ECLI:NL:RVS:2019:3118, Raad van State, 11-09-2019, 201809572/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij brief van 17 mei 2017 heeft het college aan [appellante sub 1] bekendgemaakt dat de door haar aangevraagde omgevingsvergunning voor de bouw van zeven recreatiewoningen en een dienstwoning op het perceel [locatie] in Schoorl (hierna: het perceel) van rechtswege is verleend.

201809572/1/A1.
    Datum uitspraak: 11 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    [appellante sub 1], gevestigd te Bergen,
    2.    [appellant sub 2], wonend te Schoorl,
    tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 5 juli 2018 en de einduitspraak van 22 oktober 2018 in zaak nr. 18/150 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen.
    Procesverloop
    Bij brief van 17 mei 2017 heeft het college aan [appellante sub 1] bekendgemaakt dat de door haar aangevraagde omgevingsvergunning voor de bouw van zeven recreatiewoningen en een dienstwoning op het perceel [locatie] in Schoorl (hierna: het perceel) van rechtswege is verleend.
    Bij besluit van 12 december 2017 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 17 mei 2017, onder aanvulling van de motivering daarvan, in stand gelaten.
    Bij tussenuitspraak van 5 juli 2018 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de rechtbank het college opgedragen om binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of het gebruik wil maken van de gelegenheid het in de tussenuitspraak genoemde motiveringsgebrek in het besluit van 12 december 2017 te herstellen en, indien het college daarvan gebruik maakt, om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak.
    Bij brief van 27 augustus 2018 heeft het college de motivering van het besluit van 12 december 2017 aangevuld.
    Bij uitspraak van 22 oktober 2018 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 12 december 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen opnieuw te beslissen op het bezwaarschrift van [appellant sub 2] met inachtneming van de tussenuitspraak en de einduitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college en [appellant sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 8 februari 2019 heeft het college, opnieuw beslissend op het bezwaar van [appellant sub 2], het besluit van 12 december 2017 herroepen en aan [appellante sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van zeven recreatiewoningen op het perceel.
    [appellant sub 2] en [appellante sub 1] hebben gronden ingediend tegen het besluit van 8 februari 2019.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juli 2019, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], [appellant sub 2] en het college, vertegenwoordigd door mr. T van Hooff, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante sub 1] wil op het perceel zeven recreatiewoningen en een dienstwoning realiseren. [appellant sub 2] woont naast het perceel. Volgens hem is de dienstwoning in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingplan "Schoorl-kernen en buurtschappen" (hierna: het bestemmingsplan), omdat de noodzakelijkheid van een dienstwoning niet is aangetoond.
    In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat onvoldoende is aangetoond dat de bedrijfsprocessen op het recreatiepark zoveel tijd en aandacht vragen dat een redelijk belang bestaat om op het perceel te wonen. Zij heeft het college daarom in de gelegenheid gesteld de motivering van het besluit van 12 december 2017 aan te vullen. Het college heeft dat in de brief van 27 augustus 2018 gedaan. Omdat de rechtbank de aanvullende motivering van het college nog steeds onvoldoende achtte, heeft zij in de einduitspraak het beroep gegrond verklaard en het besluit van 12 december 2017 vernietigd.
    Het hoger beroep van [appellante sub 1]
    2.    Ter zitting heeft [appellante sub 1] haar betoog dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [appellant sub 2] in bezwaar geen gronden heeft aangevoerd tegen de noodzakelijkheid van de dienstwoning ingetrokken.
    3.    [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de realisering van een dienstwoning op het perceel in het bestemmingsplan rechtstreeks is toegestaan. Gelet hierop is volgens haar sprake van een gebonden beschikking die niet op grond van strijd met het bestemmingsplan kan worden geweigerd.
    3.1.    Ingevolge het bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Recreatie (R)" met de nadere aanduiding "recreatieterrein (rt)".
    Artikel 16 van de planvoorschriften luidt:
    "1. De op de eerste plankaart voor Recreatie  (R) aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. […]
    e. ter plaatse van de aanduiding "recreatieterreinen (rt)"; de bedrijfsmatige exploitatie van recreatieterreinen met kampeermiddelen en recreatieverblijven alsmede aan het bedrijf gerelateerde ondergeschikte voorzieningen zoals gemeenschappelijke ruimten, receptie, horeca en detailhandel;
    f. […]
    3. Voor het bouwen gelden de aanduidingen op de plankaart, de bepalingen in hoofdstuk III en de volgende bepalingen:
    a. […]
    h. per bestemmingsvlak is ten hoogste 1 bedrijfswoning toegestaan met een maximale inhoud van 650 m³ (inclusief aan- en uitbouwen).
    i. […]."
    Artikel 1.15 luidt:
    "Bedrijfswoning/dienstwoning: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die slechts is bestemd voor bewoning door (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar noodzakelijk is, gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein."
    3.2.    Uit artikel 16, derde lid, aanhef en onder h, gelezen in combinatie met artikel 1.15 van de planvoorschriften volgt dat een dienstwoning op het perceel is toegestaan, maar alleen als dat noodzakelijk is gelet op de bestemming van het terrein. Dat betekent dat de dienstwoning, anders dan [appellante sub 1] aanvoert, niet zonder meer is toegestaan. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog faalt.
    4.    [appellante sub 1] voert tevergeefs aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat op de plaats van de dienstwoning in overeenstemming met het bestemmingsplan een recreatiewoning kan worden opgericht en dat de aantasting van het woongenot van [appellant sub 2] in dat geval groter zal zijn dan bij realisering van een dienstwoning, zodat [appellant sub 2] er geen belang bij heeft op te komen tegen de dienstwoning en zijn bezwaar en beroep niet-ontvankelijk zijn. De omstandigheid dat het bij besluit van 17 mei 2017 vergunde bouwplan volgens [appellante sub 1] voor [appellant sub 2] minder nadelige gevolgen heeft dan wanneer zou worden gekozen voor een ander bouwplan, betekent niet dat het bezwaar of het beroep van [appellant sub 2] om die reden niet-ontvankelijk moet worden verklaard. De rechtbank heeft voor dat oordeel terecht geen aanleiding gezien.
    5.    [appellante sub 1] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft gehandeld in strijd met het beginsel van hoor- en wederhoor door haar niet in de gelegenheid te stellen te reageren op de zienswijze van [appellant sub 2] naar aanleiding van de brief van 27 augustus 2018 en de zaak af te doen zonder een nieuwe zitting. De rechtbank heeft de brief van 27 augustus 2018 doorgezonden aan [appellante sub 1] en [appellant sub 2] en hen in de gelegenheid gesteld daarover hun zienswijzen naar voren te brengen. Uit het beginsel van hoor en wederhoor volgt niet dat de rechtbank [appellante sub 1] nog de gelegenheid had moeten geven te reageren op de door [appellant sub 2] ingediende zienswijzen. Hetgeen [appellante sub 1] heeft aangevoerd, geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft kunnen besluiten om zonder een tweede zitting uitspraak te doen op het beroep van [appellant sub 2].
    6.    [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat onvoldoende is aangetoond dat de bedrijfsprocessen op het recreatiepark zoveel tijd en aandacht vragen dat een redelijk belang bestaat om op het perceel te wonen. Zij voert in dit verband aan dat de rechtbank ten onrechte niet terughoudend is geweest in haar toetsing. Volgens [appellante sub 1] zal het recreatiepark bedrijfsmatig worden geëxploiteerd. Omdat in dat geval een beheerder op het park aanwezig dient te zijn, is de dienstwoning noodzakelijk, aldus [appellante sub 1]. Volgens haar heeft de rechtbank dat niet onderkend en heeft zij ten onrechte overwogen dat ook andere exploitatiemogelijkheden denkbaar zijn waarbij een dienstwoning niet zonder meer noodzakelijk is.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1697) is voor de vraag naar de noodzaak van een bedrijfswoning van belang of de bedrijfsprocessen ter plaatse zoveel tijd en aandacht opeisen, dat op grond daarvan een redelijk belang om op het perceel te wonen aanwezig moet worden geacht. Het is aan de aanvrager om dit aannemelijk te maken.
    [appellante sub 1] heeft bij brief van 27 november 2017 aan het college gemeld dat de dienstwoning zal worden gebruikt door een beheerder van het recreatiepark en dat "de aanwezigheid van een beheerder is vereist voor het toezicht, de ontvangst, de verhuur, de (eind)schoonmaakwerkzaamheden, de linnenuitgifte, en onderhoudswerkzaamheden aan het terrein en kleine onderhoudswerkzaamheden 24/7 te kunnen uitvoeren. Daarbij dienen door de beheerder alle administratieve werkzaamheden te worden uitgevoerd." Ter zitting van de Afdeling heeft [appellante sub 1] verder toegelicht dat de recreatiewoningen zijn eigendom zijn en dat bij eventuele toekomstige verkoop van de recreatiewoningen zal worden bedongen dat de woningen moeten worden verhuurd voor recreatiedoeleinden en dat daarbij gebruik moet worden gemaakt van de diensten van de beheerder. Deze verklaringen van [appellante sub 1] zijn niet met stukken onderbouwd. Gelet op de geringe omvang van het park en de onduidelijkheid over de beoogde exploitatiewijze, zijn de enkele stellingen van [appellante sub 1] dat het beheer van het recreatiepark een dagtaak zal zijn en dat gewaarborgd is of zal worden dat gebruik moet worden gemaakt van de diensten van de beheerder, onvoldoende om aannemelijk te achten dat de bedrijfsprocessen op het recreatiepark zo veel tijd en aandacht vragen dat een redelijk belang bestaat om op het park te wonen. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Het betoog faalt.
    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    7.    [appellant sub 2] betoogt in incidenteel hoger beroep tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de exploitatie van het recreatieterrein nimmer een dienstwoning noodzakelijk maakt. De rechtbank heeft voor het oordeel dat op voorhand kan worden vastgesteld dat een dienstwoning nooit noodzakelijk zal zijn terecht geen aanleiding gezien. Voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft volstaan met een vernietiging van het besluit van 12 december 2017 en niet tevens het besluit van 17 mei 2017 heeft herroepen en de aanvraag om omgevingsvergunning heeft afgewezen, bestaat om die reden geen aanleiding.
    Het besluit van 8 februari 2019
    8.    Bij besluit van 8 februari 2019 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar. Het besluit van 8 februari 2019 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    9.    Het besluit van 8 februari 2019 is genomen nadat de rechtbank het college heeft opgedragen opnieuw te beslissen op de bezwaren van [appellant sub 2]. In dat besluit heeft het college het besluit van 12 december 2017 herroepen en aan [appellante sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van zeven recreatiewoningen op het perceel. Hiermee heeft het college niet voldaan aan de door de rechtbank gegeven opdracht, omdat uit het besluit niet blijkt hoe is beslist op het bezwaar van [appellant sub 2]. Reeds om die reden komt het besluit van 8 februari 2019 voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal om de navolgende redenen de rechtsgevolgen van dat besluit in stand laten.
    10.    [appellante sub 1] heeft na de uitspraak van de rechtbank een gewijzigd bouwplan ingediend voor de bouw van de zeven recreatiewoningen zonder de dienstwoning op het perceel. Uit het besluit van 8 februari 2019 leidt de Afdeling af dat het college het besluit van 17 mei 2017 heeft willen herroepen en in bezwaar beoogd heeft een omgevingsvergunning te verlenen voor het gewijzigde bouwplan. Dit betekent dat het op 31 oktober 2016 aangevraagde bouwplan met zeven recreatiewoningen en een dienstwoning niet langer is vergund, maar dat thans alleen zeven recreatiewoningen zijn vergund.
    11.    Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant sub 2] aangegeven dat de enige reden waarom hij het niet eens is met het besluit van 8 februari 2019 is dat het college in dat besluit geen standpunt heeft ingenomen over de noodzaak van een dienstwoning. Tegen de bouw van de zeven recreatiewoningen heeft [appellant sub 2] geen bezwaar, omdat die woningen passen in het bestemmingsplan. Nu het college zich bij nader inzien achter het oordeel van de rechtbank heeft geschaard en dat oordeel, zoals blijkt uit overweging 6.1 in stand blijft, geeft het ontbreken van een beoordeling van de noodzaak van een dienstwoning geen grond voor het oordeel dat de rechtsgevolgen van het besluit van 8 februari 2019 niet in stand kunnen blijven.
    12.    Ook [appellante sub 1] heeft naar aanleiding van het besluit van 8 februari 2019 gronden ingediend. Daarin voert zij aan dat de tussenuitspraak en de einduitspraak van de rechtbank niet juist zijn, dat [appellant sub 2] geen reëel belang heeft bij zijn incidenteel hoger beroep en zijn beroep tegen het besluit van 8 februari 2019 en dat de wijze van behandeling van dit dossier door het college geen schoonheidsprijs verdient. [appellante sub 1] voert echter niet aan dat en waarom het besluit van 8 februari 2019 niet juist is. Het van rechtswege ontstane beroep van [appellante sub 1] tegen het besluit van 8 februari 2019 is ongegrond.
    Conclusie
    13.    Het hoger beroep van [appellante sub 1] is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is eveneens ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het van rechtswege ontstane beroep van [appellante sub 1] tegen het besluit van 8 februari 2019 is ongegrond. Het van rechtswege ontstane beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 8 februari 2019 is gegrond. Dat besluit zal worden vernietigd. De Afdeling zal bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 8 februari 2019 in stand blijven.
    Het voorgaande betekent dat de dienstwoning niet kan worden gebouwd, maar dat [appellante sub 1] thans wel beschikt over een omgevingsvergunning voor de bouw van de zeven recreatiewoningen.
    14.    Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    verklaart het beroep van [appellante sub 1] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen van 8 februari 2019, kenmerk 19uit00100, ongegrond;
    III.    verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen van 8 februari 2019, kenmerk 19uit00100, gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen van 8 februari 2019, kenmerk 19uit00100;
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen van 8 februari 2019, kenmerk 19uit00100 in stand blijven.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    w.g. Troostwijk    w.g. Duifhuizen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2019
    724.