ECLI:NL:RVS:2019:253, Raad van State, 30-01-2019, 201801487/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 oktober 2016 heeft het college [appellante] onder oplegging van twee afzonderlijke dwangsommen gelast om binnen zes weken na de verzenddatum van dat besluit de zonder omgevingsvergunning geplaatste bouwwerken op het perceel [locatie] te Feanwâlden (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden, alsmede het gebruik van het perceel voor het fokken van en/of het houden van honden te staken en gestaakt te houden.

201801487/1/A1.
    Datum uitspraak: 30 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Feanwâlden, gemeente Dantumadiel,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 januari 2018 in zaak nr. 17/1701 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Dantumadiel.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 oktober 2016 heeft het college [appellante] onder oplegging van twee afzonderlijke dwangsommen gelast om binnen zes weken na de verzenddatum van dat besluit de zonder omgevingsvergunning geplaatste bouwwerken op het perceel [locatie] te Feanwâlden (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden, alsmede het gebruik van het perceel voor het fokken van en/of het houden van honden te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 29 maart 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit in stand gelaten, met uitzondering van de last tot het verwijderen en verwijderd houden van een stacaravan en een romneyloods op het perceel.
    
    Bij uitspraak van 10 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 maart 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door K. Arends, zijn verschenen. Voorts zijn daar [belanghebbende A] en [belanghebbende B], bijgestaan door [gemachtigde], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De Afdeling gaat uit van de volgende, niet in geschil zijnde feiten en omstandigheden. Bij brief van 17 juni 2016 hebben [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [belanghebbende]) het college verzocht om handhavend op te treden tegen diverse activiteiten op het perceel.
    
        Bij brief van 12 augustus 2016 heeft het college [appellante] daarop medegedeeld dat tijdens een controle op 29 juli 2016 door twee controleurs van de Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing is geconstateerd dat het perceel onder meer in gebruik is voor het fokken van honden. Tevens is geconstateerd dat op het perceel diverse bouwwerken aanwezig zijn waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend, namelijk een romneyloods, een stacaravan, zes hondenkennels/ containers en drie zeecontainers. In deze brief heeft het college [appellante] verder medegedeeld dat het voornemens is handhavend op te treden tegen de zonder vergunning opgerichte bouwwerken, alsmede tegen het gebruik van het perceel voor het fokken van honden.
    
        Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 6 oktober 2016 is het college daadwerkelijk overgegaan tot handhavende maatregelen.
    
    2.     Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    3.    De Afdeling stelt vast dat het geschil zich toespitst op het handhavend optreden met betrekking tot de zes hondenkennels/containers (hierna: de hondenkennels) en het houden en fokken van honden op het perceel.
    
    Het oordeel van de rechtbank
    
    4.    De rechtbank heeft het besluit van 29 maart 2017 vernietigd. Zij heeft daartoe overwogen dat het college bij dat besluit de last gedeeltelijk heeft ingetrokken, omdat deze volgens het college onjuist was geadresseerd. Daarmee staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat de last voor dat gedeelte onrechtmatig is. Het college heeft [appellante] daarom volgens de rechtbank ten onrechte geen vergoeding van de proceskosten in bezwaar toegekend.
    
        De rechtbank heeft voor het overige het standpunt van het college gevolgd dat het gebruik van het perceel voor het fokken en/of het houden van honden in strijd is met de voor het perceel geldende bestemming "Bedrijfsdoeleinden B-IV". Zij heeft verder geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor de zes hondenkennels een omgevingsvergunning is vereist die niet is verleend, zodat ook daartegen handhavend kon worden opgetreden.
    
        Gelet daarop, heeft de rechtbank aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    
    Het hoger beroep
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat zij overtredingen heeft begaan. Volgens haar zijn de activiteiten op het perceel die verband houden met het houden van honden niet in strijd met het bestemmingsplan, omdat deze activiteiten deel uitmaken van een op het perceel toegestaan dienstverlenend bedrijf. Zij voert daartoe aan dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht van wie de honden zijn die zij op haar perceel houdt en dat uit haar inschrijving in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel niet blijkt dat het om haar eigen honden gaat. Het gaat volgens [appellante] om het houden van honden voor derden. Zij heeft daarom een volgens het bestemmingsplan toegestaan dienstverlenend bedrijf.
    
        Wat betreft de last met betrekking tot de illegale bouw van de zes hondenkennels betoogt [appellante] dat nu het houden van honden op het perceel is toegestaan, voor de bouwwerken geen omgevingsvergunning is vereist. In die situatie is het bouwen van de hondenkennels namelijk vergunningvrij, aldus [appellante].
    
    5.1.1.    De bestemmingsregeling voor het perceel, voor zover thans van belang, volgt uit de verbeelding en artikel 7, eerste lid en tweede lid, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "Veenwouden-Zuid". De relevante bepalingen zijn opgenomen op de bijlage bij deze uitspraak.
    
    5.1.2.    Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat het gebruiken van het perceel voor een hondenhouderij en -fokkerij in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het niet gaat om een dienstverlenend bedrijf. Indien al het standpunt van [appellante] zou moeten worden gevolgd dat sprake is van een dienstverlenend bedrijf, wijst het college erop dat een hondenhouderij/-fokkerij niet is opgenomen in de bij de planregels behorende staat van bedrijven en daarom niet is toegestaan en dat een dergelijk bedrijf ook niet vergelijkbaar is met een van de in de staat van bedrijven opgenomen categorieën.
    
        De Afdeling ziet met de rechtbank, geen grond voor het oordeel dat het hiervoor weergegeven standpunt van het college onjuist is. Het betoog van [appellante] dat sprake is van een ter plaatse toegestaan dienstverlenend bedrijf wordt niet gevolgd, reeds omdat de daarbij ingenomen stelling dat de honden eigendom zijn van derden, in het geheel niet is onderbouwd. Bovendien is ter zitting van de zijde van [appellante] medegedeeld dat van de op het perceel aangetroffen honden er in ieder geval 15 à 16 eigendom zijn van [appellante] zelf.
    
        Gelet daarop, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de hondenhouderij/-fokkerij niet als een dienstverlenend bedrijf als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de planregels kan worden aangemerkt.
    
    5.2.    Het betoog van [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat de zes hondenkennels op het perceel zonder omgevingsvergunning konden worden opgericht omdat de hondenhouderij/-fokkerij op het perceel is toegestaan, leest de Afdeling aldus dat zij zich, anders dan het college, op het standpunt stelt dat sprake is van bijbehorende bouwwerken als bedoeld in artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor.
    
        Zoals hiervoor onder 5.1.2 is overwogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de hondenhouderij/-fokkerij in strijd is met het bestemmingsplan en ter plaatse dus niet is toegestaan. De hondenkennels zijn daarom niet aan te merken als bijbehorende bouwwerken in de zin van artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor, omdat hun functie los staat van het op het perceel aanwezige autobedrijf. De hondenkennels zijn daarom niet functioneel verbonden met het op het perceel aanwezig hoofdgebouw in het kader van de bedrijfsvestiging van het autobedrijf.
    
    5.3.    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het gebruiken van het perceel voor het fokken en houden van honden, alsmede het plaatsen van zes hondenkennels zonder omgevingsvergunning, overtredingen van de relevante regelgeving inhouden, waartegen het college bevoegd is om handhavend op te treden.
    
        De betogen falen.
    
    6.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    7.    In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die het college hadden moeten doen afzien van het handhavend optreden. Haar ter zitting nader toegelichte stelling dat zij een akoestisch onderzoek heeft laten uitvoeren in verband met het houden van de honden op het perceel, heeft de rechtbank voor het onderhavige geschil terecht niet van belang geacht. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat wat er zij van dit onderzoek en de uitkomsten daarvan, dit er niet aan afdoet dat het college bevoegd was om handhavend tegen de hiervoor besproken overtredingen op te treden.
    
        [appellante] heeft verder betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat het handhavend optreden in strijd is met het verbod van willekeur. Zij stelt daartoe dat nu op haar perceel handhavend wordt opgetreden, ook dient te worden opgetreden op het perceel van de derde-partij, onder meer omdat ook die zeecontainers op zijn perceel aanwezig heeft.
    
        De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat sprake is van willekeur. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college in reactie hierop onweersproken heeft gesteld dat van de zijde van [appellante] nooit een schriftelijk verzoek om handhaving is ontvangen. Daarnaast heeft het college ter zitting gemotiveerd dat en waarom de situatie op het perceel van de derde-partij onvergelijkbaar is met die op het perceel van [appellante]. In hetgeen [appellante] heeft gesteld ligt onvoldoende grond voor het oordeel dat op haar perceel niet handhavend kon worden opgetreden, wegens strijd met het verbod van willekeur.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    
    w.g. Van den Broek    w.g. Bolleboom
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2019
    
    641.  BIJLAGE
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1, eerste lid:
    
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    b. (…);
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet;
    
    (…).
    
    Besluit omgevingsrecht
    
    Artikel 1, aanhef en eerste lid, van Bijlage II:
    
    In deze bijlage wordt verstaan onder:
    
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    
    Artikel 2, aanhef en derde lid:
    
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. tot en met g. (…).
    
    Bestemmingsplan "Veenwouden-Zuid"
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Veenwouden-Zuid" rust op het perceel de bestemming "Bedrijfsdoeleinden B-IV".
    
    Artikel 7 (Bedrijfsdoeleinden), eerste lid, van de planregels:
    
    De als zodanig op de plankaart aangegeven gronden zijn bestemd voor de volgende doeleinden:
    
    - industrie, groothandel, ambachtelijke-, nijverheids-, reparatie-, verhuur- en overige dienstverlenende bedrijven, welke zodanig gezoneerd dienen te worden voor wat betreft geur, stof, geluid en gevaar dat een, voor nabij gelegen woongebieden, aanvaardbaar woonklimaat aanwezig blijft;
    
    - plantsoendiensten- en hoveniersbedrijven;
    
    - viskwekerijen en tuinbouwbedrijven, uitsluitend voor zover dit plaatsvindt binnen gebouwen;
    
    - verkeers- en verblijfsdoeleinden;
    
    - groenvoorzieningen;
    
    - nutsvoorzieningen;
    
    - het leggen, onderhoud en beheer van gasleidingen met een druk van 20 bar of meer, uitsluitend in een strook ter breedte van 6 m ter weerszijden van de lijn aangeduid met "gasleiding".
    
    Artikel 7, tweede lid, van de planregels:
    
    a. Toelaatbaarheid van bedrijven:
    
    Met het oog op een aanvaardbare afstand van bedrijven tot woningen is het bedrijfsterrein als volgt gezoneerd:
    
    Aanduiding plankaart: Toelaatbare milieucategorieën:
    
    B-I                    1 en 2
    
    B-II                    1, 2 en 3 gedeeltelijk (afstand 50 m)
    
    B-III                    1,2 en 3
    
    B-IV                    1, 2, 3 en 4 gedeeltelijk (afstand 200 m)
    
    De hiervoor genoemde milieucategorieën zijn opgenomen in de bij de voorschriften gevoegde staat van bedrijven, en zijn op de op de plankaart aangeduide gedeelten van het bestemmingsvlak zonder meer toelaatbaar. (…).
    
    Voor zover een bedrijf niet in de bedrijvenlijst voorkomt, dan wel is vermeld in een categorie die hoger is dan voor de betreffende gronden is vermeld, gaan Burgemeester en Wethouders bij een aanvraag na of het betreffende bedrijf, gelet op de milieubelasting, kan worden gelijk gesteld met de bedrijven uit de categorieën die op die bestemming van toepassing zijn.
    
    Zonodig wordt vooraf advies ingewonnen bij de Inspecteur voor de Volksgezondheid, belast met het toezicht op de hygiëne van het milieu.