ECLI:NL:RVS:2019:1836, Raad van State, 05-06-2019, 201807057/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 mei 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Kalverdijk, nabij nummer 4 te Tuitjenhorn" vastgesteld.

201807057/1/R1.
    Datum uitspraak: 5 juni 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, wonend te Tuitjenhorn, gemeente Schagen,
    en
    de raad van de gemeente Schagen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 mei 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Kalverdijk, nabij nummer 4 te Tuitjenhorn" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en anderen en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 mei 2019, waar [appellant] en anderen, bij monde van [vier appellanten], en de raad, vertegenwoordigd door G.J. van Leeuwen, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het plan voorziet in het realiseren van twee vrijstaande woningen aan de Kalverdijk te Tuitjenhorn. De bouw van deze woningen dient ter compensatie van de sloop van de volgens de raad storende bebouwing op het perceel [locatie 1] van de initiatiefnemer [belanghebbende], op grond van de zogenoemde ruimte voor ruimte regeling. Deze regeling is gebaseerd op artikel 16 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening (hierna: PRV) van de provincie Noord-Holland, en is nader uitgewerkt in de "Uitvoeringsregeling ruimte voor ruimte 2015" (hierna: Uitvoeringsregeling).
        [appellant] en anderen zijn woonachtig nabij de Kalverdijk. Zij kunnen zich niet verenigen met het plan. Zij voeren onder meer aan dat het plan niet voldoet aan de Uitvoeringsregeling en dat onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen bij de totstandkoming van het besluit.
    Toetsingskader
    2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Kennisgevingsplicht en inspraak
    3.    [appellant] en anderen stellen dat zij ten onrechte niet langs digitale weg op de hoogte zijn gebracht van de totstandkoming van het plan, en derhalve geen mogelijkheid tot inspraak hebben gehad. De raad heeft in dit opzicht niet voldaan aan zijn publicatieplicht, aldus [appellant] en anderen. Verder voeren [appellant] en anderen aan dat [belanghebbende] ten onrechte geen kennis heeft gegeven van zijn initiatief aan omwonenden van het plangebied. [appellant] en anderen wijzen bij het voorgaande op de in de nabije toekomst verwachte inwerkingtreding van de Omgevingswet.
    3.1.    Artikel 3.8, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) luidt: "1. Op de voorbereiding van een bestemmingsplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing."
        Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.
        Ingevolge artikel 3:12, eerste lid, van de Awb geeft het bestuursorgaan, voorafgaand aan de terinzagelegging, in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp.
        Ingevolge artikel 2:14, tweede lid, van de Awb geschiedt de verzending van berichten die niet tot een of meer geadresseerden zijn gericht, niet uitsluitend elektronisch, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
        Ingevolge artikel 3, eerste lid van de bekendmakingsverordening van de gemeente Schagen worden berichten die niet tot een of meer geadresseerden zijn gericht, als bedoeld in artikel 2:14, tweede lid, van de Awb, uitsluitend elektronisch verzonden door plaatsing op de gemeentelijke website, tenzij bij of krachtens de wet anders is voorgeschreven.
    3.2.    De Afdeling stelt vast dat de bestemmingsplanprocedure volgens de regels in de Wro, het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) en de Awb is verlopen. De kennisgeving van het ontwerpplan heeft plaatsgevonden in de Staatscourant en op de internetpagina van de gemeente, conform hetgeen is bepaald in de bekendmakingsverordening. Het bieden van inspraak voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan maakt geen onderdeel uit van de in de Wro, het Bro en de Awb geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet doen van een persoonlijke kennisgeving van het ontwerpplan door de raad dan wel door [belanghebbende] als initiatiefnemer heeft dan ook geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan. Gezien het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het plan tot stand is gekomen in strijd met procedurele regels.
        Voor zover [appellant] en anderen stellen dat de Omgevingswet had moeten worden toegepast, overweegt de Afdeling dat die wet nog niet in werking is getreden. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de raad bij de procedure van de voorbereiding van het plan op de Omgevingswet had moeten vooruitlopen.
        Het betoog faalt.
    Uitvoeringsregeling
    Storendheid en ruimtelijke kwaliteit
    4.    [appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met het plan omdat het zich volgens hen niet verdraagt met de ruimte voor ruimte regeling, zoals is opgenomen in artikel 16 van de PRV, gelezen in samenhang met de Uitvoeringsregeling. Het doel van de ruimte voor ruimte regeling is volgens hen het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit door het verwijderen van storende bebouwing en het mogelijk maken van het oprichten van een of meer compensatiewoningen. [appellant] en anderen voeren aan dat de te verwijderen bebouwing op het perceel [locatie 1] geen storend karakter heeft. Voorts betogen zij dat het plan de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse niet verbetert. [appellant] en anderen voeren in dit verband aan dat de twee voorziene woningen een aanslag plegen op de unieke open plek in het lint aan de Kalverdijk. Verder hebben de gasten van de nabijgelegen camping belang bij een open plek, aldus [appellant] en anderen.
    4.1.    De raad stelt dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland de storendheid van de bebouwing reeds in 2012 heeft beoordeeld en deze bij brief van 15 juli 2015 heeft bevestigd. Voorts betoogt de raad dat met het plan een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit wordt bereikt doordat zowel het lint ter plaatse van de Kalverdijk als de hoek van de Kalverdijk en de Oosterdijk door de ontwikkeling van de compensatiewoningen wordt versterkt.
    4.2.    Artikel 16, eerste en tweede lid, van de PRV luidt:
    "1. In afwijking van het bepaalde in artikel 5c kan een bestemmingsplan voorzien in de mogelijkheid van nieuwe woningen ter compensatie van de sloop van storende agrarische bebouwing in het landelijk gebied als door deze ontwikkeling een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit wordt gerealiseerd.
    2. Gedeputeerde staten stellen nadere regels omtrent het bepaalde in het eerste lid."
        Het college van gedeputeerde staten heeft op 16 december 2014 de Uitvoeringsregeling bij wijze van nadere regels vastgesteld. Deze regeling is van toepassing op het besluit van de raad ten aanzien van het plan.
        Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling geeft een definitie van het begrip "storende bebouwing" en luidt: "Voor de toepassing van deze regeling wordt onder storende bebouwing verstaan, door bedrijfsbeëindiging of verplaatsing leegstaande of leegkomende agrarische bebouwing:
    a. die niet passend is in het landschap, […];"
        Artikel 4, eerste en derde lid, van de Uitvoeringsregeling luidt:
    "1. Het bestemmingsplan kan uitsluitend voorzien in compensatiewoningen indien een verbetering in ruimtelijke kwaliteit bereikt wordt door de verwijdering van de bebouwing in samenhang met de bouw van de compensatiewoningen.
    3. In de toelichting van het bestemmingsplan wordt een beeldkwaliteitsplan opgenomen ter onderbouwing van het gestelde in het eerste […] lid."
    4.3.    In de artikelsgewijze toelichting bij de Uitvoeringsregeling is wat betreft artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, het volgende vermeld, voor zover van belang: "Indien de verschijningsvorm en de configuratie van het perceel verstorend werkt op haar omgeving. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als belangrijke zichtlijnen in het landschap worden belemmerd,"
    4.4.    De raad heeft ter zitting toegelicht dat door de te slopen bebouwing de zichtlijnen door de agrarische bebouwing worden doorbroken. Dit sluit aan bij de strekking van de regeling, zoals die onder meer tot uiting komt in de hiervoor aangehaalde passage uit de artikelsgewijze toelichting. Voorts heeft het college van gedeputeerde staten in 2012 de bebouwing als storend beoordeeld. Dat [appellant] en anderen ten aanzien van de storendheid van de bebouwing een andere opvatting hebben, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich hier niet op heeft mogen baseren.
    4.5.    Ten aanzien van de vraag of de raad mocht concluderen dat de compenserende bebouwing op het perceel [locatie 2] in samenhang met het verwijderen van bebouwing op het perceel [locatie 1] een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit oplevert, overweegt de Afdeling het volgende.
        In bijlage 2 bij de plantoelichting is in verband met de inpassing van de nieuwe woning in de omgeving een beeldkwaliteitsplan gevoegd. Daarin is vermeld dat het straatbeeld van de Kalverdijk gekenmerkt wordt door afwisselende bebouwing en een variatie aan ruimtes en bouwvolumes, waarbij sprake is van lintvorming. De nieuwbouw voegt zich goed in de landschappelijke en stedenbouwkundige context en door de ontwikkeling neemt de herkenbaarheid van het landschap toe, aldus het beeldkwaliteitsplan. Verder is het plangebied ingesloten door stedelijke ontwikkelingen als de camping en woonbebouwing, waaruit volgt dat niet zonder meer sprake is van een "open landschap". Ter zitting heeft de raad toegelicht dat als al zou kunnen worden gesproken van een open plek, het behoud ervan minder van belang is. De ontwikkeling waarin het plan voorziet sluit aan op de ruimtelijke structuur ter plaatse en het straat- en bebouwingsbeeld blijft grotendeels intact, aldus de raad.
        In hetgeen [appellant] en anderen aanvoeren, hetgeen erop neerkomt dat zij een andere visie hebben op de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse, ziet de Afdeling, gezien het voorgaande, geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in relatie tot het verwijderen van bebouwing aan de [locatie 1] leidt tot een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit.
    4.6.    Het vorenstaande leidt de Afdeling tot het oordeel dat het plan in overeenstemming is met de ruimte voor ruimte regeling, wat betreft de beoordeling van het storende karakter van de bebouwing en de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit.
        Het betoog faalt.
    Exploitatieopzet (winstpercentage en oppervlakte)
    5.    [appellant] en anderen stellen dat de gewijzigde "Exploitatieopzet Ruimte voor Ruimte" (hierna: exploitatieopzet) onjuist is. Zij betogen dat het winstpercentage ten onrechte 4,2% bedraagt. Zij stellen dat de saneringskosten voor het perceel [locatie 1] te hoog en de grondwaarde van de percelen waarop de compensatiewoningen gerealiseerd zullen worden, te laag zijn ingeschat. Daaruit volgt dat het winstpercentage hoger uitkomt dan 5%, aldus [appellant] en anderen.
        Voorts voeren zij in het kader van de exploitatieopzet aan dat de oppervlakte van de compensatiewoningen hoger uitkomt dan het totaal van 1.718 m2. [appellant] en anderen onderbouwen dit door te stellen dat de exploitatieopzet ten onrechte uitgaat van drie nieuwe compensatiewoningen ter plaatse van de Sportlaan. In het gewijzigde initiatief betreft het echter slechts één compensatiewoning op die locatie en zijn de andere twee compensatiewoningen gepland in het plangebied.
    5.1.    De raad stelt dat de exploitatieopzet een positief resultaat laat zien van 4,2%, waarmee voldaan is aan de eis uit de Uitvoeringsregeling dat de opbrengsten niet meer dan 5% winst opleveren ten opzichte van de totale investeringen.
        Ten aanzien van de oppervlakte van de compensatiewoningen wijst de raad erop dat het binnen het project "Ruimte-voor-Ruimte Sportlaan 25-29" te Tuitjenhorn de bedoeling was om een volledige compensatie te bieden voor een drietal locaties met storende agrarische bebouwing. Aangezien het college van gedeputeerde staten het oorspronkelijke project van [belanghebbende] te grootschalig vond voor de voorziene locatie aan de Sportlaan, is het daar bij nader inzien slechts mogelijk gemaakt om één compensatiewoning te realiseren voor [belanghebbende]. De raad voert aan dat het derhalve toegestaan werd twee andere compensatiewoningen in het plangebied te realiseren. Ten aanzien van de omvang van de compensatiewoningen stelt de raad zich op het standpunt dat deze ook in de huidige opzet niet groter is dan de oppervlakte van de te slopen agrarische bebouwing.
    5.2.    Artikel 3, eerste en derde lid, van de Uitvoeringsregeling luidt:
    "1. Een bestemmingsplan kan voorzien in compensatiewoningen, mits niet meer woningen mogelijk worden gemaakt dan dat noodzakelijk is om de kosten voor het verwijderen van de storende bebouwing te compenseren.
    3. De opbrengsten uit de compensatiewoningen, grondverkoop en de waardestijging van de bestaande opstallen leveren niet meer dan 5% winst op ten opzichte van de totale investeringen."
    5.3.    Voor de beoordeling van de eis dat de initiatiefnemer niet meer dan 5% winst maakt, heeft [belanghebbende] de exploitatieopzet verstrekt aan de raad en het expertteam van de provincie, dat gemeenten en het college van gedeputeerde staten adviseert bij ontwikkelingen waarbij artikel 16 van de PRV wordt toegepast. Bij brief van 15 juli 2015 heeft het college van gedeputeerde staten aangegeven de ontwikkeling te hebben beoordeeld en dat gebleken is dat niet meer woningen worden toegestaan dan noodzakelijk is om de sloop van de bebouwing te realiseren. Uit de door het college van gedeputeerde staten beoordeelde exploitatieopzet komt naar voren dat een winstpercentage van 4,2% wordt behaald.
        Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (ECLI:NL:RVS:2018:2930) mag de raad bij de vaststelling van het plan in beginsel uitgaan van de positieve beoordeling door het college van gedeputeerde staten. Dit is pas anders op het moment dat er concrete aanknopingspunten worden aangedragen die aanleiding geven om aan deze positieve beoordeling te twijfelen. De Afdeling ziet, na kennisgeving van de exploitatieopzet, in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet van de juistheid van de positieve beoordeling van het college van gedeputeerde staten, en dus van het winstpercentage van 4,2%, heeft mogen uitgaan.
        Voor zover [appellant] en anderen hebben aangevoerd dat de in de exploitatieopzet en de brief van het college van gedeputeerde staten aangegeven oppervlakte van de compensatiewoningen onjuist is, overweegt de Afdeling dat artikel 16 van de PRV en de Uitvoeringsregeling niet voorzien in een dwingende bepaling ten aanzien van de bebouwde oppervlakte. De oppervlakte van de compensatiewoningen is als zodanig dus niet relevant voor de toepassing van de ruimte voor ruimte regeling. Dit betekent dat ook al zou de stelling van [appellant] en anderen over de oppervlakte van de compensatiewoningen op zichzelf juist zijn, dit niet kan leiden tot vernietiging van het bestemmingsplan.
        Het betoog faalt.
    Alternatieve locaties
    6.    [appellant] en anderen betogen dat alternatieve locaties voor de compensatiewoningen onvoldoende zijn onderzocht. [appellant] en anderen voegen daaraan toe dat er locaties zijn die meer voor de hand liggen dan de locatie van het plangebied.
    6.1.    De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestaat voor de conclusie dat de ontwikkeling op een alternatieve locatie zou moeten plaatsvinden. Hiertoe heeft hij aangevoerd dat de gronden waarop de compensatiewoningen gerealiseerd zullen worden in eigendom zijn van [belanghebbende]. De Afdeling betrekt hierbij hetgeen is overwogen in 4.5 over het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit. [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de alternatieven zodanige voordelen hebben dat de raad daaraan de voorkeur had moeten geven. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet voor een alternatieve locatie behoefde te worden gekozen en de raad in zoverre de locatie van het plangebied heeft mogen kiezen.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.    Het beroep is ongegrond.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek
    lid van de enkelvoudige kamer    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2019
    195-890.