ECLI:NL:RVS:2019:3722, Raad van State, 06-11-2019, 201901611/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-11-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 november 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Vught [appellante] een last onder dwangsom opgelegd voor het gebruiken en/of te doen en/of te laten gebruiken en/of in gebruik geven van het perceel […] aan de Gementweg te Vught voor het be- en/of verwerken van mest en grond en voor de opslag van voorzieningen die het be- en/of verwerken van mest en grond mogelijk maken.

201901611/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 november 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 15 januari 2019 in zaak nr. 17/3542E in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Vught.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 november 2016 heeft het college [appellante], voor zover nu van belang, een last onder dwangsom opgelegd voor het gebruiken en/of te doen en/of te laten gebruiken en/of in gebruik geven van het perceel […] aan de Gementweg te Vught (hierna ook: perceel [...]) voor het be- en/of verwerken van mest en grond en voor de opslag van voorzieningen die het be- en/of verwerken van mest en grond mogelijk maken.
    Bij besluit van 5 december 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 januari 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 9 januari 2017 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 21 februari 2019 heeft het college, voor zover thans van belang, het besluit van 29 november 2016 herroepen en de last onder dwangsom in stand gelaten, voor zover deze ziet op het gebruiken van het perceel 1968 voor het be- en/of verwerken van mest en/of grond buiten het op het perceel aanwezige mestbassin en het hiertoe aanwezig hebben van voorzieningen.
    [appellante] heeft tegen dit besluit gronden aangevoerd.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 augustus 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], mr. M.B.PH. Geeraedts en mr. F. Khaliel, beide laatstgenoemden advocaat te 's-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.P. Randewijk, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    [appellante] exploiteert een loon-, transport- en mestverwerkingsbedrijf. Zij is eigenaar van het perceel [...] waar onder andere meststoffen worden be- en verwerkt en worden opgeslagen in een mestbassin.
        Bij een controle op 16 juni 2016 heeft het college geconstateerd dat op het perceel [...] mest (en grond) werden be- en/of verwerkt en hiertoe voorzieningen en materialen aanwezig zijn die het be- en/of verwerken van mest en/of grond mogelijk maken, zoals een centrifuge, leidingwerk, menginstallaties, een mengmachine en twee transportbanden. Volgens het college mag op het perceel [...] alleen mest worden verwerkt in het mestbassin. Het gebruik van het overige gedeelte van dit perceel voor be- en/of verwerking van mest en/of grond is volgens het college in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2011" (hierna: het bestemmingsplan) en de daarin voor het perceel opgenomen bestemming "Bedrijf" en functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf-, mest- en terragrondopslag". Het college heeft besloten aan [appellante] een last onder dwangsom op te leggen tot beëindiging van het strijdige gebruik en tot verwijdering van de op het perceel aanwezige voorzieningen voor de be- en/of verwerking van mest en/of grond.
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat de door [appellante] uitgevoerde be- en verwerking van mest (en grond) in strijd is met de voor het perceel geldende bestemming. De rechtbank heeft vastgesteld dat op de door [appellante] overgelegde (lucht)foto’s over de jaren 2000, 2001, 2003 tot en met 2005 twee rillen, mestopslag en mesthopen te zien zijn, alsmede een mobiele mestscheider en een omzetmachine. [appellante] heeft volgens de rechtbank niet  aannemelijk gemaakt dat op de peildatum van 20 december 2000 buiten het mestbassin reeds de hoeveelheden mest en/of grond op het perceel werden be- en verwerkt die bij de controle van 16 juni 2016 werden be- en verwerkt. De door [appellante] geschatte hoeveelheden meststoffen die op de peildatum zouden zijn aangevoerd op het perceel, als deze al daadwerkelijk zijn aangevoerd, zouden daar volgens de rechtbank ook alleen kunnen zijn opgeslagen. Opslag van meststoffen was toegestaan. Het beroep op het overgangsrecht slaagde naar het oordeel van de rechtbank niet. [appellante] is volgens de rechtbank, voor zover van belang, wel geslaagd in het bewijs dat op de peildatum be- en verwerking van mest in het mestbassin op het perceel plaatsvond. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    3.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak en maakt daarvan deel uit.
    Overgangsrecht
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in het geheel niet bevoegd was handhavend op te treden. De rechtbank heeft niet onderkend dat niet alleen het gebruik van het mestbassin, maar ook het gebruik van het overige deel van het perceel voor het be- en/of verwerken van meststoffen wordt beschermd door het overgangsrecht. Uit de overgelegde luchtfoto’s uit de jaren 2000 en 2001 blijkt volgens haar dat in die tijd buiten het mestbassin vergelijkbare hoeveelheden en soorten meststoffen werden be- en/of verwerkt als bij de controle op 16 juni 2016. Daarbij werd gebruik gemaakt van een in 2000 aangeschafte mobiele mestscheider. Bovendien werden al vanaf 1993 op het perceel meststoffen, rioolzuiveringsslib, vaste mest, drijfmest alsmede organische meststoffen, kalkproducten, tarra (en grond) be- en/of verwerkt. Voor deze activiteiten beschikte zij over een milieuvergunning uit 1993. Van een kleinschalige activiteit was in 2000, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, geen sprake. Ter onderbouwing verwijst zij naar diverse verklaringen, (lucht)foto’s, de milieuvergunning van 1993, de vervoersbewijzen voor mest en rapporten van adviesbureau biotechnologie Van de Langerijt VOF (hierna: Van de Langerijt) van 1 augustus 2018, 22 maart 2019 en 15 augustus 2019. Op grond van de milieuvergunning is het be- en werken van 9.000 m³ vloeibare mest en 15.000 m³ vaste organische meststoffen toegestaan, aldus [appellante].
    4.1.     Het college heeft aan de last onder dwangsom overtreding van artikel 41.2 gelezen in samenhang met artikel 6.1, onder n, van het bestemmingsplan ten grondslag gelegd. Opslag van mest is niet in strijd met deze bepalingen. Het be- en/of verwerken van mest en grond wel. Het overgangsrecht met betrekking tot het gebruik in artikel 47.2 van het bestemmingsplan beschermt het op het tijdstip van inwerkingtreding van dat bestemmingsplan met dit plan strijdige gebruik. Deze bescherming is echter niet van toepassing op gebruik dat al in strijd was met het daarvoor geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan. Dit is het bestemmingsplan "Buitengebied 1997", in werking getreden op 20 december 2000 (hierna: de peildatum). De overgangsregels zijn neergelegd in artikel 24 van dit bestemmingsplan. Op het perceel rustte de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde-Alw".
        Niet in geschil is dat het gebruik van de percelen voor het be- en/of verwerken van mest in strijd is met deze bestemming en het gebruiksverbod van artikel 25 van het bestemmingsplan "Buitengebied 1997". Tussen partijen is evenmin in geschil dat het gebruik van de percelen voor be- en verwerken van mest onder het overgangsrecht valt, indien de percelen op de peildatum voor dit doel werden gebruikt en deze activiteiten nadien ononderbroken en niet geïntensiveerd zijn voortgezet.
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:920), rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Het ontbreken van een groot deel van de administratie van het bedrijf na beëindiging van een samenwerkingsverband komt voor risico van [appellante].
    4.3.    De Afdeling is van oordeel dat [appellante] met de door haar overgelegde stukken niet aannemelijk heeft gemaakt dat op de peildatum en vervolgens ononderbroken voortgezet, dezelfde hoeveelheden mest en/of grond op het perceel [...] werden be- en verwerkt als bij de controle van 16 juni 2016 (hierna: de controle). Uit de milieuvergunning volgt welke activiteiten op grond van die vergunning zijn toegestaan. Die vergunning vormt een aanwijzing dat perceel  [...] voor die activiteiten is gebruikt, maar daarmee is niet aannemelijk gemaakt dat de feitelijke situatie in de periode van de peildatum tot de datum van de controle overeenstemde met de op grond van de vergunning toegestane omvang van de activiteiten. Dit moet feitelijk aannemelijk worden gemaakt. De overgelegde rapportages bevatten een toelichting op en berekeningen aan de hand van de overgelegde bewijsstukken. Uit de vervoersbewijzen, de luchtfoto’s, de verklaringen en de maximale verwerkingscapaciteit van de mobiele mestscheider kunnen de hoeveelheden van de be- en verwerking van mest en grond niet worden afgeleid. De vervoersbewijzen bieden geen duidelijkheid of en hoeveel van de op het perceel [...] aangevoerde meststoffen buiten het mestbassin werden be- of verwerkt. De overgelegde verklaringen bevatten geen specifieke verklaring over de omvang van de be- en verwerking van meststoffen op perceel [...] in de hiervoor vermelde periode. Ook de maximale capaciteit van de mobiele mestscheider bevat geen aanwijzing over de hoeveelheden die daadwerkelijk op perceel [...] buiten het mestbassin werden be- en verwerkt. Ter zitting heeft Van de Langerijt verklaard dat deze mobiele mestscheider veel elders werd ingezet. Dat alle mest die met deze mestscheider elders is bewerkt vervolgens op het perceel [...] buiten het mestbassin verder is be- of verwerkt is niet aannemelijk gemaakt. De overgelegde luchtfoto’s bieden geen duidelijkheid over de omvang van de be- en verwerking vanmest- en grondstoffen op het perceel [...] buiten het mestbassin in het desbetreffende jaar. Ook ontbreekt een luchtfoto van het jaar 2006.
        Tegenover de door [appellante] aangedragen bewijsstukken, staat voorts een notitie over overgangsrechtelijke aanspraken aan de Gementweg behorende bij een brief van een vertegenwoordiger van [appellante] van 25 mei 2007 aan het college. Daarin zijn als activiteiten uitsluitend vermeld de opslag, be- en verwerking van meststoffen in silo’s en bassins en de op- en overslag van grondachtige producten. Ook zijn op 16 juni 2016 voorzieningen op het terrein aangetroffen, bestaande uit een mengmachine, een menginstallatie, een menginstallatie in (zee)containers met bijbehorend leidingwerk, transportbanden en een centrifuge. Deze waren op de peildatum niet in deze vorm en omvang aanwezig.
        De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat [appellante] geen beroep kan doen op het overgangsrecht voor zover het betreft de be- en verwerking van mest en of grond op het perceel [...] buiten het mestbassin.
        Het betoog faalt.
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    Besluit van 21 februari 2019
    6.    Hangende het hoger beroep heeft het college bij besluit van 21 februari 2019 het besluit van 29 november 2016 herroepen, waarbij, voor zover nu van belang, de last onder dwangsom in stand is gelaten voor het be- en/of verwerken van mest en/of grond op het perceel en het hiertoe aanwezig hebben van voorzieningen. De last geldt niet voor zover deze activiteit plaatsvindt in het op het perceel aanwezige mestbassin. Voor het overige zijn de lasten onder dwangsom ingetrokken.
        Dit besluit is, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, onderwerp van dit geding.
    6.1.    Tegen dit besluit heeft [appellante] geen andere gronden aangevoerd dan die zijn aangevoerd tegen de aangevallen uitspraak. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, onder 4.3, is het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 21 februari 2019 ongegrond.
    Proceskostenveroordeling
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II    verklaart het beroep tegen het besluit van 21 februari 2019 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, mr. A.W.M. Bijloos en en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Soede
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2019
    270-908.
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen (…),
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […].
    […]
    Bestemmingsplan "Buitengebied 2011"
    6.1 Bestemmingsomschrijving
    De op de verbeelding voor Bedrijf aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a.    op de gronden die gekoppeld zijn door middel van een relatieteken, is één bedrijf toegestaan;
    […]
    Ter plaatse van de functieaanduiding:
    […]
    n.     'specifieke vorm van bedrijf - mest- en terragrondopslag', een bedrijf voor mest- en terragrondopslag;
    41.2 Verbod
    Het is verboden de in de artikelen 3 tot en met 38 bedoelde gronden en bouwwerken te gebruiken en/of te doen en/of laten gebruiken en/of in gebruik te geven op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, zoals die nader is aangeduid in de bestemmingsomschrijving.
    47.2 Overgangsrecht gebruik
    a.    Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    b.    Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het bepaalde in sub a te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    c.    Indien het gebruik, bedoeld in het bepaalde onder a, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    d.    Het bepaalde onder a is niet van toepassing op het gebruik, dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    Bestemmingsplan "Buitengebied 1997"
    Artikel 24 - Overgangsbepalingen
    […]
    2. Het in artikel 25, in relatie met het in de artikelen 3 en volgende met betrekking tot ander gebruik van de gronden dan bouwen en het gebruik van opstallen bepaalde, geldt niet, voor zover het van de bestemming afwijkend gebruik reeds plaatsvond voor de dag waarop het plan onherroepelijk rechtskracht heeft verkregen.
    3. Het is verboden met het plan strijdige gebruik van de gronden en opstallen te wijzigen, tenzij door de wijziging van het gebruik de afwijking van het plan niet wordt vergroot.
    Artikel 25 - Algemene bepalingen met betrekking tot gebruik
    Verbod ander gebruik
    1. het is verboden de in dit plan opgenomen gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, zoals die is aangegeven in de doeleinden. […].
    […]