ECLI:NL:RVS:2019:2814, Raad van State, 21-08-2019, 201810348/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 november 2017 heeft de burgemeester [appellant A] en [appellant B] bevolen om hun [hond] uiterlijk maandag 20 november 2017 af te geven aan de gemeente Nunspeet, door aflevering ervan bij een nader aangeduid dierenpension. [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaren van een Tibetaanse Mastiff, genaamd [hond]. [hond] is in 2016 betrokken geweest bij twee bijt-incidenten. Op 1 oktober 2016 is [belanghebbende C] door [hond] in haar been gebeten. Zij is door complicaties aan de wond in het ziekenhuis opgenomen en heeft blijvende littekens. Op 25 oktober 2016 is de hond van [belanghebbende A] gebeten door [hond]. De hond is aan de verwondingen overleden. Naar aanleiding van deze incidenten en de ontstane onrust in de buurt, mede door eerdere incidenten, heeft de burgemeester afgifte van [hond] gevorderd. [hond] is vervolgens afgegeven.

201810348/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 augustus 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 13 november 2018 in zaak nr. 18/3009 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    de burgemeester van Nunspeet.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 november 2017 (hierna: bevel tot afgifte) heeft de burgemeester [appellant A] en [appellant B] bevolen om hun [hond] uiterlijk maandag 20 november 2017 af te geven aan de gemeente Nunspeet, door aflevering ervan bij een nader aangeduid dierenpension.
    Bij besluit van 21 november 2017 (hierna: eerste last onder dwangsom) heeft de burgemeester [appellant A] en [appellant B] gelast om uiterlijk 24 november 2017 alsnog gevolg te geven aan het bevel tot afgifte. Aan de overtreding van die last is een dwangsom van € 250,- per dag verbonden, met een maximum van € 5.000,-.
    Bij besluit van 15 januari 2018 (hierna: tweede last onder dwangsom) heeft de burgemeester [appellant A] en [appellant B] wederom gelast om uiterlijk 18 januari 2018 alsnog gevolg te geven aan het bevel tot afgifte. Aan de overtreding van die last is een dwangsom van € 750,- per dag verbonden, met een maximum van € 15.000,-.
    Bij besluit van 24 januari 2018 (hierna: eerste invorderingsbesluit) heeft de burgemeester medegedeeld dat [appellant A] en [appellant B] wegens het niet naleven van de eerste last onder dwangsom een bedrag van € 5.000,- aan dwangsommen hebben verbeurd, en dat dit bedrag zal worden ingevorderd.
    Bij besluit van 24 april 2018 heeft de burgemeester de door [appellant A] en [appellant B] tegen de vier hiervoor genoemde besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 29 november 2018 (hierna: tweede invorderingsbesluit) heeft de burgemeester medegedeeld dat [appellant A] en [appellant B] wegens het niet naleven van de tweede last onder dwangsom een bedrag van € 15.000,- aan dwangsommen hebben verbeurd, en dat dit bedrag zal worden ingevorderd.
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] bezwaar gemaakt. Het college heeft dit bezwaar op grond van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan de Afdeling doorgezonden.
    De burgemeester en [belanghebbende A] en anderen en [belanghebbende B] en [belanghebbende C] (hierna in enkelvoud: [belanghebbende B]) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] en [appellant B], de burgemeester en [belanghebbende A] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2019, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. J. Biemond, advocaat te Den Haag, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S. van Klompenburg-Sleutel en M. van der Veen, zijn verschenen.
    Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A] en [belanghebbende B] als belanghebbenden gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De in deze uitspraak aangehaalde regelgeving is als bijlage bij de uitspraak bijgevoegd. Deze bijlage maakt daar onderdeel van uit.
    2.    [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaren van een Tibetaanse Mastiff, genaamd [hond]. [hond] is in 2016 betrokken geweest bij twee bijt-incidenten. Op 1 oktober 2016 is [belanghebbende C] door [hond] in haar been gebeten. Zij is door complicaties aan de wond in het ziekenhuis opgenomen en heeft blijvende littekens. Op 25 oktober 2016 is de hond van [belanghebbende A] gebeten door [hond]. De hond is aan de verwondingen overleden. Naar aanleiding van deze incidenten en de ontstane onrust in de buurt, mede door eerdere incidenten, heeft de burgemeester afgifte van [hond] gevorderd. [hond] is vervolgens afgegeven.
        [hond] is gedragskundig onderzocht, waarbij geconcludeerd is dat [hond] een gevaarlijke hond is. Op 6 februari 2017 heeft de burgemeester besloten [hond] te herplaatsen. Daartegen heeft [appellant A] bezwaar gemaakt. Op 30 maart 2017 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de voorzieningenrechter) bepaald dat [hond] teruggegeven wordt aan [appellant A] en [appellant B] onder een aantal voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat een gedragstraining wordt gevolgd bij gedragsdeskundige L. de Boer van Hondengedragscentrum Nederland. In juni 2017 is [hond] teruggegeven. De voorlopige voorziening hangende het bezwaar tegen de herplaatsing is na het besluit op bezwaar van 21 juni 2017 bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 1 augustus 2017 als ordemaatregel onder dezelfde voorwaarden verlengd. Bij uitspraak van 9 november 2017 heeft de voorzieningenrechter de voorlopige voorziening hangende het beroep over het besluit tot herplaatsing opgeheven omdat door [appellant A] en [appellant B] niet was voldaan aan de voorwaarden dat zij training volgen bij De Boer onder diens voorwaarden. Omdat de gedragstraining niet langer werd gevolgd heeft de burgemeester na de opheffing van de voorlopige voorziening het bevel tot afgifte van [hond] gegeven. De rechtbank heeft op 20 februari 2018 uitspraak gedaan over de herplaatsing en heeft het besluit tot herplaatsing van 6 februari 2017 herroepen.
    3.    [appellant A] en [appellant B] hebben hun betoog dat het door hen ingediende bezwaar tegen het tweede invorderingsbesluit ten onrechte door de burgemeester is doorgestuurd naar de Afdeling, ter zitting ingetrokken.
    Zijn [belanghebbende A] en anderen en [belanghebbende B] belanghebbenden in deze procedure?
    4.    [appellant A] en [appellant B] stellen zich op het standpunt dat [belanghebbende A] en anderen en [belanghebbende B] ten onrechte als derde-belanghebbenden zijn aangemerkt.
    4.1.    De hond van [belanghebbende A] is in oktober 2016 gebeten door [hond] en is aan zijn verwondingen overleden. [belanghebbende C] is in oktober 2016 door [hond] gebeten met ziekenhuisopname en littekens tot gevolg. [belanghebbende A] en [belanghebbende B] waren ten tijde van de besluiten buren van [appellant A] en [appellant B]. [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaar van het huis in Nunspeet en de kans bestaat dat [appellant A] en [appellant B] met [hond] in hun directe leefomgeving zullen terugkeren. [belanghebbende A] en anderen en [belanghebbende B] zijn belanghebbenden. Zij hebben de directe gevolgen van het gevaarlijke gedrag van [hond] ondervonden. Bij terugkeer van [hond] in de woning van [appellant A] en [appellant B] worden zij geconfronteerd met [hond]. Dat [appellant A] en [appellant B] op 1 december 2018 zijn verhuisd, doet daar niet aan af. De woning van [appellant A] en [appellant B] is nog hun eigendom.
    Is het hoger beroep tijdig ingediend?
    5.    Het betoog van [belanghebbende A] en anderen, dat uit het ontvangststempel op het hogerberoepschrift blijkt dat het hoger beroep na afloop van de beroepstermijn op 27 december 2018 is ingesteld, faalt reeds omdat het hoger beroep tevens per fax is ingediend op 22 december 2018.
    Mocht de burgemeester het bevel tot afgifte geven?
    6.    De rechtbank heeft voor de vereisten voor toepassing van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3689. De rechtbank oordeelt dat de burgemeester de bevoegdheid van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet kan aanwenden om een bevel tot afgifte van een gevaarlijke hond uit te vaardigen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester op zowel 17 november 2017, toen het bevel tot afgifte werd gegeven, als op 24 april 2018 toen het besluit op bezwaar werd genomen, mocht menen dat ernstige vrees bestond voor het ontstaan van verstoring van de openbare orde in de gemeente Nunspeet. Daarvoor heeft de rechtbank aanleiding gezien in de eerdere bijtincidenten, de bevindingen en conclusies van deskundigen, de onrust die ontstaan is in Nunspeet en de handelwijze van [appellant A] en [appellant B], waaronder het verzwijgen van de verblijfplaats van [hond] voor de gemeente en het niet volgen van de trainingen. De rechtbank heeft geoordeeld dat op zowel 17 november 2017 als 24 april 2018 niet met minder ingrijpende maatregelen dan een bevel tot afgifte van [hond] kon worden volstaan om de voortdurende vrees voor verstoring van de openbare orde tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen. De burgemeester heeft een aanlijn- en muilkorfgebod niet toereikend mogen achten, mede gegeven de risico’s voor de veiligheid van omwonenden als [hond] in een onbewaakt ogenblik zonder muilkorf ontsnapt uit de tuin van [appellant A] en [appellant B], zoals dat in het verleden al eerder is gebeurd toen [hond] [belanghebbende B] heeft verwond.
    6.1.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat geen sprake was van een onmiddellijkheidssituatie en dat de burgemeester zijn bevoegdheid uit artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet niet kon gebruiken om afgifte van [hond] te vorderen. De incidenten die aanleiding vormden voor het bevel tot afgifte hadden ten tijde van het bevel een jaar daarvoor plaatsgevonden. De hond was al weer vijf maanden bij [appellant A] en [appellant B] thuis en er heeft toen geen incident plaatsgevonden en [appellant A] en [appellant B] hielden zich aan de voorwaarden van de voorzieningenrechter. Daarnaast verwijst [appellant A] naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 februari 2018 waarin de tweede last onder dwangsom is geschorst omdat de voorzieningenrechter van oordeel was dat er drie maanden na het eerste dwangsombesluit geen gerede vrees meer was voor verstoring van de openbare orde. Voorts betogen [appellant A] en [appellant B] dat minder vergaande middelen ter beschikking stonden. De burgemeester had ook een muilkorfverbod op kunnen leggen. In oktober 2016 is dit besproken en zij hebben zich er gedurende de schorsing van de inbeslagname vijf maanden aan gehouden.
    6.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3689, heeft artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet volgens de geschiedenis van de totstandkoming ervan betrekking op situaties waarin enerzijds geen overtreding van wettelijke voorschriften ter bewaring van de openbare orde plaatsvindt, terwijl anderzijds sprake is van een zodanige inbreuk op orde en rust, dat niet meer van een aanvaardbaar niveau daarvan kan worden gesproken. Daartegen moet kunnen worden opgetreden. De bepaling dient er toe de burgemeester ook in dergelijke gevallen bevoegd te verklaren tot handelen. De burgemeester kan echter op basis van deze bepaling niet naar willekeur maatregelen ter bewaring van de openbare orde nemen. Er moet zich een verstoring van die orde of ernstige vrees daarvoor voordoen en de bevelen moeten noodzakelijk zijn voor de handhaving van de openbare orde. Voorts mogen de bevelen niet van wettelijke voorschriften afwijken en moeten ze proportioneel en subsidiair zijn (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, blz. 16-17). Een verstoring van de openbare orde of ernstige vrees daarvoor kan worden veroorzaakt door uiteenlopende feiten en omstandigheden, die in voormelde bepaling niet nader zijn omschreven. Indien zich een dergelijke situatie voordoet, is de burgemeester bevoegd om de bevelen te geven die noodzakelijk zijn te achten voor de handhaving van de openbare orde. Welke inhoud en reikwijdte dergelijke bevelen mogen hebben, is in de bepaling evenmin nader omschreven. Derhalve is in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet aan de burgemeester een aanzienlijke beoordelingsruimte gelaten om te bepalen of de openbare orde is verstoord dan wel ernstige vrees daarvoor bestaat en welke maatregelen daartegen moeten worden genomen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, waarin onder meer is vermeld dat de bepaling "is gericht op de voorkoming en bestrijding van allerlei ordeverstoringen" en "dat bevelen in zijn algemeenheid een meer ad-hoc-karakter dragen dan voorschriften" (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, blz. 16-18), volgt dat de wetgever hiervoor bewust heeft gekozen. Indien de burgemeester zich onverwacht geconfronteerd ziet met een verstoring van de openbare orde of indien daar ernstige vrees voor bestaat, heeft hij op grond van deze bepaling de bevoegdheid om daartegen op te treden door het geven van bevelen die op de desbetreffende situatie zijn toegesneden. Niettemin dient de burgemeester bij de uitleg en de aanwending van de in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet neergelegde bevoegdheid rekening te houden met het feit dat de bevelen zeer beperkt voorzienbaar zijn en dat daardoor afbreuk kan worden gedaan aan de rechtszekerheid.
    6.3.    Aan het bevel tot afgifte ligt ten grondslag dat [appellant A] en [appellant B] niet hebben voldaan aan de in de bij uitspraak van 30 maart 2017, ECLI:NL:RBGEL:2017:1723, door de voorzieningenrechter gestelde voorwaarde, dat gedragstraining met [hond] werd gevolgd bij De Boer. Het beëindigen van de training heeft geleid tot het opheffen van de voorlopige voorziening bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 november 2018.
        In het kader van de discussie over het gevaar van het gedrag van [hond] en de trainbaarheid is een aantal rapporten en adviezen opgesteld. In het na het bijtincident op 1 oktober 2016 opgemaakte rapport van [brigadier], brigadier van politie eenheid Oost-Nederland, van 13 oktober 2016 is gerelateerd dat bij een huisbezoek hondengeleider Van der Berg zag dat [hond] er verzorgd uitzag en goed luisterde en tijdens het onderzoek rustig en onderzoekend door middel van snuffelen, rondliep. In het rapport staat dat in het politieregister tevens een bijtincident staat waarbij een hond is gebeten in Doornspijk. [belanghebbende B] maakt daarnaast melding van een drietal eerdere bijtincidenten met andere honden. [brigadier] adviseert de burgemeester in zijn rapport [hond] als gevaarlijk aan te merken, een kort aanlijn- en muilkorfgebod te geven en de eigenaar ervoor te laten zorgen dat [hond] niet los de woning uitkomt of het terrein/tuin afkomt. Na deze rapportage heeft het bijtincident met de hond van [belanghebbende A] plaatsgevonden.
        Tijdens de afgifte van [hond] in oktober 2016 is door dr. C.M. Vinke, gedragsbioloog bij de Faculteit Diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht, een zogenoemde Risk Assessment uitgevoerd. Dit is neergelegd in een rapport van 14 december 2016. Vinke concludeert dat het risico bij [hond] als zeer hoog moet worden ingeschat voor mensen en honden zonder dat aanvullende maatregelen worden genomen. De prognose dat het met deze hond ook na training goed gaat komen is zeer slecht en de kans dat ze opnieuw gaat bijten is zeer groot volgens Vinke. Het rapport is nader toegelicht in een e-mail van 17 maart 2017. Daarin geeft zij aan dat [hond] een ras is dat als erf- en waakhond is gefokt om huis en haard te beschermen en territoriaal is. Zij heeft meerdere eigenaren gehad. Gezien de angst van [hond] naar onbekende mensen en onbekende stimuli, en haar passieve reactie in de gedragstest, is de kans groot dat zij socialisatie deficiënt is. Dat betekent een slechtere prognose om tot een succesvolle training te komen. [hond] heeft meerdere bijtervaringen achter de rug waar mogelijk de aanwijzing in zit dat de ernst gaat toenemen, met tevens een verschuiving van hond-hond-agressie naar agressie naar de mens met huidpenetratie. Bijtervaring is zelfbelonend gedrag. Een bijtervaring doet de kans op bijtincidenten toenemen, aldus Vinke.
        Op verzoek van [appellant A] en [appellant B] heeft gedragskundige L. de Boer, werkzaam bij Hondengedragcentrum Nederland, een rapport van 23 februari 2017 opgesteld met zijn visie op het rapport van Vinke. Hij heeft [hond] toen niet gezien. De Boer wijst op tegenstrijdigheden tussen de testresultaten en de conclusie van Vinke. De Boer schatte destijds op grond van de bevindingen van Vinke in dat [hond] een trainbare hond is die met goede en juiste begeleiding op termijn te socialiseren is in het contact met andere honden en mensen. Nadat [hond] in juni 2017 is teruggegeven heeft De Boer met [hond] getraind. In een voortgangsverslag van 16 augustus 2017 geeft hij aan dat [hond] verre van een reactieve aanvallende hond blijkt maar eerder netjes afwachtend is en probleemontwijkend en bereikbaar voor de baas. [hond] is toegelaten op een hondenschool. Op 24 oktober 2017 heeft De Boer de burgemeester laten weten dat hij de training staakt. In een brief van 30 oktober 2017 heeft hij toegelicht dat hij de training heeft gestaakt omdat afspraken structureel niet werden nagekomen en [appellant A] en [appellant B] niet open stonden voor zijn advies en niet wensten te trainen volgens zijn protocol. De twee maanden daarvoor was geheel niet getraind. Hij heeft begrepen dat [appellant B] zelf aan het trainen was en samen met een trainer werkte volgens een achterhaalde trainingsmethodiek die er toe kan leiden dat [hond] een tikkende tijdbom wordt. De Boer vreest daarom voor herhaling van bijtincidenten.
        In een bericht van 8 december 2017 van Y. van Veldhuijsen, hondentrainer bij Alert, geeft zij aan dat [hond] bij haar geen gevaarlijk gedrag heeft laten zien. Voorts zijn er brieven van H. Gaus van 6 december 2017 en van 5 maart 2018. In de eerste brief geeft Gaus haar visie aan de hand van beelden van [hond]. De tweede brief is haar visie naar aanleiding van een observatie van [hond]. Gaus concludeert dat [hond] een rustige, relaxte hond is. [hond] heeft in de maanden tijd dat [appellant A] op de vlucht is nergens overlast veroorzaakt, laat staan voor gevaarlijke of anderszins ongewenste situaties gezorgd. Dat betekent dat het gedrag van [hond] goed is in te schatten en dat [appellant A] haar hond veilig voor de omgeving kan houden. Om die redenen acht zij het eerlijk naar alle partijen dat [hond] de kans krijgt op een normaal hondenleven. Pas dan kan indien dat gewenst wordt geacht effectief getraind worden hoewel die training dan meer iets zal zijn voor de puntjes op de i. Gaus stelt extra veiligheidsmaatregelen voor door [hond] een hoofdband onder de muilkorf te laten dragen en een borsttuig te laten dragen. Met de voorgestelde veiligheidsmaatregelen is ieder incident volgens Gaus uit te sluiten. [hond] vormt dan samen met [appellant A] een betrouwbare combinatie waar geen gevaar van valt te duchten.
    6.4.    De gestelde verstoring van de openbare orde is niet alleen gelegen in de bijtincidenten in oktober 2016 die hebben geleid tot de dood van de hond van de familie [belanghebbende A] en tot serieuze verwoningen en een ziekenhuisopname van [belanghebbende B] en eerdere bijtincidenten, maar ook in het niet langer volgen van de door de voorzieningenrechter opgelegde training door De Boer. De beëindiging van die training door [appellant A] was de aanleiding om de voorlopige voorziening op te heffen en de aanleiding voor de burgemeester om het bevel tot afgifte te geven. Uit het deskundigenrapport van Vinke volgt dat [hond] zonder adequate training gevaar kan opleveren voor hond en mens. Er is nog steeds sprake van gevaar voor de openbare orde omdat het gevaar bestaat dat [hond] als zij bij [appellant A] blijft opnieuw zal bijten. Deze conclusie trekt ook De Boer op basis van een aantal trainingen met [appellant A] en [appellant B] en het staken daarvan. De observatie van Van Veldhuijsen dat [hond] bij haar relaxt is en goed omgaat met haar honden, gaat voorbij aan de eerdere incidenten en ontkracht de conclusie in de eerdere rapporten niet. Gaus adviseert in haar laatste advies extra veiligheidsmaatregelen omdat training vanwege de omstandigheden van [appellant B] niet haalbaar lijkt. Gaus gaat niet in op de eerdere bijtincidenten. In het rapport van Gaus heeft de burgemeester geen aanleiding hoeven zien om niet van de conclusies van Vinke en De Boer uit te mogen gaan.
        De burgemeester heeft aannemelijk gemaakt dat mensen in de buurt van de woning van [appellant A] en [appellant B] in Nunspeet zich erg onveilig en angstig voelden na de incidenten. Dit wordt ondersteund door de verklaringen van [belanghebbende A] en [belanghebbende B], door een door 133 buurtbewoners uit Nunspeet ondertekende petitie en door krantenberichten over ontstane onrust in de buurt. Het verstoppen van de hond en het niet voldoen aan de voorwaarden dat getraind moest worden met De Boer vergroot de onrust en de vrees voor verstoring van de openbare orde. Dit geeft er tevens geen blijk van dat [appellant A] en [appellant B] hun verantwoordelijkheid nemen. De onrust, en daarmee de verstoring van de openbare orde, deed zich niet slechts korte tijd na de incidenten in oktober 2016 voor, maar duurde daarna voort.
        Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich door de maatschappelijke onrust en het gevaar voor herhaling van de bijtincidenten nog steeds een verstoring van de openbare orde in de zin van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet voordeed en dat de afgifte noodzakelijk is voor de handhaving van de openbare orde. Ook is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat niet met minder ingrijpende maatregelen dan een bevel tot afgifte van [hond] kon worden volstaan om de vrees voor verstoring van de openbare orde tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen en dat de burgemeester een aanlijn- en muilkorfgebod niet toereikend heeft mogen achten. Daarbij is mede van belang het gedrag van [appellant A] en [appellant B] waaruit niet blijkt dat zij de verantwoordelijkheid nemen.
    Mocht de burgemeester lasten onder dwangsom opleggen?
    7.    De rechtbank heeft overwogen dat ingevolge artikel 5:31d in samenhang gelezen met artikel 5:1 van de Awb een bestuursorgaan bevoegd is tot het opleggen van een last onder dwangsom aan de persoon die een wettelijk voorschrift overtreedt. Het negeren van het bevel tot afgifte van [hond] is een misdrijf als bedoeld in artikel 184, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht, en daarmee ook een overtreding in de zin van artikel 5:1, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft voorts overwogen dat artikel 5:23 van de Awb slechts van toepassing is als de burgemeester toepassing geeft aan - onder meer - artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Artikel 5:23 van de Awb is echter niet van toepassing als de burgemeester handhavend optreedt tegen het niet opvolgen van een maatregel als bedoeld in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de burgemeester bevoegd was om naleving van het bevel tot afgifte van [hond] af te dwingen met behulp van een last onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:31d van de Awb.
    7.1.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat aan het bevel van 17 november 2017 geen dwangsommen konden worden verbonden omdat dat verboden is in artikel 5:23 van de Awb. De redenering dat de dwangsom niet aan het bevel op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet is verbonden, is onjuist. Er is geen wettelijk voorschrift dat verplicht tot het afgeven van een hond aan de burgemeester. Er is dus ook geen overtreding van een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 5:1 van de Awb. Het bevel van de burgemeester valt niet onder artikel 5:1 van de Awb. Het bevel is niet een door de wetgever vastgesteld democratisch vastgestelde regel. Dat is de reden dat aan toepassing van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet op grond van artikel 5:32 van de Awb geen dwangsommen kunnen worden verbonden, aldus [appellant A] en [appellant B].
    7.2.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:23 van de Awb is de wetsafdeling die ziet op de last onder dwangsom en last onder bestuursdwang niet van toepassing bij onmiddellijke handhaving van de openbare orde omdat de in die afdeling opgenomen bepalingen daartoe niet geëigend zijn. Het begrip "optreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde" dient beperkt opgevat te worden. Gedacht kan worden aan gevallen waarin de burgemeester bevelen geeft ter handhaving van de openbare orde indien deze is verstoord of waarin opgetreden wordt tegen een samenscholingsverbod. Maar wanneer een burgemeester op grond van een plaatselijke verordening een bevel tot sluiting van een horeca-inrichting geeft op gronden aan het belang van de bescherming van de openbare orde ontleend, is op de effectuering van het sluitingsbevel de regeling van bestuursdwang van toepassing. Het sluiten van de inrichting (zo nodig door deze dicht te timmeren) is op zichzelf beschouwd niet het onmiddellijk handhaven van de openbare orde doch de handhaving van het sluitingsbevel (MvT, Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 154).
        Gelet op het vorenstaande is de regeling van de last onder dwangsom van toepassing op de door de burgemeester genomen besluiten ter effectuering van het bevel, namelijk de lasten die strekken tot het voldoen aan het bevel.
        Het betoog faalt.
    Mocht de burgemeester de dwangsommen invorderen?
    8.    Ingevolge artikel 5:39, eerste lid van de Awb heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. [appellant A] en [appellant B] betwisten het tweede invorderingsbesluit waarin de dwangsom is ingevorderd die als gevolg van de tweede last onder dwangsom is verbeurd. Het hoger beroep richt zich tegen de tweede last onder dwangsom. Het hoger beroep heeft daarom mede betrekking op het tweede invorderingsbesluit.
    8.1.    [appellant A] en [appellant B] hebben geen zelfstandige gronden ingediend met betrekking tot het eerste invorderingsbesluit. Ten aanzien van het tweede invorderingsbesluit betogen zij dat de last onder dwangsom, waarop het invorderingsbesluit is gebaseerd, geschorst is door de voorzieningenrechter. Deze schorsing is niet op een later moment opgeheven en er zijn dus geen dwangsommen verbeurd. Zij hebben voldaan aan hun burgerplicht door [hond] te verwijderen uit de gemeente Nunspeet. Inmiddels wonen zij ook niet meer in de gemeente Nunspeet. De invordering staat in geen verhouding tot het doel van de last, aldus [appellant A] en [appellant B].
    8.2.    De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 27 februari 2018, de tweede last onder dwangsom met terugwerkende kracht met ingang van 1 februari 2018 geschorst. Op 24 april 2018 heeft de burgemeester een besluit op bezwaar genomen. Op 13 november 2018 heeft de rechtbank uitspraak gedaan. Ingevolge artikel 8:85, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb is de voorlopige voorzienig daarmee op 14 november 2018 vervallen.
        De tweede last onder dwangsom strekt tot het afgeven van [hond] op 18 januari 2018. Bij het niet voldoen aan die last wordt een dwangsom verbeurd van € 750,- per dag, met een maximum van € 15.000,- Niet in geschil is dat niet aan de last is voldaan. In de periode van 1 februari 2018 tot en met 13 november 2018 was de last onder dwangsom geschorst en konden geen dwangsommen worden verbeurd. In het besluit staat vermeld dat de dwangsom is verbeurd over de periode 18 januari 2018 tot en met 7 februari 2018. Dat is derhalve onjuist. Over de periode 1 februari 2018 tot en met 7 februari 2018 konden vanwege de schorsing van de last onder dwangsom geen dwangsommen worden verbeurd. De burgemeester heeft deze periode derhalve ten onrechte in het besluit vermeld. Na het vervallen van de schorsing op 13 november 2018 zijn echter wel dwangsommen verbeurd. Het maximumbedrag van de verbeurde dwangsommen van € 15.000,- was op 21 november 2018 bereikt. Het in het tweede invorderingsbesluit vermelde bedrag is derhalve correct. In zoverre faalt het standpunt dat de burgemeester in het besluit van 29 november 2018 niet tot invordering van de van rechtswege verbeurde dwangsommen kon overgaan. Op 10 december 2018 hebben [appellant A] en [appellant B] te kennen gegeven dat zij verhuisd zijn. Reeds omdat dat na de periode ligt waarin de dwangsommen verbeurd zijn, kan dat geen grond zijn voor het niet invorderen van de dwangsommen. Ook het feit dat zij gedurende de periode waarover de dwangsommen verbeurd zijn niet met [hond] in Nunspeet zijn geweest, wat daar ook van zij, maakt niet dat geen dwangsommen verbeurd zijn. De last strekt tot afgifte van [hond]; aan die last is niet voldaan.
        De betogen falen.
    Slotsom
    9.    Het beroep tegen het tweede invorderingsbesluit is ongegrond. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van 29 november 2018, kenmerk 0302-AZK-30890, ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
    w.g. Borman    w.g. Rietberg
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2019
    725.
     
    Bijlage
     
    Gemeentewet
    Artikel 123
    […]
    3. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door de burgemeester, indien de last dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.
    […]
    Artikel 172
    […]
    3. De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.
    […]
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:1
    1 In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    2 Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    […]
    Afdeling 5.3.1. Last onder bestuursdwang
    […]
    Artikel 5:23
    Deze afdeling is niet van toepassing op optreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde.
    […]
    Afdeling 5.3.2 Last onder dwangsom
    Artikel 5:31d
    Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    Artikel 5:32
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
    […]
    Artikel 5:39
    1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    2. De bestuursrechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep tegen de beschikking tot invordering echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.
    […]
    […]
    Artikel 6:15
    1. Indien het bezwaar- of beroepschrift wordt ingediend bij een onbevoegd bestuursorgaan of bij een onbevoegde bestuursrechter, wordt het, onder vermelding van de datum van ontvangst, zo spoedig mogelijk doorgezonden aan het bevoegde orgaan, onder gelijktijdige mededeling hiervan aan de afzender.
    2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing indien in plaats van een bezwaarschrift een beroepschrift is ingediend of omgekeerd.
    […]
    Artikel 8:85
    […]
    De voorlopige voorziening vervalt in ieder geval zodra:
    […]
    c. de bestuursrechter uitspraak heeft gedaan.
    Wetboek van Strafrecht
    Artikel 184
    1. Hij die opzettelijk niet voldoet aan een bevel of een vordering, krachtens wettelijk voorschrift gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast of door een ambtenaar belast met of bevoegd verklaard tot het opsporen of onderzoeken van strafbare feiten, alsmede hij die opzettelijk enige handeling, door een van die ambtenaren ondernomen ter uitvoering van enig wettelijk voorschrift, belet, belemmert of verijdelt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie.
    […]