ECLI:NL:RVS:2022:3483, Raad van State, 30-11-2022, 202103526/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 januari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Groningen een verzoek van [appellante] om haar identiteitsgegevens in de basisregistratie personen te wijzigen, afgewezen. [appellante] staat in de brp ingeschreven als [naam A], geboren op [geboortedatum] 1964 te [geboorteplaats] (China). Deze gegevens zijn ontleend aan een door haar op 29 oktober 1997 onder ede afgelegde verklaring. [appellante] heeft het college op 10 mei 2019 verzocht om haar gegevens te wijzigen in [naam B], geboren op [geboortedatum] 1964 te [geboorteplaats] (China). Zij heeft daartoe documenten overgelegd. [appellante] heeft niet verzocht om wijziging van de geregistreerde ouder- en nationaliteitsgegevens. Omdat zij wel documenten heeft overgelegd waar die gegevens uit naar voren komen, heeft het college ook de nationaliteit en namen van de ouders meegenomen bij de beoordeling van het verzoek. Het college heeft het verzoek afgewezen omdat niet vaststaat dat de overgelegde documenten ook daadwerkelijk aan [appellante] toebehoren.

202103526/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Groningen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 20 april 2021 in zaak nr. 20/2449 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 januari 2020 heeft het college een verzoek van [appellante] om haar identiteitsgegevens in de basisregistratie personen (hierna: brp) te wijzigen, afgewezen.
    Bij besluit van 7 juli 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2022, waar [appellante], bijgestaan door mr. K.L. Sett, advocaat te Vleuten, en Y. He, tolk, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A. Vos en A.A.G. Laan, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] staat in de brp ingeschreven als [naam A], geboren op [geboortedatum] 1964 te [geboorteplaats] (China). Deze gegevens zijn ontleend aan een door haar op 29 oktober 1997 onder ede afgelegde verklaring. [appellante] heeft het college op 10 mei 2019 verzocht om haar gegevens te wijzigen in [naam B], geboren op [geboortedatum] 1964 te [geboorteplaats] (China). Zij heeft daartoe de volgende documenten overgelegd:
    - een geldig en echt bevonden Chinees paspoort, afgegeven op [afgiftedatum] door de Chinese ambassade te Den Haag op naam van [naam B], geboren op [geboortedatum] 1964 te [geboorteplaats] (China);
    - een gelegaliseerde Chinese notariële akte van 25 maart 2019 (hierna: het geboortebewijs), waarin staat dat [naam C] geboren is in [geboorteplaats] in de [provincie] op [geboortedatum] 1964 en dat haar vader [naam D] (overleden) is en haar moeder [naam E] (overleden) is;
    - een gelegaliseerde Chinese notariële verklaring van het Public Security Bureau van 25 maart 2019, waarin staat dat [naam C] de dochter is van vader [naam D] ([overlijdensdatum] 2011) en moeder [naam E] ([overlijdensdatum] 2012);
    - een verklaring onder ede van 29 oktober 1997 bij de gemeente Westerbork van [naam A], geboren op [geboortedatum] 1964 te [geboorteplaats] (China);
    - een verkorte verklaring van Bureau Documenten van 22 mei 2019, waarin de echtheid van een notariële verklaring met betrekking tot geboorte is bevestigd;
    - een op 19 april 2018 afgegeven Nederlandse verblijfsvergunning op naam van [naam A], geboren op [geboortedatum] 1964 te [geboorteplaats] (China);
    - een rapport van een gezichtsvergelijkend onderzoek van het Nationaal Forensisch Onderzoeksbureau (hierna: NFO) van 10 maart 2020 (hierna: de fotovergelijkingsrapportage);
    - een beëdigde vertaling van 29 april 2020 van de Chinese huwelijksakte van [naam F] en [naam B], geboren op [geboortedatum] 1964;
    - een beëdigde vertaling van 27 mei 2020 van het Chinese huwelijksaangifteformulier van [naam F] en [naam B], geboren op [geboortedatum] 1964 te [geboorteplaats], [geboorteplaats], en de middelbareschoolverklaring van [naam B], geboren op [geboortedatum] 1964.
    [appellante] heeft niet verzocht om wijziging van de geregistreerde ouder- en nationaliteitsgegevens. Omdat zij wel documenten heeft overgelegd waar die gegevens uit naar voren komen, heeft het college ook de nationaliteit en namen van de ouders meegenomen bij de beoordeling van het verzoek. Het college heeft het verzoek afgewezen omdat niet vaststaat dat de overgelegde documenten ook daadwerkelijk aan [appellante] toebehoren. Het college vindt dat [appellante] niet met doorslaggevend aanvullend bewijs heeft aangetoond dat zij onomstotelijk dezelfde persoon is als degene die op de brondocumenten staat en dat de geregistreerde gegevens in de brp feitelijk onjuist zijn.
    Wetgeving
    2.       De relevante wetgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat voor het wijzigen van eenmaal in de brp geregistreerde gegevens, gelet op het systeem van de Wet basisregistratie personen (hierna: Wet brp), onomstotelijk zal moeten vaststaan dat deze feitelijk onjuist zijn. Voor gegevens omtrent de burgerlijke staat die niet aan de Nederlandse burgerlijke stand kunnen worden ontleend, heeft de wetgever een rangorde aangegeven in de geschriften waaraan deze gegevens mogen worden ontleend. Aan een "lager" document mogen gegevens worden ontleend wanneer op het tijdstip van inschrijving in redelijkheid geen "hoger" document kan worden overgelegd. De burger is verplicht om eventueel ook na de inschrijving alsnog zo sterk mogelijke documenten te leveren. Het bewijs dat eenmaal in de brp opgenomen gegevens feitelijk onjuist zijn kan alleen worden geleverd door overlegging van de juiste brondocumenten.
    De rechtbank heeft verder overwogen dat [appellante] momenteel in de brp staat ingeschreven op basis van een verklaring onder ede, wat een geschrift is in de zin van artikel 2.8, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet brp. Voor het wijzigen van haar gegevens heeft zij het paspoort overgelegd, dat een geschrift is in de zin van artikel 2.8, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet brp. Het paspoort is van hogere rangorde dan de verklaring onder ede. Niet in geschil is dat dit paspoort echt is. De vraag is echter of het paspoort betrekking heeft op [appellante]. Volgens de rechtbank ondersteunt de fotovergelijkingsrapportage onvoldoende dat de op de overgelegde documenten vermelde gegevens betrekking hebben op [appellante]. De resultaten uit de fotovergelijkingsrapportage zijn waarschijnlijker wanneer de persoon op de (pas)foto’s op de Chinese huwelijksakte, het Chinese huwelijksaanvraagformulier en het Chinese paspoort dezelfde persoon is als de persoon op de pasfoto op de Nederlandse verblijfsvergunning, dan wanneer dit niet zo is. Die waarschijnlijkheidsgraad is volgens de rechtbank van een dusdanige mate dat [appellante] daarmee niet heeft aangetoond dat de in de brp opgenomen gegevens feitelijk onjuist zijn. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding hoeven zien om de gegevens in de brp te wijzigen, omdat niet onomstotelijk is komen vast te staan dat de in de brp geregistreerde gegevens onjuist zijn.
    Het hoger beroep
    4.       [appellante] voert aan dat uit de uitspraak van de Afdeling van 5 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2910, volgt dat een door het NFO uitgevoerd gezichtsvergelijkend onderzoek op zichzelf als aanvullend bewijs kan dienen. Een DNA-onderzoek is dus geen vereiste. Verder volgt uit die uitspraak dat, anders dan het college en de rechtbank hebben gesteld, de waarschijnlijkheidsgraad van een fotovergelijkingsrapportage niet de hoogste of op één na hoogste hoeft te zijn. Uit de uitspraak volgt dat een lagere waarschijnlijkheidsgraad ook voldoende kan zijn om aannemelijk te maken dat de overgelegde documenten betrekking hebben op de aanvrager.
    Daarnaast heeft de rechtbank volgens [appellante] miskend dat het verband tussen haar en de gegevens niet onomstotelijk vast hoeft te staan. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling moet enkel onomstotelijk vaststaan dat de in de brp geregistreerde gegevens feitelijk onjuist zijn. De fotovergelijkingsrapportage kan daarbij als aanvullend bewijs dienen om aannemelijk te maken dat de overgelegde documenten op haar betrekking hebben. Volgens [appellante] heeft de rechtbank miskend dat zij voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de persoon op de foto’s op de huwelijksakte, het huwelijksaanvraagformulier en het paspoort, dezelfde persoon is als de persoon op de pasfoto op de verblijfsvergunning. Uit de fotovergelijkingsrapportage kan geconcludeerd worden dat de overgelegde documenten op haar betrekking hebben en de in de brp geregistreerde gegevens dus feitelijk onjuist zijn.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Nuancering toetsingsmaatstaf
    5.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2799), moet voorop worden gesteld dat de gegevens in de brp betrouwbaar en duidelijk moeten zijn. De gebruikers van de gegevens moeten erop kunnen vertrouwen dat de gegevens in beginsel juist zijn.
    Bij uitspraak van 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1198, heeft de Afdeling de toetsingsmaatstaf uit haar eerdere rechtspraak genuanceerd, in die zin dat voor wijziging van geregistreerde gegevens niet langer is vereist dat onomstotelijk vaststaat dat de eerder geregistreerde gegevens feitelijk onjuist zijn. Zoals de Afdeling heeft overwogen in die uitspraak, moet voortaan worden beoordeeld of buiten redelijke twijfel uit de overgelegde brondocumenten, zo nodig bezien in samenhang met de daaraan ten grondslag liggende nadere bewijsmiddelen, volgt dat de daarin vermelde persoonsgegevens juist zijn. Als dat het geval is, en het brondocument van een hogere orde is dan het document of de verklaring op grond waarvan de eerdere inschrijving heeft plaatsgevonden, worden de betreffende gegevens in de brp gewijzigd.
    Dit betekent dat in zaken over een verzoek om wijziging van persoonsgegevens in de brp eerst de vraag beantwoord moet worden of de verzoeker brondocumenten heeft weten over te leggen die voldoen aan de eisen uit artikel 2.8, tweede lid, van de Wet brp. Pas wanneer die vraag bevestigend beantwoord kan worden, wordt toegekomen aan de vraag of het verband tussen de verzoeker en de persoon op de documenten kan worden gelegd. Bij positieve beantwoording van deze vragen zal vervolgens worden beoordeeld of aan de toetsingsmaatstaf zoals hiervoor omschreven is voldaan. Is dat het geval, dan wordt het betreffende gegeven, of worden de betreffende gegevens, in de brp gewijzigd.
    Omvang van het geschil
    6.       Tussen partijen is niet in geschil dat het paspoort, het geboortebewijs en de verklaring van het Public Security Bureau brondocumenten zijn in de zin van artikel 2.8, tweede lid, van de Wet brp. Ook is niet in geschil dat het paspoort en het geboortebewijs authentiek zijn. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college verklaard ook niet te twijfelen aan de wijze waarop deze brondocumenten verkregen zijn.
    Enkel in geschil is of het verband tussen [appellante] en de persoon op de documenten kan worden gelegd.
    Het verband tussen brondocumenten en de aanvrager
    7.       Om het verband tussen haar en de persoon op de brondocumenten aan te tonen, heeft [appellante] een fotovergelijkingsrapportage overgelegd. Anders dan [appellante] stelt, volgt uit de door haar aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 5 september 2018 niet welke waarschijnlijkheidsgraad voldoende is om aan te tonen dat de overgelegde brondocumenten betrekking hebben op de aanvrager. In die uitspraak leidden de resultaten van een gezichtsvergelijkend onderzoek, samen met enkele andere omstandigheden, slechts tot het oordeel dat het college een identiteitskaart onvoldoende had onderzocht. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2378, heeft overwogen, kan een fotovergelijkingsrapportage niet dienen als zelfstandig bewijs waarop de conclusie kan worden gebaseerd dat het om dezelfde persoon gaat, maar slechts als aanvullend bewijs dat al ingebracht bewijs steunt.
    In dit geval komt de Afdeling echter niet toe aan de bespreking van de bewijswaarde van de door [appellante] overgelegde fotovergelijkingsrapportage, en wel vanwege het volgende.
    8.       Zoals de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraak van 4 mei 2022 heeft overwogen, geldt dat als het college gemotiveerd betwist dat het brondocument dat de aanvrager ten grondslag legt aan zijn wijzigingsverzoek betrekking heeft op hem, de aanvrager concreet moet onderbouwen dat dit wel het geval is. Dit kan bijvoorbeeld door overlegging van de uitkomst van een fotovergelijking waaruit dit volgt.
    In die uitspraak heeft de Afdeling ook overwogen dat, als het brondocument geen paspoort is en de aanvrager een authentiek paspoort heeft overgelegd, waarvan de daarin opgenomen gegevens overeenkomen met die in het brondocument, dan als regel geldt dat moet worden aangenomen dat dit brondocument op de aanvrager betrekking heeft. Het is dan aan het college om een eventuele betwisting daarvan concreet te onderbouwen. In beginsel wordt er namelijk van uitgegaan dat er voorafgaand aan de afgifte van het paspoort een behoorlijk onderzoek door de bevoegde autoriteit heeft plaatsgevonden, ook naar de aanvrager van het paspoort.
    9.       Toepassing van dit toetsingskader op de voorliggende zaak leidt tot het oordeel dat ervan uitgegaan moet worden dat het paspoort betrekking heeft op [appellante]. Het college heeft niet alleen aangegeven dat niet wordt getwijfeld aan de authenticiteit van het paspoort, maar ook dat er geen reden is te twijfelen over de gang van zaken bij de afgifte daarvan aan [appellante]. Omdat de gegevens in het geboortebewijs en de verklaring van het Public Security Bureau overeenkomen met de gegevens in het paspoort, moet er in beginsel ook van uitgegaan worden dat deze documenten betrekking hebben op [appellante]. Het college heeft niet concreet onderbouwd waarom dit niet het geval zou zijn. De enkele stelling van het college dat de brondocumenten geen betrekking hebben op [appellante] is daarvoor niet voldoende.
    10.     Omdat het college niet gemotiveerd betwist heeft dat de brondocumenten betrekking hebben op [appellante], hoeft [appellante] niet met aanvullend bewijs te onderbouwen dat dit wel het geval is. De Afdeling komt daarom niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de fotovergelijkingsrapportage.
    11.     Gezien het voorgaande heeft de rechtbank onterecht overwogen dat het college het wijzigingsverzoek van [appellante] terecht heeft afgewezen. Uit de overgelegde brondocumenten volgt buiten redelijke twijfel dat de daarin vermelde persoonsgegevens juist zijn.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 7 juli 2020 vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    13.     De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en daartoe het besluit van 6 januari 2020 te herroepen. Zoals onder 11 is overwogen volgt buiten redelijke twijfel uit het paspoort en het geboortebewijs dat de daarin vermelde gegevens die [appellante] in de brp opgenomen wil zien, juist zijn. Nu deze brondocumenten van een hogere orde zijn dan de verklaring op grond waarvan de eerdere inschrijving in de brp heeft plaatsgevonden, moeten de betreffende gegevens in de brp worden gewijzigd. De Afdeling zal het college opdragen om de bestaande inschrijving binnen vier weken na verzending van deze uitspraak in de brp te wijzigen zoals hierna bepaald. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    14.     Het college moet de proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 20 april 2021 in zaak nr. 20/2449;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 7 juli 2020, kenmerk 8178483, gegrond;
    IV.      vernietigt dat besluit;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 6 januari 2020, kenmerk 7822449;
    VI.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Groningen op binnen vier weken na verzending van deze uitspraak de bestaande inschrijving van [appellante] te wijzigen in:
    [naam B], geboren op [geboortedatum] 1964 te [geboorteplaats], China;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen tot vergoeding van bij H. [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat het college aan H. [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Herweijer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2022
    640-1000
     
    BIJLAGE
     
    Wet basisregistratie personen
    Artikel 2.7
    1. In de basisregistratie worden over de ingeschrevene uitsluitend de volgende gegevens opgenomen:
    a. algemene gegevens:
    1° gegevens over de burgerlijke staat waar het betreft de naam, de geboorte, het geslacht, de ouders, het huwelijk, dan wel geregistreerd partnerschap en eerdere huwelijken of eerder geregistreerde partnerschappen, de echtgenoot dan wel geregistreerd partner en eerdere echtgenoten of geregistreerde partners, de kinderen en het overlijden;
    [...]
    Artikel 2.8
    [...]
    2. De gegevens over de burgerlijke staat worden, indien zij feiten betreffen die zich buiten Nederland hebben voorgedaan, ontleend aan een geschrift als bedoeld onder a, bij gebreke hiervan aan een geschrift als bedoeld onder
    b of c, bij gebreke ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder d en bij gebreke ten slotte ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder e:
    a. een akte over het desbetreffende feit, die is opgenomen in de registers van de Nederlandse burgerlijke stand;
    b. een in Nederland gedane rechterlijke uitspraak over het desbetreffende feit die in kracht van gewijsde is gegaan;
    c. een buiten Nederland overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie opgemaakte akte die ten doel heeft tot bewijs te dienen van het desbetreffende feit, of een over dat feit gedane rechterlijke uitspraak, of bij gebreke daarvan een beëdigde verklaring, bedoeld in artikel 45 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek;
    d. een geschrift dat overeenkomstig de plaatselijke voorschriften is opgemaakt door een bevoegde instantie, waarin het desbetreffende feit is vermeld;
    e. een verklaring over het desbetreffende feit die betrokkene ten overstaan van een door het college van burgemeester en wethouders aangewezen ambtenaar onder eed of belofte heeft afgelegd, die op schrift is gesteld en door betrokkene is ondertekend.
    [...]
    Artikel 2.58
    1. Het verzoek waarmee betrokkene met betrekking tot de basisregistratie het recht uitoefent op rectificatie van gegevens, bedoeld in artikel 16 van de verordening, of op wissing van gegevens, bedoeld in artikel 17, eerste lid, aanhef en onderdeel d, van de verordening, bevat de aan te brengen wijzigingen.
    2. Het college van burgemeester en wethouders geeft aan het verzoek, bedoeld in het eerste lid, uitvoering met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze afdeling [artikelen 2.1-2.61].
    […]