ECLI:NL:RVS:2023:805, Raad van State, 02-03-2023, 202103612/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij een eerste besluit van 18 september 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Flevoland aan Stichting Faunabeheereenheid Flevoland een ontheffing verleend als bedoeld in artikel 3.17 van de Wet natuurbescherming voor het doden van edelherten. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de ontheffing mocht verlenen, omdat het college voldoende heeft gemotiveerd waarom de omvang van de populatie van de dieren vanwege de maximale draagkracht van het gebied moet worden beperkt en waarom in ieder geval op dit moment (nog) geen andere bevredigende oplossing bestaat. De rechtbank heeft daarnaast geoordeeld dat uitgegaan moet worden van een vergunningplicht voor het afschot van edelherten in de Oostvaardersplassen en dat het college de vergunning heeft mogen verlenen. In hoger beroep betogen Dierbaar Flevoland en Fauna4life dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de passende beoordeling in strijd is met de Wnb. Zij hebben verzocht om bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat er geen afschot mag plaatsvinden totdat uitspraak wordt gedaan op hun hoger beroep.

202103612/2/R2.
    Datum uitspraak: 2 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna; de Awb), hangende het hoger beroep van:
    Stichting Dierbaar Flevoland, gevestigd te Lelystad en Stichting Fauna4life, gevestigd te Amstelveen,
    verzoekers,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 26 april 2021 in zaken nrs. 20/2556, 20/2558 in het geding tussen:
    Dierbaar Flevoland en Fauna4life
    en
    het college van gedeputeerde staten van Flevoland.
    Procesverloop
    Bij een eerste besluit van 18 september 2019 heeft het college aan Stichting Faunabeheereenheid Flevoland een ontheffing verleend als bedoeld in artikel 3.17 van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) voor het doden van edelherten met een geweer en gebruikmaking van een demper.
    Bij een tweede besluit van 18 september 2019 heeft het college aan Staatsbosbeheer een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb voor het doden van edelherten.
    Bij een eerste besluit van 27 mei 2020 heeft het college het door Dierbaar Flevoland en Fauna4life tegen de verleende ontheffing gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij een tweede besluit van 27 mei 2020 heeft het college het door Dierbaar Flevoland en Fauna4life tegen de verleende vergunning gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 april 2021 heeft de rechtbank het door Dierbaar Flevoland en Fauna4life tegen de besluiten van 27 mei 2020 ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben Dierbaar Flevoland en Fauna4life hoger beroep ingesteld.
    Staatsbosbeheer heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Stichting Dierbaar Flevoland en stichting Fauna4life hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Bij een eerste besluit van 9 februari 2023 heeft het college het besluit van 18 september 2020 tot verlening van de ontheffing gewijzigd.
    Bij een tweede besluit van 9 februari 2023 heeft het college het besluit van 18 september 2020 tot verlening van de vergunning gewijzigd.
    Partijen hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 16 februari 2023, waar stichting Dierbaar Flevoland en stichting Fauna4life, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door dr. F.W.M. Vera, vergezeld van [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.C.M. Schippers en mr. R.D. Reinders, vergezeld van A.H. Tuiterd en B. de Nijs, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting Staatsbosbeheer, vertegenwoordigd door mr. A.J. Durville, vergezeld van [gemachtigde C], drs. IJ.J. Zwart en msc. W. Wubben en Faunabeheereenheid Flevoland, vertegenwoordigd door [gemachtigde D], als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Besluiten en aangevallen uitspraak
    2.       Bij het eerste besluit van 18 september 2019 heeft het college een ontheffing verleend op grond van artikel 3.17 van de Wnb voor de periode van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2023, tot een doelstand van 500 dieren. Het afschot is toegestaan in de periode van 1 september tot 15 maart en er mag geen afschot plaatsvinden in de bronsttijd van het edelhert.
    Bij het tweede besluit van 18 september 2019 heeft het college een vergunning verleend op grond van artikel 2.7 van de Wnb voor de periode van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2023. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat uit de passende beoordeling de zekerheid wordt  verkregen dat door het afschot van de edelherten de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied De Oostvaardersplassen niet zullen worden aangetast.
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de ontheffing mocht verlenen, omdat het college voldoende heeft gemotiveerd waarom de omvang van de populatie van de dieren vanwege de maximale draagkracht van het gebied moet worden beperkt en waarom in ieder geval op dit moment (nog) geen andere bevredigende oplossing bestaat. De rechtbank heeft daarnaast geoordeeld dat uitgegaan moet worden van een vergunningplicht voor het afschot van edelherten in de Oostvaardersplassen en dat het college de vergunning heeft mogen verlenen. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project waarvoor deze wordt aangevraagd de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
    4.       Bij het eerste besluit van 9 februari 2023 heeft het college de bij het besluit van 18 september 2019 verleende ontheffing als volgt gewijzigd:
    - voorwaarde 6, die zag op afschot tijdens de bronst, wordt geschrapt.
    - voorwaarde 4 wordt vervangen door de volgende tekst:
    Het is toegestaan na zonsondergang en voor zonsopkomst van de ontheffing gebruik te maken. Het afschot van de edelherten mag plaatsvinden in de periode 1 augustus tot 1 mei.
    Bij het tweede besluit van 9 februari 2023 heeft het college de bij het besluit van 18 september 2019 verleende vergunning gewijzigd, in die zien dat voorwaarde 1 wordt vervangen. In de nieuwe voorwaarde is onder meer opgenomen dat afschot mag plaatsvinden in de periode van 1 augustus tot 1 mei.
    De besluiten van 9 februari 2023 worden, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Hoger beroep en verzoek om voorlopige voorziening
    5.       In hoger beroep betogen Dierbaar Flevoland en Fauna4life dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de passende beoordeling in strijd is met de Wnb, zoals die moet worden uitgelegd in het licht van de Habitatrichtlijn (nr. 1992/43/EEG) en de rechtspraak daarover van het Hof van Justitie. Zij hebben verzocht om bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat er geen afschot mag plaatsvinden totdat uitspraak wordt gedaan op hun hoger beroep.
    Spoedeisend belang
    6.       Ter zitting heeft het college te kennen gegeven dat uitvoering wordt gegeven aan de verleende ontheffing en dat, ingeval het afschot door kan gaan, op 1 mei de doelstand van ongeveer 500 edelherten wordt gehaald. Dierbaar Flevoland en stichting Fauna4life hebben dan ook een spoedeisend belang bij hun gevraagde voorlopige voorziening.
    Wnb-vergunning nodig?
    7.       Staatsbosbeheer heeft in het incidentele hoger beroepschrift naar voren gebracht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat uitgegaan moet worden van een vergunningplicht. Staatsbosbeheer voert aan dat sinds 1 januari 2020 geen vergunningplicht meer bestaat, omdat het gaat om een project dat direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied.
    7.1.    De in incidenteel hoger beroep opgeworpen voorvraag of het afschot van edelherten tot een doelstand van 500 dieren is aan te merken als een project dat direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het Natura 2000-gebied leent zich niet goed voor beantwoording in de voorlopige voorzieningenprocedure. De voorzieningenrechter zal deze vraag dan ook niet beantwoorden. De voorzieningenrechter zal in het hiernavolgende, in het licht van de aangevallen uitspraak en de bestreden besluiten, waarin is uitgegaan van een vergunningplicht, bezien of het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening aanleiding geeft om een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van het gebruik van de vergunning en de ontheffing.
    Beoordeling van het verzoek
    8.       Dierbaar Flevoland en Fauna4life voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat actief menselijk ingrijpen om het aantal edelherten te reguleren bewust niet in het Natura 2000-beheerplan van de Oostvaardersplassen is opgenomen. Een instandhoudingsdoel is de toename van het areaal droog en nat, open, kort, eiwitrijk grasland met poelen met ondiep open water, waarvan het water en de oevers werden vrijgehouden van rietgroei, als voedselzoekgebied van aangewezen soorten vogels. De begrazing door de gegroeide populatie grote grazers, waaronder edelherten, heeft ervoor gezorgd dat het oppervlakte foerageer- en voedselzoekgebied van de aangewezen vogelsoorten in het grazige deel als natuurlijk, bepalend kenmerk sterk in omvang is toegenomen. Dit foerageergebied en de edelherten behoren tot de natuurlijke en bepalende kenmerken van de Oostvaardersplassen die op grond van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn duurzaam in stand moet worden gehouden. In dit verband wijzen Dierbaar Flevoland en Fauna4life op de op de lidstaten rustende inspanningsverplichting, neergelegd in onder meer artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Afschot tot een doelstand van 500 edelherten heeft tot gevolg dat 800 van de 1.400 ha foerageergebied van de aangewezen vogelsoorten verslechtert, hetgeen een significante aantasting is van een natuurlijk en bepalend kenmerk van de Oostvaardersplassen. Daarbij komt dat het college in de passende beoordeling bij het bepalen van het oppervlakte aan leefgebied ten onrechte niet is uitgegaan van de actuele aantallen van de betreffende vogelsoorten en de toegenomen oppervlakte grasland. Nu de Wnb-vergunning niet had mogen worden verleend, had volgens Dierbaar Flevoland en Fauna4life ook de ontheffing niet mogen worden verleend.
    8.1.    Het Natura 2000-gebied is aangewezen voor de in het aanwijzingsbesluit genoemde vogelsoorten, waarbij is aangegeven wat de beoogde draagkracht van het gebied is in aantallen broedparen of seizoensgemiddelde populatie.
    8.2.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:105 (r.o. 56.3) houden de instandhoudingsdoelstellingen geen opdracht in om de bestaande populatie vogels, voor zover die omvangrijker is dan die volgens de instandhoudingsdoelen hoeft te zijn, te behouden. Een verslechtering van het leefgebied van een aangewezen vogelsoort, en daarmee gepaard gaande daling van het aantal vogels, hoeft niet in de weg te staan aan verlening van de vergunning zolang de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar komt.
    8.3.    Het betoog van Dierbaar Flevoland en Fauna4life over artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, komt erop neer dat zij de Afdeling verzoekt om terug te komen van deze vaste jurisprudentie. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen door Dierbaar Flevoland en Fauna4life naar voren hebben gebracht geen aanleiding om van die vaste jurisprudentie af te wijken.
    8.4.    Door het college wordt niet ontkend dat de edelherten nodig zijn om in het grazige deel van de Oostvaarderplassen voldoende eiwitrijk grasland kort te houden als foerageergebied voor grasetende vogelsoorten en dat de reductie van het aantal edelherten leidt tot vermindering van het areaal kort grazig foerageergebied. In de passende beoordeling is per soort beoordeeld wat de effecten van een reductie van het aantal edelherten tot een doelstand van 500 zijn op de omvang en de kwaliteit van het leefgebied van de betreffende soort. In de passende beoordeling wordt tot de conclusie gekomen dat de reductie van het aantal edelherten mogelijk een beperkte invloed heeft op het foerageergebied van de grote zilverreiger, kluut en lepelaar, omdat aan de randen van de plassen meer begroeiing zal komen. Uit de historische ontwikkeling van de vegetatie en de vogelaantallen in de Oostvaardersplassen blijkt echter dat waterpeildynamiek en inrichtingsmaatregelen meer sturend zijn voor de omvang en kwaliteit van dit foerageergebied dan (vermindering van) graasdruk. Bovendien zal er meer structuurrijk grasland ontstaan wat meer muizen als voedsel voor de grote zilverreiger oplevert. Een reductie van het aantal grote grazers heeft geen effect op het foerageergebied in het moeras, wat voor de kluut en lepelaar zeer belangrijk foerageergebied betreft. Dit betekent volgens de passende beoordeling dat de reductie van het aantal edelherten geen verschil zal maken in de haalbaarheid van de instandhoudingsdoelstellingen voor de grote zilverreiger, kluut en lepelaar. De brandgans is de enige soort die waarschijnlijk heeft geprofiteerd van een toename van het aantal grote herbivoren en dus ook negatieve gevolgen zou kunnen ondervinden van het afschot van de edelherten. In de passende beoordeling wordt daarbij de kanttekening geplaatst dat de toename van het aantal brandganzen in de Oostvaardersplassen vergelijkbaar is met de landelijke toename van deze vogelsoort in heel Nederland. Het aantal brandganzen ligt zo ver boven de instandhoudingsdoelstelling dat de haalbaarheid van dit doel door het afschot niet in het geding is. Voor de overige kwalificerende vogelsoorten ontbreekt een correlatie tussen het aantal edelherten en de kwaliteit en omvang van hun leefgebied. In de passende beoordeling wordt voorts tot de conclusie gekomen dat er voor alle kwalificerende vogelsoorten tijdens het afschot voldoende tijd en ongestoord gebied aanwezig blijft om te foerageren of te rusten. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen door Dierbaar Flevoland en Fauna4life is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de passende beoordeling op bovengenoemde punten kan worden gevolgd.
    8.5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat uit de passende beoordeling de zekerheid kan worden verkregen dat de reductie tot en instandhouding van de populatie edelherten op een doelstand van circa 500 dieren de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
    8.6.    Wat betreft de verleende ontheffing overweegt de voorzieningenrechter voorts dat de Afdeling in haar uitspraak van 16 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2210 een oordeel heeft gegeven over de bij besluit van 19 september 2018 door gedeputeerde staten aan Staatsbosbeheer gegeven opdracht om de populatie edelherten door afschot terug te brengen tot het aantal van 490. De bodemrechter zal, gelet op deze uitspraak, naar verwachting tot het oordeel komen dat hetgeen door Dierbaar Flevoland en Fauna4life over de ontheffing is aangevoerd niet zal slagen.
    9.       Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om de gevraagde voorziening te treffen. Daarbij neemt de voorzieningenrechter ook in aanmerking dat het college een groot belang heeft bij het afschot. Dit belang is gelegen in het herstel van de biodiversiteit voor een groot aantal van de kwalificerende vogelsoorten, waarbij geldt dat, als de bodemrechter tot een ander oordeel komt, de populatie edelherten bij niet ingrijpen zich weer kan herstellen.
    Conclusie
    10.     Het verzoek wordt afgewezen.
    11.     Het college hoeft de proceskosten niet te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
    w.g. Venema
    voorzieningenrechter
    w.g. Nales
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2023
    680