ECLI:NL:RVS:2008:BE8816, Raad van State, 20-08-2008, 200709122/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 oktober 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Veghel (hierna: het college) aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer.

200709122/1.
      Datum uitspraak: 20 augustus 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Veghel,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 oktober 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Veghel (hierna: het college) aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
    
    Bij besluit van 6 maart 2007 heeft het college aan [appellante] opnieuw een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Voorts heeft het college bij dit besluit aan [appellante] een preventieve last onder dwangsom opgelegd vanwege gevaar van een overtreding van dit artikel elders.
    
    Bij besluit van 27 november 2007 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 3 oktober 2006 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en het tegen het besluit van 6 maart 2007 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 december 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 16 januari 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 29 mei 2008 heeft het college het besluit van 27 november 2007 gewijzigd.
    
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.J. Wevers, advocaat te Boxtel, M. Boekhoff en ir. A.B.M. Meekes, en het college, vertegenwoordigd door T.J.M. Bockting, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd, omdat met de opslag van 200 tot 300 m3 maaisel naar zijn mening artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt overtreden. Het college heeft eveneens een preventieve last onder dwangsom opgelegd, omdat volgens het college het gevaar bestaat dat de opslag van het maaisel naar een ander perceel wordt verplaatst, waarmee eveneens een overtreding van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer zou plaatsvinden.
    
    Bij besluit van 29 mei 2008 heeft het college het bestreden besluit van 27 november 2007 onder meer - voor zover thans van belang - gewijzigd in die zin dat het college de hoogte van de dwangsommen zoals vastgesteld bij het besluit van 6 maart 2007 heeft aangepast. Het beroep wordt op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 29 mei 2008, omdat dit besluit niet aan het beroep tegemoet komt.
    
    Niet is gebleken dat [appellante] nog enig procesbelang heeft bij een afzonderlijke inhoudelijke beoordeling van het besluit van 27 november 2007 wat betreft de hoogte van de dwangsommen, naast een inhoudelijke beoordeling van het besluit van 29 mei 2008. Gelet hierop is het beroep, voor zover dit is gericht tegen het besluit van 27 november 2007 wat betreft de hoogte van de dwangsommen, niet-ontvankelijk.
    
    2.2. [appellante] betoogt dat het college haar bezwaar tegen het besluit van 3 oktober 2006 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hiertoe voert zij aan dat het college haar brief van 5 oktober 2006 ten onrechte niet als bezwaarschrift heeft aangemerkt. Verder stelt zij dat voor zover de brief niet aan alle vereisten als genoemd in artikel 6:5 van de Algemene wet bestuursrecht voldeed, het college haar ten onrechte niet de mogelijkheid heeft geboden om dit verzuim te herstellen. Haar brief van 10 maart 2007 moet volgens [appellante] als een aanvulling op haar bezwaarschrift van 5 oktober 2006 worden aangemerkt.
    
    2.2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellante] eerst buiten de daarvoor geldende termijn - bij brief van 10 maart 2007, bij het college ingekomen op 20 maart 2007 - bezwaar heeft gemaakt, zodat het bezwaar niet-ontvankelijk is. De brief van 5 oktober 2006 kan volgens het college niet als een bezwaarschrift tegen het besluit van 3 oktober 2006 worden aangemerkt.
    
    2.2.2. Ter beantwoording staat de vraag of de brief van [appellante] van 5 oktober 2006 als bezwaarschrift tegen het besluit van het college van 3 oktober 2006 moet worden aangemerkt. Niet in geschil is dat indien dit niet het geval is, [appellante] - bij brief van 10 maart 2007 - buiten de wettelijke termijn, als bedoeld in artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht, bezwaar heeft gemaakt, deze termijnoverschrijding niet verschoonbaar is en het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    De Afdeling stelt vast dat in de brief van 5 oktober 2006 niet is vermeld dat bezwaar wordt gemaakt tegen het besluit van 3 oktober 2006. De brief bevat slechts een weergave van een gesprek tussen een ambtenaar van de gemeente en [appellante]. Uit de brief kan niet worden opgemaakt dat hiermee is beoogd een bezwaarschrift in te dienen. Bovendien worden geen bezwaargronden in de brief vermeld. Overigens kon voor [appellante] binnen de bezwaartermijn duidelijk zijn dat haar brief van 5 oktober 2006 niet werd aangemerkt als bezwaarschrift, aangezien in een e-mailbericht van 9 november 2006 een ambtenaar van de gemeente [appellante] er uitdrukkelijk op heeft gewezen dat tot en met 14 november 2006 bezwaar kon worden ingediend tegen het besluit van 3 oktober 2006.
    
    Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de brief van 5 oktober 2006 niet als bezwaarschrift kon worden aangemerkt. Het college hoefde daarom [appellante] niet in de gelegenheid te stellen om een eventueel verzuim te herstellen. De beroepsgrond faalt.
    
    2.3. [appellante] stelt dat het college haar ten onrechte niet heeft betrokken bij de vraagstelling in het kader van de door het college aan de VROM-inspectie en Senter Novem gevraagde adviezen, waardoor niet is voldaan aan de artikelen 3:2 en 3:7, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Verder betoogt zij dat deze adviezen niet voldoen aan de daarvoor geldende vereisten.
    
    2.3.1. In dit geval heeft het college - op informele basis nu de VROM-inspectie en Senter-Novem in dit geval niet bij of krachtens wettelijk voorschrift zijn belast met een dergelijke taak - advies ingewonnen over de vraag of het desbetreffende maaisel als afvalstof moet worden aangemerkt. Artikel 3:7, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is op de door de VROM-inspectie en Senter-Novem uitgebrachte adviezen niet van toepassing. Door [appellante] niet te betrekken bij deze adviezen is niet gehandeld in strijd met enige bepaling uit de Algemene wet bestuursrecht. Er bestaat in hetgeen [appellante] aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat het college deze adviezen niet mede bij zijn besluitvorming mocht betrekken. De beroepsgrond faalt.
    
    2.4. [appellante] betoogt dat het college ten onrechte een last onder dwangsom aan haar heeft opgelegd. Zij betwist dat zich een overtreding van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer heeft voorgedaan, aangezien het door haar opgeslagen maaisel niet als afvalstof moet worden aangemerkt. Hiertoe voert zij aan dat het college er ten onrechte van uitgaat dat Staatsbosbeheer, die eigenaar is van de door haar gemaaide natte graslanden, als houder van het maaisel moet worden aangemerkt. Zij stelt dat het maaisel pas ontstaat op het moment dat de natte graslanden worden gemaaid. Nu [appellante] de graslanden heeft gemaaid is zij als houder van het maaisel aan te merken. In dit verband voert zij aan dat zij het gras heeft gemaaid met het doel om dit gras als veevoeder te gebruiken, zodat het maaisel zonder voorafgaande bewerking kan worden hergebruikt en om die reden niet als afvalstof kan worden aangemerkt.
    
    2.4.1. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder afvalstoffen verstaan: alle stoffen, preparaten of producten die behoren tot de categorieën die zijn genoemd in bijlage I bij richtlijn nr. 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen (hierna: de Kaderrichtlijn), waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen .
    
    Ingevolge artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het verboden om zich van afvalstoffen te ontdoen door deze - al dan niet in verpakking - buiten een inrichting te storten, anderszins op of in te bodem te brengen of te verbranden.
    
    2.4.2. Vaststaat dat Staatsbosbeheer eigenaar is van de desbetreffende natte graslanden en dat Staatsbosbeheer [appellante] opdracht heeft gegeven om deze graslanden te maaien. Aangezien Staatsbosbeheer eigenaar is van de gemaaide natte graslanden, is Staatsbosbeheer als houder van het maaisel aan te merken. Vaststaat dat Staatsbosbeheer zich van dit maaisel ontdoet. Gelet hierop moet het maaisel als afvalstof worden aangemerkt. Dat het maaisel feitelijk pas ontstaat op het moment dat het gras wordt gemaaid, doet hier niet aan af. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het maaisel dat afkomstig is van de natte graslanden, als afvalstof moet worden aangemerkt. Anders dan [appellante] aanvoert is hiervoor geen technisch onderzoek naar het maaisel noodzakelijk. Gelet op het vorenstaande behoeft de vraag of het maaisel zonder voorafgaande bewerking door [appellante] kan worden hergebruikt geen bespreking. De beroepsgrond faalt.
    
    2.5. Niet in geschil is dat het maaisel buiten een inrichting is gestort dan wel anderszins op de bodem is gebracht, zodat is gehandeld in strijd met artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Het college kon daarom ter zake handhavend optreden.
    
    2.6. [appellante] betoogt dat ten onrechte aan haar een last onder dwangsom is opgelegd aangezien zij niet als overtreder kan worden aangemerkt. In dit verband voert zij aan dat niet zij maar degene die de opdracht heeft gegeven om de graslanden te maaien als overtreder moet worden aangemerkt, nu de opdrachtgever - gelet op de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2002, in zaak nr. 200102807/1 - als eindverantwoordelijke in juridische zin is te beschouwen.
    
    2.6.1. Als overtreder in de zin van artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is slechts aan te merken degene die het te handhaven voorschrift daadwerkelijk schendt. Voorts kan een last onder dwangsom enkel worden opgelegd aan de overtreder voor zover hij het in zijn macht heeft de overtreding van het wettelijk voorschrift te beëindigen. Wie de opdracht heeft gegeven om de graslanden te maaien is voor de vraag wie als overtreder van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer moet worden aangemerkt niet relevant. Vaststaat dat [appellante] het maaisel op het perceel waar het is opgeslagen heeft gebracht en dat zij degene is die het in haar macht heeft om deze overtreding te beëindigen. Het college heeft [appellante] terecht als overtreder aangemerkt en aan haar de last onder dwangsom opgelegd. De beroepsgrond faalt.
    
    2.7. [appellante] betoogt dat er ten onrechte een preventieve last onder dwangsom is opgelegd, aangezien er volgens haar geen aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid bestond dat het maaisel op een ander perceel binnen de gemeente Veghel zou worden opgeslagen.
    
    2.7.1. Een besluit tot het opleggen van een preventieve last kan slechts worden genomen wanneer het gaat om een gevaar van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden, indien die overtreding in het besluit kan worden omschreven met die mate van duidelijkheid die uit het oogpunt van rechtszekerheid is vereist.
    
    2.7.2. Het college heeft de preventieve last opgelegd ter voorkoming van overtreding van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer op een ander perceel binnen de gemeente Veghel dan het perceel waar al overtreding van dit artikel plaatsvindt. Volgens het college is uit telefonisch contact met de adviseur van [appellante] op 15 februari 2007 gebleken dat [appellante] van plan was om het maaisel te verplaatsen naar een ander perceel binnen de gemeente Veghel. In hetgeen [appellante] aanvoert bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op dit standpunt heeft mogen stellen. Verder heeft het college voldoende duidelijk omschreven ten aanzien van welke overtreding de preventieve last is opgelegd. Het college heeft zich dan ook op het standpunt mogen stellen dat overtreding van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer op een ander perceel binnen de gemeente Veghel met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zou plaatsvinden. Het college was daarom bevoegd om een preventieve last onder dwangsom op te leggen. De beroepsgrond faalt.
    
    2.8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.9. [appellante] betoogt dat het college van handhavend optreden had moeten afzien, nu er concreet uitzicht is op legalisatie. Hiertoe voert zij aan dat het maaisel binnen een inrichting kan worden opgeslagen, waardoor de overtreding zal worden beëindigd. Verder voert zij aan dat het gebruik van bermmaaisel als veevoeder in de provincie Gelderland reeds is gelegaliseerd.
    
    2.9.1. Concreet uitzicht op legalisatie betekent dat er uitzicht is dat de geconstateerde overtreding op korte termijn zal worden gelegaliseerd. Door het maaisel van buiten een inrichting te verplaatsen naar een opslag binnen een inrichting vindt er geen legalisering, maar opheffing dan wel verplaatsing van de overtreding plaats. Voorts is voor de vraag of er concreet uitzicht op legalisatie bestaat, anders dan [appellante] betoogt, niet van belang of het maaisel al dan niet als veevoeder kan worden gebruikt, aangezien de opgelegde dwangsom betrekking heeft op een overtreding van het verbod om afvalstoffen te storten of anderszins op de bodem te brengen. De beroepsgrond faalt.
    
    2.10. [appellante] stelt dat de begunstigingstermijn van acht weken, te kort was om de overtreding te kunnen beëindigen.
    
    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat een termijn van acht weken te kort is om het maaisel van het perceel te verwijderen. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat binnen een termijn van acht weken de overtreding kon worden beëindigd. De beroepsgrond faalt.
    
    2.11. [appellante] voert aan dat de dwangsommen te hoog zijn vastgesteld. Bovendien is de hoogte van de dwangsommen in strijd met de vaste bestuurspraktijk van het college, aldus [appellante].
    
    2.11.1. Het college heeft met toepassing van artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht de hoogte van de dwangsommen aangepast, door de hoogte van de dwangsommen te verlagen van € 10.000,- naar € 5.000,- per dag en het maximum te verlagen van € 100.000,- naar € 50.000,-. Voor het bepalen van de hoogte heeft het college de kosten om het maaisel naar een composteerinrichting af te voeren als uitgangspunt gehanteerd.
    
    In hetgeen [appellante] betoogt bestaat geen grond voor het oordeel dat de vastgestelde bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Niet aannemelijk is geworden dat de vastgestelde bedragen niet in overeenstemming zijn met de vaste bestuurspraktijk van het college in deze. De beroepsgrond faalt.
    
    2.12. Volgens [appellante] is bij de vergoeding van de kosten in bezwaar ten onrechte geen rekening gehouden met de zwaarte van de zaak. Hiertoe voert zij aan dat het college een onjuiste wegingsfactor, als bedoeld in de bijlage genoemd in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, heeft toegepast, nu het hier een zwaardere zaak dan normaal betreft omdat er tot twee keer toe een aanvullend bezwaarschrift is ingediend.
    
    2.12.1. De in de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht genoemde wegingsfactoren variëren van 0,25 (zeer licht) tot 2 (zeer zwaar). Het college heeft de zwaarte van de zaak als gemiddeld aangemerkt en een wegingsfactor van 1 toegepast. In hetgeen [appellante] aanvoert ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college een hogere wegingsfactor had moeten toepassen. De beroepsgrond faalt.
    
    2.13. Het beroep is niet-ontvankelijk voor zover het wat betreft de hoogte van de dwangsommen is gericht tegen het besluit van 27 november 2007. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep, voor zover het wat betreft de hoogte van de dwangsommen is gericht tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veghel van 27 november 2007, niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Van Leeuwen
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2008
    
    407-517.