ECLI:NL:RVS:2024:227, Raad van State, 24-01-2024, 202300510/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 februari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Groningen het verzoek om nadeelcompensatie van [appellant] afgewezen. [appellant] heeft het college op 10 mei 2019 verzocht om nadeelcompensatie op grond van de Algemene Nadeelcompensatieverordening gemeente Groningen (hierna: de verordening). Hij stelt schade te hebben geleden doordat hij de vier panden als gevolg van het besluit van 17 augustus 2010 niet meer mocht verhuren voor raamprostitutie. Hij begroot de schade vanaf 1 januari 2016 op € 139.640,- per jaar. [appellant] is sinds 30 juli 1999 eigenaar van de panden [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] en sinds 31 augustus 1990 (mede)eigenaar van het pand [locatie 4] in het A-kwartier in Groningen.

202300510/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 9 december 2022 in zaak nr. 21/3544 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 februari 2021 heeft het college het verzoek om nadeelcompensatie van [appellant] afgewezen.
    Bij besluit van 5 oktober 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 december 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. H.A. van Beilen, advocaat te Leeuwarden, vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, en mr. I. Simonides, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Op 17 augustus 2010 heeft het college artikel 1 van bijlage 10 bij de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2009 (de APV) gewijzigd vastgesteld. Vanaf 1 januari 2016 is daardoor de exploitatie van prostitutie-inrichtingen in het zogenoemde A-kwartier in het westelijk deel van de binnenstad van Groningen niet meer toegestaan. Op 24 juni 2009 is bekendgemaakt dat deze exploitatiemogelijkheden zouden vervallen.
    2.       [appellant] is sinds 30 juli 1999 eigenaar van de panden [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] en sinds 31 augustus 1990 (mede)eigenaar van het pand [locatie 4] in het A-kwartier in Groningen.
    3.       [appellant] heeft het college op 10 mei 2019 verzocht om nadeelcompensatie op grond van de Algemene Nadeelcompensatieverordening gemeente Groningen (hierna: de verordening). Hij stelt schade te hebben geleden doordat hij de vier panden als gevolg van het besluit van 17 augustus 2010 niet meer mocht verhuren voor raamprostitutie. Hij begroot de schade vanaf 1 januari 2016 op € 139.640,- per jaar.
    Advisering en besluitvorming
    4.       Het college heeft bij besluit van 2 februari 2021 de aanvraag afgewezen conform het advies van de schadebeoordelingscommissie (verder: de commissie) van 1 februari 2021. De afwijzing is gehandhaafd bij het besluit van 5 oktober 2021 onder verwijzing naar het advies van de adviescommissie bezwaarschriften van 20 september 2021.
    5.       Volgens het college behoort de beëindiging van de raamprostitutie in het A-kwartier tot het normale maatschappelijke risico. Raamprostitutie is een maatschappelijk belastende activiteit die zowel voor als na legalisering steeds ter discussie stond. [appellant] mocht er daarom niet vanuit gaan dat hij de vier panden tot in lengte van jaren voor dat doel zou kunnen verhuren. Het college wijst erop dat vergunningen (en voorheen gedoogbeschikkingen) voor het uitoefenen van raamprostitutie in de door [appellant] verhuurde panden steeds tijdelijk voor een periode van 3 jaar werden verleend. Bij het besluit van 17 augustus 2010 is aan raamprostitutie-exploitanten en pandeigenaren een overgangstermijn van zes jaar geboden, zodat zij hun bedrijfsvoering konden aanpassen. Eventuele restschade na ommekomst van die termijn behoort tot het normale maatschappelijke risico, aldus het college. Dat de commissie eerder heeft geadviseerd een normaal maatschappelijk risico van 50% aan te nemen, staat hieraan niet in de weg. In de zaken die tot de uitspraken van de Afdeling van 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:678, en 27 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1284 hebben geleid, heeft het college dit advies niet gevolgd. Daarbij komt dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de panden vanaf 1 januari 2016 niet kon verhuren. Hij heeft dat niet met objectieve gegevens onderbouwd en heeft geen huuropzeggingen overgelegd. [appellant] heeft ook niet weersproken dat de panden [locatie 2] en [locatie 3] ook na 1 januari 2016 zijn verhuurd, aldus het college.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.       De rechtbank is, samengevat, van oordeel dat het college het verzoek om nadeelcompensatie terecht heeft afgewezen. Het college heeft [appellant] voldoende gecompenseerd voor zijn nadeel door een overgangstermijn van bijna 6 jaar te bieden om zijn bedrijfsvoering aan te passen. Eventuele restschade behoort tot het normale maatschappelijke risico van [appellant]. Het college heeft daarbij niet in strijd met het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel gehandeld.
    Hoger beroep van [appellant]
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de door hem gestelde schade als gevolg van de sluiting van raamprostitutie in het A-kwartier niet tot zijn normale maatschappelijke risico behoort. Het Intraval-rapport uit 2003, dat ten grondslag is gelegd aan het besluit van 17 augustus 2010, dateert van na de aankoop van de panden. Prostitutie werd toen nog gedoogd en de plannen om prostitutie te legaliseren waren op dat moment al in een vergevorderd stadium. Daarbij komt dat hij in de jaren 2001 t/m 2004 van het college geschiktheidsverklaringen heeft ontvangen voor de panden. Er was dus geen aanwijzing dat prostitutie in het A-kwartier niet meer zou zijn toegestaan. Omdat het college het vertrouwen heeft gewekt dat prostitutie voor lange tijd zou worden toegestaan, heeft hij fors geïnvesteerd in de panden. Volgens hem had het op de weg van het college gelegen om te waarschuwen voor een mogelijk verbod op prostitutie. Daarbij komt dat de prostitutie in het A-kwartier niet dermate belastend was, dat hij er rekening mee moest houden dat de prostitutie binnen enkele jaren verboden zou worden. Ook is de overlast niet door hem of door zijn huurders veroorzaakt.
    8.       Verder betoogt [appellant] dat de overgangstermijn van 6 jaar te kort is, omdat hij de panden in de jaren 2000-2004 heeft gekocht. [appellant] stelt per kamer € 70.000,- te hebben geïnvesteerd, in totaal € 1,2 miljoen voor 18 kamers. Door het verbod in 2016 heeft hij slechts 12 tot 16 jaar inkomsten kunnen genereren. Hij moest de investering binnen 16 jaar volledig afschrijven, terwijl daar een termijn tussen de 30 en 50 jaar voor staat. Dit betekent dat de overgangsperiode niet redelijk is en dat het college daarom een normaal maatschappelijk risico van 50% moet toepassen.
    9.       [appellant] betoogt verder dat er ook in het Nieuwstadgebied overlast door prostitutie is en dat het college in zoverre in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door het A-kwartier voor prostitutie te sluiten en het Nieuwstadgebied niet. Ook heeft het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld, omdat de commissie eerder heeft geadviseerd een normaal maatschappelijk risico van 50% toe te passen.
    Beoordeling van het hoger beroep door de Afdeling
    Normale maatschappelijke risico
    10.     In hoger beroep is in geschil of het restnadeel dat [appellant] stelt te lijden na ommekomst van de overgangstermijn van 6 jaar, omdat hij zijn panden niet langer voor raamprostitutie kon verhuren, tot het normale maatschappelijke risico behoort.
    11.     Op grond van artikel 2, eerste lid, van de verordening kent het bestuursorgaan op aanvraag van degene die schade heeft geleden ten gevolge van de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak, een vergoeding toe, voor zover de benadeelde daardoor in het bijzonder en in abnormale mate wordt getroffen.
    Op grond van artikel 2, tweede lid, komt schade die behoort tot het normale maatschappelijke risico of het normale ondernemersrisico niet voor vergoeding in aanmerking.
    12.     De vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico is in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, als de gegeven motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen.
    (Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2502 en van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668.)
    13.     Als een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe. Bij het normale maatschappelijke risico of het normale ondernemersrisico gaat het om algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee de burger of ondernemer rekening kan houden, ook al bestaat geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien.
    14.     De invulling van het normale maatschappelijke risico of het normale ondernemersrisico is afhankelijk van alle relevante omstandigheden van het geval. Van belang zijn onder meer de aard van de schadeveroorzakende maatregel (tijd, duur, plaats, ontstaanswijze en andere relevante omstandigheden), de aard, ernst en omvang de schade en de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. (Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:488, onder 38 en 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2774, onder 43-44.)
    15.     Anders dan [appellant] betoogt, is het verbod op exploitatie van prostitutie-inrichtingen in het A-kwartier geen maatregel die naar tijd, plaats ontstaanswijze of begeleidende omstandigheden een uitzonderlijk of ongebruikelijk karakter heeft.
    16.     De aanwezigheid van raamprostitutie in een wijk kan negatieve effecten hebben op het woon-en leefklimaat en op de openbare orde. Uit onderzoek blijkt dat ook legale prostitutie gepaard kan gaan met ernstige verstoringen van de openbare orde. Gemeenten, waaronder Den Haag, Arnhem en Utrecht, hebben daarom in de afgelopen 20 jaar aanleiding gezien om prostitutie-activiteiten nader te beperken of te verplaatsen. Dat dat ook in het onderhavige geval is gebeurd heeft het college dus niet ten onrechte als een normale maatschappelijke ontwikkeling in het algemeen belang aangemerkt.
    17.     Er is geen aanleiding om daarover anders te denken in het geval van het verbod op prostitutie in het A-kwartier. Uit de rapporten van Intraval van september 2003, april 2009 en januari 2012 over de leefbaarheid in het A-kwartier blijkt, samengevat, dat in deze wijk overlast wordt veroorzaakt door drie elkaar versterkende factoren. Daarbij gaat het om raamprostitutie, drugshandel en -gebruik en de ruimtelijke inrichting van deze wijk, met een hoge bebouwingsdichtheid en onoverzichtelijke straten en stegen. De raamprostitutie heeft op zichzelf bezien, maar vooral ook in combinatie met de andere factoren, een negatieve invloed op de veiligheidsbeleving en het woon- en leefklimaat in deze wijk. Dat het college met het besluit van 17 augustus 2010 vanaf 1 januari 2016 de exploitatie van prostitutie-inrichtingen in het A-kwartier niet langer toestaat, is daarom ook een normale maatschappelijke ontwikkeling die ter plekke in de lijn der verwachtingen lag. Uit het Intraval-onderzoek uit 2003 bleek dat de overlast van raamprostitutie door de introductie van het vergunningstelsel niet was veranderd. Dat daarop maatregelen zouden volgen, lag in de lijn der verwachtingen.
    18.     Bij de vaststelling van het normaal maatschappelijk risico dient ook rekening gehouden te worden met omstandigheden die betrekking hebben op de benadeelde zelf. Het uitgangspunt is dat elke zelfstandige ondernemer zijn onderneming drijft voor eigen risico en ook zelf verantwoordelijk is voor zijn beslissingen. Tot het normale ondernemersrisico behoren dan ook de nadelen die direct samenhangen met de keuze die de ondernemer zelf heeft gemaakt voor een bepaald type bedrijfsvoering en de plek waarop hij zijn bedrijf uitoefent. (Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:488, onder 43, 20 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2059, onder 27 en 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2717, onder 30.)
    19.     In dit geval gaat het om een ondernemer die vanaf 1999 drie panden en vanaf 1990 één pand in het A-kwartier in eigendom heeft en verhuurde voor raamprostitutie. De verhuur van deze panden voor dit doel berust op een keuze van de ondernemer. Er is geen grond voor het oordeel dat het college [appellant] toen had moeten waarschuwen voor een mogelijk verbod op raamprostitutie. Ten tijde van de aankoop werd prostitutie gedoogd. (Raam)prostitutie was tot 2000 verboden en was dus illegaal. Vanaf 2000 heeft het college een restrictief vergunningenbeleid gevoerd in verband met maatschappelijke ongewenste (neven)effecten van prostitutie en ter bescherming van klanten en sekswerkers. Het aantal beschikbare ramen en locaties is daarbij sterk beperkt en vergunningen werden voor maximaal 3 jaar verleend (zie art. 3.5, tweede lid, van de APV). Dit betekent dat [appellant] ook daarom niet kon rekenen op ongestoord verhuur/gebruik van de panden voor raamprostitutie tot in lengte van dagen. Met het verstrijken van de tijd, de concreet gebleken overlast en het onderzoeksrapport over de schadelijke effecten van raamprostitutie nam het risico toe dat het college prostitutie niet langer zou toestaan in het A-kwartier. Dit risico was inherent aan de door de ondernemer, [appellant], gekozen wijze van bedrijfsvoering, de verhuur van de panden voor raamprostitutie. De gestelde schade behoort in beginsel tot het normale ondernemersrisico.
    20.     De Afdeling komt tot de slotsom dat in dit geval een hoge mate van risicotoerekening in de rede ligt. Gelet daarop heeft het college in het besluit van 17 augustus 2010 een voldoende lange overgangstermijn, van bijna 6 jaar, geboden voor de aanpassing van de bedrijfsvoering. Dit is bijna twee keer de termijn waarvoor de vereiste vergunning werd verleend. Er is geen grond voor het oordeel dat de door [appellant]n gestelde schade na het verstrijken van de overgangstermijn niet onder het normale maatschappelijke risico, of het normale ondernemersrisico valt.
    21.     Voor zover [appellant] betoogt dat ten tijde van de aankoop van de panden het verbod op prostitutie in het A-kwartier niet concreet voorzienbaar was, treft dit geen doel. Voor het antwoord op de vraag of, en zo ja, in hoeverre de schade binnen het normale maatschappelijke risico of het normale ondernemersrisico valt, is - anders dan bij de beoordeling of risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen - de situatie ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak niet van belang. De omstandigheid dat de schade ten tijde van de aankoop niet voorzienbaar was, laat onverlet dat de schade veroorzakende ontwikkeling ter plekke in de lijn der verwachtingen kan liggen en dat de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt. (Vergelijk de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.17 en 5.18.)
    22.     Uit de rapporten van Intraval blijkt dat, anders dan [appellant] betoogt, prostitutie in het A-kwartier tot overlast heeft geleid. Voor de beantwoording van de vraag of het einde van prostitutie in het A-kwartier een normale maatschappelijke ontwikkeling is, is het niet relevant of de overlast werd veroorzaakt door [appellant] of zijn huurders.
    23.     Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    24.     Het betoog van [appellant] dat hij, gelet op de door het college afgegeven geschiktheidsverklaringen, erop mocht vertrouwen dat hij de panden mocht blijven exploiteren voor de verhuur van raamprostitutie, slaagt niet. Het college heeft in dit verband toegelicht dat een geschiktheidsverklaring destijds op grond van art. 95e van de APV werd afgegeven als een prostitutiebedrijf voldeed aan een aantal bouwkundige en technische voorschriften. In de geschiktheidsverklaring wordt ook gewezen op de noodzaak van een exploitatievergunning om het pand voor (raam)prostitutie te gebruiken. De verklaring behelst dus niets anders dan de vaststelling dat een pand op dat moment, gelet op de toepasselijke bouwkundige en technische vereisten, geschikt is als raamprostitutiebedrijf. Hieraan kan [appellant] niet het vertrouwen ontlenen dat prostitutie in het A-kwartier niet zou worden verboden wegens maatschappelijk onaanvaardbare gevolgen daarvan.
    25.     Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    26.     [appellant] betoogt dat hij recht heeft op nadeelcompensatie, omdat het college in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel door prostitutie in het A-kwartier te verbieden en wel toe te staan in het Nieuwstadgebied.
    27.     Het besluit van 17 augustus 2010, waarbij vanaf 1 januari 2016 de exploitatie van prostitutie-inrichtingen in het A-kwartier niet meer is toegestaan, is met de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4278 in rechte vast komen te staan. Dat betekent dat het besluit en de totstandkoming ervan voor rechtmatig moet worden gehouden en dat het college dus niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
    28.     Het betoog slaagt niet.
    29.     De Afdeling volgt ook niet het betoog van [appellant] dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door in de zaken die geleid hebben tot de eerder genoemde uitspraken van 6 maart 2019 en 27 mei 2020 uit te gaan van een normaal maatschappelijk risico van 50%. In beide zaken heeft het college het verzoek om nadeelcompensatie van eigenaren/exploitanten van prostitutiepanden in het A-kwartier afgewezen, omdat de gestelde schade onvoldoende was onderbouwd. Het college is in die zaken dus niet toegekomen aan de vraag of schade voor vergoeding in aanmerking komt. Daarbij komt dat het college gemotiveerd kan afwijken van een advies. De commissie adviseert ook niet langer een normaal maatschappelijk risico van 50% toe te passen en gaat ervan uit dat restschade na het verstrijken van de overgangstermijn volledig tot het normale maatschappelijke risico behoort.
    30.     Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    31.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    32.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2024
    299