ECLI:NL:RVS:2023:1932, Raad van State, 17-05-2023, 202006599/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 september 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "De [locatie 1]" vastgesteld. Bij tussenuitspraak van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1155, heeft de Afdeling de raad van de gemeente Wijchen opgedragen om binnen 24 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 24 september 2020 te herstellen. Het plan voorziet in de mogelijkheid om nieuwe vrijstaande woningen te realiseren op het perceel [locatie 1]. Ook voorziet het plan in de mogelijkheid om de tuin van de reeds bestaande woning op het perceel [locatie 2] te verruimen. De planlocatie is een voormalige intensieve veehouderij, te weten een konijnenfokkerij. Talis is eigenaar van het perceel [locatie 1] en is van plan de woningen te realiseren. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 3], welk perceel grenst aan de planlocatie.

202006599/2/R4.
    Datum uitspraak: 17 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Leur, gemeente Wijchen,
    en
    de raad van de gemeente Wijchen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 september 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "De [locatie 1]" vastgesteld.
    Bij tussenuitspraak van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1155, (hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 24 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 24 september 2020 te herstellen. De tussenuitspraak is aangehecht.
    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad een nadere motivering voor het bestreden besluit gegeven.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellant] een zienswijze naar voren gebracht.
    Talis Woondiensten (hierna: Talis) heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een nadere zitting behandeld op 5 januari 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. C. van Deutekom, advocaat te Arnhem, en de raad, vertegenwoordigd door L.E.A. Houben en mr. J.W. Meelkop, zijn verschenen. Verder is ter zitting Talis, vertegenwoordigd door mr. S.A.R. Lely en [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan voorziet in de mogelijkheid om nieuwe vrijstaande woningen te realiseren op het perceel [locatie 1]. Ook voorziet het plan in de mogelijkheid om de tuin van de reeds bestaande woning op het perceel [locatie 2] te verruimen. De planlocatie is een voormalige intensieve veehouderij, te weten een konijnenfokkerij. Talis is eigenaar van het perceel [locatie 1] en is van plan de woningen te realiseren. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 3], welk perceel grenst aan de planlocatie.
    Tussenuitspraak
    2.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat op grond van de beleidsnota "wonen en werken in het buitengebied" van de gemeente Beuningen, Druten, West Maas en Waal en Wijchen, van februari 2005 (hierna: de beleidsnota) en de Regionale beleidsinvulling Stadsregio Arnhem Nijmegen "Notitie functieverandering in het buitengebied" van de KAN-raad van 18 oktober 2007 (hierna: de regionale beleidsinvulling) het realiseren van maximaal twee vrijstaande woningen is toegestaan, ongeacht hoeveel m2 voormalige bedrijfsbebouwing is gesloopt. Het plan voorziet in het kader van dat functieveranderingsbeleid echter in meer dan twee vrijstaande woningen. Daarover heeft de Afdeling overwogen dat uit de onderbouwing van het plan en wat overigens in de procedure is aangevoerd, niet valt af te leiden of dat beleid volgens de raad niet meer van toepassing is (en waar dat dan uit blijkt) of dat de raad van dit beleid heeft willen afwijken en waarom. Dat betekent dat het besluit in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet op een deugdelijke motivering berust. Daarnaast heeft de Afdeling in de tussenuitspraak overwogen dat de raad in de plantoelichting, dan wel in andere stukken, niet expliciet is ingegaan op de Woonagenda Subregio Nijmegen en omstreken 2017-2027 (hierna: de regionale woonagenda). Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat de raad niet aan alle vereisten aan de onderbouwing van nieuwe woningbouwplannen uit de regionale woonagenda heeft voldaan. Evenmin is gebleken dat is voldaan aan de vereisten waaronder op grond van de Omgevingsverordening Gelderland nieuwe woningen alsnog mogelijk zijn, ook al past het plan niet binnen de vigerende regionale woonagenda. Dat betekent dat het besluit ook in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet op een deugdelijke motivering berust. De Afdeling heeft de raad in de tussenuitspraak opgedragen de hiervoor beschreven gebreken te herstellen. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat de raad dit kan doen door alsnog te motiveren op grond waarvan de realisatie van het in het plan voorziene aantal nieuwe woningen mogelijk is, ondanks het maximaal aantal nieuwe woningen dat op grond van de beleidsnota en de regionale beleidsinvulling is toegestaan. De raad kan ook een nieuw of gewijzigd besluit nemen. Ook moet de raad alsnog motiveren dat is voldaan aan de vereisten van de regionale woonagenda, of dat is voldaan aan de vereisten van de Omgevingsverordening Gelderland waaronder nieuwe woningen alsnog mogelijk zijn ook al past het plan niet binnen de vigerende regionale woonagenda, dan wel een nieuw of gewijzigd besluit nemen.
    Uitvoering opdracht tussenuitspraak: functieveranderingsbeleid
    3.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad nader gemotiveerd dat op grond van artikel 4:84 van de Awb wordt afgeweken van het functieveranderingsbeleid zoals neergelegd in de beleidsnota en de regionale beleidsinvulling. De afwijking bestaat eruit dat in het kader van functieverandering drie nieuwe vrijstaande woningen kunnen worden gerealiseerd in plaats van het maximum van twee nieuwe vrijstaande woningen dat in het functieveranderingsbeleid is bepaald. Daartoe heeft de raad gemotiveerd dat het realiseren van één extra woning slechts geringe ruimtelijke gevolgen heeft en goed inpasbaar is, gelet op de grootte van het plangebied en de totale oppervlakte van de gesloopte agrarische bedrijfsbebouwing. De woningen worden gerealiseerd op het perceel van de voormalige konijnenfokkerij en het realiseren van één extra woning daarbinnen heeft nagenoeg geen negatieve gevolgen voor de omgeving. Daarnaast ligt het plangebied in de kernrandzone. Het plangebied ligt namelijk binnen de fysieke barrière van de A326 en verschilt daarmee van het buitengebied aan de noordzijde van die weg en van het overige buitengebied in de omgeving. In de kernrandzone waarin het plangebied is gelegen is al sprake van een enigszins hogere bebouwingsdichtheid en een gemiddeld kleinere kavelmaat dan in het verdere buitengebied. Daarnaast wijst de raad op de voorgeschiedenis met initiatiefnemer Talis. Daarbij is van belang dat de voormalige konijnenfokkerij, die overlast gaf voor de omgeving, kon worden verwijderd doordat Talis daartoe het perceel heeft aangeschaft afgaande op de medewerking van de gemeente voor het realiseren van vijftig wooneenheden. Toen dat plan voor vijftig wooneenheden niet door bleek te kunnen gaan moest voor dit perceel een andere voor Talis uitvoerbare bestemming worden gevonden. Volgens de raad is het plan zonder de toevoeging van een extra woning voor Talis niet uitvoerbaar.
    3.1.    [appellant] betoogt dat de door de raad aangevoerde omstandigheden moeten worden geacht al in het toepasselijke functieveranderingsbeleid te zijn verdisconteerd. Daarom heeft de raad die omstandigheden niet ten grondslag kunnen leggen aan de afwijking van het functieveranderingsbeleid krachtens artikel 4:84 van de Awb. Verder betoogt [appellant] dat de raad weliswaar motiveert waarom ruimtelijk gewenst is dat wordt voorzien in één woning meer dan volgens het functieveranderingsbeleid is toegestaan, maar dat de raad daarbij niet motiveert waarom in dit specifieke geval het handelen overeenkomstig de beleidsregel wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zou zijn, zoals bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. Verder gaat het volgens [appellant] om een financiële kwestie, waarbij de raad zich tegenover Talis verplicht voelt het beleid soepel te interpreteren om zo een financiële tegenvaller van Talis te verzachten. Dat is volgens [appellant] geen gegronde reden om van beleid af te wijken. Daarom stelt de raad ten onrechte dat relevant is dat Talis de locatie voor een fors bedrag heeft gekocht afgaande op de mogelijkheid om daar tientallen sociale huurwoningen te ontwikkelen. Dit valt onder het risico van Talis, zo betoogt [appellant]. Daarnaast heeft de raad ten onrechte van belang geacht dat het plangebied in de kernrandzone is gelegen. Volgens [appellant] introduceert de raad het begrip kernrandzone voor het eerst in de aanvullende motivering en is dit begrip op geen enkele wijze verankerd in het bestemmingsplan "Buitengebied Wijchen". Volgens [appellant] is bovendien onduidelijk op grond waarvan voor een kernrandzone andere beleidsuitgangspunten zouden gelden dan voor het verdere buitengebied. Door [appellant] zelf voorgestelde ontwikkelingen voor zijn perceel in hetzelfde gebied zijn volgens hem door de gemeente negatief beoordeeld vanwege de ligging in het buitengebied. Verder betoogt [appellant] dat de raad ten onrechte stelt dat met één extra vrijstaande woning nagenoeg geen negatieve gevolgen voor de omgeving ontstaan. De bouw van een extra woning zal leiden tot langere bouwwerkzaamheden, tot een intensievere bewoningssituatie en meer verkeersbewegingen van bewoners en bezoekers. Door de bouw van een extra woning komt er bovendien een extra gezin te wonen in de directe omgeving van zijn perceel en dit leidt tot een 50% intensievere bebouwings- en bewoningssituatie ten opzichte van de situatie dat slechts twee woningen worden gerealiseerd, zo betoogt [appellant].
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840), kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet alleen al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan moet aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb, die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregels gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.
    3.3.    De raad heeft zich redelijkerwijs niet op het standpunt mogen stellen dat sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat het handelen in overeenstemming met het functieveranderingsbeleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met dat beleid te dienen doelen. De kern van het functieveranderingsbeleid in de beleidsnota en de regionale beleidsinvulling is dat in ruil voor gesloopte voormalige bedrijfsbebouwing in het buitengebied het realiseren van maximaal twee vrijstaande woningen is toegestaan, ongeacht hoeveel m2 voormalige bedrijfsbebouwing is gesloopt. Het doel van het functieveranderingsbeleid dat uit dit maximum van twee vrijstaande woningen kan worden afgeleid, is het beperken van woningbouw in het buitengebied. Dit beleid is na de tussenuitspraak niet gewijzigd. Dat het toevoegen van een extra vrijstaande woning slechts geringe ruimtelijke gevolgen zou hebben en gelet op de grootte van het plangebied en de oppervlakte van de gesloopte bedrijfsbebouwing goed inpasbaar zou zijn, neemt niet weg dat het toevoegen van een extra vrijstaande woning een relatief grote afwijking betekent ten opzichte van de maximaal twee vrijstaande woningen die volgens het functieveranderingsbeleid zijn toegestaan, namelijk een afwijking van 50%. Dat het plan zonder toevoeging van een extra woning voor Talis niet uitvoerbaar is, betekent niet dat het handelen in overeenstemming met het functieveranderingsbeleid daarmee gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met dat beleid te dienen doelen. [appellant] betoogt terecht dat dit een zakelijk risico voor rekening van Talis is. Dat de voormalige konijnenfokkerij kon worden verwijderd door de aanschaf van deze gronden door Talis en dat Talis daarbij is afgegaan op de medewerking van de gemeente voor de realisatie van 50 wooneenheden, maakt dat niet anders. Bovendien heeft de raad de belangen van Talis niet afgewogen ten opzichte van de belangen van [appellant]. De raad heeft de ruimtelijke gevolgen van het toevoegen van een extra vrijstaande woning voor het perceel van [appellant] in het geheel niet bij de belangenafweging betrokken. Verder heeft de raad niet als bijzondere omstandigheid mogen aanmerken dat het plangebied is gelegen in een gebied dat de raad heeft aangeduid als kernrandzone. Weliswaar heeft de raad gewezen op de ligging van dit gebied binnen de fysieke barrière van de A326, maar de raad heeft verder niet geconcretiseerd waarom dit gebied verschilt van het buitengebied aan de noordzijde van die weg en het overige buitengebied in de omgeving. De enkele, niet nader geconcretiseerde, stelling dat in dit gebied sprake is van een enigszins hogere bebouwingsdichtheid en een gemiddeld kleinere kavelmaat, is onvoldoende voor de conclusie dat dit gebied zodanig verschilt van het overige buitengebied dat daarom sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het niet mogen realiseren van meer dan twee vrijstaande woningen onevenredig is in verhouding tot de met het functieveranderingsbeleid te dienen doelen. Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot het oordeel dat de raad wederom niet toereikend heeft gemotiveerd op grond waarvan de realisatie van het in het plan voorziene aantal nieuwe vrijstaande woningen mogelijk is, ondanks het maximaal aantal nieuwe vrijstaande woningen dat op grond van de beleidsnota en de regionale beleidsinvulling is toegestaan. Omdat de nadere motivering van de raad niet toereikend is, bestaat geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. De nadere motivering van de raad over de regionale woonagenda behoeft geen bespreking meer.
    Conclusie
    4.       Gelet op wat in de tussenuitspraak is overwogen, is het beroep gegrond. Het besluit van 24 september 2020 moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb.
    5.       Gelet op wat hiervoor onder 3.3 is overwogen, heeft de raad niet voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb, de rechtsgevolgen van het besluit van 24 september 2020 in stand te laten. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    6.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Wijchen van 24 september 2020, waarbij het bestemmingsplan "De [locatie 1]" is vastgesteld;
    III.      draagt de raad van de gemeente Wijchen op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Wijchen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.929,50 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat de raad van de gemeente Wijchen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Es, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Es
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2023
    826