ECLI:NL:RVS:2020:1910, Raad van State, 12-08-2020, 201905664/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-08-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij ongedateerd besluit, verzonden op 23 januari 2018, heeft het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van een kantoor- en bedrijfsfunctie naar een dienstwoning. [appellant] heeft het college verzocht een vergunning te verlenen voor het realiseren van een bedrijfswoning in zijn pand aan de [locatie] te Zandvoort. Het college heeft, gezien het in deze uitspraak opgenomen procesverloop, uiteindelijk geweigerd deze vergunning te verlenen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de dienstwoning in strijd is met de bestemming "Bedrijventerrein" die het perceel op grond van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Nieuw Noord" heeft. Het ziet geen aanleiding om de vergunning in strijd met het plan te verlenen, omdat het gebied waarbinnen het perceel is gelegen in het plan is aangeduid als ontwikkelingsgebied voor de transformatie in een woonwijk.

201905664/1/R1.
    Datum uitspraak: 12 augustus 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zandvoort,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 13 juni 2019 in zaak nr. 18/5102 in het geding tussen:
    [appellant],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort.
    Procesverloop
    Bij ongedateerd besluit, verzonden op 23 januari 2018, heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van een kantoor- en bedrijfsfunctie naar een dienstwoning.
    Hiertegen heeft [appellant] bezwaar gemaakt bij brief van 5 maart 2018.
    Het college heeft op 16 maart 2018 aan [appellant] meegedeeld dat niet tijdig een besluit op de aanvraag is genomen, dat het weigeringsbesluit daarom niet in stand kan blijven en aan hem bekendgemaakt dat er een omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Van deze omgevingsvergunning van rechtswege is op 22 maart 2018 mededeling gedaan en zijn op 13 april 2018 belanghebbenden afzonderlijk van die vergunning in kennis gesteld.
    Tegen deze omgevingsvergunning van rechtswege heeft Woonstichting Lieven de Key (hierna: De Key) bezwaar gemaakt bij brief van 26 april 2018.
    Bij besluit op bezwaar van 24 oktober 2018 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 23 januari 2018 gegrond verklaard, dat besluit herroepen, het bezwaar van De Key tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning gegrond verklaard, die omgevingsvergunning herroepen en de aanvraag alsnog afgewezen.
    Bij uitspraak van 13 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    Bij brief van 9 april 2020 heeft de Afdeling schriftelijke vragen aan partijen gesteld. [appellant] en het college hebben deze vragen bij brief van 22 april 2020 respectievelijk bij brieven van 21 april 2020 en 15 mei 2020 beantwoord.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    Geen van de partijen heeft desgevraagd verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    1.    Gelet op de in Nederland ontstane uitzonderlijke situatie door het uitbreken van het coronavirus en de in verband daarmee door de Nederlandse regering getroffen maatregelen om verspreiding van dit virus te voorkomen  heeft de zitting van 22 april 2020 geen doorgang kunnen vinden. De Afdeling heeft besloten met toestemming van partijen de zaak zonder zitting af te doen.
    2.    [appellant] heeft het college verzocht een vergunning te verlenen voor het realiseren van een bedrijfswoning in zijn pand aan de [locatie] te Zandvoort. Het college heeft, gezien het in deze uitspraak opgenomen procesverloop, uiteindelijk geweigerd deze vergunning te verlenen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de dienstwoning in strijd is met de bestemming "Bedrijventerrein" die het perceel op grond van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Nieuw Noord" (hierna: het plan) heeft. Het ziet geen aanleiding om de vergunning in strijd met het plan te verlenen, omdat het gebied waarbinnen het perceel is gelegen in het plan is aangeduid als ontwikkelingsgebied voor de transformatie in een woonwijk. Daarom is er in het plan voor gekozen de bestaande situaties in dat gebied te conserveren en geen nieuwe ontwikkelingen toe te staan. Dus ook geen dienstwoning, zo stelt het college.
    Belanghebbendheid De Key
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de door hem in zijn beroepschrift geschetste omstandigheden waaruit volgt dat De Key geen belanghebbende was in bezwaar en dat haar bezwaar niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard.
    3.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    3.2.    De rechtbank heeft op de beroepsgrond van [appellant] over de belanghebbendheid van De Key beslist en deze gemotiveerd weerlegd. De Key is volgens de rechtbank alleen al belanghebbende omdat zij eigenaar is van de percelen naast die van [appellant]. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 15 juli 2020, ECLI:RVS:2020:1671, wordt belanghebbendheid in beginsel bij besluiten krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) aangenomen bij bewoners en eigenaren, en ook bij anderszins zakelijk of persoonlijke gerechtigden van een perceel dat grenst aan het perceel waarover het besluit gaat of dat gelijk te stellen is met een aangrenzend perceel. Bij dergelijke percelen wordt ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn. Omdat de realisering van een bedrijfswoning gevolgen kan hebben voor de gebruiksmogelijkheden van het aangrenzende perceel, is er sprake van feitelijke gevolgen van enige betekenis. Dit maakt dat De Key als eigenaar van de aangrenzende percelen een rechtstreeks betrokken belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb heeft. Wat [appellant] aanvoert kan daarom niet leiden tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank.
        Het betoog faalt.
    Onrechtmatigheid heroverweging besluit
    4.    [appellant] stelt dat de rechtbank heeft miskend dat het college omliggende bedrijven heeft aangezet om bezwaar te maken tegen de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning en dat het college daarom niet bevoegd was op het bezwaar van De Key tegen die omgevingsvergunning te beslissen. Volgens [appellant] was het college niet bevoegd het zogeheten rondschrijven van 13 april 2018 aan omwonenden te versturen. Daarin stelt het college hen persoonlijk op de hoogte van de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning. Dit rondschrijven bevatte bovendien onjuiste informatie over de gevolgen voor omliggende bedrijven. [appellant] stelt dat het college omwonenden buiten het wettelijk systeem, zoals dat volgt uit paragraaf 4.1.3.3 van de Awb en artikel 13, vierde lid, van de Dienstenrichtlijn, om actief heeft benaderd om bezwaar uit te lokken.
    4.1.    Artikel 3:41 van de Awb luidt:
    "1. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
    2. Indien de bekendmaking van het besluit niet kan geschieden op de wijze als voorzien in het eerste lid, geschiedt zij op een andere geschikte wijze."
    Artikel 4:20c van de Awb luidt:
    "1. Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven.
    2. Bij de bekendmaking en mededeling van de beschikking wordt vermeld dat de beschikking van rechtswege is gegeven."
    Artikel 3.9 van de Wabo luidt:
    "1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking:
    a. doet het mededeling van die beschikking op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag, en
    […]
    4. Het bevoegd gezag doet zo spoedig mogelijk mededeling van de bekendmaking, bedoeld in artikel 4:20c van de Algemene wet bestuursrecht, op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag."
    4.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de brief van 13 april 2018 niet kan worden afgeleid dat het college buiten zijn bevoegdheid heeft gehandeld. Ook kan daaruit niet worden afgeleid dat het college omwonenden op onrechtmatige wijze heeft aangespoord bezwaar te maken om daarmee een in zijn ogen ongewenste ruimtelijke ontwikkeling te voorkomen. Daarvoor acht de Afdeling van belang dat de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning op 16 maart 2018 aan [appellant] bekend is gemaakt en dat van dat besluit op 22 maart 2018 een mededeling is gedaan in de Zandvoortse Courant. Het college heeft in overeenstemming met de daarvoor geldende wettelijke bepalingen de vergunning van rechtswege bekend gemaakt en mededeling daarvan gedaan. Belanghebbenden konden daarom op de hoogte zijn van de van rechtswege verleende vergunning en daartegen binnen de daarvoor gestelde termijn bezwaar maken. Dat het college er voor heeft gekozen belanghebbenden ook afzonderlijk in kennis te stellen van de van rechtswege verleende vergunning, maakt niet dat het college in strijd met de daarvoor geldende wettelijke bepalingen heeft gehandeld. In de Awb en de Wabo is geen bepaling opgenomen die verbiedt om, naast de reguliere bekendmakings- en mededelingsprocedure, belanghebbenden een brief hierover te sturen. Zoals de rechtbank ook heeft overwogen, heeft het college het afzonderlijk informeren van belanghebbenden per brief over de van rechtswege verleende vergunning van belang kunnen achten, omdat op 23 januari 2018 de geweigerde omgevingsvergunning was gepubliceerd, en belanghebbenden daarom zouden kunnen uitgaan van deze weigering en later geconfronteerd zouden kunnen worden met een van rechtswege verleende vergunning. [appellant] stelt, onder verwijzing naar onder meer het pro-formabezwaarschrift van De Key, dat De Key telefonisch door vertegenwoordigers van het college is benaderd om bezwaar te maken tegen de vergunning. Uit de door [appellant] overgelegde stukken blijkt dat er telefonisch contact is geweest tussen medewerkers van de gemeente Zandvoort en De Key. Maar niet blijkt dat een vertegenwoordiger van het college De Key zelf actief heeft benaderd om te wijzen op de mogelijkheid tot het maken van bezwaar te maken.
        Verder heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de brief van 13 april 2018 onder valse voorwendselen is verstuurd. Hierbij acht de Afdeling van belang dat in die brief allereerst wordt gewezen op de strijdigheid van de omgevingsvergunning met het bestemmingsplan. Daarna wordt gewezen op het feit dat dienstwoningen uit het oogpunt van milieuwetgeving gevoelige bestemmingen zijn en dat een dienstwoning mogelijk gevolgen kan hebben voor omliggende bedrijven. Er wordt in de brief van 13 april 2018 niet vastgesteld dat dit hier aan de orde is. Het feit dat later is gebleken dat van een dergelijke belemmering voor omliggende bedrijven geen sprake is, doet geen afbreuk aan het gegeven dat een dienstwoning een gevoelige bestemming is. De rechtbank heeft dan ook geen aanleiding hoeven zien voor het oordeel dat het college bewust onjuiste informatie in de brief van 13 april 2018 heeft opgenomen en daarmee ontvangers van de brief heeft willen aanzetten tot het maken van bezwaar.
        Het betoog van [appellant] over het actief benaderen van omwonenden buiten het wettelijk systeem, zoals dat volgt uit paragraaf 4.1.3.3 van de Awb en artikel 13, vierde lid, van de Dienstenrichtlijn, om, met als doel het uitlokken van bezwaar, slaagt ook niet. De bepalingen uit de Awb en de Dienstenrichtlijn die [appellant] noemt gaan over de van rechtswege verleende vergunning, terwijl het in dit geval gaat om handelingen van na de van rechtswege verleende vergunning. Zoals hiervoor al overwogen, is in de Awb en de Wabo geen bepaling opgenomen die verbiedt om, naast de reguliere bekendmakingsprocedure, belanghebbenden een brief te sturen zoals hier is gebeurd.
        Het betoog faalt.
    Wijzigingsbevoegdheid en doorkruising woonbouwproject
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat wanneer een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan is opgenomen, de ruimtelijke afweging of op die locatie een dienstwoning mag komen al heeft plaatsgevonden en dat dit kan worden betrokken bij de afweging om een omgevingsvergunning in afwijking van het plan te verlenen. Volgens [appellant] maakt de wijzigingsbevoegdheid de dienstwoning in beginsel mogelijk. Daarnaast betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft gemotiveerd waarom een bedrijf met een (dienst)woning een toekomstige ontwikkeling naar woonwijk meer doorkruist dan een bedrijf zonder woning.
    5.1.    Het gebied waar [appellant] de bedrijfswoning wil realiseren heeft de bestemming "Bedrijventerrein" met gebiedsaanduiding "wetgevingszone - wijzigingsgebied 1".
    5.2.    Artikel 18, tweede lid "Wetgevingszone - wijzigingsgebied 1" van de planregels en voor zover relevant, luidt als volgt:
    "Burgemeester en wethouders zijn bevoegd ter plaatse van de aanduiding 'wetgevingszone - wijzigingsgebied 1' de bestemmingen 'Bedrijventerrein' en 'Verkeer' te wijzigen ten behoeve van wonen, verkeer en groen, indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
    […]
    e. de bedrijfsbestemming dient te zijn beëindigd of aangetoond dient te zijn dat omliggende bedrijven niet worden belemmerd in hun bedrijfsvoering;
    […]."
    5.3.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bedrijfswoning niet past binnen de uitgangspunten van het plan. Het feit dat er een wijzigingsbevoegdheid in artikel 18 van de planregels is opgenomen, leidt niet tot een ander oordeel, omdat deze wijzigingsbevoegdheid de door [appellant] gewenste bedrijfswoning niet mogelijk maakt. De wijzigingsvoorwaarden voorzien in een wijziging naar de bestemming "Wonen", en niet in een bedrijfswoning. Als voorwaarde is dan ook bedrijfsbeëindiging gesteld. Gelet hierop, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het feit dat de bedrijfswoning al dan niet een belemmering vormt voor omliggende bedrijven, nog niet wegneemt dat de gevraagde bedrijfswoning in strijd is met het plan. Verder overweegt de Afdeling dat het college bij zijn besluit tot weigering mocht betrekken dat het perceel van [appellant] ligt in een ontwikkelingsgebied met een planologisch regime dat conserverend van aard is, ten behoeve van de toekomstige transformatie naar een woonwijk en dat daarom vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening het onwenselijk is om de bedrijfswoning te vergunnen.
        Het betoog faalt.
    Misbruik van bevoegdheid
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen aanknopingspunten zijn om détournement de pouvoir, dat wil zeggen misbruik van bevoegdheid, vast te stellen. Het college heeft volgens [appellant] buiten zijn bevoegdheid gehandeld. De wet biedt de bevoegdheid om vergunningen te verlenen en de van rechtswege verleende vergunningen bekend te maken. De bevoegdheid biedt geen ruimte om brieven te sturen aan potentiële belanghebbenden om ze, buiten het bekendmakingsregime om, op de hoogte te stellen van een vergunning. Verder stelt [appellant] dat de werkelijke reden van de herroeping is gelegen in het feit dat de vergunning ongewenste gevolgen zou hebben voor de financiële haalbaarheid van de toen nog gewenste ontwikkeling.
    6.1.    De Afdeling is van oordeel, gelet op wat onder 4.2 is overwogen, dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college misbruik van bevoegdheid heeft gepleegd. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat het college met het besluit van 24 oktober 2018 tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning wil voorkomen dat de gewenste ontwikkeling van het gebied financieel niet haalbaar is. Het college heeft de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen stedenbouwkundig gemotiveerd. Deze motivering is gelegen in het feit dat het college het gebied voorlopig wil conserveren en daarmee ontwikkelingen wil voorkomen die in de weg (kunnen) staan aan de voorgestane transformatie van het gebied in een woonwijk.
        Het betoog faalt.
    Gelijkheidsbeginsel
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel ten onrechte heeft verworpen. [appellant] wijst erop dat voor het perceel Kamerlingh Onnesweg 42 op 11 april 2017 een omgevingsvergunning is verleend voor een bedrijfswoning, toen voor dat perceel nog de bestemming "Ambachtelijke Bedrijven" gold, op grond van het destijds geldende bestemmingsplan "Keesomstraat". Destijds had dit perceel volgens [appellant] nog niet de aanduiding ‘bedrijfswoning’. [appellant] stelt dat zijn perceel ten tijde van de aanvraag voor de omgevingsvergunning ook de bestemming "Ambachtelijke Bedrijven" had, en dat de bestemming "Bedrijventerrein" pas is toegekend op 1 november 2017.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat het college het recht moet toepassen zoals dat geldt op het moment dat het het besluit neemt en dus het op dat moment geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Nieuw Noord". Op grond van dit plan maakt de locatie Kamerlingh Onnesstraat 42 onderdeel uit van een naar zijn aard ander gedeelte van het bestemmingsplan. In de toelichting op het bestemmingsplan is dat gebied aangeduid als "Deelgebied IIIc: bedrijfsbebouwing Amperestraat e.o.". De planologische uitgangspunten in dat gebied en de daarvoor vastgestelde planvoorschriften wijken af volgens de plantoelichting van de ontwikkelprincipes in ontwikkelingsgebied Ia, waar [locatie] onderdeel van uitmaakt en waar de algehele omvorming naar wonen is voorzien. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat er geen sprake is van gelijke gevallen.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2020
    374-913.