ECLI:NL:RVS:2022:56, Raad van State, 12-01-2022, 202006026/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 september 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde besloten over te gaan tot invordering van de door [appellant sub 1] verbeurde dwangsom ter hoogte van € 25.000,00. [appellant sub 1] is eigenaar van een recreatiewoning op het vakantiepark Buitenplaats Horsterwold, aan de [locatie] in Zeewolde. [appellant sub 1] verhuurde de recreatiewoning via Madiba Verhuur B.V.. Op 3 april 2017 heeft het college [appellant sub 1] onder dreiging van verbeurte van een dwangsom van € 25.000,00 gelast om voor 1 september 2017 het niet-recreatieve gebruik van de recreatiewoning te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft het door [appellant sub 1] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last in stand gelaten. [appellant sub 1] heeft hiertegen geen rechtsmiddelen aangewend, zodat de in bezwaar gehandhaafde last in rechte vaststaat.

202006026/1/R1.
    Datum uitspraak: 12 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te Lelystad (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 oktober 2020 in zaak nr. 19/2108 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 september 2018 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door [appellant sub 1] verbeurde dwangsom ter hoogte van € 25.000,00.
    Bij besluit van 17 april 2019 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 april 2019 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college en [appellant sub 1] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft nog nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2021, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. M.S. Ducaat, rechtsbijstandverlener te Zeewolde, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.H.J. de Jonge, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 1] is eigenaar van een recreatiewoning op het vakantiepark Buitenplaats Horsterwold, aan de [locatie] in Zeewolde. [appellant sub 1] verhuurde de recreatiewoning via Madiba Verhuur B.V..
    Op 3 april 2017 heeft het college [appellant sub 1] onder dreiging van verbeurte van een dwangsom van € 25.000,00 gelast om voor 1 september 2017 het niet-recreatieve gebruik van de recreatiewoning te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft het door [appellant sub 1] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last in stand gelaten. [appellant sub 1] heeft hiertegen geen rechtsmiddelen aangewend, zodat de in bezwaar gehandhaafde last in rechte vaststaat.
    Op 17 augustus 2018 hebben toezichthouders van de gemeente bij de recreatiewoning een controle uitgevoerd. Uit het controlerapport blijkt dat de toezichthouders bij de controle met een van de huurders van de recreatiewoning hebben gesproken. De toezichthouders hebben op basis van dit gesprek geconstateerd dat in de recreatiewoning drie Poolse mannen en twee Poolse vrouwen verbleven, die allen werkten bij [transportbedrijf] in Zeewolde. Omdat huisvesting van arbeidsmigranten moet worden aangemerkt als niet-recreatief gebruik van de recreatiewoning, stelt het college zich op het standpunt dat [appellant sub 1] niet aan de opgelegde last heeft voldaan en dat daardoor de dwangsom van € 25.000,00 is verbeurd.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2956, overwogen dat een bestuursorgaan een belanghebbende op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voorafgaand aan de invorderingsbeslissing in de gelegenheid moet stellen om te worden gehoord. Omdat het college [appellant sub 1] niet heeft gehoord voordat het invorderingsbesluit is genomen, heeft de rechtbank het besluit op bezwaar van 17 april 2019 vernietigd. Omdat [appellant sub 1] in de beroepsprocedure alles heeft kunnen aanvoeren tegen de invordering wat hij ook in het kader van de hoorplicht uit artikel 4:8 van de Awb had kunnen aanvoeren, heeft de rechtbank vervolgens beoordeeld of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten. De rechtbank heeft daarvoor aanleiding gezien. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college gelet op het samenstel van feiten en omstandigheden uit het controlerapport van 17 augustus 2018 kunnen concluderen dat de recreatiewoning werd gebruikt voor huisvesting van arbeidsmigranten en dat daardoor de dwangsom is verbeurd. Wat [appellant sub 1] in beroep naar voren heeft gebracht, heeft de rechtbank verder niet zo bijzonder geacht dat het college had moeten besluiten geheel of gedeeltelijk van invordering af te zien.
    Bespreking van het incidenteel hoger beroep van het college
    3.       Het college betoogt dat de rechtbank in de schending van artikel 4:8 van de Awb ten onrechte grond heeft gezien voor vernietiging van het besluit op bezwaar. Volgens het college heeft de rechtbank zich ten onrechte gebaseerd op de hiervoor vermelde uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018. In die uitspraak ging het om een invorderingsbesluit dat met toepassing van artikel 5:39 van de Awb onderdeel was geworden van de hogerberoepsprocedure waardoor de belanghebbende geen gelegenheid heeft gehad om in bezwaar te worden gehoord. Aangezien [appellant sub 1] wel de gelegenheid heeft gehad om in bezwaar zijn standpunt over het invorderingsbesluit uiteen te zetten en hij van deze mogelijkheid gebruik heeft gemaakt, is de schending van artikel 4:8 van de Awb in de bezwaarfase hersteld, aldus het college.
    Het college heeft de hoger beroepsgrond over de door de rechtbank uitgesproken proceskostenveroordeling ter zitting van de Afdeling ingetrokken.
    3.1.    Artikel 4:8, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt."
    3.2.    Zoals de rechtbank onder verwijzing naar de door haar aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018 terecht heeft overwogen, moet een bestuursorgaan een belanghebbende op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb voorafgaand aan een invorderingsbesluit in de gelegenheid stellen te worden gehoord. Dit horen is niet van belang voor het antwoord op de vraag of het college bevoegd is om tot invordering over te gaan, maar de overtreder kan dit horen gebruiken om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen waarvan het bestuursorgaan niet al op de hoogte is of had moeten zijn. Deze zienswijzeprocedure heeft dus geen rechtsbeschermingsfunctie. Deze is bedoeld om te waarborgen dat een verificatie plaatsvindt van de gegevens die aan het voorgenomen besluit ten grondslag liggen.
    Anders dan [appellant sub 1] heeft aangevoerd, volgt uit artikel 4:8 van de Awb niet de verplichting voor het college om [appellant sub 1] actief te informeren over voorgenomen controles van de recreatiewoningen op het vakantiepark, zodat hij in de gelegenheid zou zijn geweest om verbeurte van de dwangsom te voorkomen.
    Vast staat dat [appellant sub 1] voorafgaand aan de dwangsominvordering door het college niet in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord. Het verzuim om een belanghebbende niet vooraf te horen kan echter in bezwaar worden hersteld. Aangezien het college [appellant sub 1] in de bezwaarfase in de gelegenheid heeft gesteld om zijn standpunt over het invorderingsbesluit van 10 september 2018 en over de door hem gestelde bijzondere omstandigheden naar voren te brengen tijdens de hoorzittingen in de bezwaarschriftprocedure op 20 november 2018 en 12 maart 2019, heeft het college de schending van artikel 4:8 van de Awb genoegzaam hersteld. Van een vergelijkbare situatie als in de uitspraak van 12 september 2018 is dus geen sprake. In zoverre bestaat dan ook, in overeenstemming met de rechtspraak van de Afdeling, geen aanleiding voor vernietiging van het besluit op bezwaar van 17 april 2019. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3806. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog van het college slaagt.
    4.       De Afdeling zal hierna beoordelen of de door [appellant sub 1] in hoger beroep aangevoerde gronden tegen de aangevallen uitspraak overigens aanleiding geven voor vernietiging van het besluit op bezwaar.
    Bespreking van het hoger beroep van [appellant sub 1]
    5.       [appellant sub 1] wenst een verdergaande vernietiging van het besluit op bezwaar. Hij betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat aan het in bezwaar gehandhaafde invorderingsbesluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag ligt, waaruit volgt dat sprake is van huisvesting van arbeidsmigranten. De enkele verwijzing naar het controlerapport van 17 augustus 2018 vindt [appellant sub 1] niet voldoende. [appellant sub 1] wijst er in dit verband op dat de toezichthouders hebben gesproken met een Poolse man, [persoon A], die de Engelse taal onvoldoende beheerst en dat het college daarom een tolk had moeten inschakelen. Door dat niet te doen zijn in het rapport volgens [appellant sub 1] onjuiste verklaringen van [persoon A] opgenomen. Zo heeft [persoon A] volgens het rapport desgevraagd aan de toezichthouders verklaard dat hij bij [transportbedrijf] werkt, maar heeft [persoon A] later in een e-mailbericht van 17 december 2018 te kennen gegeven dat hij slecht Engels spreekt en dat hij tijdens de controle heeft geprobeerd om de toezichthouders te vertellen dat hij op vakantie was in de recreatiewoning om een vriend te bezoeken die bij [transportbedrijf] werkt. Dat [persoon A] ten tijde van de controle niet bij [transportbedrijf] werkte, blijkt ook uit de door [transportbedrijf] in de bezwaarfase verstrekte informatie, zodat vaststaat dat het controlerapport in zoverre een onjuiste weergave is van de feiten, aldus [appellant sub 1]. Volgens [appellant sub 1] kan aldus op basis van de relevante feiten niet worden geconcludeerd dat [persoon A] in de hoedanigheid van arbeidsmigrant in de recreatiewoning verbleef. Mede in het licht van deze vaststaande onjuistheid kan volgens [appellant sub 1] uit de enkele verklaring van [persoon A] ook niet worden geconcludeerd dat de vier door hem genoemde personen in de recreatiewoning verbleven, aangezien deze daar bij het controlebezoek niet zijn aangetroffen.
    Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant sub 1] nog aangevoerd dat het gebrek aan ervaring van een van de bij de controle aanwezige toezichthouders en de mogelijke belangenverstrengeling van de ook bij de controle aanwezige juridisch medewerker, die in deze procedure optreedt als gemachtigde van het college, ook afbreuk doet aan de geloofwaardigheid van het rapport.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, moet aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen. Daarom moet de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot de verbeurte van een dwangsom worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden moeten op een duidelijke wijze worden vastgelegd. Dat kan in een schriftelijk rapport, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gebruikt. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een stuk zijn vastgelegd, moet een inzichtelijke beschrijving worden gegeven van wat is vastgesteld of waargenomen.
    5.2.    Het college heeft het invorderingsbesluit gebaseerd op de bevindingen op 17 augustus 2018 van twee toezichthouders zoals deze blijken uit het controlerapport van dezelfde datum. Uit het rapport blijkt dat de toezichthouders een Poolse man, [persoon A], in het Engels hebben gesproken. [persoon A] heeft onder meer verklaard ziek te zijn en dat hij daarom die dag thuis was omdat hij niet kon werken. Op de vraag van de toezichthouders waar hij werkt, heeft [persoon A] volgens het controlerapport geantwoord dat hij bij [transportbedrijf] in Zeewolde werkt. In het controlerapport is verder vermeld dat er volgens [persoon A] in totaal vijf personen in het huis verblijven, twee vrouwen en drie mannen die allemaal bij [transportbedrijf] werken. [persoon A] heeft verder verklaard dat de huur voor de recreatiewoning € 325,00 per persoon per maand bedraagt, dat hij sinds twee maanden in de woning verblijft en dat hij niet weet hoe lang de andere bewoners, die steeds rouleren, er verblijven. [persoon A] heeft de namen van de medebewoners opgeschreven. Tot slot heeft [persoon A] volgens het controlerapport verklaard dat hij hier doorgaans twee maanden werkt en dan weer voor enkele weken of maanden terug gaat naar Polen om vervolgens hier weer een paar maanden te werken.
    5.3.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college op basis van het controlerapport niet tot de conclusie heeft kunnen komen dat de recreatiewoning ten tijde van de controle werd gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
    Het controlerapport is opgesteld door twee toezichthouders die de controle hebben uitgevoerd. De Afdeling ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de gemotiveerde toelichting van het college ter zitting dat beide toezichthouders de nodige ervaring hebben, nog daargelaten dat een kort dienstverband niet betekent dat een toezichthouder niet deskundig zou zijn. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 1] heeft aangevoerd ook geen reden om aannemelijk te achten dat sprake is van belangenverstrengeling van De Jonge, die ook bij de controle aanwezig was.
    De toezichthouders hebben in het controlerapport vermeld dat [persoon A] behoorlijk Engels spreekt en dat het daarom niet nodig is om de tolkentelefoon in te zetten. De rechtbank heeft in wat [appellant sub 1] heeft aangevoerd terecht geen reden gezien om aan de juistheid van deze constatering te twijfelen. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de gemachtigde van het college, die bij de controle aanwezig was, op de zitting heeft bevestigd dat [persoon A] behoorlijk goed Engels sprak. Verder heeft het college onweersproken toegelicht dat het een vaste werkwijze is om de tolkentelefoon te gebruiken als een belanghebbende de Nederlandse, Duitse of Engelse taal niet goed machtig is en daardoor de communicatie lastig is. Toezichthouders kunnen altijd een tolk in de gewenste taal inschakelen als dat nodig blijkt te zijn. Verder blijkt uit het controlerapport dat [persoon A] vrij gedetailleerde verklaringen heeft afgelegd naar aanleiding van de gestelde vragen, wat er ook op wijst dat hij de Engelse taal voldoende beheerst en het inschakelen van een tolk niet nodig was. De later in de bezwaarfase overgelegde verklaring van [persoon A] dat hij slecht Engels spreekt is onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van het rapport, aangezien deze verklaring op verzoek van [appellant sub 1] is afgelegd nadat het college was overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsom. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen reden gezien om aan te nemen dat [persoon A] de Engelse taal onvoldoende beheerst en dat hij door het niet inschakelen van een tolk een onjuiste verklaring heeft afgelegd dan wel dat hij verkeerd is begrepen door de toezichthouders.
    5.4.    In bezwaar heeft [appellant sub 1] verklaard dat de in het controlerapport vermelde personen weliswaar in de woning verbleven, maar dat zij daar hun vakantie doorbrachten en dat de woning aldus voor recreatieve doeleinden werd gebruikt. [appellant sub 1] heeft daarvoor verwezen naar de door hem overgelegde afzonderlijke verklaringen van [persoon A] en [persoon B], beide daterend van 17 december 2018. Zij hebben hierin verklaard dat zij ten tijde van de controle hun vakantie doorbrachten in de recreatiewoning. Uit de door [transportbedrijf] op verzoek van het college op 17 januari 2019 verstrekte informatie, die door [appellant sub 1] niet is betwist, is echter gebleken dat [persoon A] op 17 augustus 2018 weliswaar niet meer werkte bij [transportbedrijf], maar dat drie van de Poolse medebewoners van [persoon A], waaronder [persoon B], daar op 17 augustus 2018 en ook nog op 17 januari 2019, wel werkzaam waren via een uitzendbureau.
    De rechtbank heeft in de verkregen informatie van [transportbedrijf] terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college zich niet op het controlerapport heeft mogen baseren. Weliswaar blijkt uit deze informatie dat de door [persoon A] aan de toezichthouders afgelegde verklaring over zijn werkzaamheden niet juist is en dat hij ten tijde van de controle niet meer bij [transportbedrijf] werkte, maar de rechtbank heeft daar terecht niet de conclusie aan verbonden dat het gehele controlerapport daarmee onbruikbaar is geworden. Er is namelijk geen enkele reden om aan de juistheid van de verklaring van [persoon A] over de medebewoners te twijfelen. Niet betwist is dat zij ten tijde van de controle in de recreatiewoning verbleven en dat in ieder geval drie van hen toen bij [transportbedrijf] werkten. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college zich op grond van de in het controlerapport neergelegde bevindingen op het standpunt heeft kunnen stellen dat de recreatiewoning werd gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten en dat daarom sprake was van niet-recreatief gebruik van de recreatiewoning.
    Het betoog van [appellant sub 1] faalt.
    6.       Voor zover [appellant sub 1] heeft aangevoerd dat de in bezwaar en beroep aangevoerde gronden als herhaald en ingelast moeten worden beschouwd, overweegt de Afdeling dat de rechtbank op die gronden is ingegaan. [appellant sub 1] heeft, behoudens wat hierboven is besproken, geen redenen aangevoerd, waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig is. Het aldus aangevoerde kan alleen al daarom niet tot vernietiging van die uitspraak leiden.
    Conclusie
    7.       Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat in de door [appellant sub 1] in hoger beroep aangevoerde gronden tegen de aangevallen uitspraak geen grond aanwezig is voor vernietiging van het besluit op bezwaar.
    8.       Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit op bezwaar van 17 april 2019 ongegrond. Dit betekent dat het invorderingsbesluit in stand blijft.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 oktober 2020 in zaak nr. 19/2108;
    IV.      verklaart het door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. D.A.C. Slump, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2022