1 januari 2024 is de Wbr ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum de aanvraag om een Wbr-vergunning is ingediend, is in deze zaak de Wbr met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    11. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voor zover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruiken van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid.
    
    12. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3, van de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en – voor zover in deze zaak relevant – in 2022 gewijzigd. Deze wijziging van de Kennisgeving is op 17 mei 2022 in de Staatscourant gepubliceerd en op 18 mei 2022 in werking getreden. De rechtbank zal de gewijzigde Kennisgeving hierna aanduiden als de Kennisgeving 2022. 
    
    13. De Kennisgeving 2022 maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Basisvoorzieningen zijn benzinestations, wegrestaurants, servicestations en energielaadpunten. In de Kennisgeving 2022 staan zeven cumulatieve criteria waaraan wordt getoetst om te beoordelen of een voorziening aanvullend is. Voor de beoordeling van dit beroep zijn het derde en het vierde criterium relevant. Het derde criterium houdt in dat de aanvullende voorziening geen functioneel afbreuk doet aan de basisvoorziening waarmee deze de in- en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van aanvullende voorzieningen. Het vierde criterium houdt in dat de aanvullende voorziening er niet toe leidt dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    14. De rechtbank beoordeelt of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de Wbr-vergunning aan Shell te verlenen. Dat doet de rechtbank aan de hand van de gestroomlijnde beroepsgronden van Fastned in het ‘nader stuk’ van 30 augustus 2024 dat Fastned op verzoek van de rechtbank heeft ingediend. De rechtbank beschouwt daarmee het eerder ingediende beroepschrift als vervangen. 
    
    15. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Afbreuk aan kenbare hoofdvoorziening
      
    
    
    16. Fastned stelt dat de aan Shell vergunde aanvullende voorziening in strijd is met het derde criterium van de Kennisgeving, omdat deze functioneel afbreuk doet aan de kenbare hoofdactiviteit van de basisvoorziening waar het bij hoort. Het laadstation van Shell wordt prominent op het voorterrein gerealiseerd en heeft evenveel laadplekken als het aantal tankplekken bij het benzinestation. De vergunde aanvullende voorziening is in omvang dusdanig groot dat een gebruiker dit zal kunnen zien als een basisvoorziening. Fastned verwijst ter onderbouwing van haar standpunt naar de eerdere geweigerde aanvragen op verzorgingsplaatsen [verzorgingsplaats 4] en [verzorgingsplaats 5]. Volgens Fastned zijn de situaties op die verzorgingsplaatsen vergelijkbaar met de situatie op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 2].
    
    17. De rechtbank overweegt dat de vergunning Shell toestaat een reclamebord in haar kenmerkende huisstijl te plaatsen op de verzorgingsplaats. Op de splitsing tanken/parkeren stond al een verwijzing naar het energielaadpunt van Fastned. Het bord waar Fastned naar verwijst is een zogenoemd EV-DS bord. Dit bord is meegenomen in de verkeerskundige beoordeling van 21 december 2023. Daarin is geconstateerd dat het bord geen gevaar oplevert voor de verkeersveiligheid, omdat bestuurders van elektrische voertuigen doorgaans al weten waar ze willen laden. Het bord is voor hen een bevestiging van een eerder gemaakte keuze. Voor de bestuurder die niets heeft uitgezocht en ook niet bekend is met de verzorgingsplaats, biedt het bord uitkomst. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bord geen wervend karakter heeft, maar alleen een verwijzing naar het elektrisch laadpunt van Shell betreft. Op de zitting heeft de gemachtigde van Fastned nog verwezen naar een afwijzende beslissing van de minister inzake een – volgens Fastned vergelijkbaar - bord op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 3]. Dit beroep op het gelijkheidsbeginsel kan Fastned echter niet baten, nu het niet is onderbouwd en het pas eerst op de zitting is gedaan. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    18. De minister stelt zich op het standpunt dat de vergunde aanvullende voorziening geen afbreuk doet aan de kenbare hoofdvoorziening zoals bedoeld in de Kennisgeving 2022. De situatie op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 2] is niet vergelijkbaar met die op verzorgingsplaatsen [verzorgingsplaats 4] en [verzorgingsplaats 5].
    
    19. De rechtbank overweegt dat de omvang van de aanvullende voorziening een rol speelt bij het bepalen of de aanvullende voorziening geen functioneel afbreuk doet aan de kenbare hoofdvoorziening zoals bedoeld in de Kennisgeving 2022. Daarbij is het aantal laadplekken niet relevant, maar gaat het om de fysieke omvang van het elektrisch laadpunt ten opzichte van de basisvoorziening. De omvang is geen zelfstandig criterium.
    
    20. De rechtbank is van oordeel dat de situatie op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 2] niet vergelijkbaar is met die op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 4]. De laadvoorziening op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 2] is voorzien aan de linkerkant van de verzorgingsplaats, op bestaande parkeerplekken. De opstelplaatsen op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 4] werden daarentegen midden op het voorterrein achter elkaar gepositioneerd en waren niet bereikbaar via de bestaande infrastructuur. De situatie op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 2] is ook niet vergelijkbaar met de situatie op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 5], omdat daar eveneens de laadvoorziening centraal op het voorterrein en voor het midden van de luifel was gesitueerd. Tevens moesten er nieuwe parkeerplekken worden aangelegd. Voor automobilisten blijft het duidelijk dat zij zich op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 2] bij een tankstation bevinden, vanwege de prominente aanwezigheid van een grote rij tankzuilen onder de gele luifel van Shell over vrijwel de gehele breedte van de verzorgingsplaats. Er wordt dus geen functioneel afbreuk gedaan aan de kenbare hoofdactiviteit. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    21. Fastned heeft daarnaast nog gesteld dat het zogenoemde EV-DS bord dat op de verzorgingsplaats is geplaatst een wervend karakter heeft en dat is niet toegestaan bij een aanvullende voorziening. 
    
    22. Volgens de minister is het bord 'EV-DS' een verwijsbord, bedoeld om de automobilist die op zoek is naar het laadstation van Shell in de juiste richting te wijzen en de voorspelbaarheid binnen het emplacement te vergroten. Het verwijsbord is dus niet bedoeld om de zichtbaarheid van de laadvoorziening van Shell te vergroten, aldus de minister
    
    23. De rechtbank overweegt dat de vergunning Shell toestaat een reclamebord in haar kenmerkende huisstijl te plaatsen op de verzorgingsplaats. Op de splitsing tanken/parkeren stond al een verwijzing naar het energielaadpunt van Fastned. Het bord waar Fastned naar verwijst is een zogenoemd EV-DS bord. Dit bord is meegenomen in de verkeerskundige beoordeling van 21 december 2023. Daarin is geconstateerd dat het bord geen gevaar oplevert voor de verkeersveiligheid, omdat bestuurders van elektrische voertuigen doorgaans al weten waar ze willen laden. Het bord is voor hen een bevestiging van een eerder gemaakte keuze. Voor de bestuurder die niets heeft uitgezocht en ook niet bekend is met de verzorgingsplaats, biedt het bord uitkomst. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bord geen wervend karakter heeft, maar alleen een verwijzing naar het elektrisch laadpunt van Shell betreft. Op de zitting heeft de gemachtigde van Fastned nog verwezen naar een afwijzende beslissing van de minister inzake een – volgens Fastned vergelijkbaar - bord op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 3]. Dit beroep op het gelijkheidsbeginsel kan Fastned echter niet baten, nu het niet is onderbouwd en het pas eerst op de zitting is gedaan. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Verkeersstromen en verkeersveiligheid 
      
    
    
    24. Fastned voert verder aan dat de aan Shell vergunde aanvullende voorziening door de positionering op het voorterrein leidt tot verkeersbewegingen die onveilige situaties kunnen veroorzaken. Er zullen namelijk personenauto’s achteruit de laadplekken moeten verlaten, automobilisten die naar de tankzuilen rijden zullen worden gehinderd en er is geen mogelijkheid voor wachtende auto’s als alle laadplekken bezet zijn. Ook op dit punt verwijst Fastned naar de eerdere geweigerde aanvragen voor vergunningen op verzorgingsplaatsen [verzorgingsplaats 4] en [verzorgingsplaats 5]. Net als op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 4] zal het verkeer in dit geval niet bedacht zijn op elektrische voertuigen die achteruit het elektrisch laadpunt verlaten. Evenals op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 5] staat op [verzorgingsplaats 2] een prijspaal direct voor de inrit naar het benzinestation die het zicht ontneemt op het laadstation. Fastned verwijst verder naar een brief van 15 mei 2024 van de minister gericht aan de Tweede Kamer, waaruit volgt dat een laadvoorziening op het voorterrein van het benzinestation leidt tot verkeersonveilige situaties en daarom voorkomen dient te worden. 
    
    25. De minister stelt zich op het standpunt dat de vergunde energielaadpunten veilig kunnen worden ingepast op deze verzorgingsplaats. De minister baseert zich hierbij op een verkeerskundige beoordeling van 21 december 2023 en hij verwijst ook naar een eerdere uitspraak over de verkeerssituatie op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 2]. Volgens de minister is de situatie op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 2] niet vergelijkbaar met de situatie op de verzorgingsplaatsen [verzorgingsplaats 4] en [verzorgingsplaats 5], maar wel met de situatie op verzorgingsplaats Lingehorst. Verder licht de minister toe dat aanvragen voor voorzieningen op verzorgingsplaatsen op hun eigen merites worden beoordeeld, met inachtneming van de feiten en omstandigheden op de desbetreffende verzorgingsplaats. Een laadvoorziening op het voorterrein van een verzorgingsplaat is onder het huidige beleid daarom niet per definitie verkeersonveilig. 
    
    26. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de verkeerskundige beoordeling van 21 december 2023 kunnen overnemen. Uit die verkeerskundige beoordeling volgt namelijk dat rekening is gehouden met het feit dat er sprake is van haaks parkeren bij het laadstation, waardoor ook achteruit kan worden ingeparkeerd. Ook is het noodzakelijk om snelheidsremmende maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat het verkeer met een zeer lage snelheid (stapvoets) het terrein oprijdt. Deze voertuigbewegingen vinden in de huidige situatie ook plaats, omdat het bestaande parkeerplekken betreffen. Mocht er geen laadplek beschikbaar zijn, dan zijn aan de overzijde voldoende parkeerplekken aanwezig voor wachtende voertuigen. De rechtbank stelt verder vast dat Fastned geen tegenrapport heeft overgelegd om de conclusies in de verkeerskundige beoordeling van 21 december 2023 te bestrijden of te weerleggen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toelaten van de laadvoorzieningen niet tot een zodanig verkeersonveilige situatie leidt dat de vergunning wegens strijd met het vereiste van een veilig gebruik van de verzorgingsplaats had moeten worden geweigerd. Deze beroepsgrond slaagt dus niet. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      27.	Het beroep is ongegrond. Fastned krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Sanders, voorzitter, mr. A.M. van der Linden-Kaajan en mr. J.W. Vriethoff, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 november 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr).
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:811, overwegingen 5.1 en 8.2
  
  
    Kamerstukken II 2023-2024, 31 305, nr. 462.
  
  
     ECLI:NL:RBAMS:2023:4145 
  
  
     ECLI:NL:RBAMS:2024:1736