ECLI:NL:RVS:2020:3000, Raad van State, 16-12-2020, 202001048/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 augustus 2018 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat een verzoek om handhaving van de vereniging Omwonenden Luchthaven Eelde afgewezen. Bij brief van 16 juli 2018 heeft de vereniging een verzoek om handhaving ingediend bij de minister. Aan dit verzoek heeft de vereniging ten grondslag gelegd dat vlucht LOT8842 op maandag 28 mei 2018 om exact 6.30 uur is vertrokken. Dit betekent dat het vliegtuig vóór dat tijdstip moet hebben getaxied en een 'engine run-up' moet hebben uitgevoerd. Met 'engine run-up' wordt bedoeld het proefdraaien van de motoren als onderdeel van de controle van het vliegtuig- en motorsysteem, die moet worden uitgevoerd vlak voor het opstijgen. Volgens de vereniging is het taxiën en het uitvoeren van een 'engine run-up' vóór 6.30 uur een overtreding van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omzettingsregeling luchthaven Eelde. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding.

202001048/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 december 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Vereniging Omwonenden Luchthaven Eelde, gevestigd te Onnen, gemeente Groningen,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 januari 2020 in zaak nr. 19/1232 in het geding tussen:
    de vereniging
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 augustus 2018 heeft de minister een verzoek om handhaving van de vereniging afgewezen.
    Bij besluit van 18 maart 2019 heeft de minister het door de vereniging daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 januari 2020 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de vereniging hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 september 2020, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], de minister, vertegenwoordigd door mr. R.P.H. Roozenbrand, en Groningen Airport Eelde N.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde C], zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    De voor deze zaak relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Verzoek
    2.    Bij brief van 16 juli 2018 heeft de vereniging een verzoek om handhaving ingediend bij de minister. Aan dit verzoek heeft de vereniging, voor zover nu nog van belang, ten grondslag gelegd dat vlucht LOT8842 op maandag 28 mei 2018 om exact 6.30 uur is vertrokken. Dit betekent dat het vliegtuig vóór dat tijdstip moet hebben getaxied en een 'engine run-up' moet hebben uitgevoerd. Met 'engine run-up' wordt bedoeld het proefdraaien van de motoren als onderdeel van de controle van het vliegtuig- en motorsysteem, die moet worden uitgevoerd vlak voor het opstijgen. Volgens de vereniging is het taxiën en het uitvoeren van een 'engine run-up' vóór 6.30 uur een overtreding van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omzettingsregeling luchthaven Eelde (hierna: de Omzettingsregeling). Daarin staat namelijk:
    "Het gebruik of doen gebruiken van de luchthaven is niet toegestaan:
    a. van maandag tot en met vrijdag in de periode van 23.00 tot 06.30 uur: banen 23-05 en 19-01"
    Standpunt van de minister
    3.    De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van de door de vereniging gestelde overtreding. Volgens de minister valt taxiën en het uitvoeren van 'engine run-ups' niet onder 'gebruik […] van de luchthaven' in de zin van artikel 4 van de Omzettingsregeling. De Omzettingsregeling moet namelijk worden geïnterpreteerd in het licht van de Regeling burgerluchthavens. In deze Regeling wordt bij het berekenen van de geluidsbelasting geen rekening gehouden met de geluidsbelasting als gevolg van taxiën en proefdraaien direct voor de start. Verder heeft de minister aan zijn standpunt ten grondslag gelegd dat het volgens het derde en het vierde lid van artikel 4 van de Omzettingsregeling onder omstandigheden is toegestaan om buiten de sluitingsuren 'landingen' of 'starts' uit te voeren (hierna: de extensiebepalingen). Er zou geen gebruik gemaakt kunnen worden van deze extensiebepalingen als een vliegtuig voorafgaand aan de desbetreffende start of na de desbetreffende landing niet zou mogen taxiën. Daar komt bij dat het gebruiksverbod alleen geldt voor de banen 23-05 en 19-01 van het vliegveld. Dit zijn de twee start- en landingsbanen van het vliegveld. Het gebruikmaken van de taxibanen vóór 6.30 uur is ook daarom geen overtreding, aldus de minister.
    Oordeel van de rechtbank
    4.    De rechtbank heeft, voor zover nu van belang, overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de in artikel 4 van de Omzettingsregeling genoemde sluitingsuren uitsluitend betrekking hebben op het uitvoeren van starts en landingen op de twee landingsbanen. Daarom is geen sprake van de door de vereniging gestelde overtreding, aldus de rechtbank.   
    Hoger beroep
    5.    De vereniging betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het taxiën en het uitvoeren van 'engine run-ups' vóór 6.30 uur een overtreding is van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omzettingsregeling. Deze activiteiten vallen onder 'gebruik […] van de luchthaven'. Het gebruiksverbod ziet volgens de vereniging verder op het hele luchthaventerrein, en dus niet alleen op de start- en landingsbanen. Volgens de vereniging blijkt dit onder meer uit de toelichting op het aanwijzingsbesluit luchthaven Eelde. Dit besluit is de voorloper van de Omzettingsregeling en is inhoudelijk daaraan gelijk.
    5.1.    Ingevolge artikel 5:4, tweede lid, van de Awb, wordt een bestuurlijke sanctie slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.   
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3571) houdt het in dit artikel neergelegde legaliteitsbeginsel, dat ook van toepassing is op herstelsancties, onder meer in dat tegen een gedraging alleen handhavend kan worden opgetreden indien deze vooraf bij wettelijk voorschrift als verboden gedraging is omschreven. Hierbij geldt dat de verboden gedraging nauwkeurig, duidelijk en ondubbelzinnig geformuleerd moet zijn.
    Valt het taxiën en het uitvoeren van ‘engine- run ups’ onder 'gebruik […] van de luchthaven'?
    5.2.    In de Omzettingsregeling is, blijkens de toelichting daarop,  aangesloten bij de terminologie en definities zoals gehanteerd in de Wet luchtvaart. In artikel 1.1, eerste lid, van de Wet luchtvaart, is het begrip 'luchthaven' als volgt gedefinieerd:   
    "luchthaven: een terrein geheel of gedeeltelijk bestemd voor het opstijgen en het landen van luchtvaartuigen met inbegrip van:
    1°. de daarmee verband houdende bewegingen van luchtvaartuigen op de grond,
    2°. de afwikkeling van het in de aanhef en onder 1° bedoelde luchtverkeer, of
    3°. bedrijfsmatige activiteiten die samenhangen met de afwikkeling van het in de aanhef en onder 1° bedoelde luchtverkeer;"                             
    5.3.    Gelet op deze definitie van het begrip 'luchthaven' moeten onder 'gebruik […] van de luchthaven' in artikel 4 van de Omzettingsregeling ook 'bewegingen van luchtvaartuigen op de grond' die verband houden met 'het opstijgen en het landen van luchtvaartuigen' worden begrepen. Dit betekent dat de bewegingen van een vliegtuig die gerelateerd zijn aan het uitvoeren van een start of landing, onder 'gebruik van de luchthaven' vallen. Hieronder valt dus niet alleen het uitvoeren van starts en landingen, maar ook het taxiën en het uitvoeren van de 'engine run-up'. Voor dit oordeel vindt de Afdeling mede van belang dat in de extensiebepalingen uitdrukkelijk wordt gesproken over 'starts' en 'landingen', terwijl in het eerste lid is volstaan met de algemene term 'gebruik'.    
        De Afdeling volgt de minister niet in zijn standpunt dat deze uitleg het onmogelijk maakt gebruik te maken van de extensiebepalingen. De Afdeling begrijpt de extensiebepalingen zo, dat het gebruiksverbod dat is neergelegd in het eerste lid, waaronder dus het verbod om te taxiën en het verbod om een 'engine run-up' uit te voeren, niet geldt als zich een van de in de extensiebepalingen beschreven bijzondere situaties voordoet. Dat de geluidbelasting als gevolg van taxiën en proefdraaien direct voor de start in de Regeling burgerluchthavens buiten beschouwing wordt gelaten bij het berekenen van de geluidsbelasting, is, anders dan de minister betoogt, ook geen reden om de zinsnede 'gebruik […] van de luchthaven' anders uit te leggen. Dit neemt namelijk niet weg dat in een Omzettingsregeling operationele bepalingen mogen worden opgenomen, zoals bepalingen waarin sluitingstijden staan, om de hinder te beperken die wordt veroorzaakt door het geluid van taxiën en het uitvoeren van 'engine run-ups'. Dit wordt ook tot uitdrukking gebracht in de toelichting op de Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 15 juni 2012, nr. IENM/BSK-2012/107233 (Stcrt. 2012, 12507), waarmee onder meer de voorschriften voor het berekenen van de geluidbelasting in de Regeling burgerluchthavens zijn gewijzigd.      
        In zoverre slaagt het betoog van de vereniging.   
    Geldt het gebruiksverbod uitsluitend voor de start- en landingsbanen?
    5.4.    De vereniging kan echter niet worden gevolgd in haar betoog dat het in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omzettingsregeling neergelegde gebruiksverbod geldt voor het hele luchthaventerrein. Doordat in die bepaling uitdrukkelijk wordt verwezen naar 'banen 23-05 en 19-01' geldt het verbod namelijk alleen voor die start- en landingsbanen. Dat in de toelichting op artikel 8 van het aanwijzingsbesluit luchthaven Eelde - welk artikel de voorloper is van artikel 4 van de Omzettingsregeling - staat dat de exploitant van 23.00 uur tot 6.30 'het luchthaventerrein' moet sluiten, is  geen reden om de Omzettingsregeling anders te interpreteren. Die toelichting neemt namelijk niet weg dat ook in artikel 8 van het aanwijzingsbesluit uitdrukkelijk is verwezen naar en daarmee het gebruiksverbod uitdrukkelijk is beperkt tot de 'banen 23-05 en 19-01'. De toelichting is, gelet op de uit het legaliteitsbeginsel voortvloeiende vereisten, niet specifiek genoeg om de uitdrukkelijke en ondubbelzinnige verwijzing naar de start- en landingsbanen terzijde te schuiven. Het door de vereniging ingeroepen artikel 16, eerste lid, van het Luchthavenreglement is voor deze zaak niet van belang. Het gaat in deze zaak namelijk om de vraag of de Omzettingsregeling is overtreden.
        Het betoog van de vereniging faalt in zoverre. 
    Slotsom
    6.    De slotsom is dat het hiervoor onder 3. weergegeven standpunt van de minister, dat geen sprake is van de door de vereniging gestelde overtreding, is gebaseerd op een onjuiste uitleg van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omzettingsregeling. De rechtbank heeft daarom ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 18 maart 2019 in stand gelaten.
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 18 maart 2019 in stand zijn gelaten.  
        Dit betekent dat de minister opnieuw moet beslissen op het door de vereniging gemaakte bezwaar. Daarbij zal de minister alsnog moeten ingaan op de vraag of bij de uitvoering van vlucht LOT8842 op maandag 28 mei 2018 vóór 6:30 uur op de gebruikte startbaan is getaxied en/of daarop een 'engine run-up' is uitgevoerd. Vervolgens moet hij, rekening houdend met wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen, beoordelen of artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omzettingsregeling is overtreden en of dit aanleiding vormt om handhavend op te treden.
    8.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 januari 2020 in zaak nr. 19/1232, voor zover de rechtsgevolgen van het besluit van 18 maart 2019 in stand zijn gelaten;
    III.    bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    IV.    gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan de Vereniging Omwonenden Luchthaven Eelde het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 532,00 (zegge: vijfhonderdtweeëndertig euro euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.R. Fernandez, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2020
    753.
     
    BIJLAGE
     
    Wet luchtvaart
    Artikel 1.1.
    1    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
        […]
    luchthaven: een terrein geheel of gedeeltelijk bestemd voor het opstijgen en het landen van luchtvaartuigen met inbegrip van:
    1°. de daarmee verband houdende bewegingen van luchtvaartuigen op de grond,
    2°. de afwikkeling van het in de aanhef en onder 1° bedoelde luchtverkeer, of
    3°. bedrijfsmatige activiteiten die samenhangen met de afwikkeling van het in de aanhef en onder 1° bedoelde luchtverkeer;
        […]
    Omzettingsregeling luchthaven Eelde
    Artikel 4
    1     Het gebruik of doen gebruiken van de luchthaven is niet toegestaan:
    a. van maandag tot en met vrijdag in de periode van 23.00 tot 06.30 uur: banen 23-05 en 19-01;
    b. op zaterdagen, zondagen en officiële feestdagen in de periode van 23.00 tot 07.30 uur: banen 23-05 en 19-01;
    […]
    3     Het eerste lid geldt niet voor het uitvoeren van landingen tussen 23.00 en 24.00 uur door luchtvaartuigen van luchtvaartmaatschappijen die commerciële vluchten uitvoeren en die volgens schema eerder dan 23.00 uur hadden moeten arriveren, voor zover sprake is van onverwachte vertragende omstandigheden, die op het moment van vertrek redelijkerwijs niet voorzien hadden kunnen worden.
    4     Het eerste lid geldt niet voor het uitvoeren van starts tussen 23.00 en 24.00 uur door luchtvaartuigen van luchtvaartmaatschappijen die commerciële verkeersvluchten uitvoeren en die volgens schema eerder dan 23.00 uur hadden moeten vertrekken, voor zover sprake is van:
    a. een technische storing van het luchtvaartuig dan wel van de luchtvaarttechnische gronduitrusting; of
    b. extreme meteorologische omstandigheden die een vertraging van de start volgens het schema rechtvaardigen.