ECLI:NL:RVS:2012:BX8981, Raad van State, 03-10-2012, 201201395/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-10-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 januari 2011 heeft de directeur van de Gemeentelijke Gezondheidsdienst Amsterdam (hierna: de directeur) [appellante] het bevel gegeven per direct vier maatregelen te nemen in het door haar gehouden kinderdagverblijf De Toffeltjes aan de [locatie A] te Amsterdam.

201201395/1/A2.
      Datum uitspraak: 3 oktober 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Amsterdam, handelend onder de naam De Toffeltjes,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 december 2011 in zaak nr. 11/4445 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het stadsdeel Nieuw-West.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 januari 2011 heeft de directeur van de Gemeentelijke Gezondheidsdienst Amsterdam (hierna: de directeur) [appellante] het bevel gegeven per direct vier maatregelen te nemen in het door haar gehouden kinderdagverblijf De Toffeltjes aan de [locatie A] te Amsterdam.
    
    Bij besluit van 18 januari 2011 heeft het dagelijks bestuur de geldigheidsduur van het bevel met ingang van 19 januari 2011 tot en met 26 januari 2011 verlengd.
    
    Bij besluit van 25 januari 2011 heeft het dagelijks bestuur de geldigheidsduur van het bevel verlengd totdat [appellante] heeft voldaan aan alle in het bevel opgelegde maatregelen.
    
    Bij besluit van 27 januari 2011 heeft het dagelijks bestuur [appellante] een last onder dwangsom opgelegd.
    
    Bij besluit van 2 augustus 2011 heeft het dagelijks bestuur, voor zover thans van belang, de door [appellante] tegen de besluiten van 12, 18, 25 en 27 januari 2011 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 december 2011 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. Tevens heeft zij daarbij de Afdeling verzocht haar schadevergoeding toe te kennen.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 augustus 2012, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.P. Kuijper, advocaat te Amsterdam, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. F.N. Yeboah, werkzaam bij de gemeente Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1.47, eerste lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wet) doet de houder van een kindercentrum of gastouderbureau van wijzigingen in de gegevens die bij de aanvraag, bedoeld in artikel 1.45, eerste of tweede lid, zijn verstrekt, onverwijld mededeling aan het college van burgemeester en wethouders. Het college draagt er zorg voor dat deze wijzigingen worden doorgevoerd in het register kinderopvang.
    
    Ingevolge artikel 1.49, eerste lid, biedt een houder van een kindercentrum verantwoorde kinderopvang aan waaronder wordt verstaan opvang die bijdraagt aan een goede en gezonde ontwikkeling van het kind in een veilige en gezonde omgeving.
    
    Ingevolge artikel 1.50, eerste lid, organiseert de houder van een kindercentrum de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet hij het kindercentrum zowel kwalitatief als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt hij zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en voert hij een zodanig pedagogisch beleid, dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang. Ter uitvoering van de eerste volzin besteedt de houder van het kindercentrum in ieder geval aantoonbaar aandacht aan het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie, de groepsgrootte, de opleidingseisen van de beroepskrachten en de voorwaarden waaronder en de mate waarin beroepskrachten in opleiding kunnen worden belast met de verzorging en opvang van kinderen.
    
    Ingevolge het derde lid zijn de houder van een kindercentrum en de personen werkzaam bij een kindercentrum in het bezit van een verklaring omtrent het gedrag, afgegeven volgens de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens.
    
    Ingevolge artikel 1.65, derde lid, aanhef en onder a, kan de toezichthouder een schriftelijk bevel geven aan een kindercentrum, gastouderbureau of voorziening voor gastouderopvang, indien hij oordeelt dat de kwaliteit van de kinderopvang bij een kindercentrum of een voorziening voor gastouderopvang zodanig tekortschiet dat het nemen van maatregelen redelijkerwijs geen uitstel kan lijden.
    
    Ingevolge het vierde lid heeft het bevel, bedoeld in het derde lid, een geldigheidsduur van zeven dagen, welke door het college van burgemeester en wethouders kan worden verlengd.
    
    Ingevolge het vijfde lid neemt de houder de maatregelen binnen de bij het bevel gestelde termijn.
    
    1.1. Bij besluit van 10 november 2004 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen (hierna: de Beleidsregels) vastgesteld.
    
    Volgens artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregels, zoals die tot 1 januari 2012 luidden, vindt bij buitenschoolse opvang de opvang plaats in groepen, met dien verstande dat een basisgroep uit ten hoogste twintig kinderen bestaat in de leeftijd van vier jaar tot de leeftijd waarop het basisonderwijs voor die kinderen eindigt.
    
    Volgens het derde lid bedraagt bij buitenschoolse opvang de verhouding tussen het aantal beroepskrachten en het feitelijk aanwezige aantal kinderen ten minste één beroepskracht per tien kinderen.
    
    Volgens artikel 5, tweede lid, is voor de buitenschoolse opvang per kind ten minste 3,5 m2 bruto-oppervlakte passend ingerichte (speel)ruimte beschikbaar.
    
    Volgens het derde lid is elke ruimte ingericht in overeenstemming met het aantal en de leeftijd van de op te vangen kinderen.
    
    2. Aan het besluit van 12 januari 2011 heeft de directeur ten grondslag gelegd dat tijdens een incidenteel onderzoek op 11 januari 2011 in het door [appellante] gehouden kinderdagverblijf overtredingen van onder meer de artikelen 1.47, eerste lid, 1.49, eerste lid, en 1.50 van de Wet en van de artikelen 4, eerste en derde lid, en 5, tweede en derde lid, van de Beleidsregels zijn geconstateerd. Daartoe is in dat besluit uiteengezet dat de locatie aan de [locatie A] in verband met een verbouwing tijdelijk niet langer voor buitenschoolse opvang kan worden gebruikt, dat de kinderen sinds de kerstvakantie in het kinderdagverblijf aan de [locatie B] worden opgevangen, dat dit verblijf ruimte voor maximaal 16 kinderen in de leeftijd van 0 tot 4 jaar heeft en dat ten tijde van het onderzoek 32 kinderen in de leeftijd van 4 tot 12 jaar aanwezig waren. Voorts is in het besluit van 12 januari 2011 uiteengezet dat ten tijde van het onderzoek onvoldoende beroepskrachten aanwezig waren, dat de kinderen in een kring op de grond te eten kregen en dat geen tafels en stoelen in de - voor de opvoeding en verzorging van kinderen in de leeftijd van 0 tot 4 jaar ingerichte - ruimte aanwezig waren.
    
    Door een te grote groep in een te kleine en niet passende ruimte op te vangen, wordt volgens de directeur geen veilige, gezonde en pedagogisch verantwoorde omgeving geboden voor de opvang van kinderen. De maximale groepsgrootte en minimale oppervlakte per kind zijn volgens de directeur noodzakelijk voor het bieden van emotionele en fysieke veiligheid en gezondheid.
    
    Krachtens artikel 1.65, derde lid, aanhef en onder a, van de wet heeft de directeur [appellante] het bevel gegeven ervoor te zorgen dat niet meer dan 16 kinderen in de groepsruimte worden opgevangen, dat de kinderen worden opgevangen in vaste basisgroepen van niet meer dan 20 kinderen, dat voldoende (gediplomeerde) beroepskrachten worden ingezet voor het aantal kinderen dat wordt opgevangen, dat de groepsruimte passend is ingericht voor het aantal en de leeftijd van de kinderen en er voldoende zitgelegenheid en speelgoed dat aansluit bij de ontwikkelingsbehoefte van kinderen in de basisschoolleeftijd is en dat de wijziging in de registergegevens onverwijld wordt gemeld bij het dagelijks bestuur door middel van het daarvoor vastgestelde wijzigingsformulier.
    
    3. Aan de bij het besluit van 27 januari 2011 opgelegde last onder dwangsom heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat [appellante] ten tijde van dat besluit niet aan alle in het besluit van 12 januari 2011 vermelde maatregelen had voldaan. De last onder dwangsom verplicht slechts personen in te zetten met een geldige verklaring omtrent het gedrag, slechts beroepskrachten in te zetten die over de voor de werkzaamheden vereiste beroepskwalificaties beschikken en te voldoen aan de zogenoemde beroepskracht-kind-ratio.
    
    4. [appellante] betoogt in de eerste plaats onder verwijzing naar de gronden van het beroep dat in strijd met dwingend voorgeschreven procedures is gehandeld en dat de rechtbank de betekenis daarvan heeft miskend. Ter zitting van de Afdeling heeft zij dit onder meer toegelicht met de stelling dat zij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld een zienswijze in te dienen, dat ten onrechte geen hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden en dat de verlenging van het bevel op onrechtmatige wijze heeft plaatsgevonden.
    
    4.1. De rechtbank is in de overwegingen van de aangevallen uitspraak op de door [appellante] bedoelde gronden ingegaan. In hoger beroep heeft [appellante] geen redenen aangevoerd waarom de overwegingen in de aangevallen uitspraak waarin de rechtbank op deze gronden en argumenten is ingegaan, onjuist, dan wel onvolledig zouden zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat haar ten onrechte geen termijn is gegund om aan de in het besluit van 12 januari 2011 vermelde maatregelen te voldoen. Daartoe voert zij aan dat de tijdens het onderzoek op 11 januari 2011 vastgestelde overtredingen niet ernstig genoeg waren om toepassing van artikel 1.65, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet te kunnen rechtvaardigen.
    
    5.1. De rechtbank heeft wat betreft de ernst van de overtredingen naar het oordeel van de voorzieningenrechter verwezen en wat betreft - het achterwege blijven van - de termijn voor het nemen van maatregelen naar het met die maatregelen gediende belang. De voorzieningenrechter heeft wat betreft de ernst van de overtredingen naar de bevindingen van de directeur tijdens het onderzoek op 11 januari 2011 verwezen. Gezien die door [appellante] niet bestreden bevindingen kon ten tijde van het nemen van het besluit van 12 januari 2011 in redelijkheid worden geoordeeld dat de kwaliteit van de kinderopvang in het door [appellante] gehouden kinderdagverblijf zodanig tekortschoot, dat het nemen van maatregelen redelijkerwijs geen uitstel kon lijden.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellante] betoogt ten slotte, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2011 in zaak nr. 201103651/1/H2 (LJN: BU8881), dat de rechtbank heeft miskend dat de Beleidsregels geen wettelijke voorschriften, als bedoeld in artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zijn. Daartoe voert zij aan dat in verband met overtreding van de Beleidsregels geen schriftelijk bevel, als bedoeld in artikel 1.65, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet, mag worden gegeven en evenmin een bestuurlijke sanctie, zoals een last onder dwangsom, mag worden opgelegd.
    
    6.1. Dat een schriftelijk bevel tevens een last, als bedoeld in artikel 5:2, tweede lid, van de Awb, is, laat onverlet dat uit artikel 1.65, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet niet volgt dat de toezichthouder uitsluitend bevoegd is om een schriftelijk bevel te geven wegens overtreding van bij of krachtens wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen. Voor zover het besluit van 12 januari 2011 mede op de in de Beleidsregels gestelde regels is gebaseerd, betekent dat derhalve niet dat het bevel in zoverre onrechtmatig is gegeven.
    
    Dit onderdeel van het betoog faalt.
    
    6.2. Het college heeft de last onder dwangsom opgelegd omdat [appellante] de in het besluit van 12 januari 2011 opgelegde maatregelen niet binnen de bij het bevel gestelde termijn had genomen. De last onder dwangsom strekt tot handhaving van de in artikel 1.65, vijfde lid, van de Wet gestelde verplichting om dergelijke maatregelen binnen de bij het bevel gestelde termijn te nemen. In het betoog van [appellante] is derhalve geen grond te vinden voor het oordeel dat het college niet bevoegd was om haar een last onder dwangsom op te leggen.
    
    Dit onderdeel van het betoog faalt eveneens.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Het verzoek om schadevergoeding dient reeds hierom te worden afgewezen.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Hazen
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2012
    
    452.