ECLI:NL:RVS:2021:1572, Raad van State, 20-07-2021, 202101118/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 augustus 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven Lock &amp; Fly gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de percelen Luchthavenweg 47A tot en met 49F in Strijp voor de exploitatie van een parkeerterrein te beëindigen en beëindigd te houden, onder verbeurte van een dwangsom van € 10.000,- per week, met een maximum van € 120.000,-. Het college is op basis van controles tot de conclusie gekomen dat de percelen worden gebruikt om bedrijfsmatig parkeerplaatsen aan te bieden. Volgens het college is dat in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Eindhoven Airport". Het college heeft daarom Lock &amp; Fly onder oplegging van een dwangsom gelast het betreffende gebruik te staken en gestaakt te houden. Lock &amp; Fly betwist dat ter plaatse sprake is van exploitatie van een bedrijfsmatig parkeerterrein.

202101118/2/R2.
    Datum uitspraak: 20 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek van [Lock & Fly] te Waalre, om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) hangende het hoger beroep van:
    Lock & Fly,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant van 24 december 2020 in zaken nrs. 20/2654 en 20/3258 in het geding tussen:
    Lock & Fly
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 augustus 2020 heeft het college Lock & Fly gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de percelen Luchthavenweg 47A tot en met 49F in Strijp voor de exploitatie van een parkeerterrein te beëindigen en beëindigd te houden, onder verbeurte van een dwangsom van € 10.000,- per week, met een maximum van € 120.000,-.
    Bij besluit van 16 november 2020 heeft het college het door Lock & Fly daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard wat betreft de omschrijving van de last ten aanzien van de reclame-uitingen en die omschrijving aangescherpt. Voor het overige heeft het de last in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 24 december 2020 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: de rechtbank) het door Lock & Fly daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Lock & Fly hoger beroep ingesteld.
    Lock & Fly heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en Lock & Fly hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 25 mei 2021, waar Lock & Fly, vertegenwoordigd door mr. M.J.G. Pennings, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.I. van Term en mr. R. van der Molen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       Het college is op basis van controles tot de conclusie gekomen dat de percelen worden gebruikt om bedrijfsmatig parkeerplaatsen aan te bieden. Volgens het college is dat in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Eindhoven Airport". Het college heeft daarom Lock & Fly onder oplegging van een dwangsom gelast het betreffende gebruik te staken en gestaakt te houden.
    3.       Lock & Fly betwist dat ter plaatse sprake is van exploitatie van een bedrijfsmatig parkeerterrein.
    Hij voert daartoe aan dat Lock & Fly bedrijfs- en kantoorruimten aan derden verhuurt, met bijbehorende parkeerplaatsen. Op het overige deel van zijn perceel biedt hij een pakket van diensten aan aan - veelal - reizigers die gebruik maken van Eindhoven Airport, waaronder bagagekluizen, post- en pakketkluizen en lockers, flexibele werkplekken, kantoorkamers en vergaderruimten en een Shop & Collect Airport service. De bezoekers en huurders van Lock & Fly kunnen volgens hem uitsluitend en gratis gebruik maken van een ter plaatse gelegen parkeerplaats indien zij een andere dienst van Lock & Fly afnemen. Omdat parkeren slechts onderdeel uitmaakt van het dienstenaanbod ter plaatse en dan ook nog alleen als andere diensten worden afgenomen, had de rechtbank volgens hem tot de conclusie moeten komen dat geen sprake is van een parkeerbedrijf dat door Lock & Fly wordt gedreven. De rechtbank heeft bij haar definitie van bedrijfsmatig parkeerterrein ten onrechte als nieuw criterium 'een accent op parkeren' gehanteerd.
    Volgens Lock & Fly heeft de rechtbank bovendien ten onrechte geoordeeld dat de last uitvoerbaar en handhaafbaar is. De rechtbank is volgens hem op deze punten ten onrechte en zonder nadere motivering afgeweken van eerdere uitspraken met betrekking tot commercieel parkeren.
    Het besluit tot handhaving strijdt volgens Lock & Fly ten slotte met het verbod van misbruik van bevoegdheid en het verbod van rechtsongelijkheid en willekeur, omdat daaraan het motief van het college ten grondslag ligt dat het de grond wil onteigenen voor de aanleg van een gemeentelijk parkeerterrein en dat bij de exploitanten van andere commerciële parkeerterreinen in de directe omgeving niet wordt gehandhaafd.
    4.       Ingevolge het bestemmingsplan hebben de gronden de bestemmingen "Bedrijf - 3" en "Groen".
    Artikel 5.1 van de planregels bevat de bestemmingsomschrijving van deze gronden.
    De voor Bedrijf - 3 aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. bedrijven genoemd in de Lijst van bedrijfsactiviteiten behorende tot de categorieën 3.1 en 3.2 op een bouwperceel van tenminste 1.000 m2, met uitzondering van geluidszoneringsplichtige inrichtingen, risicovolle inrichtingen, zelfstandige kantoorvestigingen en detailhandel en voor zover de afstanden voor de aspecten geur en stof zoals genoemd in de Lijst van bedrijfsactiviteiten niet meer bedraagt dan 50 meter;
    b. productiegebonden detailhandel deel uitmakende van bedrijven vermeld onder a., met uitzondering van detailhandel in voedings - en genotmiddelen;
    c. kantooractiviteiten, voor zover onderdeel uitmakend van en ondergeschikt aan de ter plaatse gevestigde bedrijven onder a.;
    d. ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel volumineus' tevens voor detailhandel in volumineuze goederen, waarbij uitsluitend abc goederen zijn toegestaan;
    e. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - 3 - 1' tevens voor een bedrijf genoemd in de Lijst van bedrijfsactiviteiten onder SBI code 531, 532, waarbij het bestaande bedrijfsvloeroppervlak maximaal 10% mag worden uitgebreid;
    f. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - 3 - 2' tevens voor een bedrijf genoemd in de Lijst van bedrijfsactiviteiten onder SBI code 791, waarbij het bestaande bedrijfsvloeroppervlak maximaal 10% mag worden uitgebreid;
    g. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - 3 - 3' tevens voor zelfstandig kantoor kleiner dan 1.500 m2 bedrijfsvloeroppervlak, waarbij het bestaande bedrijfsvloeroppervlak maximaal 10% mag worden uitgebreid;
    […].
    met de daarbij behorende:
    k. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
    l. buitenopslag, met uitzondering van organisch afval. Opslag van A- B- en C-hout in de buitenlucht is wel toegestaan;
    m. erven en terreinen;
    n. groenvoorzieningen;
    o. infrastructurele voorzieningen;
    p. nutsvoorzieningen;
    q. parkeervoorzieningen;
    r. waterhuishoudkundige voorzieningen met uitzondering van waterpartijen in de vorm van waterlopen, vijvers en open bassins.
    Artikel 5.5.2 onder i, van de planregels luidt: Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, zoals vermeld in lid 5.1, wordt in ieder geval gerekend:
    […];
    i. het gebruik, in gebruik geven of laten gebruiken van gronden en/of bouwwerken en/of gebouwen ten behoeve van een parkeerbedrijf. (…)
    In artikel 1.55 van de planregels is ‘parkeerbedrijf’ als volgt gedefinieerd: "het bedrijfsmatig aanbieden van parkeerplaatsen in een bebouwde voorziening of op een onbebouwde voorziening, anders dan voor werknemers en bezoekers van het eigen bedrijf. Het betreft in ieder geval autoparkeerterreinen en/of parkeergarages met SBI code 5221 (SBI-2008)."
    Voorlopig rechtmatigheidsoordeel
    Bevoegdheid tot handhaving
    5.       De voorzieningenrechter is met de rechtbank van oordeel dat met het aanbieden van bagagekluizen, flexwerkplekken en andere diensten voor een langere periode dan één dag, in combinatie met het aanbieden van een parkeerplaats met het oog op het reizen van of naar Eindhoven Airport, het accent ligt op het uitoefenen van een parkeerbedrijf als bedoeld in de planregels. De rechtbank heeft hierbij naar oordeel van de voorzieningenrechter terecht onderscheid gemaakt tussen de situatie waarin een klant daadwerkelijk gebruik maakt van de diensten die door Lock & Fly worden aangeboden als een flexwerkplek en de auto slechts zolang parkeert als hij daarvan gebruik maakt, en de situatie waarin een klant de auto langdurig laat staan en van die diensten niet of nauwelijks daadwerkelijk gebruik maakt, zodat die diensten in economisch opzicht ondergeschikt moeten worden geacht aan het parkeren.
    In dat laatste geval is ook naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter sprake van een parkeerbedrijf omdat het accent dan ligt op parkeren en niet op de andere diensten.
    Mede gezien de locatie van de parkeerplaatsen, op loopafstand van het vliegveld, is naar voorlopig oordeel in dat geval aannemelijk dat het hoofddoel van de bezoekers zal zijn gelegen in het verkrijgen van een parkeerplaats ten behoeve van een vlucht.
    Met de rechtbank oordeelt de voorzieningenrechter dan ook dat in dat geval sprake is van een overtreding waartegen het college in beginsel bevoegd is handhavend op te treden. Anders dan Lock & Fly betoogt, is het aantal parkeerplaatsen waarvan het college bij het dwangsombesluit is uitgegaan, niet van belang. Het gaat om het gebruik van parkeerplaatsen dat niet is toegestaan en niet om een aantal.
    Het betoog kan niet slagen.
    Uitvoerbaarheid en controleerbaarheid van de last
    6.       De voorzieningenrechter ziet in het aangevoerde vooralsnog geen grond voor het oordeel dat de last niet uitvoerbaar en niet handhaafbaar zou zijn. Vast staat dat Lock & Fly zich moet onthouden van het exploiteren van een autoparkeerterrein als bedoeld in de planregels.
    Met de rechtbank is de voorzieningenrechter van oordeel dat door het college voldoende suggesties zijn gedaan om het verbeuren van een dwangsom te voorkomen. Daarbij kan worden gedacht aan het overleggen van afschriften van huurovereenkomsten en kwitanties betreffende de huur van flexwerkplekken en het gebruik van de andere diensten van Lock & Fly, in combinatie met het registreren van de kentekens van auto’s die op het terrein staan. Op deze manier kan Lock & Fly aantonen met welk doel en hoe lang een auto ter plaatse geparkeerd staat. Het college zal moeten aantonen dat de eigenaar van de auto langdurig afwezig is en kennelijk dus geen of alleen een ondergeschikt gebruik maakt van de andere faciliteiten van Lock & Fly, maar van het parkeerterrein ten behoeve van een vlucht. De voorzieningenrechter onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat de lat voor het bewijs voor het college daarmee hoog ligt, maar niet te hoog. Niet valt in te zien dat het voor het college onmogelijk zal zijn om overtreding van de last vast te stellen.
    Het betoog faalt.
    Strijd met eerdere uitspraken
    7.       Vooralsnog ziet de voorzieningenrechter niet in dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte en zonder toereikende motivering is afgeweken van eerdere uitspraken met betrekking tot commercieel parkeren. Dit betoog faalt.
    Strijd met algemene beginselen
    8.       De voorzieningenrechter ziet in het aangevoerde ten slotte geen grond voor het oordeel dat het handhavingsbesluit strijdt met het verbod van misbruik van bevoegdheid of het verbod van rechtsongelijkheid en willekeur. Naar het college op de zitting onweersproken heeft gesteld, ziet het besluit  niet op de perceelsgedeelten die van Lock & Fly O.G. onteigend worden en staat het los van de onteigeningsprocedure. Ter ondersteuning van het betoog dat het voornemen tot onteigening niet aan het handhavingsbesluit ten grondslag ligt, heeft het college er ter zitting nog op gewezen dat het met betrekking tot de rechtsvoorganger van Lock & Fly, H.P.M. Onroerend Goed B.V, in 2012 al een handhavingsbesluit had genomen, ruim voordat het voornemen tot onteigening van een deel van de gronden van Lock & Fly ontstond.
    Het college heeft voorts op de zitting verklaard dat het al sinds 2012 bezig is met onderzoek naar de parkeeractiviteiten van de verschillende bedrijven op het terrein aan de Luchthavenweg, om zo nodig tot handhaving over te gaan. Vanwege de daarbij gehanteerde prioritering is met het bedrijf van Lock & Fly gestart. Van rechtsongelijkheid of willekeur is volgens het college geen sprake. De voorzieningenrechter acht dit prioriteringsbeleid niet onredelijk.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.       Gezien het voorgaande ligt naar het oordeel van de voorzieningenrechter in het door Lock & Fly aangevoerde onvoldoende grond voor twijfel aan de juistheid van de uitspraak van de rechtbank. In wat Lock & Fly heeft aangevoerd wordt dan ook geen grond gevonden voor het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2021
    240.