ECLI:NL:RBGEL:2023:3204, Rechtbank Gelderland, 02-06-2023, AWB- 23_2914 en 23_1146
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-06-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: “Dakopbouw op bestaand bedrijfspand. Bedrijfspand staat te dicht op de perceelsgrens, daarvoor is in 2011 een omgevingsvergunning verleend. 
        In de planregels is bepaald dat, indien er op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan bouwwerken met afwijkende maatvoeringen aanwezig zijn of in uitvoering zijn, mits niet-wederrechtelijk totstandgekomen, danwel gebouwd kunnen worden krachtens een omgevingsvergunning, en afwijken van het plan, ter plaatse deze afwijkende maatvoeringen zijn toegelaten. De te beantwoorden rechtsvraag is of deze bepaling het toestaat om het bestaande bedrijfspand hoger te maken. 
        Een letterlijke lezing van de woorden ‘deze afwijkende maatvoeringen’ in de planregel biedt in dit geval geen duidelijkheid omdat die meerdere interpretaties toelaat. Daarom moet de voorzieningenrechter de bedoeling van de gemeenteraad bij het opstellen van het bestemmingsplan beoordelen aan de hand van de gehele regeling en eventuele andere informatie.
      
      
      
        De voorzieningenrechter acht van belang dat de bepaling ziet op ‘bouwwerken met afwijkende maatvoeringen die aanwezig zijn’. Dit duidt erop dat het niet gaat om losse maten en afstanden, maar om de maatvoering van een aanwezig bouwwerk als geheel. Dit betekent dat ook de latere woorden ‘deze afwijkende maatvoeringen’, op die manier moeten worden begrepen.
        Verder is in zowel het voorafgaande als het huidige bestemmingsplan bepaald dat pas een vergunning voor het bouwen dichtbij de erfgrens mag worden verleend na beoordeling van de ruimtelijke effecten van het bouwplan, waarbij onder meer de hoogte van het bouwwerk en de gevolgen voor derden van belang zijn. 
        De lezing van het college van de planregels zou tot de uitkomst leiden dat een bouwplan dat ooit met toepassing van een afwijkingsbevoegdheid en een beoordeling van de ruimtelijke gevolgen van dat concrete bouwplan is toegestaan, aanzienlijk zou mogen worden vergroot en veel grotere ruimtelijke gevolgen mag krijgen, zonder dat een aanvullende beoordeling plaatsvindt. Dit alleen maar omdat in de tussentijd een nieuw bestemmingsplan is vastgesteld terwijl de relevante bepalingen van het bestemmingsplan niet zijn gewijzigd. Het is niet aannemelijk dat dit de bedoeling van de planwetgever is geweest.
      
      
      Alles afwegende moet de planregel naar het oordeel van de voorzieningenrechter zo worden gelezen dat het niet de mogelijkheid biedt om een gebouw met afwijkende maatvoeringen te vergroten, maar slechts om (bijvoorbeeld bij een eventuele nieuwbouw) de bestaande maatvoeringen van dat gebouw te hanteren. Het college heeft de omgevingsvergunning dan ook ten onrechte op deze bepaling gebaseerd.”

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ARN 23/2914 (voorlopige voorziening) en 23/1146 (beroep)
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 
    
  
  
    op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres], uit [woonplaats], eiseres
    (gemachtigde: P. Kok)
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bronckhorst 
    (gemachtigde: mr. A.J. IJsseldijk).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij] uit [woonplaats] (vergunninghouder).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiseres tegen het besluit om [derde-partij] een omgevingsvergunning te verlenen voor het vergroten van het bedrijfspand aan de [locatie] in [woonplaats] door middel van een opbouw. 
    
    
    
      1.1.
      Eiseres woont samen met haar echtgenoot in een bedrijfswoning op het naastgelegen perceel. Met het bestreden besluit van 7 februari 2023 op het bezwaar van eiseres heeft het college de op 12 oktober 2022 verleende omgevingsvergunning gehandhaafd.
      
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 30 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college en [derde-partij] en [derde-partij] namens vergunninghouder. 
      
    
    
      1.3.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eiseres daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
    2. De voorzieningenrechter beoordeelt het besluit om vergunninghouder een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een dakopbouw. Hij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    3. De voorzieningenrechter verklaart het beroep gegrond, vernietigt het besluit van 7 februari 2023, herroept het besluit van 12 oktober 2022 en wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      
        Het toetsingskader
      
    
    4. Op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo kan de omgevingsvergunning om te bouwen slechts worden geweigerd indien, kort samengevat en voor zover hier van belang, niet aannemelijk is dat het bouwen voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012 of de gemeentelijke bouwverordening dan wel indien het bouwwerk in strijd is met het bestemmingsplan of het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan in strijd is met redelijke eisen van welstand.
    
    5. De in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo vermelde weigeringsgronden zijn limitatief en imperatief van aard. Dit betekent dat de omgevingsvergunning moet worden verleend, als geen sprake is van één van deze weigeringsgronden.
    
    6. Het college stelt zich op het standpunt dat het bouwplan niet in strijd is met het geldende bestemmingsplan, niet in strijd is met redelijke eisen van welstand en dat de vergunning dus niet geweigerd kan worden. Eiseres betoogt onder meer dat er wel sprake is van strijd met het bestemmingsplan en dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand.
    
    
      
        Is het bouwplan in strijd met het geldende bestemmingsplan?
      
    
    7. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan Stedelijk gebied; Veegplan 2019-2. Het perceel heeft de enkelbestemming Bedrijventerrein. 
    
    
      Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de afstand van het bestaande bouwwerk tot de perceelsgrens in strijd is met het bepaalde in artikel 4.2.2., aanhef en onder f van de planregels. Daarin is bepaald dat de afstand van gebouwen tot de zijdelingse perceelsgrens minimaal drie meter bedraagt. De afstand tussen het pand van vergunninghouder en de perceelgrens is minder dan 3 meter, namelijk 0.90 meter. Volgens het college is artikel 17.1 van de planregels echter van toepassing. Op grond van deze bepaling zijn afwijkende maatvoeringen van bestaande, legaal gebouwde, gebouwen toegelaten. In 2011 is een omgevingsvergunning verleend waarmee het bestaande kantoorgebouw op de huidige locatie is gerealiseerd. De afstand tot de perceelsgrens wijzigt met dit bouwplan niet. Omdat voor de nu verleende omgevingsvergunning geen andere afwijkingen vereist zijn (de bouwhoogte van 7,30 meter is niet in strijd met het bestemmingsplan) kon de vergunning worden verleend, zo stelt het college.
    
    
    8. Het betoog van eiseres komt erop neer dat de in 2011 verleende vergunning voor een gebouw met een hoogte van 3,5 meter op een korte afstand van de erfgrens, geen reden kan zijn om nu op deze plek een veel hoger bouwwerk toe te staan.
    9. In de kern gaat het geschil tussen partijen om de vraag of artikel 17.1 van de planregels het mogelijk maakt om een bestaand gebouw hoger te maken, of niet. 
    
    10. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat de letterlijke betekenis van een planregel uit het oogpunt van rechtszekerheid leidend is. De rechtszekerheid vereist immers dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel dient te worden uitgegaan. Pas wanneer de letterlijke betekenis van een planregel niet duidelijk is, zijn andere factoren, waaronder de plansystematiek, relevant voor de uitleg van een planregel. De voorzieningenrechter zal dus eerst bezien of artikel 17.1, van de planregels kan worden uitgelegd aan de hand van de letterlijke betekenis van de tekst van de planregel.
    
      10.1.
      In artikel 17.1 van de planregels is bepaald dat, indien er op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan bouwwerken met afwijkende maatvoeringen aanwezig zijn of in uitvoering zijn, mits niet-wederrechtelijk totstandgekomen, danwel gebouwd kunnen worden krachtens een omgevingsvergunning, en afwijken van het plan, ter plaatse deze afwijkende maatvoeringen zijn toegelaten.
      11. Een letterlijke lezing van de woorden ‘deze afwijkende maatvoeringen’ biedt in dit geval geen duidelijkheid omdat die meerdere interpretaties toelaat. Er kan zijn bedoeld dat, als een afwijkende afstand tot de perceelsgrens is vergund in het kader van een eerder bouwplan, die afstand los van andere maatvoeringen als nieuwe maatvoering is toegestaan. Dit zou dan inhouden dat vervolgens een aanzienlijk hoger bouwplan gerealiseerd kan worden op die zelfde afstand tot de perceelsgrens. Dit is het standpunt van het college. De bepaling kan echter ook zo gelezen worden dat de maatvoeringen van het aanwezige bouwwerk zijn toegestaan, waarbij die maatvoeringen als geheel moeten worden beschouwd. Dit zou betekenen dat ter plaatse de bestaande afwijkende maatvoeringen als geheel zijn toegestaan, dus een gebouw met een hoogte van 3,5 meter op 1 meter van de erfgrens. Deze lezing vloeit voort uit het betoog van eiseres.   
      
      12. Omdat de woorden zelf verschillende interpretaties toelaten, moet de voorzieningenrechter de bedoeling van de gemeenteraad bij het opstellen van het bestemmingsplan beoordelen aan de hand van de gehele regeling en eventuele andere informatie. Op grond van de tekst van artikel 17.1 van de planregels als geheel, en op grond van de overige bepalingen van het huidige en het voorgaande bestemmingsplan, acht de voorzieningenrechter de lezing van eiseres de juiste. 
      
    
    
      12.1.
      Met betrekking tot de tekst van artikel 17.1 is van belang dat de bepaling ziet op ‘bouwwerken met afwijkende maatvoeringen die aanwezig zijn’. Dit duidt erop dat het niet gaat om losse maten en afstanden, maar om de maatvoering van een aanwezig bouwwerk als geheel. Dit betekent dat ook de latere woorden ‘deze afwijkende maatvoeringen’, op die manier moeten worden begrepen. 
      
    
    
      12.2.
      
        De lezing van het college past daarnaast ook niet in de bedoeling van gemeenteraad bij het opstellen van dit bestemmingsplan en het daaraan voorafgaande plan. In zowel het huidige bestemmingsplan ‘Stedelijk gebied; Veegplan 2019-2’ als in het voorafgaande bestemmingsplan ‘Stedelijk gebied Bronckhorst’ uit 2016 is namelijk bepaald dat een gebouw op 3 meter van de zijdelingse perceelsgrens moet worden gebouwd. In beide plannen is ook opgenomen dat het bevoegd gezag onder voorwaarden een kleinere afstand kan toestaan.  Daarbij moet onder meer worden voldaan aan de volgende bepalingen:
        ‘(...)
      
      
         de stedenbouwkundige kwaliteit van de omgeving wordt niet onevenredige aangetast, dit houdt in ieder geval in dat het algemene (bestaande) straatbeeld van openheid op hoofdlijnen gehandhaafd moet blijven;
         de hoogte van het gebouw binnen 3 meter tot de zijdelingse perceelsgrens bedraagt maximaal de hoogte van het bestaande bedrijfsgebouw(gedeelte) in dat gebied;
         er zijn geen belemmeringen voor woon- en leefmilieu;
         de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken worden niet onevenredig aangetast en de belangen van derden mogen niet onevenredig worden geschaad;’
      
      
      
        Dit betekent dat in beide bestemmingsplannen pas een vergunning voor het bouwen dichtbij de erfgrens mag worden verleend na beoordeling van de ruimtelijke effecten van het bouwplan, waarbij onder meer de hoogte van het bouwwerk en de gevolgen voor derden van belang zijn. 
        De lezing van het college van artikel 17.1 van de planregels zou tot de uitkomst leiden dat een bouwplan dat ooit met toepassing van een afwijkingsbevoegdheid en een beoordeling van de ruimtelijke gevolgen van dat concrete bouwplan is toegestaan, aanzienlijk zou mogen worden vergroot en veel grotere ruimtelijke gevolgen mag krijgen, zonder dat een aanvullende beoordeling plaatsvindt. Dit alleen maar omdat in de tussentijd een nieuw bestemmingsplan is vastgesteld terwijl de relevante bepalingen van het bestemmingsplan niet zijn gewijzigd. Het is niet aannemelijk dat dit de bedoeling van de planwetgever is geweest. 
      
      
    
    
      12.3.
      Dat, zoals het college betoogt, artikel 17.1 van de planregels geen overgangsbepaling is en dat het overgangsrechtelijke principe dat bestaande afwijkingen niet mogen worden vergroot niet van toepassing is, maakt dit niet anders. Het gaat in dit geval om de tekst en bedoeling van artikel 17.1 van de planregels zelf. 
      
    
    
      12.4.
      Dit alles betekent dat de artikel 17.1 van de planregels naar het oordeel van de voorzieningenrechter zo moet worden gelezen dat het niet de mogelijkheid biedt om een gebouw met afwijkende maatvoeringen te vergroten, maar slechts om (bijvoorbeeld bij een eventuele nieuwbouw) de bestaande maatvoeringen van dat gebouw te hanteren.
      
      13. Het college heeft de vergunning dan ook ten onrechte op artikel 17.1 gebaseerd.
      Nu niet in geschil is dat het bouwplan evenmin kan worden gerealiseerd op grond van de overgangsrechtelijke bepalingen van het plan, noch op grond van de eerder in 2011 verleende vergunning omdat dat op een ander, lager, bouwplan zag (een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kan immers uitsluitend betrekking hebben op een bepaald bouwplan en kan zich niet mede uitstrekken tot eventuele toekomstige omgevingsvergunningaanvragen voor andere bouwplannen), is sprake van strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft dit niet onderkend.
      14. Het beroep is reeds daarom gegrond. De beslissing op bezwaar van 7 februari 2023 zal worden vernietigd, de verleende omgevingsvergunning herroepen en bepaald zal worden dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het college dient opnieuw op de aanvraag te beslissen en daarbij te beoordelen of een vergunning van het afwijken van het bestemmingsplan kan worden verleend. 
      
    
    
      14.1.
      Aan de andere beroepsgronden van eiseres komt de voorzieningenrechter niet meer toe omdat het beroep gegrond is en het college een nieuw besluit, met alsnog een afweging of afwijking van het bestemmingsplan mogelijk/wenselijk is, moet nemen.
      
      15. Omdat de verleende omgevingsvergunning wordt herroepen, is er niet langer een omgevingsvergunning voor het realiseren van de dakopbouw en moeten de bouwwerkzaamheden worden gestaakt. Daarom is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
      
      16. De voorzieningenrechter zal bepalen dat het college het door eiseres betaalde griffierecht aan haar dient te vergoeden (twee maal € 184). Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 7 februari 2023;
      
      
        herroept het besluit van 12 oktober 2022;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het besluit van 7 februari 2023;
      
      
        bepaalt dat het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht à € 368 aan haar vergoedt;
      
      
        wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H.Y Snoeren-Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
      
        De voorzieningenrechter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1318
  
  
     Zie in dit verband ook de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY8108, waarin ten aanzien van een soortgelijke bepaling werd geoordeeld dat het begrip ‘bestaande maatvoering’ meer interpretaties toeliet.
  
  
     Artikel 4.2.2. van het bestemmingsplan Stedelijk gebied; Veegplan 2019-2, en artikel 11.2.2. van het bestemmingsplan ‘Stedelijk gebied Bronckhorst’
  
  
     Artikel 4.4.2. van het bestemmingsplan Stedelijk gebied; Veegplan 2019-2, en artikel 11.4.2. van het bestemmingsplan ‘Stedelijk gebied Bronckhorst’
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2981