ECLI:NL:RVS:2019:2339, Raad van State, 10-07-2019, 201807255/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 februari 2017 heeft het college [partij] onder oplegging van een dwangsom gelast de met het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2015" strijdige situatie te beëindigen door het deel van het parkeerterrein op het perceel [locatie 1] te Aalten (hierna: het perceel) dat is gesitueerd binnen de bestemming "Agrarisch" te verwijderen.

201807255/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Aalten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 juli 2018 in zaken nrs. 17/4820, 17/6466, 17/6467 en 17/4871 in het geding tussen:
    [partij], gevestigd te Aalten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Aalten.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 februari 2017 heeft het college [partij] onder oplegging van een dwangsom gelast de met het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2015" strijdige situatie te beëindigen door het deel van het parkeerterrein op het perceel [locatie 1] te Aalten (hierna: het perceel) dat is gesitueerd binnen de bestemming "Agrarisch" te verwijderen.
    Bij besluit van 12 september 2017 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 2 februari 2017 heeft het college [partij] onder oplegging van een dwangsom gelast op het perceel 60 zwarte elzen (100-125 cm) te planten.
    Bij besluit van 12 september 2017 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard met dien verstande dat aan de last is toegevoegd dat er 40 m² inheems bosplantsoen moet worden herplant en dat de elzen en het bosplantsoen in stand moeten worden gehouden.
    Bij besluit van 15 november 2017 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een dwangsom van € 35.000,00 wegens het niet voldoen aan de last inzake het parkeerterrein.
    Bij besluit van 15 november 2017 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een dwangsom van € 5.000,00 wegens het niet voldoen aan de last inzake de herplantplicht.
    Bij uitspraak van 27 juli 2018 heeft de rechtbank de door [partij] tegen de besluiten van 12 september 2017 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en de besluiten van 2 februari 2017 herroepen. Bij die uitspraak heeft de rechtbank voorts de van rechtswege ontstane beroepen tegen de besluiten van 15 november 2017 gegrond verklaard en die besluiten vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door H.R.J. Visser, zijn verschenen. Ter zitting is tevens [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Twello, gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Bij besluit van 13 juli 2011 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van bomen. Aan die vergunning is het voorschrift verbonden dat uiterlijk op 3 december 2011 60 zwarte elzen (100-125 cm), zoals aangegeven op de bij het besluit behorende tekening, en 40 m² inheems bosplantsoen tussen de aan te leggen vijver en het perceel [locatie 2], moeten zijn geplant. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de herplantplicht niet is nagekomen. Het college heeft hierom aanleiding gezien een last onder dwangsom op te leggen.
    2.    [partij] heeft op een deel van zijn perceel achter het bedrijf bestrating aangebracht. Een deel van het terrein waarop de bestrating is aangebracht, ligt op gronden, waarop ingevolge artikel 3 van de planregels van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2015" de bestemming "Agrarisch" rust. Dat deel gebruiken de werknemers van het bedrijf als parkeerterrein. Op het andere deel rust de bestemming "Bedrijf".
        Het college heeft zich, onder verwijzing naar een controle op het perceel op 1 februari 2017, op het standpunt gesteld dat het deel van het bestrate terrein dat is gesitueerd op gronden met de agrarische bestemming in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt. Het heeft daarin aanleiding gezien een last onder dwangsom op te leggen.
    3.    Omdat [partij] volgens het college niet aan de opgelegde lasten onder dwangsom heeft voldaan, is het overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen.
    4.    [partij] kon zich met beide handhavingsbesluiten en invorderingsbesluiten niet verenigen en heeft daartegen rechtsmiddelen aangewend.
    Aangevallen uitspraak
    5.    De rechtbank heeft overwogen dat het college bevoegd is handhavend op te treden tegen de met de agrarische bestemming aanwezige bestrating. Zij heeft verder overwogen dat [partij] in strijd met de aan de omgevingsvergunning van 13 juli 2011 verbonden herplantplicht handelt en het college ook in zoverre bevoegd is daartegen handhavend op te treden.
    6.    De rechtbank heeft verder overwogen dat bij [partij] het vertrouwen is gewekt dat het college pas handhavend zal optreden wanneer het nieuwe bestemmingsplan onherroepelijk is. Deze toezegging, gedaan in een brief van de burgemeester namens de gemeente van 6 december 2016, ziet volgens de rechtbank zowel op handhaving inzake het parkeerterrein als op handhaving inzake het niet voldoen aan de herplantplicht. De aan [partij] gedane toezegging kan volgens de rechtbank aan het college worden toegerekend. Het nieuwe bestemmingsplan is nog niet onherroepelijk, zodat [partij] erop mocht vertrouwen dat niet handhavend zou worden opgetreden. Hoewel, aldus de rechtbank, het vertrouwensbeginsel niet zo ver strekt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen, is in deze zaak niet gebleken van zwaarder wegende belangen dan het belang van [partij] en het honoreren van het bij haar gewekte vertrouwen.
        Omdat het college in strijd met het gewekte vertrouwen een handhavingsprocedure is gestart, heeft de rechtbank de beroepen tegen de besluiten van 12 september 2017 gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en de besluiten waarbij de lasten zijn opgelegd, herroepen. Omdat de lasten worden herroepen, heeft de rechtbank ook de invorderingsbesluiten van 15 november 2017 vernietigd.
    Bevoegdheid
    7.    In hoger beroep is het oordeel van de rechtbank dat het college bevoegd is handhavend op te treden niet bestreden. De Afdeling ziet ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen.
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Parkeerterrein
    8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er sprake is van een onrechtmatige toezegging met betrekking tot het niet handhavend optreden tegen het parkeerterrein. Hij voert daartoe aan dat de toezegging haaks staat op het standpunt van het college in een eerdere handhavingsprocedure en het handhavingsbesluit van 2 februari 2017.
        [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat, indien een derde om handhaving heeft verzocht, een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan leiden tot honorering van het gewekte vertrouwen. Hij voert verder aan dat hij dagelijks overlast ondervindt van de activiteiten op het terrein van het bedrijf van [partij] en hij daarom belang heeft bij de verwijdering van de bestrating.
    8.1.    Het oordeel van de rechtbank dat [partij] een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan, is gebaseerd op een brief van de burgemeester namens de gemeente van 6 december 2016. Die brief refereert aan een gesprek op het gemeentehuis, waarbij [gemachtigde B], een ambtenaar van de gemeente en de burgemeester aanwezig waren. Tijdens dat gesprek was, zo volgt uit de brief, onder meer het in procedure zijnde bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2015" aan de orde. [gemachtigde B] wees tijdens dat gesprek op een kaart waaruit volgens hem bleek dat de grenzen van de op zijn perceel rustende bedrijfsbestemming zouden worden gewijzigd. In de brief heeft de burgemeester opgemerkt dat uit navraag is gebleken dat er geen overeenstemming was over nieuwe mogelijkheden in het nieuwe bestemmingsplan. Hij heeft erop gewezen dat [partij] zelf beroep tegen de vaststelling van het bestemmingsplan heeft ingediend, omdat het niet aan haar wensen voldeed. In de brief staat tot slot:
        "Aangezien u beroep heeft ingesteld en het dus nog niet duidelijk is wat de uitkomst hiervan zal zijn, zal de handhaving procedure worden opgeschort. Als het bestemmingsplan Landelijke gebied 2015 onherroepelijk is wordt beoordeeld of de handhaving procedure zal worden vervolgd."
    8.2.    In zijn hogerberoepschrift heeft [appellant] het oordeel van de rechtbank dat sprake is van een aan het college toe te rekenen toezegging dat tegen het aanwezige parkeerterrein op gronden waarop de bestemming "Agrarisch" rust niet handhavend zal worden opgetreden voordat het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2015" onherroepelijk is geworden, niet bestreden. Voor zover [appellant] ter zitting van de Afdeling alsnog heeft betwist dat sprake is van een toezegging die aan het college kan worden toegerekend, wordt dit, wegens strijd met de goede procesorde, buiten beschouwing gelaten. De Afdeling gaat uit van de juistheid van voormeld oordeel van de rechtbank.
    8.3.    [appellant] kan niet worden gevolgd in zijn betoog dat de rechtbank heeft miskend dat het vertrouwensbeginsel in dit geval niet had mogen worden gehonoreerd. De Afdeling overweegt hiertoe als volgt.
        De Afdeling stelt voorop dat het college geen onbeperkte toezegging heeft gedaan. Het college heeft, zoals hiervoor is overwogen, aan [partij] de toezegging gedaan dat niet handhavend zal worden opgetreden voordat het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2015" onherroepelijk is geworden. Dat, zoals Van [appellant] stelt, sprake is van een, in zijn ogen, onrechtmatige toezegging, doet aan het bestaan van die toezegging niet af.
        Anders dan [appellant] verder heeft aangevoerd, betekent het enkele feit dat een derde heeft verzocht om handhaving niet dat het gewekte vertrouwen reeds om die reden niet mag worden gehonoreerd. Aan de andere kant brengt, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, het vertrouwensbeginsel evenmin met zich dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
        De door [appellant] gestelde overlast wordt grotendeels veroorzaakt door activiteiten in het bedrijfspand die worden uitgevoerd terwijl de deuren daarvan openstaan, en de opslagactiviteiten op het gedeelte van het bestrate terrein, waarop de bestemming "Bedrijf" rust. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van zodanige overlast van het gebruik van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het bestrate terrein als parkeerterrein dat zijn belangen zwaarder wegen dan het belang van [partij] bij voortzetting van het gebruik van dat deel van het terrein. De Afdeling betrekt bij het voorgaande voorts dat de raad van de gemeente bij besluit van 16 oktober 2018 het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2015, herstelbesluit 2018" heeft vastgesteld. Dit plan is in december 2018 in werking getreden, maar is nog niet onherroepelijk. Ingevolge artikel 4.1 van de planregels is het gebruik van het in deze procedure aan de orde zijnde deel van het terrein als parkeerterrein toegestaan, indien aan enkele in dat artikel vermelde voorwaarden is voldaan. Ter zitting heeft het college opgemerkt dat voor het belangrijkste deel aan die voorwaarden is voldaan. Dit heeft [appellant] niet bestreden.
        Gelet op het voorgaande, is het handhavend optreden tegen de aangebrachte bestrating zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in deze situatie behoort te worden afgezien. De rechtbank heeft terecht het besluit op bezwaar vernietigd en het primaire besluit herroepen.
        Het betoog faalt.
    Herplantplicht
    9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de toezegging ook betrekking heeft op de handhavingsprocedure inzake het niet voldoen aan de herplantplicht. Hij voert daartoe aan dat de toezegging te maken had met het in procedure zijnde bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2015". Een bestemmingsplan is echter niet het instrument om een herplantplicht op te leggen, aldus [appellant].
    9.1.    Uit de brief van 6 december 2016 blijkt dat tijdens het gesprek het in procedure zijnde bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2015" aan de orde was en de gevolgen van dat plan voor de grenzen van de op het perceel van [partij] rustende bestemming "Bedrijf". Uit de brief blijkt niet dat het gesprek ook betrekking had op het nakomen van de aan de bij besluit van 13 juli 2011 verleende omgevingsvergunning verbonden herplantplicht. [partij] heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat het gesprek wel op die herplantplicht betrekking had. Ten tijde van het gesprek en het verzenden van de brief liep er bovendien nog geen handhavingsprocedure inzake de herplantplicht die kon worden opgeschort. Er was weliswaar op 22 november 2016 een handhavingsverzoek inzake de herplantplicht ingediend, maar ten tijde van het gesprek had er nog geen controle naar aanleiding van het verzoek op het perceel plaatsgevonden. Eerst bij brief van 9 december 2016 is [partij] op het handhavingsverzoek gewezen en zijn haar de op 8 december 2016 geconstateerde overtredingen medegedeeld. Onder deze omstandigheden is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat in de brief van 6 december 2016 niet is toegezegd dat de handhavingsprocedure inzake de herplant zou worden opgeschort.
        Het betoog slaagt in zoverre.
    Tussenconclusie
    10.    Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij het door [partij] in de handhavingsprocedure inzake de herplantplicht ingestelde beroep met zaak nr. 17/4820 tegen het besluit op bezwaar van 12 september 2017 gegrond heeft verklaard, dat besluit heeft vernietigd, het primaire besluit van 2 februari 2017 herroepen, en voor zover de rechtbank daarbij het in die handhavingsprocedure van rechtswege ontstane beroep met zaak nr. 17/6466 tegen het invorderingsbesluit van 15 november 2017 gegrond heeft verklaard en dat besluit heeft vernietigd. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
        Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling voormelde besluiten van 12 september 2017 en 15 november 2017 beoordelen in het licht van de daartegen door [partij] aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop nog moet worden beslist.
    Beoordeling van het beroep
    De last onder dwangsom
    11.    Voor zover [partij] heeft aangevoerd dat zij het door [appellant] ingediende handhavingsverzoek niet kent en het college daarom het beginsel van hoor en wederhoor heeft geschonden, faalt dit betoog, reeds omdat het college bij brief van 23 december 2016 het verzoek aan [partij] heeft toegezonden.
    De invordering van de verbeurde dwangsom
    12.    Het betoog van [partij] dat, omdat sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht, in het besluit ten onrechte is vermeld dat daartegen bezwaar kan worden gemaakt, is terecht voorgedragen, maar kan niet leiden tot vernietiging van het besluit. Het door [partij] tegen het besluit van 15 november 2017 gemaakte bezwaar is door het college bij brief van 30 november 2017 doorgezonden naar de rechtbank. Naar het oordeel van de Afdeling is [partij] door het opnemen van een onjuiste rechtsmiddelenclausule niet in haar belangen geschaad.
    13.    Voor zover [partij] heeft aangevoerd dat het invorderingsbesluit onrechtmatig is, omdat het college haar het verzoek van [appellant] om invordering van de verbeurde dwangsommen niet heeft toegezonden, overweegt de Afdeling als volgt. De dwangsommen zijn van rechtswege verbeurd, zodat het college, ook zonder verzoek daartoe, bevoegd was tot invordering over te gaan. [partij] is in de gelegenheid gesteld haar bezwaren tegen de invordering te uiten, hetgeen zij ook heeft gedaan. Door het niet toezenden van het verzoek is zij niet in haar belangen geschaad. Reeds om die reden bestaat er geen aanleiding om het invorderingsbesluit te vernietigen. Het betoog faalt.
    Conclusie
    14.    Het beroep van [partij] tegen het besluit van 12 september 2017 in de handhavingsprocedure inzake de herplantplicht is ongegrond. Haar van rechtswege ontstane beroep tegen het invorderingsbesluit van 15 november 2017 is ook ongegrond.
    15.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 juli 2018 in zaken nrs. 17/4820 en 17/6466;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zaken nrs. 17/4820 en 17/6466 ongegrond;
    IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Aalten tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Aalten aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Pieters
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2019
    473.