ECLI:NL:RVS:2019:95, Raad van State, 16-01-2019, 201803141/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 november 2015 heeft het college een aantal maatwerkvoorschriften gesteld voor de door [maatschap] geëxploiteerde melkveehouderij op het perceel [locatie] te Schelluinen (hierna: het perceel).

201803141/1/A1.
    Datum uitspraak: 16 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant] en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Schelluinen, gemeente Molenlanden,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 maart 2018 in zaak nr. 16/91 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Giessenlanden (thans: Molenlanden).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 november 2015 heeft het college een aantal maatwerkvoorschriften gesteld voor de door [maatschap] geëxploiteerde melkveehouderij op het perceel [locatie] te Schelluinen (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 15 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en de Maatschap hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 november 2018, waar [appellant] en [belanghebbende], het college, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Manen, advocaat te Gorinchem, ing. M.K. Moerman en ing. J.Z.H. Lammers, en de Maatschap, vertegenwoordigd door mr. M.C. van Meppelen Scheppink, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De Maatschap exploiteert een melkveehouderij op het perceel. Op 27 februari 2013 heeft de Maatschap een melding gedaan als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor het veranderen van de melkveehouderij. Uit het naar aanleiding van de melding opgestelde akoestisch rapport "Akoestisch Onderzoek Agrarisch bedrijf Kruis [locatie] Schelluinen" van Sain milieuadvies van 17 april 2015 bleek dat nadere maatregelen moeten worden genomen om aan de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit te kunnen voldoen. Het college heeft hierin en in de hinder die omwonenden ondervinden van de melkveehouderij aanleiding gezien een aantal maatwerkvoorschriften te stellen.
    
        [appellant] en anderen zijn omwonenden van de melkveehouderij. Volgens hen wordt de hinder die zij van de melkveehouderij ondervinden onvoldoende beperkt door de maatwerkvoorschriften die het college heeft gesteld. Zij willen daarom dat het college verdergaande maatwerkvoorschriften stelt.
    
    Beoordelingskader
    
    2.    De Afdeling stelt voorop dat het in deze zaak niet gaat om het verlenen van een omgevingsvergunning of een verzoek om handhaving. Deze zaak heeft alleen betrekking op de door het college bij het besluit van 20 november 2015 gestelde maatwerkvoorschriften.
    
    2.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer onder 4.1 van de uitspraak van 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1696) heeft het college beleidsruimte bij de beslissing om maatwerkvoorschriften te stellen. Indien wordt besloten tot het stellen daarvan, heeft het college een zekere beoordelingsruimte bij de vaststelling van wat nodig is ter bescherming van het milieu.
    
    2.2.    Het college heeft de hier voorliggende maatwerkvoorschriften ambtshalve gesteld. Dit betekent dat in deze procedure uitsluitend ter beoordeling staat of het college in redelijkheid gebruik kon maken van zijn bevoegdheid om de maatwerkvoorschriften te stellen zonder daarbij ook de door [appellant] gewenste maatwerkvoorschriften te stellen. De vraag of de door [appellant] gewenste maatwerkvoorschriften op zichzelf bezien zouden moeten worden gesteld, valt buiten het bereik van de door het college gevolgde procedure tot het ambtshalve stellen van maatwerkvoorschriften en staat daarom niet ter beoordeling in deze procedure (vergelijk onder 4.3 van de hiervoor genoemde uitspraak van 23 mei 2018). In zoverre zal de Afdeling de gronden van [appellant] over de door hem gewenste maatwerkvoorschriften niet bespreken.
    
    2.3.    Omdat deze procedure alleen betrekking heeft op de vraag of het college in redelijkheid gebruik kon maken van zijn bevoegdheid om de maatwerkvoorschriften van het besluit van 20 november 2015 te stellen, vallen de beroepsgronden van [appellant] over handhaving van  maatwerkvoorschriften en het Activiteitenbesluit buiten het bereik van deze procedure. De Afdeling zal ook die gronden daarom niet bespreken.
    
    Geluid
    
    3.    [appellant] betoogt dat het akoestisch rapport niet deugdelijk is. Volgens hem is daarin ten onrechte van de gemelde in plaats van de feitelijke situatie uitgegaan, is voor een aantal geluidsbronnen van een te laag bronvermogen uitgegaan en is een aantal geluidsbronnen ten onrechte buiten beschouwing gelaten. De activiteiten van de melkveehouderij produceren meer geluid dan waarvan in het akoestisch rapport wordt uitgegaan. Dit betekent dat de in de maatwerkvoorschriften voorgeschreven maatregelen onvoldoende zijn om aan de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit te kunnen voldoen, aldus [appellant].
    
    3.1.    Artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit luidt:
    
    "[…]
    
    5. In afwijking van het eerste, tweede en derde lid geldt voor een inrichting waar uitsluitend of in hoofdzaak agrarische activiteiten dan wel activiteiten die daarmee verband houden worden verricht, niet zijnde een glastuinbouwbedrijf dat is gelegen in een glastuinbouwgebied, dat:
    
    a. voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT), veroorzaakt door de vast opgestelde installaties en toestellen, de niveaus op de plaatsen en tijdstippen, genoemd in tabel 2.17e, niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
    
                        Tabel 2.17e     
     
    b. voor het maximaal geluidsniveau (Lamax), veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, de niveaus op de plaatsen en tijdstippen, genoemd in tabel 2.17f, niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
    
                        Tabel 2.17f
     
    
    c. de in de periode tussen 06.00 uur en 19.00 uur in tabel 2.17f opgenomen waarden niet van toepassing zijn op laad- en losactiviteiten, alsmede op het in en uit de inrichting rijden van landbouwtractoren of motorrijtuigen met beperkte snelheid;"
    
    Artikel 2.20, vijfde lid luidt:
    
    "Het bevoegd gezag kan bij maatwerkvoorschrift bepalen welke technische voorzieningen in de inrichting worden aangebracht en welke gedragsregels in acht worden genomen teneinde aan geldende geluidsnormen te voldoen."
    
    3.2.    Het akoestisch rapport is opgesteld naar aanleiding van de melding van de Maatschap dat de melkveehouderij wordt veranderd. In het rapport wordt beoordeeld of in de gemelde situatie aan de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit kan worden voldaan. Volgens het akoestisch rapport is dat het geval, mits een aantal maatregelen wordt genomen. Naar aanleiding van het akoestisch rapport heeft het college maatwerkvoorschriften gesteld die ertoe moeten leiden dat in de gemelde situatie aan de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit wordt voldaan. Gelet op deze aanleiding voor het akoestisch onderzoek en de maatwerkvoorschriften bestaat geen grond voor het oordeel dat in het akoestisch rapport ten onrechte is uitgegaan van de gemelde in plaats van de feitelijke situatie. Daarbij merkt de Afdeling nog op dat de Maatschap op grond van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit gehouden is veranderingen van de inrichting te melden. Als de Maatschap in strijd met artikel 1.10 handelt, kan het college daartegen handhavend optreden. Voorts zal de Maatschap hoe dan ook aan de voor haar geldende geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit moeten voldoen. In zoverre heeft de rechtbank terecht opgemerkt dat als de Maatschap in de praktijk andere activiteiten verricht dan zij heeft gemeld, zij zichzelf in de vingers snijdt.
    
    3.3.    Verder heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat voor een aantal geluidsbronnen van een verkeerd bronvermogen is uitgegaan, dan wel dat een aantal geluidsbronnen ten onrechte buiten beschouwing is gelaten. Zoals hiervoor is overwogen, is de gemelde situatie het uitgangspunt. De bronvermogens en bronhoogten die daarvoor in het akoestisch rapport zijn gehanteerd, zijn gebaseerd op metingen die Sain ter plaatse heeft verricht, op het eigen metingenbestand van Sain en op informatie van fabrikanten. Dit is een gebruikelijke werkwijze en de rechtbank heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen concrete aanknopingspunten gezien voor twijfel aan de juistheid van de gebruikte bronvermogens en bronhoogten. Voorts is van belang dat uit het akoestisch rapport blijkt dat is uitgegaan van een worst-case scenario, waarbij blijkens paragraaf 3.2 ook rekening is gehouden met aan- en afvoeractiviteiten die niet afzonderlijk zijn genoemd, zoals de kadaverwagen.
    
        Verder kan uit het akoestisch rapport afdoende worden afgeleid op welke toetsingspunten de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit worden overschreden als geen maatregelen worden genomen. Eén van de te nemen maatregelen is het realiseren van een geluidscherm. Anders dan waarvan [appellant] uitgaat, is in het akoestisch rapport en in het besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften niet uitgegaan van een geluidscherm met een lengte van 15 m. In het akoestisch rapport is uitgegaan van een geluidscherm van minimaal 15 m en het college heeft in maatwerkvoorschrift 1.1 voorgeschreven dat een geluidscherm- of wal moet worden aangelegd vanaf de inrit van de inrichting tot aan de reeds aanwezige geluidswal. Omdat de afstand van de inrit tot de bestaande geluidswal groter is dan 15 m, zal dus een geluidscherm moeten worden gerealiseerd dat langer is dan 15 m en dat aan de zuidzijde van de inrichting geen gaten open laat.
    
    3.4.    Gelet op het voorgaande en nu ook overigens geen aanleiding bestaat voor twijfel aan de juistheid van het akoestisch rapport, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college dat rapport aan zijn besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften ten grondslag mocht leggen. Voorts heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college meer maatwerkvoorschriften had moeten stellen om de melkveehouderij aan de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit te laten voldoen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Trillingen
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat trillinghinder voldoende wordt beperkt door de voorgeschreven maximumsnelheid van 10 km per uur en door het uitsluiten van bepaalde voertuigbewegingen in bijvoorbeeld de avond- en nachtperiode. Volgens hem had de Maatschap moeten worden verplicht om een trillingonderzoek te laten uitvoeren en hadden verdergaande maatwerkvoorschriften moeten worden gesteld om trillinghinder te beperken. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft hij aannemelijk gemaakt dat hij schade lijdt als gevolg van trillingen die worden veroorzaakt door de activiteiten van de melkveehouderij, aldus [appellant].
    
    4.1.    Zoals hiervoor is overwogen, ligt in deze procedure slechts ter beoordeling voor of het college in redelijkheid gebruik kon maken van zijn bevoegdheid om de maatwerkvoorschriften te stellen zonder daarbij ook de door [appellant] gewenste maatwerkvoorschriften te stellen. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat de wetgever ervan uitgaat dat, gezien de specifieke werkingssfeer van het instrument maatwerkvoorschrift, het gebruik van dit instrument tot bijzondere en incidentele gevallen beperkt zal blijven (zie de Nota van Toelichting bij het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer, de voorganger van het Activiteitenbesluit, Stb. 2007, 415, blz. 116).
    
        Het college heeft een aantal maatwerkvoorschriften gesteld die mede bedoeld zijn om trillinghinder te beperken, waaronder maatwerkvoorschrift 1.7 waarin een maximale snelheid voor voertuigen van 10 km per uur is voorgeschreven. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college dat niet heeft kunnen doen zonder ook de door [appellant] gewenste, verdergaande maatwerkvoorschriften te stellen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het hier om een normale melkveehouderij gaat en er ook overigens geen sprake is van een zodanig bijzondere situatie dat het college om die reden nadere voorschriften had moeten stellen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Geurhinder
    
    5.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] niet eerder dan op de zitting heeft aangevoerd dat de ligboxenstal niet op de minimaal vereiste afstand van 50 m van het dichtstbijzijnde geurgevoelig object is gelegen, zodat het college hier niet adequaat op heeft kunnen reageren en hiermee ter zitting is overvallen. Volgens de rechtbank is het in dit stadium van de procedure aanvoeren van deze nieuwe beroepsgrond in strijd met een goede procesorde.
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank dit ten onrechte heeft overwogen. Daartoe voert hij aan dat de afstand tot het dichtstbijzijnde geurgevoelig object zowel in de aanvraagfase als in bezwaar aan de orde is geweest en dat het college er juist vanwege deze afstand bij de Maatschap op aan heeft gedrongen om een extra wand aan te brengen.
    
    6.1.    Behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht, nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer.
    
    6.2.    Dat de afstand van 50 m in een eerdere fase van de procedure aan de orde is gesteld, doet er niet aan af dat de grond daarover in beroep pas op de zitting is aangevoerd, zodat de andere partijen daardoor overvallen zijn. Niet valt in te zien waarom die grond niet eerder kon worden aangevoerd. Gelet op de proceseconomie en de processuele belangen van de andere partijen, heeft de rechtbank die grond terecht wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten.
    
        Overigens merkt de Afdeling op dat als niet wordt voldaan aan de in artikel 3.117 van het Activiteitenbesluit voorgeschreven afstand tussen een dierenverblijf waar dieren zonder geuremissiefactor worden gehouden en een geurgevoelig object, dat een kwestie van handhaving betreft. Over handhaving gaat deze procedure echter niet.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Gelet op het beoordelingskader in deze zaak heeft de rechtbank, anders dan [appellant] aanvoert, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college gehouden was een maatwerkvoorschrift te stellen waarin de Maatschap wordt opgedragen omwonenden tijdig te waarschuwen als zij mest gaat mixen. Dit laat onverlet dat de Maatschap ter zitting heeft verklaard bereid te zijn om [appellant] te waarschuwen als zij mest gaat mixen.
    
    Vliegenoverlast
    
    8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college maatwerkvoorschrift 1.10 van het ontwerpbesluit dat betrekking had op vliegenoverlast, ten onrechte niet in het definitieve besluit heeft opgenomen. Volgens [appellant] hebben omwonenden de afgelopen jaren veel overlast van vliegen gehad. Controles waaruit zou blijken dat er geen vliegenoverlast is, deugen niet, omdat die buiten het vliegenseizoen dan wel bij harde wind zijn uitgevoerd. Handhaving achteraf van de zorgplicht van artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit is onvoldoende, omdat het door de levensduur van een vlieg wel 3 maanden kan duren voordat de laatste vlieg is gestorven. Een maatwerkvoorschrift biedt de mogelijkheid om proactief te controleren, aldus [appellant].
    
    8.1.    Artikel 1.10 van het ontwerpbesluit luidde:
    
    "Overlast van vliegen buiten de inrichting dient te worden bestreden. Dit dient plaats te vinden door toepassing van doelmatige bestrijdingsmiddelen tegen maden."
    
    8.2.    Het college heeft ervoor gekozen niet ambtshalve een maatwerkvoorschrift over het bestrijden van vliegen te stellen. Het in het ontwerpbesluit opgenomen voorschrift heeft het college in het definitieve besluit niet laten terugkomen, omdat de vliegenoverlast met name groot was tijdens de bouw van de nieuwe stal en die stal inmiddels gerealiseerd is. Bovendien worden door de Maatschap structureel bestrijdingsmiddelen toegepast.
    
        Gelet op het hiervoor weergegeven beoordelingskader en in aanmerking genomen dat het hier om een normale melkveehouderij gaat en er ook overigens geen sprake is van een bijzondere situatie, was het college niet gehouden ambtshalve een voorschrift over vliegenoverlast te stellen. Daarbij merkt de Afdeling nog op dat ook zonder maatwerkvoorschrift op grond van het Activiteitenbesluit handhavend tegen vliegenoverlast kan worden opgetreden. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat dit gelet op de levensduur van een vlieg niet op effectieve wijze zou kunnen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Overige aspecten
    
    9.    Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte op een aantal punten uit zijn beroepschrift niet is ingegaan, zoals die over fijnstof en gezondheidsrisico's, overweegt de Afdeling dat, wat daar ook van zij, deze punten gelet op het beoordelingskader in deze zaak niet tot het oordeel kunnen leiden dat het college ambtshalve nadere maatwerkvoorschriften had moeten stellen, dan wel nader onderzoek had moeten (laten) verrichten. Het betoog faalt dan ook.
    
    Conclusie
    
    10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Van Roessel
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2019
    
    457.