ECLI:NL:RVS:2019:227, Raad van State, 30-01-2019, 201800815/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 oktober 2016 heeft het college de aanvraag van [appellant] van een subsidie uit het Fonds Toevoegen Wonen afgewezen.

201800815/1/A2.
    Datum uitspraak: 30 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 14 december 2017 in zaak nr. 17/1490 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 oktober 2016 heeft het college de aanvraag van [appellant] van een subsidie uit het Fonds Toevoegen Wonen afgewezen.
    
    Bij besluit van 21 februari 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2018, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Gangabisoensingh, zijn verschenen.
    
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst om het college in de gelegenheid te stellen om schriftelijk te reageren op de stelling van [appellant] dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Bij brief van 15 oktober 2018 heeft het college een schriftelijke reactie ingediend. Bij brief van 12 november 2018 heeft [appellant] nadere stukken ingediend.
    
    Nadat partijen toestemming hebben gegeven een nadere zitting achterwege te laten heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het college heeft aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor de verbouw van een bedrijfspand tot twee woningen. Nadat een voltooiingsverklaring was afgeven, maar vóór de oplevering van de woningen, heeft [appellant] subsidie aangevraagd uit het Fonds Toevoegen Woonruimte. Het college heeft bij het besluit van 3 oktober 2016, gehandhaafd bij het besluit van 21 februari 2017, de aanvraag afgewezen, omdat deze te laat is ingediend. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de subsidie vóór het begin van de bouwwerkzaamheden had moeten worden aangevraagd.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat niet in geschil is dat de aanvraag na aanvang van de bouwwerkzaamheden, dus te laat, is ingediend. Verder heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het college in vergelijkbare gevallen toch subsidie heeft verleend naar aanleiding van een aanvraag die is ingediend na aanvang van de werkzaamheden. De omstandigheden die [appellant] heeft aangevoerd heeft de rechtbank niet voldoende geacht om een beroep op artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te rechtvaardigen.
    
    Hoger beroep
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft beslist dat hij na de zitting van 5 oktober 2017 geen stukken meer mocht indienen. Hij is ter zitting in de gelegenheid gesteld om adressen door te geven ter ondersteuning van zijn stelling dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Van die mogelijkheid heeft hij gebruik gemaakt. Het college zou dan in de gelegenheid worden gesteld daarop te reageren.
    
    3.1.    Uit de aantekeningen van de zitting van 5 oktober 2017 blijkt het volgende. Ter zitting is het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel aan de orde gekomen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het in ieder geval sinds 2014, toen de nieuwe subsidieregeling in werking is getreden, strikt de hand houdt aan de indieningstermijn van de aanvraag voor de subsidie. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel was volgens het college mager onderbouwd. Zolang het college geen adressen had, kon het geen onderzoek doen. [appellant] had moeten komen met adressen, data en andere concrete dingen. Vervolgens is de zitting geschorst en heeft [appellant] de gelegenheid gekregen om contact op te nemen met getuigen om concrete voorbeelden te achterhalen waarbij in de van belang zijnde periode subsidies zijn verleend op basis van een aanvraag die is ingediend na de start van de werkzaamheden. Nadat was gebleken dat de getuigen niet bereikbaar waren, heeft de rechtbank [appellant] tot 16 oktober 2017 in de gelegenheid gesteld informatie over te leggen waaruit blijkt dat onder gelijke omstandigheden wel subsidie is verleend. Daarbij heeft de rechtbank het blijkens de zittingsaantekeningen van belang geacht dat de aanvraag na de start van de bouwwerkzaamheden én na de eindcontrole in het kader van de omgevingsvergunning is ingediend en door het college subsidie is verleend. In de zittingsaantekeningen is aan het slot het volgende vermeld:
    
    "Rechter:
    
    Ik sluit het onderzoek. Er is nog gelegenheid tot 16 oktober 2017 om bewijzen te sturen met betrekking tot het beroep op het gelijkheidsbeginsel. Als de rechtbank in deze stukken aanleiding ziet tot het heropenen van de zaak, zal dat gebeuren. Anders blijft het onderzoek gesloten en wordt uitspraak gedaan."
    
        Vervolgens heeft [appellant] bij brief van 13 oktober 2017 zes adressen opgegeven waarbij, naar hij stelt, subsidie is verleend nadat de werkzaamheden zijn aangevangen. In deze brief heeft hij verder zijn standpunt nog eens toegelicht. De rechtbank heeft bij brief van 14 november 2017 aan [appellant] medegedeeld dat in de ontvangen stukken de onderbouwing beperkt is gebleven tot het enkel noemen van adressen. Zij zag daarom geen aanleiding om het onderzoek te heropenen.
    
    3.2.    Artikel 8:57 van de Awb luidt:
    
    "1. De bestuursrechter kan bepalen dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft indien geen van de partijen, nadat zij zijn gewezen op hun recht ter zitting te worden gehoord, binnen een door hem gestelde redelijke termijn heeft verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht.
    
    2. Is het beroep reeds ter zitting behandeld, dan kan de bestuursrechter na toepassing van artikel 8:51a bepalen dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft indien:
    
    a. het bestuursorgaan heeft medegedeeld dat het geen gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen of te laten herstellen;
    
    b. de termijn als bedoeld in artikel 8:51a, tweede lid, ongebruikt is verstreken;
    
    c. partijen hun zienswijzen over de wijze waarop het gebrek is hersteld, naar voren hebben gebracht; of
    
    d. de termijn als bedoeld in artikel 8:51b, derde lid, ongebruikt is verstreken, tenzij partijen daardoor kunnen worden benadeeld.
    
    3. Als de bestuursrechter bepaalt dat het onderzoek of het nadere onderzoek ter zitting achterwege blijft, sluit hij het onderzoek."
    
        Artikel 8:58, eerste lid, van de Awb luidt:
    
    "Tot tien dagen voor de zitting kunnen partijen nadere stukken indienen.".
    
    Artikel 8:64, eerste lid, luidt:
    
    "De bestuursrechter kan het onderzoek ter zitting schorsen. Hij kan daarbij bepalen dat het vooronderzoek wordt hervat.".
    
    Artikel 8:65, eerste lid, luidt:
    
    "De bestuursrechter sluit het onderzoek ter zitting, wanneer hij van oordeel is dat het is voltooid.".
    
    Artikel 8:68, eerste lid, luidt:
    
    "Indien de bestuursrechter van oordeel is dat het onderzoek niet volledig is geweest, kan hij het heropenen. De bestuursrechter bepaalt daarbij op welke wijze het onderzoek wordt voortgezet.".
    
    3.3.    Gelet op de gang van zaken ter zitting moet worden vastgesteld dat de rechtbank enerzijds het onderzoek heeft gesloten, maar anderzijds [appellant] in de gelegenheid heeft gesteld nadere stukken in te dienen ter staving van zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel. Nu [appellant] bij brief van 13 oktober 2017 van de geboden gelegenheid om nadere stukken ter onderbouwing van zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel in te dienen gebruik heeft gemaakt, en de rechtbank de inhoud van die stukken bij de oordeelsvorming heeft betrokken, had de rechtbank het onderzoek moeten heropenen om het college in de gelegenheid te stellen van die nadere stukken kennis te nemen en daarop te (kunnen) reageren. Die gelegenheid heeft de rechtbank niet geboden, omdat de ingediende stukken naar haar oordeel onvoldoende waren om een inhoudelijk oordeel te geven over het beroep op het gelijkheidsbeginsel. Met deze handelwijze heeft de rechtbank gehandeld in strijd met de artikelen 8:68 en 8:57 van de Awb.
    
    3.4.    Het betoog slaagt. De rechtbank is niet toegekomen een inhoudelijk oordeel over het beroep op het gelijkheidsbeginsel te geven. De Afdeling zal dit hieronder onder 4.4 en volgende alsnog doen.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onredelijk heeft gehandeld. In een ander geval heeft het college de aanvraag ook niet inhoudelijk beoordeeld. In dat geval is de subsidie voor het starten van de werkzaamheden aangevraagd, maar heeft het college volstaan met het versturen van een automatische ontvangstbevestiging. Nadat de aanvrager in dat geval een herinnering had gestuurd, heeft het college, wederom door middel van een automatisch aangemaakte brief, zonder inhoudelijke beoordeling de subsidie verleend. Het is [appellant] nog steeds niet duidelijk waarom het college in zijn geval geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om van de beleidsregel af te wijken. De enkele omstandigheid dat een afwijking een precedent schept is volgens [appellant] niet voldoende, omdat dan nooit van de regel kan worden afgeweken. Hij beroept zich op de volgende specifieke omstandigheden die zijns inziens afwijking van de beleidsregel rechtvaardigen. Het project voldoet inhoudelijk aan alle vereisten. Het was op voorhand duidelijk dat hij subsidie zou gaan aanvragen, omdat eerst de erfpacht moest worden afgekocht en betaald aan de gemeente. Het was het college toen al bekend dat subsidie zou worden aangevraagd. Ook is bij het transport bij de notaris verzocht om de subsidie met de betaling van de afkoopsom met elkaar te verrekenen. Alleen omdat de aannemer dit niet met de juiste personen bij de gemeente heeft afgestemd, is de aanvraag voor subsidie ingediend op het moment dat de bouwwerkzaamheden al waren gestart en niet een paar weken eerder, vóór de aanvang van de bouw. De gemeente had ook bij de eerste contacten kunnen aangeven dat de aanvraag bij een andere afdeling moest worden ingediend, aldus [appellant].
    
    4.1.    Artikel 6, zesde lid, van de Algemene Subsidieverordening 2014 van de gemeente Utrecht (hierna: ASV 2014) luidt:
    
    "De aanvraag voor een subsidie moet tenminste dertien weken voor het begin van de te subsidiëren activiteit worden ingediend tenzij het college hier in beleidsregels van afwijkt.".
    
    Het zevende lid luidt:
    
    "Aanvragen die niet zijn ontvangen binnen de termijn genoemd in het zesde lid van dit artikel, worden afgewezen.".
    
        Artikel 9, tweede lid, van de Beleidsregel Fonds Toevoegen Woonruimte (hierna: de Beleidsregel), die het college op 18 maart 2014 heeft vastgesteld en is gepubliceerd in het gemeenteblad van de gemeente Utrecht van 31 maart 2014, nr. 17303, luidt als volgt:
    
    "De aanvraag voor een bijdrage uit het Fonds, moet vóór de start van de bouwwerkzaamheden worden ingediend bij het college, waarbij door de aanvrager de volgende bescheiden worden overgelegd:
    
    […].".
    
    4.2.    Uit artikel 6, zesde en zevende lid, van de ASV 2014, gelezen in samenhang met artikel 9, tweede lid, van de Beleidsregel volgt dat het college de aanvraag van [appellant] diende af te wijzen, omdat de indieningstermijn was verstreken. Omdat de van artikel 6, zevende lid, van de ASV 2014 afwijkende indieningstermijn is vastgelegd in een beleidsregel, kan het college op grond van artikel 4:84 van de Awb gehouden zijn om wegens bijzondere omstandigheden ten gunste van de aanvrager daarvan af te wijken.
    
    4.3.    [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat van hem niet kon worden gevergd dat hij zijn aanvraag vóór de aanvang van de bouwwerkzaamheden zou indienen of dat hij daartoe buiten staat was. Het feit dat de afwijzing van de aanvraag hem financieel nadeel oplevert is niet een bijzondere omstandigheid die het college noopte van zijn beleidsregel af te wijken. De stelling dat het college ervan op de hoogte was dat hij een aanvraag zou gaan indienen, wat daarvan ook zij, biedt evenmin grondslag voor het aannemen van bijzondere omstandigheden. Verder behoefde het college [appellant] er niet op te wijzen dat, als hij subsidie wenste aan te vragen, aan het indienen van de aanvraag een termijn was verbonden. Dat het college dat zou hebben nagelaten, levert daarom geen bijzondere omstandigheid op.
    
    4.4.    In verband met het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting geschorst en het college in de gelegenheid gesteld om schriftelijk te reageren op de gevallen die [appellant] heeft genoemd in zijn brief van 13 oktober 2017. Het betreft de adressen Laan van Nieuw Guinea 99 tot en met 101, Vondellaan 35, Kanaalstraat 134, Hardebollenstraat 3 en 3bis, Biltstraat 192 en Cornelis Houtmanstraat 15. De Afdeling heeft verzocht de volgende vragen schriftelijk te beantwoorden.
    
    "1. Heeft het college in de genoemde gevallen een subsidie verleend op grond van de Algemene subsidieverordening 2014 van de gemeente Utrecht en de Beleidsregel Fonds Toevoegen Woonruimte van 18 maart 2014?
    
    2. Zo ja, is de aanvraag voor de verleende subsidie ingediend na de start van de bouwwerkzaamheden?
    
    3. Zo ja, welke bijzondere omstandigheden hebben ertoe geleid om, in afwijking van de Algemene Subsidieverordening 2014 en de Beleidsregel Fonds Toevoegen Woonruimte, toch subsidie te verlenen?"
    
        Bij brief van 15 oktober heeft het college het volgende medegedeeld:
    
    "Van de 6 adressen zijn in onze systemen 4 adressen niet bekend. Alleen van de adressen Cornelis Houtmanstraat 15 en de Biltstraat 192 te Utrecht kunnen wij gegevens achterhalen.
    
    Voor de Cornelis Houtmanstraat 15 is op 21 juli 2015 vergunning verleend. De subsidie is aangevraagd op 23 oktober 2015 en verleend op 7 maart 2016 en vervolgens vastgesteld op 30 mei 2016. In het systeem is niet te achterhalen dat subsidie is aangevraagd én verleend na de gereedmelding.
    
    Voor het adres De Biltstraat 192 is de aanvraag ingediend op 15 augustus 2015 en verleend op 22 december 2015. De aanvraag subsidie dateert van 14 september 2016, verlening op 4 december 2016 en vaststelling op 13 december 2016. De eindoplevering heeft op 8 mei 2017 plaatsgevonden."
    
    4.5.    [appellant] heeft in zijn reactie 12 november 2018 gesteld dat er geen garantie bestaat dat de verschafte informatie correct is. Er zijn geen bestanden overgelegd waaruit blijkt of de vergunningen wel of niet zijn verleend en of de subsidies wel of niet zijn aangevraagd dan wel zijn verleend. Nu hij niet kan controleren of de gegeven informatie correct is en of al dan niet sprake is van gelijke gevallen, heeft het college niet voldaan aan het verzoek van de Afdeling om gegevens door te geven, aldus [appellant]. Dit moet voor het college eenvoudig te realiseren zijn, nu het om een beperkt aantal gevallen gaat. De beleggers van de door hem genoemde gevallen geven niet voor niets aan dat aan hen vergunningen en subsidies zijn verleend, terwijl zij al waren gestart met de werkzaamheden. De genoemde adressen en de in zijn brief van 2 november 2016 genoemde adressen moeten ook bekend zijn bij de gemeente, omdat daarvoor vergunning is verleend. Hij heeft als bewijs voor zijn stelling een schermprint van de publicatie van de omgevingsvergunning voor het pand Laan van Nieuw Guinea overgelegd.
    
    4.6.    [appellant] heeft een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. In beginsel berust de bewijslast bij hem. Hij heeft ter voldoening aan die bewijslast gevallen genoemd die volgens hem gelijk of vergelijkbaar zijn met het zijne. Het college heeft hierop gereageerd en is tot de conclusie gekomen dat geen sprake is van vergelijkbare gevallen of dat er niet voldoende gegevens beschikbaar zijn om dat vast te stellen. Uit de door het college verstrekte informatie volgt in ieder geval dat in geen van de genoemde gevallen is gebleken dat de subsidie na de gereedmelding is aangevraagd en verleend. Het lag dan op de weg van [appellant] om zijn stelling dat het college een onjuist standpunt heeft ingenomen nader toe te lichten. De enkele stelling dat hij niet kan nagaan of de door het college verschafte informatie juist is, is daarvoor onvoldoende. Ook de stelling dat hij via internet publicaties van verleende omgevingsvergunningen heeft gevonden, bieden geen grondslag voor zijn stelling dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het college diende in de eerste plaats na te gaan of in de genoemde gevallen subsidie is verleend, niet of er aanvragen waren ingediend voor een omgevingsvergunning. Uit het gegeven antwoord blijkt dat in vier gevallen daarover geen gegevens voorhanden waren. Het college kon er daarom van uitgaan dat in die gevallen geen subsidie was aangevraagd. Het college behoefde in die gevallen daarom niet toe te komen aan het beantwoorden van de tweede en de derde vraag. De stelling van [appellant] dat hij van andere investeerders heeft gehoord dat aan hen vergunningen en subsidies zijn verleend, terwijl zij al waren gestart met de bouwwerkzaamheden is evenmin voldoende, omdat [appellant] die stelling niet nader heeft onderbouwd. De slotsom is dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de hiervoor genoemde gevallen vergelijkbaar zijn met zijn geval.
    
        Het geval dat [appellant] heeft omschreven in zijn hogerberoepschrift, is evenmin vergelijkbaar met zijn geval, omdat uit die omschrijving blijkt dat de subsidie is aangevraagd vóór het begin van de bouwwerkzaamheden. Bovendien kan uit de omstandigheid dat de verlening bekend is gemaakt bij een automatisch aangemaakt besluit niet de conclusie worden verbonden dat het college de aanvraag niet inhoudelijk heeft getoetst. Voor zover [appellant] ook met een verwijzing naar dit geval heeft beoogd een beroep te doen op het gelijkheidsbeginsel, kan het alleen al daarom niet slagen.
    
    4.7.    Het betoog faalt.
    
    Slotsom
    
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 3 oktober 2016 van het college alsnog ongegrond verklaren.
    
    6.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 14 december 2017 in zaak nr. 17/1490;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven    w.g. Lodder
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2019
    
    17.