ECLI:NL:RVS:2016:2259, Raad van State, 17-08-2016, 201506305/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2015, kenmerk 2010-005930, heeft het college aan Van der Valk Hotel Harderwijk B.V. een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het uitbreiden van Hotel Harderwijk aan de Leuvenumseweg 7 te Harderwijk.

201506305/1/R2.
    Datum uitspraak: 17 augustus 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de vereniging Vogelbeschermingswacht Noord-Veluwe en de vereniging Koninklijke Nederlandse Natuurhistorische Vereniging, afdeling Noordwest Veluwe (hierna: VBW en KNNV), beide gevestigd te Harderwijk,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 juni 2015, kenmerk 2010-005930, heeft het college aan Van der Valk Hotel Harderwijk B.V. een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het uitbreiden van Hotel Harderwijk aan de Leuvenumseweg 7 te Harderwijk.
    
    Tegen dit besluit hebben VBW en KNNV beroep ingesteld.
    
    Bij brieven van 1 juli 2015 en 31 augustus 2015 heeft het college de motivering van het besluit van 22 juni 2015 aangepast.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    VBW en KNNV en Van der Valk Hotel Harderwijk B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 april 2016, waar VBW en KNNV, vertegenwoordigd door dr. J.J. Schröder, en het college, vertegenwoordigd door R.A.A.H.H. van Rossum-Loomans en C.A. Borggreve, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Van der Valk Hotel Harderwijk B.V., vertegenwoordigd door P.J.H. van der Linden, ir. P. Teunissen en A. Ruitenbeek, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Aanleiding
    
    1. Van der Valk Hotel Harderwijk B.V. exploiteert een hotel aan de Leuvenumseweg 7 in Harderwijk. Het college heeft bij besluit 22 juni 2015 een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 verleend voor een uitbreiding van dit hotel. De uitbreiding betreft de bouw van een nieuwe vleugel aan de zuidoostzijde van het bestaande hotel met een oppervlakte van ongeveer 0,2 hectare en een uitbreiding van de parkeerplaats aan de noordwestzijde van het hotel met een oppervlakte van ongeveer 0,18 hectare. De gronden waarop de uitbreiding van het hotel is voorzien, liggen in het Natura 2000-gebied Veluwe. VBW en KNNV hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 22 juni 2015 omdat zij vrezen dat het aangevraagde project significante gevolgen heeft voor het leefgebied van de beschermde vogelsoort zwarte specht in het Natura 2000-gebied Veluwe.
    
    Natura 2000-gebied Veluwe
    
    2. Het gebied is bij besluit van 24 maart 2000 aangewezen ter uitvoering van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979, thans richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake het behoud van de vogelstand (de Vogelrichtlijn). Het gebied is voorts bij beschikking van 7 december 2004 van de Europese Commissie geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (de Habitatrichtlijn).
    
    Bij besluit van 11 juni 2014 is het gebied op grond van artikel 10a van de Nbw 1998 aangewezen als Natura 2000-gebied. Het gebied is onder meer aangewezen voor de soort zwarte specht (A236). Voor deze soort is als instandhoudingsdoelstelling opgenomen "behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van ten minste 400 paren".
    
    Ontvankelijkheid
    
    3. Van der Valk Hotel Harderwijk B.V. betwist de ontvankelijkheid van het beroep van VBW en KNNV. Zij stelt dat VBW en KNNV geen zienswijze naar voren hebben gebracht tegen het ontwerpbesluit van 8 oktober 2014. De brief van 1 november 2014 van VBW en KNNV aan het college bevat volgens Van der Valk Hotel Harderwijk B.V. slechts vragen aan het college over het ontwerpbesluit.
    
    3.1. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
    
    Ingevolge artikel 3:15, eerste lid, kunnen belanghebbenden bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen.
    
    Ingevolge artikel 3:16, eerste lid, bedraagt de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen zes weken, tenzij bij wettelijk voorschrift een langere termijn is bepaald.
    
    3.2 De terinzagelegging van het ontwerpbesluit heeft plaatsgevonden van 15 oktober 2014 tot 26 november 2014. VBW en KNNV hebben bij brief van 1 november 2014 gereageerd op het ontwerpbesluit. Het college heeft deze reactie van VBW en KNNV aangemerkt als een zienswijze. De Afdeling begrijpt het betoog van Van der Valk Hotel Harderwijk B.V. aldus dat het college de brief van VBW en KNNV van 1 november 2014 niet als een zienswijze mocht aanmerken.
    
    In de brief van 1 november 2014 vermelden VBW en KNNV dat zij kennis hebben genomen van het voornemen van het college om aan Van der Valk Hotel Harderwijk B.V. een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 te verlenen. Voorts vermelden zij onder meer dat volgens hen in het Natura 2000-gebied Veluwe de instandhoudingsdoelstelling voor de zwarte specht niet wordt behaald. VBW en KNNV hebben in hun brief van 1 november 2014 daarom aan het college de vraag gesteld of het college onderschrijft dat de instandhoudingsdoelstelling voor de zwarte specht in het Natura 2000-gebied Veluwe niet wordt behaald en waarom het college verkleining van de oppervlakte van dit gebied toelaatbaar acht.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak 16 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD7388, stelt artikel 3:15, eerste lid, van de Awb slechts geringe eisen aan de inhoud van een zienswijze. De brief van 1 november 2014 van VBW en KNNV is, naar uit de inhoud blijkt, een reactie op het ontwerpbesluit van het college. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college de brief van 1 november 2014 niet als een zienswijze diende te beschouwen. Het beroep van VBW en KNNV is dan ook ontvankelijk.
    
    Beroepsgronden
    
    4. VBW en KNNV betogen dat het college in het bestreden besluit ten onrechte concludeert dat het aangevraagde project geen significante gevolgen heeft voor de draagkracht van het gebied voor de zwarte specht.
    
    Daartoe voeren zij aan dat als gevolg van het aangevraagde project 0,68 hectare foerageergebied van de zwarte specht verloren gaat. Volgens VBW en KNNV is daarbij niet van belang of het foerageergebied al dan niet een belangrijk onderdeel vormt van het leefgebied van de zwarte specht. In dit verband wijzen zij erop dat de draagkracht van een gebied voor een soort tevens wordt bepaald door de aanwezigheid van een schil rond het gebied. Bij het verkleinen van een Natura 2000-gebied met als reden dat het desbetreffende oppervlak weinig betekenis zou hebben in vergelijking met de rest van het gebied, schuift de schil van het gebied op richting delen van het gebied waar de zwarte specht regelmatig voorkomt en bedient het college zich van de zogenoemde "salamitactiek".
    
    Daarnaast voeren zij aan dat welke telmethode ook wordt gebruikt uit actuele cijfers van SOVON Vogelonderzoek Nederland blijkt dat het in het Natura 2000-gebied Veluwe aanwezige aantal zwarte spechten reeds meerdere jaren achterblijft bij het in de instandhoudingsdoelstelling geformuleerde aantal van ten minste 400 paren. Bovendien laat de populatie de laatste jaren in ieder geval geen positieve trend zien.
    
    Op basis van het voorgaande zijn volgens VBW en KNNV significant negatieve gevolgen voor de zwarte specht in het Natura 2000-gebied Veluwe als gevolg van het aangevraagde project niet met zekerheid uit te sluiten. Volgens hen was verlening van de vergunning dan ook niet mogelijk zonder een daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling.
    
    4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de draagkracht van het Natura 2000-gebied Veluwe voor de zwarte specht niet wordt aangetast door het aangevraagde project. Volgens het college is dan ook uitgesloten dat het project significante gevolgen heeft voor dit gebied.
    
    Het college stelt hiertoe dat het foerageergebied dat als gevolg van het aangevraagde project verloren gaat, geen belangrijk onderdeel vormt van het leefgebied van de zwarte specht. Volgens het college leidt het project tot een zeer geringe afname van het totale leefgebied van de zwarte specht en van het leefgebied van één broedpaar. Daarnaast betreft het weliswaar een foerageergebied van de zwarte specht, maar is het bestaande bos daartoe matig geschikt omdat het reeds in de verstoringszone ligt van het bestaande hotel, de provinciale weg N302 en de bedrijvencampus en het congrescentrum Bouw & Infrapark, aldus het college. In dit verband verwijst het college naar het rapport ‘Uitgebreide voortoets, uitbreiding Hotel Van der Valk Harderwijk. Beoordeling in het kader van de natuurbeschermingswet’ van 26 september 2014, opgesteld door EcoGroen Advies B.V. (hierna: het rapport).
    
    Daarnaast stelt het college dat uit recente telgegevens blijkt dat de populatie zwarte spechten gemiddeld 393 paren is en dat deze populatie een positieve trend laat zien. Daarbij komt dat de kwaliteit van het leefgebied van de zwarte specht elders in het Natura 2000-gebied Veluwe door maatregelen in het kader van de uitvoering van het beheerplan zal worden verbeterd, waardoor de draagkracht van het Natura 2000-gebied Veluwe voor deze soort voldoende is voor een populatie van ten minste 400 paren. De omstandigheid dat een populatie zwarte spechten van ten minste 400 paren in het Natura 2000-gebied Veluwe vooralsnog net niet wordt behaald, betekent volgens het college niet dat dit aangevraagde project per definitie significante gevolgen heeft voor dit gebied.
    
    4.2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
    
    Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    4.3. De Afdeling stelt vast dat als gevolg van het aangevraagde project 0,68 hectare foerageergebied van de zwarte specht in het Natura 2000-gebied Veluwe verloren gaat. Voorts is niet in geschil dat in dit gebied minder dan 400 paren zwarte spechten aanwezig zijn. Gelet hierop kan op grond van objectieve gegevens niet worden uitgesloten dat het aangevraagde project geen significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied Veluwe. VBW en KNNV betogen dan ook terecht dat verlening van de vergunning niet mogelijk is zonder een daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling als bedoeld in artikel 19f van de Nbw 1998. Het college heeft ter zitting desgevraagd toegelicht dat de gegevens die aan het bestreden besluit ten grondslag liggen kunnen worden aangemerkt als een passende beoordeling. De Afdeling overweegt hierover als volgt.
    
    4.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:735, kan een gebied niettemin voldoen aan de doelstelling voor de draagkracht indien minder vogels aanwezig zijn dan het aantal dat in de instandhoudingsdoelstelling voor deze vogelsoort is genoemd. De instandhoudingsdoelstelling bevat immers een opdracht tot het behoud van de omvang en de kwaliteit van het leefgebied met een draagkracht voor een bepaalde populatie. Dat deze populatie op een zeker moment feitelijk niet wordt gehaald, hoeft op zichzelf niet te betekenen dat de draagkracht van het gebied niet voldoende is voor die populatie. Het ligt op de weg van het college om zich ervan te verzekeren dat het gebied ondanks de gevolgen van het project voor de omvang en kwaliteit van het leefgebied voldoende draagkracht behoudt voor het in de doelstelling genoemde aantal.
    
    4.5. Blijkens het bestreden besluit is met betrekking tot de vraag of het gebied voldoende draagkracht behoudt voor het in de doelstelling genoemde aantal van ten minste 400 paren, onderzoek verricht naar de gevolgen van het aangevraagde project voor het Natura 2000-gebied Veluwe. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport. Dit rapport is aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Blijkens het rapport is het foerageergebied van de zwarte specht dat als gevolg van het aangevraagde project verloren gaat, slechts matig geschikt als foerageergebied doordat het in de verstoringszone ligt van omliggende bebouwing en autowegen. Bovendien is het foerageergebied volgens het rapport slechts matig geschikt vanwege de dichtheid van het bos en de op de bodem aanwezige humuslaag. Volgens het rapport is dit gedeelte van de Veluwe derhalve een relatief onbelangrijk gebied in vergelijking tot andere foerageergebieden in het betrokken gebied. Gezien de matige kwaliteit van het verhoudingsgewijs kleine foerageergebied wordt in het rapport geconcludeerd dat het areaalverlies als gevolg van het aangevraagde project geen gevolgen heeft voor de draagkracht van het gebied voor de zwarte specht. Volgens het rapport brengt het aangevraagde project de instandhoudingsdoelstelling voor de zwarte specht in het Natura 2000-gebied Veluwe derhalve niet in gevaar.
    
    4.6. De Afdeling stelt vast dat het gebied, waaronder het foerageergebied dat als gevolg van het aangevraagde project verloren gaat, bij besluit van 11 juni 2014 op basis van ecologische criteria is aangewezen als Natura 2000-gebied. De omstandigheden dat het areaalverlies als gevolg van het aangevraagde project verhoudingsgewijs klein is, het foerageergebied mogelijk slechts matig geschikt is als foerageergebied van de zwarte specht en de verstoring vanuit de omgeving door intensivering van wegverkeer en omliggende bebouwing ter plaatse is toegenomen, maken naar het oordeel van de Afdeling niet dat dit foerageergebied geen bijdrage meer kan leveren aan de instandhoudingsdoelstelling voor de zwarte specht waarvoor het Natura 2000-gebied Veluwe is aangewezen.
    
    Voorts hebben VBW en KNNV naar voren gebracht dat het door het college gestelde aantal van gemiddeld 393 paren zwarte spechten is berekend over de periode 2003-2014. Doordat in het verleden hogere aantallen zwarte spechten zijn geteld, is volgens VBW en KNNV sprake van een hoger gemiddelde dan wanneer uitsluitend wordt gekeken naar het gemiddelde van de meest recente jaren. Het college heeft het voorgaande niet weersproken. Gelet hierop ziet de Afdeling geen reden om het college te volgen in de stelling dat in het Natura 2000-gebied Veluwe een stabiele populatie aanwezig is en dat deze populatie een positieve trend laat zien. Voorts heeft het college de stelling dat de kwaliteit van het leefgebied van de zwarte specht elders in het Natura 2000-gebied Veluwe door maatregelen in het kader van de uitvoering van het beheerplan zal worden verbeterd, niet nader onderbouwd. Het college heeft onder meer niet inzichtelijk gemaakt welke instandhoudingsmaatregelen in het gebied zullen worden uitgevoerd en wat de verwachte positieve en eventuele negatieve effecten daarvan zijn op het leefgebied van de zwarte specht in het licht van de instandhoudingsdoelstelling voor het betrokken gebied.
    
    Gelet op het voorgaande heeft het college aan het bestreden besluit ten onrechte geen passende beoordeling ten grondslag gelegd op grond waarvan het zich heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Veluwe niet zullen worden aangetast, voor zover dit de vogelsoort zwarte specht betreft.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Conclusie en proceskostenveroordeling
    
    5. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998. Gelet hierop behoeft de overige beroepsgrond geen bespreking.
    
    6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 22 juni 2015, kenmerk 2010-005930;
    
    III. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan de vereniging Vogelbeschermingswacht Noord-Veluwe en de vereniging Koninklijke Nederlandse Natuurhistorische Vereniging, afdeling Noordwest Veluwe, het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.E. Reichardt, griffier.
    
    w.g. Uylenburg w.g. Reichardt
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2016
    
    772.