ECLI:NL:RVS:2014:3462, Raad van State, 24-09-2014, 201302953/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juni 2012, kenmerk PZH-2012-340692570, heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nova Ockenburgh OG B.V. en de gemeente Den Haag een vergunning als bedoeld in artikel 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de renovatie van Landgoed Ockenburgh te Den Haag.

201302953/1/R2.
    Datum uitspraak: 24 september 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. de stichting Bomenstichting, gevestigd te Utrecht,
    2. de stichting Stichting Duinbehoud en Stichting Westlandse Natuur, respectievelijk gevestigd te Leiden en Naaldwijk,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 juni 2012, kenmerk PZH-2012-340692570, heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nova Ockenburgh OG B.V. en de gemeente Den Haag een vergunning als bedoeld in artikel 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de renovatie van Landgoed Ockenburgh te Den Haag.
    
    Bij besluit van 15 februari en 18 februari 2013, kenmerk PZH-2013-365874032 en PZH-2013-367248536, heeft het college het door de Bomenstichting hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard en het door de Stichting Duinbehoud en Stichting Westlandse Natuur hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben de Bomenstichting en Stichting Duinbehoud en Stichting Westlandse Natuur beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 24 december 2013, kenmerk ODH-2013-00006912, heeft het college het besluit op bezwaar gewijzigd en het bezwaar van de Bomenstichting alsnog geheel ongegrond verklaard.
    
    De Bomenstichting, Stichting Duinbehoud en Stichting Westlandse Natuur en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 2014, waar de Bomenstichting, vertegenwoordigd door dra. C.M. Visser, Stichting Duinbehoud en Stichting Westlandse Natuur, vertegenwoordigd door ir. J. Duindam en A.J.A. van Schie, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.C.C. Tubbing en M. de Koning, zijn verschenen. Voorts is de gemeente, vertegenwoordigd door ir. J.J. Schuurkamp, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het besluit van 24 december 2013 is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht mede onderwerp van het geding. De beroepen van de Bomenstichting en Stichting Duinbehoud en Stichting Westlandse Natuur worden geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
    
    2. Het besluit van 20 juni 2012 heeft betrekking op het renovatieplan voor Landgoed Ockenburgh en omvat de renovatie van het parkgebied, waaronder het aanpassen van de padenstructuur, het verplaatsen van het hondenlosloopgebied en een verbetering van de parkeerfaciliteiten, de realisatie van een hotelaccommodatie op de landhuislocatie en een wellnesscentrum en voorts de vernieuwing van de horecavoorziening. Bij het besluit van 24 december 2013 is het vergunde te bebouwen oppervlakte voor het landhuis verkleind. Daarnaast is de tenaamstelling van de vergunning gewijzigd.
    
    3. Landgoed Ockenburgh ligt in het Natura 2000-gebied "Solleveld & Kapittelduinen". Bij besluit van 30 september 2011 is het gebied aangewezen als Habitatrichtlijngebied in de zin van artikel 10a van de Nbw 1998. Het gebied is onder meer aangewezen voor het habitattype beboste duinen van het Atlantische, continentale en boreale gebied (H2180).
    
    4. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vierde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
    
    Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    5. De Bomenstichting betoogt dat in strijd met artikel 19f van de Nbw 1998 geen passende beoordeling is gemaakt, nu niet is uitgesloten dat het renovatieplan significante gevolgen zal hebben voor het Natura 2000-gebied. Stichting Duinbehoud en Stichting Westlandse Natuur betogen dat niet is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast, nu onder meer onzeker is of op het moment dat de schadelijke effecten van het project optreden de tevens voorgenomen natuurwaarden al zijn gerealiseerd. Volgens hen had de vergunningaanvraag moeten worden getoetst aan artikel 19g, tweede lid, van de Nbw 1998.
    
    De Bomenstichting voert aan dat gelet op onder meer de eisen van de brandweer er een groter oppervlakteverlies zal optreden dan waarvan het college is uitgegaan. Hierbij benadrukt de Bomenstichting dat dit verlies permanent is en dat het verwijderen van onverharde paden in het gebied niet als een toevoeging van oppervlakte van het habitattype kan worden beschouwd, te meer nu de nieuwe aanplant zich niet tot een volwaardig habitattype binnenduinrandbos zal kunnen ontwikkelen. De Bomenstichting voert daarnaast aan dat de effecten van de verplaatsing van het hondenlosloopgebied naar de Koeweide onjuist zijn beoordeeld, onder meer wat betreft het achterwege laten van de beoordeling van de effecten van het draineren en ophogen van het hondenlosloopgebied de Koeweide en de effecten op de kwaliteit van het grondwater. Hierbij betrekt de Bomenstichting dat geen feitelijke metingen zijn verricht naar de kwaliteit van het grondwater ter plaatse. Stichting Duinbehoud en Stichting Westlandse Natuur stellen in dit verband dat het handhaven van de al geldende aanlijn- en opruimplicht voor het uitlaten van honden in het gebied niet als compensatie in de beoordeling kan worden betrokken, teneinde de toename van stikstof ten gevolge van een verkeerstoename te compenseren. Dit klemt te meer nu het volgens hen, mede gelet op de toezichtcapaciteit, niet zeker is dat de opruimplicht volledig zal kunnen worden nageleefd. De Bomenstichting voert voorts aan dat cumulatieve effecten onvoldoende zijn meegenomen in het bestreden besluit. Onder verwijzing naar het onderzoek naar vleermuizen in Den Haag en omgeving van K. Mostert uit 2012, stelt de Bomenstichting dat de effecten voor vleermuizen ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten. Stichting Duinbehoud en Stichting Westlandse Natuur stellen tot slot dat de flora- en faunagegevens die zijn gebruikt onvoldoende actueel zijn.
    
    5.1. Het college stelt dat het renovatieplan is beoordeeld als één project, met zowel positieve als negatieve gevolgen die in onderlinge samenhang zijn beoordeeld. Het college stelt dat op basis hiervan de conclusie is gerechtvaardigd dat op voorhand significante gevolgen kunnen worden uitgesloten, zodat een passende beoordeling niet nodig is en het renovatieplan evenmin getoetst hoeft te worden aan artikel 19g, tweede lid, van de Nbw 1998.
    
    Het college stelt dat het is uitgegaan van de aanvraag met aanvullende informatie wat betreft het oorspronkelijke oppervlakteverlies van habitattype H2180C en de locaties hiervan. Hierbij wijst het college erop dat dit oppervlakteverlies niet meer zal optreden gelet op het wijzigingsbesluit van 24 december 2013. Ten aanzien van de Koeweide brengt het college naar voren dat door de ingebruikname van de Koeweide als hondenlosloopgebied de habitattypen H2180A en H2180C binnen het gehele landgoed worden ontzien, waardoor aldaar een verbetering van de kwaliteit van de habitattypen kan plaatsvinden. De voorgenomen drainage van de Koeweide heeft volgens het college geen effect op de diepte van de ontwatering, want het peil in de omliggende watergangen blijft gelijk, zodat hiervoor geen vergunningplicht geldt op grond van de Nbw 1998. Het college licht toe dat door een snellere ontwatering aan het einde van de winter dan wel in het begin van het voorjaar, de grond sneller kan opwarmen hetgeen een positief effect heeft op de grote bomen langs de ijsbaan. Voor het effect van het gebruik van de Koeweide als hondenlosloopgebied is in het onderzoek uitgegaan van een zogenoemde worst case benadering. Deze worst case benadering ziet specifiek op het effect dat optreedt ten gevolge van de opruim- en aanlijnplicht. Hierdoor is het college uitgegaan van een kleiner positief effect dan dat op basis van de berekeningen van de Bomenstichting zou zijn ontstaan. Het college betwist voorts dat Landgoed Ockenburgh onderdeel is van het waterwingebied binnen het Natura 2000-gebied. Het ligt volgens het college op ruime afstand van dit waterwingebied. Daarbij komt dat de kwaliteit van de habitattypen in relatie tot stikstofdepositie niet wordt beïnvloed door het grondwater, zodat nader onderzoek naar de gevolgen voor grondwater niet nodig is. Het college verwijst naar het ontwerp-beheerplan. Een beoordeling van eventuele cumulatieve effecten kon volgens het college achterwege worden gelaten, aangezien de door de Bomenstichting genoemde plannen en projecten onvoldoende concreet zijn. Onder verwijzing naar verschillende onderzoeken naar vleermuizen, waaronder het meest recente onderzoek "Aanvullende veldchecks in de periode 2009-2010" van De Groene Ruimte BV, stelt het college onder meer dat voorschriften zijn opgenomen ter bescherming van de vleermuizen. Dit onderzoek is voldoende actueel en, anders dan het door de Bomenstichting aangehaalde onderzoek, op het project toegespitst.
    
    5.2. De Afdeling stelt vast dat gezien het wijzigingsbesluit van 24 december 2013 niet langer sprake is van oppervlakteverlies van het habitattype H2180C. Dit betekent dat de hiermee samenhangende beroepsgronden geen bespreking behoeven. Tussen partijen blijft evenwel in geschil of een passende beoordeling moest worden gemaakt voor het renovatieplan. In dit verband is van belang dat uit het onderzoek "Ockenburgh - natuur herontwikkeling" van De Groene Ruimte BV van 15 september 2010 blijkt dat in verband met de verkeerstoename ten gevolge van het project een toename van stikstofdepositie optreedt, terwijl de kritische depositiewaarde van het habitattype H2180 op verschillende plekken in het gebied al wordt overschreden. Dit betekent dat, anders dan het college stelt, het project significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied, zodat een passende beoordeling diende te worden gemaakt als bedoeld in artikel 19f van de Nbw 1998.
    
    Het college heeft de stikstofdepositie ten gevolge van het plan beoordeeld aan de hand van het memo "Stikstofbalans Landgoed Ockenburgh" van 7 april 2011 van DHV (hierna: het memo). Hierbij heeft het college betekenis toegekend aan een aanlijn- en opruimplicht bij het uitlaten van honden in het gebied. Uit het memo volgt dat de toename van het aantal verkeersbewegingen van en naar het landgoed via stikstofdepositie bijdraagt aan de vermesting van het gebied. Door het instellen en handhaven van een opruimplicht kan de extra vermesting door de verkeerstoename worden tenietgedaan, zodat in onderlinge samenhang bezien het renovatieplan leidt tot een afname van de vermesting op het landgoed, aldus het memo. Het college heeft hieromtrent ter zitting toegelicht dat in het gebied een aanlijn- en opruimplicht geldt en dat deze al geruime tijd wordt gehandhaafd. Dit blijkt ook uit de overwegingen in het besluit van 20 juni 2012. Gelet hierop hangt de aanlijn- en opruimplicht niet samen met de realisering van het renovatieplan maar is het een feitelijk bestaande situatie. Dit betekent dat de aanlijn- en opruimplicht niet op de in de onderzoeken toegepaste manier mocht worden betrokken. Dat de aanlijn- en opruimplicht beter zal worden gehandhaafd is evenmin een omstandigheid die als maatregel mag worden meegenomen aangezien ook in de bestaande situatie al een plicht tot handhaving geldt. Dientengevolge heeft het college zich reeds hierom niet op het standpunt mogen stellen dat het uit de aan de vergunning ten grondslag gelegde onderzoeken de zekerheid heeft verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied "Solleveld en Kapittelduinen" niet zullen worden aangetast. Het betoog slaagt.
    
    5.3. De Afdeling zal voorts uit een oogpunt van finale geschilbeslechting ingaan op de beroepsgrond van de Bomenstichting en Stichting Duinbehoud en Stichting Westlandse Natuur dat de aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoeken onvolledig zijn omdat een aantal met name genoemde aspecten niet zou zijn onderzocht. Ten aanzien van de drainage van de Koeweide is van belang dat dit geen onderdeel uitmaakt van het project en dientengevolge niet behoefde te worden onderzocht. De Bomenstichting heeft niet onderbouwd dat de drainage ten onrechte geen deel uitmaakt van het project. Voor de effecten op het grondwater geldt dat de kwaliteit van de habitattypen in het gebied niet wordt beïnvloed door het grondwater, zodat hiernaar geen aanvullend onderzoek behoefde te worden gedaan. De Bomenstichting heeft dit niet met feiten en omstandigheden weersproken. De gevolgen van het renovatieplan voor vleermuizen zijn beschreven in het rapport "Aanvullende veldchecks in de periode 2009-2010" (hierna: de aanvullende veldchecks) van De Groene Ruimte BV van 4 mei 2010. Het door de Bomenstichting overgelegde algemene rapport geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de aanvullende veldchecks onvolledig zijn. Gelet op het voorgaande biedt hetgeen is aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoeken onvolledig zijn omdat niet alle bovengenoemde aspecten van het project zijn onderzocht.
    
    Conclusie en proceskostenvergoeding
    
    6. De beroepen zijn gegrond. Het besluit van 24 december 2013 alsmede het besluit van 15 februari en 18 februari 2013 dienen wegens strijd met artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
    
    7. Ten aanzien van de Bomenstichting is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, nu het beroepschrift niet is ingediend door een gemachtigde, die beroepsmatig rechtsbijstand verleend en de Bomenstichting ook ter zitting niet is vertegenwoordigd door een derde die beroepsmatig rechtsbijstand verleend.
    
    Ten aanzien van Stichting Duinbehoud en Stichting Westlandse Natuur is evenmin gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 24 december 2013, kenmerk ODH-2013-00006912, en van 15 en 18 februari 2013, kenmerk PZH-2013-365874032 en PZH-2013-367248536;
    
    III. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan de volgende appellanten het door hen betaalde griffierecht als volgt vergoedt:
    
    - aan de stichting Bomenstichting € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro);
    
    - aan de stichting Stichting Duinbehoud en Stichting Westlandse Natuur € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten aanzien van de andere.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Heusden
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2014
    
    647.