ECLI:NL:RVS:2023:3222, Raad van State, 23-08-2023, 202200044/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 20 december 2019 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellant] mededeling gedaan van het voornemen om op zijn gronden twee strekdammen aan te leggen en te houden die nodig zijn gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied Westerschelde &amp; Saeftinghe. Verder heeft de minister daarbij meegedeeld dat [appellant] de aanleg en het behoud van de strekdammen op zijn perceel heeft te gedogen. Het project Zimmerman, tussen de dorpen Waarde en Rilland, bestaat uit de aanleg van drie strekdammen in de nabijheid van de Geul Zimmerman. Twee strekdammen zijn voorzien op een buitendijks perceel dat in eigendom is van [appellant].

202200044/1/R2.
    Datum uitspraak: 23 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 24 november 2021 in zaak nr. 20/1115 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij brief van 20 december 2019 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellant] mededeling gedaan van het voornemen om op zijn gronden twee strekdammen aan te leggen en te houden die nodig zijn gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe. Verder heeft de minister daarbij meegedeeld dat [appellant] de aanleg en het behoud van de strekdammen op zijn perceel heeft te gedogen.
    [appellant] heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Hij heeft ingestemd met het verzoek van de minister om het bezwaar met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) als rechtstreeks beroep door te zenden naar de rechtbank.
    Bij uitspraak van 24 november 2021 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De provincie Zeeland heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op 29 juni 2023 op de zitting behandeld. Daar zijn [appellant], bijgestaan door mr. S.T.J. Olierook, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door drs. B.E.G. Wiskerke, verschenen. Verder is de provincie Zeeland, vertegenwoordigd door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, en bijgestaan door mr. E.E.M.J. Haverkorn, J.A.A. Melaard, ir. J. Vink en mr. drs. J.S. Kramer, daar gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Nederland en Vlaanderen hebben in 2005 het ‘Verdrag Ontwikkelingsschets 2010 Schelde-estuarium’ gesloten over het herstel en de ontwikkeling van estuariene natuur in het Schelde-estuarium. Als uitvloeisel van dat verdrag is het Natuurpakket Westerschelde vastgesteld, dat verschillende maatregelen langs en in de Westerschelde bevat ter invulling van de afspraak dat Nederland ten minste 600 ha estuariene natuur zal realiseren. Deze maatregelen richten zich met name op uitbreiding en kwaliteitsverbetering van laagdynamische natuur. Een van de voorgenomen projecten is de ontwikkeling van een buitendijks gebied bij de Zimmermanpolder in de gemeente Reimerswaal.
    1.1.    Het project Zimmerman, tussen de dorpen Waarde en Rilland, bestaat uit de aanleg van drie strekdammen in de nabijheid van de Geul Zimmerman. Twee strekdammen zijn voorzien op een buitendijks perceel dat in eigendom is van [appellant].
    1.2.    De provincie heeft [appellant] bij brief van 4 april 2018 gevraagd om toestemming voor de aanleg van twee strekdammen op zijn perceel. [appellant] heeft geen toestemming verleend en heeft ook de optie om een opstalrecht te vestigen afgewezen. Omdat nader onderzoek volgens de provincie heeft uitgewezen dat een andere projectuitvoering (alternatieve locatie) niet mogelijk is en de strekdammen nodig zijn voor het behalen van de instandhoudingsdoelen voor het habitattype Estuaria (H1130), heeft de provincie aan de minister verzocht om een gedoogplicht als bedoeld in artikel 2.6, derde lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) op te leggen.
    1.3.    De minister heeft bij brief van 20 december 2019 aan [appellant] meegedeeld dat de aanleg en het behoud van de strekdammen nodig zijn voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen voor het habitattype Estuaria. De aanleg en het behoud van de strekdammen zijn daarom feitelijke handelingen als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, van de Wnb, die [appellant] heeft te gedogen. De minister legt hem daarom een gedoogplicht op. Verder bevat de brief van 20 december 2019 de schriftelijke mededeling van het voornemen van het verrichten van de feitelijke handelingen, in dit geval de aanleg van de strekdammen door de provincie Zeeland, als bedoeld in artikel 2.6, vierde lid, van de Wnb.
    1.4.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die bij deze uitspraak hoort.
    Het rechtskarakter van de brief van 20 december 2019
    2.       De rechtbank heeft zich bevoegd geacht kennis te nemen van het beroep. De rechtbank heeft geoordeeld dat de mededeling een bestuurlijk (rechts)oordeel inhoudt dat de aanleg van de strekdammen een handeling is als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, van de Wnb. Dat rechtsoordeel leidt volgens de rechtbank tot het rechtsgevolg dat [appellant] gehouden is de aanleg van de strekdammen op zijn perceel te gedogen. De mededeling is daarom een besluit waartegen bezwaar en beroep open staat.
    2.1.    De Afdeling zal eerst ambtshalve, dat wil zeggen los van de vraag of en wat partijen daarover hebben aangevoerd, beoordelen of de rechtbank bevoegd was kennis te nemen van het beroep. De Afdeling gaat eerst in op de vraag of de mededeling van het voornemen dat de provincie feitelijke handelingen gaat verrichten op het perceel van [appellant] een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daarvoor is onder meer van belang of de mededeling nodig is om de gedoogplicht op te leggen. Daarna wordt bezien of de mededeling een bestuurlijk rechtsoordeel inhoudt, dat uit oogpunt van rechtsbescherming gelijkgesteld moet worden met een besluit.
    Is de mededeling een besluit?
    3.       Op de zitting is vastgesteld dat [appellant], de minister en de provincie Zeeland van mening zijn dat de mededeling van het voornemen van het verrichten van feitelijke handelingen geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat de gedoogplicht uit de wet voortvloeit. De Afdeling komt tot hetzelfde oordeel. Uit artikel 2.6, derde lid, van de Wnb volgt dat de gedoogplicht voortvloeit uit de wet. Voor het in het leven roepen van de gedoogplicht is geen besluit nodig. De mededelingsplicht die is opgenomen in het vierde lid en die achterwege kan blijven als er onverwijlde spoed is om handelingen te verrichten, is geen vereiste om de gedoogplicht te laten ontstaan. De mededeling van het voornemen dat feitelijke handelingen zullen worden verricht heeft geen rechtsgevolg. De mededeling is daarom geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. waartegen op grond van artikel 8:1 van de Awb beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter.
    Is de mededeling een bestuurlijk rechtsoordeel dat voor de mogelijkheid van bezwaar en beroep met een besluit gelijk gesteld kan worden?
    4.       Een bestuurlijk rechtsoordeel is een zelfstandig en als definitief bedoeld oordeel van een bestuursorgaan over de toepasselijkheid van een wettelijk voorschrift, waarvan de toepassing tot de bevoegdheid van dat bestuursorgaan behoort.
    4.1.    In de mededeling heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de aanleg en het behoud van de twee strekdammen feitelijke handelingen zijn die nodig zijn gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor het habitattype Estuaria. Het in de mededeling vervatte standpunt dat de aanleg en het behoud van de strekdammen feitelijke handelingen zijn als bedoeld in artikel 2.6, eerste en derde lid, van de Wnb, die [appellant] heeft te gedogen is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, een bestuurlijk rechtsoordeel.
    4.2.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2554) is een bestuurlijk rechtsoordeel in de regel echter geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Slechts in uitzonderlijke situaties wordt een bestuurlijk rechtsoordeel, ondanks het ontbreken van rechtsgevolg, omwille van de rechtsbescherming met een besluit gelijkgesteld. Daarvoor is in ieder geval vereist dat het voor de betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. In dat geval wordt rechtsbescherming verleend door de bestuursrechter en wordt de weg naar de burgerlijke rechter niet als redelijk alternatief beschouwd.
    4.3.    De Afdeling stelt vast dat de vraag of de aanleg en het behoud van de twee strekdammen feitelijke handelingen zijn die nodig zijn gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, niet in een andere procedure aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. In een vergunningprocedure is die vraag niet relevant omdat het daarin gaat over de effecten van een project op de natuurwaarden waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Verder volgt uit artikel 7.2, tweede lid, van de Wnb dat de gedoogplicht van artikel 2.6 van de Wnb niet bestuursrechtelijk handhaafbaar is in gevallen waarin de minister het bevoegd gezag is. Het voorgaande betekent dat als de mededeling niet als bestuurlijk rechtsoordeel appellabel is, de vraag of de aanleg en het behoud van de strekdammen feitelijke handelingen zijn die nodig zijn gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied, die [appellant] gelet op artikel 2.6, derde lid, van de Wnb moet gedogen, niet aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Dan rest voor [appellant] slechts de weg naar de burgerlijke rechter.
    4.4.    Op de zitting hebben [appellant] en de provincie Zeeland gesteld dat de weg naar de burgerlijke rechter in dit geval voor hen geen redelijk alternatief en onevenredig bezwarend is. [appellant] voert daarvoor aan dat het onderwerp van het geschil niet tot de expertise van de burgerlijke rechter behoort, maar van de bestuursrechter en wijst op het risico van proceskostenveroordeling. De provincie Zeeland stelt ook dat het onderwerp van geschil bestuursrechtelijk van aard is. Daarnaast vindt zij de burgerlijke rechter geen redelijk alternatief omdat een civiel kort geding pas mogelijk is nadat de werkzaamheden zijn aangevangen. De provincie wil voordat zij met de werkzaamheden begint duidelijkheid over de gedoogplicht. Dat kan alleen via de bestuursrechter.
    4.5.    De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de weg naar de burgerlijke rechter in dit geval geen redelijk alternatief of onredelijk bezwarend is. De reden daarvoor is ten eerste dat het geschil in de kern gaat om een privaatrechtelijke vraag, namelijk of [appellant] feitelijke werkzaamheden op zijn eigendom moet gedogen. Ten tweede acht de Afdeling van belang dat, ook als een appellabel bestuurlijk rechtsoordeel wordt aangenomen, de bestuursrechter niet kan toekomen aan enkele belangrijke punten van het geschil, zodat partijen daarvoor toch naar de burgerlijke rechter moeten. Als een appellabel bestuurlijk rechtsoordeel wordt aangenomen dan kan het oordeel van de Afdeling immers alleen gaan over de vraag of de uit te voeren werkzaamheden feitelijke handelingen zijn die nodig zijn gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied, en niet over de gronden tegen de gedoogplicht zelf. De Afdeling kan dus niet toekomen aan de vraag of het gedogen onevenredig bezwarend is voor [appellant] en of artikel 2.6 van de Wnb onverbindend is wegens strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. [appellant] zal bovendien, ook als een appellabel bestuurlijk rechtsoordeel wordt aangenomen, voor de door hem gewenste schadevergoeding naar de burgerlijke rechter moeten. Artikel 6.3 van de Wnb en artikel 8:88 van de Awb voorzien immers alleen in een tegemoetkoming of vergoeding van schade als gevolg van een besluit en niet als gevolg van een bestuurlijk rechtsoordeel.
    De Afdeling ziet ook in de overige argumenten die [appellant] en de provincie Zeeland aanvoeren, namelijk het risico van proceskostenveroordeling en dat een civiel kort geding pas kan worden aangespannen als de werkzaamheden zijn aangevangen, in het licht van wat hierboven is overwogen, geen aanleiding om de weg naar de burgerlijke rechter als onredelijk bezwarend of als niet redelijk alternatief te beschouwen.
    Het voorgaande betekent dat in dit geval geen sprake is van een uitzonderlijke situatie waarin een bestuurlijk rechtsoordeel, ondanks het ontbreken van rechtsgevolg, omwille van de rechtsbescherming met een besluit moet worden gelijkgesteld. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Conclusie
    5.       De Afdeling komt tot het oordeel dat de mededeling in de brief van 20 december 2019 geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De brief bevat wel een bestuurlijk rechtsoordeel, maar dat is geen besluit en in dit geval is van een uitzonderlijke situatie waarin een bestuurlijk rechtsoordeel, ondanks het ontbreken van rechtsgevolg, omwille van de rechtsbescherming met een besluit moet worden gelijkgesteld, geen sprake. Tegen de brief staat daarom geen beroep open bij de bestuursrechter. De rechtbank heeft dat niet onderkend en heeft zich ten onrechte bevoegd geacht kennis te nemen van het beroep.
    5.1.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling de rechtbank onbevoegd om kennis te nemen van het beroep.
    6.       De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 24 november 2021 in zaak nr. 20/1115;
    III.      verklaart de rechtbank onbevoegd om kennis te nemen van het beroep;
    IV.      veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3766,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 452,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J.H. van Breda, en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    w.g.
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2023
     
    Bijlage
     
    Relevante wet- en regelgeving
    Artikel 2.6 van de Wnb luidt voor zover van belang:
    1. Gedeputeerde staten verrichten in hun provincie feitelijke handelingen of laten deze verrichten, indien dat nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied.
    [..]
    3. De eigenaar van de desbetreffende onroerende zaak en degene die een zakelijk of persoonlijk gebruiksrecht heeft met betrekking tot die zaak gedogen het verrichten van handelingen als bedoeld in het eerste en tweede lid.
    4. Gedeputeerde staten gaan niet over tot het verrichten van handelingen als bedoeld in het eerste of tweede lid, dan nadat zij de rechthebbenden, bedoeld in het derde lid, het voornemen daartoe schriftelijk hebben medegedeeld en na de mededeling ten minste vier weken zijn verstreken. Ingeval een onverwijlde verrichting van de handeling noodzakelijk is, kan de mededeling mondeling geschieden en geldt de termijn van vier weken niet.
    Artikel 2.10 van de Wnb luidt voor zover van belang:
    1. Ingeval een Natura 2000-gebied geheel of gedeeltelijk wordt beheerd door één van Onze andere Ministers berusten voor dat gebied, onderscheidenlijk dat gedeelte:
    a. de […], en de in artikelen 2.3 en 2.6 bedoelde bevoegdheden bij:
    1°. Onze Minister van Infrastructuur en Milieu, ingeval het gebied, onderscheidenlijk het gedeelte, een oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in de Waterwet is, dat op grond van die wet wordt beheerd door het Rijk;
    […].
    Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb luidt:
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    Artikel 8:1 van de Awb luidt:
    Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.