ECLI:NL:RVS:2019:810, Raad van State, 13-03-2019, 201803279/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 18 augustus 2017 heeft het algemeen bestuur de aanvragen van [wederpartij] om ligplaatsvergunningen voor zijn woonboten "[woonboot 1]" en "[woonboot 2]" op de [locatie 1] en [locatie 2] te Amsterdam, afgewezen.

201803279/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 april 2018 in zaken nrs. 17/6121 en 17/6124 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Amsterdam,
    en
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Oost
    (thans: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam).
    Procesverloop
    Bij afzonderlijke besluiten van 18 augustus 2017 heeft het algemeen bestuur de aanvragen van [wederpartij] om ligplaatsvergunningen voor zijn woonboten "[woonboot 1]" en "[woonboot 2]" op de [locatie 1] en [locatie 2] te Amsterdam, afgewezen.
    [wederpartij] heeft tegen die besluiten bezwaar gemaakt en het algemeen bestuur verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep, als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het algemeen bestuur heeft ingestemd met dit verzoek en de bezwaarschiften doorgezonden naar de rechtbank.
    Bij uitspraak van 3 april 2018 heeft de rechtbank de door [wederpartij] ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 18 augustus 2017 vernietigd, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit dat betrekking heeft op de woonboot "[woonboot 1]" en het algemeen bestuur opgedragen om binnen twee weken na verzending van de uitspraak bekend te maken dat aan [wederpartij] van rechtswege een ligplaatsvergunning voor de woonboot "[woonboot 2]" is verleend.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Bij uitspraak van 25 mei 2018 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling de uitspraak van 3 april 2018 geschorst.
    Bij besluit van 9 juli 2018 heeft het college aan [wederpartij] een dwangsom ter hoogte van € 490,00 toegekend wegens het niet tijdig bekend maken van de ligplaatsvergunning van rechtswege voor de woonboot "[woonboot 2]" over de periode van 3 mei 2018 tot en met 25 mei 2018.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 december 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. Y.H.M. Huisman en mr. M. van Looij, en [wederpartij], bijgestaan door mr. B.J. Meruma, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.    De relevante bepalingen uit Richtlijn 2006/123 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn), de Dienstenwet, de Awb, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob), alsmede de relevante passages uit het "Gedoogkader woonboten en bedrijfsvaartuigen 2015" (hierna: het gedoogbeleid), zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Aanvragen
    2.    [wederpartij] heeft op 24 maart 2017 twee aanvragen ingediend voor verlening van ligplaatsvergunningen ter legalisering van de ligplaatsen voor de woonboten "[woonboot 1]" en "[woonboot 2]" aan de [locatie 1] en [locatie 2].
    Besluitvorming algemeen bestuur
    3.    In de besluiten van 18 augustus 2017 heeft het algemeen bestuur zich op het standpunt gesteld dat het ligplaats innemen met de woonboten op de [locatie 1] en [locatie 2] in strijd is met het bestemmingsplan "IJburg 1e fase".
    4.    Artikel 2.3.1, eerste lid, van de Vob luidt:
    "Het is verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. (...)"
    Het tweede lid luidt:
    "De vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart."
    Met ingang van 1 januari 2018 luidt het derde lid:
    "De vergunning voor woonboten of drijvende objecten die hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf en die aan te merken zijn als bouwwerk als bedoeld in de Woningwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, kan alleen worden geweigerd in het belang van ordening, de veiligheid, het milieu en de vlotte en veilige doorvaart."
    Het vierde lid luidt:
    "De vergunning kan alleen worden verleend, indien de overige vergunningen of ontheffingen zijn of worden verleend."
    5.    Bij afzonderlijke brieven van 13 februari 2018 heeft het algemeen bestuur de besluiten van 18 augustus 2017 nader gemotiveerd. Vermeld is dat de woonboten van [wederpartij] zijn aan te merken als bouwwerken in de zin van de Woningwet, zodat voor de woonboten een omgevingsvergunning benodigd is. Verder heeft het algemeen bestuur zich op het standpunt gesteld dat de ligplaatsvergunningen niet kunnen worden verleend in verband met de ordening en het milieu en omdat [wederpartij] niet beschikt over een omgevingsvergunning voor bouwen. Het algemeen bestuur wijst de aanvragen van [wederpartij] af op grond van artikel 2.3.1, derde en vierde lid, van de Vob.
    De "[woonboot 2]"
    6.    De rechtbank heeft overwogen dat [wederpartij] na het verstrijken van de beslistermijn per post van de verlenging van die termijn op de hoogte is gebracht. De verzending per e-mail was weliswaar binnen de termijn, maar [wederpartij] heeft nimmer op de wijze als bedoeld in artikel 2:14, eerste lid, van de Awb, kenbaar gemaakt dat hij langs elektronische weg bereikbaar is. Omdat de woonboot "[woonboot 2]" door [wederpartij] wordt verhuurd aan derden, is volgens de rechtbank sprake van een dienst als bedoeld in artikel 1 van de Dienstenwet. De ligplaatsvergunning is, aldus de rechtbank, een vergunning als bedoeld in artikel 28 van de Dienstenwet. Nu in de Vob niet anders is bepaald, is paragraaf 4.1.3.3 van de Awb van toepassing en is de gevraagde vergunning van rechtswege verleend, omdat niet tijdig op de aanvraag is beslist. De rechtbank heeft het algemeen bestuur opgedragen om binnen twee weken na verzending van de uitspraak verlening van de vergunning aan [wederpartij] bekend te maken.
    7.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de ligplaatsvergunning van rechtswege is verleend. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank heeft miskend dat tussen het algemeen bestuur en [wederpartij], dan wel zijn gemachtigde, een bestendige praktijk bestond om te e-mailen die maakt dat [wederpartij] langs elektronische weg bereikbaar was en tijdig van de verlenging van de beslistermijn op de hoogte is gebracht. Er is derhalve tijdig op de aanvraag beslist. Voorts voert het college aan dat de rechtbank ten onrechte de verhuur van woonruimte heeft aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 1 van de Dienstenwet. Volgens het college regelt de ligplaatsvergunning bovendien niet de toegang tot een dienstenactiviteit en valt deze daarom niet onder de Dienstenrichtlijn.
    -     Is de ligplaatsvergunning voor de woonboot "[woonboot 2]" van rechtswege verleend?
    a)    Is de beslistermijn tijdig verdaagd?
    7.1.     Op 23 juni 2017 - binnen de termijn van dertien weken na ontvangst van de aanvraag van [wederpartij] van 24 maart 2017 voor verlening van een ligplaatsvergunning voor de woonboot "[woonboot 2]" aan de [locatie 2] - heeft het college [wederpartij] meegedeeld dat de beslistermijn met acht weken wordt verlengd. Uit het dossier volgt dat de gemachtigde van [wederpartij] op 23 juni 2017 per e-mail op de hoogte is gesteld van de verlenging van de beslistermijn. De gemachtigde van [wederpartij] stelt dat hij niet op de wijze bedoeld in artikel 2:14, eerste lid, van de Awb, kenbaar heeft gemaakt dat hij langs elektronische weg bereikbaar.
    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:14, eerste lid, van de Awb (hierna: parlementaire geschiedenis), volgt dat "teneinde een bericht langs elektronische weg te mogen verzenden, is vereist dat de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs die weg voldoende bereikbaar is. De wettekst stelt geen eisen aan de wijze van kenbaarmaking. De kenbaarmaking kan meer of minder uitdrukkelijk geschieden. De geadresseerde zal moeten aangeven op welk elektronisch postadres hij bereikbaar is. Vergeleken met een conventionele omgeving is het op de elektronische snelweg immers veel eenvoudiger om een postadres te wijzigen of om over meer postadressen te beschikken" (Kamerstukken II 2001/02, 28 483, nr. 3, p. 38). In de memorie van toelichting staat voorts: "Voorlopig zal nog wel van uitdrukkelijke kenbaarmaking moeten worden uitgegaan". En: "Wanneer het bestuursorgaan zich uit eigen beweging tot een betrokkene richt, dient het zich uitdrukkelijk ervan te vergewissen dat de geadresseerde langs elektronische weg bereikbaar is. Dit weegt het zwaarst indien het bestuursorgaan een belastend besluit wil verzenden, bijvoorbeeld een besluit inhoudende een sanctie of een terugvordering" (Kamerstukken II 2001/02, 28483, nr. 3, p. 11). Uit de parlementaire geschiedenis behorende bij artikel 2:14, eerste lid, van de Awb, volgt verder dat "wanneer de afzender bij zijn persoonsgegevens een e-mailadres opgeeft er niet steeds zonder meer van uit mag worden gegaan dat hij als geadresseerde voldoende bereikbaar is. Een burger die elektronisch bereikbaar was hoeft dat niet te blijven" (Kamerstukken II 2002/2003, 28 483, nr. 5, p. 12).
    Uit het voorgaande valt af te leiden dat het kenbaar maken in de zin van artikel 2:14 van de Awb zowel impliciet als expliciet kan geschieden. De memorie van toelichting stelt weliswaar dat ‘voorlopig’ nog van uitdrukkelijke kenbaarmaking moet worden uitgegaan, maar die tekst dateerde ten tijde van de in dit geval van belang zijnde besluitvorming van ruim vijftien jaar daarvoor. Sindsdien heeft het elektronische verkeer met de overheid zich sterk ontwikkeld. Uit die tekst kan dus niet worden afgeleid dat de kenbaarmaking nu nog steeds uitdrukkelijk zou moeten geschieden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de gemachtigde kenbaar heeft gemaakt langs elektronische weg bereikbaar te zijn. Hij heeft niet expliciet kenbaar gemaakt dat te zijn. Voorts volgt uit de stukken evenmin dat [wederpartij] dit impliciet heeft kenbaar gemaakt. Zo zijn het Wob-verzoek en de bezwaarschriften per post verstuurd. De besluiten op het verzoek en de bezwaren zijn op hun beurt ook per post verstuurd. Hoewel uit de dossierstukken volgt dat tussen partijen over een aantal zaken wel langs elektronische weg is gecorrespondeerd, mocht het college er onder deze omstandigheden niet van uitgaan dat de beslissing tot verlenging van de beslistermijn, langs elektronische weg aan de gemachtigde kon worden verzonden. De rechtbank heeft dit terecht onderkend. Het algemeen bestuur heeft niet tijdig op de aanvraag van [wederpartij] beslist.
    b)    Toepassingsbereik Dienstenwet
    7.2.    Op grond van artikel 2, derde lid, aanhef en onder 2˚, van de Dienstenwet is die wet niet van toepassing op diensten en sectoren die op grond van artikel 2, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn zijn uitgezonderd. In artikel 2, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn zijn onder meer sociale diensten betreffende sociale huisvesting, uitgezonderd.
    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het verhuren van woonruimte op de woonboot "[woonboot 2]" is aan te merken als een dienst in de zin van artikel 1 van de Dienstenwet. Er is sprake van een economische activiteit, anders dan in loondienst, die tegen vergoeding geschiedt. Niet is gebleken dat het particulier verhuren van woonruimte, is uitgezonderd van het toepassingsbereik van de Dienstenwet. Het verhuren van woonruimte op een woonboot valt onder het toepassingsbereik van de Dienstenwet.
    c)     Dienstenvergunning
    7.3.    Om vervolgens te kunnen beoordelen of de ligplaatsvergunning van rechtswege is verleend, dient te worden onderzocht of de verzochte vergunning een vergunning is in de zin van de Dienstenwet. Een vergunning in de zin van die wet is een beslissing, uitdrukkelijk of stilzwijgend, over de toegang tot of de uitoefening van een dienst.
    7.4.    Het college heeft betoogd dat de verzochte ligplaatsvergunning geen beslissing is over de toegang tot of de uitoefening van een dienst. Ter onderbouwing van dat betoog verwijst het college naar overweging 9 van de Dienstenrichtlijn. Volgens het college regelt het ligplaatsverbod niet de toegang tot of de uitoefening van de dienstenactiviteit, omdat [wederpartij] ook zonder de ligplaatsvergunning de woonboot "[woonboot 2]" kan verhuren. De verzochte vergunning valt dan ook niet onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn, aldus het college.
    7.5.    In het arrest van het Hof van 30 januari 2018, gevoegde zaken C-360/15 en C-31/16, X, ECLI:EU:C:2018:44, heeft het Hof in het kader van de door de rechtbank aangehaalde overweging 9 van de Dienstenrichtlijn overwogen dat de richtlijn niet van toepassing is op eisen die geen beperking zijn van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten, omdat zij niet de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar door dienstverrichters in acht moeten worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier (punten 121-123). Het Hof heeft over de brancheringsregeling in het bestemmingsplan van de gemeenteraad van Appingedam overwogen dat deze weliswaar is gericht op het behoud van de leefbaarheid en op het voorkomen van leegstand, maar dat deze niettemin als specifiek doel heeft om de geografische zones aan te wijzen waar bepaalde activiteiten in verband met detailhandel zich kunnen vestigen. Daarmee zijn deze bepalingen, aldus het Hof, uitsluitend gericht tot de personen die deze activiteiten in die geografische gebieden willen gaan ontwikkelen, met uitsluiting van personen die handelen als particulier. Deze bepalingen zijn te kwalificeren als eisen in de zin van de Dienstenrichtlijn, aldus het Hof (punt 124).
    7.6.    De Afdeling leidt uit deze overwegingen van het Hof af dat voor de beoordeling of een eis de toegang tot een dienstenactiviteit regelt of daarop specifiek van invloed is, mede van belang is of deze eis uitsluitend is gericht tot personen die de dienstenactiviteit willen verrichten, met uitsluiting van personen die handelen als particulier. Aan de hand van deze overwegingen zal de Afdeling beoordelen of het ter plaatse geldende ligplaatsverbod een eis is in de zin van de Dienstenwet en -richtlijn. Als deze vraag bevestigend wordt beantwoord, is de ligplaatsvergunning een vergunning in de zin van de Dienstenwet.
    7.7.    Een (algemeen) ligplaatsverbod voor een bepaald gebied is gericht op de ordening te water. Zo’n ligplaatsverbod geldt in de regel niet alleen voor dienstverrichters bij de uitoefening van hun economische activiteiten, maar ook voor personen die handelen als particulier. Een algemeen ligplaatsverbod is in beginsel dan ook geen eis die een beperking is van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten, omdat zij niet de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelt of daarop specifiek van invloed is.
    Ook het in artikel 2.3.1 van de Vob opgenomen ligplaatsverbod is gericht op de ordening te water. Met het verbod beoogt het college regulering van fysieke verschijnselen om tot een bepaalde ordening te komen, gelet op relevante belangen, zoals doorvaart, veiligheid en milieu.
    7.8.    Hieruit volgt dat het onderliggende ligplaatsverbod is gericht tot een ieder die met een (woon)boot een ligplaats wil innemen. Het ligplaatsverbod is niet specifiek van invloed op de dienstenactiviteit van [wederpartij]. Het verhuren van woonruimte wordt niet specifiek geraakt door de omstandigheid dat de woonboot "[woonboot 2]" ter plaatse geen ligplaats mag innemen. Het gaat immers niet om de weigering van een vergunning om te mogen verhuren. Het ligplaatsverbod is dan ook niet te kwalificeren als een eis in de zin van de Dienstenwet en -richtlijn. Een beslissing over een aanvraag om een ontheffing van het ligplaatsverbod is daarmee, anders dan de rechtbank heeft geconcludeerd, geen beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienst in de zin van de Dienstenwet.
    7.9.    Dat de verzochte ligplaatsvergunning geen vergunning is in de zin van de Dienstenwet, betekent dat artikel 28 van de Dienstenwet niet van toepassing is. Paragraaf 4.1.3.3 van de Awb is derhalve evenmin van toepassing, zodat geen ligplaatsvergunning van rechtswege is verleend die het college binnen twee weken bekend had moeten maken.
    Het betoog slaagt.
    De "[woonboot 1]"
    8.    De rechtbank heeft overwogen dat zij in de inmiddels onherroepelijk geworden uitspraak van 7 november 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:9064, heeft geoordeeld dat het met een woonboot ligplaats innemen aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Amsterdam is gelegaliseerd door het overgangsrecht. Er doet zich daarom geen strijd met het bestemmingsplan voor. De rechtbank heeft verder overwogen dat de brief van 13 februari 2018 geen besluit is in de zin van artikel 6:19, eerste lid, en artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat er geen (nieuwe) rechtsgevolgen aan zijn verbonden. De inhoud van de brief heeft de rechtbank als nadere motivering van de weigering van de ligplaatsvergunning bij de beoordeling van het beroep betrokken. Volgens de rechtbank heeft het algemeen bestuur ook met de nadere motivering onvoldoende onderbouwd waarom de aanvraag moest worden afgewezen. Zo is de rechtbank van oordeel dat het algemeen bestuur niet heeft gemotiveerd waarom de structuurvisie in dit geval zou moeten leiden tot weigering van de ligplaatsvergunning, nu uit de toelichting bij het bestemmingsplan blijkt dat het bestemmingsplan in overeenstemming is met de structuurvisie. Het algemeen bestuur heeft volgens de rechtbank nagelaten te motiveren welke milieuaspecten in het bijzonder op welke wijze worden belast. Nu uit het gedoogbeleid volgt dat ten tijde van het besluit van 18 augustus 2017 geen omgevingsvergunning voor bouwen vereist was, heeft het algemeen bestuur de ligplaatsvergunning evenmin op deze grond mogen weigeren, aldus de rechtbank. De rechtbank acht het besluit van 18 augustus 2017 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb en heeft voorts in de nadere motivering van 13 februari 2018 geen aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Zij heeft bepaald dat aan [wederpartij] een ligplaatsvergunning wordt verleend voor de woonboot "[woonboot 1]" op de locatie [locatie 1] te Amsterdam met ingang van 24 maart 2017.
    9.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft bepaald dat aan [wederpartij] een ligplaatsvergunning voor de woonboot "[woonboot 1]" wordt verleend. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief van 13 februari 2018 geen besluit is in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is. De rechtbank heeft ten onrechte het besluit van 13 februari 2018 niet bij de beoordeling betrokken en alleen het besluit van 18 augustus 2017 beoordeeld. Verder voert het college aan dat de rechtbank de strekking van het gedoogbeleid niet juist heeft beoordeeld. Ook heeft zij artikel 2.3.1, derde lid (thans: vierde lid), van de Vob niet goed geïnterpreteerd, aldus het college.
    -    Is de ligplaatsvergunning voor de woonboot "[woonboot 1]" terecht geweigerd?
    a)    Brief van 13 februari 2018
    9.1.    Het onderwerp van de brief is "gewijzigde weigering ligplaatsvergunning woonboot (…)". Vermeld wordt verder dat het besluit tot weigering wordt gehandhaafd, maar dat dit besluit nu van een vervangende grondslag dan wel motivering wordt voorzien. Overwogen wordt dat de woonboot is aan te merken als een bouwwerk in de zin van de Woningwet, zodat voor de woonboot een omgevingsvergunning benodigd is. Het algemeen bestuur heeft zich op het standpunt gesteld dat de ligplaatsvergunning niet kan worden verleend in verband met de ordening en het milieu en omdat [wederpartij] niet beschikt over een omgevingsvergunning voor bouwen.
    9.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de brief van 13 februari 2018 geen besluit is in de zin van artikel 6:19, eerste lid, en artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Doorslaggevend hierbij is dat het dictum niet is gewijzigd en daarom geen (nieuwe) rechtsgevolgen aan de brief zijn verbonden. De rechtbank heeft de inhoud van de brief terecht als nadere motivering bij de beoordeling van het beroep betrokken.
    b)    Gedoogbeleid en de Vob
    9.3.    In het gedoogbeleid is vermeld dat het uitsluitend ziet op de vervanging en verbouwing van arken, woonvaartuigen en niet-varende woonschepen, die op 16 april 2014 een ligplaatsvergunning hadden. Ook ziet het beleid op het innemen van een ligplaats door een bestaande woonboot, in geval de vorige eigenaar op 16 april 2014 een ligplaatsvergunning had. Voorts is vermeld dat het college het innemen van een ligplaats door en de vervanging en verbouwing van arken, woonvaartuigen en niet-varende woonschepen, die op 16 april 2014 een ligplaatsvergunning hadden, tot 1 juli 2016 (of zoveel eerder als er landelijke regelgeving voor de bouwwerkcategorie 'woonboten' is vastgesteld) tijdelijk en onder voorwaarden wil gedogen. Voor het afgeven van de gedoogbeschikking voor een woonboot geldt volgens het gedoogbeleid in ieder geval dat op 16 april 2014 een ligplaatsvergunning op grond van de Vob moet zijn verleend.
    9.4.    De Afdeling leidt hieruit af dat alleen voor woonboten, ten behoeve waarvan reeds op 16 april 2014 een ligplaatsvergunning was verleend, geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen benodigd was, althans dat in die gevallen overtreding van de vergunningplicht werd gedoogd. Het gedoogbeleid zag dus niet op de situatie van [wederpartij], nu hij op die datum geen ligplaatsvergunning had voor de woonboten. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend.
    9.5.    Niet in geschil is dat voor de woonboten "[woonboot 1]" en "[woonboot 2]" geen omgevingsvergunningen zijn verleend. Nu ten tijde van de besluiten van 18 augustus 2017 een omgevingsvergunning voor bouwen vereist was, mocht het algemeen bestuur artikel 2.3.1, vierde lid, van de Vob aan de afwijzing van de ligplaatsvergunningen ten grondslag leggen. De rechtbank heeft ten onrechte bepaald dat aan [wederpartij] een ligplaatsvergunning voor de woonboot "[woonboot 1]" wordt verleend.
    Het betoog slaagt. De overige hogerberoepsgronden behoeven geen bespreking.
    Slotsom
    10.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten van 18 augustus 2017 gegrond verklaren en die besluiten vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Gelet op hetgeen hiervoor in overwegingen 9.4 en 9.5. is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven. Het algemeen bestuur was dan ook gehouden de ligplaatsvergunningen voor de woonboten "[woonboot 1]" en "[woonboot 2]" te weigeren op grond van artikel 2.3.1, vierde lid, van de Vob.
    11.    De Afdeling overweegt ten overvloede dat de omstandigheid dat [wederpartij], omdat het gebied waar de woonboten lagen na het innemen van de ligplaatsen tot het gebied van de gemeente Amsterdam kwam te behoren, ter plaatse met de woonboten legaal ligplaats lijkt te hebben ingenomen een aspect betreft dat in een eventeel toekomstige handhavingszaak betrokken moet worden. In de onderhavige zaak is in zoverre slechts aan de orde of is voldaan aan de voorwaarden van artikel 2.3.1 van de Vob.
    12.    Het besluit van 9 juli 2018, waarbij het college aan [wederpartij] een dwangsom ter hoogte van € 490,00 heeft toegekend, komt eveneens voor vernietiging in aanmerking.
    13.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 april 2018 in zaken nrs. 17/6121 en 17/6124;
    III.    verklaart de in die zaak ingestelde beroepen gegrond;
    IV.    vernietigt de besluiten van 18 augustus 2017, kenmerk
    Z-17-34005/UIT-17-32582 en Z-17-34000/UIT-17-32583;
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van die besluiten geheel in stand blijven;
    VI.    vernietigt het besluit van 9 juli 2018, kenmerk Z-18-41169;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [wederpartij] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 336,00 (zegge: driehonderdzesendertig euro) voor de behandeling van de beroepen vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
    w.g. Lubberdink    w.g. Ley-Nell
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2019
    597.
    Richtlijn 2006/123 betreffende diensten op de interne markt
    Artikel 1
    1. Deze richtlijn stelt algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten.
    Artikel 2
    1. Deze richtlijn is van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.
    2. Deze richtlijn is niet van toepassing op de volgende activiteiten:
    […];
    j) sociale diensten betreffende sociale huisvesting, kinderzorg en ondersteuning van gezinnen of personen in permanente of tijdelijke nood, die worden verleend door de staat, door dienstverrichters die hiervoor een opdracht hebben of een mandaat gekregen van de staat, of door liefdadigheidsinstellingen die als zodanig door de staat zijn erkend;
    […].
    Artikel 4
    Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
    1) "dienst": elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag;
    2) "dienstverrichter": iedere natuurlijke persoon die onderdaan is van een lidstaat of iedere rechtspersoon in de zin van artikel 48 van het Verdrag, die in een lidstaat is gevestigd en een dienst aanbiedt of verricht;
    […];
    6) "vergunningstelsel": elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit;
    […].
    Artikel 13
    3. Vergunningsprocedures en -formaliteiten bieden de aanvragers de garantie dat hun aanvraag zo snel mogelijk en in elk geval binnen een redelijke, vooraf vastgestelde en bekend gemaakte termijn wordt behandeld. Deze termijn gaat pas in op het tijdstip waarop alle documenten zijn ingediend. Indien gerechtvaardigd door de complexiteit van het onderwerp mag de termijn éénmaal voor een beperkte duur door de bevoegde instantie worden verlengd. De verlenging en de duur ervan worden met redenen omkleed en worden vóór het verstrijken van de oorspronkelijke termijn ter kennis van de aanvrager gebracht.
    4. Bij het uitblijven van een antwoord binnen de overeenkomstig lid 3 vastgestelde of verlengde termijn wordt de vergunning geacht te zijn verleend. Andere regelingen kunnen niettemin worden vastgesteld, wanneer dat gerechtvaardigd is om dwingende redenen van algemeen belang, met inbegrip van een rechtmatig belang van een derde partij.
    Dienstenwet
    Artikel 1
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […];
    dienst: economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, als bedoeld in artikel 50 van het Verdrag;
    dienstverrichter: natuurlijke persoon die onderdaan is van een lidstaat of een rechtspersoon in de zin van artikel 48 van het Verdrag, die in een lidstaat is gevestigd en die een dienst aanbiedt of verricht;
    […]
    vergunningstelsel: procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter
    verkrijging van een vergunning;
    vergunning: beslissing, uitdrukkelijk of stilzwijgend, over de toegang tot of de uitoefening van een dienst;
    […].
    Artikel 2
    1. Het bij of krachtens deze wet bepaalde is van toepassing op de eisen en vergunningstelsels met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten die onder de reikwijdte van de richtlijn vallen.
    3. Deze wet is niet van toepassing op:
    a. […].
    2˚. diensten en sectoren die op grond van artikel 2, tweede lid, van de richtlijn van het toepassingsgebied van de richtlijn zijn uitgezonderd,
    […].
    Artikel 28
    1. In afwijking van artikel 4:20a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is paragraaf 4.1.3.3 van die wet van toepassing op een aanvraag om een vergunning, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
    2. Het eerste lid is niet van toepassing op de aanvraag om een vergunning, ingesteld bij of ter uitvoering van een verordening of besluit als bedoeld in artikel 288 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:3
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    Artikel 2:14
    1. Een bestuursorgaan kan een bericht dat tot een of meer geadresseerden is gericht, elektronisch verzenden voor zover de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is.
    2. Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, geschiedt de verzending van berichten die niet tot een of meer geadresseerden zijn gericht, niet uitsluitend elektronisch.
    3. Indien een bestuursorgaan een bericht elektronisch verzendt, geschiedt dit op een voldoende betrouwbare en vertrouwelijke manier, gelet op de aard en de inhoud van het bericht en het doel waarvoor het wordt gebruikt.
    Artikel 4:20a
    1. Deze paragraaf is van toepassing indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.
    Artikel 4:20b
    1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    2. De verlening van rechtswege geldt als een beschikking.
    3. In afwijking van artikel 3:40 treedt de beschikking in werking op de derde dag na afloop van de beslistermijn.
    Artikel 4:20c
    1. Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven.
    2. Bij de bekendmaking en mededeling van de beschikking wordt vermeld dat de beschikking van rechtswege is gegeven.
    Artikel 4:20f
    1. Het bestuursorgaan kan aan de beschikking van rechtswege alsnog voorschriften verbinden of de beschikking intrekken voor zover dit nodig is om ernstige gevolgen voor het algemeen belang te voorkomen.
    2. Een beschikking als bedoeld in het eerste lid kan slechts worden genomen binnen zes weken na de bekendmaking van de beschikking van rechtswege.
    3. Het bestuursorgaan vergoedt de schade die door de wijziging of intrekking bedoeld in het eerste lid wordt veroorzaakt.
    Artikel 6:19
    1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    2. Het eerste lid geldt ook indien het bezwaar is gemaakt of het beroep is ingesteld nadat het bestuursorgaan het bestreden besluit heeft ingetrokken, gewijzigd of vervangen.
    Artikel 7:12
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […].
    Artikel 8.2a
    1. Indien voor het bouwen of gebruiken van een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf voor of op het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is verleend, wordt die vergunning of ontheffing gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, c of d.
    2. Een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf ten aanzien waarvan tot het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening geen vergunning of ontheffing werd vereist voor het bouwen of gebruiken ervan, wordt met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten gelijkgesteld met een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in de artikelen 2.1, eerste lid, onderdelen a, c of d is verleend.
    3. Voorwaarden waaronder een vergunning of ontheffing als bedoeld in het eerste of tweede lid is verleend, worden gelijkgesteld met aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften.
    Verordening op het binnenwater 2010
    Artikel 1.2.4
    1. Het college beslist binnen dertien weken na ontvangst van de aanvraag.
    2. Het college kan deze beslissing voor ten hoogste acht weken verdagen.
    Artikel 2.3.1
    1. Het is verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats- en vaartuiggebonden.
    2. De vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart.
    3. De vergunning voor woonboten of drijvende objecten die hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf en die aan te merken zijn als bouwwerk als bedoeld in de Woningwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, kan alleen worden geweigerd in het belang van ordening, de veiligheid, het milieu en de vlotte en veilige doorvaart.
    4. De vergunning kan alleen worden verleend, indien de overige vergunningen of ontheffingen zijn of worden verleend.
    Gedoogkader woonboten en bedrijfsvaartuigen 2015
    Toepassingsbereik
    Het gedoogkader ziet uitsluitend op de vervanging en verbouwing van arken, woonvaartuigen (een categorie tussen arken en     schepen, doorgaans bestaande uit een niet authentieke opbouw op een casco van een oorspronkelijke boot (in de volksmond ook wel: 'scharken') en niet-varende woonschepen, die op 16 april 2014 een ligplaatsvergunning hadden. Tevens ziet het kader op het innemen van een ligplaats door een bestaande woonboot, in geval de vorige eigenaar op 16 april 2014 een ligplaatsvergunning had.
    Het gedoogkader geldt uitsluitend voor de activiteit bouwen, daarbij inbegrepen de handhaving daarop. Hiervoor is een omgevingsvergunning nodig op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Het gedoogkader voorziet om tijdelijk (hangende nadere regelgeving vanuit het Rijk) en onder voorwaarden het innemen van een ligplaats, het vervangen en verbouwen van woonboten, die voor 16 april 2014 nog niet als bouwwerk werden aangemerkt, toe te laten, onder dezelfde voorwaarden als voorheen onder dé Vob en te gedogen dat deze activiteiten plaatsvinden zonder omgevingsvergunning.
    […].
    Gedogen
    Het innemen van een ligplaats door en de vervanging en verbouwing van arken, woonvaartuigen en niet-varende woonschepen, die op 16 april 2014 een ligplaatsvergunning hadden, wil het college tot 1 juli 2016 (of zoveel eerder als er     landelijke regelgeving voor de bouwwerkcategorie 'woonboten' is vastgesteld) tijdelijk en onder voorwaarden gedogen.
    […].
    Voorwaarden gedoogbeschikking
    Voor het afgeven van de gedoogbeschikking gelden de volgende voorwaarden:
    1. Vob-vergunning: er moet een (ligplaatsen)vergunning op grond van de Vob zijn afgegeven;
    […].
    Toelichting
    Ad 1 Vob-ligplaatsenvergunning
    Voor de woonboot moet op 16 april 2014 een ligplaatsvergunning op grond van de Vob zijn verleend. In geval een nieuwe eigenaar een aanvraag indient voor het innemen van een ligplaats, geldt als voorwaarde dat aan de vorige eigenaar op 16 april 2014 een Vob-ligplaatsvergünning is afgegeven.
    […].