ECLI:NL:RVS:2013:450, Raad van State, 24-07-2013, 201208468/1/A4 en 201304991/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 januari 2011 heeft het college het verzoek van Belangengroep Nauerna om handhavend op te treden ten aanzien van stortplaats Nauerna, gelegen aan het Nauerna 1 te Assendelft, afgewezen.

201208468/1/A4 en 201304991/1/A4.
    Datum uitspraak: 24 juli 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de vereniging Belangengroep Nauerna, gevestigd te Westzaan, gemeente Zaanstad,
    2. [appellant sub 2], wonend te Assendelft, gemeente Zaanstad,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Alkmaar, thans rechtbank Noord-Holland, van 19 juli 2012 in zaken nrs. 11/2293 en 11/2927 in de gedingen tussen:
    
    1. Belangengroep Nauerna,
    2. [appellant sub 2],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 januari 2011 heeft het college het verzoek van Belangengroep Nauerna om handhavend op te treden ten aanzien van stortplaats Nauerna, gelegen aan het Nauerna 1 te Assendelft, afgewezen.
    
    Bij besluit van 2 maart 2011 heeft het college het besluit van 10 januari 2011 ingetrokken en het verzoek van Belangengroep Nauerna opnieuw afgewezen.
    
    Bij besluit van 12 juli 2011 heeft het college het door Belangengroep Nauerna daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 14 april 2011 heeft het college het verzoek van [appellant sub 2] om handhavend op te treden ten aanzien van stortplaats Nauerna, gedeeltelijk afgewezen.
    
    Bij besluit van 20 september 2011 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij afzonderlijke uitspraken van 19 juli 2012 heeft de rechtbank de door Belangengroep Nauerna tegen het besluit van 12 juli 2011 en door [appellant sub 2] tegen het besluit van 20 september 2011 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken hebben Belangengroep Nauerna en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Afvalzorg Deponie B.V. (hierna: Afvalzorg) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 18 juni 2013, waar Belangengroep Nauerna, vertegenwoordigd door R.A. Schram, F. Ebing en J.A. Lalk, [appellant sub 2] en het college, vertegenwoordigd door mr. P.C. Speelman en drs. W.E. Pieters, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting verschenen Afvalzorg, vertegenwoordigd door ir. A. de Wit.
    
     Overwegingen
    
    1. Voor de stortplaats is bij besluit van 7 juli 2006 een vergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer verleend. De verzoeken om handhaving hebben, voor zover thans van belang, betrekking op overtreding van aan deze vergunning verbonden voorschriften.
    
    Onderafdichting
    
    2. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.1.2 is bepaald dat de stortplaats dient te zijn voorzien van een onderafdichtingsconstructie. Deze onderafdichting, die onder meer bestaat uit een monitoringsdrainagesysteem, (combinatie)afdichtingssysteem en percolaatdrainagesysteem, dient een beschermings- dan wel voorzieningenniveau te bieden gelijkwaardig aan of beter dan het niveau dat is beoogd met het gestelde in de "richtlijn onderafdichtingen" en voor zover het betreft het monitoringsdrainagesysteem met het gestelde in de "richtlijn drainage- en controlesystemen".
    
     In voorschrift 3.1.13 is bepaald dat door of vanwege vergunninghouder de goede werking van de aangebrachte voorzieningen en de gedragingen van de stortplaats moet worden gecontroleerd. Hiertoe dient de vergunninghouder een monitoringsplan op te stellen.
    In voorschrift 1.5.1, onder a, voor zover hier van belang, is bepaald dat het monitoringsplan aan het college ter goedkeuring moet worden voorgelegd.
    
     Onder c is bepaald dat de inrichting overeenkomstig het goedgekeurde plan in werking moet zijn.
    
    3. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen uitspraak heeft gedaan over de overtreding van de droogleggingseis die naar zijn mening geldt voor stortcompartimenten 1 tot en met 15.
    
    3.1. In beroep heeft [appellant sub 2] aangevoerd dat de drooglegging van de afvalstoffen niet voldoet aan de eisen van het Stortbesluit bodembescherming, de milieuvergunning van 17 oktober 1995 en de daaraan ten grondslag gelegde milieueffectrapportage van 1994.
    
     De rechtbank heeft overwogen dat met de inwerkingtreding en het onherroepelijk worden van de revisievergunning van 7 juli 2006 de voordien geldende milieuvergunning uit 1995 is vervallen en daarom voor de vraag of de geldende vergunning is overtreden zonder betekenis is. Het betoog van [appellant sub 2] dat de revisievergunning niet in overeenstemming met regelgeving en onderliggende stukken is, kon volgens de rechtbank in de bij haar gevoerde procedure niet aan de orde komen. De revisievergunning is voor haar beoordeling immers een vaststaand gegeven.
    
    3.2. De rechtbank is aldus in haar uitspraak ingegaan op het betoog van [appellant sub 2] betreffende de drooglegging. Het betoog mist feitelijke grondslag.
    
    4. [appellant sub 2] betoogt dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, een continue alzijdige toestroom van water naar de stortplaats niet is aangetoond. Omdat de kwelsituatie volgens hem niet bestaat, functioneert het systeem van geohydrologische isolatie niet en voldoet de onderafdichting niet aan voorschrift 3.1.2.
    
    4.1. Onder het grootste deel van de stortplaats, namelijk onder de stortcompartimenten 1 tot en met 15, is een enkelvoudige folie-onderafdichting aangebracht. Deze enkelvoudige onderafdichting heeft het college bij de vergunningverlening gelijkwaardig geacht als bedoeld in voorschrift 3.1.2, vanwege de aanwezigheid van een geohydrologisch isolatiesysteem dat is gebaseerd op de aldaar aanwezige kweldruk en monitoring van de waterkwaliteit in de kwelsloot rondom de stortplaats. Blijkens de vergunningaanvraag van 13 april 2005, die deel uitmaakt van de vergunning, wordt ervan uitgegaan dat er altijd een opwaartse toestroming is door kwel en een alzijdige horizontale toestroming door het hogere freatische peil in de omgeving. Hierdoor wordt het onwaarschijnlijk geacht dat de bodem of het grondwater wordt verontreinigd indien de onderafdichting zou falen.
    
    4.2. In de voortgangsrapportages monitoring 2004-2008 en 2009-2010 is geconcludeerd dat aan de geohydrologische uitgangspunten, te weten de alzijdige toestroming naar de stortplaats en de opwaartse kwel onder de stortplaats, is voldaan en dat het isolatiesysteem goed heeft gewerkt. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat niet aan die uitgangspunten is voldaan. In het door hem overgelegde rapport van Tauw van 16 augustus 2012 wordt ingestemd met de conclusie dat de geohydrologische isolatie goed functioneert en dat hierdoor geen gevaar voor verspreiding van verontreinigingen bestaat. Zijn betoog faalt.
    
    5. [appellant sub 2] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het functioneren van de onderafdichting niet op de juiste wijze is gecontroleerd. Voor zover de rechtbank heeft gewezen op het goedgekeurde monitoringsplan, betoogt [appellant sub 2] dat dit plan ongeldig is, omdat er geen mogelijkheid is geweest hiertegen rechtsmiddelen aan te wenden.
    
    5.1. Blijkens de voortgangsrapportages is het functioneren van de onderafdichting gecontroleerd. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat die controle niet overeenkomstig het goedgekeurde monitoringsplan is uitgevoerd. Zijn betoog slaagt in zoverre niet.
    
    5.2. De grond over de ongeldigheid van het monitoringsplan heeft [appellant sub 2] voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant sub 2] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
    
    Bovenafdichting
    
    6. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.1.7 is bepaald dat de dichte eindafwerking dient te worden aangebracht op het moment dat dit technisch mogelijk is, maar uiterlijk 30 jaar na het aanbrengen van de onderafdichting van de stortplaats of het betrokken stortcompartiment.
    
    7. Belangengroep Nauerna en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de stortplaats ten onrechte nog niet is voorzien van een bovenafdichting en gelet daarop in strijd met voorschrift 3.1.7 in werking is. De rechtbank gaat er volgens hen ten onrechte aan voorbij dat het college, noch Afvalzorg heeft aangetoond dat het technisch niet mogelijk is om delen van het stortlichaam te voorzien van een dichte eindafwerking. Van probleemzettingen, waardoor het afdichten technisch niet mogelijk zou zijn, is niet gebleken. Klink en zettingen worden volgens hen zelfs niet gemeten. Evenmin is gebleken dat het noodzakelijk is om te wachten met afdichten omwille van het versneld uitlogen van in de stortplaats voorkomende mobiele stoffen. Wat de mogelijke scheurvorming van een bovenafdichting betreft, wijst Belangengroep Nauerna erop dat een gedeelte van compartiment 1 van de stortplaats reeds van een bovenafdichting is voorzien, maar dat de goede werking daarvan niet wordt gecontroleerd.
    
     Belangengroep Nauerna en [appellant sub 2] betogen in dit verband voorts dat delen van de stortplaats, blijkens de milieueffectrapportage van 1994, al in 1994 geheel of gedeeltelijk waren volgestort en dat de bovenafdichting op die delen derhalve al had kunnen worden aangebracht. [appellant sub 2] voert voorts aan dat uit een onderzoek dat door de gemeenteraad van Zaanstad is uitgevoerd, blijkt dat de stortplaats vol is en dat er ongeveer 1,5 m3 afval teveel is gestort. Hij leidt daaruit af dat in de loop van 2005 het maximaal toegestane stortvolume al was bereikt.
    
    7.1. De rechtbank heeft in haar uitspraken overwogen dat zij geen grond ziet het standpunt van het college en Afvalzorg, inhoudende dat het aanbrengen van een dichte eindafwerking van de stortplaats technisch nog niet mogelijk was, onjuist te achten. Zij acht daartoe van belang dat op grond van door Afvalzorg overgelegde meetgegevens voldoende aannemelijk is dat de definitieve eindhoogte van de afzonderlijke stortcompartimenten nog niet was bereikt.
    
    7.2. Niet in geschil is dat ten tijde van de beslissingen op de handhavingsverzoeken nog geen 30 jaren waren verstreken sinds het aanbrengen van de onderafdichting. Voor de beoordeling of voorschrift 3.1.7 werd overtreden, dient daarom te worden bezien of het aanbrengen van een dichte eindafwerking op dat moment reeds technisch mogelijk was.
    
     Het college betwist niet dat het vergunde stortvolume van de stortplaats ten tijde van de beslissingen op de handhavingsverzoeken reeds was bereikt en dat de stortplaats zo beschouwd was ‘volgestort’. Het college en Afvalzorg hebben evenwel met de ter zitting besproken kaart met hoogtemetingen aannemelijk gemaakt dat desondanks bij geen van de stortcompartimenten de definitieve eindhoogte volgens de vergunde eindcontour was bereikt. Eerst wanneer een stortcompartiment op eindhoogte is, kan dit worden afgedekt. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het ten tijde in geding technisch nog niet mogelijk was de eindafwerking aan te brengen en dat voorschrift 3.1.7 derhalve niet was overtreden. Het betoog van Belangengroep Nauerna en [appellant sub 2] slaagt reeds daarom niet. De overige punten van hun betoog behoeven gelet hierop geen bespreking.
    
    8. Belangengroep Nauerna betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte voorbijgaat aan het vereiste dat stortgas, dat hoofdzakelijk uit methaan bestaat, moet worden afgevangen en dat een dichte eindafwerking daarbij een belangrijke voorwaarde is. De rechtbank heeft de noodzaak om methaan vanwege het broeikaseffect op te vangen, noch de eventuele veiligheidsrisico’s bij haar oordeel betrokken. Belangengroep Nauerna wijst op het belang van omwonenden bij een snelle afdekking van de stortplaats, gegeven de aanwezigheid van een grote hoeveelheid gevaarlijk afval, waaronder zwaar vervuilde grond uit Gouderak. Het stortgas bevat ook de stoffen die in Gouderak schade veroorzaakten.
    
    8.1. Dit betoog over het belang van een dichte eindafwerking doet niet af aan de conclusie onder 7.2, dat voorschrift 3.1.7 niet is overtreden. Het college was te dien aanzien derhalve niet bevoegd handhavend optreden. Het betoog faalt daarom.
    
    Opslag C3-afval
    
    9. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het zogenoemde C3-afval niet volgens de voorschriften van het bestemmingsplan wordt opgeslagen.
    
    9.1. Het verzoek van [appellant sub 2] om handhaving, alsmede zijn beroep tegen de beslissing op bezwaar hebben wat de opslag van C3-afval betreft betrekking op het niet naleven van eisen gesteld in de aan de milieuvergunning van 17 oktober 1995 ten grondslag liggende milieueffectrapportage van 1994. Dat die opslag tevens in strijd met het bestemmingsplan is, voert [appellant sub 2] eerst in hoger beroep aan. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en het geding bij de rechtbank begrensd wordt door het aan de besluitvorming ten grondslag liggende handhavingsverzoek, dat geen betrekking heeft op overtreding van het bestemmingsplan, gaat de Afdeling aan dit betoog voorbij.
    
    Overige gronden
    
    10. [appellant sub 2] heeft eerst in hoger beroep betoogd dat de stortplaats ook los van hetgeen hij heeft aangevoerd over de onder- en bovenafdichting niet aantoonbaar veilig is, dat de stortplaats bij de tweejaarlijkse keuring niet is goedgekeurd, dat het stortmateriaal het maximaal toegestane stortvolume overschrijdt en dat de toegankelijkheid en de staat van de percolaatdrainage te wensen overlaat. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en het geding bij de rechtbank begrensd wordt door het aan de besluitvorming ten grondslag liggende handhavingsverzoek, dat geen betrekking op deze onderwerpen heeft, dienen ook deze gronden buiten beschouwing te worden gelaten.
    
    11. Het betoog van [appellant sub 2] dat het college heeft gehandeld in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur door tijdens deze procedure een ontwerpbesluit tot aanpassing van de vergunning vast te stellen en een geactualiseerd eindplan goed te keuren, is niet gericht tegen het door de rechtbank beoordeelde bestreden besluit van 20 september 2011 en kan reeds daarom niet slagen.
    
    Conclusie
    
    12. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Visser
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2013
    
    148.