ECLI:NL:RVS:2023:2419, Raad van State, 21-06-2023, 202106495/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot het terugbrengen van de hoogte van de woonboot naar de hoogte die is vastgesteld in de omgevingsvergunning van 1 juni 2015 voor de woonboot op het perceel gelegen aan de [locatie] te Nieuwerkerk aan den IJssel. [appellante] is eigenaar van de woonboot op het perceel. Bij besluit van 1 juni 2015 is aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van de woonboot. In deze vergunning is in afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Esse Kleinpolder" een woonboot met een hoogte van 3,45 m vergund. Niet in geschil is dat de op het perceel aanwezige woonboot een hoogte van ongeveer 3,70 m meet.

202106495/1/R3.
    Datum uitspraak: 21 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Nieuwerkerk aan den IJssel, gemeente Zuidplas,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 september 2021 in zaak nr. 20/529 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 augustus 2019 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot het terugbrengen van de hoogte van de woonboot naar de hoogte die is vastgesteld in de omgevingsvergunning van 1 juni 2015 voor de woonboot op het perceel gelegen aan de [locatie] te Nieuwerkerk aan den IJssel (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 19 december 2019 heeft het college het door [appellante]  daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 19 april 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Kruk en mr. R. Oosterhuis, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van de woonboot op het perceel. Bij besluit van 1 juni 2015 is aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van de woonboot. In deze vergunning is in afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Esse Kleinpolder" een woonboot met een hoogte van 3,45 m vergund. Niet in geschil is dat de op het perceel aanwezige woonboot een hoogte van ongeveer 3,70 m meet.
    2.       Bij besluit van 19 augustus 2019 heeft het college [appellante] onder oplegging van een eenmalige dwangsom van € 15.000,00 gelast de hoogte van de woonboot terug te brengen naar de hoogte van 3,45 m die is vastgelegd in de omgevingsvergunning van 1 juni 2015. De begunstigingstermijn om aan de lastgeving te voldoen is aanvankelijk verlengd tot zes weken na het besluit op bezwaar en is daarna verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank.
    3.       [appellante] heeft na de aangevallen uitspraak voldaan aan de last in het besluit van 19 augustus 2019. De woonboot is, door deze te verzwaren met water, gezakt tot een hoogte onder de maximale hoogte die is opgenomen in de omgevingsvergunning van 1 juni 2015. Het college heeft daarom de handhavingsprocedure op 26 november 2021 beëindigd. Er heeft geen verbeurte van de opgelegde dwangsom plaatsgevonden.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om de last onder dwangsom op te leggen. Een geslaagd beroep op het overgangsrecht komt [appellante] niet toe. Naar het oordeel van de rechtbank doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat het college van handhavend optreden had moeten afzien.
    [appellante] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft daartegen hoger beroep ingesteld.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Is er sprake van een overtreding?
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de destijds aanwezige hoogte van de woonboot van ongeveer 3,70 m gelegaliseerd is door het inwerkingtreden van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten (hierna: Wvvw) op 1 januari 2018.
    5.1.    De rechtbank heeft onder 5.2 en 5.3 van de aangevallen uitspraak overwogen dat de woonboot van [appellante] niet valt onder het overgangsrecht van de Wvvw, zoals dat is opgenomen in artikel 8.2a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Dit artikel is volgens de rechtbank niet van toepassing op woonboten die op het moment van inwerkingtreding van de Wvvw al beschikten over een omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a en c, van de Wabo, zoals de woonboot van [appellante]. 
    5.2.    Artikel 8.2a van de Wabo luidt:
    "1. Indien voor het bouwen of gebruiken van een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf voor of op het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is verleend, wordt die vergunning of ontheffing gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, c of d.
    2. Een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf ten aanzien waarvan tot het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening geen vergunning of ontheffing werd vereist voor het bouwen of gebruiken ervan, wordt met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten gelijkgesteld met een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in de artikelen 2.1, eerste lid, onderdelen a, c of d is verleend.
    3. […]."
    5.3.    De Afdeling stelt vast dat al op 1 juni 2015 voor de woonboot van [appellante] een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen in afwijking van het bestemmingsplan. Dat deze vergunning op de woonboot van [appellante] betrekking heeft, blijkt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:395, waarin ook deze vergunning aan de orde is geweest. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat artikel 8.2a van de Wabo niet van toepassing is op woonboten waarvoor al een omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a en c, van de Wabo, is verleend. Artikel 8.2a van de Wabo is dus niet op de woonboot van [appellante] van toepassing.
    Het betoog slaagt niet.
    Twee herstelsancties na elkaar?
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat een eerdere handhavingsactie door de gemeente onuitvoerbaar werd geacht en het college niet heeft beargumenteerd waarom deze tweede handhavingsactie wel uitvoerbaar is. [appellante] stelt dat in het kader van behoorlijk bestuur twee opvolgende dwangsommen niet mogen.
    6.1.    Artikel 5:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "Het bestuursorgaan legt geen herstelsanctie op zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is."
    6.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de last onder dwangsom geen bestraffende sanctie is, zodat de regels over dubbele bestraffing uit het strafrecht niet van toepassing zijn. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 27 januari 2016, onder 14.2, ECLI:NL:RVS:2016:174, waarin is bepaald dat artikel 5:6 van de Awb er niet aan in de weg staat na elkaar verschillende herstelsancties toe te passen vanwege dezelfde overtreding, zolang de eerdere last maar is uitgewerkt en dus niet meer van kracht is.
    De Afdeling stelt vast dat aan [appellante] wegens dezelfde overtreding al eerder een last onder dwangsom is opgelegd. Op de zitting is gebleken dat deze last is uitgewerkt. Nu het college met het besluit van 19 augustus 2019 een nieuwe last heeft opgelegd op het moment dat de eerste was uitgewerkt, is dus geen sprake van gelijktijdig opgelegde lasten onder dwangsom. Dat deze tweede last onder dwangsom van 19 augustus 2019 uitvoerbaar is blijkt al uit de omstandigheid dat [appellante] ook aan deze last heeft voldaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden/evenredigheid
    6.3.    Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde last onder dwangsom niet evenredig is. [appellante] voert aan dat haar belang om niet te worden opgezadeld met een onnodig en onbetaalbaar probleem, dient te prevaleren boven het belang van de omwonenden bij een ongestoord uitzicht vanuit hun woning.
    6.4.    De rechtbank heeft onder 6.3 van de aangevallen uitspraak overwogen dat zij geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het college af had moeten zien van handhaving op de grond dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De omstandigheid dat het aanpassen van de hoogte van de woonboot voor [appellante] een kostbare aangelegenheid is, is onvoldoende om van de beginselplicht tot handhaving af te zien. De rechtbank acht daarbij van belang dat het college onderzoek heeft laten doen naar de mogelijkheid dat [appellante] haar woonboot dieper in het water laat zakken om aan de maximaal toegestane hoogte te voldoen. Dit onderzoek heeft uitgewezen dat er geen belemmeringen zijn om de diepgang van de woonboot met 30 cm te vergroten, zodat op die wijze aan de last kan worden voldaan.
    6.5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    6.6.    De Afdeling stelt vast dat [appellante] een omgevingsvergunning heeft verkregen voor de bouw van een woonboot met een hoogte van 3,45 m en dat de aanwezige woonboot een hoogte van ongeveer 3,70 m had. De opgelegde last onder dwangsom strekt ertoe de overschrijding van de toegestane hoogte te beëindigen. De last dient dus het doel dat vergunningen worden nageleefd. Dat met handhaving te dienen algemeen belang dient het college af te wegen tegenover de belangen van [appellante]. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 2 februari 2022, onder 7.10, (ECLI:NL:RVS:2022:285), spelen de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de hierbij betrokken belangen en de mate waarin deze belangen door het betrokken besluit worden geraakt een rol in de belangenafweging die het college dient te maken.
    6.7.    [appellante] stelt veel kosten te hebben gemaakt om aan de last onder dwangsom te kunnen voldoen. Op de zitting is gebleken dat veel van deze kosten betrekking hebben op de eerder opgelegde last onder dwangsom. Deze kosten zien dus niet op de uitvoering van de in deze zaak aan de orde zijnde last, waardoor die kosten in deze procedure buiten beschouwing dienen te blijven. Om aan de last te voldoen heeft [appellante] haar woonboot verzwaard met water en zo dieper in het water laten zakken. Niet is gebleken dat dit zodanige kosten met zich heeft gebracht dat dit redelijkerwijs niet van [appellante] kan worden gevergd. Op de zitting heeft [appellante] ook nog toegelicht dat als gevolg van het verlagen van de woonboot, door deze te verzwaren met water, een deel van de benedenverdieping minder goed kan worden gebruikt. Hoewel de Afdeling begrijpt dat de benedenverdieping van de woonboot hierdoor minder goed bruikbaar wordt, heeft het college daarin geen aanleiding hoeven zien om van handhaving af te zien. Daarbij betrekt de Afdeling dat alle woonvertrekken en de keuken en de badkamer op de bovenverdieping zijn gesitueerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat onder deze omstandigheden handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen dat daarvan behoorde te worden afgezien.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak terecht geoordeeld dat het college bevoegd was om de last onder dwangsom op te leggen en dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college in deze concrete situatie van handhavend optreden had moeten afzien.
    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2023
    159-1037