ECLI:NL:RVS:2019:3045, Raad van State, 04-09-2019, 201808679/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 20 juni 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam bericht dat, indien de personen die verblijven op het perceel aan de [locatie] te Amsterdam zich aan bepaalde voorwaarden houden, ten aanzien van hun verblijf op het perceel tot 31 maart 2018, niet handhavend zal worden opgetreden. Het college heeft de brief onder meer uitgereikt aan mensen die verblijven op het perceel en aangeplakt op objecten op het perceel. Deze mensen worden ook wel ‘stadsnomaden’ genoemd. [appellant A] en [appellant B] verblijven op het perceel.

201808679/1/A1.
    Datum uitspraak: 4 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 september 2018 in zaak nr. 18/2088 in het geding tussen, onder anderen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij brief van 20 juni 2017 heeft het college bericht dat, indien de personen die verblijven op het perceel aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: het perceel) zich aan bepaalde voorwaarden houden, ten aanzien van hun verblijf op het perceel tot 31 maart 2018, niet handhavend zal worden opgetreden.
    Bij besluit van 13 maart 2018 heeft het college het daartegen door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 26 september 2018 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en een verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juli 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.D.B. Bakels, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het college heeft de brief van 20 juni 2017 onder meer uitgereikt aan mensen die verblijven op het perceel en aangeplakt op objecten op het perceel. Deze mensen worden ook wel ‘stadsnomaden’ genoemd. [appellant A] en [appellant B] verblijven op het perceel.
    Bij brief van 20 juni 2017 heeft het college bericht dat het verblijf op het perceel onder meer in strijd is met artikel 15, eerste lid, van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Weststrandweg-2e Coentunnel" en met artikel 2.20, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening. In de brief staat dat indien bepaalde voorwaarden worden nageleefd het college tot 31 maart 2018 niet handhavend zal optreden.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college terecht het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat de brief van 20 juni 2017 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en daartegen dus geen bezwaar kan worden gemaakt.
    2.    Tussen partijen is niet in geschil en ook de Afdeling is van oordeel dat [appellant A] en [appellant B], aangezien hun verblijf op het perceel is voortgezet, procesbelang hebben.
    Is sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb?
    3.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de brief van 20 juni 2017 een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb is. Volgens [appellant A] en [appellant B] zijn er rechtsgevolgen in het leven geroepen, omdat er met de brief voorwaarden, rechten en plichten zijn gecreëerd. Zij wijzen daarbij op de aan de beslissing verbonden voorwaarden dat er een overslagafstand moet bestaan van 3,5 meter, dat zij maar één auto per persoon mogen parkeren op het perceel en dat er geen illegale stroom mag worden afgetapt. [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat de woordkeuze van het college ertoe leidt dat er sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
    3.1.    Volgens het college is de gedoogbeslissing geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, omdat hiermee voor [appellant A] en [appellant B] geen nieuwe rechten, plichten of bevoegdheden worden gecreëerd en de gedoogbeslissing daarom niet gericht is op rechtsgevolg. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:86.
    3.2.    Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
    Artikel 7:1, eerste lid, van de Awb luidt: "Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken."
    3.3.    Anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, zijn de bewoordingen van de brief van het college van 20 juni 2017 niet bepalend voor het antwoord op de vraag of hier sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Het gaat om de vraag of de gedoogbeslissing een rechtshandeling, dat wil zeggen een handeling gericht op enig rechtsgevolg, is.
    De Afdeling heeft in de door het college genoemde uitspraak van 24 april 2019 gekozen voor een nieuwe lijn over gedoogbeslissingen. De Afdeling hanteert de lijn dat een gedoogbeslissing, de weigering een gedoogbeslissing te nemen en de intrekking van een gedoogbeslissing (op een enkele uitzondering na) geen besluiten zijn in de zin van de Awb en daarmee ook niet worden gelijkgesteld. De gedoogbeslissing heeft het karakter van een - al dan niet voorwaardelijke - toezegging van het bestuursorgaan dat het vooralsnog niet tot handhavend optreden overgaat. Met het stellen van de voorwaarden in de gedoogbeslissing staat niet vast dat, hoe en wanneer het college handhavend zal optreden. Pas tegen een mogelijk besluit tot handhaving kan een gedoogde rechtsmiddelen aanwenden. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar niet is gericht tegen een besluit en dat het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De Afdeling merkt overigens nog op dat in het thans voorliggende geval bij toepassing van de jurisprudentie van de Afdeling voorafgaand aan de uitspraak van 24 april 2019 voor [appellant A] en [appellant B], als gedoogden, evenmin sprake zou zijn van een op rechtsgevolg gerichte beslissing (vergelijk de weergave van die jurisprudentie onder 8. tot en met 12. in de aangehaalde uitspraak van 24 april 2019).
    Het betoog faalt.
    Schadevergoeding en kosten rechtsbijstand
    4.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte hun verzoek om schadevergoeding heeft afgewezen. De rechtbank zou onvoldoende hebben gemotiveerd waarom niet aan artikel 8:88 van de Awb is voldaan. Volgens hen heeft het college voorafgaand aan het besluit op bezwaar de indruk gewekt dat het bezwaar ontvankelijk was en is vergoeding voor de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten om die reden aangewezen. Zo was oorspronkelijk een hoorzitting gepland voor de behandeling van bezwaar, aldus [appellant A] en [appellant B]. Verder wijzen zij erop dat het lang heeft geduurd voordat het college het besluit op bezwaar heeft genomen.
    Zij betogen dat in beroep ook is gevraagd om vergoeding van proceskosten en dat dit ook ten onrechte niet is toegekend.
    4.1.    Artikel 8:75, eerste lid, eerste volzin, van de Awb luidt:
    "De bestuursrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken."
    Artikel 8:88, eerste lid, van de Awb luidt:
    "De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    a. een onrechtmatig besluit;
    b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
    c. het niet tijdig nemen van een besluit;
    d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn."
    4.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen aanleiding bestaat voor de toekenning van een schadevergoeding. Aan het bepaalde onder a en b van artikel 8:88 van de Awb is niet voldaan. Het besluit op bezwaar is immers niet onrechtmatig. Niet aannemelijk is geworden dat [appellant A] en [appellant B] schade hebben geleden omdat het college eerst 7,5 maanden na indiening op 26 juli 2017 van het bezwaarschrift op het bezwaar heeft beslist. Daarbij is van belang dat gedurende die periode het verblijf op het perceel door het college werd gedoogd. Het bepaalde onder d is niet aan de orde. Nu zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb genoemde omstandigheden voordoen, heeft de rechtbank het verzoek om schadevergoeding reeds daarom terecht afgewezen.
    Een veroordeling van het verwerend bestuursorgaan in de proceskosten van degene die beroep heeft ingesteld vindt in beginsel alleen plaats, indien het bestreden besluit wordt vernietigd. Nu de rechtbank dat niet heeft gedaan, heeft zij in dit geval terecht geoordeeld dat geen bestaat voor een vergoeding van proceskosten ingevolge artikel 8:75 van de Awb.
    Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.1.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Helder
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2019
    163-930.