ECLI:NL:RVS:2018:3704, Raad van State, 14-11-2018, 201800646/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 23 maart 2016 heeft het college [appellante A] en [appellant B] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van het pand en perceel aan de [locatie] te Maasdijk (hierna: het perceel) als autobedrijf/autogarage te staken en gestaakt te houden, waaronder begrepen het verwijderen en verwijderd houden van de op het perceel aanwezige auto’s, de aangebrachte verhardingen en de in het pand geplaatste brug en spuitcabine.

201800646/1/A1.
    Datum uitspraak: 14 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante A] en [appellant B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Maasdijk, gemeente Westland,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 december 2017 in zaak nr. 17/2531 in het geding tussen:
    
    [appellante A] en [appellant B]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Westland.
    
    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 23 maart 2016 heeft het college [appellante A] en [appellant B] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van het pand en perceel aan de [locatie] te Maasdijk (hierna: het perceel) als autobedrijf/autogarage te staken en gestaakt te houden, waaronder begrepen het verwijderen en verwijderd houden van de op het perceel aanwezige auto’s, de aangebrachte verhardingen en de in het pand geplaatste brug en spuitcabine.
    
    Bij besluit van 6 maart 2017 heeft het college het door [appellante A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellante A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 augustus 2018, waar [appellante A] en [appellant B], vertegenwoordigd en bijgestaan door mr. J. Bouwman-Treffers, advocaat te Naaldwijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Poeran, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant B] is eigenaar van het perceel waar het autobedrijf van [appellante A] is gevestigd. Bij een controle op 16 oktober 2015 is door een toezichthouder van de gemeente Westland geconstateerd dat op het perceel een bedrijfsgebouw aanwezig is met aan de voorzijde een verhard terrein met daaromheen een hek waar auto’s te koop worden aangeboden en dat zich in het pand een kantoor, een spuitcabine en een brug voor voertuigen bevinden. In het verleden is bouwvergunning verleend voor een bedrijfsschuur bestemd voor landbouw- en tuinbouwopslag. Op het perceel rusten ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Westland" de bestemming "Agrarisch-Glastuinbouw", de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie", de functieaanduiding "specifieke vorm van waarde-2" en de gebiedsaanduiding "geluidzone-industrie". Het gebruik van de bedrijfsschuur en het perceel als autobedrijf is daarmee in strijd. Het college is daarom overgegaan tot het opleggen van een last onder dwangsom.
    
    2.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat of wanneer handhavend optreden zodanig onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    3.    [appellante A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen zij naar een brief van het college van burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente Naaldwijk van 28 juli 1997, die volgens hen een ondubbelzinnige toezegging inhoudt dat, hoewel sprake is van strijdig gebruik, het gebruik kan worden voortgezet zonder dat hier handhavend tegen zal worden opgetreden. De brief moet volgens hen worden aangemerkt als een gedoogbeschikking. Voorts hebben diverse ambtenaren mondelinge toezeggingen van gelijke strekking gedaan, zodat erop mocht worden vertrouwd dat het autobedrijf zou kunnen worden voortgezet, aldus [appellante A] en [appellant B].
    
    3.1.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
        Zoals blijkt uit de brief van 28 juli 1997 heeft [appellant B] naar aanleiding van de terinzagelegging van het voorontwerp van het destijds in voorbereiding zijnde bestemmingsplan "Buitengebied" verzocht om de op het perceel rustende agrarische bestemming aan te passen overeenkomstig het toen bestaande gebruik van de bedrijfsruimte als autobedrijf. Het college heeft in de brief als reactie op dat verzoek het volgende meegedeeld: "Ons is gebleken dat deze bedrijfsruimte zoals u aangeeft al jaren niet ten behoeve van agrarische doeleinden in gebruik is. Een gedetailleerde bedrijfsbestemming is hier niet gewenst. Het gebruik kan echter op grond van het overgangsrecht worden voortgezet, zodat er voor u feitelijk niets verandert. Wij hebben gelet op het vorenstaande besloten de plankaart behorende bij het voorontwerp van het bestemmingsplan niet aan te passen." Het bestemmingsplan "Buitengebied" is vervolgens op 15 november 2000 vastgesteld.
    
        Anders dan [appellante A] en [appellant B] betogen, houdt de brief van 28 juli 1997 geen besluit of toezegging in dat met het bestemmingsplan strijdig gebruik zal worden gedoogd. De brief houdt een mededeling in dat voortzetting van het toen bestaande gebruik van het perceel als autobedrijf onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied" zou komen te vallen, zodat er geen strijd met dat bestemmingsplan zou zijn. Die mededeling had enkel betrekking op het bestemmingsplan "Buitengebied". [appellante A] en [appellant B] mochten er niet van uitgaan dat de mededeling ook betekenis zou hebben voor het in 2012 vastgestelde bestemmingplan "Glastuinbouwgebied Westland", waarin het gebruik van het perceel als autobedrijf niet is gelegaliseerd en dat gebruik, naar in hoger beroep niet langer in geschil is, ook niet wordt beschermd door het overgangsrecht bij dat bestemmingsplan. [appellante A] en [appellant B] konden aan de brief van 28 juli 1997 dan ook niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat het college zou afzien van handhaving van het bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Westland". Zij hebben verder hun stelling dat diverse ambtenaren toezeggingen hebben gedaan, niet nader onderbouwd, zodat geen aanwijzingen bestaan dat door of namens het college bij hen het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat van handhaving van het bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Westland" zou worden afgezien.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellante A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden in dit geval onevenredig was. Zij voeren in dit verband aan dat het strijdig gebruik al lange tijd bestond en bij het college bekend was, dat de dochter van [appellant B] voor haar inkomsten afhankelijk was van het autobedrijf, omdat zij vanwege hersenletsel niet elders in loondienst kan werken, en dat ter plaatse in de nabije toekomst geen reconstructie ten behoeve van glastuinbouw zou plaatsvinden.
    
    4.1.    De rechtbank heeft in hetgeen door [appellante A] en [appellant B] is aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig was. Het gebruik van het pand en het perceel als autobedrijf in strijd met het bestemmingsplan kan niet worden aangemerkt als een incidentele overtreding of een overtreding van geringe ernst. De gestelde financiële situatie en gezondheid van de dochter van [appellant B] maakten handhavend optreden tegen die overtreding niet onevenredig. Datzelfde geldt voor de gestelde omstandigheid dat er nog geen concrete plannen waren voor reconstructie van het perceel ten behoeve van glastuinbouw. Zoals het college heeft toegelicht, is het algemeen belang ermee gediend dat gebruik van het perceel ten behoeve van glastuinbouw in overeenstemming met de bestemming in de toekomst mogelijk wordt, hetgeen wordt gefaciliteerd door de beëindiging van het illegale gebruik van het perceel als autobedrijf. Dat het perceel al lange tijd als autobedrijf werd gebruikt en het college daarmee bekend was, maakte handhavend optreden evenmin onevenredig, nu er bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Westland" in 2012 niet voor is gekozen om dat gebruik toe te staan en daartegen in rechte niet is opgekomen. Het kan dan niet onevenredig worden geacht dat vervolgens tot handhaving van dat bestemmingsplan wordt overgegaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Van Grinsven
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
    
    462-842.