ECLI:NL:RVS:2018:3730, Raad van State, 14-11-2018, 201709937/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juli 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een standplaatsvergunning verleend.

201709937/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], handelend onder de naam [naam], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 31 oktober 2017 in zaak nr. 17/349 in het geding tussen:
    
    [appellant], handelend onder de naam [naam],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen, NH.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 juli 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een standplaatsvergunning verleend.
    
    Bij besluit van 5 december 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 31 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college,
    vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Hink, zijn verschenen. Voorts is daar [vergunninghouder] als partij gehoord.
    
        Overwegingen
    
    AANLEIDING
    
    1.    Met de vergunning is het aan [vergunninghouder] toegestaan om zijn snackwagen aan het parkeerterrein aan de Paardenmarkt te plaatsen. [appellant] exploiteert op ongeveer 65 meter van de vergunde standplaats snackbar [naam]. Het belang van [appellant] is gelegen in het gevrijwaard blijven van concurrentie door de snackwagen van [vergunninghouder].
    
    HET HOGER BEROEP VAN [APPELLANT]
    
    2.    [appellant] voert aan dat de vergunning is verleend in strijd met de in artikel 5:18, tweede lid, van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Bergen 2013 (hierna: APV) opgenomen weigeringsgrond van strijd met het bestemmingsplan. Verder stelt hij zich op het standpunt dat de vergunning is verleend in strijd met artikel 2, artikel 3, artikel 4, vierde lid, onder a en g, vijfde lid, onder a, zevende lid en achtste lid, en met artikel 12, eerste lid, van het Standplaatsenbeleid juni 2016 (hierna: Standplaatsenbeleid). Daarbij wijst [appellant] er op dat uit het ambtelijk advies aan het college volgt dat met artikel 4, zevende lid, wordt beoogd om valse concurrentie te voorkomen. In dit geval leidt de standplaatsvergunning tot valse concurrentie. Verder ontbreekt volgens [appellant] een gewaarmerkte tekening of duidelijke omschrijving van de plaats waar de snackwagen moet staan. [appellant] voert voorts aan dat [vergunninghouder] zich niet altijd aan de vergunningvoorschriften houdt.
    
    Vergunning
    
    3.    In deze procedure kan niet aan de orde komen dat [vergunninghouder] zich niet zou houden aan de voorschriften die zijn verbonden aan de standplaatsvergunning. Dit kan aan de orde worden gesteld in een verzoek om handhavend op te treden en een in dat kader te voeren procedure tegen overtreding van de voorschriften die aan de standplaatsvergunning zijn verbonden. De rechtbank heeft derhalve terecht in hetgeen [appellant] in dit verband heeft aangevoerd geen grond gevonden voor vernietiging van het besluit op bezwaar.
    
    4.    De Afdeling ziet voorts geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat bij de verleende vergunning een gewaarmerkte situatietekening ontbreekt. De Afdeling is van oordeel dat de bij de aanvraag gevoegde situatietekening, waarnaar wordt verwezen in de vergunningvoorschriften, voldoende is.
    
    APV
    
    5.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de weigeringsgrond van strijd met het bestemmingsplan uit artikel 5:18, tweede lid, van de APV zich niet voordoet. Het uit het bestemmingsplan voortvloeiende verbod ter plaatse een standplaats in te nemen is immers opgeheven met de op 11 juli 2016 verleende omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan.
    
        Het betoog faalt.
    
    Standplaatsenbeleid
    
    6.    Gelet op artikel 5:18 van de APV beschikt het college bij de verlening van een standplaatsvergunning over beleids- en beoordelingsruimte. Dit betekent dat het aan het college is om de situatie te beoordelen en om de betrokken belangen af te wegen. De bestuursrechter toetst of het college geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van zijn beoordelings- en beleidsruimte en of het besluit geen onevenredig nadelige gevolgen heeft voor één of meer belanghebbenden.
    
    Standplaatsenplan
    
    7.    In artikel 2 van het Standplaatsenbeleid staat dat een standplaatsenplan bestaat uit, kort gezegd, kaarten en een lijst met daarop aangegeven de standplaatsen waarvoor een vergunning is verleend.
    
        In artikel 3 staat het volgende: "Teneinde ongewenste situaties met meerdere standplaatsen dichtbij elkaar te voorkomen, worden op een aantal locaties geen standplaatsvergunningen uitgegeven en wordt op andere locaties slechts één standplaats toegestaan:
    
    a. Geen vaste standplaatsen op de locaties:
    
    […]
    
    b. Maximaal één standplaats op de locaties:
    
    […]
    
    7.1.    Uit artikel 3 van het Standplaatsenbeleid volgt dat, teneinde meerdere standplaatsen dichtbij elkaar te voorkomen, op bepaalde locaties één of geen standplaatsen worden uitgegeven. Dit betekent, zoals het college ook ter zitting heeft toegelicht, dat op de overige locaties standplaatsen zijn toegestaan.  Het parkeerterrein aan de Paardenmarkt is niet genoemd in artikel 3 van het Standplaatsenbeleid. Anders dan [appellant] veronderstelt, is dus aan dit parkeerterrein een standplaats toegestaan. De rechtbank heeft derhalve terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de standplaatsvergunning is verleend in strijd met de artikelen 2 en 3 van het Standplaatsenbeleid.
    
    Verkeersveiligheid
    
    8.    Artikel 4, vierde lid, van het Standplaatsenbeleid luidt: "In het belang van de verkeersvrijheid of -veiligheid kan een vergunning tot het innemen van een standplaats worden geweigerd, indien:
    
    a. de aangevraagde standplaats het uitzicht belemmert op kruisingen, oversteekplaatsen of uitritten en dergelijke;
    
    […]
    
    g. de standplaats anderszins verstorend of verwarrend werkt op de verkeerskundige inrichting ter plaatse of anderszins leidt tot onveilige verkeerssituaties of onveilig verkeersgedrag."
    
    8.1.    De snackwagen staat nabij de uitrit naar de Sportlaan. Ter zitting heeft [appellant] aannemelijk gemaakt dat de snackwagen het zicht op het verkeer enigszins belemmert. Met de rechtbank is de Afdeling echter van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat dit geen aanleiding vormt om de standplaatsvergunning in het belang van de verkeersveiligheid te weigeren.
    
    Redelijk verzorgingsniveau
    
    9.    Artikel 4, vijfde lid, van het Standplaatsenbeleid luidt: "In het belang van het waarborgen van een redelijk verzorgingsniveau voor de consument kan een vergunning tot het innemen van een standplaats worden geweigerd, indien:
    
    a. in de directe nabijheid een door de gemeente ingestelde week- of jaarmarkt wordt gehouden (tijdens marktdagen); […]"
    
        Het zevende lid luidt: "In het belang van een redelijk verzorgingsniveau kunnen aanvragen voor nieuwe standplaatsen worden geweigerd wanneer de nieuwe standplaats dan wel de aard van de aan te bieden producten geen verrijking dan wel aanvulling vormt op het huidige voorzieningenniveau."
    
    9.1.    Met de rechtbank ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college gelet op het belang van een redelijk verzorgingsniveau de standplaatsvergunning had moeten weigeren. Bij dit oordeel betrekt de Afdeling dat [appellant] weliswaar heeft gewezen op het bestaan van een weekmarkt, maar niet heeft onderbouwd waarom dit zou moeten leiden tot weigering van de standplaatsvergunning. Voorts betrekt de Afdeling bij dit oordeel dat [appellant] er weliswaar op heeft gewezen dat in het ambtelijk collegevoorstel staat dat met het zevende lid "valse concurrentie" kan worden voorkomen, maar dat het college heeft aangegeven dat dit slechts een ambtelijk voorstel is en dat het college geloofwaardig heeft gesteld dat het op grond van het beleid alleen toetst of het redelijk verzorgingsniveau in gevaar komt. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het overeenkomstig de tekst van het zevende lid dient te beoordelen of het belang van een redelijk verzorgingsniveau zich verzet tegen verlening van de standplaatsvergunning, welke beoordeling het college heeft uitgevoerd. Ook indien geen sprake is van een verrijking of aanvulling van het huidige voorzieningenniveau kan het college, gelet op de hem toekomende beleidsruimte, tot de conclusie komen dat een redelijk verzorgingsniveau zich niet verzet tegen vergunningverlening. In het niet nader onderbouwde standpunt van [appellant] dat geen sprake zou zijn van een aanvulling in deze zin, wordt derhalve geen grond gevonden voor het oordeel dat de vergunning is verleend in strijd met artikel 4, zevende lid, van het Standplaatsenbeleid.
    
    Openbare orde en milieu
    
    10.    Artikel 4, achtste lid, van het Standplaatsenbeleid luidt: "In het belang van openbare orde en milieu kunnen aanvragen voor nieuwe standplaatsen worden geweigerd indien deze zich bevinden binnen een afstand van 200 meter van andere standplaatsen waarvoor reeds een vergunning is afgegeven."
    
    10.1.    Met de rechtbank ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college gelet op het belang van openbare orde en milieu de standplaatsvergunning had moeten weigeren. Bij dit oordeel betrekt de Afdeling dat [appellant] er slechts op heeft gewezen dat op een afstand van ongeveer 85 meter een standplaats is vergund voor "de Haringkar", maar niet heeft onderbouwd waarom dit zou moeten leiden tot weigering van de standplaatsvergunning.
    
    Persoonlijk innemen standplaats
    
    11.    Artikel 1 van het Standplaatsenbeleid luidt:
    
    In deze beleidsregels wordt verstaan onder:
    
    d. vergunninghouder: hij of zij aan wie vergunning is verleend om een standplaats in te nemen.
    
        Artikel 5 luidt: "Om in aanmerking te komen voor een standplaatsvergunning is vereist dat de gegadigde een handelingsbekwaam natuurlijk persoon is die:
    
    1. zich kan legitimeren met een geldig identiteitsbewijs en
    
    2. kan aantonen dat de verkoopinrichting voldoet aan de eisen, die daaraan bij of krachtens de Wet Milieubeheer worden gesteld."
    
        Artikel 12 luidt:
    
    "1. Een standplaats moet door de vergunninghouder persoonlijk worden ingenomen; hij/zij mag de standplaats niet aan een ander afstaan of in gebruik geven.
    
    2. Op verzoek van burgemeester en wethouders of daartoe door hen aangewezen ambtenaren legitimeert de vergunninghouder zich door middel van een geldig identiteitsbewijs en toont hij/zij de aan hem/haar in persoon toegekende vergunning voor het gebruik van de standplaats.
    
    3. De vergunninghouder mag zich op de standplaats laten bijstaan door een of meerdere medewerkers."
    
    11.1.    In de vergunningvoorschriften staat het volgende: "De standplaats is persoonsgebonden dat betekent dat u of uw personeel aanwezig is tijdens de openingsuren."
    
    11.2.    Uit het besluit van 15 juli 2016 volgt dat de standplaatsvergunning, anders dan [appellant] betoogt, is verleend aan [vergunninghouder]. Dat in de adresregel naast [vergunninghouder], ook [handelsnaam] wordt genoemd, betekent niet dat de vergunning aan deze handelsnaam is verleend, nog daargelaten of dat mogelijk zou zijn. In het bijzonder betrekt de Afdeling hierbij dat in dit besluit het volgende staat:
    
    "Geachte heer [vergunninghouder],
    
    Op 20 januari 2016 hebt u een aanvraag […] ingediend voor het innemen van een standplaats […]
    
    Besluit
    
    Op grond van artikel 5:18 van de APV en het vastgestelde standplaatsenbeleid verlenen wij u een vergunning voor: […]"
    
    Nu de standplaatsvergunning is verleend aan [vergunninghouder] heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de vergunning in strijd met artikel 5 van het Standplaatsenbeleid niet aan een natuurlijk persoon is verleend.
    
    11.3.    Uit het in 11.1 weergegeven vergunningvoorschrift volgt dat het op grond van de vergunning is toegestaan dat tijdens de openingsuren niet [vergunninghouder] maar zijn personeel op de standplaats aanwezig is. Met [appellant] en anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat dit voorschrift niet in overeenstemming is met artikel 12, eerste lid, van het Standplaatsenbeleid. In het eerste lid staat immers dat de standplaats persoonlijk moet worden ingenomen. Dit kan niet anders worden uitgelegd dan dat de vergunninghouder persoonlijk op de standplaats aanwezig moet zijn tijdens de openingsuren. Deze lezing wordt bevestigd door het derde lid waarin is bepaald dat de vergunninghouder zich mag laten bijstaan. Bijstaan veronderstelt, anders dan bijvoorbeeld vervangen, dat de vergunninghouder zelf eveneens op de standplaats aanwezig is. Deze lezing wordt voorts bevestigd door artikel 13 van het Standplaatsenbeleid waarin staat dat de vergunninghouder bij ziekte of vakantie ontheffing kan krijgen van de verplichtingen als genoemd in artikel 12. Een dergelijke ontheffingsmogelijkheid zou niet nodig zijn geweest indien het op grond van artikel 12 zou zijn toegestaan dat de vergunninghouder niet persoonlijk op de standplaats aanwezig is, maar zich laat vertegenwoordigen door zijn personeel. Het vorenstaande betekent dat met voornoemd vergunningvoorschrift is afgeweken van het Standplaatsenbeleid zonder dat in het besluit op bezwaar bijzondere omstandigheden zijn genoemd die deze afwijking rechtvaardigen. Het besluit op bezwaar is dan ook genomen in strijd met artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    Conclusie
    
    12.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, wordt het beroep gegrond verklaard en het besluit op bezwaar vernietigd.
    
    13.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    14.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 31 oktober 2017 in zaak nr. 17/349;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen, NH van 5 december 2016, kenmerk 16uit07998;
    
    V.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergen, NH tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bergen, NH aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. R.J. Koopman, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Van Kooten-Vroegindeweij
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
    
    559.