ECLI:NL:RBMNE:2025:7181, Rechtbank Midden-Nederland, 02-09-2025, UTR24/6416
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank komt in deze uitspraak tot de conclusie dat het bezwaar tegen de waarschuwing terecht niet-ontvankelijk is verklaard, omdat de waarschuwing geen besluit is en daarmee ook niet gelijk te stellen is. Wel had het college in de bezwaarprocedure inzage moeten geven in de op de zaak betrekking hebbende stukken. Dit levert een gebrek op, dat leidt tot vernietiging van besluitonderdeel I. Omdat de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar klopt, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van dat besluitonderdeel in stand. Dat betekent dat er niet alsnog een inhoudelijke bezwaarprocedure hoeft te worden gevolgd en dus niet alsnog inzage in de op de zaak betrekking hebbende stuken hoeft te worden gegeven. De rechtbank komt verder in deze uitspraak tot de conclusie dat het Woo-verzoek niet buiten behandeling had mogen worden gesteld. Het bezwaar is op dit punt ten onrechte ongegrond verklaard en dat leidt tot vernietiging van besluitonderdeel II.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 24/6416 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 september 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , Zweden, eiser
    (gemachtigde: mr. J. Bouter),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht 
    (gemachtigden: mr. M.W.J. Gorissen en mr. M. van der Heijden).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Op 8 februari 2024 heeft eiser een waarschuwing gekregen op grond van de Wet goed verhuurderschap (de waarschuwing). Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. In zijn bezwaarschrift heeft eiser om inzage verzocht in de klacht en stukken die ten grondslag liggen aan de waarschuwing. Daarbij heeft eiser zowel verwezen naar de Algemene wet bestuursrecht (Awb) als de Wet open overheid (Woo). Op 5 juli 2024 heeft het college het verzoek op grond van de Woo buiten behandeling gesteld. Ook tegen dat besluit heeft eiser bezwaar gemaakt. 
    
    2. Op 4 september 2024 heeft het college op de bezwaren beslist. Het bezwaar van eiser tegen de waarschuwing heeft het college niet-ontvankelijk verklaard (besluitonderdeel I). De waarschuwing is volgens het college geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb en kan daarmee niet worden gelijkgesteld. Ook is de bezwaartermijn overschreden en die overschrijding is niet verschoonbaar  Het bezwaar tegen de buitenbehandelingstelling van het Woo-verzoek is ongegrond verklaard, omdat de identiteit van eiser niet deugdelijk kon worden vastgesteld en het verzoek daarom terecht buiten behandeling is gesteld (besluitonderdeel II).  
    
    3. Eiser is in beroep gegaan tegen het bestreden besluit op bezwaar. 
    
    4. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    5. De rechtbank heeft het beroep op 2 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van het college. Op de zitting heeft de rechtbank nadere vragen gesteld aan het college over (kort gezegd) inzage in de op de zaak betrekking hebbende stukken tijdens de bezwaarfase over de waarschuwing. 
    
    6. Het college heeft die vragen na afloop van de zitting schriftelijk beantwoord. Eiser heeft daarop gereageerd. De daarop buiten de afgesproken termijnen ingediende nadere reactie van het college heeft de rechtbank buiten beschouwing gelaten in verband met de goede procesorde. Aangezien partijen hebben afgezien van een nadere zitting, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Samenvatting
      
    
    
    
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot de conclusie dat het bezwaar tegen de waarschuwing terecht niet-ontvankelijk is verklaard, omdat de waarschuwing geen besluit is en daarmee ook niet gelijk te stellen is. Wel had het college in de bezwaarprocedure inzage moeten geven in de op de zaak betrekking hebbende stukken. Dit levert een gebrek op, dat leidt tot vernietiging van besluitonderdeel I. Omdat de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar klopt, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van dat besluitonderdeel in stand. Dat betekent dat er niet alsnog een inhoudelijke bezwaarprocedure hoeft te worden gevolgd en dus niet alsnog inzage in de op de zaak betrekking hebbende stuken hoeft te worden gegeven. 
    
    
    
      De rechtbank komt verder in deze uitspraak tot de conclusie dat het Woo-verzoek niet buiten behandeling had mogen worden gesteld. Het bezwaar is op dit punt ten onrechte ongegrond verklaard en dat leidt tot vernietiging van besluitonderdeel II. 
    
    
    
      
        De waarschuwing (besluitonderdeel I)
      
    
    
    
      
        Inzage in de op de zaak betrekking hebbende stukken in de bezwaarprocedure
      
    
    7. Eiser stelt zich op het standpunt dat het college ten onrechte de op de zaak betrekking hebbende stukken niet aan hem heeft verstrekt tijdens de bezwaarprocedure. 
    
    8. Het college stelt zich op het standpunt dat alleen de stukken ter inzage hoeven te worden gelegd die relevant zijn bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van het bezwaar. In deze procedure betreft dat uitsluitend de waarschuwingsbrief. Het zou namelijk onwenselijk zijn als via een bezwaar tegen een niet-besluit alsnog aanspraak gemaakt zou kunnen worden op inzage in documenten. Het doel van de Awb is niet om via een bezwaarprocedure informatie op te vragen die op grond van de Woo beschikbaar kan worden gesteld. 
    
    9. De rechtbank stelt vast dat het college op grond van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb gehouden is de op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan de hoorzitting in bezwaar voor belanghebbenden ter inzage te leggen. Hier is een hoorzitting in de bezwaarfase gehouden en dat betekent dat het college voorafgaand aan die hoorzitting alle op de zaak betrekking hebbende stukken voor eiser ter inzage had moeten leggen. Anders dan het college stelt, zijn dit niet alleen de stukken die relevant zijn voor de ontvankelijkheid van het bezwaar. Op het moment dat inzage moet worden gegeven, is immers nog niet beslist over de ontvankelijkheid van het bezwaar; de hoorzitting moet zelfs nog worden gehouden. Het gevaar dat het college schetst met betrekking tot de situatie dat een betrokkene een bezwaarprocedure zou kunnen starten om inzage te krijgen in stukken die op grond van de Woo beschikbaar kunnen worden gesteld, volgt de rechtbank niet. De Awb kent namelijk ook de mogelijkheid om een bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk te verklaren en af te zien van het horen van een belanghebbende. In zo’n geval verplicht artikel 7:4, tweede lid, van de Awb niet tot inzage in de stukken. 
    
    10. Het college had hier dus de op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan de hoorzitting ter inzage moeten leggen. Door dit niet te doen, heeft het college artikel 7:4, tweede lid, van de Awb geschonden. De rechtbank stelt verder vast dat eiser niet op een later moment nog inzage heeft gekregen in de op de zaak betrekking hebbende stukken of op een andere wijze hiervan heeft kennisgenomen. Er is daarom geen reden om het geconstateerde gebrek te passeren. De rechtbank zal besluitonderdeel I vernietigen. 
    
    
      
        Rechtsgevolgen in stand 
      
    
    11. De vraag is vervolgens of er aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluitonderdeel I in stand te laten. Die aanleiding ziet de rechtbank, omdat het bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Dat licht zij hieronder toe. 
    
    12. De waarschuwing die aan eiser is gegeven, is geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De waarschuwing is namelijk niet op een wettelijk voorschrift gebaseerd en geen voorwaarde voor toepassing van een sanctiebevoegdheid. De waarschuwing is gebaseerd op de beleidsregel Wet goed verhuurderschap gemeente Utrecht (de beleidsregel). Een op een beleidsregel gebaseerde waarschuwing kan geen besluit zijn in de zin van artikel 1:3 van de Awb, zodat daartegen geen (bestuursrechtelijke) rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Er zijn situaties waarin op beleidsregels gebaseerde waarschuwingen met een besluit gelijkgesteld moeten worden voor de rechtsbescherming, zodat zij wel in rechte kunnen worden bestreden. Die situaties doen zich voor als de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over die waarschuwingen te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is. Geen van de situaties doet zich hier voor. Uitsluiting van een aanbestedingsprocedure is hier niet aan de orde. De waarschuwing betreft daarnaast ook geen concretisering van een wettelijke norm die alleen in rechte aan de orde kan worden gesteld door het riskeren van een bestraffende bestuurlijke sanctie. Uit de beleidsregel blijkt niet dat er een bestuurlijke boete wordt opgelegd na een waarschuwing en dit is door het college op de zitting bevestigd. Evenmin is de rechtbank gebleken van een waarschuwing met zodanig langdurige gevolgen dat eiser deze niet meer effectief kan bestrijden. Op de zitting heeft het college toegelicht dat de waarschuwing op het adres is terug te vinden en dat een  schriftelijke reactie op de waarschuwing desgewenst daarbij wordt opgenomen. Als het adres vervolgens om een nieuwe reden bij de gemeente in beeld komt, dan kan dit worden geraadpleegd. Dit laat zien dat de waarschuwing weliswaar een gevolg heeft, maar dat er onder deze omstandigheden geen sprake is van zodanig langdurige gevolgen, die eiser niet effectief kan bestrijden.
    
    13. Dat betekent dat de waarschuwing geen besluit is en niet met een besluit kan worden gelijkgesteld. Het college heeft het bezwaar daartegen dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard. Of eiser verschoonbaar te laat bezwaar heeft gemaakt, behoeft geen verdere bespreking meer. De rechtbank laat de rechtsgevolgen van besluitonderdeel I in stand. 
    
    14. De rechtbank realiseert zich dat deze conclusie tot gevolg heeft dat er niet inhoudelijk naar het bezwaar hoeft te worden gekeken en eiser dus ook niet alsnog in het kader van een bezwaarprocedure inzage dient te krijgen in de op de zaak betrekking hebbende stukken. Dat betreurt de rechtbank maar is inherent aan de uitkomst van het beroep tegen besluitonderdeel I. 
    
    
      
        Het Woo-verzoek (besluitonderdeel II)
      
    
    
    15. Eiser stelt zich op het standpunt dat het college het Woo-verzoek niet buiten behandeling had mogen stellen. Het Woo-verzoek is ingediend door zijn advocaat. Zijn advocaat is verplicht op grond van artikel 7.5 van de Verordening op de advocatuur en de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) om zich te vergewissen van de identiteit van zijn cliënt. Deze wettelijke verplichting verzekert het bestuursorgaan ervan dat de identiteit van eiser voldoende is gecontroleerd. Een machtiging is niet nodig, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn die gerede twijfel oproepen over de bevoegdheid van de advocaat van eiser. 
    
    16. Het college stelt dat het op grond van artikel 5.5, derde lid, van de Woo verplicht is om te zorgen voor een deugdelijke vaststelling van de identiteit van een verzoeker. Het college moet dit doen, omdat het bij artikel 5.5 van de Woo gaat om iemands eigen persoonsdossier. Dat eiser een advocaat heeft, betekent niet dat aan zijn advocaat zonder enige verdere controle persoonlijke informatie wordt verstrekt. Het college heeft eiser op verschillende manieren in de gelegenheid gesteld om zich te identificeren, maar dat heeft eiser nagelaten. Om die reden is het Woo-verzoek volgens het college terecht buiten behandeling gesteld. 
    
    17.   De rechtbank overweegt dat het college op grond van artikel 5.5, derde lid, van de Woo moet zorgdragen voor een deugdelijke vaststelling van de identiteit van de verzoeker, aangezien het bij een verzoek op grond van artikel 5.5 van de Woo gaat om verstrekking van informatie die de verzoeker zelf betreft. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat dit wordt verlangd om te voorkomen dat iemand toegang krijgt tot andermans persoonsgegevens. Het is aan het college om te bepalen hoe het dit doet. Dat betekent dat het college in beginsel inderdaad de verzoeker kan vragen om zich te identificeren, ook als een advocaat zich meldt namens de verzoeker. Het enkele feit dat er een advocaat is, mag het college namelijk onvoldoende vinden voor de deugdelijke vaststelling van de identificatie van een verzoeker, aangezien het de verzoekers eigen persoonlijke gegevens betreft. Of om nadere identificatie mag worden gevraagd als er een advocaat is gesteld, hangt wel af van de situatie. De identiteit moet weliswaar op een deugdelijke manier worden vastgesteld, maar dat neemt niet weg dat een nadere identificatie niet onnodig belemmerend moet zijn.
    
    18. De rechtbank vindt dat in deze specifieke zaak geen verdere vaststelling van eisers identiteit nodig was. In het geval van eiser bestond er namelijk geen reden voor twijfel dat de advocaat het Woo-verzoek namens eiser heeft ingediend. De advocaat heeft zich namens eiser gesteld in de bezwaarprocedure over de waarschuwing en in dat bezwaarschrift gevraagd om de stukken, al dan niet met een beroep op de Woo. Het college betwist ook niet dat de advocaat gemachtigd was om eiser te vertegenwoordigen in de bezwaarprocedure (en in de beroepsprocedure). Daarmee oordeelt de rechtbank dat in dit specifieke geval de identiteit van eiser voldoende vaststond. Dit betekent dat er ook geen grond bestond om het Woo-verzoek buiten behandeling te stellen. Het bezwaar van eiser is ten onrechte ongegrond verklaard. De beroepsgrond slaagt. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    19. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Ten aanzien van besluitonderdeel I laat de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen in stand, omdat de inhoudelijke beroepsgronden tegen de niet-ontvankelijkheid van het bezwaar niet slagen. Ten aanzien van besluitonderdeel II draagt de rechtbank het college op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. Dit moet het college binnen de wettelijke termijn van zes weken doen. 
    
    20. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht en de proceskosten aan eiser vergoeden. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft een beroepsschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 907,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-. Er is geen aanleiding om de opdracht tot het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar met een dwangsom te verzwaren. 
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van besluitonderdeel I in stand blijven;
    - draagt het college ten aanzien van besluitonderdeel II op een nieuw besluit te nemen op bezwaar binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak en met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.814,-;
    - wijst het verzoek om een dwangsom af.
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.M. Elzakkers, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A.P. Vrijsen, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Op grond van artikel 7:3, onder a, van de Awb.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1449, en 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2816.
    
  
  
     Kamerstukken II, 2013/14, 33328, nr. 9, p. 82.
  
  
     Zie in vergelijkbare zin bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2927 en ECLI:NL:RVS:2020:2833.