ECLI:NL:RVS:2020:1589, Raad van State, 08-07-2020, 201907715/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 mei 2018 heeft het collegevan burgemeester en wethouders van Utrecht geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het maken en hebben van een uitweg vanaf het perceel aan de [locatie 1] te Utrecht. [appellant] heeft op 2 maart 2018 aan het college gevraagd om een omgevingsvergunning te verlenen voor het maken en hebben van een uitweg vanuit de gevel van het pand aan de [locatie 1]. De Wagendwarsstraat is een straat met eenrichtingsverkeer. Ter hoogte van het pand aan de [locatie 1] bevindt zich een boom en staan bankjes. Het college heeft met het besluit van 29 mei 2018 de gevraagde vergunning geweigerd. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de uitweg ten koste gaat van de verkeersveiligheid, de inrichting van de openbare ruimte, een aanwezige boom en het woongebruik van het pand [locatie 1].

201907715/1/R4.
    Datum uitspraak: 8 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Utrecht,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 september 2019 in zaak nr. 18/4659 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 mei 2018 heeft het college geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het maken en hebben van een uitweg vanaf het perceel aan de [locatie 1] te Utrecht.
    Bij besluit van 24 januari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 29 mei 2018 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 13 september 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft partijen op 15 mei 2020 telefonisch gehoord. Aan het telefonisch horen hebben [appellant], bijgestaan door mr. G.J. Scholten, advocaat te Utrecht, vergezeld door R. Verhoog, architect, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Erdogan, deelgenomen.
    Overwegingen
    Uitzonderlijke omstandigheden
    1.    In verband met de uitbraak van het coronavirus kon in deze zaak een zitting in fysieke vorm bij de Afdeling niet plaatsvinden. Om die reden zijn partijen door middel van telehoren gehoord.
    Inleiding
    2.    [appellant] is eigenaar van de panden aan de [locatie 2] tot en met [locatie 3] en de [locatie 1] in Utrecht. Het pand aan de [locatie 2] is bouwkundig verbonden met het daarachter gelegen pand aan de [locatie 1], een als arbeiderswoning gebouwd pand zonder voortuin.
        [appellant] beschikt over in 2013 en 2015 verleende vergunningen om de drie winkelruimtes en negen bovengelegen appartementen in de panden aan de [locatie 4] tot en met [locatie 3] te verbouwen tot één winkel met kelder en negen appartementen. Het college heeft aan hem in 2016 omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de begane grond en de kelder van de panden aan de [locatie 4] tot en met [locatie 3] met die van het pand aan de [locatie 2] en het maken van appartementen en kantoorruimten op de verdiepingen van dat pand. Ook is vergunning verleend om van het pand aan de [locatie 1] een, zoals [appellant] het noemt, poortwoning te maken. Vergund is dat de kelder met een, zoals [appellant] het noemt, hellingbaan wordt verbonden met de begane grondverdieping van het pand aan de [locatie 1]. In de gevel van dat pand zijn dubbele toegangsdeuren voorzien.
        [appellant] heeft op 2 maart 2018 aan het college gevraagd om een omgevingsvergunning te verlenen voor het maken en hebben van een uitweg vanuit de gevel van het pand aan de [locatie 1]. De Wagendwarsstraat is een straat met eenrichtingsverkeer. Ter hoogte van het pand aan de [locatie 1] bevindt zich een boom en staan bankjes.
    3.    Het college heeft met het besluit van 29 mei 2018 de gevraagde vergunning geweigerd. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de uitweg ten koste gaat van de verkeersveiligheid, de inrichting van de openbare ruimte, een aanwezige boom en het woongebruik van het pand [locatie 1]. Met het besluit op bezwaar van 24 januari 2019 heeft het college dit besluit in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering. Het college heeft alsnog expliciet bij de belangenafweging betrokken dat aan [appellant] omgevingsvergunning is verleend voor het realiseren van een kelder en een hellingbaan. Het college heeft betekenis toegekend aan de omstandigheid dat nog geen uitvoering is gegeven aan de in 2016 verleende omgevingsvergunning.
        De rechtbank heeft geoordeeld dat het college tijdig op de aanvraag van [appellant] heeft beslist, dat er geen vergunning van rechtswege is gegeven en dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning.
    Vergunning voor een uitweg
    4.    Artikel 2.2, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt:
    "Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning is vereist om:
    […]
    e. een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen,
    […]
    geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning."   
        Artikel 2:12 van de Algemene Plaatselijke Verordening Utrecht 2010 (hierna: de APV) luidde ten tijde hier van belang:
    "1. Het is verboden om zonder omgevingsvergunning van het bevoegd gezag een handeling te verrichten als is beschreven in artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo."       
    Van rechtswege gegeven beschikking
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven. Daartoe voert hij aan dat het college, door niet uiterlijk op 27 april 2018 te beslissen op de aanvraag, niet tijdig heeft beslist. Het college heeft zich zijns inziens niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aanvraag onvolledig was en dat de informatie, genoemd in de brief van 12 maart 2018, relevant is voor een beoordeling daarvan. De aanvraag van 2 maart 2018 bevat reeds de door het college gevraagde informatie over de afmetingen van de gewenste uitweg, zo stelt [appellant]. De gevraagde informatie over de voor het pand [locatie 1] aanwezige boom en de mogelijkheid om daarvoor een vergunning te krijgen om die te mogen kappen, kon hij niet verstrekken en het college wist dat, aangezien de gemeente eigenaar van de boom is. Hij acht het onjuist dat het college om informatie over de boom heeft gevraagd, terwijl het wist dat het geen vergunning zou verlenen voor de kap daarvan. Hij wijst erop dat het college, ondanks dat het de informatie niet had, kennelijk toch de aanvraag kon toetsen, aangezien het bij brief van 27 maart 2018 te kennen heeft gegeven dat het voornemens is de vergunning voor de uitweg te weigeren.
        [appellant] acht de brief van 12 maart 2018 wat betreft de duur van de opschorting van de beslistermijn onduidelijk. Volgens hem is na de brief van 27 maart 2018 de beslistermijn weer gaan lopen en heeft de rechtbank dat miskend. Door vervolgens bij besluit van 3 mei 2018 de beslistermijn te verlengen, heeft het college tegenstrijdige standpunten ingenomen, aldus [appellant]. Aan dit besluit komt geen betekenis toe, zo voert hij verder aan, omdat dit genomen is na het verstrijken van de beslistermijn. [appellant] betoogt dat het college onder deze omstandigheden misbruik van zijn bevoegdheid heeft gemaakt door om aanvulling van de aanvraag te vragen.
    5.1.    Op de aanvraag is de reguliere voorbereidingsprocedure als bedoeld in artikel 3.9 van de Wabo van toepassing. Ingevolge het eerste lid van dit artikel beslist het bevoegd gezag op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Ingevolge het tweede lid kan het bevoegd gezag de in het eerste lid bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. De beslistermijn wordt daarnaast overeenkomstig artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) opgeschort gedurende de periode dat het bevoegd gezag om aanvulling van de aanvraag heeft verzocht tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Als niet binnen de geldende beslistermijn een besluit op de aanvraag is genomen, volgt uit artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met 4:20b, eerste lid, van de Awb, dat de omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven.
    5.2.    Het college heeft bij brief van 12 maart 2018, verzonden op 13 maart 2019, aan [appellant] te kennen gegeven dat de aanvraag van 2 maart 2018 onvolledig is. Het college heeft hem verzocht om de aanvraag aan te vullen met nadere informatie. Het gaat het college daarbij erom dat alsnog een omgevingsvergunning voor het kappen van de boom voor het pand [locatie 1] wordt aangevraagd. Verder dient de aanvraag van 2 maart 2018 te worden aangevuld met een omschrijving van de boom (soort, diameter, leeftijd en conditie) en schriftelijke toestemming van de eigenaar van de boom. Ook dient de aanvraag te worden aangevuld met de afmetingen van de uitweg.
    5.3.    Niet in geschil is dat het onmogelijk is om de uitweg, waarop de aangevraagde omgevingsvergunning betrekking heeft, te realiseren als de boom voor het pand aan de [locatie 1] niet wordt gekapt. Het college heeft om die reden de gevraagde informatie over de boom en de mogelijkheid om deze te kappen terecht relevant geacht voor de beoordeling van de aanvraag. Dat de gemeente eigenaar is van de boom, doet er niet aan af dat het college aan [appellant] heeft mogen vragen de desbetreffende informatie te verstrekken. Het is allereerst aan de aanvrager van een omgevingsvergunning voor een uitweg om informatie te verstrekken over de feitelijke omstandigheden en de bereidheid een omgevingsvergunning voor de kap van de boom aan te (laten) vragen. Dat de gemeente op enig moment als eigenaar van de boom te kennen heeft gegeven geen toestemming te zullen geven voor de kap van de boom, maakt dit niet anders. Het college heeft ter zitting uiteengezet dat het niet op voorhand reeds de beschikking heeft over informatie met betrekking tot de toestand van alle bomen waarvan de gemeente de eigenaar is. Om die reden heeft het college [appellant] gevraagd de voor mogelijke kap van deze specifieke boom vereiste gegevens aan hem te verschaffen.
        Op de bij het aanvraagformulier behorende situatietekening is de gewenste plek van de uitweg gearceerd weergegeven. Op de situatietekening is vermeld wat de breedte is van het pand aan de [locatie 1] en staat de afstand tot de gevel van dit pand vermeld, maar staan geen afmetingen van de uitweg zelf vermeld. Het college heeft dan ook deze informatie van betekenis kunnen achten voor de toetsing van de aanvraag.
        Nu de gevraagde informatie relevant is voor de beoordeling van de aanvraag om de omgevingsvergunning voor de uitweg, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college [appellant] in redelijkheid heeft kunnen vragen om die informatie te verstrekken. Het college heeft zijn bevoegdheid tot opschorting van de beslistermijn dan ook niet misbruikt. Op grond van artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is de beslistermijn in dit geval met ingang van de dag na 13 maart 2018, de dag waarop de brief van 12 maart 2018 is verzonden, opgeschort.
        In de brief van 12 maart 2018 staat dat de onderbreking van de beslistermijn eindigt op de dag waarop het college de aanvullende gegevens heeft ontvangen. Verder staat daarin dat de ontbrekende gegevens uiterlijk vier weken na de verzending van de brief in het bezit van het college moet zijn. Anders dan [appellant] heeft betoogd, is hiermee duidelijk dat de beslistermijn wordt opgeschort tot het moment dat de gevraagde informatie is verstrekt en hoe dan ook niet langer dan vier weken wordt opgeschort. Vast staat dat [appellant] de gevraagde informatie niet binnen de gegeven termijn heeft verstrekt. Dat het college op 27 maart 2018 te kennen heeft gegeven voornemens te zijn de aanvraag af te wijzen, doet aan die opschorting dan ook niet af. De gevraagde informatie was door [appellant] immers niet verstrekt en de vier weken waren evenmin voorbij.
        De beslistermijn is na het verstrijken van de vier weken weer gaan lopen op 10 april 2018. Het college heeft vervolgens binnen de beslistermijn, bij besluit van 3 mei 2018, besloten tot verlenging van de beslistermijn met maximaal zes weken. Het college heeft op 29 mei 2018 en daarmee, zoals de rechtbank terecht heeft geconcludeerd, tijdig, want binnen de verlengde beslistermijn, op de aanvraag beslist. Gelet hierop is geen omgevingsvergunning van rechtswege gegeven.
        Het betoog faalt.
    Belangenafweging
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college, gelet op de betrokken belangen, niet in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning voor het maken en hebben van een uitweg heeft kunnen weigeren.
        Het college heeft volgens hem onvoldoende betekenis toegekend aan de op 29 november 2019 verleende omgevingsvergunning voor de kelder en hellingbaan. Het vergunde project kan zonder uitweg niet worden uitgevoerd. [appellant] stelt dat de kelder niet zal worden gebruikt als parkeergarage voor bezoekers of klanten van de detailhandel. De hellingbaan is te smal voor gelijktijdig in- en uitgaand verkeer.
        Volgens [appellant] doet een uitweg verder geen afbreuk aan de bruikbaarheid van de Wagendwarsstraat als openbare weg. Het gebruik van de uitweg bevordert zijns inziens juist het doelmatig en veilig gebruik van die weg. De verkeersintensiteit op de Wagendwarsstraat zal juist afnemen door de uitweg, zo stelt [appellant]. Hij wijst erop dat het college geen onderzoek heeft laten doen naar de verkeersveiligheid. Uit een door LBP Sight in opdracht van [appellant] opgestelde notitie van 2 juli 2018 blijkt dat vanuit verkeersveiligheid geen bezwaren bestaan tegen het verlenen van de omgevingsvergunning voor de uitweg. Met een uitweg kunnen personeelsleden van detailhandelsbedrijven hun auto parkeren in de kelder en hoeven zij niet te zoeken naar een parkeerplek aan de openbare weg.
        Het uiterlijk aanzien van de omgeving verandert volgens [appellant] verder niet in negatieve zin. Uit de notitie van LBP Sight blijkt dat de voor en nabij het pand [locatie 1] aanwezige bankjes in de praktijk niet worden gebruikt om op te zitten, maar in het bijzonder worden gebruikt om fietsen tegenaan te zetten. De ensemblewerking van de bankjes is dan ook gering en aan het behoud van de bankjes komt dan ook niet veel gewicht toe, zo stelt [appellant].
        [appellant] stelt verder dat de boom voor het pand aan de [locatie 1] een te geringe afmeting heeft om deze aan te kunnen merken als een beschermingswaardige groenvoorziening. Hij acht het onjuist dat de gemeente als eigenaar medewerking heeft geweigerd aan het kappen van de boom. Dit acht hij misbruik van bevoegdheid.
        Tot slot betoogt [appellant] dat het bestemmingsplan ter plaatse een (half)verdiepte parkeergarage toestaat.
    6.1.    Artikel 2:18 van de Wabo luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening."   
    Artikel 2:12 van de APV luidde ten tijde hier van belang:
    "[…];
    2. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 kan een omgevingsvergunning worden geweigerd in het belang van:   
    a. de bruikbaarheid van de weg;
    b. doelmatig en veilig gebruik van de weg;
    c. de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
    d. de bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente of vanwege de strijd met een geldend bestemmingsplan.
    6.2.    De beslissing om de omgevingsvergunning al dan niet te verlenen behoort tot de bevoegdheid van het college. Het college heeft daarbij beleidsruimte en de rechter beoordeelt of het college in dit geval in redelijkheid heeft kunnen besluiten de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.
    6.3.    Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd vanwege de gevolgen van het gebruik van de door [appellant] gewenste uitweg voor de verkeersveiligheid, de inrichting van openbare ruimte, de aanwezige boom en de geldende woonbestemming.
        Vast staat dat [appellant] belang heeft bij een omgevingsvergunning voor het maken en hebben van een uitweg. Zonder die vergunning kunnen de kelder en hellingbaan, waarvoor het college bij besluit van 29 november 2016 een nadien ook onherroepelijk geworden zijnde omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo heeft verleend, niet worden gebruikt voor motorvoertuigen. Op grond van de verleende omgevingsvergunning mogen de kelder en hellingbaan worden gebruikt als casco-opslagruimte voor detailhandel. Die omgevingsvergunning staat het gebruik van de kelder voor het parkeren of stallen van motorvoertuigen niet toe, ongeacht of het gaat om parkeren door personeel of bezoekers van detailhandel ter plaatse is of door bewoners van appartementen. Aan de verleende omgevingsvergunning komt dan ook niet de betekenis toe die [appellant] daaraan toegekend wil zien. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de verleende omgevingsvergunning.
        Het college is er bij de toetsing van de gevolgen voor de omgeving van het gebruik van de uitweg van uitgegaan dat de kelder, die een oppervlakte van ongeveer 400 m2 heeft, gebruikt zal kunnen worden als parkeergarage voor toekomstige detailhandelsactiviteiten op de begane grond of voor de bevoorrading daarvan via de kelder. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college hiervan redelijkerwijs niet heeft mogen uitgaan.   
        De Wagendwarsstraat is een smalle straat, bestemd voor eenrichtingsverkeer. Er loopt een smal trottoir langs de straat en er zijn gemarkeerde parkeervakken. De Wagendwarsstraat maakt deel uit van een woonerf. Voor het pand aan de [locatie 1] en het naastgelegen pand aan de Wagendwarsstraat 44 staan vier bankjes in een cirkelopstelling. Voor het pand aan de [locatie 1] staan een boom en een fietsensteun.
        De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de uitweg leidt tot nadelige gevolgen voor de verkeersveiligheid. Het college heeft zich daarbij met juistheid op standpunt gesteld dat ter hoogte van het pand aan de [locatie 1] het gebruik zal worden geïntensiveerd. Omdat voetgangers, die op het woonerf lopen, ook de weg mogen gebruiken en mensen bij de bankjes kunnen samenkomen, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat een en ander een nadelig effect heeft op de verkeersveiligheid ter plaatse. Het college heeft daarbij betekenis mogen toekennen aan de omstandigheid dat de hellingbaan steil is en het zicht vanaf de hellingbaan op het woonerf beperkt is. Dat volgens de notitie van LBP Sight voorzieningen, zoals een stoplicht, kunnen worden aangebracht, heeft het college niet tot het standpunt moeten brengen dat er geen nadelige gevolgen zijn voor de verkeersveiligheid.
        Vast staat dat bij het maken en hebben van een uitweg het ensemble van vier bankjes niet kan worden behouden. Over het aanzien van de omgeving heeft het college zich op het standpunt gesteld dat met de zitgelegenheid het karakter van een woonerf wordt versterkt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college groot belang heeft mogen hechten aan het behoud van het karakter van het woonerf, waarbij de inrichting van de openbare ruimte met bankjes van betekenis is. Dat de bankjes volgens de notitie van LBP Sight ook worden gebruikt om fietsen tegenaan te plaatsen, maakt dit niet anders.
        Vast staat dat op de beoogde plek van de uitweg een boom staat, die niet behouden kan blijven. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college de boom ten onrechte als groenvoorziening heeft aangemerkt. Het college heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat de uitweg nadelige gevolgen heeft voor een groenvoorziening.
        Over het betoog van [appellant] dat, anders dan waarvan het college is uitgegaan, een uitweg niet in strijd is met de geldende bestemming, overweegt de Afdeling het volgende. In het ter plaatste geldende bestemmingsplan "Oudwijk Kromme Rijn e.o." is het perceel [locatie 1] bestemd tot "Wonen". Ingevolge artikel 16.1., aanhef en onder a en b, van de planregels, zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor wonen met de daarbij behorende tuinen en erven en in samenhang daarmee voor de uitoefening van aan-huis-verbonden beroepen of -bedrijven en (half)verdiepte parkeergarages. Nu de uitweg ook mogelijk leidt tot gebruik van het pand voor andere gebruiksfuncties dan "Wonen", overweegt de Afdeling dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de uitweg ten dienste staat van een gebruik van het pand dat in strijd is met het bestemmingsplan.
        Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank er terecht vanuit gegaan dat het college een juist beeld had van de belangen van [appellant] en van de andere betrokken belangen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het college, bij afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid een zwaarder gewicht kunnen toekennen aan die andere belangen en de gevraagde omgevingsvergunning kunnen weigeren.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2020
    163-930.