ECLI:NL:RVS:2019:612, Raad van State, 27-02-2019, 201803166/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 februari 2017 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een kantoorgebouw naar 25 appartementen op het perceel [locatie] te Ede.

201803166/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Ede
    2.    [appellante sub 2], wonend te Ede,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 maart 2018 in zaken nrs. 17/3942 en 17/4310 in het geding tussen onder meer:
    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B],
    [appellante sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 februari 2017 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een kantoorgebouw naar 25 appartementen op het perceel [locatie] te Ede.
    Bij besluit van 4 juli 2017 heeft het college de onder meer door [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en het besluit van 8 februari 2017, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 7 maart 2018 heeft de rechtbank de door onder meer [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2019 gelijktijdig met zaak 201806201/1/A1, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], bijgestaan door hun [gemachtigde], [appellante sub 2], bijgestaan door haar [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door M.C.L. van den Broeke, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde], ter zitting gehoord.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    Het pand waarop de vergunning betrekking heeft, ligt op korte afstand van het station Ede-Wageningen. Het bouwplan voorziet in de transformatie van het kantoorgebouw tot 25 sociale huurwoningen. De appartementen worden gerealiseerd binnen de bestaande kantoorbebouwing. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan omdat appartementen op de kantoorbestemming niet zijn toegestaan en de balkons niet voldoen aan de bouwregels. Het college acht het bouwplan ruimtelijk aanvaardbaar omdat de transformatie van het leegstaande kantoorgebouw naar een woongebouw past in de ontwikkeling van het stationsgebied met zowel woon- als kantoorfuncties en voorziet in de behoefte aan sociale huurwoningen. [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellante sub 2] wonen in de nabijheid van het pand en kunnen zich niet met het te realiseren bouwplan verenigen.
    Toetsingskader
    2.    Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 4 en 9 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten "bouwen" en "het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan" als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo.
    3.    De relevante bepalingen van de Nota Parkeernormering gemeente Ede 2016 (hierna: de parkeernota) en het Bouwbesluit 2012 zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Parkeren
    4.    [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellante sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd met artikel 2.5.30 van de bouwverordening van de gemeente Ede niet voorziet in voldoende parkeerplaatsen omdat het college de parkeerbehoefte verkeerd heeft berekend. Zij voeren daartoe aan dat het college bij de berekening van de parkeerbehoefte ten onrechte de parkeernormen die gelden voor het centrum heeft toegepast. Het college was volgens hen niet bevoegd om ná het moment van indiening van de aanvraag om omgevingsvergunning de  parkeernota te wijzigen, waardoor op het perceel de lagere parkeernormen voor het centrum gelden en niet de hogere parkeernormen voor het stationsgebied. Volgens hen heeft het college zonder motivering de parkeernota aangepast, uitsluitend om dit bouwplan mogelijk te maken. Zij stellen dat het college misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid. Verder is het college bij de berekening van de parkeerbehoefte uitgegaan van een te klein oppervlakte van de te realiseren appartementen, waardoor het college ten onrechte heeft getoetst aan de lagere parkeernormen voor kleinere woningen, aldus [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellante sub 2]. Volgens hen maken de gemeenschappelijke ruimten van het appartementengebouw deel uit van de bruto vloeroppervlakte (hierna: Bvo) van de appartementen. Het bestaande tekort aan parkeerplaatsen bij de kantoorfunctie had volgens [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellante sub 2] evenmin mogen worden afgetrokken van de berekende parkeerbehoefte.
    4.1.    Artikel 2.5.30 van de bouwverordening (zoals die gold tot 1 juli 2018) luidt als volgt:
    "1. Indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, moet ten behoeve van het parkeren of stallen van auto's in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort. Deze ruimte mag niet over bemeten zijn, gelet op het gebruik of de bewoning van het gebouw, waarbij rekening moet worden gehouden met de eventuele bereikbaarheid per openbaar vervoer.
    […]."
    4.2.    Het college heeft het bouwplan getoetst aan de normen voor centrumgebied uit de parkeernota. In de parkeernota is de gemeente Ede voor de hoogte van de parkeernormen opgedeeld in deelgebieden. De parkeernota is bij besluit van 13 december 2016 gewijzigd waarbij onder meer het gebied van de bouwlocatie, voorheen "stationsgebied", in het "centrumgebied" is ondergebracht. Voor het centrumgebied geldt een lagere parkeernorm dan voor het stationsgebied. Het college is van oordeel dat, gezien de mate van verstedelijking van het gebied en de aanwezigheid van het station Ede-Wageningen, aansluiting kan worden gezocht bij die lagere parkeernormering.
    4.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:850), dient een vergunningaanvraag in beginsel te worden getoetst aan de beleidsregel zoals die geldt op het moment dat daarover een besluit wordt genomen. In bijzondere gevallen kan hiervan worden afgeweken. Een zodanig bijzonder geval doet zich hier niet voor. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college niet bevoegd was om vóór het nemen van een besluit op de aanvraag zijn in de parkeernota opgenomen beleidsregels te wijzigen. De Afdeling acht de gewijzigde beleidsregels verder, gezien de door het college gegeven motivering, niet onredelijk. De omstandigheid dat [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellante sub 2] in een ongunstiger positie komen, is onvoldoende om van het uitgangspunt dat wordt getoetst aan het beleid zoals dat geldt ten tijde van het besluit op bezwaar, af te wijken. Anders dan [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellante sub 2] betogen, is door het wijzigen van de beleidsregels van misbruik van bevoegdheid door het college geen sprake.
        Concluderend heeft het college terecht getoetst aan de parkeernormen voor woningen in het centrumgebied.
        Het betoog faalt in zoverre.
    4.4.    Het bouwplan voorziet in het realiseren van 25 appartementen in een voormalig kantoorpand. Aan de hand van de voor centrumgebied voor woningen geldende normen heeft het college een berekening gemaakt van het aantal parkeerplaatsen dat nodig is voor die appartementen. Volgens het college zijn er 19 appartementen met een Bvo van 31-50 m² en zes appartementen met een Bvo van 51-80 m². Dit leidt volgens het college tot een parkeerbehoefte van 31 parkeerplaatsen, uitgaande van een parkeernorm van onderscheidenlijk 1,2 en 1,3. Omdat er al een bestaand parkeertekort was van twee parkeerplaatsen behoeven deze volgens het college niet te worden gerealiseerd, zodat de behoefte uitkomt op 29 parkeerplaatsen. Bij de berekening van de Bvo heeft het college algemene gebruiksruimten buiten de woonruimte buiten beschouwing gelaten.
    4.5.    Voor het gebied Ede-centrum geldt volgens bijlage 1 van de parkeernota een gedifferentieerd stelsel van parkeernormen, afhankelijk van de Bvo per type woning. De parkeernorm voor de functie wonen wordt blijkens de tabel van bijlage 1 van de parkeernota uitgedrukt in het aantal parkeerplaatsen per woning. Overeenkomstig de definitie van Bvo in artikel 1 van de parkeernota wordt de vloeroppervlakte van een woning gemeten op vloerniveau langs de buitenomtrek van de opgaande scheidingsconstructies, die de desbetreffende woonruimte omhult. De rechtbank heeft terecht overwogen dat algemene gebruiksruimten als trappenhuizen en liftschachten buiten een woonruimte, gelet op de definitie van Bvo, niet behoren tot de Bvo van de woning zelf. Het college is derhalve terecht uitgegaan van 19 appartementen met een Bvo van 31-50 m² en zes appartementen van 51-80 m² en de daarbij behorende parkeernormen van onderscheidenlijk 1,2 en 1,3.
        Het betoog faalt ook in zoverre.
    4.6.    Anders dan waarvan [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellante sub 2] uitgaan, heeft de rechtbank verder terecht overwogen dat de functiewijziging van kantoor naar wonen er niet aan in de weg staat dat het huidige tekort aan parkeerplaatsen kan worden afgetrokken van de huidige parkeervraag. Uit artikel 3, tweede lid, van de parkeernota volgt dat bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid alleen rekening mag worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan ten opzichte van de reeds bestaande parkeerbehoefte vanwege het bestaande pand. Gelet op het voorgaande leidt hetgeen [appellant sub 1A], Pastoor en [appellante sub 2] hebben aangevoerd niet tot het oordeel dat de parkeerbehoefte van 29 parkeerplaatsen waarvan het college is uitgegaan onjuist is.
        Het betoog faalt ook in zoverre.
    5.    [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellante sub 2] betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de beschikbare ruimte op eigen terrein onvoldoende is om de benodigde parkeerplaatsen te realiseren. Doordat aan de zuidzijde van het pand twee langsparkeerplaatsen zijn voorzien, kunnen volgens [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellante sub 2] de daarachter gelegen parkeerplaatsen aan de oostzijde niet worden bereikt en kunnen voertuigen van hulpverleningsdiensten niet passeren. De twee langsparkeerplaatsen mogen volgens hen dan ook niet worden meegerekend als beschikbare parkeerplaatsen. Bovendien moet volgens [appellante sub 2] de meest oostelijk gelegen parkeerplaats aan de noordzijde van het perceel niet worden meegerekend omdat deze parkeerplaats de nooduitgang blokkeert. Verder wordt volgens [appellante sub 2] onvoldoende rekening gehouden met de toekomstige ontwikkelingen van de Spoorzone.
    5.1.    Op de bij de aanvraag gevoegde tekening zijn 29 parkeerplaatsen op het perceel ingetekend. In hetgeen [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellante sub 2] hebben aangevoerd, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid op het perceel. Het college heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting en op de zitting van de Afdeling nader toegelicht dat de op de tekening weergegeven situatie feitelijk kan worden gerealiseerd en uitvoerbaar is. Uit fysieke metingen blijkt volgens het college dat er op het perceel voldoende ruimte is voor de benodigde aantallen parkeerplaatsen. Voorts blijft volgens het college voldoende manoeuvreerruimte op het terrein over voor de bereikbaarheid en de ontsluiting van de parkeervakken. Aan de hand van de tekeningen heeft het college verder toegelicht dat er voldoende ruimte overblijft voor het realiseren en gebruiken van de langsparkeerplaatsen. [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellante sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Ter zitting heeft [belanghebbende] bovendien aan de hand van foto’s laten zien dat op het terrein inmiddels 30 parkeerplaatsen zijn aangelegd, één meer dan de berekende parkeerbehoefte van 29, maar dat één parkeerplaats feitelijk nog niet kan worden gebruikt omdat er een aggregaat op staat. Ook de nooduitgang kan worden gebruikt, zo volgt uit de foto’s. Het rijden en manoeuvreren van de vuilniswagen die de containers op het parkeerterrein wekelijks leegt, leidt evenmin tot problemen, aldus [belanghebbende]. Voor zover [appellante sub 2] in het kader van de bereikbaarheid nog stelt dat de ontwikkeling van de Spoorzone gevolgen zal hebben voor de bereikbaarheid van de parkeerplaatsen aan de noordzijde van het perceel en de ontsluiting van het perceel, overweegt de Afdeling dat het college in de schriftelijke uiteenzetting heeft toegelicht dat de plannen in een conceptfase verkeren en geen wijziging in de ontsluiting met zich brengen. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat het college wegens het parkeren in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
            Het betoog faalt.
    5.2.    [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellante sub 2] betogen tot slot tevergeefs dat het bouwplan in strijd is met artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012 omdat de hulpverleningsdiensten het terrein aan de oostzijde van het gebouw niet kunnen bereiken. Artikel 6.37, eerste lid, vereist dat er een geschikte verbindingsweg voor voertuigen van de brandweer en andere hulpverleningsdiensten aanwezig is tussen de openbare weg en ten minste een toegang van een bouwwerk. Deze eis geldt niet indien de toegang tot het bouwwerk op ten hoogste 10 m van een openbare weg ligt. De Afdeling stelt vast dat er een verbindingsweg is naar de hoofdingang van het pand aan de kant van het Zuidplein, die geschikt en voldoende breed is voor voertuigen van de brandweer en andere hulpverleningsdiensten. Via deze naamloze verbindingsweg, een geasfalteerde zijstraat van de Oude Bennekomseweg die langs het pand en de fietsenstalling doorloopt naar het Zuidplein, is de voorkant van het pand [locatie] bereikbaar. Of aan de achterkant van het gebouw een toegangsweg van voldoende breedte aanwezig is, wat daar ook van zij, is voor toetsing aan het Bouwbesluit 2012 niet relevant. Het Bouwbesluit 2012 vereist slechts dat er één verbindingsweg dan wel openbare weg moet zijn. Daar wordt aan voldaan. Het betoog faalt.
     Actuele behoefte aan woningen
    6.    [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellante sub 2] betogen ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning kon verlenen omdat geen sprake is van een actuele woningbehoefte. Volgens hen heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat de voorziene appartementen, gezien de vele ontwikkelingen in Ede, niet zullen leiden tot leegstand van appartementen elders in de gemeente.
    6.1.    Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat de ontwikkeling past binnen het programma "versnelde realisatie sociale huurwoningen" dat is goedgekeurd door de provincie Gelderland. Op grond van het programma dient de gemeente Ede op korte termijn 400 extra sociale huurwoningen te realiseren. Het bouwplan past binnen deze doelstelling. Ter zitting heeft [belanghebbende] toegelicht dat alle appartementen inmiddels bewoond zijn. Ten aanzien van de gestelde leegstand heeft de rechtbank dan ook terecht geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ontwikkeling van 25 appartementen, gezien de vraag naar sociale huurwoningen, in een bestaand kantoorpand niet zal leiden tot een zodanige leegstand elders in de gemeente Ede dat de ruimtelijke gevolgen daarvan onaanvaardbaar zouden zijn. De rechtbank heeft derhalve terecht geconcludeerd dat de in bezwaar gehandhaafde omgevingsvergunning in zoverre voldoende is gemotiveerd.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Van Driel
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2019
    414-908.
    Nota Parkeernormering gemeente Ede 2016
        Artikel 1 Begripsbepaling:
    Dit artikel geeft de betekenis van enkele belangrijke begrippen die in deze Nota worden gebruikt.
    Bruto vloeroppervlak (BVO)
    De bruto vloeroppervlakte van een ruimte, of van een groep van ruimten, is de oppervlakte gemeten op vloerniveau langs de buitenomtrek van de opgaande scheidingsconstructies, die de desbetreffende ruimte of een groep van ruimten omhullen. Ook ruimten welke een hoogte hebben van minder dan 1,50 meter (met uitzondering van kruipruimtes) worden meegeteld. Inpandig gebouwde parkeervoorzieningen maken geen deel uit van het BVO. De oppervlakte van een trapgat, een liftschacht, leidingschacht op elk vloerniveau en een vrijstaande uitwendige kolom (indien deze groter is dan 0,5 m²) behoren tot de BVO. De oppervlakte van buitenruimten zoals loggia's, balkons, niet gesloten galerijen, dakterrassen en dergelijke worden niet tot de BVO van een gebouw gerekend.
    […]
        Artikel 3 Parkeereis:
    1. Een bouwplan moet, afhankelijk van de omvang en de functie van het gebouw, binnen het plangebied voldoen aan het aantal parkeerplaatsen dat berekend wordt conform de lijst "Parkeernormen Gemeente Ede" die bij deze Nota hoort. (…)
    2. Indien op een locatie het bouwplan zorgt voor een omvang- of functiewijziging, mag de parkeervraag van de huidige functie verminderd worden op de parkeervraag die berekend is op basis van de parkeernormen. Daarnaast dienen parkeerplaatsen die verdwijnen als gevolg van het bouwplan een-op-een gecompenseerd te worden. De parkeereis dient op basis van bovenstaande met de volgende formule berekend te worden:
    Aantal parkeerplaatsen (parkeereis) = (parkeernorm nieuwe functie x omvang) - (parkeernorm huidige functie x omvang) + eventuele compensatie parkeerplaatsen
    […]
    7. De gemeente Ede is wat betreft de hoogte van de parkeernormen opgedeeld in deelgebieden (zie bijlage 2 voor de grenzen van de gebieden):
    a.Stad Ede - centrum
    b.Stad Ede - schil centrum
    c.Stad Ede - stationsgebied
    […]
    8. Het college kan de gebiedsindeling zoals genoemd in artikel 3 lid 7 wijzigen.
        Artikel 5:
    1.     Het aantal parkeerplaatsen dat volgt uit de parkeereis, moet na realisatie van het bouwplan beschikbaar zijn in het plangebied. Aan de afmetingen van de parkeerplaatsen wordt geacht te zijn voldaan indien:
    a. de afmetingen van een parkeervak bij langsparkeren tenminste 2,00 meter breed en 6,00 meter lang bedragen (of minimaal 5,50 meter lang bedragen bij tussenvakken);
    b. bij haaksparkeren tenminste 2,50 meter breed en 5,00 meter lang dan wel 4,50 meter lang met 0,50 meter overstek bedragen;
    […]
    d.de functie voldoende bereikbaar is voor alle overige vervoersmiddelen;
    e.de manoeuvreerruimte rondom deze plaatsen voldoet aan de richtlijnen van het CROW, zoals vastgelegd in het ASVV 2012.
    Bijlage 1 -Parkeernormen Ede
     
     
    Bouwbesluit 2012
    Artikel 6.37 Bereikbaarheid bouwwerk voor hulpverleningsdiensten:
    1. Tussen de openbare weg en ten minste een toegang van een bouwwerk voor het verblijven van personen ligt een verbindingsweg die geschikt is voor voertuigen van de brandweer en andere hulpverleningsdiensten.
    2. Het eerste lid is niet van toepassing:
    […]
    - indien de toegang tot het bouwwerk op ten hoogste 10 meter van een openbare weg ligt,
    3. Tenzij het bestemmingsplan of een gemeentelijke verordening anderszins bepaalt heeft een verbindingsweg als bedoeld in het eerste lid:
    a. een breedte van ten minste 4,5 meter;
    […]
    4. Een verbindingsweg als bedoeld in het eerste lid is over de in het derde lid voorgeschreven hoogte en breedte vrijgehouden voor voertuigen van de brandweer en andere hulpverleningsdiensten.
    […]