ECLI:NL:RVS:2021:2084, Raad van State, 15-09-2021, 202003871/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam [appellante] een boete van € 20.500,- opgelegd vanwege een overtreding van artikel 21, onder a, van de Huisvestingswet. [appellante] huurt sinds 2014 een woning aan de [locatie 1] in Amsterdam. Deze woning is gelegen op de derde verdieping. Sinds 2016 huurt zij ook de woning aan de [locatie 2]. Deze woning is gelegen op de tweede verdieping. [appellante] staat in de basisregistratie personen ingeschreven op de [locatie 1]. Zij heeft bij de gemeente Amsterdam een melding gedaan voor het starten van een ‘’Bed and Breakfast’’. Van de gemeente ontving zij een bevestigingsbrief op 5 december 2016, waarin de voorwaarden stonden vermeld die golden voor het in stand houden van een B&amp;B. [appellante] heeft hierna de woning op de tweede verdieping, dan wel een deel daarvan, aangeboden op Airbnb. Op 28 januari 2018 heeft het college een melding ontvangen over woonfraude.

202003871/1/A3.Datum uitspraak: 15 september 2021
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      [appellante], wonend te [woonplaats],
      appellante,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 juni 2020 in zaak
      nr. 19/2028 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellante]
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 19 oktober 2018 heeft het college [appellante] een boete van €20.500,- opgelegd vanwege een overtreding van artikel 21, onder a, van de Huisvestingswet.
    
    
    
      Bij besluit van 27 februari 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 4 juni 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
    
      [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juni 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. W.J.R. Okx, advocaat te Naarden, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Lo Fo Sang en mr. J. van den Boorn, zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    
      Inleiding
    
    
    1. appellante] huurt sinds 2014 een woning aan de [locatie 1] in Amsterdam. Deze woning is gelegen op de derde verdieping. Sinds 2016 huurt zij ook de woning aan de [locatie 2]. Deze woning is gelegen op de tweede verdieping. [appellante] staat in de basisregistratie personen (hierna: brp) ingeschreven op de [locatie 1]. Zij heeft bij de gemeente Amsterdam een melding gedaan voor het starten van een ‘’Bed and Breakfast’’ (hierna: B&B). Van de gemeente ontving zij een bevestigingsbrief op 5 december 2016, waarin de voorwaarden stonden vermeld die golden voor het in stand houden van een B&B. [appellante] heeft hierna de woning op de tweede verdieping, dan wel een deel daarvan, aangeboden op Airbnb.
    
    
      	Op 28 januari 2018 heeft het college een melding ontvangen over woonfraude. Op 28 augustus 2018 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam in verband met een controle op de naleving van de Huisvestingswet, de [locatie 2] bezocht. Tijdens de controle zijn drie toeristen uit Spanje in de woning aangetroffen. De toeristen hebben verklaard dat zij de woning voor vijf nachten hadden geboekt. In de woning hebben zij enkele spullen aangetroffen, waaronder een aantal levensmiddelen in de keukenkastjes en wat schoonmaakspullen. De toeristen hebben verklaard dat de koelkast leeg was bij aankomst en dat zij geen kleding hebben aangetroffen. De toezichthouders hebben vastgesteld dat in de woning geen andere persoonlijke spullen, zoals kleding, schoenen, post, administratie of elektrische apparaten van [appellante] aanwezig waren. 
    
    
    
      	Van het bezoek hebben de toezichthouders in een rapport van bevindingen, een op ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal opgesteld. Het college heeft geconcludeerd dat de woning op onrechtmatige wijze is verhuurd aan toeristen. Volgens het college heeft [appellante] zich niet aan alle voorwaarden voor het voeren van een bed & breakfast zonder vergunning gehouden zoals die volgden uit het destijds geldende artikel 3.1.2, vierde lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016. Zij stond namelijk niet op de [locatie 2] ingeschreven in de brp en zij was ook geen hoofdbewoner van die woning. Nu zij niet voldeed aan die voorwaarden, was de woning onttrokken aan de woonruimtevoorraad, terwijl daarvoor geen vergunning was verleend. Dit is een overtreding van artikel 21, onder a, van de Huisvestingswet, op grond waarvan het college aan [appellante] een boete heeft opgelegd.
    
    
    
      Wettelijk kader
    
    
    2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
    
      Hoger beroep
    
    
    3.	[ appellante] betoogt dat zij aan alle voorwaarden heeft voldaan die de gemeente Amsterdam stelt aan het in stand houden van een B&B, waaronder dat zij hoofdbewoner moet zijn van de woning. De hoofdbewoner is volgens haar degene op wiens naam de huurovereenkomst met de verhuurder staat. In dit geval heeft [appellante] een overeenkomst gesloten met de verhuurder om de woning aan de [locatie 2] te huren. Hierdoor heeft zij het alleenrecht, doch niet de plicht, om deze woning te bewonen. Als naar feitelijk gebruik van de woning moet worden gekeken voor de vaststelling van hoofdbewoning, is van belang dat zij het meest gebruik heeft gemaakt van de woning. Ze kwam er dagelijks, deed er de was, had eigen spullen in de woning staan en kookte daar ook regelmatig voor workshops die zij aanbood. Tegenover de verklaringen die de toeristen ten overstaan van de toezichthouders hebben afgelegd staan een aantal schriftelijke verklaringen die haar standpunt over het feitelijk gebruik van de woning ondersteunen. Hoewel zij niet stond ingeschreven op de [locatie 2] in de brp, was zij de hoofdbewoner van deze woning. Bovendien heeft zij nadat zij de B&B heeft gemeld bij het college een bevestiging ontvangen waarin de voorwaarde dat zij ingeschreven moest staan in de brp, niet is genoemd. De boete is ten onrechte aan haar opgelegd. 
    
    
      	Het college heeft de boete bovendien gebrekkig gemotiveerd, omdat het geen enkele koppeling heeft gemaakt met het eigen beleid, dat juist verhuur via Airbnb onder voorwaarden toestaat. Er wordt ook niet aangegeven welke beleidsregel [appellante] heeft geschonden. Het begrip hoofdbewoner is ook niet gedefinieerd in de Huisvestingsverordening. Het college miskent verder dat schuld een vereiste is voor het opleggen van een boete. Het beleid van het college over onttrekking zonder vergunning is niet duidelijk uitgewerkt. In haar visie heeft zij zich altijd aan de voorwaarden gehouden. Er valt haar dan ook geen verwijt te maken. 
    
    
    
      	Als de boete al terecht is opgelegd, is de hoogte van de boete niet proportioneel. Hiertoe voert [appellante] aan dat zij na het opleggen van de boete onmiddellijk is gestopt met de verhuur. Hiermee is [appellante] volgens haar de gemeente al tegemoetgekomen. Door de boete heeft ze een lening moeten afsluiten bij haar moeder en heeft zij een schuld. Er is geen rekening gehouden met de intentie voor het huren van de tweede woning. Ze wilde gaan samenwonen, en zij dacht na over gezinsuitbreiding. Kort na het aangaan van de huurovereenkomst voor de woning op de tweede verdieping werd de relatie echter beëindigd. Omdat zij vastzat aan de huurovereenkomst is zij noodgedwongen gaan verhuren via Airbnb, om zo de huur te kunnen voldoen. Zij heeft de huurinkomsten opgegeven als inkomsten uit een onderneming. De boete is niet fiscaal aftrekbaar, wat ertoe leidt dat het bedrag van de boete netto uitkomt op het dubbele, namelijk €41.000. Bovendien heeft het college ook aan de verhuurder een boete opgelegd en heeft de verhuurder gedreigd die boete op [appellante] te verhalen. De verhuurder weigert ook om haar de borg en vooruitbetaalde huur terug te geven. Hierdoor wordt zij al zwaar financieel getroffen. Een boete van hooguit €5.000,- zou volgens haar proportioneel zijn. [appellante] verzoekt dan ook om de boete te verlagen.
    
    
    
      Beoordeling van het hoger beroep
    
    
    4. Dat de woning aan de [locatie 2] ten tijde van de controle aan toeristen werd verhuurd is niet in geschil. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:317, onder 4.1, volgt uit de verhuur van een woning aan en het gebruik van een woning door toeristen dat deze niet beschikbaar was voor duurzame bewoning en daarom  aan de woonruimtevoorraad is onttrokken. Dat is een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet.	
    
    
      	Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261, is de gemeenteraad niet bevoegd om vrijstelling te verlenen van het verbod van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. De grondslag voor de aan [appellante] opgelegde boete is daarmee echter niet vervallen. De wettelijke grondslag voor de boete ligt in het in die uitspraak van de Afdeling uitdrukkelijk niet onverbindend geachte artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening in samenhang met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. Dat de gemeenteraad onbevoegd is om de vrijstelling te verlenen, neemt niet weg dat het college bij het opleggen van een boete rekening kan houden met relevante feiten en omstandigheden, de omstandigheden genoemd in artikel 3.1.2, vierde lid, van de Huisvestingsverordening.
    
    
    
      	Ter zitting heeft het college toegelicht dat zij sinds de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020 eerst toetst of sprake is van onttrekking van de woning aan de woonruimtevoorraad. De voorwaarden genoemd in artikel 3.1.2., vierde lid, van de Huisvestingsverordening zijn voor het college nog slechts relevant bij de beslissing of het ook daadwerkelijk een boete oplegt. 	
    
    
    
      Heeft het college in redelijkheid een boete kunnen opleggen?
    
    
    
      4.1.
      Artikel 3.1.2, vierde lid, van de Huisvestingsverordening vereist dat de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en op het adres van de woning in de basisadministratie staat ingeschreven. De hoofdbewoner moet daarnaast het gebruik als B&B melden aan het college. Vast staat dat de huurovereenkomst voor de woning aan de [locatie 2] op de naam van [appellante] stond, maar dat zij niet in de brp stond ingeschreven op dat adres. [appellante] heeft in 2016 de start van een B&B gemeld. Het college heeft in twijfel getrokken of deze melding ging over de tweede verdieping, maar het heeft deze twijfels niet met stukken onderbouwd. Omdat [appellante] de woning op de tweede verdieping huurt sinds 2016 en de melding in 2016 is gedaan, acht de Afdeling aannemelijk dat de melding voor de tweede verdieping is gedaan. De gemeente heeft deze melding bevestigd bij brief van 5 december 2016. In deze brief stond als voorwaarde voor het exploiteren van een B&B vermeld, ‘u bent de hoofdbewoner van de woning en woont daar dus ook.’ De brief vermeldde niet dat de hoofdbewoner ook in de brp ingeschreven moest staan op het adres van die woning.
      
    
    
      4.2.
      Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, levert een inschrijving in de brp, een vermoeden op dat de bewoner het hoofdverblijf op dat adres heeft (uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2765). Nu [appellante] niet stond ingeschreven op het adres van de woning, is het aan haar om aannemelijk te maken dat zij in de woning op de tweede verdieping haar hoofdverblijf had (uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2019 ECLI:NL:RVS:2019:3660). 
      
      
        	Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Als die bevindingen worden betwist, moet worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, zodanige twijfel aan die bevindingen bestaat dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
      
      
        	Als in een later stadium van een procedure verklaringen worden overgelegd die afwijken van een van de overtreding opgemaakt proces-verbaal of onder ambtseed opgemaakt boeterapport is het aan de rechter om deze verklaringen feitelijk te waarderen. Bij de beoordeling van dergelijke verklaringen mag worden betrokken dat de afwijkende verklaringen niet ten overstaan van een toezichthouder zijn afgelegd. Een verklaring die ten overstaan van een toezichthouder is afgelegd is doorgaans meer betrouwbaar dan een latere verklaring. De gehoorde persoon zal in dat stadium  meer geneigd zijn naar waarheid en onbevangen te verklaren en zich minder laten leiden door ongewenste gevolgen die antwoorden voor hem of derden zouden kunnen hebben (zie rechtsoverweging 5.1 van de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1818).
      
      
    
    
      4.3.
      Het college heeft het besluit gebaseerd op de relevante gegevens uit de brp en het rapport van bevindingen. In het rapport van bevindingen staat dat de toezichthouders geen persoonlijke spullen zoals kleding, schoenen, post, administratie of elektrische apparaten in de woning hebben aangetroffen. De aangetroffen toeristen hebben verklaard dat [appellante] in de woning op de derde verdieping woonde. De toeristen hebben ook verklaard dat bij aankomst enkele levensmiddelen in de keukenkastjes aanwezig waren, dat de koelkast leeg was en dat zij geen kleding hebben aangetroffen. De toezichthouders hebben geconstateerd dat schoonmaakspullen in de woning aanwezig waren. Op de foto’s die deel uitmaken van het rapport van bevindingen is te zien dat in meer dan één kamer van de woning bedden stonden, waaronder in de woonkamer. Op de foto’s is ook te zien dat er meubels, een wasmachine en een droger in de woning stonden.
      
      
        	Daartegenover staat de door [appellante] later overgelegde verklaring van een van de in de woning aangetroffen toeristen, waarin de toerist verklaart dat zij niet de gehele woning had gehuurd, zij etenswaren in de keuken had aangetroffen, dat [appellante] de wasmachine-en droger meermalen heeft gebruikt en dat [appellante] vrijelijk de woning binnenliep. Daarnaast heeft [appellante] een recensie over haar woning op Airbnb van een andere huurder van juli 2017 overgelegd. Deze persoon heeft verklaard dat [appellante] tijdens het verblijf de woning gebruikte om de was te doen en dat de moeder van die persoon wakker werd toen [appellante] de slaapkamer binnenkwam. Verder heeft [appellante] een verklaring van haar vader overgelegd. Daaruit volgt dat [appellante] de woning op de tweede verdieping is gaan huren omdat zij haar woonruimte wilde vergroten met een woonkamer. Als hij op bezoek kwam, verbleven zij soms op de tweede verdieping en soms op de derde verdieping. In hoger beroep heeft [appellante] nog veertien gelijkluidende ondertekende verklaringen overgelegd van toeristen die de woning aan de [locatie 2] hebben gehuurd. Uit deze verklaringen volgt dat de toeristen hebben verklaard slechts gebruik te hebben gemaakt van 1/3 deel van de woning. [appellante] heeft zelf verklaard dat zij de keuken en de woonkamer van de woning op de tweede verdieping gebruikte. Zij maakte daar ook gebruik van de wasmachine. Op de website van Airbnb stond in de advertentie van de woning van [appellante] vermeld dat het kamertype een privékamer betrof. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellante] verduidelijkt dat zij de woning op de tweede verdieping erbij is gaan huren omdat de woning op de derde verdieping klein is en zij daar geen echte woonkamer had. Die was er op de tweede verdieping wel. Door de woning op de tweede verdieping erbij te huren wilde zij meer woonruimte creëren. Feitelijk was zij hoofdbewoner van beide woningen, aldus [appellante].
      
      
    
    
      4.4.
      Anders dan [appellante] stelt, kan aan de huurovereenkomst tussen haar en de verhuurster geen doorslaggevende betekenis worden toegekend. Een huurovereenkomst kan het vermoeden dat een persoon de hoofdbewoner is van een woning ondersteunen. De huurovereenkomst bewijst echter in dit geval niet dat [appellante] deze woning als haar hoofdverblijf had, omdat zij ook de woning op de [locatie 1] huurde.
      
      
        	De latere verklaring van de toerist die ten tijde van de controle in de woning van [appellante] verbleef, wijkt af van de verklaring die door de toeristen is gedaan ten overstaan van de toezichthouders. Uit het rapport van bevindingen volgt dat de toezichthouders bij de totstandkoming van de eerdere verklaring zorgvuldig te werk zijn gegaan. De toezichthouders hebben zich gelegitimeerd, de reden van het bezoek vermeld en toestemming gevraagd om vragen te stellen. [appellante] heeft geen overtuigende redenen gegeven waarom de latere verklaring voor juist moet worden gehouden. Er mag daarom worden uitgegaan van de verklaring die ten overstaan van de toezichthouders is afgelegd. Uit die verklaring kan worden afgeleid dat [appellante] haar hoofdverblijf had in de woning op de derde verdieping. Uit de veertien gelijkluidende verklaringen die in hoger beroep zijn overgelegd, volgt niet dat [appellante] de hoofdbewoner was of veelvuldig gebruikt maakte van de woning op de tweede verdieping. In deze verklaringen wordt slechts gesteld dat de toeristen niet meer dan 1/3 van de gehuurde woning tot hun beschikking hadden. De bevindingen van de toezichthouders over de afwezigheid van persoonlijke spullen van [appellante], zoals kleding, schoenen, elektrische apparatuur of administratie, worden door deze verklaringen en de recensie niet bestreden.
      
      
    
    
      4.5.
      De recensie op Airbnb van juli 2017 en de verklaring van de vader van [appellante] schetsen een ander beeld. De recensie, die vóór de boeteoplegging is geplaatst, ondersteunt het standpunt van [appellante] dat zij de woning op de tweede verdieping gebruikte om de was te doen en dat zij de woning ook gebruikte terwijl er gasten verbleven. Uit de verklaring van haar vader kan verder worden opgemaakt dat [appellante] de woning op de tweede verdieping met enige regelmaat zelf gebruikte. Hoewel de Afdeling hierdoor aannemelijk acht dat [appellante] tot op een zekere hoogte feitelijk gebruik maakte van de woning, heeft de rechtbank terecht overwogen dat hieruit niet kan worden opgemaakt dat [appellante] haar hoofdverblijf had in de woning op de tweede verdieping. Gezien de inschrijving in de brp op het adres [locatie 1] en uitgaande van de waarnemingen en bevindingen van de toezichthouders, mocht het college aannemen dat [appellante] geen hoofdverblijf had op het adres [locatie 2], maar de woning op dit adres verhuurde. Daarom mocht het college een boete opleggen.
      
    
    
      4.6.
      Het betoog faalt.	
      
      
        De hoogte van de boete
      
      
      
        5.	Hoewel de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, moet het college op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niettemin een lagere bestuurlijke boete opleggen indien [appellante] aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:103, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, die aanleiding geven om een boete te verlagen.
      
      
    
    
      5.1.
      De Afdeling heeft eerder overwogen dat het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, een ernstige overtreding is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403) Daarmee is niet gezegd dat zich geen bijzondere omstandigheden kunnen voordoen die aanleiding kunnen geven om de boete te matigen. Dat het boetestelsel wettelijk gefixeerd is en relevante omstandigheden daarin door de gemeenteraad zouden zijn verdisconteerd, doet daar niet aan af. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288), volgt uit de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat het recht op een eerlijk proces, als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen (zie de arresten van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1998:0923JUD002781295, 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, en 7 juni 2012, Segame tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2012:0607JUD000483706). 
      
      
        	Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel echter niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd, kan de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om de voorgeschreven boete te verlagen als dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, moet de rechter deze boete matigen. Uit de genoemde arresten volgt dat de rechter een door een bestuursorgaan opgelegde boete moet kunnen aanpassen als de feiten en omstandigheden van het geval daartoe nopen.
      
      
    
    
      5.2.	[
      appellante] betoogt dat zij de overtreding niet opzettelijk heeft begaan. Artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet bevat geen opzet als bestanddeel van de overtreding. Daarom mag het college van de verwijtbaarheid van de overtreding uitgaan. Als verwijtbaarheid volledig ontbreekt kan echter geen boete worden opgelegd. Dit doet zich bijvoorbeeld voor als de overtreder aannemelijk maakt dat hij het redelijkerwijs mogelijke heeft gedaan om de overtreding te voorkomen.
      
    
    
      5.3.
      Het ontbreken van opzet is echter wel relevant voor de hoogte van de boete, ook als het niet relevant is voor de bevoegdheid om een boete op te leggen.
      
      
        	In dat verband heeft [appellante] ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat zij, voor zij de B&B heeft aangemeld, met de gemeente heeft gebeld, om te informeren naar de voorwaarden waaronder een B&B was toegestaan. Namens het college is toen gezegd dat de verhuur was toegestaan mits zij de B&B meldde bij de gemeente. Vervolgens heeft zij de B&B bij het college gemeld. Na bevestiging van de melding heeft zij brieven gekregen van de gemeente over de toeristenbelasting die zij voor de verhuur moest betalen. Deze toeristenbelasting heeft zij betaald. Mede hierdoor veronderstelde zij dat zij juist en in lijn met de regelgeving heeft gehandeld. 
      
      
      
        	De Afdeling is van oordeel dat [appellante] zich heeft ingespannen om aan de regels te voldoen en dat zij mede door informatie van de gemeente veronderstelde dat zij in lijn met de regelgeving handelde. Zij heeft conform de destijds geldende regelgeving de B&B gemeld bij het college. Hierna ontving zij de bevestigingsbrief van 5 december 2016 en brieven over de toeristenbelasting voor de verhuur van de B&B. De Afdeling vindt het begrijpelijk dat [appellante] door deze brieven dacht dat zij aan de regels had voldaan.
      
      
      
        	[appellante] kan niet volledig worden verweten dat zij niet stond ingeschreven in de brp op het adres van de woning op de tweede verdieping. De bevestigingsbrief van 5 december 2016 vermeldde dit niet als voorwaarde. Deze voorwaarde volgde wel uit de Huisvestingsverordening, zodat [appellante] daarvan op de hoogte had kunnen zijn. De Afdeling acht aannemelijk dat [appellante] op het verkeerde been is gezet door de voorwaarden voor het voeren van een B&B zoals die in de bevestigingsbrief van het college werden vermeld. De Afdeling meent dat het geheel aan feiten en omstandigheden gezamenlijk leidt tot een verminderde mate van verwijtbaarheid van de overtreding van [appellante]. De rechtbank heeft dit niet onderkend. 
      
      
    
    
      5.4.
      Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de boete te matigen. De Afdeling is van oordeel dat een boete van € 10.250,00 in dit geval evenredig is.
      
      6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van 27 februari 2019 alsnog gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. Het besluit van 19 oktober 2018 tot oplegging van een boete zal worden herroepen. De Afdeling zal de boete vaststellen op €10.250,00 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
      
      7. Het college moet de proceskosten vergoeden.
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        I.	verklaart het hoger beroep gegrond;
      
      
      
        II.	vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 juni 2020 in zaak nr. 19/2028;
      
      
      
        III.	verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
      
      
      
        IV.	vernietigt het besluit van 27 februari 2019, kenmerk WO.18.013718.001;
      
      
      
        V.	herroept het besluit van 19 oktober 2018, kenmerk 1013 ER 32-2;
      
      
      
        VI.	bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op
      
      
      
        € 10.250,00;
      
      
      
        VII.	bepaalt dat deze uitspraak in plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
      
        VIII.	veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
      
      
      
        IX.	veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.022,87, waarvan € 30,87 is toe te rekenen aan reiskosten en € 2.992,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
      
      
      
        X.	gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 vergoedt.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
      
      
      
        De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
      
      
        w.g. Kleingriffier
      
      
      
      
        176-973
      
      
    
  
  
    BIJLAGE | WETTELIJK KADER
    
    
      Algemene wet bestuursrecht
    
    
    
      Artikel 5:46
    
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
      […]
    
    
    
      Huisvestingswet 2014
    
    
    
      Artikel 21
    
    
    
      Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    
    
      […]
    
    
    
      Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    
    
    
      Artikel 3.1.2
    
    
    
      […]
    
    
    4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
    
    a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
    
    b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
    
    c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
    
    d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 4.2.2
    
    
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
    
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    
    
      […]
    
    
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    
    
      […]
    
    
    
      In bijlage 3 in kolom A van tabel 2 is vermeld dat het boetebedrag voor het geheel of gedeeltelijk onttrekken van woonruimten aan de woonruimtevoorraad zonder vergunning € 20.500,00 en voor het niet melden van vakantieverhuur of bed&breakfast € 6.000,00 is.