ECLI:NL:RBDHA:2023:9043, Rechtbank Den Haag, 23-06-2023, 21-4986
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-06-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: weigering omgevingsvergunning voor speelautomatenhal; bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd, beroep op vertrouwensbeginsel slaagt

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: SGR 21/4986 en SGR 21/5033
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juni 2023 in de zaken tussen
    
      1. [eiser], uit [woonplaats], eiser 1
    (gemachtigden: mr. W.J. Bosma en R.N. van der Velde),
    2. Hommerson Sportland 2000 BV, uit Den Haag, eiseres 2
    
      (gemachtigde: mr. J.L. Vissers),
      Hierna ook gezamenlijk te noemen: eisers
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, het college 
    (gemachtigde: mr. M.C. Remeijer-Schmitz).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de weigering van het college om eiseres 2 een omgevingsvergunning te verlenen voor de locatie [locatie] [nummer 1] in [plaats].
    
    
    
      In het besluit van 28 oktober 2020 (het primaire besluit) heeft het college de aanvraag van eiseres 2 om een omgevingsvergunning afgewezen. In het bestreden besluit op het bezwaar van 17 juni 2021 is het college bij die afwijzing gebleven.
    
    
    
      Eisers hebben aanvullende gronden en nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 9 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben voor eiser 1 deelgenomen, zijn gemachtigden, voor eiseres 2 zijn gemachtigde en [naam 1] en [naam 2] en voor het college eveneens zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1
      Eiseres 2 exploiteerde een speelautomatenhal aan de [adres] [nummer 2] te [plaats] (Noordboulevard). De Verordening op de kansspelen van de gemeente Den Haag (de Verordening) is in 2017 aangepast in die zin dat de bij de Verordening behorende kaart met aangewezen gebieden is gewijzigd. De locatie Scheveningen werd daarbij verruimd met onder andere het Havengebied. Daarmee werd voor eiseres 2 de mogelijkheid gecreëerd om haar bestaande speelautomatenhal te verplaatsen naar de Scheveningse Haven. Achtergrond was de wens tot herontwikkeling van de Noordboulevard en Vitalizee-locatie.
      
    
    
      2.2
      Op 26 maart 2020 heeft de burgemeester aan eiseres 2 een exploitatievergunning op grond van de Verordening verleend voor de locatie [locatie] [nummer 1] in [plaats].
      
    
    
      2.3
      
        Op 26 juni 2020 heeft eiseres 2 een aanvraag ingediend om een omgevingsver-gunning voor het wijzigen van de kantoorruimte aan de [locatie] [nummer 1] in [plaats] in een speelautomatenhal (met 60 speelautomaten), het aanpassen van de gevels, het aanbrengen van handelsreclame en het realiseren van constructieve doorbraken.
        De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten het bouwen van een bouwwerk, het handelen in strijd met de regels van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het voeren van handelsreclame als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder h, van de Wabo. Eiseres 2 heeft een “Ruimtelijke onderbouwing speelautomatenhal Dr. Lelykade 10” van ingenieursbureau Aveco de Bondt van 29 september 2020 ingediend.
      
      
    
    
      2.4
      Op 12 oktober 2020 heeft de gemeenteraad een motie aangenomen die strekt tot (1) het niet afgeven van een omgevingsvergunning voor een speelautomatenhal aan de [locatie] [nummer 1], en conform het Havenconvenant ervoor te zorgen dat er vanaf heden geen niet-haven gebonden activiteiten in de haven worden gerealiseerd en (2) met de eigenaar van de kansspelvergunning in gesprek te gaan over een alternatieve locatie.
      
    
    
      3.1
      Met het primaire besluit heeft het college de aanvraag afgewezen. Daarin is overwogen dat de aanvraag niet voldoet aan artikel 12.1 van het bestemmingsplan ‘Scheveningen Haven’ en aan het bestemmingsplan ‘Parapluherziening Staat van Bedrijfsactiviteiten’ voor wat betreft de toegestane functies. Het college is niet bereid deze afwijkingen toe te staan en heeft de omgevingsvergunning daarom niet verleend.
      
    
    
      3.2
      Met het bestreden besluit heeft het college het primaire besluit, conform het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften (de commissie) van 8 juni 2021, in stand gelaten. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    5. In de eerste plaats moet worden bezien of eisers als belanghebbenden zijn aan te merken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser 1 in zijn hoedanigheid van eigenaar van het pand een afgeleid, aan de aanvraagster parallel, belang. Aangezien eiser 1 een huurovereenkomst met eiseres 2 heeft gesloten, bestaat er echter een reële mogelijkheid dat eiser 1 door de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen schade heeft geleden of nog zal leiden door gederfde huurinkomsten. Hierin kan een voldoende eigen belang zijn gelegen om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ter zitting heeft eiser 1 verklaard dat het gaat om een moeilijk te verhuren pand dat al enige tijd leeg stond. Als gevolg van de weigering om eiseres 2 een omgevingsvergunning te verlenen heeft zij schade geleden, omdat het pand daarna heeft leeggestaan tot het recentelijk tijdelijk kon worden verhuurd aan de Aldi. Gelet hierop en daarnaast niet kan worden uitgesloten dat eiser 1 in de toekomst nog schade zal leiden door gederfde huurinkomsten, heeft eiser 1 naar het oordeel van de rechtbank voldoende eigen belang om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit. Eiseres 2 kan als aanvraagster van de omgevingsvergunning in ieder geval als belanghebbende worden aangemerkt.
    
    6. Eisers voeren aan dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. Naar hun idee lag vergunningverlening met toepassing van de kruimelgevallenregeling in de rede. De stukken waarnaar verwezen is door het college in het kader van de afwijzing bevatten geen planologisch beleid. Zij betogen dat het aangevraagde gebruik ruimtelijk aanvaardbaar is, hetgeen in algemene zin reeds volgt uit de kaart behorende bij de Verordening. De locatie waar de aanvraag op ziet ligt in het daarop aangewezen gebied. De verplaatsing van de locatie aan de Scheveningse Boulevard naar de [locatie] [nummer 1] kwam nota bene voort uit een initiatief van de gemeenteraad, zie het Projectdocument Herontwikkeling Vitalizee (het Projectdocument). Daarbij is een ruimtelijke afweging gemaakt. Bedoeling was om de hoge recreatieconcentratie in Scheveningen Bad evenwichtiger te verdelen over de stad, zonder het aantal speelautomatenhallen te vergroten. In de verleende exploitatievergunning is ook een planologische toets verricht, aangezien er geen strijd mag zijn met een goed woon- en leefklimaat. 
    Eiseres 2 doet voorts een beroep op het vertrouwensbeginsel. Er is voor de locatie een kansspelvergunning verleend. Er zijn eerdere toezeggingen gedaan door de toenmalig verantwoordelijke wethouder Revis en afspraken gemaakt tussen haar en de gemeente. Zo is de huurovereenkomst indertijd voorgelegd aan de gemeente. Verder heeft de raad zelf daaraan bijgedragen door de aanpassing van de kaart bij de Verordening. Dan gaat het niet aan dat de raad vervolgens op 12 oktober 2020 een motie aanneemt die de komst van een speelautomatenhal op deze locatie blokkeert. Deze gedragingen had het college volgens eiseres 2, gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 15 juli 2020, moeten betrekken bij de belangenafweging. Tot slot heeft eiseres 2 verzocht om het college te veroordelen in de kosten die zij redelijkerwijs heeft moeten maken, vooralsnog begroot op € 2.815.000,-.
    
    
      7.1
      Niet in geschil is dat de aanvraag onder meer niet voldoet aan artikel 12.1 van de regels van het bestemmingsplan ‘Scheveningen Haven’. Evenmin is in geschil dat afwijking met toepassing van artikel 4 van de Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht in beginsel mogelijk was, maar dat het college daartoe niet over is gegaan.
      
    
    
      7.2
      Het college komt bij de beslissing om al dan niet af te wijken van het bestemmings-plan te verlenen, beleidsruimte toe. Dat betekent dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechtbank toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om de gevraagde omgevingsvergunning niet te verlenen.
      
    
    
      7.3
      
        Het college heeft aan zijn weigering ten grondslag gelegd dat de haven van Scheveningen volop in ontwikkeling is. De visserij, havengebonden dienstverlening/ offshore support, watersport en vernieuwingen op bijvoorbeeld het gebied van scheepvaart en waterbeheer staan hierbij voorop. Scheveningen Haven is te onderscheiden in verschillende deelgebieden. De planlocatie maakt onderdeel uit van het schiereiland tussen Tweede Haven (recreatiehaven) en Eerste Haven (beroepsvisserij) en is het deel van de droge ruimte, dat het sterkst het karakter van een havengebied verbeeldt. 
        Op basis van het economische beleid en de gemaakte afspraken in het Havenconvenant is de vestiging van verruiming van een speelautomatenhal/casino op de gevraagde locatie ongewenst. In het convenant is tevens aangegeven dat het ontwikkelen van een gezonde en duurzame economie gekoppeld is aan een optimale leefbaarheid voor de huidige bevolking in het gebied, inclusief bereikbaarheid en verkeersafwikkeling. De voorgestelde locatie betreft een “standalone”; het ligt uit de loop waardoor de verkeersaantrekkende werking groter zal zijn dan bij de vestiging in Scheveningen-Bad. Een speelautomatenhal/casino in Scheveningen Haven doet afbreuk aan het onderscheidende karakter van de haven ten opzichte van Scheveningen-Bad. De maatschappelijke haalbaarheid van het project is door de aanvrager niet onderbouwd, aldus het college. Het college heeft verder ter motivering gewezen op het Coalitieakkoord 2019-2022 en de Economische Visie Den Haag+ 2030.
      
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank stelt vast dat verweerder zich in de besluitvorming niet heeft gebaseerd op enig planologisch beleid. Het coalitieakkoord, de economische visie en het Havenconvenant zijn niet als zodanig te beschouwen. In het Havenconvenant, dat op 17 juli 2020 is ondertekend, zijn gezamenlijke afspraken neergelegd met het bedrijfsleven van de Scheveningse haven en de bewonersorganisatie Havenkwartier over de ontwikkeling van de haven. Verder is in het besluit niet toegelicht in welke opzichten de ruimtelijke onderbouwing bij de aanvraag niet deugdelijk is. Hierin is aangegeven dat de gebruikswijziging van kantoor naar speelautomatenhal geen significant effect heeft op de verkeersafwikkeling in het gebied en daarmee geen negatieve effecten veroorzaakt op de leefbaarheid in het gebied. Daarnaast is in deze ruimtelijke onderbouwing vermeld dat de verwachting is dat de theoretisch toename van de parkeerdruk op te vangen is in de huidige aanwezige openbare parkeervoorziening en de feitelijk de parkeerdruk op het openbaar terrein niet of nauwelijks zal toenemen. Ter zitting heeft het college bovendien erkend dat de stelling, dat door de verkeersaantrekkende werking van de speelautomatenhal de bereikbaarheid en verkeersafwikkeling in het geding zouden komen, niet gebaseerd is op enig verkeerskundig onderzoek. Ook vormt de maatschappelijke haalbaarheid geen onderdeel van het planologisch toetsingskader. De enkele stelling dat afbreuk wordt gedaan aan het onderscheidend karakter van de haven ten opzichte van Scheveningen-Bad is in dit kader te mager. Gelet op het vorenstaande acht de rechtbank het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.
      
    
    
      8.1
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel worden voldaan aan drie voorwaarden. Allereerst moet het gaan om een toezegging of een uitlating die de burger mag opvatten als een toezegging. Ten tweede moet de toezegging of uitlating zijn gedaan door het bestuursorgaan zelf, of door een persoon van wie de burger redelijkerwijs mocht aannemen dat die de huidige opvattingen van het bevoegde bestuursorgaan weergaf. Als derde stap moet een afweging worden gemaakt tussen de belangen van de persoon aan wie de toezegging is gedaan, de belangen van derden (zoals omwonenden of concurrenten) en de belangen van de samenleving.
      
    
    
      8.2
      In het Projectdocument is op pagina 17 vermeld dat in Den Haag op dat moment in totaal zeven speelautomatenhallen telt, waarvan vier op Scheveningen. Deze concentratie wordt niet wenselijk geacht. Door het aantal casino’s daar te verminderen ontstaat ruimte voor meer (familie)entertainment. Verder wordt vermeld dat de vergunninghouders aan de Vitalizee en de Noordelijke Boulevard bereid zijn hun speelautomatenhal te verplaatsen naar een andere locatie. Bij de vergunninghouder aan de Noordelijke Boulevard wordt gedoeld op eiseres 2.
      
    
    
      8.3
      
        De gemeenteraad heeft in de vergadering van 16 februari 2017 ingestemd met het Projectdocument en daarnaast is in die vergadering, om onder meer de verplaatsing van de speelautomatenhal van eiseres 2 mogelijk te maken, besloten dat de kaart behorende bij de Verordening op de Kansspelen wordt gewijzigd in die zin dat de vestiging van een speelautomatenhal wordt toegestaan op één van de twee op de bij de verordening behorende kaarten aangewezen gebieden. Daarbij wordt gebied 1 (Periferie), de thans bestaande locatie Scheveningen verruimd met het Havengebied. In een interne e-mail van de gemeente van 
        14 augustus 2020 is vermeld dat eiseres 2 de verruiming van het gebied waar speelautomatenhallen gevestigd kunnen worden heeft afgesproken met voormalig wethouder Revis en dat hij (lees: de nieuwe wethouder Mulder) eiseres 2 hierin tegemoet wil komen. 
      
      
    
    
      8.4
      Daarnaast heeft eiseres 2 onweersproken gesteld dat de huurovereenkomst die zij met eiser 1 heeft gesloten is voorgelegd aan de gemeente. Verder heeft eiseres 2 - eveneens onweersproken - gesteld dat verantwoordelijk wethouder Mulder tijdens de raadsvergadering op 12 oktober 2020 heeft aangegeven dat de gemeenteraad de motie die onder meer strekte tot weigering van de omgevingsvergunning, niet aan moet nemen, omdat het Havenconvenant dateert van na deze ruimtelijke ontwikkeling en deze ruimtelijke ontwikkeling dus gecontinueerd zou kunnen worden ongeacht het havenconvenant. Daarnaast zou dit volgens de wethouder gevolgen hebben voor de betrouwbaarheid van de gemeenteraad, gelet op de eerdere wijziging van het kaartje uit de Verordening op de kansspelen en de algehele projectontwikkeling van de Noordboulevard en de toegezegde verplaatsing van Scheveningen-Bad naar Scheveningen-Haven. 
      
    
    
      8.5
      Gelet op het hiervoor weergegeven samenstel van gedragingen van zowel de raad als het college en gelet op de omstandigheid dat dat de burgemeester eiseres 2 relatief kort tevoren een kansspel- en exploitatievergunning heeft verleend voor haar locatie aan de [locatie] [nummer 1] mocht eiseres 2 naar het oordeel van de rechtbank de gerechtvaardigde verwachting hebben dat haar aanvraag om een omgevingsvergunning zou worden gehonoreerd. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.1
      
        De beroepen zijn gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb en in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 
        De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat te verwachten is dat het onderzoek dat nodig is om het gebrek te herstellen zeer lang zal duren en te onzeker is wanneer dat kan worden afgerond.
      
      
    
    
      9.2
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het college zal moeten onderzoeken of de aanvraag van eiseres 2 alsnog kan worden gehonoreerd door het nemen van een afwijkingsbesluit. Daarnaast zal het college separaat een besluit moeten nemen op het door eiseres 2 bij haar aanvullende bezwaarschrift ingediende verzoek om schadevergoeding.
      
      
        10.	Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan ieder van eisers vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten.
        Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigden van eisers een beroepschrift hebben ingediend en aan de zitting hebben deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 17 juni 2021;
    - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,- aan ieder van eisers afzonderlijk moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan ieder van eisers afzonderlijk.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, rechter, in aanwezigheid van drs. 
      A.C.P. Witsiers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:1639.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:807.