ECLI:NL:RVS:2023:2014, Raad van State, 24-05-2023, 202204338/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juni 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Boekel aan [vennootschap]. omgevingsvergunning verleend voor de bouw van 62 appartementen en commerciële ruimten aan de Kerkstraat en het Sint Agathaplein te Boekel (project Zuidwand).  De omgevingsvergunning is met toepassing van artikel 3.30, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening gecoördineerd voorbereid met een besluit hogere grenswaarden, een omgevingsvergunning voor het vellen van houtopstand aan de Buskensstraat en zeven verkeersbesluiten voor het Sint Agathaplein en omgeving. Coop exploiteert een PLUS supermarkt te Boekel aan het Sint Agathaplein 10. [appellante B] is eigenaar/verhuurder van dit pand. Coop kan zich niet verenigen met de gecoördineerd voorbereide besluiten en heeft daartegen beroep ingesteld. Gelet op haar gronden heeft Coop haar beroep tegen de besluiten beperkt tot de verleende omgevingsvergunning waarmee de 62 appartementen en commerciële ruimten zijn vergund. Haar algemeen geformuleerde grond over de inrichting van het openbaar gebied is niet concreet terug te voeren op een of meerdere van de verkeersbesluiten.

202204338/1/R2.
    Datum uitspraak: 24 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Coop Supermarkten B.V. en Coop Vastgoed B.V., beide gevestigd te Velp, en [appellante B], gevestigd te Boekel en haar maten,
    [maat 1], [maat 2], beiden wonend te Boekel, en [appellant C], wonend te [woonplaats], hierna gezamenlijk en in
    enkelvoud: Coop,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Boekel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 juni 2022 heeft het college aan [vennootschap]. omgevingsvergunning verleend voor de bouw van 62 appartementen en commerciële ruimten aan de Kerkstraat en het Sint Agathaplein te Boekel (project Zuidwand).
    Tegen dit besluit heeft Coop beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Coop heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 februari 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T. Lam, advocaat te Nijmegen, is verschenen. Voorts is ter zitting [vennootschap], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De omgevingsvergunning is met toepassing van artikel 3.30, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) gecoördineerd voorbereid met een besluit hogere grenswaarden, een omgevingsvergunning voor het vellen van houtopstand aan de Buskensstraat en zeven verkeersbesluiten voor het Sint Agathaplein en omgeving.
    1.1.    Coop exploiteert een PLUS supermarkt te Boekel aan het Sint Agathaplein 10. [appellante B] is eigenaar/verhuurder van dit pand. Coop kan zich niet verenigen met de gecoördineerd voorbereide besluiten en heeft daartegen beroep ingesteld. Gelet op haar gronden heeft Coop haar beroep tegen de besluiten beperkt tot de verleende omgevingsvergunning waarmee de 62 appartementen en commerciële ruimten zijn vergund. Haar algemeen geformuleerde grond over de inrichting van het openbaar gebied is niet concreet terug te voeren op een of meerdere van de verkeersbesluiten.
    Toetsingskader omgevingsvergunning
    2.       De omgevingsvergunning heeft betrekking op de activiteit 'het bouwen van een bouwwerk' als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    2.1.    Als het college een aanvraag voor de activiteit 'bouwen' ontvangt, moet deze het bouwplan toetsen aan artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Bij die toetsing geldt een zogenoemd limitatief-imperatief stelsel. Dit betekent dat het college moet beoordelen of zich één of meer van de weigeringsgronden uit die bepaling voordoen. Als dat niet het geval is, moet de omgevingsvergunning worden verleend; als dat wel zo is, moet de gevraagde vergunning worden geweigerd.
    Uit artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, volgt dat de vergunning onder meer moet worden geweigerd als het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Gelet op het tweede lid van artikel 2.10 van de Wabo wordt de aanvraag in dat geval mede aangemerkt als een aanvraag voor het vergunnen van een activiteit in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo.
    2.2.    Ten tijde van de besluitvorming door het college gold ter plaatse van de nieuwe bebouwing het bestemmingsplan "Zuidwand, Boekel" (hierna te noemen: het bestemmingsplan). De relevante regels van dit bestemmingsplan zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Strijd met het bestemmingsplan
    3.       Coop voert aan dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met artikel 3.4.1 van de regels van het bestemmingsplan, omdat in die planregel is bepaald dat een supermarkt een winkelvloeroppervlak (wvo) heeft van maximaal 1.300 m2, terwijl het bouwplan waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, een supermarkt met een wvo van 1.330,60 m2 mogelijk maakt. Dit blijkt volgens Coop uit de door haar opgestelde tekening. Dat in de vergunningvoorschriften is bepaald dat de supermarkt een wvo van maximaal 1.300 m2 mag hebben, doet daar niet aan af. In dat verband wijst Coop nog op de meetvoorschriften in het bestemmingsplan met betrekking tot het meten van de oppervlakte van een bouwwerk.
    Verder stelt Coop dat het brutovloeroppervlak (bvo) van de supermarkt geen 1.750 m2 maar, blijkens de door haar opgestelde tekening, 1.951,60 m2 bedraagt. Dit is het gevolg van het ten onrechte niet meenemen van de traforuimte, het klantstation en de (inpandige) expeditieruimte bij de berekening van het bvo. Hoewel dit oppervlak van het bvo niet rechtstreeks in strijd is met het bestemmingsplan, heeft dat volgens Coop wel gevolgen voor de grondslag van de door het college gemaakte berekening van de parkeerbehoefte.
    3.1.    De Afdeling is met het college van oordeel dat de verleende omgevingsvergunning niet in strijd is met artikel 3.4.1 van de planregels. Bij het bouwplan is een tekening gevoegd waarop het aangevraagde wvo van de supermarkt op de begane grond is weergegeven. Dit oppervlak bedraagt 1.300 m2. Coop komt uit op een groter wvo, doordat zij bij haar berekening ook het oppervlak van de muren van het pand heeft meegenomen. Uit de meetvoorschriften in artikel 2.1 van de planregels volgt weliswaar dat het oppervlak van de muren moet worden meenomen bij het berekenen van de oppervlakte van een bouwwerk, maar het wvo moet op een andere manier worden berekend. Anders dan Coop betoogt, ziet de Afdeling in het meetvoorschrift voor de berekening van de oppervlakte van een bouwwerk geen aanleiding om deze bepaling tevens van toepassing te achten op de berekening van het wvo, nu deze wordt gedefinieerd als "alle overdekte, voor de consument toegankelijke en zichtbare winkelruimten, zoals de (zichtbare) ruimte achter de toonbank en de etalage". Buitenwerkse gevelvlakken, noch de ruimte tot het hart van scheidingsmuren kan daar onder worden vervat.
    Het betoog slaagt niet.
    3.2.    De planregels bevatten geen bepalingen over een maximaal te realiseren bvo, zodat in zoverre van strijd met het bestemmingsplan geen sprake is, zoals Coop zelf ook aangeeft. Of de berekening die Coop van het bvo heeft gemaakt gevolgen heeft voor de parkeerbehoefte, wordt hierna beoordeeld.
    Parkeren voor bewoners
    4.       Coop wijst erop dat de gronden slechts mogen worden bebouwd als er voldoende parkeergelegenheid en laad- en losvoorzieningen worden gerealiseerd en in stand gehouden, waarbij bewoners van de te bouwen woningen op eigen terrein moeten parkeren. Nu op het eigen terrein achter de Zuidwand slechts in 62 van de benodigde 72 parkeerplaatsen wordt voorzien, is sprake van strijd met artikel 8.1.1 onder b van de planregels. Dat elders tien parkeerplaatsen als "exclusief voor bewoners van de Zuidwand" worden gelabeld, acht Coop niet afdoende. Er is geen vergunning verleend om af te wijken van het bestemmingsplan en ook zal het onttrekken van tien parkeerplaatsen aan de openbare ruimte ten koste gaan van de toch al beperkte parkeercapaciteit voor bestaande en te vestigen winkels ter plaatse. Uit een verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo) is duidelijk geworden dat het project in twee fasen wordt gerealiseerd. De gronden voor fase twee zijn nog niet aangekocht, terwijl daar de 62 parkeerplaatsen op eigen terrein moeten worden aangelegd. Koopt [vennootschap] die gronden niet, dan hoeft zij alleen een financiële vergoeding te betalen voor de 28 niet-gerealiseerde parkeerplaatsen voor fase 1. Ook blijkt niet dat de gemeente in dat geval zelf in de benodigde parkeerplaatsen zal voorzien, zo voert Coop aan.
    4.1.    Zoals eerder aangegeven, maakt de omgevingsvergunning de bouw van onder meer 62 appartementen mogelijk.
    Tussen partijen is niet in geschil dat voor deze woningen in totaal 72 parkeerplaatsen moeten worden gerealiseerd, om te voldoen aan artikel 8.1.1 van de regels van het bestemmingsplan. Het gaat in beroep alleen nog om de vraag of wordt voldaan aan het vereiste dat de parkeerplaatsen op eigen terrein moeten worden gerealiseerd.
    4.2.    Het college betwist dat alle 72 parkeerplaatsen voor bewoners van de appartementen op het terrein achter de Zuidwand moeten worden gerealiseerd, nu de planregels geen definitie van ‘eigen terrein’ bevatten. Behalve de 62 parkeerplaatsen die zullen worden aangelegd op het terrein achter de Zuidwand, zullen nog tien parkeerplaatsen in het openbaar gebied worden aangewezen, waarbij wordt gewaarborgd dat daar uitsluitend de bewoners van de nieuwe appartementen mogen parkeren. De grond waarop deze parkeerplaatsen worden gerealiseerd, zal aan de ontwikkelaar worden verkocht of daar zal een zakelijk recht op worden gevestigd om het exclusieve recht op parkeren voor de bewoners te borgen. De parkeerregeling van het bestemmingsplan laat dit ook toe, aldus het college. Ter zitting heeft het college nader toegelicht dat de benodigde grond in erfpacht wordt gegeven en dat de concept-akte daartoe inmiddels gereed is. Oorspronkelijk zouden de appartementen in twee fasen worden gerealiseerd, maar uiteindelijk is er een omgevingsvergunning voor alle appartementen ineens verleend. Dit betekent dat ook in één keer in alle vereiste parkeerplaatsen moet en zal worden voorzien, aldus het college.
    Het college stelt zich verder op het standpunt dat ook in het openbaar gebied sprake is en blijft van voldoende parkeergelegenheid conform de publicatie van CROW ‘Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie‘. Dat sprake zou zijn van een toch al beperkte parkeercapaciteit, zoals Coop stelt, is dan ook onjuist. Hiertoe wijst het college naar het onderzoek ‘Parkeerbalans Zuidwand Boekel’ van 10 januari 2022, dat is uitgevoerd door onderzoeksbureau Kragten, hierna: het parkeeronderzoek van Kragten. Uit de parkeerbalans op basis van het parkeeronderzoek van Kragten blijkt dat er op het maatgevende moment (de zaterdagochtend) in het openbaar gebied een restcapaciteit is van 152 parkeerplaatsen, aldus het college. Na realisatie van de tien exclusieve parkeerplaatsen voor de bewoners van de appartementen zijn er nog 142 parkeerplaatsen over, waarmee ruimschoots in de behoefte aan parkeerplaatsen in het openbaar gebied wordt voorzien. Op de zitting heeft het college aangegeven dat bij die berekening geen rekening gehouden is met de 39 extra parkeerplaatsen die inmiddels zijn aangelegd op het Regenboogterrein, waarmee de hoeveelheid beschikbare parkeerplaatsen in het openbare gebied in de praktijk nog hoger uitvalt dan de cijfers waar Kragten mee heeft gerekend bij het opstellen van de parkeerbalans.
    4.3.    De Afdeling is van oordeel dat de planregels zich niet verzetten tegen de door het college beoogde oplossing. Door op gemeentegronden een recht van erfpacht te vestigen ten behoeve van de tien parkeerplaatsen, waarbij deze vervolgens exclusief ter beschikking komen van de bewoners, wordt voldaan aan het vereiste van het parkeren op ‘eigen terrein’, nu de planregels geen definitie geven van ‘eigen terrein’. Gelet op artikel 8.1.1. onder b, van de planregels mogen de gronden slechts worden bebouwd onder de voorwaarde dat voldoende parkeergelegenheid wordt gerealiseerd of in stand gehouden, waarbij voor het  bouwen van woningen de aanvullende voorwaarde geldt dat voor bewoners van die woningen op eigen terrein voldoende parkeergelegenheid wordt gerealiseerd en in stand gehouden. Verder mogen de woningen, gelet op artikel 8.1.2 van de planregels, niet in gebruik worden gegeven zolang niet in voldoende parkeergelegenheid is voorzien. Deze oplossing zou alleen dan niet aanvaardbaar zijn, indien dit zozeer ten koste gaat van openbare parkeerplaatsen, dat een tekort ontstaat. Uit het parkeeronderzoek van Kragten blijkt echter dat ruimschoots voldoende openbare parkeerplaatsen resteren.
    Het betoog van Coop slaagt niet.
    Parkeren voor bezoekers van de supermarkt
    5.       Zoals onder 3 is weergegeven, heeft Coop verder aangevoerd dat voor de berekening van de parkeerbehoefte van de supermarkt had moeten worden uitgegaan van een bvo van 1.951,60 m2, aangezien de expeditieruimte, de traforuimte en het klantstation ten onrechte niet zijn meegenomen in de berekening van het bvo.
    5.1.    Het college stelt dat de traforuimte en het klantstation, vanwege de beperkte omvang, niet leiden tot een toename van de parkeerbehoefte. Het college heeft de expeditieruimte bij de berekening buiten beschouwing gelaten, omdat deze ook in de open lucht kan worden gerealiseerd. Ter zitting heeft het college aanvullend nog gesteld dat ook een inpandige expeditieruimte niet leidt tot een hogere parkeerbehoefte omdat deze ruimte uitsluitend wordt gebruikt voor het laden en lossen van vrachtwagens ter plaatse en daarmee geen parkeerbehoefte genereert.
    Het college wijst er verder op dat indien de expeditieruimte, traforuimte en het klantstation wel moeten worden meegenomen, dat een extra parkeerbehoefte oplevert van negen parkeerplaatsen. Gelet op de restcapaciteit van 142 beschikbare parkeerplaatsen in het openbaar gebied op het maatgevende moment (de zaterdagochtend) kan daar in worden voorzien, aldus het college. Dit betekent dat, ook indien moet worden uitgegaan van een groter bvo van de supermarkt, dit geen parkeerproblemen oplevert in de openbare ruimte.
    5.2.    De Afdeling overweegt dat in het midden kan blijven of de trafo-, de expeditieruimte en het klantstation tot het bvo moeten worden gerekend, nu er reeds op voorhand geen enkele twijfel bestaat dat ook in dat geval aan de benodigde hoeveelheid extra parkeerplaatsen in het openbaar gebied kan worden voldaan, gelet op wat hiervoor is overwogen over de restcapaciteit. Het betoog van Coop slaagt reeds daarom niet.
    Tijdelijke inrichting Sint Agathaplein
    6.       Coop heeft aangevoerd dat in het parkeeronderzoek van Kragten is uitgegaan van een tekening waarop "tijdelijke inrichting Sint Agathaplein" staat aangegeven. Hoe tijdelijk dat is, wordt echter niet duidelijk, terwijl evenmin inzicht wordt verschaft in de definitieve parkeeroplossing. In de reactie op de zienswijze van Coop is aangegeven dat dit de definitieve situatie is, maar dat strookt niet met de gekozen bewoordingen, aldus Coop. De definitieve herinrichting van het plein kan leiden tot verlies van parkeerplaatsen, zonder dat daar vervolgens rechtsbescherming tegen openstaat. Daarnaast is niet gegarandeerd dat de parkeerplaatsen die op het Sint Agathaplein zijn gerealiseerd bereikbaar zijn en blijven tijdens de marktdagen. Gelet hierop kan niet zonder meer van de berekeningen in het parkeeronderzoek van Kragten worden uitgegaan en is dan ook niet zeker gesteld dat de verleende vergunning in overeenstemming is met het bestemmingsplan, zo stelt Coop.
    6.1.    Het college betwist uitdrukkelijk dat van een tijdelijke inrichting sprake is. De parkeeroplossing geeft de definitieve inrichting van de openbare ruimte weer. Tijdens de bouwwerkzaamheden kan het wellicht noodzakelijk zijn wat te schuiven met de parkeerplaatsen, maar daarvoor is voldoende ruimte zonder dat daarmee het aantal afneemt. De gemeente is eigenaar van de gronden en draagt er zorg voor dat de benodigde parkeerplaatsen in het openbaar gebied beschikbaar zijn en blijven. Dat is niet anders indien dat in de toekomst zou worden heringericht, bijvoorbeeld nadat de Zuidwand volledig is gerealiseerd. Dat er onzekerheid over een toekomstige inrichting bestaat, is dan ook onjuist. De markt waarover Coop spreekt, bestaat uit slechts vier kramen en het onderbord dat het tijdens de markt verboden is te parkeren, is inmiddels verwijderd, aldus het college. Verder is inmiddels geregeld dat de parkeerplaatsen op het Sint Agathaplein niet langer alleen in de weekenden maar ook gedurende de weekdagen gebruikt kunnen worden.
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat voldoende is komen vast te staan dat de plannen met betrekking tot de inrichting van de parkeervoorzieningen op het Sint Agathaplein een definitief karakter hebben. Er bestond ten tijde van de vergunningverlening geen onzekerheid over het beschikbaar zijn van het benodigde aantal parkeerplaatsen in het openbaar gebied. De verleende  omgevingsvergunning was op dit punt dan ook niet in strijd met het bestemmingsplan. Mocht op enig moment in de toekomst tot een herinrichting van het openbaar gebied worden besloten, dan zal dat moeten plaatsvinden met inachtneming van de verplichting om te voorzien in voldoende parkeerplaatsen. Het college heeft dit ter zitting ook bevestigd.
    Het betoog van Coop slaagt niet.
    Gevaarzetting voor de supermarkt van Coop
    7.       Coop vreest dat het laad- en losverkeer van haar supermarkt als gevolg van de voorgenomen inrichting van het openbaar gebied zal worden gehinderd en dat de verkeersveiligheid van haar klanten in het geding komt. Ook de bereikbaarheid van haar supermarkt komt daarmee in gevaar.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat de verleende omgevingsvergunning niet in strijd is met het bestemmingsplan, terwijl niet in geschil is dat aan de overige voorwaarden van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo werd voldaan. Gelet op wat hiervoor onder 2.1 is overwogen, was het college dan ook gehouden de vergunning te verlenen. Voor zover Coop dit zou hebben aangevoerd om de verkeersbesluiten aan te vechten, stelt de Afdeling vast dat deze stellingen van Coop in het geheel niet zijn onderbouwd. Het enkele uiten van vrees, zonder dat dit nader concreet wordt ingevuld op basis van informatie uit het dossier en met verwijzing naar relevante besluitvorming waarop die vrees dan ziet, is onvoldoende om tot een gegrond beroep te komen. Dit betoog van Coop slaagt alleen daarom al niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2023
    208
     
    BIJLAGE
     
    Regels bestemmingsplan "Zuidwand, Boekel"
    Artikel 2 Wijze van meten
    2.1 Algemeen
    Bij de toepassing van deze regels wordt als volgt gemeten:
    […]
    brutovloeroppervlak (bvo):
    de totale vloeroppervlakte (inclusief verdiepingen) van een kantoor, winkel of bedrijf met inbegrip van de daartoe behorende magazijnen en overige dienstruimten.
    […]
    oppervlakte van een bouwwerk:
    tussen de buitenwerkse gevelvlakken en/of het hart van de scheidingsmuren, neerwaarts geprojecteerd op het gemiddelde niveau van het afgewerkte bouwterrein ter plaatse van het bouwwerk.
    winkelvloeroppervlak (wvo):
    alle overdekte, voor de consument toegankelijke en zichtbare winkelruimten, zoals de (zichtbare) ruimte achter de toonbank en de etalage.
    Artikel 3 Centrum
    3.4 Specifieke gebruiksregels
    3.4.1 Gebruik van gronden en bouwwerken
    Voor het gebruik van de gronden en bouwwerken gelden de volgende bepalingen:
    [..]
    3.   een supermarkt dient een omvang te hebben van minimaal 650 m² wvo en maximaal 1.300 m² wvo;
    [..]
    Artikel 8 Overige regels
    8.1 Parkeren
    8.1.1 Bouwregels
    a.   Indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, moet aan voldoende parkeergelegenheid voldaan moeten worden.
    b.   De gronden zoals aangewezen in de verschillende bestemmingen mogen slechts worden bebouwd onder de voorwaarde dat voldoende parkeergelegenheid wordt gerealiseerd en in stand wordt gehouden, alsmede dat voor het laden en lossen van goederen in voldoende mate moet zijn voorzien aan, in of onder dat gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort. Voor het bouwen van woningen geldt de aanvullende voorwaarde dat voor bewoners van die woningen op eigen terrein voldoende parkeergelegenheid wordt gerealiseerd en in stand wordt gehouden.
    c.   Bij omgevingsvergunning om te bouwen wordt conform de publicatie van CROW ‘Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie‘ bepaald of sprake is van voldoende parkeergelegenheid met dien verstande dat indien voornoemde publicatie wordt gewijzigd, aan de hand van die nieuwe publicatie wordt bepaald of er sprake is van voldoende parkeergelegenheid.
    8.1.2 Gebruiksregels
    Als gebruik in strijd met het bestemmingsplan geldt het (veranderen van het) gebruik van gronden of bouwwerken, indien niet in voldoende mate parkeergelegenheid wordt gerealiseerd en in stand wordt gehouden, alsmede voor het laden en lossen van goederen niet voldoende voorzieningen worden getroffen, een en ander conform de publicatie van CROW ‘Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie‘. Indien op grond van artikel 8.1.1 onder b op eigen terrein voldoende parkeergelegenheid moet worden gerealiseerd en in stand worden gehouden, geldt als gebruik in strijd met het bestemmingsplan het (veranderen van het) gebruik van gronden of bouwwerken, indien niet in voldoende mate parkeergelegenheid op eigen terrein wordt gerealiseerd en in stand wordt gehouden.