ECLI:NL:RVS:2019:881, Raad van State, 20-03-2019, 201802139/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 20 december 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunningen verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan realiseren van opstelplaatsen voor respectievelijk 280, 855 en 74 plaatsgebonden containers ten behoeve van de opslag van autobanden op onderscheidenlijk de locaties [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] te Hellevoetsluis.

201802139/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Vereniging Belangenvereniging Den Kouwen Noort (hierna: Den Kouwen Noort), gevestigd te Hellevoetsluis,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 januari 2018 in zaak nrs. 17/770, 17/771 en 17/772 in het geding tussen:
    Stichting Natuurbehoud Graswegbos, Stichting Natuurlijk Grasweggebied, Den Kouwen Noort, [elf belanghebbenden]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hellevoetsluis.
    Procesverloop
    Bij onderscheiden besluiten van 20 december 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunningen verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan realiseren van opstelplaatsen voor respectievelijk 280, 855 en 74 plaatsgebonden containers ten behoeve van de opslag van autobanden op onderscheidenlijk de locaties [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] te Hellevoetsluis.
    Bij uitspraak van 29 januari 2018 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door Den Kouwen Noort daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Den Kouwen Noort hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Den Kouwen Noort heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2019, waar Den Kouwen Noort, vertegenwoordigd door [drie gemachtigden], bijgestaan door mr. drs. J. Rutteman, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.J. Bel, W. de Vries en
    F. van Wijk, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord
    [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [twee gemachtigden], bijgestaan door mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis.
    Overwegingen
    1.    De verleende omgevingsvergunningen voorzien in de realisatie van opstelplaatsen voor respectievelijk 280, 855 en 74 plaatsgebonden containers ten behoeve van de opslag van autobanden op onderscheidenlijk de locaties [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] te Hellevoetsluis. De opstelplaatsen worden gebruikt door [bedrijf A], dat een distributiecentrum in autobanden exploiteert. Op de locaties staan verschillende gebouwen, waaronder het hoofdkantoor en een distributiecentrum. De containers staan verspreid over de drie locaties. Volgens het college zijn de opstelplaatsen voor de containers en het distributiecentrum functioneel met elkaar verbonden, zodat het college het geheel van de bedrijfsactiviteiten als distributiecentrum heeft aangemerkt.
        Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bedrijven" (hierna: het bestemmingsplan) rust op de locaties de enkelbestemming "Bedrijventerrein" en de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie-2". Volgens de verbeelding heeft de locatie [locatie 1] de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1", de locatie [locatie 2] deels de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1" en deels de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 2" en de locatie [locatie 3] de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2".
        Omdat de afstand tussen de containers niet de ingevolge de planregels vereiste 5 m bedraagt en een aantal containers verdeeld over twee lagen buiten het op de verbeelding aangegeven bouwvlak is gesitueerd, is het project in strijd met het bestemmingsplan. Wat betreft de locatie [locatie 2] is het project ook in strijd met het bestemmingsplan, omdat een distributiecentrum niet onder de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 2" valt. Teneinde het project niettemin mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, in samenhang gelezen met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, omgevingsvergunningen verleend. Aangezien distributiecentra niet zijn opgenomen in de bij het bestemmingsplan behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten, heeft het college ter beoordeling van de vraag of een distributiecentrum naar aard en omvang een met categorie 3.1 vergelijkbaar bedrijf is, aansluiting gezocht bij de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering", waarin een distributiecentrum in categorie 3.1 is ingedeeld. In de aan de besluiten van 20 december 2016 ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing is van deze categorie uitgegaan. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de besluiten van 20 december 2016 in stand blijven.
    2.    Den Kouwen Noort betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de vergunde locaties deel uitmaken van een transportbedrijf. Daartoe voert zij aan dat distributiebedrijf [bedrijf A] en transportbedrijf [bedrijf B], dat naast de locaties is gevestigd, zodanig verweven zijn dat sprake is van één inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm). Den Kouwen Noort wijst hiervoor onder meer naar de website van [bedrijf A], waaruit de verwevenheid met [bedrijf B] zou blijken. De inrichting die beide bedrijven vormen zijn aan te merken als transportbedrijf. Een transportbedrijf valt onder categorie 3.2, zodat in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte is uitgegaan van categorie 3.1, aldus Den Kouwen Noort.
    2.1.    Artikel 4.1, lid 4.1.1, van de planregels luidt:
    "De voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    b. bedrijven met bedrijfsactiviteiten die voorkomen in de categorieën 1 t/m 3.1 van de bij deze regels behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1", alsmede daarmee naar aard en omvang vergelijkbare bedrijven of inrichtingen;
    […]."
    2.2.    Anders dan de rechtbank, overweegt de Afdeling dat voor het antwoord op de vraag of sprake is van een met categorie 3.1 vergelijkbaar bedrijf niet relevant is of sprake is van één inrichting in de zin van de Wm.
         Uit de ruimtelijke onderbouwing, die bij de aanvraag behoort, volgt dat de hoofdactiviteiten van [bedrijf A] bestaan uit de opslag van autobanden in containers, vervoer van autobanden op de locaties met speciale kooien en heftrucks en vervoer tussen de locaties met speciale trucks. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze hoofdactiviteiten typerend zijn voor een distributiebedrijf, nu de banden opgeslagen liggen in containers en vervolgens naar het distributiecentrum worden getransporteerd om van daaruit te worden gesorteerd en verhandeld. Ter zitting heeft [vergunninghouder] toegelicht dat [bedrijf A] vooral banden verkoopt aan klanten in Europa en dat de distributie naar de klanten gebeurt met vrachtauto’s. Ongeveer de helft van de distributie doet [bedrijf A] zelf, waarbij [bedrijf B] optreedt als eigen vervoerder van [bedrijf A]. Na aflevering van de banden bij de klanten komen de vrachtauto’s van [bedrijf B] met een retourlading van banden van fabrikanten of distributiecentra terug naar [bedrijf A]. In slechts enkele gevallen treedt [bedrijf B] op als vervoerder voor derden, namelijk in de situaties waarin geen sprake is van een retourlading voor [bedrijf A] en de vrachtauto’s anders leeg zouden terugrijden naar Hellevoetsluis. [vergunninghouder] heeft te kennen gegeven dat ongeveer 0,5 % van de totale omzet van de [bedrijf A] bestaat uit derdenvervoer, zodat het aandeel van het vervoer voor derden marginaal is. [bedrijf B] treedt dus nagenoeg exclusief op als eigen vervoerder van [bedrijf A].
        Gelet op het marginale aandeel van derdenvervoer is, anders dan Den Kouwen Noort stelt, geen sprake van een transportbedrijf. Dit betekent dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat het college [bedrijf A] terecht heeft aangemerkt als een naar aard en omvang met categorie 3.1 vergelijkbaar bedrijf.
        Het betoog faalt.
    Welstand
    3.    Den Kouwen Noort betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het project niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. Daartoe voert zij aan dat het project in strijd is met de gebiedsgerichte criteria van de Nota Ruimtelijke Kwaliteit van de gemeente Hellevoetsluis 2010 (hierna: de welstandsnota), waarvan slechts kan worden afgeweken indien het bouwplan een positieve architectonische bijdrage levert aan het gebied, hetgeen volgens haar niet het geval is. Daarnaast stelt zij dat de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: de welstandscommissie) ten onrechte de bestaande situatie in haar advies heeft betrokken, terwijl zij slechts naar de aangevraagde situatie had moeten kijken. Daartoe wijst zij op het contra-expertise-rapport van het Gelders Genootschap van 26 augustus 2014 en de aanvulling van 4 juni 2018, waaruit volgens haar blijkt dat het project niet voldoet aan de gebiedsgerichte criteria van de welstandsnota.
    3.1.    De welstandscommissie heeft op 1 april 2014 positief geadviseerd over het project, mits aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. De welstandscommissie heeft in haar advies van 26 augustus 2014 het advies van 1 april 2014 toegelicht en wederom positief geadviseerd over het project, onder de voorwaarden dat de al bestaande opstellingen worden ingepast in de omgeving door het realiseren van één uniforme, donkere kleurstelling voor het geheel en dat de bestaande opstellingen worden voorzien van groene inplanting, waarbij de opzet per locatie bepaald wordt vanuit de beschikbare ruimte en de omgevingskarakteristiek ter plaatse. De welstandscommissie heeft in haar advies meegewogen dat er sprake is van een bestaande situatie met gebiedsbepalende grootschalige bedrijfsvoering, waarbij de meerlaagse opstellingen van containers voor een belangrijk deel al vele jaren bestaan op deze locaties. De welstandscommissie merkt op dat de locaties zich volgens de welstandsnota bevinden in gebied "13. Bedrijventerreinen" en dat het project na toepassing van de voorwaarden voldoet aan de voor bedrijventerreinen geldende gebiedsgerichte criteria.
        Naar aanleiding van het contra-expertise-rapport van het Gelders Genootschap van 26 augustus 2014 heeft de welstandscommissie het project opnieuw beoordeeld en op 25 september 2014 gereageerd op het contra-expertise-rapport. In deze reactie heeft de welstandscommissie toegelicht dat zij in haar advies van 26 augustus 2014 is uitgegaan van de situatie zoals deze zal zijn na aanpassing van het project met inachtneming van de voorwaarden die de welstandscommissie heeft gesteld, en dat zij daarom een positief welstandsadvies onder voorwaarden heeft afgegeven. Volgens de welstandscommissie is in het contra-expertise-rapport ten onrechte uitgegaan van de situatie waarbij de containeropstellingen nog niet aan de door de welstandscommissie gestelde voorwaarden voldoen. Daarnaast heeft de welstandscommissie toegelicht dat de aanwezige volumes duidelijk uit losse compartimenten zijn opgebouwd, zodat sprake is van een bijzondere situatie, waarin zij aanleiding heeft gezien om ook aan de algemene welstandscriteria te toetsen. De welstandscommissie concludeert dat na doorvoering van de voorwaarden een duidelijke verbetering wordt bereikt ten opzichte van de situatie die al vele jaren bestaat. Op
    29 januari 2015 heeft de welstandscommissie wederom een positief (stempel)advies uitgebracht. In de reactie van het Gelders Genootschap van 4 juni 2018 staat dat de welstandscommissie het project ten onrechte heeft getoetst aan de algemene welstandscriteria, omdat de gebiedsgerichte criteria voldoende handvatten bieden.
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1443, mag het bestuursorgaan, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria.
    3.3.    Het college heeft ter zitting te kennen gegeven dat het project niet voldoet aan één van de voor dit gebied geldende gebiedsgerichte criteria, namelijk het criterium dat de architectonische uitwerking in duurzame, robuuste materialen zoals baksteen en andere steenachtige materialen dient plaats te vinden. Dit komt overeen met hetgeen in het contra-expertise-rapport van het Gelders Genootschap van 26 augustus 2014 staat over het niet voldoen aan dit gebiedsgerichte criterium. Omdat de opstelplaatsen uit losse compartimenten zijn opgebouwd, stelt de welstandscommissie dat sprake is van een bijzondere situatie, waardoor zij aanleiding heeft gezien het project tevens aan de algemene welstandscriteria te toetsen. In de welstansnota staat dat in bijzondere situaties, waar de gebiedsgerichte criteria ontoereikend zijn, het nodig kan zijn terug te grijpen op de algemene welstandscriteria. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer een bouwplan weliswaar is aangepast aan de gebiedsgerichte criteria maar het bouwwerk zelf architectonisch zo armoedig is dat het de omgeving negatief zal beïnvloeden. Ook wanneer een bouwplan juist afwijkt van de bestaande of toekomstige omgeving, en daarmee niet voldoet aan de gebiedsgerichte criteria, maar door de bijzondere uitwerking en architectuur wel voldoet aan redelijke eisen van welstand, kan teruggegrepen worden op de algemene welstandscriteria. De welstandscommissie heeft het college gemotiveerd geadviseerd om af te wijken van de gebiedsgerichte criteria, omdat de opstelplaatsen uit losse compartimenten zijn opgebouwd en daarmee sprake is van een bijzondere situatie. Anders dan Den Kouwen Noort stelt, zijn de in de welstansnota genoemde voorwaarden om de algemene welstandscriteria toe te passen niet-limitatief, zodat de welstandscommissie het project ook aan de algemene welstanscriteria heeft mogen toetsen. Voor zover Den Kouwen Noort betoogt dat de welstandscommissie ten onrechte naar de bestaande situatie heeft gekeken, heeft het college toegelicht dat het zonder de vergelijking met deze situatie ook tot hetzelfde oordeel omtrent de welstand zou zijn gekomen.
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college de conclusies van de welstandscommissie niet aan zijn afweging ten aanzien van de besluiten van 20 december 2016 ten grondslag heeft mogen leggen.
        Het betoog faalt.
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Pans
    
    lid van de enkelvoudige kamer    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2019
    531-855.