ECLI:NL:RVS:2025:2951, Raad van State, 02-07-2025, 202401484/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 december 2023 heeft de raad van de gemeente Boxtel het bestemmingsplan "Sint Lambertusweg ong" gewijzigd vastgesteld. Het plan maakt een ruimte-voor-ruimtewoning mogelijk op het perceel kadastraal bekend als gemeente Boxtel, sectie R, nummer 33, gelegen tussen de adressen [locatie 1] en [locatie 2]. Voorheen had het perceel een agrarische bestemming. Voor de in het plan mogelijk gemaakte ruimte-voor-ruimtewoning is een zogeheten Ruimte voor Ruimte certificaat aangekocht van de Ontwikkelingsmaatschappij Ruimte voor Ruimte II CV. Het Groene Hart Brabant is een vereniging die blijkens haar statuten opkomt voor onder meer het behoud en de versterking van het groene karakter van het buitengebied van Noord-Brabant, in het bijzonder dat van het Groene Hart van Brabant. Zij is het niet eens met het plan, omdat het plan, volgens haar, leidt tot verdere verrommeling van het buitengebied. [partij] en anderen zijn de eigenaren van de gronden in het plangebied en de initiatiefnemers van de beoogde ontwikkeling die het plan mogelijk maakt.

202401484/1/R2.
    Datum uitspraak: 2 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Milieuvereniging Het Groene Hart Brabant (hierna: Het Groene Hart), gevestigd in Den Dungen, gemeente Sint-Michielsgestel,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Boxtel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 december 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Sint Lambertusweg ong" gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Het Groene Hart beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Het Groene Hart en [partij] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 17 februari 2025, waar de raad, vertegenwoordigd door K.M.J. Wolf en mr. J.M. van Gorp, zijn verschenen. Verder zijn op zitting [partij] en anderen, bijgestaan door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 26 april 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan maakt een ruimte-voor-ruimtewoning mogelijk op het perceel kadastraal bekend als gemeente Boxtel, sectie R, nummer 33, gelegen tussen de adressen [locatie 1] en [locatie 2] (hierna: het perceel). Voorheen had het perceel een agrarische bestemming. Voor de in het plan mogelijk gemaakte ruimte-voor-ruimtewoning is een zogeheten Ruimte voor Ruimte certificaat (hierna: certificaat) aangekocht van de Ontwikkelingsmaatschappij Ruimte voor Ruimte II CV (hierna: ORR).
    3.       Het Groene Hart Brabant is een vereniging die blijkens haar statuten opkomt voor onder meer het behoud en de versterking van het groene karakter van het buitengebied van Noord-Brabant, in het bijzonder dat van het Groene Hart van Brabant. Zij is het niet eens met het plan, omdat het plan, volgens haar, leidt tot verdere verrommeling van het buitengebied.
    [partij] en anderen zijn de eigenaren van de gronden in het plangebied en de initiatiefnemers van de beoogde ontwikkeling die het plan mogelijk maakt.
    Ontvankelijkheid
    4.       De raad stelt zich op het standpunt dat Het Groene Hart geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dat haar beroep daarom niet-ontvankelijk verklaard moet worden. Volgens de raad is het statutaire doel van de vereniging zoveel omvattend dat onvoldoende onderscheid bestaat om op grond daarvan te kunnen oordelen dat het belang van Het Groene Hart rechtstreeks bij het vaststellingsbesluit is betrokken. Verder verrichtte Het Groene Hart, volgens de raad, op het moment van het vaststellingsbesluit geen feitelijke werkzaamheden die de belanghebbendheid kunnen aannemen. De raad verwijst naar het jaarverslag van Het Groene Hart van 2023 en naar een uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:373).
    4.1.    De Afdeling volgt de raad niet in zijn standpunt. Het Groene Hart heeft een zienswijze naar voren gebracht over het ontwerpbestemmingsplan. In de uitspraken van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, en
    4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, is de Afdeling ingegaan op de gevolgen van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7, over de toepassing van artikel 6:13 van de Awb. Uit de uitspraak van 4 mei 2021 volgt dat in zaken waarin de wetgever een ieder de mogelijkheid heeft gegeven om zienswijzen naar voren te brengen, allen die zienswijzen naar voren hebben gebracht over het ontwerpbesluit, toegang hebben tot de rechter, ook al zijn zij geen belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Indien geen gebruik is gemaakt van de gelegenheid om zienswijzen in te dienen, en het niet indienen daarvan niet verschoonbaar is, bestaat alleen recht op toegang tot de rechter indien betrokkene belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid. Gelet hierop is het beroep van Het Groene Hart dan ook ontvankelijk.
    Toetsingskader
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Goede ruimtelijke ordening
    6.       Het Groene Hart betoogt dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat het leidt tot een verdere verrommeling en verstening van het buitengebied. Zij voert aan dat het plangebied ligt in het Nationaal Landschapspark Het Groene Woud. Vanaf de late middeleeuwen is het bouwperceel nooit bebouwd geweest, maar Het Groene Woud is in de loop van de tijd wel verrommeld, met name in de deelgebieden Gemonde tot de Langenberg waarbinnen het plangebied ligt. De hoge mate van verstening en verrommeling geeft alle aanleiding tot rehabilitatie van het landschap. Met de bouw van de ruimte-voor-ruimtewoning neemt de verrommeling verder toe. Dat de verstening elders in de provincie zal afnemen, doordat een certificaat van de ORR is aangekocht, betekent volgens Het Groene Hart niet dat het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Ook het standpunt van de raad dat binnen de bebouwingsconcentraties nog ruimte is voor woningbouw, betekent volgens Het Groene Hart niet dat om die reden het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    6.1.    De raad heeft in de zienswijzenota en de plantoelichting gemotiveerd dat de woning op grond van de Ruimte voor Ruimte regeling in de provinciale Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant wordt gerealiseerd, aangezien een certificaat is aangekocht van de ORR. Hiermee is in het verleden reeds elders in de provincie aanzienlijke winst van omgevingskwaliteit behaald. Ontstening is één van de uitgangspunten geweest om deze woning te kunnen realiseren. Volgens de zienswijzennota is in de gemeentelijke structuurvisie ook niet bepaald dat er in het buitengebied geen nieuwe ontwikkelingen zouden mogen plaatsvinden. De raad heeft verder gemotiveerd dat de ruimte-voor-ruimtewoning - volgens de beleidsnota "Handreiking Ruimte-voor-Ruimte kavels" van 10 maart 2020 - onderdeel uitmaakt van het bebouwingslint Langenberg dat in principe is aangewezen voor de realisatie van ruimte-voor-ruimtewoningen. De beoogde ruimte-voor-ruimtewoning wordt geclusterd gerealiseerd naast de bestaande woning aan de [locatie 1] die qua omvang vergelijkbaar is met overige bebouwingsclusters in het bebouwingslint. Het bebouwingscluster - waar de beoogde ruimte-voor-ruimtewoningen deel van uitmaakt - sluit hierdoor aan bij de ritmiek van openheid (groene tussenruimtes) en geslotenheid (bebouwingsclusters). Bestaande zichtlijnen naar het achterliggende gebied en de aanwezige landschappelijke structuren blijven behouden. Voorts wordt de ruimte-voor-ruimtewoning landschappelijk ingepast (artikel 4.4.3 van de planregels), waarbij uitdrukkelijk rekening is gehouden met de kernkwaliteiten van het buitengebied, aldus de zienswijzennota.
    Gelet op de behaalde kwaliteitswinst met het certificaat en gezien de liggen in een bestaand cluster, mocht de raad zich op het standpunt stellen dat het plan niet leidt tot verdere verrommeling en verstening van het buitengebied.
    Wet natuurbescherming / Habitatrichtlijn
    7.       Het Groene Hart stelt dat in de aan het plan ten grondslag gelegde QuickScan Wet natuurbescherming niet wordt ingegaan op de potentiële natuur- en landschapsontwikkelingswaarden die door het plan verloren gaan.
    Ook heeft het gemeentebestuur volgens Het Groene Hart geen visie op het buitengebied. Hierdoor kan de raad ongelimiteerd nieuwe plannen voor woonlocaties vaststellen. De raad had, gelet op Europese rechtspraak en de Habitatrichtlijn, bij de beoordeling van dit plan ook rekening moeten houden met toekomstige plannen die gezamenlijk een significant milieueffect zullen hebben.
    7.1.    De stelling van Het Groene Hart dat in de door bureau Veldbiologisch Werken, in opdracht van de raad, verrichte Quickscan "Quickscan Wet natuurbescherming. Sint Lambertusweg te Boxtel" (hierna: QuickScan) van 24 april 2021 ten onrechte het verlies van de potentiële natuur- en landschapsontwikkelingswaarden niet zijn meegenomen, volgt de Afdeling niet. De Quickscan bestaat volgens het rapport van 24 april 2021 uit een bronneninventarisatie en locatieonderzoek naar aanwezigheid of potentiële aanwezigheid van beschermde plant- en diersoorten. Er bestaat dus geen grond voor het oordeel dat in de Quickscan potentiële natuur- en landschapsontwikkelingswaarden niet zijn meegenomen.
    7.2.    De stelling van Het Groene Hart dat de raad geen visie heeft over toekomstige plannen in het buitengebied en dat er nog meer woningbouwlocaties kunnen worden gerealiseerd die gezamenlijk een significant milieueffect zullen hebben en waarmee volgens Europese rechtspraak over de Habitatrichtlijn rekening moet worden gehouden, kan niet leiden tot vernietiging van het plan. In de Quickscan staat dat binnen de invloedsfeer van het plangebied geen Natura 2000-gebied aanwezig is en dat het is uit te sluiten dat significant negatieve effecten op Natura 2000-gebieden zullen optreden bij de realisatie van het project. De raad hoefde gezien de afwezigheid van negatieve effecten van dit plan bij de beoordeling dan ook niet eventuele cumulatieve effecten van andere plannen te betrekken. .
    7.3.    Gelet op wat onder 7.1 en 7.2. is overwogen, slaagt het betoog niet.
    Programma volkshuisvesting en wonen-welzijn-zorg Boxtel
    8.       Het Groene Hart betoogt dat het plan in strijd is met de eisen van kwaliteitsverbetering in het programma "Wonen-welzijn-zorg 2023-2028" (hierna: Programma Volkshuisvesting), zoals door de raad is vastgesteld op 4 juni 2023. Zij voert aan dat op pagina 21 van dat Programma staat dat het realiseren van ruimte-voor-ruimtewoningen niet is toegestaan zonder een directe fysieke kwaliteitsverbetering, maar daaraan wordt met dit plan niet voldaan.
    8.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat hij bij de vaststelling van het plan niet aan het Programma Volkshuisvesting hoefde te toetsen en niet hoefde te voorzien in directe fysieke kwaliteitsverbetering, omdat al principebesluiten waren genomen voor de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt, vóór de vaststelling van het Programma Volkshuisvesting.
    8.2.    Op pagina 43 van het Programma Volkshuisvesting staat onder meer: "Woningbouwinitiatieven worden getoetst aan de gemeentelijke beleidsambities en de gemeente stuurt op het wenselijke programma per kern. Vanuit het programma volkshuisvesting en wonen-welzijn-zorg richten we ons op programmatische toetsingscriteria. Daarnaast komen vanuit andere beleidsvelden aanvullende toetsingscriteria ten aanzien van bijvoorbeeld mobiliteit, ruimte en landschap. Het programmatische toetsingskader bestaat tevens uit een kader voor reguliere woningbouwinitiatieven, woonzorginitiatieven en benutting vrijkomende agrarische bebouwing. Dit toetsingskader geldt voor woningbouwplannen waar op 1 augustus 2023 nog geen anterieure overeenkomst is gesloten en/of waar nog geen vastgesteld bestemmingsplan of omgevingsplan voor is. Het kader geldt ook voor plannen waar (na anterieure overeenkomst) aanpassing van de plannen aan de orde is, om daarmee kansen te benutten om de woningbouw meer in lijn te krijgen met de doelen uit dit programma."
    8.3.    In het Programma Volkshuisvesting is bepaald dat het daarin opgenomen toetsingskader alleen geldt voor woningbouwplannen waarvoor op 1 augustus 2023 nog geen anterieure overeenkomst en/of vastgesteld bestemmingsplan of omgevingsplan is. De Afdeling stelt vast dat voor de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt, volgens het raadsvoorstel vanaf 26 april 2023 tot en met 6 juni 2023 de zakelijke omschrijving van de gesloten anterieure overeenkomst ter inzage heeft gelegen. Naar oordeel van de Afdeling staat daarmee vast dat de anterieure overeenkomst is gesloten voor 1 augustus 2023. Alleen al om die reden hoefde de raad niet te toetsen aan de eisen van kwaliteitsverbetering in het Programma Volkshuisvesting bij de vaststelling van het plan. 
    Het betoog slaagt niet.
    Planregels
    9.       Het Groene Hart betoogt dat het plan rechtsonzeker is, omdat het geen definitie kent van de begrippen "cultuurhistorie" en "natuur" en deze begrippen niet of onvoldoende in de doeleindenomschrijving zijn betrokken.
    9.1.    Artikel 4.1 van de planregels luidt:
    "De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […];
    d. het behoud, het herstel en de versterking van de landschappelijke en natuurwaarden, archeologische, cultuurhistorische en aardkundige waarden en kenmerken van de gronden;
    […]."
    Op grond van artikel 1.21 van de planregels wordt er onder "landschappelijke waarde" verstaan:
    "gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde van het landschap en de natuurwaarden, gericht op ruimtelijke, ecologische, cultuurhistorische en recreatieve aspecten;".
    9.2.    In de omschrijving van het begrip landschappelijke waarde in artikel 1.21 van de planregels worden de natuurwaarden en cultuurhistorische aspecten benoemd. Naar het oordeel van de Afdeling hoefde de raad deze begrippen niet nader te definiëren of nader in de doeleindenomschrijving te betrekken omdat ze voldoende duidelijk zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het beroep is ongegrond.
    11.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Boermans
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2025
    429-1019