ECLI:NL:RVS:2020:2182, Raad van State, 09-09-2020, 201907090/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-09-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 januari 2018 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuidoost geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan om op het perceel [locatie 1] te Amsterdam een zelfstandige woonruimte om te zetten in tien onzelfstandige woonruimten. [appellant] is eigenaar van de woningen aan de [locatie 2] en de [locatie 1] in Amsterdam. De woning aan de [locatie 2] is een twee-onder-een-kapwoning, gelegen in een woonwijk. De woning aan de [locatie 1] is een hoekwoning, ook gelegen in een woonwijk. [appellant] heeft aanvragen voor een omgevingsvergunning ingediend om de woningen in strijd met de voor de percelen geldende bestemmingsplannen te gebruiken als onzelfstandige woonruimten. Volgens het college zijn de aanvragen in strijd met de betreffende bestemmingsplannen, omdat in de woningen volgens beide bestemmingsplannen slechts één huishouden is toegestaan.

201907090/1/R1.
    Datum uitspraak: 9 september 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 augustus 2019 in zaken nrs. 18/5079 en 18/5080 in het geding tussen:
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam
    en
    [appellant].
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 januari 2018 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuidoost geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan om op het perceel [locatie 1] te Amsterdam een zelfstandige woonruimte om te zetten in tien onzelfstandige woonruimten.
    Bij besluit van 24 juli 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 10 januari 2018, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    Bij besluit van 1 maart 2018 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuidoost geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan om op het perceel [locatie 2] te Amsterdam een zelfstandige woonruimte om te zetten in acht onzelfstandige woonruimten.
    Bij besluit van 24 juli 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 1 maart 2018, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 20 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen de besluiten van 24 juli 2018 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant], het college, [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.P.A. van der Meer, rechtsbijstandverlener, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.L. Brinks, zijn verschenen. Verder is [belanghebbende B], vertegenwoordigd door mr. E.R. Koster, rechtsbijstandverlener, ter zitting als partij gehoord.
    Zoals ter zitting besproken heeft de het college na de zitting een schriftelijke uiteenzetting ingediend. [appellant], [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben gebruik gemaakt van de mogelijkheid daarop te reageren. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    1.    [appellant] is eigenaar van de woningen aan de [locatie 2] en de [locatie 1] in Amsterdam. De woning aan de [locatie 2] is een twee-onder-een-kapwoning, gelegen in een woonwijk. De woning aan de [locatie 1] is een hoekwoning, ook gelegen in een woonwijk.
    [appellant] heeft aanvragen voor een omgevingsvergunning ingediend om de woningen in strijd met de voor de percelen geldende bestemmingsplannen te gebruiken als onzelfstandige woonruimten. Volgens het college zijn de aanvragen in strijd met de betreffende bestemmingsplannen, omdat in de woningen volgens beide bestemmingsplannen slechts één huishouden is toegestaan. Het college heeft geweigerd om omgevingsvergunningen voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, omdat het kamergewijs verhuren van de woningen niet in overeenstemming zou zijn met een goede ruimtelijke ordening.
        De rechtbank heeft de weigeringen om een omgevingsvergunning te verlenen in stand gelaten. Hiertegen richten zich de hoger beroepsgronden.
    2.    Voor het perceel [locatie 2] geldt het bestemmingsplan "De Nieuwe Bijlmer". Op het perceel rust de bestemming "Woningen C.A.".
        Artikel 1 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "De Nieuwe Bijlmer" luidt:
    […]
    24. woning: een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van één huishouden;
    […]"
        Artikel 6 van de planvoorschriften luidt:
    "1. De gronden, op de plankaart bestemd voor "Woningen c.a." (Wx), zijn aangewezen voor:
    a. woningen met inbegrip van bergingen, aan- en uitbouwen en andere nevenruimten;
    […]
        Voor het perceel [locatie 1] geldt het bestemmingsplan "F-buurt". Op het perceel rust de bestemming "Wonen".
         Artikel 1 van de planregels van het bestemmingsplan "F-buurt" luidt:
    "[…]
    1.35 Woning:
    een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van één huishouden."
        Artikel 13, lid 13.1 van de planregels luidt:
    "De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. woningen;
    […]"
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de aanvragen in strijd zijn met de bestemmingsplannen. Volgens [appellant] is er door de verleende omzettingsvergunningen voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar meerdere onzelfstandige woonruimten, al sprake van meerdere woningen op de percelen [locatie 2] en [locatie 1]. [appellant] stelt dat iedere onzelfstandige woning voldoet aan de omschrijving van het begrip "woning", zoals vastgelegd in beide bestemmingsplannen. Volgens [appellant] is er daarom geen sprake van strijd met de bestemmingsplannen.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3254, onder 2.3.1, dient de vraag of sprake is van een zelfstandige woning beoordeeld te worden aan de hand van de feitelijke situatie. Van een zelfstandige woning is sprake indien de inrichting en de aanwezigheid van (woon)voorzieningen voor dat oordeel aanleiding geven. In beide aanvragen staat dat wordt beoogd om onzelfstandige woonruimten te creëren. Bij de te verhuren kamers is niet per kamer voorzien in voorzieningen als een badkamer en toilet. Daarom is sprake van onzelfstandige woonruimten en kunnen deze onzelfstandige woonruimten niet apart als woning worden beschouwd. De Afdeling wijst in dit verband naar haar uitspraken van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3046, onder 4, en 21 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1640, onder 2.2. Dat er op grond van de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening 2016 vergunning is verleend voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar meerdere onzelfstandige woonruimten, maakt niet dat er sprake is van meerdere woningen in het kader van een bestemmingsplan. De beoordeling die in dat kader wordt gemaakt is, zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (zie bijvoorbeeld onder 1.8 in haar uitspraak van 10 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7648), immers een andere dan die wordt gemaakt bij de vaststelling van een bestemmingsplan en de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een bestemming. De Afdeling stelt voorts vast dat niet in geschil is dat de huurders niet gezamenlijk één huishouden zullen vormen. Het creëren van meerdere onzelfstandige woonruimten is daarom in strijd met zowel artikel 6, eerste lid, onder a, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "De Nieuwe Bijlmer" als artikel 13, lid 13.1, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "F-buurt". De rechtbank heeft de aanvragen terecht in strijd met de bestemmingsplannen geacht.
        Het betoog slaagt niet.
    4.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunningen niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren te verlenen omdat een deugdelijke motivering ontbreekt. Volgens [appellant] kunnen aspecten als overlast en sociale cohesie geen rol spelen bij de beoordeling van aanvragen voor een omgevingsvergunning voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten. Deze afweging dient volgens hem te worden gemaakt in het kader van een vergunning op grond van de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening 2016.
        [appellant] betoogt verder dat uit de Woonvisie 2020 niet volgt dat de aanvragen daarmee in strijd zijn.
    4.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit om een omgevingsvergunning te weigeren heeft kunnen komen.
    4.2.    In de besluiten van 24 juli 2018 heeft het college, onder verwijzing naar de adviezen van de interne bezwaarschriftencommissie, overwogen dat de twee aanvragen niet in overeenstemming zijn met de vaste gedragslijn die door het college wordt gehanteerd voor het afwijken van een bestemmingsplan ten behoeve van het omzetten van woningen in onzelfstandige woonruimten Zuidoost. Deze gedragslijn bestaat sinds oktober 2017 en is gericht op het bieden van een woonmilieu waarin mensen met verschillende inkomens, opleidingen, leeftijden, leefstijlen, zorgbehoeften, huishoudensamenstelling en culturele achtergrond met elkaar willen en kunnen leven. Woningen voor studenten worden daarom geconcentreerd gerealiseerd, zodat deze woonvorm zo min mogelijk overlast geeft in woonbuurten waar gezinnen wonen. Het college acht het daarom niet gewenst om studentenwoningen te realiseren in woonwijken die zijn gericht op woningen voor één huishouden. Kamergewijs bewonen van een woning heeft volgens het college een andere ruimtelijke uitstraling en een ander effect en impact op de omgeving.
         De wijken waarin de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] zijn gelegen, zijn woonwijken die zijn gericht op het gebruik van woningen als huisvesting voor één huishouden. Wat betreft de Sean MacBridestraat heeft het college aangegeven, dat sprake was van verloedering in de buurt en dat in 2008 is getracht door sloop van flats en vervanging door eengezinswoningen de leefbaarheid op een aanvaardbaar niveau te krijgen. De woning aan de [locatie 1] ligt in een bouwstrook van 7 eengezinswoningen waardoor de omzetting naar 10 onzelfstandige woonruimten kan leiden tot een intensievere bewoning, meer verhuisbewegingen en minder sociale cohesie. Het woonblok waarin de woning aan de [locatie 2] is gelegen bestaat uit 43 woningen, oorspronkelijk bestemd voor 43 huishoudens. Voor de woningen Korianderstraat 15 en 16 zijn al omgevingsvergunningen voor onzelfstandige woonruimten verleend waardoor het aantal (deels onzelfstandige) huishoudens zou stijgen tot ongeveer 66 indien voor de woning [locatie 2] ook een omgevingsvergunning wordt verleend. Gezien het vorenstaande is er volgens het college geen aanleiding om de vaste gedragslijn niet toe te passen.
    4.3.    Naar het oordeel van de Afdeling kan in een bestemmingsplan, zoals ook in de hier aan de orde zijnde plannen is gebeurd, een regeling worden getroffen die betrekking heeft op de aard van de bewoning van woonruimte en de gevolgen die dit heeft. Deze aspecten kunnen vervolgens ook aan de orde komen bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan. Het woon- en leefklimaat van de omwonenden kan immers van belang zijn bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een aanvraag om te handelen in afwijking van het bestemmingsplan. De Afdeling wijst in dit verband naar haar uitspraak van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1987, onder 5.3.
        De Afdeling acht voorts van belang dat de weigering van de gevraagde vergunningen in overeenstemming is met de door het college gehanteerde vaste gedragslijn om overlast te voorkomen door onder meer woningen voor studenten te concentreren en niet te realiseren in woonwijken met (grotendeels) woningen bestemd voor de huisvesting van één huishouden. De vaste gedragslijn is mede gebaseerd op een ruimtelijk relevant verschil tussen het gebruik van een pand voor kamerverhuur en de bewoning van een pand door één huishouden, omdat dit van invloed kan zijn op het woon- en leefklimaat van de omgeving. Hierbij zijn factoren als parkeerdruk en (geluid)overlast van belang (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7814). Voor zover [appellant] heeft betoogd, dat een onderbouwing op grond van de Woonvisie 2020 van Stadsdeel Zuidoost ontbreekt, overweegt de Afdeling dat de Woonvisie 2020 niet ten grondslag ligt aan de besluitvorming.
        Gezien het vorenstaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat de weigeringen van het college om af te wijken van het bestemmingsplan berusten op een deugdelijke motivering.
        Het betoog slaagt niet.
    5.    [appellant] betoogt dat hij erop mocht vertrouwen dat het college de gevraagde omgevingsvergunningen voor het afwijken van het bestemmingsplan zou verlenen, omdat het college zelf de omzettingsvergunningen op grond van de Huisvestingswet 2014 heeft verleend. Bij het verlenen van de omzettingsvergunningen had het college zich op de hoogte moeten stellen van de ruimtelijke inpasbaarheid van de objecten waarvoor een omzettingsvergunning was gevraagd. Nu dit niet is gebeurd, heeft dat tot gevolg dat de verleende omzettingsvergunningen niet kunnen worden gebruikt.
    5.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
    5.2.    De Afdeling overweegt dat [appellant] niet met concrete gegevens aannemelijk heeft gemaakt dat toezeggingen zijn gedaan over de verlening van een omgevingsvergunning om de woningen in strijd met de betreffende bestemmingsplannen te gebruiken als onzelfstandige woonruimten. Uit de omstandigheid dat aan [appellant] omzettingsvergunningen zijn verleend op grond van de Huisvestingswet 2014, volgt niet dat hij er redelijkerwijs van kon en mocht uitgaan dat het college ook omgevingsvergunningen voor afwijking van de bestemmingsplannen zou verlenen.
        Zoals in deze uitspraak onder 3.1 ook aan de orde is gekomen, is de beoordeling die in dat kader wordt gemaakt, een andere dan die wordt gemaakt bij de beoordeling van een aanvraag om omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft in de verlening van de omzettingsvergunning op grond van de Huisvestingswet 2014 dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de besluiten van 24 juli 2018 in strijd met het vertrouwensbeginsel tot stand zijn gekomen.
        Het betoog slaagt niet.
    6.    [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat de besluiten in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel, omdat voor andere woningen wel een omgevingsvergunning is verleend ten behoeve van het realiseren van onzelfstandige woonruimten. [appellant] wijst in de eerste plaats op de woningen Korianderstraat 15 en 16 en Kleiburg 406. Voorts heeft [appellant] in zijn schriftelijke uiteenzetting van 24 mei 2020 gewezen op de woningen Leusdenhof 142 en Kantershof 612. Verder heeft [appellant] na de zitting in zijn reactie van 2 juli 2020 op de schriftelijke uiteenzetting van het college gewezen op nog 25 omgevingsvergunningen voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten.
    6.1.    Uit de stukken blijkt dat de omgevingsvergunningen voor de Korianderstraat 15 en 16 zijn verleend voordat de vaste gedragslijn waarop het college zich in de bestreden besluiten beroept, naar aanleiding van een handhavingsactie met ingang van oktober 2017 is gewijzigd. Wat betreft de flat Kleiburg wordt niet meer meegewerkt aan het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. Voor de rest van Amsterdam-Zuidoost, uitgezonderd de noordwesthoek, geldt een terughoudend beleid. In de stukken en ter zitting heeft de raad de wijziging van de vaste gedragslijn voldoende toegelicht. Wat betreft de woning Kleiburg 406 heeft het college onweersproken gesteld, dat de omgevingsvergunning in de bezwaarprocedure is herroepen. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat er wat betreft de woningen aan de Korianderstraat 15 en 16 en Kleiburg 406 geen sprake is van rechtens gelijke gevallen.
    6.2.    Wat betreft de op 29 januari 2020 verleende omgevingsvergunning voor de woning Kantershof 612 voor de omzetting in zes onzelfstandige woonruimten en de op 30 januari 2020 verleende omgevingsvergunning voor de woning Leusdenhof 142 voor de omzetting in drie onzelfstandige woningen heeft het college toegelicht dat sinds de inwerkingtreding van de nieuwe Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 meer wordt aangesloten bij het toetsingskader voor omzettingsvergunningen. Daaraan ligt ten grondslag dat de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 mede zien op de bescherming van de leefbaarheid door middel van bescherming van regulering van de samenstelling van de woningvoorraad, aldus het college. Ook onder de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 worden echter in beginsel geen vergunningen voor meer dan zes onzelfstandige woonruimten verleend.
         Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college aannemelijk gemaakt dat de inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 een rol heeft gespeeld bij de verlening van omgevingsvergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in de woningen Kantershof 612 en Leusdenhof 412 naar zes respectievelijk drie onzelfstandige woonruimten. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat het gaat om omzetting naar een lager aantal onzelfstandige woonruimtes is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van rechtens gelijke gevallen die het college hadden moeten nopen ook aan de aanvragen voor een omgevingsvergunning van [appellant] medewerking te verlenen. Dit geldt ook voor de door [appellant] in zijn reactie van 2 juli 2020 genoemde gevallen waar het gaat om in dezelfde periode verleende omgevingsvergunningen voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten. Ook deze vergunningen hebben betrekking op veel lagere aantallen - namelijk drie of vier en één geval vijf - onzelfstandige woonruimten.
    6.3.    Gezien het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door de gevraagde omgevingsvergunningen te weigeren.
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2020
    191.