ECLI:NL:RBGEL:2023:2014, Rechtbank Gelderland, 12-04-2023, AWB-20_4543 tus
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Door het college is een aanlegvergunning verleend om terreinverharding op het perceel aan te brengen. De omwonenden zijn het daar niet mee eens omdat ze vinden dat het in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank beoordeelt of het college de verschillende adviezen over het aanbrengen van terreinverharding op de juiste manier bij het besluit heeft betrokken. Het oordeel van de rechtbank is dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het meer gewicht toekent aan het advies van de monumentencommissie dan aan het advies van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. De rechtbank doet daarom een tussenuitspraak en geeft het college de mogelijkheid om het besluit beter te motiveren.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 20/4543 
  
  
    
      tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 april 2023
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [Eiser A] , uit [plaats D] , 
    
      
        
          [eiser B]
        , uit [plaats E] ,
      
        
          [eiseres C]
        , uit [plaats E] ,
      eisers
      (gemachtigde: mr. B. Oudenaarden),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaltbommel 
    (gemachtigden: A. Schröder en J. van Hoorn).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [F] uit [plaats E] (de vergunninghouder)
      (gemachtigden: [G] en [H] ).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de omgevingsvergunning voor het aanbrengen van menggranulaat en grind op het perceel [aan het adres I] te [plaats E] .
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 14 juli 2020 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 21 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser B] en [eiseres C] via Teams, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college, de vergunninghouder en de gemachtigde van de vergunninghouder.
      
    
    
      1.3.
      Op de zitting zijn gelijktijdig behandeld de zaken met zaaknummers: 20/4551, 21/3033 en 20/4545. In deze zaken wordt vandaag gelijktijdig uitspraak gedaan.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de verleende omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    Waar gaat deze zaak over?
    
    3. De vergunninghouder is eigenaar van het perceel [aan het adres I] te [plaats E] . Op het perceel staat een woonboerderij, ' [J] ’, die bij besluit van 29 december 1976 is aangewezen als rijksmonument. De vergunninghouder wil (onder meer) de woonboerderij herinrichten en een nieuwe stalling bouwen en heeft daarvoor omgevingsvergunningen aangevraagd. Die omgevingsvergunningen zijn al bij de rechtbank behandeld, zie de uitspraak van 23 maart 2021 en door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
    
    4. In deze zaak gaat het om de omgevingsvergunning die op 16 mei 2019 is verleend. Bij besluit op bezwaar van 14 juli 2020 is deze omgevingsvergunning herroepen en is een omgevingsvergunning verleend voor het aanbrengen van menggranulaat met een toplaag van grond om de woning en hooischuur.
    
    5. De omgevingsvergunning is verleend voor het aanleggen, uitvoeren van werkzaamheden op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het aanleggen zonder een daartoe verleende omgevingsvergunning is in strijd met het bestemmingsplan. In het bestemmingsplan is het toetsingskader opgenomen.
    
    6. Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan 'Buitengebied Zaltbommel'. Voor het perceel gelden op grond daarvan de volgende bestemmingen:
    - de enkelbestemming "Wonen" met bouwaanduiding 'buitendijks' (artikel 26);
    - de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie l" (artikel 34);
    - de dubbelbestemming "Waarde - beschermd dorpsgezicht" (artikel 38);
    - de dubbelbestemming "Waterstaat- waterstaatkundige functie" (artikel 40).
    
    7. De vergunning is verleend omdat de activiteit vergunningplichtig is op basis van de dubbelbestemmingen “Waarde-beschermd dorpsgezicht” en “Waterstaat- waterstaatkundige functie”.
    
    8. Tussen partijen is niet in geschil dat de omgevingsvergunning niet in strijd is met de bestemming “Wonen”. Eisers voeren aan dat de omgevingsvergunning wel in strijd is met de andere bestemmingen.
    
    
      
        Heeft het college de adviezen voldoende betrokken?
      
    
    
    9. De monumenten- en welstandscommissie heeft op 20 februari 2019 een positief advies uitgebracht voor de verharding van terrein en gedeeltelijke ophoging met menggranulaat, waarbij als toplaag grind wordt aangebracht. In het advies is over de verharding en gedeeltelijke ophoging opgenomen: “De vraag is, of deze ingrepen de monumentwaarden aantasten. Worden de contouren van de terp niet verstoord? Vanuit monumentenzorg is grind een passend materiaal. Als toplaag adviseren zij grind aan. De commissies geven een positief advies over de verharding van de locatie bij hooiberg en terp. […]” 
    
    
      9.1.
      Op 21 mei 2019 is op verzoek van het college een advies uitgebracht door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE). De RCE heeft een negatief advies uitgebracht voor het aanbrengen van terreinverharding in de vorm van menggranulaat. Daarbij heeft de RCE onder meer betrokken dat het aanbrengen van menggranulaat op het historisch waardevolle erf een ingrijpende wijziging is van de bestaande en beschermde situatie. De schaal waarop het menggranulaat is uitgevoerd, is niet proportioneel. Door het wijzigen van de contouren en de ondergrond van de terp wordt de ruimtelijke kwaliteit verstoord. Ook wordt door de omvang van de terreinverharding het aangezicht van het monument op negatieve wijze beïnvloed. In het advies is verder opgenomen dat het van belang is dat de karakteristieken zoveel mogelijk worden behouden door de herkenbaarheid van de groene terp zo min mogelijk te wijzigen. Het aanbrengen van verharding is mogelijk als het proportioneel is en geen onnodige schade toebrengt. Het advies is om rondom de boerderij menggranulaat met een toplaag van grind tot maximaal 120 centimeter vanaf de buitengevel toe te staan. Dit geldt ook voor de voorgevel op het oosten. Verder wordt negatief geadviseerd over het voornemen om menggranulaat achter de woning tot aan de meidoornhaag aan te leggen en het verloop van de woerd te wijzigen. De helling van de terp dient te allen tijde zichtbaar te blijven. Ten aanzien van de hooiberg wordt geadviseerd om uitsluitend aan de noordoostzijde, ter plekke van de entree, menggranulaat toe te staan. Aan de zuid- en westzijde van de voormalige hooiberg wordt geadviseerd om het oorspronkelijke verloop van de terp in gras te herstellen.
      
    
    
      9.2.
      Gelet op deze tegenstrijdige adviezen heeft het college een interne memo laten opstellen door een beleidsmedewerker monumentenzorg om de adviezen tegen elkaar af te wegen. In de memo van 11 juni 2020 is door de ambtenaar opgenomen dat vanuit het oogpunt van cultuurhistorie, grind erg geschikt is omdat dat van oudsher werd gebruikt om terrein rondom boerderijen te verharden. Op een luchtfoto uit 1938 van het perceel is ook te zien dat grind is toegepast en dat dit breder is uitgevoerd dan alleen een strook ter breedte van een pad. Dit is logisch omdat het terrein ook werd gebruikt door landbouwvoertuigen. Daarom hoeft de terreinverharding niet te worden beperkt tot 120 centimeter rondom de boerderij zoals de RCE heeft geadviseerd, maar kan het zo breed zijn dat een gemiddelde tractor erover zou kunnen rijden. De beleidsmedewerker concludeert dat vanuit het oogpunt van cultuurhistorie het advies van de monumentencommissie kan worden gevolgd en niet het advies van de RCE. Het college heeft deze memo ten grondslag gelegd aan zijn besluit om de omgevingsvergunning te verlenen.
      
    
    
      9.3.
      Eisers volgen dit standpunt van het college niet. Volgens hen heeft het college ten onrechte het RCE-advies over het wijzigen van de contouren en de ondergrond van de terp niet betrokken bij de besluitvorming. In ieder geval had het college zwaarder gewicht moeten toekennen aan het advies van de RCE.
      
    
    
      9.4.
      De rechtbank beoordeelt of het college de adviezen op de juiste manier bij het besluit heeft betrokken. Daarbij laat de rechtbank buiten beschouwing dat het college achteraf van mening is dat het ten onrechte de RCE heeft gevraagd om een advies. Wat hiervan zij, het college heeft de RCE gevraagd om een advies uit te brengen. Het kan dit advies niet terzijde schuiven om de enkele reden dat het onverplicht is gevraagd. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt evenwel dat het een bestuursorgaan vrij staat om van het advies van een door hem geraadpleegde deskundige af te wijken, indien het dit advies of onderdelen ervan onjuist acht. Afwijking dient echter, al dan niet op basis van een ander deskundigenadvies, deugdelijk gemotiveerd te worden.
      
    
    
      9.5.
      
        De rechtbank is van oordeel dat het college in dit geval onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het meer gewicht toekent aan het advies van de monumentencommissie dan aan het advies van de RCE. De reden daarvan is dat in het advies van de RCE uitdrukkelijk en gemotiveerd staat dat en waarom het aanbrengen van menggranulaat op het historisch waardevolle erf het beschermd dorpsgezicht verstoort. Dit komt door de schaal waarop het menggranulaat is uitgevoerd en doordat de contouren en de ondergrond van de terp worden gewijzigd. In het advies van de monumentencommissie is wel de vraag gesteld of de contouren van de terp niet worden verstoord. Deze vraag beantwoord de monumentencommissie echter niet.  In de interne memo van 11 juni 2020 wordt daar niet op ingegaan. De beleidsmedewerker schrijft alleen over hoe grind vroeger werd toegepast maar heeft in het advies niet betrokken wat de impact is van het wijzigen van de contouren en ondergrond van de terp. 
        De conclusie is dat de monumentencommissie wel positief adviseert, maar dit advies niet onderbouwt. De RCE heeft wel gemotiveerd waarom de aangevraagde verharding niet passend is en dat het wenselijk is dat gras het uitgangspunt is. In de memo van 11 juni 2020 is ook op dit punt onvoldoende gemotiveerd waarom van het advies van de RCE kan worden afgeweken.
      
      
    
    
      9.6.
      Gelet hierop slaagt de beroepsgrond. De gevolgen van het slagen van de beroepsgrond beschrijft de rechtbank onder het kopje ‘conclusie en gevolgen’.
      
      
        
          Strijd met Waterstaatkundige functie?
        
      
      
      
        10. Eisers voeren aan dat het functioneren van de waterstaatkundige functie in gevaar komt omdat de compenserende maatregelen nog niet zijn uitgevoerd. De omgevingsvergunning is alleen verleend op de toezegging dat compensatie zou plaats vinden.
      
      
    
    
      10.1.
      Volgens artikel 40.4.1 van de planregels is het verboden om zonder omgevingsvergunning een werk uit te voeren zoals het ophogen of egaliseren van het huidige maaiveldniveau. In artikel 40.4.2 onder a is vervolgens bepaald dat een omgevingsvergunning moet worden geweigerd als: “door de uitvoering van de werken of werkzaamheden of door de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen, blijvend onevenredig afbreuk wordt gedaan aan het beheer en het functioneren van de waterkering en daaraan door het stellen van voorwaarden niet of onvoldoende tegemoet kan worden gekomen”. 
      
    
    
      10.2.
      Rijkswaterstaat heeft op 13 mei 2020 de werkzaamheden getoetst op grond van artikel 6.5 onder c van de Waterwet. Op basis daarvan is een positief advies gegeven voor het uitvoeren van de werkzaamheden onder de voorwaarde dat compensatie gaat plaatsvinden. Rijkswaterstaat heeft in het advies niet opgenomen dat door de werkzaamheden blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het beheer en functioneren van de waterkering, zoals is opgenomen in artikel 40.4.2 van de planregels. Het college heeft daarom terecht overwogen dat het niet verplicht was om voorwaarden voor compensatie op te nemen in de omgevingsvergunning.
      
    
    
      10.3.
      
        Deze beroepsgrond slaagt niet.													
        
          Strijd met Waarde-Archeologie 1?
        
      
      
      
        11. Eisers betogen dat er ook sprake is van een aanlegvergunningplicht op grond van artikel 34.4.1 van de planregels, zodat er op grond van artikel 34.4.5 een archeologisch onderzoek had moeten worden verricht. Werkzaamheden zoals het scheuren van grasland, grondbewerkingen, egalisatiewerkzaamheden en het rooien van bos dan wel boomgaard zijn namelijk ook verboden zonder omgevingsvergunning. Een archeologisch onderzoek voorafgaand aan de aanlegactiviteiten was daarom vereist.
      
      
    
    
      11.1.
      
        Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt:
        "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept." Dit is het relativiteitsvereiste.
      
      
    
    
      11.2.
      De planvoorschriften over archeologie beogen om de archeologische waarden in de bodem te beschermen. Het belang van eisers is om de contouren van de terp te behouden. Hun belang is niet gericht op het behoud van archeologische waarden in de grond. Omdat de norm kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van eisers, staat het relativiteitsvereiste in de weg aan vernietiging van het besluit vanwege eventuele strijd met de planvoorschriften over archeologie. De rechtbank sluit hiermee aan bij overweging 11.1 van de Afdeling in de al genoemde uitspraak van 25 januari 2023, waarin de Afdeling heeft overwogen dat eisers zich niet met succes kunnen beroepen op planregels ter bescherming van de archeologische waarden van het perceel. De rechtbank komt daarom niet toe aan een inhoudelijke toetsing van deze beroepsgrond.
      
      
        
          Ten onrechte geen omgevingsvergunning verleend voor aantasten monument?
        
      
      
      
        12. Volgens eisers had ook een omgevingsvergunning voor het aantasten van een rijksmonument aangevraagd moeten worden. De terp en het erf zijn van onomstotelijke cultuurhistorische waarde. Ook is aangegeven in het advies van de RCE dat de ingreep van de terreinverharding het rijksmonument [J] wel raakt. De aanlegactiviteiten kwalificeren dus als een ingrijpende wijziging op het aanzicht van rijksmonument [J] , waardoor de omgevingsvergunning voor het aantasten van een monument vereist is.
      
      
    
    
      12.1.
      De rechtbank is van oordeel dat de terp zelf geen onderdeel is van het rijksmonument, zoals ook volgt uit de “redengevende omschrijving” van het monument. De Afdeling heeft dat ook bevestigd in de uitspraak van 25 januari 2023. Gelet daarop heeft het college terecht aangenomen dat een omgevingsvergunning voor het aantasten van een monument niet vereist is. 
      
    
    
      12.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    13. Zoals hiervoor is overwogen onder 8.5 is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank kan het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen om een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De rechtbank doet dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat kan het college doen door alsnog toereikend te motiveren waarom hij afwijkt van het advies van de RCE, met name over het wijzigen van de contouren van de terp en het gebruik van gras als uitgangspunt. Indien het college van mening is dat het niet mogelijk of wenselijk is om af te wijken van het advies van de RCE zal het dat standpunt moeten meenemen in een nieuw te nemen besluit op bezwaar. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
    
    14. Het college moet zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid om het bestreden besluit te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
    
    15. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        draagt het college op binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid om het bestreden besluit te herstellen;
      
      
        stelt het college in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
      
      
        houdt iedere verdere beslissing aan.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. van Gerwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 12 april 2023
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
    
    
  
  
     ECLI:NL:RBGEL:2021:3988.
  
  
     ABRvS, 25 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:295.
  
  
     ABRvS 6 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3393, ro. 6.1.
  
  
     Artikel 34.4.1 van de planregels.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder f van de Wabo.
  
  
     Artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb.
  
  
     Artikel 8:80a van de Awb.
  
  
     Artikel 8:51b, eerste lid van de Awb.