ECLI:NL:RBNNE:2023:2353, Rechtbank Noord-Nederland, 09-06-2023, LEE 23/2092
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-06-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: vovo + bodem: het college heeft terecht een last opgelegd vanwege strijd met het bestemmingsplan. Door onthouden goedkeuring GS in 1999 geldt het oude bestemmingsplan uit 1974. Tuinhuis, botenopslag en hekwerk is in strijd met bestemming natuurschoongebied. Geen concreet zicht op legalisatie omdat college niet wil meewerken.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: LEE 23/2092 en 23/2093
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 juni 2023 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser], uit [woonplaats], eiser
    (gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tynaarlo 
    (gemachtigden: L. Siewes, N.Y.D. Schipper-Simonis en R.I. Waijer).
    
    
      Als derde-partij neemt deel: IVN Eelde-Paterswolde uit Paterswolde (derde-partij).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om schorsing van de werking van de last onder dwangsom tot het verwijderen en verwijderd houden van het tuinhuis, het hekwerk en de vaartuigen van het landdeel van de percelen ten noorden van de [adres] in [plaats]. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, beslist zij ook op het beroep van eiser daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 6 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van het college. Derde-partij heeft zich afgemeld voor de zitting.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    2. De voorzieningenrechter beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de gronden van eiser.
    
    3. De voorzieningenrechter verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit maar laat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    Feiten
    4. Eiser is eigenaar van de percelen die kadastraal bekend staan als [plaats], gelegen ten noorden van de [adres] in [plaats]. De percelen liggen in een gebied dat bekend staat als [naam natuurgebied]. Dit gebied maakt onderdeel uit van het Natuurnetwerk Nederland. 
    
    
      4.1.
      Het college heeft op 28 juli 2022 aan eiser een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van het bestemmingsplan Buitengebied Eelde. De bouwwerken die geplaatst zijn, het recreatief gebruik van het terrein en de opslag van vaartuigen en/of voertuigen is in strijd met de bestemming ‘Natuurschoongebied’ volgens het college. De opgelegde last onder dwangsom luidt als volgt:
      
      
        “U dient de situatie op uw percelen in overeenstemming te brengen met de bepalingen uit het bestemmingsplan. Daarvoor is het noodzakelijk dat u het geplaatste hekwerk verwijdert, evenals het tuinhuisje en de aangebrachte steiger. Ook is het noodzakelijk dat u de vaartuigen en overige goederen die u op deze percelen heeft gestald verwijdert en verwijderd houdt. Wij hebben de uiterste datum hiervoor bepaald op 1 september 2022. (…) Wanneer wij na 1 september 2022 vaststellen dat de overtredingen niet zijn beëindigd verbeurt u een dwangsom van € 800,- per constatering dat de overtreding voortduurt, dit met een maximum van € 16.000,- ”
      
      
    
    
      4.2.
      Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt en in bezwaar aangevoerd dat er concreet zicht op legalisatie is omdat hij al geruime tijd van plan is een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen. 
      
    
    
      4.3.
      Op 25 oktober 2022 heeft een hoorzitting bij de commissie bezwaarschriften (commissie) plaatsgevonden. Ter zitting is door de aanwezigen afgesproken dat de commissie zich tijdelijk terugtrekt, zodat eerst afgewacht kan worden wat de uitkomst is van de aanvraag van de omgevingsvergunning. 
      
    
    
      4.4.
      Eiser heeft op 20 oktober 2022 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor realisatie van de recreatiewoning (strijdig gebruik) en de bouw van de steiger. Deze aanvraag is op 1 december 2022 ingetrokken. Op 15 december 2022 heeft eiser een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het legaliseren van het aanwezige tuinhuis (bouwen en strijdig gebruik), een aanvraag om omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van de gronden voor realisatie van de recreatiewoning én een aanvraag om omgevingsvergunning voor legalisatie van de aanwezige steiger. Daarbij heeft eiser aangegeven dat als de omgevingsvergunning voor strijdig gebruik wordt verleend, hij het tuinhuis zal afbreken. 
      
    
    
      4.5.
      Op 21 december 2022 heeft het college aan de commissie kenbaar gemaakt dat het vergunnen van een extra recreatiewoning planologisch niet haalbaar is. Binnen de bestemming kunnen geen gebouwen ten behoeve van recreatie gerealiseerd worden. Natuur is de hoofdfunctie van het gebied volgens het college. Dit blijkt ook uit het feit dat het college van gedeputeerde staten van Drenthe (GS) bij besluit van 12 oktober 1999 goedkeuring heeft onthouden aan dat deel van het bestemmingsplan Paterswoldsemeer waarin het mogelijk zou worden gemaakt om de bestaande recreatieverblijven te voorzien van een recreatieve bestemming. Het college heeft de commissie verzocht om advies uit te brengen.
      
    
    
      4.6.
      De commissie heeft op 14 februari 2023 een advies over het bezwaarschrift aan het college toegezonden.
      
    
    
      4.7.
      Op 28 maart 2023 heeft eiser een nieuwe geactualiseerde aanvraag om omgevingsvergunning (bouwen) ingediend voor de al gerealiseerde steiger. Op 25 april 2023 heeft het college de omgevingsvergunning voor het legaliseren van de aangelegde steiger verleend. Voor het gedeelte van de percelen dat onder water ligt, geldt het bestemmingsplan Paterswoldsemeer en de steiger is hiermee in overeenstemming.
      
    
    
      4.8.
      Op 26 april 2023 heeft het college het bezwaar tegen de last onder dwangsom ongegrond verklaard, de begunstigingstermijn vastgesteld op 1 juni 2023 en het besluit in die zin gewijzigd dat het niet langer betrekking heeft op de steiger. Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld en eiser heeft aan de voorzieningenrechter verzocht de last onder dwangsom te schorsen, in ieder geval tot zes weken nadat de rechtbank over het (met het onderhavige verzoek connexe) beroep heeft geoordeeld.
      
    
    
      4.9.
      Op 25 mei 2023 heeft het college eiser geïnformeerd over de ter inzage legging van het ontwerpbesluit van de gemeenteraad van 9 mei 2023 tot weigering van de omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van gronden voor realisatie van een recreatiewoning en het ontwerpbesluit tot weigering van de omgevingsvergunning voor het legaliseren van een schuilhut.
      
    
    
      4.10.
      Het college heeft op 31 mei 2023 de begunstigingstermijn tot 12 juni 2023 verlengd.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      5. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het in deze uitspraak alleen gaat over het besluit van 26 april 2023 waarin het college de opgelegde last onder dwangsom met betrekking tot het tuinhuis, het hekwerk en de vaartuigen handhaaft. Het bestreden besluit gaat niet over de recreatiewoning die eiser wil realiseren op de percelen en ook niet over de steiger die is gelegaliseerd. 
      
      6. Eiser voert aan dat de commissie zonder inhoudelijke hoorzitting advies heeft uitgebracht. De hoorzitting die plaatsvond op 25 oktober 2022 ging slechts over het mogelijke concrete zicht op legalisatie en over het feit dat noch de commissie, noch eiser op dat moment beschikte over een complete versie van het bestemmingsplan Buitengebied Eelde (1974). Eiser voert verder aan dat het college in het bestreden besluit voorbij gaat aan het goedkeuringsbesluit voor het bestemmingsplan Paterswoldsemeer (1999) en de gevolgen daarvan voor de percelen van eiser. 
      
    
    
      6.1.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:9 en 7:12 van de Awb. De voorzieningenrechter overweegt daartoe dat  het college na de hoorzitting van 25 oktober 2022 het volledige bestemmingsplan Buitengebied Eelde heeft verstrekt aan de commissie en eiser. Eiser is ook pas na de hoorzitting bekend geraakt met het bestemmingsplan Paterswoldsemeer en het goedkeuringsbesluit van GS met betrekking tot dat bestemmingsplan. Nu dit bestemmingsplan Paterswoldsemeer aanleiding is geweest om de last onder dwangsom aan te passen was dit bestemmingsplan van aanmerkelijk belang voor de te nemen beslissing op bezwaar. Gelet op artikel 7:9 van de Awb had eiser, voordat de beslissing op bezwaar werd genomen, in de gelegenheid moeten worden gesteld kennis te nemen van de nieuwe informatie en daarop desgewenst te reageren. Dit is niet gebeurd. De commissie heeft zonder nader te horen advies uitgebracht. Het college heeft dit advies van de commissie aan de besluitvorming ten grondslag gelegd en is in het bestreden besluit niet ingegaan op de gevolgen van het bestemmingsplan Paterswoldsemeer en het goedkeuringsbesluit voor de percelen van eiser. Het bestreden besluit is daarom onzorgvuldig tot stand gekomen en onvoldoende gemotiveerd. Het beroep is gelet op het voorgaande gegrond. 
      
    
    
      6.2.
      De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om deze gebreken te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat niet kan worden uitgesloten dat deze gebreken voor eiser nadelige gevolgen hebben gehad. De voorzieningenrechter constateert dat eiser inmiddels wel beschikt over alle voor de besluitvorming relevante informatie en eiser in deze procedure voldoende de gelegenheid heeft gehad zich daarover uit te laten. Verder is het college in het verweerschrift en op de zitting wel ingegaan op het bestemmingsplan Paterwoldsemeer en het daarbij behorende goedkeuringsbesluit. De voorzieningenrechter beoordeelt hierna of de besluitvorming ondanks de strijd met artikel 7:9 en 7:12 van de Awb, in stand kan blijven. Indien dat het geval is ligt vernietiging van het bestreden besluit, met instandlating van de rechtsgevolgen, in de rede.
      
      
        7. Eiser voert aan dat GS in de bijlage bij het goedkeuringsbesluit van het bestemmingsplan Paterswoldsemeer voorschriften heeft opgenomen. Die voorschriften bevatten onder meer een bestemmingsomschrijving van de gebieden die in het bestemmingsplan Paterwoldsemeer zijn aangewezen voor ‘Zomerhuizen en stacaravans’ maar waar GS in dat besluit goedkeuring hebben onthouden. Het tuinhuis van eiser past binnen de bestemmingsomschrijving in deze bijlage. Het tuinhuis is een gebouw ten behoeve van recreatief medegebruik waarbij het recreatieve medegebruik ondergeschikt is aan de natuurbestemming. Het hekwerk is op grond van artikel 15, eerste en tweede lid, van het bestemmingsplan Buitengebied Eelde bij recht toegestaan. Het hekwerk is een ander bouwwerk dan een gebouw in de zin van het tweede lid, van artikel 15 dat dient voor met de bestemming Natuurschoon verenigbare doeleinden. Daardoor levert het hekwerk geen strijd met het bestemmingsplan Buitengebied Eelde op. Eiser stelt dat niemand (feitelijk) hinder ondervindt van het tuinhuis en het hekwerk; zij staan niemand in de weg, en hebben ook geen negatieve gevolgen voor de in het gebied aanwezige natuurwaarden (die laag zijn).
      
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat er is gebouwd zonder vergunning op een plek waar het bestemmingsplan geen bebouwing toestaat. Eiser wist dat en is desondanks op eigen risico gaan bouwen op het perceel. Er is geen concreet zicht op legalisatie. Het goedkeuringsbesluit van GS uit 1999 regelt niet dat op het perceel mogelijk toch bebouwing mag worden gerealiseerd. Voor zover destijds goedkeuring is onthouden voor het bewuste plandeel, moet worden aangenomen dat het oorspronkelijke plan nog geldt tezamen met de verbiedende voorschriften door GS (het aanlegvergunningenstelsel). Het college verwijst naar artikel 28, vierde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) in samenhang met artikel 14 van de WRO. Ook GS hebben dat standpunt in een beantwoording van vragen van eiser bevestigd. Het college heeft bij de handhaving de belangen van de verzoeker om handhaving meegewogen en het algemene belang dat is gediend met het behoud van de natuurlijke kenmerken van het gebied. Dat niemand last heeft van de overtredingen maakt nog niet dat handhavend optreden onevenredig is.
      
    
    
      7.2.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat er sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan Paterswoldsemeer in 1999 heeft het college beoogd om aan de percelen van eiser, de bestemming ‘Zomerhuizen en stacaravans’ te geven. GS heeft echter goedkeuring onthouden aan die bestemming en conform artikel 28, vierde lid, van de inmiddels vervallen WRO, een aanlegvergunningstelsel opgenomen om te voorkomen dat het terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van de daaraan nieuw te geven bestemming. Aan de bestemmingsomschrijving die is opgenomen in de bijlage bij het goedkeuringsbesluit kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet de waarde gehecht worden die eiser daaraan hecht. Nu goedkeuring aan de bestemming ‘Zomerhuizen en stacaravans’ is onthouden, herleeft voor dat deel het oude bestemmingsplan. Op de percelen van eiser rust daarom de bestemming ‘Natuurschoongebied’ uit het bestemmingsplan Buitengebied Eelde. Niet ter discussie staat dat recreatief gebruik van de percelen met de bestemming ‘Natuurschoongebied’, niet toegestaan is. Het geplaatste tuinhuis en de opslag van vaartuigen en/of voertuigen zijn dan ook in strijd met de bestemming. De voorzieningenrechter volgt eiser niet in zijn standpunt dat het hekwerk conform artikel 15 van het voorschriften bij het bestemmingsplan Buitengebied Eelde toegestaan is. In artikel 15 is bepaald dat andere bouwwerken dan gebouwen mogen worden opgericht voor zover deze dienen voor doeleinden, die met de bij het plan gegeven bestemming of nadere aanduiding verenigbaar zijn. Ingevolge artikel 20 van de planvoorschriften mogen de gronden met deze bestemming slechts worden gebruikt voor het behoud of herstel van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen natuurwetenschappelijk, bosbouwkundige, landschappelijke of cultuurhistorische waarden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan niet gesteld worden dat het hekwerk met een dergelijk gebruik verenigbaar is. 
      
    
    
      7.3.
       De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Wanneer voor legalisatie een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht nodig is voor het bouwen en het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan, is bij een reguliere procedure voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie voldoende dat een aanvraag is ingediend en het college bereid is om de omgevingsvergunning te verlenen. Wanneer de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, is om concreet zicht op legalisering aan te nemen ten minste vereist dat een ontwerp omgevingsvergunning ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik, waarop het handhavingsverzoek ziet, past.Dat eiser een aanvraag heeft ingediend of gaat indienen voor een aangepast tuinhuis, maakt niet dat er sprake is van (een begin van) concreet zicht op legalisatie, alleen al omdat die aanvraag niet ziet op het al geplaatste tuinhuis waar de last onder dwangsom op ziet. Voor zover eiser aanvragen heeft ingediend voor het tuinhuis en het hekwerk zoals deze gerealiseerd zijn, heeft het college meermaals te kennen gegeven geen medewerking te willen verlenen aan het legaliseren van het strijdige gebruik.
      
    
    
      7.4.
      Voor zover eiser zich beroept op het gelijkheidsbeginsel, slaagt dit beroep niet. Daarbij is van belang dat het college de last onder dwangsom heeft opgelegd naar aanleiding van een verzoek om handhaving. Eiser heeft niet met concrete voorbeelden onderbouwd dat het college in vergelijkbare gevallen bij andere hekwerken niet handhavend heeft opgetreden. Volgens het college zijn voor de recreatiewoningen op de naastgelegen percelen vergunningen verleend dan wel vallen deze recreatiewoningen onder het overgangsrecht. Eiser heeft dit niet betwist en niet aangetoond dat in gelijke gevallen niet handhavend wordt opgetreden. Ook overigens zijn er naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen redenen om van handhaving af te zien. 
      
    
    
      7.5.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat er sprake is van een overtreding en heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de overtreding niet gelegaliseerd kan worden. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    8. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:9 en 7:12 van de Awb. De voorzieningenrechter vernietigt daarom het bestreden besluit. Maar de voorzieningenrechter laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Dit omdat eiser in de gelegenheid is geweest om te reageren op alle relevante informatie en het college in het verweerschrift en op de zitting voldoende gemotiveerd heeft dat er sprake is van een overtreding die niet gelegaliseerd kan worden en er geen redenen zijn om van handhaving af te zien. Dat betekent dat de last onder dwangsom in werking blijft. Omdat het beroep gegrond is en de rechtsgevolgen in stand worden gelaten, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
      8.1.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten.
        Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde een beroepschrift ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend en heeft aan de zitting van de voorzieningenrechter deelgenomen. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-.  De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.511,-. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 2.511,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Zie onder andere Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3637
  
  
     Zie onder andere ABRvS, 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:177 en ABRvS, 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:594