ECLI:NL:RVS:2019:2768, Raad van State, 14-08-2019, 201801541/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-08-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 april 2019 (hierna: het herstelbesluit) heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële hervaststelling bestemmingsplan Goingarijp 2016" vastgesteld om het gebrek in het besluit van 29 november 2017 te herstellen.

201801541/2/R3.
    Datum uitspraak: 14 augustus 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats], en anderen,
    en
    de raad van de gemeente de Fryske Marren,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:336 (hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 16 weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek te herstellen in het besluit van 29 november 2017, waarbij de raad het bestemmingsplan "Goingarijp 2016" heeft vastgesteld.
    Bij besluit van 24 april 2019 (hierna: het herstelbesluit) heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële hervaststelling bestemmingsplan Goingarijp 2016" vastgesteld om het gebrek in het besluit van 29 november 2017 te herstellen.
    [appellant] en anderen zijn in de gelegenheid gesteld om een zienswijze naar voren te brengen over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld.
    [appellant] en anderen hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De Afdeling stelt vast dat het herstelbesluit een besluit tot vervanging van het oorspronkelijke bestreden besluit is en dat het herstelbesluit ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) onderdeel van dit geding is.
    Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
    Het beroep van [appellant] en anderen
    2.    Het beroep van [appellant] en anderen is van rechtswege mede gericht tegen het herstelbesluit.
    Het beroep tegen het besluit van 29 november 2017
    3.    Gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak is het beroep van [appellant] en anderen tegen het besluit van 29 november 2017 gegrond. Het besluit van 29 november 2017, voor zover dat betrekking heeft op de plandelen met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie 1", dient wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel te worden vernietigd.
    De tussenuitspraak van 6 februari 2019
    4.    De Afdeling heeft in de tussenuitspraak vastgesteld dat het de raad is toegestaan om in het bestemmingsplan af te wijken van de begripsomschrijving van "bijbehorend bouwwerk" die gebruikt is in het Bor. De Afdeling heeft evenwel overwogen dat dit niet wegneemt dat een begripsomschrijving in een planregel duidelijk moet zijn.
    4.1.    De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat de planregels niet duidelijk maken onder welke bouwregels een aan-of uitbouw van een zomerhuis of daaraan verbonden overkapping valt. De definitie van "bijbehorend bouwwerk" in artikel 1, lid 16, van de planregels, omvat namelijk iedere aan- of uitbouw van een zomerhuis of een daaraan verbonden overkapping, ook als die aan- of uitbouw of overkapping even hoog is als het zomerhuis. In de definitie is namelijk niet bepaald dat een bijbehorend bouwwerk qua hoogte en omvang ondergeschikt is aan het zomerhuis, waardoor een aan- of uitbouw, of overkapping, ook kan worden aangemerkt als een onderdeel of uitbreiding van een zomerhuis. Hierdoor bestaat er geen zekerheid over de vraag of een aan- of uitbouw van een zomerhuis of daaraan verbonden overkapping onder de bouwregels voor (de uitbreiding van) een zomerhuis valt, zoals opgenomen in artikel 8, lid 8.2.2 en 8.3 van de planregels, of onder de bouwregels voor bijbehorende bouwwerken bij zomerhuizen, zoals opgenomen in artikel 8, lid 8.2.3.
    De Afdeling heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat het plan in zoverre rechtsonzeker is. Deze rechtsonzekerheid kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden opgelost door het toevoegen van de zinsnede "uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel" uit het Bor aan de definitie van een "bijbehorend bouwwerk" in artikel 1, lid 1.16, in de planregels.
    4.2.    In overweging 7 van de tussenuitspraak van 6 februari 2019 heeft de Afdeling de raad opgedragen het gebrek in het besluit van 29 november 2017 te herstellen. De raad diende hiertoe met inachtneming van overweging 6.4 van de tussenuitspraak alsnog een planregeling vast te stellen waaruit duidelijk blijkt welke bouwregels van toepassing zijn op een aan- of uitbouw van een zomerhuis of een daaraan verbonden overkapping.
    Het besluit van 24 april 2019
    5.    De raad heeft ter uitvoering van de tussenuitspraak met het herstelbesluit van 24 april 2019 het bestemmingsplan "Partiële hervaststelling bestemmingsplan Goingarijp 2016" vastgesteld. In dit plan zijn de definities van drie begripsomschrijvingen aangepast. Artikel 1, lid 1.3, 1.16 en 1.63 zijn als volgt komen te luiden:
    Artikel 1, lid 1.3:
    "aan- of uitgebouwd bijbehorend bouwwerk:
    een bijbehorend bouwwerk dat in directe fysieke verbinding staat met het hoofdgebouw waaraan het wordt aan- of uitgebouwd. Een aangebouwd bijbehorend bouwwerk houdt een toevoeging in van een afzonderlijke ruimte behorende bij een hoofdgebouw op hetzelfde bouwperceel, terwijl een uitgebouwd bijbehorend bouwwerk een vergroting inhoudt van een bestaande ruimte bij een hoofdgebouw op hetzelfde bouwperceel;"
    Artikel 1, lid 1.16:
    "bijbehorend bouwwerk:
    een functioneel met een op hetzelfde perceel gelegen hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd(e) gebouw of overkapping, dat / die daaraan qua hoogte, alsmede omvang en/of situering ondergeschikt is;"
    Artikel 1, lid 1.63:
    "vrijstaand/op zichzelf staand bijbehorend bouwwerk:
    een bijbehorend bouwwerk dat vrijstaand van het hoofdgebouw waar het bij hoort wordt gebouwd en hoort bij het hoofdgebouw op hetzelfde bouwperceel;"
    De zienswijze over het besluit van 24 april 2019
    6.    [appellant] en anderen hebben naar aanleiding van het herstelbesluit een zienswijze ingediend, waarin ze betogen dat de gewijzigde planregeling nog steeds onduidelijk is, met rechtsonzekerheid tot gevolg. Ze stellen daarbij het volgende aan de orde.
    De begripsomschrijving in artikel 1, lid 1.3.
    7.    Volgens [appellant] en anderen is de begripsomschrijving "aan- of uitgebouwd bijbehorend bouwwerk" onduidelijk. Taalkundig is een "uitgebouwd bijbehorend bouwwerk" een bijbehorend bouwwerk dat is uitgebouwd, zoals een uitgebouwde vrijstaande garage. Dat is volgens [appellant] en anderen iets anders dan de uitbouw van een hoofdgebouw. Omdat de taalkundige betekenis van een "uitgebouwd bijbehorend bouwwerk" verschilt van de betekenis die de begripsomschrijving daar aan toekent, is de begripsomschrijving volgens [appellant] en anderen verwarrend en onduidelijk.
    7.1.    De begripsomschrijving van "aan- of uitgebouwd bijbehorend bouwwerk" in artikel 1, lid 1.3, van de planregels maakt duidelijk dat daaronder niet wordt begrepen de uitbreiding van een vrijstaand bijbehorend bouwwerk. Dat de taalkundige betekenis van het begrip "uitgebouwd bijbehorend bouwwerk" verschilt van de betekenis die in de planregels aan dat begrip is toegekend, wat daar overigens ook van zij, maakt niet dat onduidelijk is wat met dat begrip wordt bedoeld in de planregels. De begripsomschrijving in artikel 1, lid 1.3, van de planregels is naar het oordeel van de Afdeling duidelijk. Het betoog faalt.
    De begripsomschrijving in artikel 1, lid 1.63.
    8.    [appellant] en anderen voeren aan dat in de begripsomschrijving in artikel 1, lid 1.63, van de planregels twee keer vermeld staat dat een vrijstaand/op zichzelf staand bijbehorend bouwwerk bij het hoofdgebouw hoort. Om die reden is de begripsomschrijving volgens [appellant] en anderen niet duidelijk.
    8.1.    Het twee maal benoemen van de voorwaarde dat een vrijstaand/op zichzelf staand bijbehorend bouwwerk bij het hoofdgebouw hoort, leidt er naar het oordeel van de Afdeling niet toe dat de begripsomschrijving onduidelijk is. Het betoog faalt.
    De begripsomschrijving in artikel 1, lid 1.16.
    9.    Door de toevoeging van het ondergeschiktheidselement aan de definitie van "bijbehorend bouwwerk" in artikel 1, lid 1.16, van de planregels, is uitgesloten dat een aan- of uitbouw of een overkapping die even hoog is als het zomerhuis onder de bouwregels voor "bijbehorende bouwwerken" valt. Een uitbreiding van het zomerhuis met dezelfde hoogte als het zomerhuis valt met het herstelbesluit alleen onder de bouwregels voor een zomerhuis (artikel 8, leden 8.2.2 en 8.3, van de planregels). Ondergeschikte uitbreidingen van het zomerhuis vallen volgens [appellant] en anderen echter zowel onder de bouwregels voor een zomerhuis, als onder de bouwregels voor bijbehorende bouwwerken. In de bouwregels voor zomerhuizen wordt namelijk geen onderscheid gemaakt tussen ondergeschikte en niet-ondergeschikte bouw. Hiermee blijft er onduidelijkheid over de vraag welke bouwregels van toepassing zijn op een aan het hoofdgebouw ondergeschikte uitbreiding. De rechtszekerheid is hierdoor volgens [appellant] en anderen nog steeds in het geding.
    9.1.    De Afdeling begrijpt uit artikel 1, lid 1.16, van de planregels dat een "bijbehorend bouwwerk" qua hoogte, omvang en/of situering aan het zomerhuis ondergeschikt moet zijn. De raad heeft hiermee uitgesloten dat een uitbreiding met dezelfde hoogte als het zomerhuis, zoals een kapverlenging, onder de bouwregels voor bijbehorende bouwwerken valt. Daarmee valt een dergelijke uitbreiding onder de bouwregels voor een zomerhuis (artikel 8, leden 8.2.2 en 8.3, van de planregels).
    De Afdeling overweegt dat de planregels echter niet duidelijk maken of ondergeschikte uitbreidingen aan zomerhuizen, zoals een lagere aan- of uitbouw, onder de bouwregels voor bijbehorende bouwwerken of de bouwregels voor een zomerhuis vallen. De planregeling is naar het oordeel van de Afdeling in zoverre rechtsonzeker.
    9.2.    Uit de stukken van de raadvergadering van 24 april 2019, blijkt dat de raad de bedoeling had met om met het aanpassen van de begripsbepalingen in artikel 1, leden 1.3, 1.16 en 1.6, een planregeling vast te stellen waar duidelijk uit blijkt welke bouwregels van toepassing zijn op een aan- of uitbouw van een zomerhuis of een daaraan verbonden overkapping. De Afdeling stelt vast dat dit ten dele is gelukt. Door de toevoeging van het ondergeschiktheidscriterium aan de definitie van "bijbehorend bouwwerk" in artikel 1, lid 1.16, is duidelijk gemaakt dat een uitbreiding met dezelfde hoogte als het zomerhuis niet onder de bouwregels van bijbehorende bouwwerken valt. Ten aanzien van aan het zomerhuis ondergeschikte uitbreidingen blijft het echter onduidelijk welke bouwregels van toepassing zijn. De door de raad vastgestelde planregeling is in zoverre niet in overeenstemming met de bedoeling van de raad. Dit leidt tot de conclusie dat het besluit van 24 april 2019 in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het betoog slaagt.
    Conclusie
    10.    Gelet op het vorenstaande is niet geheel voldaan aan de opdracht uit de tussenuitspraak. Het besluit van 24 april 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Partiële hervaststelling bestemmingsplan Goingarijp 2016" is, voor zover dat betrekking heeft op de plandelen met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie 1", genomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en met artikel 3:2 van de Awb. Het beroep van [appellant] en anderen tegen dat besluit is gegrond, zodat dat besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    11.    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om voor de vernietigde plandelen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw plan vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
    12.    Het is de Afdeling niet geheel duidelijk geworden wat de raad heeft willen regelen. De raad heeft zijn bedoeling ter zitting desgevraagd niet kunnen verduidelijken. Omdat de bedoeling van de raad niet duidelijk is, kan de Afdeling niet zelf in de zaak voorzien. De Afdeling merkt ter voorlichting aan de raad nog wel op dat hij het gebrek in het besluit van 24 april 2019 bijvoorbeeld zou kunnen herstellen door de aanhef van artikel 8, lid 8.2.2, van de planregels als volgt te formuleren: "Voor het bouwen van zomerhuizen, waaronder niet wordt begrepen het bouwen van bijbehorende bouwwerken, gelden de volgende regels:".
    Proceskosten
    13.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    14.    Voor zover [appellant] en anderen hebben verzocht om vergoeding van de door hen gemaakte kosten in verband met advisering door een advocaat die niet het beroepschrift heeft ingediend en evenmin ter zitting is verschenen, wordt overwogen dat deze kosten gelet op het Besluit proceskosten bestuursrecht niet voor vergoeding in aanmerking komen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente De Fryske Marren van 29 november 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Goingarijp 2016" gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente De Fryske Marren van 29 november 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Goingarijp 2016", voor zover dat betrekking heeft op de plandelen met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie 1";
    III.    verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente De Fryske Marren van 24 april 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Partiële hervaststelling bestemmingsplan Goingarijp 2016" gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente De Fryske Marren van 24 april 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Partiële hervaststelling bestemmingsplan Goingarijp 2016", voor zover dat betrekking heeft op de plandelen met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie 1";
    V.    draagt de raad op om binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit tot vaststelling van het plan voor de onderdelen genoemd onder IV. te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze en binnen de daarvoor geldende termijn bekend te maken en mede te delen;
    VI.    veroordeelt de raad van de gemeente De Fryske Marren tot vergoeding van de bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 28,57 (zegge: achtentwintig euro en zevenenvijftig cent);
    VII.    gelast dat de raad van de gemeente de Fryske Marren aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van hun beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderzeventig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Schueler
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2019
    288-913.