ECLI:NL:RVS:2020:269, Raad van State, 29-01-2020, 201904121/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-01-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2018 heeft de burgemeester van Den Helder de aan [vergunninghouder] verleende exploitatievergunning en drank- en horecavergunning ten behoeve van [café] per direct ingetrokken. De burgemeester heeft de aan [vergunninghouder] verstrekte vergunningen op grond van de Algemene plaatselijke verordening 2012 en de Drank- en Horecawet ingetrokken. De burgemeester heeft de intrekking gebaseerd op drie grondslagen. Ten eerste heeft [vergunninghouder] onjuiste dan wel onvolledige gegevens bij haar aanvraag overgelegd. Ook is gebleken dat [appellant C] in verschillende situaties feitelijk heeft gehandeld als leidinggevende danwel als exploitant van het café. Er is daarom sprake van schijnbeheer. Ten tweede heeft er een geweldsincident in het café plaatsgevonden, waardoor gevaar voor de openbare orde is ontstaan. Ten derde heeft [vergunninghouder] het bij de aanvraag overgelegde veiligheidsplan niet nageleefd, aldus de burgemeester.

201904121/1/A3.
    Datum uitspraak: 29 januari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend te Den Helder,
    [appellant B], wonend te Den Helder,
    [appellant C], wonend te Den Helder,
    [appellante D], gevestigd te Den Helder, (hierna gezamenlijk te noemen: [appellant] en anderen)
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 3 april 2019 in zaken nrs. 18/4864 en 18/5170 in het geding tussen:
    [appellant] en anderen
    en
    de burgemeester van Den Helder.
    Procesverloop
    Zaak nr.18/4864
    Bij besluit van 12 juni 2018 heeft de burgemeester de aan [vergunninghouder] verleende exploitatievergunning en drank- en horecavergunning ten behoeve van [café] per direct ingetrokken.
    Bij besluit van 29 oktober 2018 heeft de burgemeester het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Zaak nr. 18/5170
    Bij besluit van 26 september 2018 heeft de burgemeester het door [vergunninghouder] gemaakte bezwaar tegen het voormelde besluit van 12 juni 2018 ongegrond verklaard.
    In zaken nrs. 18/4864 en 18/5170
    Bij uitspraak van 3 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen tegen het besluit van 29 oktober 2018 ingestelde beroep ongegrond verklaard en het door hen ingestelde beroep tegen het besluit van 26 september 2018 niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 december 2019, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant B] en [appellant C], bijgestaan door mr. D.J. Perquin, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. L. Noordeloos en mr. M. Frederiks, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1. [vergunninghouder] exploiteerde [café], gevestigd aan de [locatie] in Den Helder. Zij beschikte zowel over een exploitatievergunning als een drank- en horecavergunning. Het pand waarin het café was gevestigd, huurde zij van [appellante D], die eigenaar is van het pand. Blijkens het uittreksel van de Kamer van Koophandel was ten tijde van de bestreden besluiten van 26 september 2018 en 29 oktober 2018 [belanghebbende] de enige aandeelhouder van [appellante D] en was [appellant A] de enige bestuurder.
    Besluitvorming burgemeester
    2. De burgemeester heeft de aan [vergunninghouder] verstrekte vergunningen op grond van artikel 2:28, vijfde lid, aanhef en onder a, f en I, van de Algemene plaatselijke verordening 2012 van de gemeente Den Helder onderscheidenlijk artikel 31, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Drank- en Horecawet ingetrokken. De burgemeester heeft de intrekking gebaseerd op drie grondslagen. Ten eerste heeft [vergunninghouder] onjuiste dan wel onvolledige gegevens bij haar aanvraag overgelegd. Volgens de burgemeester is uit onderzoek naar voren gekomen dat [vergunninghouder] niet in overeenstemming met de aanvraag als exploitant van het café optrad. Ook is gebleken dat [appellant C] in verschillende situaties feitelijk heeft gehandeld als leidinggevende danwel als exploitant van het café. Er is daarom sprake van schijnbeheer. Ten tweede heeft er een geweldsincident in het café plaatsgevonden, waardoor gevaar voor de openbare orde is ontstaan. Ten derde heeft [vergunninghouder] het bij de aanvraag overgelegde veiligheidsplan niet nageleefd, aldus de burgemeester.
    3. De burgemeester heeft het bezwaar van [appellant] en anderen tegen de intrekking van de vergunningen, onder verwijzing naar het advies van de Commissie Bezwaarschriften Algemene Kamer, niet-ontvankelijk verklaard. Volgens het advies hebben zij slechts een afgeleid belang bij de intrekking van de vergunningen van [vergunninghouder]. De betrokken belangen van [appellant] en anderen vloeien voort uit de met [vergunninghouder] bestaande contractuele relatie en/of de eigendomsverhouding tot het pand waarin het café is gevestigd. Zij worden voorts niet geschaad in een aan een fundamenteel recht ontleend belang. De enkele, niet nader onderbouwde stelling dat zij het pand in de toekomst moeilijker kunnen verhuren is daartoe onvoldoende. Zij kunnen dan ook niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) worden aangemerkt. Voorts is volgens het advies geen sprake van een bestuurlijk rechtsoordeel waartegen kan worden opgekomen. Dat in het besluit staat vermeld dat [appellant C] niet van onbesproken levensgedrag is, is daartoe onvoldoende, aangezien dit voortvloeit uit de intrekking van de exploitatievergunning die voorheen aan [appellant C] was verstrekt en die inmiddels onherroepelijk is geworden.
    De aangevallen uitspraak
    4. De rechtbank is de burgemeester in zijn standpunt gevolgd dat [appellant] en anderen niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kunnen worden aangemerkt. Zij heeft daarom het door [appellant] en anderen ingestelde beroep tegen het besluit van 29 oktober 2018 ongegrond verklaard en het door hen ingestelde beroep tegen het besluit van 26 september 2018 niet-ontvankelijk verklaard.
    Hoger beroep
    5. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte de burgemeester in zijn standpunt is gevolgd dat zij niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kunnen worden aangemerkt. Zij voeren hiertoe aan dat zij een eigen belang hebben om op te komen tegen het intrekkingsbesluit. Meer specifiek lijden volgens hen [appellant A] en [appellante D] schade als gevolg van het intrekkingsbesluit, nu in dat besluit onjuiste informatie over hen staat vermeld, in het bijzonder als het gaat om de motivering waarom volgens de burgemeester sprake is van schijnbeheer. Zij stellen hierdoor in hun goede naam te worden aangetast en reputatieschade te lijden waardoor zij het pand dat zij in eigendom hebben moeilijker kunnen verhuren. [appellant B] en [appellant C] hebben er belang bij om op te komen tegen de intrekking van de drank- en horecavergunning, omdat in het besluit ten onrechte een aantal verwijten jegens hen worden gemaakt over het leiding geven in het café. In het bijzonder gaat het [appellant C] erom dat in het besluit is vermeld dat hij niet van onbesproken levensgedrag is. Ter zitting van de Afdeling heeft de gemachtigde van [appellant] en anderen erop gewezen dat de rechtbank Rotterdam in haar uitspraak van 21 november 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:9125, iemand wel belanghebbende heeft geacht bij een intrekkingsbesluit, omdat de intrekking was gebaseerd op slecht levensgedrag van die persoon.
    5.1. Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    5.2. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een persoon een voldoende objectief, actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. De Afdeling bespreekt hierna per appellant of deze door de burgemeester als belanghebbende bij het intrekkingsbesluit had moeten worden aangemerkt.
    - belanghebbendheid [appellante D] -
    5.3. [appellante D] is eigenaar en verhuurder van het pand waarin [vergunninghouder] het café exploiteerde. Het is de vennootschap die een huurovereenkomst met [vergunninghouder] heeft gesloten terzake van de exploitatie van het café. Het besluit tot intrekking van de vergunningen kan gevolgen hebben voor [appellante D], maar voor haar brengt dat besluit slechts gevolgen mee via de privaatrechtelijke verhouding tussen haar en [vergunninghouder], te weten via de huurovereenkomst. Het intrekkingsbesluit heeft niet rechtsreeks tot gevolg dat [appellante D] het pand niet langer kan verhuren aan [vergunninghouder]. In zoverre is geen sprake van een rechtstreeks bij het intrekkingsbesluit betrokken belang. Hierbij is van belang dat het intrekkingsbesluit ziet op de intrekking van de persoonsgebonden exploitatie- en drank- en horecavergunningen van [vergunninghouder].
    Het belang van [appellante D] is voorts niet tegengesteld aan het belang van [vergunninghouder] en ook is haar belang niet anders van aard. Verder is niet gebleken dat [appellante D] als gevolg van het intrekkingsbesluit in een zakelijk of een fundamenteel recht wordt geraakt. Aantasting of belemmering van het gebruik van eigendom van het pand waarin het café is gevestigd doet zich niet voor aangezien het intrekkingsbesluit dergelijke beperkingen niet oplegt. De stelling van [appellante D] dat zij door het intrekkingsbesluit in haar goede naam wordt aangetast en dat zij reputatieschade lijdt mist feitelijke grondslag aangezien het intrekkingsbesluit niet is gebaseerd op vermeende verwijten jegens haar, maar op, onder meer, de omstandigheid dat [vergunninghouder] onjuiste dan wel onvolledige gegevens bij haar aanvraag heeft overgelegd. Ook in dit opzicht is het belang van [appellante D], naar het oordeel van de Afdeling, niet bij het intrekkingsbesluit betrokken.
    Gelet op het vorenstaande is [appellante D] niet aan te merken als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb. De burgemeester heeft het bezwaar, voor zover gemaakt door [appellante D], daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog faalt.
    - belanghebbendheid [appellant A] -
    5.4. [appellant A] was ten tijde van de bestreden besluiten de bestuurder van [appellante D] Zijn relatie tot het intrekkingsbesluit loopt indirect via de contractuele relatie die tussen [appellante D] en [vergunninghouder] bestaat. Hij staat dan ook in een nog verder verwijderd verband tot het intrekkingsbesluit dan [appellante D] In zoverre is geen sprake van een rechtstreeks bij het intrekkingsbesluit betrokken belang.
    Verder is niet gesteld dat [appellant A] als gevolg van het intrekkingsbesluit in een zakelijk of een fundamenteel recht wordt geraakt. De stelling van [appellant A] dat hij door het intrekkingsbesluit in zijn goede naam wordt aangetast en dat hij reputatieschade lijdt mist feitelijke grondslag aangezien het intrekkingsbesluit niet is gebaseerd op vermeende verwijten jegens hem, maar, zoals hiervoor is overwogen, op, onder meer, de omstandigheid dat [vergunninghouder] onjuiste dan wel onvolledige gegevens bij haar aanvraag heeft overgelegd. Ook in dit opzicht is het belang van [appellant A], naar het oordeel van de Afdeling, niet bij het intrekkingsbesluit betrokken.
    Gelet op het vorenstaande is [appellant A] niet aan te merken als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb. De burgemeester heeft het bezwaar, voor zover gemaakt door [appellant A], daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog faalt.
    - belanghebbendheid [appellant B] -
    5.5. [appellant B] was ten tijde van de bestreden besluiten bestuurder noch aandeelhouder van [appellante D]. [appellant B] was in de periode dat [appellante D] nog zelf over een exploitatievergunning en een drank- en horecavergunning beschikte leidinggevende van het café. Deze vergunningen zijn bij besluit van 19 februari 2016 ingetrokken en vervolgens heeft [vergunninghouder] een exploitatie- en drank- en horecavergunning van de burgemeester verkregen. Gelet op deze feiten is geen sprake van een rechtstreeks bij het intrekkingsbesluit betrokken belang.
    De stelling van [appellant B] dat hij door het intrekkingsbesluit in zijn goede naam wordt aangetast en dat hij reputatieschade lijdt mist feitelijke grondslag aangezien het intrekkingsbesluit niet is gebaseerd op vermeende verwijten jegens hem, maar, zoals hiervoor is overwogen, op, onder meer, de omstandigheid dat [vergunninghouder] onjuiste dan wel onvolledige gegevens bij haar aanvraag heeft overgelegd. Ook in dit opzicht is het belang van [appellant B], naar het oordeel van de Afdeling, niet bij het intrekkingsbesluit betrokken.
    Gelet op het vorenstaande is [appellant B] niet aan te merken als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb. De ter zitting van de Afdeling ingenomen stelling dat de rechtbank hem in een andere zaak wel als belanghebbende heeft aangemerkt, laat onverlet dat in iedere zaak afzonderlijk moet worden beoordeeld of iemand belanghebbende is. De burgemeester heeft het bezwaar, voor zover gemaakt door [appellant B], terecht niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog faalt.
    - belanghebbendheid [appellant C] -
    5.6. [appellant C] was ten tijde van de bestreden besluiten bestuurder noch aandeelhouder van [appellante D]. Hij was, net als [appellant B], in de periode dat [appellante D] nog zelf over een exploitatievergunning en een drank- en horecavergunning beschikte leidinggevende van het café. Deze vergunningen zijn ingetrokken waarop [vergunninghouder] een exploitatie- en drank- en horecavergunning van de burgemeester heeft verkregen. Gelet op deze feiten is geen sprake van een rechtstreeks bij het intrekkingsbesluit betrokken belang.
    [appellant C] wordt in het intrekkingsbesluit genoemd als zijnde de persoon die feitelijk als leidinggevende optrad in het door [vergunninghouder] geëxploiteerde café. Ook wordt vermeld dat [appellant C] niet op de vergunning mag staan omdat hij niet van onbesproken levensgedrag is. Zoals hiervoor is overwogen, is de intrekking van de vergunningen van [vergunninghouder] onder meer gebaseerd op het feit dat [vergunninghouder] onvolledige dan wel onjuiste informatie bij haar aanvraag heeft overgelegd. Ter onderbouwing dat dat het geval is, heeft de burgemeester het standpunt ingenomen dat sprake is van schijnbeheer door [vergunninghouder]. Slechts in dat kader is [appellant C] genoemd als degene die feitelijk leiding zou hebben gegeven in het café. Ten overvloede is in het intrekkingsbesluit vermeld dat [appellant C] niet op de vergunningen vermeld mag staan omdat hij niet van onbesproken levensgedrag is. Het intrekkingsbesluit is dus niet gebaseerd op gedragingen van [appellant C], maar op gedragingen dan wel nalaten van [vergunninghouder]. De vergelijking met de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 november 2019, daargelaten de juistheid van het oordeel van de rechtbank, gaat niet op, omdat in die zaak het besluit wel direct gebaseerd was op slecht levensgedrag van de betrokken persoon.
    De Afdeling is van oordeel dat voormelde feiten en omstandigheden geen rechtstreeks betrokken belang bij het intrekkingsbesluit opleveren. Gelet op het vorenstaande is [appellant C] niet aan te merken als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb. De burgemeester heeft het bezwaar, voor zover gemaakt door [appellant C], terecht niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog faalt.
    6. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de besluitvorming in strijd met de Awb is verlopen. Zij voeren hiertoe aan dat artikel 7:6, eerste lid, van de Awb voorschrijft dat belanghebbenden in elkaars aanwezigheid worden gehoord. Dat is niet gebeurd, omdat er in de bezwaarfase twee hoorzittingen zijn gehouden, waarbij [vergunninghouder] en [appellant] en anderen afzonderlijk zijn gehoord. De burgemeester heeft op basis van twee afwijkende adviezen twee verschillende besluiten op bezwaar genomen. Hierdoor heeft er geen integrale heroverweging plaatsgevonden, aldus [appellant] en anderen.
    6.1. Ingevolge artikel 7:6, eerste lid, van de Awb, worden belanghebbenden in elkaars aanwezigheid gehoord. Nu is geoordeeld dat [appellant] en anderen niet als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb zijn aan te merken, bestond er geen aanleiding om [vergunninghouder] en [appellant] en anderen in elkaars aanwezigheid te horen. Aangezien door [vergunninghouder] en [appellant] en anderen verschillende bezwaren zijn ingediend, zijn er twee verschillende besluiten op bezwaar genomen. Dat betekent echter niet dat er geen integrale heroverweging heeft plaatsgevonden.
    Het betoog faalt.
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Sevenster w.g. Soffner
    voorzitter griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2020
    818.