ECLI:NL:RVS:2015:115, Raad van State, 21-01-2015, 201403529/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 januari 2014, kenmerk 2013-013124, heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Goorseweg e.o." vastgesteld.

201403529/1/R2.
    Datum uitspraak: 21 januari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Lochem,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Lochem,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 januari 2014, kenmerk 2013-013124, heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Goorseweg e.o." vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. H.P.J.G. Berkers, en de raad, vertegenwoordigd door ing. J.A.J. Hoefnagels, werkzaam bij de gemeente, en mr. H. van Veldhuisen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    3. Het plan voorziet onder meer in de inrichting van een nieuw bedrijventerrein in het deelgebied Stijgoord te Lochem en maakt dit bedrijventerrein onderdeel van een bestaand gezoneerd industrieterrein.
    
    4. [appellant] richt zich tegen het plandeel met de bestemming "Gemengd", voor zover daarmee is uitgesloten dat het pand op het perceel [locatie], dat in het deelgebied Stijgoord staat, bewoond mag worden. Volgens [appellant] heeft de raad gehandeld in strijd met het provinciaal beleid ten aanzien van werklandschappen door bewoning niet toe te staan. Voorts betoogt [appellant] dat de raad zich op grond van verouderde beleidsprognoses uit 2007 op het standpunt heeft gesteld dat het bedrijventerrein in een behoefte voorziet. Volgens [appellant] loopt de raad met het plan bovendien vooruit op besluitvorming over het tracé voor de noordoostelijke rondweg om Lochem. [appellant] wijst er verder op dat het pand op het perceel [locatie] al jaren als burgerwoning wordt gebruikt en derhalve als zodanig bestemd had moeten worden. Voorts betoogt hij dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat aan het pand geen woonbestemming kan worden toegekend omdat het deelgebied Stijgoord bij het bestaande gezoneerd industrieterrein moet worden betrokken. In dat verband voert hij aan dat in het deelgebied geen grote lawaaimakers zijn voorzien en dat de raad niet de intentie heeft om de vestiging van bedrijven van categorie 3.1 daadwerkelijk toe te staan. Onder die omstandigheden is het toekennen van een woonbestemming aan het pand wel degelijk planologisch aanvaardbaar, aldus [appellant].
    
    4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het gebruik van het pand als woning in strijd was met het voorheen geldende plan en dat [appellant] hiervan op de hoogte was. Het toekennen van een woonbestemming aan het pand in het deelgebied Stijgoord acht de raad in strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat het aldaar beoogde bedrijventerrein grenst aan een vigerend geluidsgezoneerd industrieterrein en daarvan deel uit gaat maken. Hierdoor kan ter plaatse van het pand geen goed woon- en leefklimaat worden gegarandeerd, aldus de raad.
    
    4.2. Ingevolge artikel 1 van de Wet geluidshinder (hierna: Wgh) wordt onder industrieterrein verstaan: terrein waaraan in hoofdzaak een bestemming is gegeven voor de vestiging van inrichtingen en waarvan de bestemming voor het gehele terrein of een gedeelte daarvan de mogelijkheid insluit van vestiging van inrichtingen, behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorie van inrichtingen, die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken.
    
    Ingevolge artikel 40 van de Wgh wordt, indien bij de vaststelling van een bestemmingsplan aan gronden een zodanige bestemming wordt gegeven dat daardoor een industrieterrein ontstaat, daarbij tevens een rond het betrokken terrein gelegen zone vastgesteld, waarbuiten de geluidsbelasting vanwege dat terrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan.
    
    Ingevolge artikel 41, eerste lid, van de Wgh kan een krachtens artikel 40 vastgestelde zone uitsluitend worden gewijzigd of opgeheven bij vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan, met dien verstande dat opheffing alleen kan plaatsvinden wanneer de bestemming van het betrokken terrein zodanig is gewijzigd dat het geen industrieterrein meer is.
    
    4.3. In de verbeelding is weergegeven dat aan het perceel [locatie] de bestemming "Gemengd" is toegekend. Voorts blijkt uit de gebiedsaanduiding "geluidzone - industrie" dat de gronden met de bestemming "Gemengd" deel uitmaken van een gezoneerd industrieterrein.
    
    Ingevolge artikel 5, lid 5.1, van de planregels zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. bedrijven in de categorieën 2 t/m 3.1 van de bij deze regels behorende "Staat van bedrijfsactiviteiten - Stijgoord";
    
    b. cultuur en ontspanning, zoals genoemd in de categorieën 1 tot en met 3.1 van de bij deze regels behorende "Staat van bedrijfsactiviteiten - Stijgoord";
    
    c. dienstverlening;
    
    d. kantoren, eventueel met baliefunctie;
    
    e. horeca van categorie 1 van de bij deze regels behorende "Staat van horeca-activiteiten";
    
    f. maatschappelijke voorzieningen;
    
    g. sauna en wellness;
    
    h. met de daarbij horende wegen, paden, verblijfsgebieden, groenvoorzieningen, parkeervoorzieningen en water.
    
    Ingevolge lid 5.3.4, voor zover hier van belang, wordt het gebruik van gronden en bebouwing ten dienste van wonen in ieder geval gerekend tot gebruik strijdig met deze bestemming.
    
    Ingevolge artikel 24, lid 24.2, onder a, mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is worden voortgezet.
    
    Ingevolge lid 24.2, onder d, is het bepaalde onder a niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    4.4. In het voorheen geldende bestemmingsplan "Bebouwingsvoorschriften der gemeente Lochem", vastgesteld door de raad op 21 december 1959, goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Gelderland op 18 januari 1961, was aan het perceel [locatie] de bestemming "Wasserijbedrijf" toegekend. Ingevolge artikel 15 van de bijbehorende voorschriften, voor zover hier van belang, mochten op gronden met deze bestemming uitsluitend bedrijfsgebouwen ten dienste van het wasserijbedrijf (wasserij, strijkerij, stomerij en kledingververij) worden gebouwd.
    
    4.5. Tussen partijen is niet in geschil dat het deelterrein Stijgoord ingevolge het provinciale beleid is aangewezen als werklandschap. In de provinciale structuurvisie "Bedrijventerreinen en werklocaties", vastgesteld door provinciale staten van Gelderland op 30 juni 2010, staat over werklandschappen onder meer dat dit gebieden zijn waar bedrijfsfuncties met andere functies zijn gemengd, waarbij lichte bedrijvigheid kan samengaan met wonen en recreëren. Uit de structuurvisie volgt, anders dan [appellant] betoogt, niet dat binnen een werklandschap de functie wonen moet zijn toegestaan. Reeds hierom ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het plan in strijd met provinciaal beleid is vastgesteld.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    4.6. De Afdeling stelt vast dat het betoog van [appellant], dat de raad van verouderde beleidsprognoses uit 2007 is uitgegaan, feitelijke grondslag mist. Uit de stukken blijkt en ter zitting is bevestigd dat de raad zich heeft gebaseerd op een in zijn opdracht opgestelde notitie van Stec Groep van maart 2010, waarin is geconcludeerd dat de in het plan beoogde ontwikkelingen in een marktbehoefte voorzien.
    
    Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat de raad de besluitvorming over het tracé voor de noordoostelijke rondweg om Lochem doorkruist, overweegt de Afdeling als volgt. In de nota van zienswijzen heeft de raad uiteengezet dat uitgangspunt bij de vaststelling van het plan is geweest dat het realiseren van de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt geen onomkeerbare gevolgen met zich brengt ten aanzien van de besluitvorming over het tracé. Daarbij heeft de raad toegelicht dat het plan ruimte laat voor zowel voor de ‘Noordelijke Rondwegvariant’ als voor de ‘Nulplusvariant’. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat niet aan dit uitgangspunt is voldaan. Overigens heeft de raad ter zitting medegedeeld dat ten aanzien van het tracé een inhoudelijk besluit is genomen en gepubliceerd, waarbij is gekozen voor de ‘Noordelijke rondweg’. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit besluit gevolgen heeft voor de uitvoerbaarheid van het plan.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    4.7. Onder het voorliggende plan is het bestaande gebruik van het pand op het perceel [locatie] als woning niet toegestaan. Voorts staat vast dat bewoning van het pand nadat het ter plaatse aanwezige wasserijbedrijf was beëindigd onder het voorheen geldende plan evenmin was toegestaan. Niet in geschil is dat deze bewoning daarmee niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht van het voorliggende plan valt.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat zich in dit geval omstandigheden voordoen waaruit voortvloeit dat met betrekking tot het - met het voorheen geldende plan strijdige - gebruik van het pand als burgerwoning, gevestigde rechten of belangen zijn ontstaan die ten onrechte niet bij de vaststelling van het plan zijn betrokken. De raad heeft bij de vaststelling van het plan in redelijkheid geen doorslaggevende betekenis hoeven toekennen aan het feit dat [appellant] de woning reeds meerdere jaren bewoont. Daartoe is van belang dat de raad voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant] al geruime tijd op de hoogte is van het voornemen van de gemeente om het deelgebied Stijgoord in te richten voor bedrijvigheid.
    
    Ook in zoverre faalt het betoog.
    
    4.8. Voor zover [appellant] betoogt dat geen aanleiding bestaat om de gronden met de bestemming "Gemengd" in het deelgebied Stijgoord onderdeel van een gezoneerd industrieterrein te maken, overweegt de Afdeling als volgt. Ingevolge de planregels zijn ter plaatse van de bestemming "Gemengd" diverse soorten inrichtingen toegestaan, waaronder bedrijven in de categorieën 2 tot en met 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. In de plantoelichting staat dat de raad met het plan het beoogde bedrijventerrein in het deelgebied Stijgoord bij het bestaande gezoneerd industrieterrein betrekt, teneinde omwonenden beter tegen de totale geluidsbelasting van het bestaande en het nieuwe terrein te beschermen. Indien het gebied buiten het gezoneerd industrieterrein zou worden gehouden, zouden omwonenden zowel geluidbelasting ondervinden van het gezoneerd industrieterrein als van de bedrijven in het deelgebied Stijgoord afzonderlijk. Dit zou in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening, aldus de raad. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op vorenstaand standpunt heeft mogen stellen. Voor zover [appellant] betoogt dat in het deelgebied Stijgoord geen functies komen waartegen de woonomgeving behoeft te worden beschermd, leidt dit niet tot een ander oordeel, nu ingevolge de planregels bedrijven van maximaal milieucategorie 3.1 zijn toegestaan. Voorts treft het betoog van [appellant], dat het deelgebied Stijgoord niet bij het gezoneerd industrieterrein mocht worden betrokken omdat in het deelgebied geen grote lawaaimakers zijn toegestaan, geen doel, nu ingevolge de definitie van industrieterreinen in artikel 1 van de Wgh ook gronden waarop geen grote lawaaimakers zijn toegestaan onderdeel kunnen uitmaken van een gezoneerd industrieterrein. In dat verband acht de Afdeling van belang dat de raad beleidsvrijheid toekomt bij de begrenzing van gezoneerde industrieterreinen. De stelling van [appellant] dat sommige functies die ingevolge de planregels ter plaatse van de gronden zijn toegestaan ook in de bebouwde kom voorkomen, leidt niet tot een ander oordeel.
    
    Het betoog faalt.
    
    4.9. Het standpunt van de raad, dat een burgerwoning op een gezoneerd industrieterrein niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is, acht de Afdeling voorts niet onredelijk. In dat verband is van belang dat de raad heeft toegelicht dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van het pand niet kan worden gegarandeerd, omdat ten aanzien van woningen die op een gezoneerd industrieterrein staan de geluidsnormen uit de Wgh niet van toepassing zijn. [appellant] heeft dit standpunt van de raad niet inhoudelijk betwist.
    
    Voor zover [appellant] betoogt dat aan gronden grenzend aan het bestaande industrieterrein wel een woonbestemming is toegekend, overweegt de Afdeling dat de betreffende gronden buiten het industrieterrein en in de geluidzone zijn gelegen. Hierdoor heeft de raad op grond van de Wgh ten aanzien van de woningen op deze gronden wel de mogelijkheid om maatregelen te treffen teneinde het woon- en leefklimaat ter plaatse te garanderen.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt voorts dat in de natuurtoets slechts de effecten van bedrijven van maximaal categorie 2 zijn onderzocht, en niet de effecten van bedrijven van categorie 3.1, die op de gronden met de bestemming "Gemengd" zijn toegestaan, zodat aan het besluit onjuiste gegevens ten grondslag zijn gelegd.
    
    5.1. Het betoog van [appellant] strekt tot vernietiging van het bestreden besluit op de grond dat het onderzoek naar de uitvoerbaarheid van het plan, gelet op de normen uit de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw), niet zorgvuldig is. De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling geldt dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. De raad heeft het onderzoek "Natuurtoets Stijgoord" van Zoon - buro voor ecologie – van 11 maart 2010 (hierna: de natuurtoets) aan het plan ten grondslag gelegd. Uit dit onderzoek blijkt dat het plangebied van belang is als brongebied/stapsteen voor flora en fauna in de ecologische verbinding langs de Berkel. Voorts is vermeld dat het plangebied van belang is voor soorten van kleinschalig landschap en rivierdalen. Er zijn voortplantingswateren voor libellen en het gebied is belangrijk voor amfibieën vanwege het voorkomen van voortplantingswater en landbiotoop. Het oude zwembad in het plangebied is een zeer belangrijk potentieel basisbiotoop voor de Boomkikker. Verder heeft het gebied volgens de natuurtoets verblijfplaats en voedselgebieden naast elkaar voor vleermuizen, vogels en kleine roofdieren. In de natuurtoets wordt geconcludeerd dat het plan de belangrijke natuurwaarden in het gebied ontziet en de ecologische verbinding Berkel op sterkte houdt. De raad heeft ter zitting erkend dat na de totstandkoming van de natuurtoets, de ter plaatse van de plandelen met de bestemming "Gemengd" toegestane categorie bedrijvigheid is verzwaard. Volgens de raad heeft dit evenwel geen invloed op de conclusies en gevolgtrekkingen van het ecologisch onderzoek zoals neergelegd in de natuurtoets. De raad heeft dit standpunt niet onderbouwd. Gelet hierop bestaat aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de effecten van het plan voor de in het plangebied voorkomende flora- en faunasoorten en zich, gelet op het voorgaande, niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de Ffw op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. De raad heeft het besluit dan ook in zoverre genomen in strijd met de bij het voorbereiden van het besluit te betrachten zorgvuldigheid.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de vaststelling van de plandelen met de bestemming "Gemengd", is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het beroep is in zoverre gegrond. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen de hierna te noemen termijn alsnog aanvullend onderzoek te doen of de Ffw in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan en te bezien of het bestreden besluit in het licht van de uitkomsten van dat onderzoek in stand kan blijven. De raad dient de Afdeling en [appellant] de uitkomst van deze opdracht mede te delen en een eventuele wijziging van het besluit op wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. In dit geval acht de Afdeling het niet nodig om bij de voorbereiding van het nieuwe besluit de procedure van afdeling 3.4 van de Awb opnieuw te doorlopen.
    
    7. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt de raad van de gemeente Lochem op om binnen zestien weken na de verzending van deze uitspraak:
    
    - met inachtneming van overweging 5.1 het daar omschreven gebrek in het besluit van 20 januari 2014, kenmerk 2013-013124, te herstellen, en;
    
    - de Afdeling en [appellant A] en [appellant B] de uitkomst mede te delen en een eventuele wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.A.A. Mondt-Schouten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
    
    w.g. Mondt-Schouten w.g. Van Soest-Ahlers
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2015
    
    343-820.