ECLI:NL:RVS:2021:1792, Raad van State, 11-08-2021, 202002555/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 maart 2020 heeft de raad van de gemeente Nijmegen het bestemmingsplan "Nijmegen West - 8 (hoek Energieweg-Wolfskuilseweg)" vastgesteld. Het nieuwe bestemmingsplan is een partiële herziening, die gedeeltelijk in de plaats treedt van het op 6 maart 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Nijmegen West". Over het voorheen geldende bestemmingsplan heeft de Afdeling bij uitspraak van 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1669, uitspraak gedaan. Het plangebied wordt aan de noordzijde begrensd door de Wolfskuilseweg en wordt aan de westzijde begrensd door de Energieweg. Het pand aan de Wolfskuilseweg 279/437 ligt in het plangebied. Het pand wordt in de volksmond ook wel het "Tiemstrapand" genoemd.  De Stichting is eigenaar van het pand. Zij is voornemens om 80 woonunits in het pand te realiseren en heeft daarvoor een aanvraag om omgevingsvergunning gedaan.

202002555/1/R4.
    Datum uitspraak: 11 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    de Stichting Bewaar Wolfskuil (hierna: de Stichting), gevestigd te Nijmegen,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Nijmegen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 maart 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Nijmegen West - 8 (hoek Energieweg-Wolfskuilseweg)" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft de Stichting beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Stichting heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 juli 2021, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. C.J. Schipperus, advocaat in Wijchen, en [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.W.M. Hagelaars en mr. I.S. Termaat, advocaten in Nijmegen, vergezeld door W.J. Bloemena, ing. F. van Dorresteijn, en H.A.M. Selten, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het nieuwe bestemmingsplan is een partiële herziening, die gedeeltelijk in de plaats treedt van het op 6 maart 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Nijmegen West" (hierna: het voorheen geldende bestemmingsplan). Over het voorheen geldende bestemmingsplan heeft de Afdeling bij uitspraak van 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1669, uitspraak gedaan.
    Het plangebied wordt aan de noordzijde begrensd door de Wolfskuilseweg en wordt aan de westzijde begrensd door de Energieweg. Het pand aan de Wolfskuilseweg 279/437 (hierna: het pand) ligt in het plangebied. Het pand wordt in de volksmond ook wel het "Tiemstrapand" genoemd.
    Onder het voorheen geldende bestemmingsplan had het plangebied de bestemming "Gemengd", en was binnen deze bestemming ook wonen toegestaan als voldaan werd aan de Wet geluidhinder (hierna: Wgh). In het nieuwe bestemmingsplan is aan het grootste deel van het plangebied opnieuw de bestemming "Gemengd" toegekend. Het nieuwe bestemmingsplan wijkt af van het voorheen geldende bestemmingsplan, omdat het binnen de bestemming "Gemengd" niet langer is toegestaan om te wonen.
    2.       De Stichting is eigenaar van het pand. Zij is voornemens om 80 woonunits in het pand te realiseren en heeft daarvoor een aanvraag om omgevingsvergunning gedaan. Rechtsvoorgangers van de Stichting wilden dit ook al en hadden daarvoor een omgevingsvergunning aangevraagd. Het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen heeft geweigerd die vergunning te verlenen. Bij uitspraak van 1 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2557, heeft de Afdeling die weigering in stand gelaten.
    De Stichting kan zich niet verenigen met het nieuwe bestemmingsplan, omdat daarin de mogelijkheid om het pand te gebruiken voor bewoning is geschrapt.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Bestaand legaal gebruik
    4.       De Stichting betoogt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aanwezige bewoning niet legaal is. Daartoe voert zij aan dat vijf of zes wooneenheden voldoen aan de voorkeurswaarden van de Wgh en het gebruik daarvan daarom legaal is. De raad erkent zelf dat in ieder geval drie wooneenheden voldoen aan de voorkeurswaarden. Het bestaande gebruik is daarom legaal. Het belang van de Stichting bij het positief bestemmen van dat gebruik is groter dan het belang van de raad.
    Verder voert de Stichting aan dat geen sprake is van nieuwe planologische inzichten. In 2013 heeft de raad de locatie welbewust een woonbestemming gegeven en er is niets veranderd tussen 2013 en nu. Daarnaast heeft de raad volgens de Stichting niet aannemelijk gemaakt dat het gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd. In dat kader wijst zij erop dat uit alles blijkt dat zij er volop naar blijft streven (legale) woningen te realiseren.
    4.1.    In beginsel moet legaal bestaande bebouwing of legaal bestaand gebruik als zodanig in het bestemmingsplan worden bestemd. Indien nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen, kan uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening daarvan worden afgezien. In dat geval kan het bestaande legale bouwwerk of het legale gebruik onder het overgangsrecht worden gebracht als de raad aannemelijk maakt dat het bouwwerk op termijn zal worden verwijderd of het gebruik op termijn zal worden beëindigd. Met het overgangsrecht wordt namelijk beoogd een tijdelijke situatie te overbruggen.
    4.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat het grootste deel van de 80 wooneenheden in strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan werd gebruikt, omdat niet aan de voorkeurswaarden uit de Wgh werd voldaan. Daarnaast is ook niet in geschil dat de wooneenheden illegaal zijn gebouwd, omdat voor het bouwen van de wooneenheden geen omgevingsvergunning is verleend. De voorheen aanwezige kantoorruimten waren niet geschikt voor bewoning, onder meer omdat deze niet voldeden aan de daarvoor geldende brandveiligheidseisen van het Bouwbesluit 2012. Onder deze omstandigheden is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van legaal bestaande bebouwing of legaal bestaand gebruik dat de raad in beginsel als zodanig in het bestemmingsplan had moeten bestemmen.
    Het betoog slaagt niet.
    Goed woon- en leefklimaat
    5.       De Stichting betoogt dat de raad niet deugdelijk gemotiveerd heeft waarom ter plaatse geen goed woon- en leefklimaat gewaarborgd kan worden. Hiertoe voert zij allereerst aan dat de raad ten aanzien van de overschrijding van de voorkeurswaarden uit de Wgh, niet voldoende heeft gemotiveerd waarom "dove gevels" geen geschikt en wenselijk middel zijn om de panden toch aan de voorkeurswaarden te laten voldoen. Daarnaast voert de Stichting aan dat de raad stelt dat er sprake is van een optelsom waardoor sprake zou zijn van een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat, maar dat de raad die stelling niet heeft onderbouwd. Hierbij wijst de Stichting op het feit dat de raad in de nota van zienswijzen en de plantoelichting enkel wijst op de aanwezigheid van bedrijven, groothandel en kantoren en de ligging naast een doorgaande verkeersroute.
    5.1.    In de plantoelichting heeft de raad onder 2.1 "Geluidzone" toegelicht dat er vanwege de ligging van de planlocatie sprake is van wegverkeerslawaai en industrielawaai. Industrielawaai wordt veroorzaakt door het gezoneerde industrieterrein Nijmegen Kanaalhavens dat zich aan de overzijde van de planlocatie bevindt. De planlocatie ligt binnen de geluidzone van het gezoneerde industrieterrein. Als gevolg hiervan is de gevelbelasting van het pand (in het plangebied) dermate hoog dat de maximale grenswaarde voor industrielawaai op drie gevels wordt overschreden. Het vaststellen van hogere waarden is daardoor niet mogelijk, tenzij een overdrachtsmaatregel wordt getroffen waardoor de geluidsbelasting aan de gevel dusdanig is dat wordt voldaan aan de voorkeurswaarden dan wel dat hogere waarden kunnen worden vastgesteld.
    Ook de voorkeurswaarde voor wegverkeerslawaai wordt ruim overschreden. Realisatie van een woonvorm is alleen mogelijk als hogere waarden worden vastgesteld of als er een overdrachts-onderbrekende voorziening wordt toegepast. Ter hoogte van de planlocatie is tevens sprake van cumulatie van genoemde zoneringsplichtige geluidbronnen wegverkeerslawaai en industrielawaai. Deze redenen zorgen ervoor dat wonen op de planlocatie in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, aldus de raad.
    Onder 2.2 "Milieuzonering" heeft de raad toegelicht dat het gezoneerde industrieterrein, gelegen tegenover het plangebied binnen de bestemming "Bedrijventerrein - 2", mogelijkheden biedt voor bedrijven om zich te vestigen tot en met maximaal milieucategorie 4.2. Bij een activiteit van milieucategorie 4.2 behoort een aan te houden richtafstand van 300 m tot een rustige woonwijk. In dit geval is er sprake van 'gemengd gebied' waardoor een afstandsstap lager wordt gehanteerd, namelijk 200 m. De aspecten die zorgen voor deze afstand zijn geluid, geur, stof en gevaar. Wanneer er woningen in de milieuzone worden gebouwd, kan voor deze woningen geen goed woon- en leefklimaat worden gegarandeerd. Andersom geldt voor de bedrijven die gelegen zijn op het bedrijventerrein Kanaalhavens dat deze in hun mogelijkheden kunnen worden beperkt door het bouwen van woningen in de milieuzone, aldus de raad.
    5.2.    In het verweerschrift heeft de raad onder 13 en verder nader toegelicht dat het plangebied ten noorden wordt begrensd door de Wolfskuilseweg, die vooral met betrekking tot geluid relevant is. Ten westen wordt het plangebied begrensd door de Energieweg, die deel uitmaakt van stadsroute S100 en ook een belangrijke geluidbron vormt. Aan de andere zijde van de Energieweg ligt het gezoneerde industrieterrein Nijmegen Kanaalhavens. Het plangebied ligt binnen de 55 dB(A) contour van het gezoneerde industrieterrein.
    Op het industrieterrein Kanaalhavens zijn op circa 50 m van de grens van het plangebied en op circa 70 m van het bouwvlak, bedrijven toegestaan tot en met milieucategorie 4.2. Ter plaatse is zware industrie toegestaan, zoals bijvoorbeeld veevoerfabrieken, papierfabrieken, betonfabrieken, ijzergieterijen en het laden- en lossen van grote schepen. De toegelaten activiteiten hebben milieugevolgen in de categorieën stof, gevaar, geluid, geur en verkeer. De toegelaten bedrijfsactiviteiten hebben volgens de door Nijmegen gehanteerde Staat van bedrijfsactiviteiten een richtafstand tot gemengd gebied van 200 m, waarbij die in concrete gevallen nog groter kan zijn gelet op de aard van toegelaten inrichtingen die onder het Besluit externe veiligheid inrichtingen vallen. Op 80 m van het plangebied bevindt zich een asfaltcentrale met een puinbreker.
    Onder 31 en verder van het verweerschrift heeft de raad nader toegelicht dat hij zich ervan heeft vergewist dat de richtafstand, die is gebaseerd op de VNG-publicatie "Bedrijven en milieuzonering" (hierna: VNG-brochure), indicatief is. Het verschil in afstand tussen het plangebied en het bedrijventerrein enerzijds, en de richtafstanden anderzijds is echter zodanig groot (een factor 4), dat in redelijkheid mag worden aangenomen dat er geen goed woon- en leefklimaat ter plaatse van het pand is. Daarbij speelt niet alleen geluid een rol, maar zijn ook de overige milieuaspecten van belang. Het feit dat met dove gevels geluidhinder in de woningen kan worden beperkt, betekent dus niet dat er een goed woon- en leefklimaat is, nog daargelaten dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening bij het aspect geluid niet alleen rekening is gehouden met de eisen uit de Wgh. De raad heeft niet alleen gekeken naar het woon- en leefklimaat in de woningen, maar ook naar de woonomgeving als zodanig. Het pand ligt ruim binnen de 55 dB(A) contour die van toepassing is rondom het gezoneerde industrieterrein, aldus de raad.
    5.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld onder 2.7.4 van de uitspraak van 25 juni 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH7186), zijn de afstanden uit de VNG-brochure bedoeld voor nieuwe situaties en niet voor de toetsing van bestaande situaties. In bestaande situaties kan de brochure evenwel een indicatie geven van de mate van hinder bij bestaande conflictsituaties.
    Ter plaatse van het plangebied is sprake van een bestaande planologische situatie omdat het voorheen geldende bestemmingsplan wonen, onder voorwaarden, mogelijk maakte.
    5.4.    Op het naast het plangebied gelegen industrieterrein Nijmegen Kanaalhavens zijn bedrijven van milieucategorie 4.2 toegestaan. Niet in geschil is dat de op de VNG-brochure gebaseerde richtafstand tot bedrijven van milieucategorie 4.2 200 m bedraagt. In dit geval is de afstand van het plangebied tot het industrieterrein Nijmegen Kanaalhavens ongeveer 50 m. Gelet op die relatief korte afstand heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bestemming "Wonen" in het plangebied niet verenigbaar is met een goed woon- en leefklimaat. De raad heeft zijn standpunt ook voldoende gemotiveerd en daarbij niet alleen gekeken naar het aspect geluid, maar ook naar andere hinderaspecten.
    Dat er mogelijk aan de voorkeurswaarden uit de Wgh kan worden voldaan door het gebruik van een dove gevel, maakt niet dat er wel een goed woon- en leefklimaat is, alleen al omdat een goed woon- en leefklimaat behalve op geluidhinder ook moet worden beoordeeld aan de hand van andere hinderaspecten.
    Het betoog slaagt niet.
    Rekening houden met initiatieven
    6.       De Stichting betoogt verder dat de raad koste wat kost wil voorkomen dat het pand wordt bewoond. Daarbij wijst zij op de lopende  procedures over twee vergunningaanvragen voor het realiseren van wooneenheden in het pand. Alle initiatieven om tot een legale situatie te komen, worden resoluut door de gemeente afgewezen, aldus de Stichting.
    6.1.    In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met een particulier initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling als dat initiatief voldoende concreet is, tijdig aan hem kenbaar is gemaakt en hij op het moment van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan beoordelen.
    6.2.    De raad stelt zich in de toelichting bij het bestemmingsplan op het standpunt dat hij zich bij de afweging terdege rekenschap heeft gegeven van de plannen van de eigenaren om woningen te realiseren. Tot nog toe hebben de (opvolgende) eigenaren tot twee keer toe een aanvraag ingediend voor de gewenste verbouwing die niet kon worden vergund, onder andere omdat niet aan de geluideisen kon worden voldaan. Op dit moment is een derde aanvraag in procedure, die tot uitgangspunt neemt dat aan alle zijden van het pand dove gevels worden gerealiseerd. Hoewel het vigerende bestemmingsplan dat toestaat, vindt de raad een pand met aan vier zijden dove gevels een onwenselijke ontwikkeling. Indien en voor zover de nu in procedure zijnde aanvraag tot vergunningverlening leidt, kan daarmee bij de vaststelling van het toekomstig bestemmingsplan eventueel rekening worden gehouden.
    6.3.    Uit de toelichting bij het bestemmingsplan en het verweerschrift volgt dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan rekening heeft gehouden met de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het realiseren van wooneenheden in het pand. Gelet op wat onder 5.4 is overwogen, heeft de raad deugdelijk gemotiveerd waarom het gelet op de verschillende hinderaspecten in verband met het naastgelegen industrieterrein en het weggeluid niet wenselijk is om in het pand bewoning toe te staan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad daarom in de concrete plannen van de Stichting in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om de woonbestemming te behouden.
    Het betoog slaagt niet.
    Gebruiksmogelijkheden pand
    7.       De Stichting betoogt dat de raad niet heeft onderkend dat de resterende bestemmingsmogelijkheden geen mogelijkheden meer bieden om het pand te exploiteren als kantoor. Er is geen marktvraag naar deze kantoorruimte en ook andere (meer bedrijfsmatige) functies zijn niet reëel (meer). Het plangebied is gelet op de ligging ten opzichte van het centrum van Nijmegen, NS stations en ver van andere centrumvoorzieningen niet geschikt voor kantoorruimten. In dit kader wijst de Stichting op twee rapporten van Ecorys van 20 oktober 2016 en 22 oktober 2019 die de gemeente Arnhem en de gemeente Nijmegen hebben laten opstellen over de kantorenmarkt in de regio Arnhem-Nijmegen en een advies van het Intergemeentelijk Overleg Werklocaties van 28 februari 2020. Het pand transformeren naar een bedrijfspand is volgens de Stichting ook weinig realistisch, omdat er door de nabijheid van een woonwijk alleen een activiteit in een lage milieuklasse kan worden ontplooid en daarvoor het pand geheel gesloopt zal moeten worden.
    7.1.    Artikel 2 van de planregels van het nieuwe bestemmingsplan luidt:
    "De regels behorende bij de bestemming Gemengd uit het bestemmingsplan Nijmegen West (NL.IMRO.0268.BP11000-VG02) zijn onverminderd van toepassing voor de onderhavige partiële herziening, met dien verstande dat de volgende aanvullingen en wijzigingen zijn aangebracht:
    in artikel 10.1 lid a. wordt de functie 'wonen' alsmede onzelfstandige woonvormen binnen maatschappelijke voorzieningen geschrapt. Hierdoor komt dit lid als volgt te luiden:
    'bedrijven, kantoren, dienstverlening en maatschappelijke voorzieningen, met dien verstande dat:
    1. onzelfstandige woonvormen niet zijn toegestaan;
    2. nieuwe geluidsgevoelige functies alleen zijn toegestaan voor zover voldaan wordt aan de Wet geluidhinder’."
    7.2.    Uit de rapporten van Ecorys van 20 oktober 2016 en 22 oktober 2019 en het Intergemeentelijk Overleg Werklocaties van 28 februari 2020 volgt dat op dit moment geen evenwicht bestaat tussen vraag en aanbod van kantoren op centrumlocaties en de schrapopgave als het gaat om kantoren op bedrijventerreinen, zodat in de toekomst wordt beoogd om meer in te zetten op het realiseren van kantoorruimten op centrumlocaties. Naar het oordeel van de Afdeling volgt hieruit niet dat locaties buiten het centrum niet geschikt zijn voor de vestiging van kantoorruimten.
    De Afdeling ziet daarnaast geen concrete aanknopingspunten voor het oordeel dat het pand niet gebruikt kan worden voor de andere toegestane functies. Het is mogelijk dat daaraan bepaalde kosten zijn verbonden, maar dat hangt mede samen met de illegale verbouwing van het pand. De Stichting wist dat die verbouwing illegaal was en wist ten tijde van de verwerving van het pand ook dat de raad de onder voorwaarden toegestane woonfunctie wilde schrappen.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    8.       De Stichting betoogt dat de raad met de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door wonen in het pand niet langer mogelijk te maken. Daartoe voert zij aan dat ook bij de vergelijkbare projecten "Taliagebouw" en "Handelskade" sprake is van een hoog niveau van verkeerslawaai. Het Taliagebouw is ook bij het Centraal Station van Nijmegen gelegen, wat veel lawaai veroorzaakt.
    Daarnaast voert de Stichting aan dat ten aanzien van het gebouw "Sancta Maria" geldt dat de raad voor dit project een glazen gevel voor de gewone gevel overweegt als een aanvaardbare oplossing voor geluidafscherming.
    Ook is de situatie rondom de Wolfskuilseweg gebruikelijk op tal van andere plaatsen in Nijmegen, zodat volgens de Stichting sprake is van een gebruikelijke woon- en leefomgeving.
    8.1.    In het verweerschrift heeft de raad toegelicht dat voor de projecten  "Taliagebouw" en "Handelskade" geldt dat die niet op korte afstand van een gezoneerd industrieterrein liggen. Voor "Sancta Maria" geldt dat de afstand tot het bedrijventerrein, en zeker het gedeelte daarvan waar bedrijven van categorie 4.2 zijn toegestaan, veel groter is dan in de situatie van de Stichting. Bovendien gaat het daar niet om de bestemming wonen, maar om een maatschappelijke bestemming, wat een ander afwegingskader met zich brengt, aldus de raad.
    8.2.    Gelet op deze toelichting heeft de raad deugdelijk gemotiveerd dat de projecten "Taliagebouw", "Handelskade" en "Sancta Maria" geen gevallen zijn die gelijk zijn aan dat van de Stichting.
    De stelling dat de situatie in het plangebied gebruikelijk is in Nijmegen, leidt niet tot een ander oordeel, alleen al omdat de Stichting geen plekken heeft genoemd waar zowel op 50 m afstand van een woonwijk bedrijfsactiviteiten van milieucategorie 4.2 zijn toegestaan, als waar de geluidwaarden voor industrielawaai en wegverkeerslawaai worden overschreden.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 11 augustus 2021
    457-972.