ECLI:NL:RVS:2018:3489, Raad van State, 24-10-2018, 201804141/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 maart 2018 heeft het college het "Wijzigingsplan infrastructuur, landschap en tuinbouw Bommelerwaard" (hierna: het plan) vastgesteld.

201804141/1/R6.
    Datum uitspraak: 24 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1.    [appellant sub 1 a], [appellant sub 1 b] en [appellante sub 1 c] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend onderscheidenlijk gevestigd te Gameren, gemeente Zaltbommel,
    2.    [appellant sub 2], wonend te Gameren, gemeente Zaltbommel,
    3.    [appellante sub 3 a] en [appellant sub 3 b], gevestigd te Nieuwaal, gemeente Zaltbommel,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 maart 2018 heeft het college het "Wijzigingsplan infrastructuur, landschap en tuinbouw Bommelerwaard" (hierna: het plan) vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 september 2018, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3], allen bijgestaan dan wel vertegenwoordigd door mr. I. van Geel, advocaat te Helmond, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Oosterkamp, S. de Laat, R. Duzijn en A.D. Sybesma, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Algemeen
    
    1.    Het inpassingsplan "Tuinbouw Bommelerwaard" uit 2016 voorziet in de mogelijkheid om een aantal gebieden te herstructureren met de bedoeling om de tuinbouw te intensiveren. Het voorliggende wijzigingsplan voorziet ten behoeve daarvan in enkele overkoepelende infrastructurele en landschappelijke maatregelen.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    Inleiding
    
    2.    [appellant sub 1] heeft een melkveebedrijf aan de [locatie 1] te Gameren en pacht onder meer de gronden kadastraal bekend gemeente Kerkwijk, sectie [sectie 1], nr. […] en […]. Het plan voorziet gedeeltelijk op die gronden in een rotonde die een verbinding vormt tussen de Van Heemstraweg (N322), de Startstraat en de Elskampseweg. [appellant sub 1] stelt dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen door zo dichtbij en gedeeltelijk op zijn gronden in een rotonde te voorzien.
    
    3.    [appellant sub 1] heeft zijn beroep ingetrokken voor zover dat betrekking heeft op schaduwhinder.
    
    Noodzaak en alternatieven
    
    4.    [appellant sub 1] betoogt dat onvoldoende is onderbouwd dat de rotonde verkeerskundig noodzakelijk is. Hierbij voert hij aan dat niet duidelijk is hoe de verkeersstromen gaan lopen. Zo zou het plan dienen om de Prins Willem-Alexanderstraat te ontlasten, maar onduidelijk is op welke wijze dat gebeurt.
    
    4.1.    Het plan voorziet voor een gedeelte van de gronden van [appellant sub 1] in de bestemming "Verkeer". Beoogd is om daar de rotonde, met omliggende wegen, en de bijbehorende berm en sloten te verwezenlijken. De voorziene bestemming "Verkeer" is gedeeltelijk een voortzetting van dezelfde bestemming uit het inpassingsplan "Tuinbouw Bommelerwaard" uit 2016. Voor zover de gronden nog niet waren voorzien van de bestemming "Verkeer", is het plan vastgesteld op basis van de wijzigingsbevoegdheid uit artikel 29, lid 29.5.4, van het inpassingsplan "Reparatie Inpassingsplan Tuinbouw Bommelerwaard" uit 2017, gelezen in samenhang met de bestemming "Agrarisch" met de aanduiding "wijzigingsgebied verkeer".
    
    4.2.    Het inpassingsplan "Tuinbouw Bommelerwaard" uit 2016 voorziet in een aantal intensiveringsgebieden voor tuinbouw. In de nabijheid van de voorziene rotonde liggen de intensiveringsgebieden Nieuwaal en Gameren. Niet in geschil is dat de intensivering van de tuinbouw leidt tot een toename van het aantal verkeersbewegingen tussen deze gebieden en de N322. In de toelichting bij het inpassingsplan staat dat hierom met het oog op de verkeersveiligheid en de leefbaarheid een aantal verkeersmaatregelen wordt getroffen. Daartoe behoort de aanleg van een rotonde in de N322 voor een nieuwe aansluiting naar het gebied rondom Nieuwaal en Gameren.
    
        Het nu voorliggende wijzigingsplan voorziet hiertoe in een nieuwe rondweg waarmee de Kerkstraat ter hoogte van de verbinding met de Waalbandijk wordt verbonden met het kruispunt van de Jacob Ekelmansstraat en de Hogeweg. Om het vervolg van deze route op de N322 aan te sluiten is gekozen voor een rotonde in de N322 ter hoogte van de Startstraat. Deze nieuwe verbinding heeft volgens het college met name een functie voor het vrachtverkeer dat een bestemming heeft ten noordwesten van Nieuwaal en daardoor niet meer door de kern Nieuwaal hoeft te rijden. Voorts ontlast de nieuwe verbinding de tot dusver voor de hand liggende route via de Prins Willem-Alexanderstraat nabij Gameren.
    
    4.3.    Aan het wijzigingsplan is het onderzoek "Milieueffecten infrastructurele maatregelen Bommelerwaard" (hierna: het milieuonderzoek) van 1 december 2017, uitgevoerd door Goudappel Coffeng, ten grondslag gelegd. Hierin zijn de gevolgen van het plan berekend voor de verkeersintensiteit op de wegen in het plangebied en de omgeving daarvan. Op de Startstraat bedraagt de verkeersintensiteit in de referentiesituatie in het jaar 2017 minder dan 100 motorvoertuigen per etmaal (hierna: mvt/etmaal). Voor de nieuwe situatie is voor het jaar 2030 een verkeersintensiteit op de Startstraat van 3.400 mvt/etmaal berekend. Op de Prins Willem-Alexanderstraat bedraagt de verkeersintensiteit in de referentiesituatie in het jaar 2017 6.890 mvt/etmaal. Voor de nieuwe situatie is voor het jaar 2030 een verkeersintensiteit van 7.840 mvt/etmaal berekend.
    
        In het aangevoerde bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het milieuonderzoek wat betreft de berekende verkeersintensiteiten zodanige gebreken of leemten in kennis bevat dat het college zich daar bij de vaststelling van het plan niet in redelijkheid op heeft mogen baseren.
    
    4.4.    Gelet op het vorenstaande heeft het college voldoende gemotiveerd dat de rondweg en de bijbehorende rotonde noodzakelijk zijn. In dit verband is ook onderzocht wat de gevolgen van het plan zijn voor de verkeersintensiteit op de Prins Willem-Alexanderstraat en de andere wegen in de omgeving. Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant sub 1] betoogt dat ten onrechte geen alternatieven zijn onderzocht die minder bezwarend voor hem zijn.
    
    5.1.    Het college heeft aan de locatiekeuze voor de rotonde ten grondslag gelegd dat het verkeer daarmee over de bestaande Startstraat zal rijden. Elke alternatieve locatie voor de rotonde in de buurt van de op de N322 te ontsluiten Jacob Ekelmansstraat, zoals het verlengen van de Jacob Ekelmansstraat naar de N322, zou de aanleg van een nieuwe weg tussen de Middelkampseweg en de N322 vereisen. Het college heeft de daarmee gepaard gaande invloed op het landschap in redelijkheid onwenselijk kunnen achten. Het betoog dat ten onrechte geen alternatieven zijn onderzocht, mist feitelijke grondslag.
    
    Oppervlakteverlies van agrarische gronden
    
    6.    [appellant sub 1] betoogt dat het plan nadelige gevolgen heeft voor zijn bedrijfsbelangen. Hierbij voert hij aan dat de bestemming "Verkeer" ten behoeve van de rotonde gedeeltelijk is voorzien op door hem voor agrarische doeleinden gebruikte gronden en gedeeltelijk is voorzien op de huiskavel. Hiermee wordt volgens [appellant sub 1] de omvang van de bedrijfsmogelijkheden beperkt.
    
        Voorts betoogt [appellant sub 1] dat hij een aanvraag heeft ingediend in het kader van de zogeheten Ruimte-voor-ruimte-regeling (hierna: RvR-regeling) om in ruil voor de sloop van een schuur woonbebouwing op de huiskavel te realiseren.
    
    6.1.    Vast staat dat het plangebied niet overlapt met het bouwvlak van [appellant sub 1]. Daarom staat het plan niet in de weg aan een eventuele uitbreiding van bebouwing binnen het bouwvlak. Voorts staat het plan niet in de weg aan een eventuele toekomstige uitbreiding van het bouwvlak in andere richtingen.
    
        Weliswaar zal de uitvoering van het plan ertoe leiden dat [appellant sub 1] de tot het plangebied behorende gronden niet langer kan pachten ten behoeve van agrarische doeleinden, maar het betreft een relatief beperkt gedeelte van de gronden die [appellant sub 1] pacht. Voorts is niet gebleken dat het wegvallen van deze gronden de bedrijfsvoering zodanig beperkt dat dat reden had moeten zijn voor de raad om dit bestemmingsplan niet vast te stellen.
    
        Wat betreft de RvR-regeling is ter zitting komen vast te staan dat [appellant sub 1] een principeverzoek heeft ingediend. Hierover heeft evenwel nog geen besluitvorming plaatsgevonden. Gelet hierop betreft dit een mogelijke toekomstige gebeurtenis, waarmee het college bij de vaststelling van het plan in redelijkheid geen rekening heeft hoeven houden.
    
        Gelet op het vorenstaande heeft het college in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan de belangen die met de verwezenlijking van het plan zijn gemoeid dan aan de belangen van [appellant sub 1] om van het oppervlakteverlies gevrijwaard te blijven. Het betoog faalt.
    
    Woon- en leefklimaat
    
    7.    [appellant sub 1] betoogt dat het plan nadelige gevolgen heeft voor zijn woon- en leefklimaat in de vorm van geluidhinder, fijnstof en trillinghinder. Voorts vreest hij voor hinder als gevolg van een hogere verkeersintensiteit dan waarvan het college bij het onderzoek van de milieueffecten is uitgegaan. In dit verband wijst hij op de in het inpassingsplan uit 2016 voorziene intensivering van de glastuingebieden en de mogelijkheid dat zich sluipverkeer zal voordoen. Voorts is volgens [appellant sub 1] van een onjuiste rijsnelheid uitgegaan. Het vorenstaande klemt temeer nu zijn bedrijfswoning niet in het onderzoek is meegenomen, aldus [appellant sub 1].
    
    7.1.    Het college heeft zich voor de beoordeling van de gevolgen van het plan voor het woon- en leefklimaat gebaseerd op het onder 4.3 genoemde milieuonderzoek. Daarin zijn de gevolgen van het plan voor de verkeersintensiteit op de wegen in het plangebied en de omgeving daarvan berekend. Anders dan [appellant sub 1] veronderstelt, is in het milieuonderzoek rekening gehouden met de verkeersaantrekkende werking van de herstructurering, de uitbreiding van de glastuinbouw en de mogelijkheid dat bestaand verkeer de nieuwe route zal volgen.
    
        Voorts is het milieuonderzoek uitgegaan van een rijsnelheid van 80 km/h op de N322 en 60 km/h op de overige wegen. [appellant sub 1] heeft geen redenen aangevoerd waarom dit een onjuiste aanname zou zijn.
    
        Gelet op de afstanden tot de woningen op de gronden van [appellant sub 1] heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de westelijke woning aan de [locatie 2] maatgevend is. Voor deze woning is in het milieuonderzoek een toename van de geluidsbelasting op de gevel berekend van maximaal 0,71 dB. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat daarmee geen sprake is van een reconstructie van een weg, zodat de Wet geluidhinder geen nader onderzoek vereist. Voorts heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een toename van de geluidsbelasting van maximaal 0,71 dB niet tot een merkbare wijziging van het woon- en leefklimaat leidt.
    
        Voorts staat in het milieuonderzoek dat de normen voor de luchtkwaliteit niet worden overschreden. De Afdeling ziet in het niet nader toegelichte betoog van [appellant sub 1] geen aanleiding voor het oordeel dat deze conclusie onjuist is.
    
        Ook voor het overige bestaat in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het milieuonderzoek zodanige gebreken of leemten in kennis bevat dat het college zich daar bij de vaststelling van het plan niet in redelijkheid op heeft kunnen baseren.
    
    7.2.    Wat betreft trillinghinder heeft het college toegelicht dat de rotonde op een afstand van ongeveer 100 m van de woning aan de [locatie 2] zal komen te liggen en dat reeds daarom geen onevenredige trillinghinder te verwachten is. De Afdeling ziet in het niet nader toegelichte betoog van [appellant sub 1] geen aanleiding voor het oordeel dat deze conclusie onjuist is en dat het college was gehouden om aanvullend onderzoek naar trillinghinder te verrichten. Het betoog faalt.
    
    Archeologie
    
    8.    [appellant sub 1] betoogt dat het plan onvoldoende rekening houdt met de archeologische waarden.
    
    8.1.    Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    
    "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    
        Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18 20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    8.2.    Het betoog van [appellant sub 1] heeft geen betrekking op zijn eigen belang, dat is gelegen in zijn bedrijfsbelang en het behoud van een goed woon- en leefklimaat, maar gaat over het algemene belang van het behoud van archeologische waarden. Dit betoog kan gelet op artikel 8:69a van de Awb niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden omdat dit niet zijn eigen belang is. Dit betoog behoeft dus geen inhoudelijke bespreking. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:309, onder 5.3.
    
    Water
    
    9.    [appellant sub 1] stelt dat het plan leidt tot een toename van het verhard oppervlak en vreest dat als gevolg daarvan het waterpeil ter hoogte van zijn perceel boven het maaiveld komt te staan. Volgens hem is ten onrechte niet inzichtelijk gemaakt welke waterhuishoudkundige voorzieningen zullen worden getroffen. Voorts is niet gegarandeerd dat deze voorzieningen ook daadwerkelijk zullen worden getroffen.
    
    9.1.    Het college heeft toegelicht dat de waterhuishoudkundige gevolgen van het plan in samenspraak met het waterschap Rivierenland zijn beoordeeld. Binnen het plangebied is voldoende ruimte aanwezig om de voor een goede waterhuishouding noodzakelijke voorzieningen, zoals de verplaatsing van sloten, te treffen.
    
        De uitwerking van de precieze benodigde voorzieningen behoort tot de uitvoeringsaspecten, die niet in het wijzigingsplan hoeven te worden geregeld. Dat kan anders zijn indien onvoldoende is gegarandeerd dat toereikende voorzieningen worden getroffen. In dit geval wordt het plan echter uitgevoerd door de provincie, al dan niet in samenwerking met de gemeente Zaltbommel en het waterschap Rivierenland. Van deze overheden mag worden verwacht dat zij de voorzieningen zullen treffen die voor een goede waterhuishouding noodzakelijk zijn. Om deze reden was het college niet gehouden om hiervoor garanties in het plan op te nemen.
    
    Conclusie
    
    10.    Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 1] ongegrond.
    
    11.    Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat ten aanzien van [appellant sub 1] geen aanleiding.
    
    De beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3]
    
    12.    [appellant sub 2] heeft een tuinbouwbedrijf op het perceel kadastraal bekend gemeente Kerkwijk, sectie [sectie 2], nr. […]. [appellant sub 3] heeft een bloemkwekerij aan de [locatie 3] te Nieuwaal en is onder meer eigenaar van de gronden kadastraal bekend gemeente Kerkwijk, sectie [sectie 3], nr. […]. Het plan voorziet voor die gronden gedeeltelijk in een strook grond met de bestemming "Groen". Deze strook dient volgens het college als landschappelijke inpassing van de achtergelegen kassen. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen onder meer dat onvoldoende rekening is gehouden met hun bedrijfsbelangen.
    
    13.    [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben hun beroepen ter zitting ingetrokken voor zover die betrekking hebben op de wegen die op grote afstand in het plan zijn voorzien.
    
    14.    [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat onvoldoende is gemotiveerd waarom op hun gronden in een groenstrook is voorzien, terwijl de groenstrook in het plan eraan in de weg staat om hun gronden optimaal te benutten. Zo gaat tuinbouwgrond verloren. Voorts staat het plan in de weg aan een goede bereikbaarheid van hun gronden en bedrijfsgebouwen. Verder valt de groenstrook samen met het waterbassin van [appellant sub 3], dan wel de gronden die benodigd zijn voor het onderhoud en een mogelijke uitbreiding daarvan. Ook kan schaduwhinder ontstaan. Voorts vrezen zij voor overlast, nu de groenbestemming het gebruik als wandel- en fietspad niet uitsluit en vrezen zij voor wateroverlast als gevolg van verharding ten behoeve van paden in de groenstrook.
    
        Dit klemt temeer nu geen alternatieven zijn onderzocht die minder bezwarend voor hen zijn. Daarnaast is in de nota van zienswijzen aangegeven dat de begrenzing van de groenstrook zou worden aangepast. Dat is ten onrechte niet gebeurd, aldus [appellant sub 2] en [appellant sub 3].
    
    14.1.    Het wijzigingsplan voorziet voor een gedeelte van de gronden van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] in een groenstrook. Het plan is vastgesteld op basis van de wijzigingsbevoegdheid uit artikel 29, lid 29.5.5, van het inpassingsplan "Reparatie Inpassingsplan Tuinbouw Bommelerwaard" uit 2017.
    
    14.2.    Uit de plantoelichting volgt dat de groenstrook dient om de reeds aanwezige bedrijfsbebouwing visueel af te schermen van het open gebied en de kern Nieuwaal. Voorts is het plan op dit punt een uitwerking van het herstructureringsprogramma dat is neergelegd in de basiskaarten bij het inpassingsplan uit 2016.
    
    14.3.    Weliswaar zal de uitvoering van het plan ertoe leiden dat [appellant sub 2] en [appellant sub 3] de als groenstrook bestemde gronden niet langer voor tuinbouw kunnen gebruiken, maar het betreft een relatief beperkt gedeelte van hun gronden.
    
        Wat betreft de bereikbaarheid heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat artikel 5 van de planregels, waarin de planregeling voor de bestemming "Groen" is neergelegd, paden mogelijk maakt. Daarom staat de groenbestemming niet in de weg aan een goede bereikbaarheid van hun gronden en bedrijfsgebouwen.
    
        Voorts is, anders dan [appellant sub 2] en [appellant sub 3] veronderstellen, de begrenzing zodanig ten opzichte van het ontwerpplan aangepast dat de groenstrook niet meer samenvalt met het waterbassin van [appellant sub 3]. Daarnaast heeft [appellant sub 3] niet aannemelijk gemaakt dat het plan in de weg staat aan het onderhoud van het waterbassin. Voorts staat het plan er weliswaar aan in de weg dat het waterbassin in noordelijke richting wordt uitgebreid, maar blijft een uitbreiding in westelijke richting mogelijk.
    
        Wat betreft schaduwhinder is het betoog ter zitting toegespitst op schaduwhinder voor het gebouw van [appellant sub 2] ten westen van de kas van [appellant sub 3]. Voor zover [appellant sub 2] voor het eerst op de zitting heeft gesteld dat hij daar woont, overweegt de Afdeling dat het inpassingsplan uit 2016 daar niet in een woonbestemming voorziet en dat hij volgens zijn beroepschrift elders woont. Gelet hierop behoefde het college geen rekening te houden met schaduwhinder voor dit gebouw.
    
        Voor zover [appellant sub 2] en [appellant sub 3] vrezen dat de groenbestemming als wandel- en fietspad wordt gebruikt, overweegt de Afdeling dat het de intentie van het college is dat [appellant sub 2] en [appellant sub 3] eigenaar van de gronden blijven. Daarmee kunnen zij het gebruik als wandel- en fietspad zelf uitsluiten. Ook kunnen zij verharding voorkomen.
    
        Voorts is niet gebleken van alternatieven die minder belastend zijn voor [appellant sub 2] en [appellant sub 3]. Zij hebben ook geen alternatieven aangedragen die de aanwezige bedrijfsbebouwing in dezelfde mate visueel afschermen van het open gebied en de kern Nieuwaal.
    
        Gelet op het vorenstaande heeft het college in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan de belangen die met de verwezenlijking van het plan zijn gemoeid dan aan de belangen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] om van de groenstrook gevrijwaard te blijven. Het betoog faalt.
    
    15.    Voor zover [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat het plan onvoldoende rekening houdt met de archeologische waarden, verwijst de Afdeling naar het overwogene onder 8, 8.1 en 8.2.
    
    16.    Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ongegrond.
    
    17.    Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat ten aanzien van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
    
    w.g. Uylenburg    w.g. Hupkes
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2018
    
    635.