ECLI:NL:RVS:2019:1362, Raad van State, 24-04-2019, 201800461/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 november 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen, partiële herziening Veegplan 1" vastgesteld.

201800461/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te Haaksbergen,
    2.    [appellant sub 2], wonend te Haaksbergen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Haaksbergen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 november 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen, partiële herziening Veegplan 1" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [eigenaar van de camping] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 maart 2019, waar [appellant sub 2], [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door J.A. Janssen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Toetsingskader
    1.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Het plan
    2.    Het plan bevat op enkele punten een aanpassing van het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen" zoals dat is vastgesteld bij besluit van 2 juli 2013 en zoals aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1261.
    Het beroep van [appellant sub 2]
    3.    [appellant sub 2] woont aan de [locatie A]. Dit perceel grenst aan het perceel [locatie B]. Hij richt zich tegen het plandeel met de bestemming "Wonen" voor zijn perceel [locatie A], voor zover aan een gedeelte daarvan de functieaanduiding "wonen uitgesloten" is toegekend.
    3.1.    De raad stelt dat het plandeel met de bestemming "Wonen" en de functieaanduiding "wonen uitgesloten" is opgenomen om de berging/carport op het perceel als zodanig te bestemmen en om voldoende afstand te behouden tussen het hoveniersbedrijf aan de [locatie B] en de woning van [appellant sub 2]. Hij acht het uit ruimtelijk oogpunt niet wenselijk om ter plaatse een woning te realiseren.
    3.2.    Op de verbeelding is aan het perceel [locatie A] de bestemming "Wonen" toegekend. Ter plaatse van de berging/carport en aan een strook van 10 m grenzend aan het perceel [locatie B] is de functieaanduiding "wonen uitgesloten" toegekend.
    Artikel 31, lid 31.1, aanhef en onder a, van de planregels luidt: "De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan huis verbonden beroep, met dien verstande dat:
    1. ter plaatse van de aanduiding woning uitgesloten geen woonhuis is toegestaan;
    […]."
    3.3.    De Afdeling is van oordeel dat de raad de functieaanduiding "wonen uitgesloten" in redelijkheid heeft kunnen toekennen aan een gedeelte van het perceel van [appellant sub 2]. Daarbij is van belang dat de raad daarmee heeft beoogd om op de gronden met de bestemming "Wonen" die binnen de zone van 10 m tot het perceel [locatie B] zijn gesitueerd, het oprichten van milieugevoelige gebouwen uit te sluiten. Verder is van belang dat [appellant sub 2] ter zitting desgevraagd heeft verklaard dat hij geen wens heeft om te gaan wonen op het perceelsgedeelte met de aanduiding "wonen uitgesloten".
    Het betoog faalt.
    4.    [appellant sub 2] richt zich voorts tegen het plandeel met de bestemming "Wonen" voor zijn perceel, voor zover op de verbeelding niet is aangegeven dat twee wooneenheden zijn toegestaan. Hij wijst erop dat dit wel was aangegeven in het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen" van 2 juli 2013.
    4.1.     Artikel 31, lid 31.2, van de planregels luidt: "Op de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd."
    Lid 31.2.1, luidt: "Voor een hoofdgebouw gelden de volgende regels:
    […];
    f. ter plaatse van de aanduiding maximum aantal wooneenheden mag het aantal wooneenheden niet meer bedragen dan het aangegeven aantal;
    […]."
    4.2.    Vaststaat dat aan het perceel van [appellant sub 2] geen aanduiding is toegekend die aangeeft hoeveel wooneenheden zijn toegestaan. De Afdeling overweegt dat dit betekent dat er voor het aantal wooneenheden geen beperking geldt. De beroepsgrond van [appellant sub 2] dat twee wooneenheden niet zijn toegestaan, mist daarom feitelijke grondslag.
    Het betoog faalt.
    5.    [appellant sub 2] richt zich ook tegen het plandeel met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap" en de functieaanduiding "bomenteelt" voor de gronden op de hoek Morgensterweg/Enschedesestraat. Hij wijst erop dat hier een nieuw niet-agrarisch bedrijf kan worden gevestigd en betoogt dat dit in strijd is met het beleid.
    5.1.    [appellant sub 2] woont op een afstand van ongeveer 740 m van het hier relevante gedeelte van het plangebied. Niet is gebleken dat [appellant sub 2] vanaf zijn perceel daar zicht op heeft. Mede gelet op de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkelingen die binnen dit gedeelte van het plangebied mogelijk worden gemaakt is deze afstand naar het oordeel van de Afdeling te groot om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te kunnen aannemen.
    Voorts heeft [appellant sub 2] geen feiten of omstandigheden aangevoerd in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks deze afstand een objectief en persoonlijk belang van hem rechtstreeks door het besluit zou worden geraakt.
    De conclusie is dat [appellant sub 2] geen belanghebbende is bij het plandeel met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap" en de functieaanduiding "bomenteelt" voor de gronden op de hoek Morgensterweg/Enschedesestraat als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dat hij daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, geen beroep kan instellen. Het beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.
    6.    Het beroep van [appellant sub 2] is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    Het beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B]
    7.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] wonen aan de [locatie C] te Buurse. Het beroep ziet op het perceel [locatie D] te Haaksbergen, waar een zogenoemde boerencamping is gevestigd. Hun woning staat op ongeveer 35 tot 40 m daar vandaan.
    8.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat in artikel 8, lid 8.1, aanhef en onder h, ten tweede, van de planregels abusievelijk staat dat er maximaal 15 kampeerplaatsen zijn toegestaan. Hiertoe stellen zij dat uit de reactie op hun zienswijze blijkt dat dit aantal 10 moet zijn.
    8.1.    [eigenaar van de camping] stelt zich op het standpunt dat hij met de gemeente is overeengekomen dat een uitbreiding naar 15 kampeerplaatsen mogelijk wordt gemaakt.
    8.2.    Artikel 8, lid 8.1, aanhef en onder h, ten tweede, van de planregels luidt: "De voor Agrarisch met waarden - Landschap" aangewezen gronden zijn bestemd voor een kleinschalig kampeerterrein ter plaatse van de aanduiding ‘kampeerterrein’ in welk geval in afwijking van het begrip kleinschalig kampeerterrein niet meer dan 15 kampeerplaatsen zijn toegestaan."
    8.3.    De raad stelt dat in artikel 8, lid 8.1, onder h, ten tweede, van de planregels abusievelijk niet is vermeld dat maximaal 10 kampeerplaatsen zijn toegestaan. Nu de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit wat betreft dit onderdeel niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en daarom in strijd is met artikel 3:2 van de Awb.
    Het betoog slaagt.
    8.4.    Nu niet aannemelijk is dat derdebelanghebbenden in hun belangen zouden kunnen worden geschaad, ziet de Afdeling aanleiding om zelfvoorziend een planregel vast te stellen die erin voorziet dat maximaal 10 kampeerplaatsen zijn toegestaan.
    9.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen verder dat de functieaanduiding "Kampeerterrein" is toegekend aan een te ruime strook grond die behoort bij het kampeerterrein aan de [locatie D]. Hiertoe stellen zij dat dit niet in overeenstemming is met het uitgangspunt van de raad om alleen het huidige kampeerterrein met 10 kampeerplaatsen als zodanig te bestemmen. Zij willen niet dat de gronden ten noorden van het bestaande kampeerterrein voor recreatieve doeleinden kunnen worden gebruikt.
    9.1.    De raad stelt dat de toekenning van de aanduiding "kampeerterrein" aan de gronden ten noorden van het bestaande kampeerterrein dient als compensatie van de recreatieve bestemming die in het vorige plan was toegekend aan een strook grond ten westen van de camping. De raad stelt zich op het standpunt dat de belangen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hiermee niet worden geschaad, omdat de gronden ten noorden van de camping op ruimere afstand zijn gelegen van hun woning dan de gronden ten westen van de camping die voorheen voor recreatieve doeleinden waren bestemd. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
    Het betoog faalt.
    10.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] voeren aan dat artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder b, sub 2, van de planregels moet worden vernietigd, omdat binnen de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" geen aanduiding "kampeerterrein" is opgenomen op de verbeelding, zodat de planregel geen betekenis heeft.
    10.1.    Artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder b, sub 2, van de planregels luidt: "De voor ‘Agrarisch - Agrarisch bedrijf’ aangewezen gronden zijn bestemd voor een kleinschalig kampeerterrein alsmede ter plaatse van de aanduiding ‘kampeerterrein’ in welk geval in afwijking van het begrip kleinschalig kampeerterrein niet meer dan 10 kampeerplaatsen zijn toegestaan."
    10.2.    In het bestemmingsplan is niet voorzien in een aanduiding "kampeerterrein" op de verbeelding die correspondeert met artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder b, sub 2, van de planregels. De desbetreffende bepaling is daarom zinledig. De Afdeling acht het in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en derhalve met artikel 3:2 van de Awb dat deze bepaling in het plan is terechtgekomen.
    Het betoog slaagt.
    11.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat onduidelijk is of artikel 44, lid 44.1, aanhef en onder a, van de planregels voorziet in de mogelijkheid dat het aantal kampeerplaatsen met 10% wordt vergroot.
    11.1.    Artikel 44, lid 44.1, aanhef en onder a, van de planregels luidt: "Burgemeester en wethouders kunnen bij een omgevingsvergunning afwijken van de bij recht in de regels gegeven maten, afmetingen, percentages tot niet meer dan 10% van die maten, afmetingen en percentages in bijzondere situaties."
    11.2.    De raad stelt zich terecht op het standpunt dat artikel 44, lid 44.1, aanhef en onder a, van de planregels niet voorziet in de mogelijkheid dat het aantal kampeerplaatsen met 10% wordt vergroot. Strijd met de rechtszekerheid doet zich niet voor. De planregel is voldoende duidelijk.
    Het betoog faalt.
    12.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] richten zich tegen artikel 45, lid 45.1, gelezen in samenhang met lid 45.1.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen" van 2 juli 2013. Zij vrezen voor een aanzienlijke uitbreiding van het bestaande campingterrein door toepassing van de wijzigingsbevoegdheid. Zij stellen dat in het kader van het voorliggende bestemmingsplan geen onderzoeken zijn verricht naar de ruimtelijke aanvaardbaarheid hiervan.
    12.1.    De raad stelt dat artikel 45, lid 45.1.1, van de planregels van het bestemmingsplan van 2 juli 2013 waarborgt dat voorafgaand aan de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid een belangenafweging plaatsvindt en dat onderzoek wordt gedaan naar de aanvaardbaarheid van een ruimtelijke ontwikkeling. De raad heeft zich ter zitting ook op het standpunt gesteld dat artikel 45, lid 45.1, van de planregels van het bestemmingsplan van 2 juli 2013 geen onderdeel uitmaakt van het aan de orde zijnde veegplan, maar enkel van het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen" van 2 juli 2013, zodat daartegen geen beroep kan worden ingesteld.
    12.2.    Artikel 45, lid 45.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen" van 2 juli 2013 luidt: "Burgemeester en wethouders kunnen het plan wijzigen en:
    a. nadere aanduidingen met betrekking tot de functie van de verbeelding verwijderen;
    b. de bestemmingsvlakken voorzien van nieuwe nadere aanduidingen, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
    1. het bebouwingsbeeld;
    2. de landschappelijke waarde;
    3. de cultuurhistorische waarde;
    4. de milieusituatie;
    5. de verkeersveiligheid;
    6. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden;
    7. de sociale veiligheid;
    8. de externe veiligheid;
    c. de ligging van bestemmings-, bouw- en aanduidingsgrenzen wijzigen met dien verstande dat:
    1. de bij wijziging betrokken grenzen mogen met niet meer dan 20 m worden verschoven;
    2. de oppervlakte van de bij de wijziging betrokken bestemmings- en bouwvlakken en aanduidingen mag met niet meer dan 10% worden verkleind of vergroot ten opzichte van de oppervlakte vóór de wijziging;
    3. de belangen en waarden die het plan beoogt te beschermen niet onevenredig mogen worden aangetast."
    Lid 45.1.1, luidt: "Bij toepassing van de wijzigingsbevoegdheden vindt een evenredige belangenafweging plaats, waarbij betrokken worden:
    a. de mate waarin waarden, die het plan beoogt te beschermen, kunnen worden geschaad;
    b. de mate waarin de belangen van gebruikers en/of eigenaren van de aanliggende gronden worden geschaad;
    c. de mate waarin de landschappelijke inpasbaarheid is aangetoond;
    d. de mate waarin de uitvoerbaarheid is aangetoond, waaronder begrepen de milieutechnische, de waterhuishoudkundige, de archeologische, de ecologische en de verkeerstechnische toelaatbaarheid."
    12.3.    Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. De raad dient daarom bij het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid te beoordelen of de planologische situatie die door de toepassing daarvan kan ontstaan ruimtelijk aanvaardbaar is.
    12.4.    Over het betoog dat geen beroep kan worden ingesteld tegen de wijzigingsbevoegdheid in artikel 45, lid 45.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen" van 2 juli 2013, wordt overwogen dat de gronden van [eigenaar van de camping] niet waren opgenomen in het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen" van 2 juli 2013. Met het nu aan de orde zijnde veegplan heeft de bepaling voor het eerst betekenis gekregen voor deze gronden. De Afdeling overweegt dat tegen het veegplan daarom beroep kan worden ingesteld, voor zover artikel 45, lid 45.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen" daardoor van toepassing is geworden voor de gronden van [eigenaar van de camping].
    12.5.    Wat betreft het betoog van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] dat de raad met de wijzigingsbevoegdheid onvoldoende rekening heeft gehouden met hun belangen, overweegt de Afdeling als volgt. Met de wijzigingsbevoegdheid in artikel 45, lid 45.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen" van 2 juli 2013 kan de camping worden uitgebreid. De raad heeft niet gemotiveerd waarom hij een uitbreiding van de camping uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in beginsel aanvaardbaar acht. Het besluit is daarom, voor zover de wijzigingsbevoegdheid is toegekend aan het perceel [locatie D] met de bestemmingen "Agrarisch met waarden - Landschap" en "Agrarisch - Agrarisch bedrijf", in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en dus met artikel 3:2 van de Awb genomen.
    Het betoog slaagt.
    13.    Het beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] is gegrond. Het besluit van de raad dient gedeeltelijk te worden vernietigd.
    14.    Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    Proceskosten
    15.    De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 2] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap" en de functieaanduiding "bomenteelt" voor de gronden op de hoek Morgensterweg/Enschedesestraat;
    II.    verklaart het beroep van [appellant sub 2], voor zover ontvankelijk, ongegrond;
    III.    verklaart het beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Haaksbergen tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen, partiële herziening Veegplan 1", voor zover het betreft:
    a. artikel 8, lid 8.1, onder h, ten tweede, van de planregels;
    b. artikel 4, lid 4.1, sub b, onder 2, van de planregels;
    c. de toepasselijkheid van artikel 45, lid 45.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen" van 2 juli 2013 voor het perceel [locatie D];
    V.    bepaalt dat artikel 8, lid 8.1, onder h, ten tweede van de planregels als volgt komt te luiden: "ter plaatse van de aanduiding ‘kampeerterrein’ in welk geval in afwijking van het begrip kleinschalig kampeerterrein niet meer dan 10 kampeerplaatsen zijn toegestaan";
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover vernietigd onder IVa;
    VII.    draagt de raad van de gemeente Haaksbergen op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen IV tot en met VI worden verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan  dat te raadplegen is op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl;
    VIII.    veroordeelt de raad van de gemeente Haaksbergen tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IX.    gelast dat de raad van de gemeente Haaksbergen aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, griffier.
    w.g. Kranenburg    w.g. Priem
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2019
    646.