ECLI:NL:RVS:2022:859, Raad van State, 23-03-2022, 202103621/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 oktober 2020 heeft het college het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de door hem aangebrachte tarragrond op het perceel Kraaiendijk in Heijningen, kadastraal bekend gemeente Fijnaart, sectie […], nummer […], (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden. Op 5 november 2019 en 1 april 2020 hebben toezichthouders van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant geconstateerd dat [appellant] 250 m3 zogeheten tarragrond op het aan hem in eigendom toebehorend perceel, gelegen op het talud van de Kraaiendijk, heeft aangebracht en uitgevlakt. Tarragrond is aanhangende grond die is vrijgekomen bij het behandelen van aardappelen na de oogst. Het perceel, dat bestaat uit grasland, ligt naast het perceel waarop [appellant] aardappelen teelt. De twee percelen worden gescheiden door een sloot. Aan de andere kant van het perceel bevindt zich een weg.

202103621/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Heijningen, gemeente Moerdijk,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 oktober 2020 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de door hem aangebrachte tarragrond op het perceel Kraaiendijk in Heijningen, kadastraal bekend gemeente Fijnaart, sectie […], nummer […], (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 3 mei 2021 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Bij besluit van 14 oktober 2021 heeft het college besloten tot invordering van de volgens hem verbeurde dwangsom ter grootte van in totaal € 9.000,00.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum, rechtsbijstandverlener te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A.T.C.E van Rens, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 5 november 2019 en 1 april 2020 hebben toezichthouders van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant geconstateerd dat [appellant] 250 m3 zogeheten tarragrond op het aan hem in eigendom toebehorend perceel, gelegen op het talud van de Kraaiendijk, heeft aangebracht en uitgevlakt. Tarragrond is aanhangende grond die is vrijgekomen bij het behandelen van aardappelen na de oogst. Het perceel, dat bestaat uit grasland, ligt naast het perceel waarop [appellant] aardappelen teelt. De twee percelen worden gescheiden door een sloot. Aan de andere kant van het perceel bevindt zich een weg.
    Het college heeft [appellant] bij besluit van 28 oktober 2020 onder oplegging van een dwangsom van € 1.500,00 per week met een maximum van € 9.000,00 gelast om binnen 4 weken na verzending van dit besluit de tarragrond van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Dit besluit is door het college bij besluit op bezwaar van 3 mei 2021, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten. Het college heeft daaraan onder meer ten grondslag gelegd dat deze tarragrond op het perceel met grasland is aangebracht en uitgevlakt zonder dit te melden met een milieuhygiënische verklaring van de tarragrond op grond van artikel 42 van het Besluit bodemkwaliteit (hierna: het Bbk). Volgens het college is de tarragrond op het perceel van een onbekende milieuhygiënische kwaliteit.
    In het besluit van 14 oktober 2021 heeft het college vastgesteld dat [appellant] de tarragrond na verloop van de begunstigingstermijn niet van het perceel heeft verwijderd en dat de maximale dwangsom is verbeurd.
    Wettelijk kader
    2.       Artikel 42 van het Bbk luidt:
    "1. Degene die voornemens is grond of baggerspecie toe te passen als bedoeld in artikel 35, onderdeel a tot en met i, met uitzondering van onderdeel f, meldt dat voornemen ten minste vijf werkdagen van tevoren aan Onze Minister.
    2. Bij de melding van een toepassing als bedoeld in artikel 35, onder a tot en met e en g, worden ten minste de volgende gegevens verstrekt:
    […]
    c. de milieuhygiënische verklaring van de toe te passen grond of baggerspecie;
    […]
    8. Het eerste lid geldt niet voor:
    […]
    b. degene die voornemens is grond of baggerspecie toe te passen binnen een landbouwbedrijf, indien de grond of baggerspecie afkomstig is van een tot dat landbouwbedrijf behorend perceel waarop een vergelijkbaar gewas wordt geteeld als op het perceel waar de grond of baggerspecie wordt toegepast;
    […]."
    Bevoegdheid en omvang van het geding
    3.       Ter zitting zijn de aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegde overtredingen aan de orde gesteld en is besproken, wat door partijen is bevestigd, dat het geding zich beperkt tot de overtreding van artikel 42 van het Bbk. Ter zitting heeft [appellant] erkend dat hij, en ook de Afdeling stelt dit vast, artikel 42, eerste en tweede lid, aanhef en onder c, van het Bbk heeft overtreden, omdat [appellant] het aanbrengen en uitvlakken van de tarragrond op het perceel niet daaraan voorafgaand heeft gemeld en daarom ook geen milieuhygiënische verklaring van de tarragrond heeft verstrekt aan het college. Verder heeft [appellant] ter zitting bevestigd, en ook de Afdeling stelt vast, dat artikel 42, achtste lid, aanhef en onder b, van het Bbk niet van toepassing is, omdat de tarragrond niet wordt toegepast op een perceel waar vergelijkbare gewassen worden geteeld. De tarragrond is afkomstig van de percelen van [appellant] waarop aardappelen worden geteeld en is door hem aangebracht op het perceel dat wordt gebruikt als grasland. Dit betekent dat, zoals ook ter zitting is besproken, de vraag resteert of de door het college geconstateerde overtreding de opgelegde last onder dwangsom rechtvaardigt, met andere woorden of er bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien.
    Verder heeft [appellant] ter zitting bevestigd dat zijn beroepsgronden niet zijn gericht tegen het besluit van 14 oktober 2021 tot invordering van de verbeurde dwangsommen, maar uitsluitend zien op de last onder dwangsom.
    Bijzondere omstandigheden
    4.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    4.1.    [appellant] betoogt dat het effect van de last onder dwangsom onevenredig is met het door het college beoogde doel hiervan. Volgens [appellant] staat de kwaliteit van de tarragrond vast. [appellant] stelt dat het bij tarragrond gaat om normale landbouwgrond die voortkomt uit de aardappelteelt. Het is volgens hem tegenstrijdig dat aardappels door mensen gegeten mogen worden en de aanhangende grond op het land met aardappelteelt mag worden teruggebracht, maar dat die grond niet op andere gronden mag worden toegepast. Ook staat de kwaliteit van de tarragrond volgens [appellant] vast omdat de grond waarop de aardappelteelt plaatsvindt periodiek wordt bemonsterd. Bovendien was het perceel in slechte staat en is de situatie door het aanbrengen van de tarragrond op het perceel verbeterd.
    4.2.    Niet gebleken is dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden.
    Over het betoog van [appellant] dat er geen verschil in kwaliteit bestaat tussen de grond waarop de aardappelen worden geteeld en de tarragrond, overweegt de Afdeling dat, wat daar ook van zij, de wetgever er in artikel 42 van het Bbk voor heeft gekozen dat in een situatie als deze de toepassing van tarragrond moet worden gemeld met daarbij een milieuhygiënische verklaring van de grond. Volgens het Bbk hoeft degene die voornemens is grond binnen een landbouwbedrijf toe te passen, die toepassing niet te melden als de grond afkomstig is van een tot dat landbouwbedrijf behorend perceel waarop een vergelijkbaar gewas wordt geteeld als op het perceel waar de grond wordt toegepast. Dat is hier, zoals ook niet in geschil is, niet het geval. Het perceel bestaat uit grasland dat gescheiden is van de andere percelen voor aardappelteelt door een sloot. Verder is de kwaliteit van de tarragrond onbekend. De door [appellant] ter zitting genoemde omstandigheid dat het perceel een functieklasse industrie heeft, nog daargelaten de juistheid daarvan, verandert niets aan de in het Bbk opgenomen meldingsplicht voor het toepassen van grond.
    Voor zover [appellant] betoogt dat het college had moeten afzien van handhavend optreden, omdat áls hij de tarragrond wel had bemonsterd en gemeld, hij de grond op het perceel had kunnen toepassen, overweegt de Afdeling dat hij daarin niet kan worden gevolgd. Het college heeft voldoende toegelicht dat voor handhavend optreden is gekozen, omdat de kwaliteit van de gestorte grond onbekend was, [appellant] sinds 2019 op de hoogte was van de overtreding en hem de ruimte is geboden de overtreding te beëindigen. Daarbij is in de last als herstelmaatregel opgenomen het verwijderen van de tarragrond, omdat dit volgens het college een voor [appellant] goedkopere oplossing is om de overtreding te beëindigen dan het bemonsteren van de grond, wat door [appellant] ter zitting ook is bevestigd. De omstandigheid dat het perceel er door de aangebrachte tarragrond fraaier uitziet dan zonder die grond, neemt niet weg dat die grond voor de toepassing ervan eerst gemeld en bemonsterd had moeten worden.
    Onder deze omstandigheden heeft het college het algemeen belang bij naleving van het Bbk kunnen laten prevaleren boven het belang van [appellant] bij toepassing van de tarragrond op het perceel. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de gevolgen voor [appellant] van de last onder dwangsom niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    5.       Het beroep is ongegrond.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2022
    374-996