ECLI:NL:RVS:2019:1417, Raad van State, 01-05-2019, 201801128/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Leisurestrook Holterweg" vastgesteld.

201801128/1/R3.
    Datum uitspraak: 1 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante A] en [appellante B], beide gevestigd te Deventer (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellante]),
    en
    de raad van de gemeente Deventer,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 december 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Leisurestrook Holterweg" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2019, waar zijn verschenen:
    - [appellante], vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Apeldoorn,
    - de raad, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, mr. R. Keim en ir. W.E.M. Berkers,
    - McDonald’s Nederland B.V., vertegenwoordigd door mr. L.J. Wildeboer, advocaat te Amsterdam.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het plan maakt voorzieningen voor cultuur en ontspanning mogelijk op een strook grond ten westen van het sport- en belevingscentrum De Scheg aan de Holterweg in Deventer. Aan een deel van de gronden is de aanduiding "specifieke vorm van horeca - restaurant" toegekend, waardoor op deze gronden tevens een zelfstandig restaurant is toegelaten.
    2.    [appellante] exploiteert een aantal horecavestigingen in Deventer, waaronder een ‘fastservice restaurant’ aan de [locatie] ten oosten van sport- en belevingscentrum De Scheg. Zij kan zich niet met het plan verenigen, onder meer omdat zij vindt dat haar een eerlijke kans is onthouden om de nieuwe horecavestiging in het plangebied te realiseren en exploiteren. Verder heeft de raad zijn besluit ten onrechte gebaseerd op een door McDonald’s aangereikt, inhoudelijk onjuist onderzoek naar de behoefte. Toereikend onderzoek naar alle gevolgen van een vestiging van McDonald’s op deze locatie ontbreekt daardoor. Volgens [appellante] is er in Deventer geen marktruimte voor de nieuwe vestiging van McDonald’s en zal zij hierdoor omzetverlies lijden.
    Procesbelang
    3.    De raad betoogt dat [appellante] geen procesbelang meer heeft bij een beoordeling van het bestemmingsplan omdat aan McDonald’s omgevingsvergunningen zijn verleend en de daartegen gemaakte bezwaren deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond zijn verklaard. De vestiging van McDonald’s is inmiddels ook gebouwd en in gebruik genomen.
    3.1.    De door de raad genoemde omstandigheid geeft de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat [appellante] niet langer een belang heeft bij de beoordeling van haar beroep tegen het plan. Een bestemmingsplan leent zich immers voor herhaalde toepassing.
        Het betoog faalt.
    Toetsingskader
    4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Zienswijze
    5.    [appellante] betoogt dat de raad bij de besluitvorming ten onrechte niet is ingegaan op de inhoud van haar zienswijze over het ontwerpplan.
    5.1.    In het bestreden besluit heeft de raad tevens beslist om de Reactienota Zienswijzen (bijlage 7 bij de plantoelichting) vast te stellen. In de Reactienota is de zienswijze van [appellante] samengevat weergegeven en van een beantwoording voorzien. De algemeen geformuleerde stelling van [appellante] dat de raad haar zienswijze niet in zijn afweging heeft betrokken, mist feitelijke grondslag.
        Het betoog faalt.
    Beginselen van fair play en verbod van willekeur
    6.    [appellante] voert aan dat het gemeentebestuur in strijd met de beginselen van fair play en het verbod van willekeur heeft gehandeld door een plan voor te bereiden en vast te stellen voor de nieuwe vestiging van McDonald’s, zonder andere ondernemers in de gelegenheid te stellen om op deze locatie een restaurant te realiseren en exploiteren. Over de totstandkoming van dit plan en de rol van McDonald’s daarbij alsmede over de mogelijkheid om een eigen initiatief in te dienen, is aan [appellante] steeds onjuiste informatie verstrekt door het gemeentebestuur. Daardoor heeft zij geen eerlijke kans gehad om mee te dingen naar de mogelijkheid om op deze locatie een restaurant te beginnen. Daaraan voegt zij toe dat het bestemmingsplan klaarblijkelijk ook alleen is vastgesteld om een nieuwe vestiging van McDonald’s mogelijk te maken, aangezien er voor de ontwikkeling van de overige gronden in het plangebied geen interesse blijkt te bestaan. Ter onderbouwing van haar betoog wijst [appellante] op een aantal stukken waaruit volgens haar volgt dat het gemeentebestuur al sinds 2013 met McDonald’s in gesprek is en dat het gemeentebestuur geen stukken heeft overgelegd op grond waarvan kan worden vastgesteld dat op enig moment aan andere ondernemers een gelijke kans is geboden om een restaurant op deze locatie te beginnen.
    6.1.    De raad stelt dat bij besluiten van 24 november 2015,  7 april 2016 en 20 juli 2017 aan [appellante] alle door haar op basis van de Wet openbaarheid van bestuur gevraagde informatie over de mogelijke vestiging van een restaurant van McDonald’s is verstrekt. Hierbij is aan [appellante] medegedeeld dat McDonald’s zich op eigen initiatief heeft gemeld bij de gemeente als geïnteresseerde voor de realisatie van een vestiging binnen het plangebied en dat McDonald’s en de gemeente hierover in onderhandeling zijn. [appellante] heeft zelf geen concreet initiatief ingediend. In september 2016 is het ontwikkelingsperspectief ‘leisure-strip Holterweg’ gepubliceerd, maar ook naar aanleiding daarvan heeft [appellante] geen concreet initiatief ingediend, aldus de raad. Het bestemmingsplan heeft vervolgens de wettelijk voorgeschreven procedure doorlopen, waarin [appellante] een zienswijze over het ontwerpplan naar voren heeft gebracht.
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat het plan een restaurant mogelijk maakt. Een restaurant is in artikel 1, lid 1.30, van de planregels gedefinieerd als een horecagelegenheid waar hoofdzakelijk maaltijden en dranken worden genuttigd en naar de aard daarmee te vergelijken bedrijven, waaronder restaurants passend binnen de fast(food)servicesector. Het betoog van [appellante] komt erop neer dat zij een gelijke kans had willen krijgen om op deze locatie een dergelijk restaurant te beginnen. De gemeente heeft de gronden echter verkocht aan McDonald’s. In het licht van de stelling van [appellante] dat zij zelf een restaurant op deze locatie had willen beginnen, heeft haar betoog dat het plan in strijd met de beginselen van fair play en het verbod van willekeur is vastgesteld, in essentie betrekking op de handelswijze van het gemeentebestuur rondom de verkoop van de gronden aan McDonald’s. Deze procedure kan evenwel alleen gaan over de voorbereiding en vaststelling van het bestreden ruimtelijke besluit en de ruimtelijke gevolgen van het toegelaten restaurant op deze locatie. In zoverre kan het betoog dat [appellante] in strijd met de beginselen van fair play en het verbod van willekeur geen eerlijke kans heeft gekregen om de gronden te kopen en daarop een restaurant te beginnen niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
    6.3.    Voor zover het betoog aldus begrepen moet worden dat [appellante] vindt dat zij onvoldoende is betrokken bij de voorbereiding van het plan, stelt de Afdeling vast dat het bestemmingsplan de wettelijk voorgeschreven procedure heeft doorlopen. In deze procedure heeft [appellante] de mogelijkheid gehad om een zienswijze over het ontwerpplan naar voren te brengen, van welke mogelijkheid zij ook gebruik heeft gemaakt. Haar zienswijze is door de raad in zijn afweging betrokken. De raad heeft daarbij ook betrokken het betoog van [appellante] dat haar ten onrechte de mogelijkheid is onthouden om op deze locatie een restaurant te beginnen, zoals hiervoor onder 6.1 beschreven. Ook in zoverre bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met de beginselen van fair play en het verbod van willekeur is genomen.
    6.4.    Het betoog faalt.
    Onderzoek naar de behoefte
    7.    [appellante] voert aan dat de raad zijn besluit heeft gebaseerd op het door McDonald’s aangereikte, door BRO opgestelde rapport "Deventer, Ladder onderbouwing McDonald’s De Scheg" van 16 juni 2016 (hierna: het behoefte-onderzoek), zonder dit onderzoek zelf te controleren, hetgeen in strijd met de bij de voorbereiding van een plan te betrachten zorgvuldigheid is. Zou de raad dit rapport wel hebben gecontroleerd, dan zou hij hebben geconstateerd dat voor het behoefte-onderzoek gebruik is gemaakt van een bevolkingsprognose en landelijke bestedingscijfers uit 2014. De raad had dit onderzoek dan ook als verouderd moeten beschouwen. Ter nadere onderbouwing van haar betoog wijst [appellante] op een eigen cijfermatige onderbouwing van 14 november 2018. Daarin staat dat er tussen 2016 en 2018 15 fastservice restaurants zijn bijgekomen in Deventer, zodat er in Deventer thans sprake is van meer fastservice restaurants per 10.000 inwoners dan het provinciale en het landelijke gemiddelde. Zouden actuele gegevens zijn gebruikt, dan had de conclusie van de raad dus moeten zijn geweest dat er geen behoefte is in Deventer aan een nieuw fastservice restaurant, aldus [appellante].
    7.1.    In paragraaf 4.3.3.4 van de plantoelichting is de behoefte aan een zelfstandig restaurant beschreven. Voor deze beschrijving is gebruik gemaakt van het behoefte-onderzoek. In het behoefte-onderzoek wordt geconcludeerd dat er in kwantitatieve en kwalitatieve zin voldoende regionale behoefte is aan een nieuw (fastfood)restaurant in de leisurestrook. Wat betreft de gehanteerde gegevens over de bevolkingsprognose en de landelijke bestedingscijfers uit 2014 is niet gebleken dat er ten tijde van het behoefte-onderzoek actuelere gegevens beschikbaar waren. De door [appellante] overgelegde cijfermatige onderbouwing bevat een beschrijving van de toename van het aantal horecabedrijven in de periode 2016 tot en met 2018 en het totaal aantal fastservice restaurants in de omgeving. Deze cijfermatige onderbouwing is gebaseerd op gegevens uit 2018. Het bestemmingsplan is op 20 december 2017 vastgesteld, zodat deze cijfermatige onderbouwing geen aanleiding geeft voor de conclusie dat het behoefte-onderzoek ten tijde van de planvaststelling verouderd was. De Afdeling ziet in het aangevoerde dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad van het behoefte-onderzoek geen gebruik heeft mogen maken ter onderbouwing van het plan.
        Het betoog faalt.
    Omzetderving
    8.    [appellante] betoogt dat de vestiging van een nieuw fastservice restaurant als McDonald’s zal leiden tot een aanzienlijk omzetverlies. Ter onderbouwing van haar omzetverlies heeft zij een brief van SNP Adviseurs van 28 september 2018 en een brief van Horeca Maatwerk van 5 november 2018 overgelegd.
    8.1.    Voor zover [appellante] vreest voor een omzetverlies als gevolg van een toename van concurrentie, overweegt de Afdeling dat de Wet ruimtelijke ordening er niet toe strekt bedrijven tegen de vestiging van concurrerende bedrijven in hun verzorgingsgebied te beschermen. Concurrentieverhoudingen vormen immers bij een planologische belangenafweging geen in aanmerking te nemen belang. Het betoog van [appellante] dat de komst van de McDonald’s ten koste zal gaan van het bezoek aan haar horecavestigingen en tot omzetverlies zal leiden, geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid de bestreden aanduiding aan de betrokken locatie heeft kunnen toekennen.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.    Het beroep is ongegrond.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    w.g. Minderhoud    w.g. Boer
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2019
    745.