ECLI:NL:RVS:2018:3297, Raad van State, 10-10-2018, 201800221/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juni 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het vestigen van een sportcentrum in het pand [locatie 1] te Rijswijk.

201800221/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Rijswijk,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 december 2017 in zaak nr. 17/1403 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rijswijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 juni 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het vestigen van een sportcentrum in het pand [locatie 1] te Rijswijk.
    
    Bij besluit van 17 januari 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juli 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.C.G van Sadelhoff, het college vertegenwoordigd door mr. M.L. Vroom, en [vergunninghouder], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.     Het project voorziet in de vestiging van een sportcentrum, Supergym, in een bestaand gebouw op het perceel.
    
    2.    Op het perceel rusten ingevolge het bestemmingsplan "Plaspoelpolder, 1e algehele herziening" de bestemmingen "Gemengd-4" en "Waarde-Archeologie". Het voorziene gebruik van het gebouw voor de vestiging van een sportcentrum is hiermee in strijd. Om het project  niettemin mogelijk te maken, heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    
        [appellante] is als concurrent werkzaam in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als het voorziene sportcentrum. Zij kan zich niet verenigen met de verlening van die vergunning.
    
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken dat andere belanghebbenden in hun belangen zijn geschaad door het nalaten van de publicatie van de aanvraag van de omgevingsvergunning en dat de rechtbank dit gebrek ten onrechte met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft gepasseerd. Het is niet uitgesloten dat andere belanghebbenden in hun belangen zijn geschaad door het nalaten van de publicatie van de aanvraag van de omgevingsvergunning. [appellante] wijst er op dat SportCity door het nalaten van de publicatie van de aanvraag de verleende omgevingsvergunning niet tijdig heeft opgemerkt.
    
    3.1.    Artikel 6:22 van de Awb luidt:
    
    "Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."
    
        Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 14) is niet de aard van het geschonden voorschrift beslissend voor de beantwoording van de vraag of een gebrek in een besluit kan worden gepasseerd, maar uitsluitend het antwoord op de vraag of door de schending iemand is benadeeld.
    
    3.2.    Toepassing van artikel 6:22 van de Awb is mogelijk indien aannemelijk is dat de belanghebbende door het gebrek in het bestreden besluit niet is benadeeld. Het college heeft het besluit tot het verlengen van de beslistermijn en het besluit van 29 juni 2016 gepubliceerd. Vast staat dat [appellante] niet is benadeeld door het abusievelijk niet publiceren van de aanvraag, nu zij tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 29 juni 2016. Evenmin is gebleken dat andere belanghebbenden door het gebrek zijn benadeeld. Voor zover [appellante] heeft gewezen op SportCity die volgens haar te laat kennis nam van het besluit van 29 juni 2016 om nog bezwaar te maken, wordt voorts in aanmerking genomen dat [appellante] heeft gesteld dat SportCity zich aansluit bij de door haar aangevoerde beroepsgronden, zodat ook gelet daarop geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat SportCity is benadeeld door het niet publiceren van de aanvraag.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld door de omgevingsvergunning te verlenen voor het adres [locatie 1] terwijl de ingang van het fitnesscentrum is gelegen aan de [locatie 2] en de publicatie van de aanvraag na te laten. [appellante] vermoedt dat het college ter zake doelbewust heeft gehandeld om negatieve publiciteit te voorkomen en belanghebbenden te misleiden, gelet op de eerdere weigering omgevingsvergunning te verlenen voor een sportcentrum op het perceel, omdat volgens het college sprake was van een overschot aan fitnesscentra.
    
    4.1.    Het door [appellante] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college doelbewust omgevingsvergunning heeft verleend voor het adres [locatie 1] terwijl de ingang van het fitnesscentrum is gelegen aan de [locatie 2] en de publicatie van de aanvraag heeft nagelaten met het oogmerk belanghebbenden te misleiden. Het enkele vermoeden van [appellante] is daarvoor onvoldoende.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan de inhoudelijke beoordeling van de door haar aangevoerde beroepsgronden met betrekking tot de provinciale ladder van duurzame verstedelijking, als bedoeld in artikel 2.1.1, eerste lid, van de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland.
    
    5.1.    Artikel 2.1.1, eerste lid, van de Verordening Ruimte luidt:
    
    "Een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende eisen:
    
    a. de stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele behoefte, die zo nodig regionaal is afgestemd;
    
    b. in die behoefte wordt binnen het bestaand stads- en dorpsgebied voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, of
    
    c. indien de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stads- en dorpsgebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt gebruik gemaakt van locaties die,
    
    i. gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld,
    
    ii. passen in de doelstellingen en richtpunten van de kwaliteitskaart van de Visie ruimte en mobiliteit, waarbij artikel 2.2.1 van toepassing is, en
    
    iii. zijn opgenomen in het Programma ruimte, voor zover het gaat om locaties groter dan 3 hectare"
    
    5.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor de uitleg van de provinciale ladder kan worden aangesloten bij de in het kader van de ladder van duurzame verstedelijking bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bro) ontwikkelde jurisprudentielijn van de Afdeling. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 3 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4), is beoogd om de provinciale ladder, bedoeld in artikel 2.1.1, eerste en tweede lid, van de Verordening Ruimte, hetzelfde toepassingsbereik te geven als dat van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    
        De vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat het relativiteitsvereiste aan een beroep van [appellante] kan worden tegengeworpen kan in het midden blijven vanwege het navolgende. Artikel 2.1.1, eerste lid, van de Verordening Ruimte is alleen van toepassing op een nieuwe stedelijke ontwikkeling. In dit geval bestaat de ontwikkeling uitsluitend uit een functiewijziging, zonder nieuw ruimtebeslag en in een bestaand (deels leegstaand) gebouw. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, overweging 7.2, heeft overwogen, is een stedelijke ontwikkeling waarbij geen sprake is van een nieuw planologisch ruimtebeslag in beginsel geen nieuwe stedelijke ontwikkeling, tenzij de functiewijziging een zodanige aard en omvang heeft dat desalniettemin sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Hierbij komt betekenis toe aan de ruimtelijke uitstraling van de in het nieuwe plan voorziene functie en die van hetgeen onder het vorige plan mogelijk was.
    
    5.3.    Op grond van de bestemming Gemengd-4 zijn ter plaatse openbare parkeergarages, bedrijven in categorie 1 en 2, kantoren, dienstverlening, maatschappelijke voorzieningen, beurzen, congressen en expositieruimten en een webshop toegestaan. De aard en omvang van een sportschool verschilt niet van deze planologisch reeds toegestane activiteiten. Dat betekent dat de omgevingsvergunning niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 2.1.1, eerste lid, van de Verordening Ruimte, zodat het artikel toepassing mist. Het betoog faalt reeds hierom.
    
    5.4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij zich niet uitsluitend op de provinciale ladder voor duurzame verstedelijking, bedoeld in artikel 2.1.1, eerste lid, van de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland, heeft beroepen, maar dat zij voornamelijk heeft betoogd dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de omgevingsvergunning niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is uitgesloten dat de komst van Supergym zal leiden tot een verslechtering van het ondernemersklimaat voor [appellante], maar heeft ten onrechte overwogen dat [appellante] relevante leegstand had moeten aantonen. Het is volgens haar op voorhand niet uitgesloten dat door de komst van het sportcentrum een verslechtering van het ondernemersklimaat optreedt. In de ruimtelijke onderbouwing is onvoldoende gemotiveerd dat er een actuele regionale behoefte is aan een nieuw fitnesscentrum. Er is volgens [appellante] een overschot aan fitnesscentra in Rijswijk. Het college heeft volgens [appellante] voorts onvoldoende onderzoek gedaan naar de mogelijkheid voor Supergym om zich in een leegstaand pand te vestigen waarvoor geen bestemmingswijziging nodig is.
    
    5.5.    Hetgeen hiervoor is overwogen onder 5.2 en 5.3 laat onverlet dat het bouwplan niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening. Anders dan [appellante] betoogt is geen sprake van strijd met een goede ruimtelijke ordening, indien op voorhand niet is uitgesloten dat door de komst van het sportcentrum een verslechtering van het ondernemersklimaat optreedt. De uitspraken van de Afdeling van 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:106, 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1192, 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1374 en 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2560, waarnaar [appellante] verwijst, betreffen niet de vraag of een bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, maar de vraag of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan de inhoudelijke beoordeling van beroepsgronden met betrekking tot artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1297) ligt ter beoordeling voor of verlening van de omgevingsvergunning een onaanvaardbare structurele leegstand in het verzorgingsgebied tot gevolg heeft.
    
    5.6.    Het door [appellante] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat geen sprake is van uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare gevolgen voor de leegstand en dat de verlening van de omgevingsvergunning geen onaanvaardbare structurele leegstand in het verzorgingsgebied tot gevolg heeft.
    
        Het college heeft zijn besluitvorming gebaseerd op de notitie "Rijswijk, Sportcentrum Volmerlaan/Visseringlaan, Ruimtelijke motivering" van 9 juni 2016 van adviesbureau Rho. In deze notitie is beschreven dat de (beperkt) bovengemiddelde fitnessparticipatie en het ondervertegenwoordigde aanbod aan voorzieningen een indicatie zijn voor een kwantitatieve behoefte aan een nieuw sportcentrum. Voorts is beschreven dat er gelet op het concept van Supergym (met goedkope abonnementen) wordt voorzien in een landelijke en lokale kwalitatieve behoefte aan flexibele en low-budget sportcentra. Verder is geconcludeerd dat er geen onaanvaardbare leegstand ontstaat. Er wordt op gewezen dat bestaande leegstand wordt herontwikkeld en het sportcentrum bijdraagt aan de herontwikkeling van de Plaspoelpolder waardoor een gevarieerde omgeving ontstaat waar werken, wonen en sporten met elkaar worden verweven.
    
        [appellante] heeft door middel van door haar overgelegd advies van Antea Group geconcludeerd dat er onvoldoende is aangetoond wat de behoefte aan een nieuw sportcentrum in Rijswijk is. Verder stelt Antea Group dat niet is onderbouwd dat zich geen verplaatsing van de (structurele) leegstand zal voordoen. In de memo van Rho van 18 oktober 2017 is op het rapport van Antea Group gereageerd.
    
        Het college heeft met de notitie van 9 juni 2016 en de nadere memo van 18 oktober 2017 van Rho toereikend gemotiveerd dat de vergunde ontwikkeling geen onaanvaardbare structurele leegstand in het verzorgingsgebied tot gevolg heeft. Het door [appellante] aangevoerde biedt onvoldoende aanknopingspunten voor het tegendeel. De omstandigheid dat sprake is van andere geschikte leegstaande panden waar het sportcentrum zou kunnen worden gevestigd brengt, wat daar verder van zij, niet met zich dat sprake is van uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare gevolgen voor de leegstand. Bovendien is de aanvraag leidend. Het college dient te beslissen omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning voor het project, zoals daarvoor vergunning is aangevraagd. Indien een project op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Daarvan is niet gebleken.
    
         Het betoog faalt.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    
    w.g. Lubberdink
    voorzitter    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2018
    
    580.