ECLI:NL:RVS:2018:656, Raad van State, 28-02-2018, 201702938/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 februari 2014 heeft het college [vergunninghoudster] omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van Gebouw 5 tot horecagelegenheid met diverse functies op het perceel [locatie] te Eindhoven (hierna: het perceel).

201702938/1/A1.
    Datum uitspraak: 28 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), beiden wonend te Eindhoven,
    2.    [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te Eindhoven,
    3.    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven,
    appellanten,
    
    tegen de tussenuitspraak van 17 maart 2016 en de einduitspraak van 15 februari 2017, gerectificeerd bij uitspraak van 24 maart 2017, van de rechtbank Oost-Brabant in zaken nrs. 15/2709, 15/2053, 15/2051 en 15/2911 in het geding tussen:
    
    [partij] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 februari 2014 heeft het college [vergunninghoudster] omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van Gebouw 5 tot horecagelegenheid met diverse functies op het perceel [locatie] te Eindhoven (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 5 augustus 2015 heeft het college het door [partij] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij tussenuitspraak van 17 maart 2016 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het college in de gelegenheid gesteld het door de rechtbank in het besluit van 5 augustus 2015 geconstateerde gebrek te herstellen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen.
    
    Bij besluit van 22 april 2016 heeft het college het door [partij] en anderen tegen het besluit van 12 februari 2014 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en dat besluit, onder de aanvulling dat er ook vergunning wordt verleend voor het afwijken van de in artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening van de gemeente Eindhoven (hierna: de Bouwverordening) gestelde eis om voldoende parkeerruimte op eigen terrein te realiseren, in stand gelaten.
    
    Bij einduitspraak van 15 februari 2017, gerectificeerd bij uitspraak van 24 maart 2017, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de tegen het besluit van 5 augustus 2015 door [partij] en anderen ingestelde beroepen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de tegen het besluit van 22 april 2016 door [partij] en anderen ingestelde beroepen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 22 april 2016 in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen de tussenuitspraak en gerectificeerde einduitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld. Het college heeft tegen de einduitspraak incidenteel hoger beroep ingesteld en [vergunninghoudster] heeft tegen de tussenuitspraak en einduitspraak voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 oktober 2017, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. F.K. van den Akker, advocaat te Eindhoven, het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.M.J. Heutink, en [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.A. Mohuddy, advocaat te Breda, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het bouwplan voorziet in het verbouwen van gebouw 5 op het zogenoemde NRE-terrein tot horecagelegenheid met diverse functies. Het NRE-terrein betreft een binnenstedelijk ontwikkelingsgebied tegen het centrum van Eindhoven aan. In het gebouw zullen onder meer een café, podiumzaal en restaurant worden gerealiseerd. Het bouwplan is in strijd met het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Tongelre binnen de Ring 2007". Teneinde het bouwplan niettemin mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en negende lid van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van dit bestemmingsplan.
    
    2.    Op deze zaak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
    
    Bestemmingsplan "Tongelre binnen de Ring (NRE-terrein)"
    
    3.    De Afdeling overweegt ambtshalve dat het belang van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ontbreekt bij de inhoudelijke behandeling van hun grond dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en negende lid van bijlage II van het Bor, van het bestemmingsplan "Tongelre binnen de Ring 2007" heeft kunnen afwijken. Daartoe wordt overwogen dat de raad van de gemeente Eindhoven bij besluit van 6 juni 2017 het herziene bestemmingsplan "Tongelre binnen de Ring (NRE-terrein)" heeft vastgesteld. Bij uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:340, heeft de Afdeling dit besluit vernietigd, maar de rechtsgevolgen daarvan geheel in stand gelaten. Dit betekent dat dit bestemmingsplan door voormelde uitspraak van de Afdeling in rechte onaantastbaar is geworden. Het bouwplan is in overeenstemming met dit bestemmingsplan, zodat het belang bij de behandeling van de gronden die zich richten tegen het afwijken van het bestemmingsplan "Tongelre binnen de Ring 2007" ontbreekt.
    
    Parkeren
    
    4.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het in het herstelbesluit van 22 april 2016 niet in redelijkheid toepassing heeft kunnen geven aan de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 9 van de Beleidsregels toepassing parkeernormen gemeente Eindhoven van 24 april 2012 (hierna: de Beleidsregels). Volgens het college was de ontwikkeling van het NRE-terrein niet zodanig voorzien bij het opstellen van de Beleidsregels dat het om die reden geen gebruik heeft kunnen maken van de hardheidsclausule.
    
    4.1.    Artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening luidt:
    
        "Indien de omvang of de bestemming van een gebouw aanleiding geeft tot een te verwachten behoefte aan ruimte voor het parkeren of stallen van motorvoertuigen op meer dan twee wielen, moet in, op of onder dat gebouw dan wel op het bij het gebouw horende perceel, afhankelijk van de bestemming, grootte en bereikbaarheid per openbaar vervoer, een door burgemeester en wethouders te bepalen aantal parkeerplaatsen aanwezig zijn. Burgemeester en wethouders stellen de te hanteren parkeernorm vast, welke normen zullen worden afgekondigd."
    
        Het vierde lid luidt:    
    
        "Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning verlenen in afwijking van het bepaalde in het eerste en het derde lid:
    
    a. indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit; of
    
    b. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien. Aan het verlenen van een ontheffing kunnen burgemeester en wethouders een financiële voorwaarde verbinden."
    
        Artikel 4 van de Beleidsregels luidt:
    
        "Om in de groei en ontwikkeling van de stad in deze economisch moeilijke tijden niet te blokkeren kan voor ontwikkelingen met een parkeereis van 1,5 parkeerplaats of meer voor het deel van de parkeereis dat niet op eigen terrein kan worden opgelost voor maximaal 10 parkeerplaatsen een beroep worden gedaan op de parkeergelegenheid in de openbare ruimte. Voorwaarde hierbij is dat die parkeerruimte op de openbare weg aanwezig is op de voor de functie relevante momenten, en dat de bezettingsgraad in de nabije omgeving - inclusief de toename ten gevolge van het bouwplan - niet boven de 90% uitkomt. Er worden geen financiële vergoedingen verlangd."
    
        Artikel 9 luidt:
    
        "Het college kan voor ontwikkelingen die bijzonder waardevol zijn voor de stad, die niet passen in de genoemde ontheffingscriteria besluiten gebruik te maken van de afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)."
    
        Artikel 4:84 van de Awb luidt:
    
        "Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."
    
    4.2.    In het besluit van 22 april 2016 is het college met toepassing van artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening, gelezen in samenhang met artikel 9 van de Beleidsregels, afgeweken van de in artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening gestelde eis om voldoende parkeerruimte op eigen terrein te realiseren. De rechtbank heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hier sprake is van een ontwikkeling die bijzonder waardevol is voor de stad. Voorts heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:58, overwogen dat de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 9 van de Beleidsregels betrekking heeft op bijzondere gevallen die niet in de Beleidsregels zijn verdisconteerd. Door de verwijzing in laatstgenoemd artikel naar artikel 4:84 van de Awb dient naar het oordeel van de rechtbank sprake te zijn van een ontwikkeling die bijzonder waardevol is voor de stad, welke ontwikkeling bij het vaststellen van de Beleidsregels niet is verdisconteerd. Daarvan is geen sprake, aldus de rechtbank.
    
        Anders dan het college betoogt en anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de vraag niet of de ontwikkeling van het NRE-terrein was voorzien bij het opstellen van de Beleidsregels. In de uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, heeft de Afdeling overwogen dat zij thans - anders dan voorheen - van oordeel is dat omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet reeds daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Ook al heeft het betrokken bestuursorgaan bij het opstellen van de beleidsregel deze omstandigheden bezien, het heeft daarmee niet kunnen voorzien of deze omstandigheden alleen of tezamen in een concreet geval niettemin tot onevenredige gevolgen leiden. Het bestuursorgaan dient derhalve alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
        In het besluit van 22 april 2016 heeft het college gemotiveerd waarom er gebruik kan worden gemaakt van de twee openbare parkeergelegenheden nabij gebouw 5. Het college heeft in dat besluit niet gemotiveerd waarom sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat het handelen overeenkomstig de Beleidsregels gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de Beleidsregels te dienen doelen. De conclusie is derhalve dat de rechtbank, zij het op anderen gronden, het besluit van 22 april 2016 terecht heeft vernietigd.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 22 april 2016 in stand heeft gelaten. Daartoe voeren zij aan dat niet wordt voldaan aan de Nota Parkeernormen Eindhoven. De parkeermogelijkheden op de bestaande terreinen zijn minder groot dan door het college is gesteld. Verder is ten onrechte geen rekening gehouden met nieuwe parkeerbehoeftes die optreden als gevolg van overige ontwikkelingen die binnen het plangebied mogelijk worden gemaakt, aldus [appellant sub 1]. Volgens [appellant sub 2] heeft de rechtbank niet onderkend dat een parkeerbehoefte van 34 parkeerplaatsen voor een horecabedrijf als het onderhavige niet realistisch is.
    
    5.1.    De rechtbank heeft bij de beoordeling of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 22 april 2016 in stand kunnen worden gelaten terecht getoetst aan de op 17 mei 2016 door het college vastgestelde Nota parkeernormen Eindhoven (hierna: de Nota). Deze Nota vervangt de Nota Parkeernormen uit 2012 en de Beleidsregels. In de Nota wordt het NRE-terrein tot het centrum gerekend. Daar geldt een lagere parkeerbehoefte.
    
        De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat op grond van de Nota de parkeerbehoefte van het bouwplan uitkomt op 34 parkeerplaatsen. Dat dit aantal, zoals door [appellant sub 2] gesteld, voor een horecabedrijf met de beoogde omvang niet realistisch is, is niet nader aan de hand van een berekening onderbouwd.
    
        Volgens de Nota geldt als uitgangspunt dat voldoende parkeerplaatsen op eigen terrein worden aangelegd of gebouwd. Daarnaast kan de initiatiefnemer de parkeeropgave - onder voorwaarden - ook (deels) invullen met bestaande, maar ongebruikte private parkeerplaatsen. Verder kunnen - als nog niet op alle momenten voldoende plek beschikbaar is - beschikbare openbare parkeervoorzieningen soelaas bieden. Deze moeten zich binnen een acceptabele loopafstand bevinden. Bij kort dan wel lang parkerende bezoekers bedraagt deze afstand respectievelijk maximaal 150 en 400 m. Verder mag de bezetting van de parkeerplaatsen, inclusief het beoogde gebruik van de te realiseren functies, nooit hoger uitkomen dan 90%. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat in het openbaar gebied voldoende parkeerplaatsen voor het bouwplan beschikbaar zijn. Anders dan [appellant sub 1] stelt, behoefde het college geen rekening te houden met parkeerbehoefte als gevolg van overige ontwikkelingen die binnen het plangebied mogelijk worden gemaakt. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dient bij de aanvraag om omgevingsvergunning voor nieuwe initiatieven te worden beoordeeld of in voldoende parkeerplaatsen kan worden voorzien.
    
        Het betoog faalt.
    
    Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep [vergunninghoudster]
    
    6.    [vergunninghoudster] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat de hoger beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gegrond worden verklaard. Nu deze hoger beroepen, gelet op het voorgaande, ongegrond zullen worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van [vergunninghoudster] komen te vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking daarvan kan derhalve niet worden toegekomen.
    
    Slotoverwegingen
    
    7.    De hoger beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. De tussenuitspraak en gerectificeerde einduitspraak dienen te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2018
    
    531.