ECLI:NL:CBB:2019:716, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-12-2019, 18/2547
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Appellante stelt zich op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel voor haar een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het EP vormt. Toen appellante in de nieuwe stal investeerde was voor haar niet voorzienbaar dat zij de gewenste uitbreiding niet, dan wel slechts in beperkte mate, zou kunnen realiseren. Door de invoering van het fosfaatstelsel kan appellante de beschikbare stalruimte niet (volledig) benutten, met als gevolg dat zij haar investeringen niet terug kan verdienen en de continuïteit van het bedrijf in gevaar is. Ter onderbouwing van haar stellingen heeft appellante een schadeberekening overgelegd. Het College is met verweerder van oordeel dat in het geval van appellante geen individuele en buitensporige last aanwezig is. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat van buiten komende en voor haar niet beïnvloedbare omstandigheden haar geen andere keuze lieten dan uit te breiden naar de door haar nagestreefde schaal en evenmin dat haar geen ander (bedrijfseconomisch verantwoord) alternatief restte. De gevolgen van haar keuze om de uitbreiding gaandeweg met eigen aanwas te realiseren, waardoor bestaande stalruimte deels onbenut bleef op 2 juli 2015, valt onder het ondernemersrisico van appellante. 
        De overgelegde schadeberekeningen missen naar het oordeel van het College voldoende overtuigingskracht om een individuele en buitensporige last aan te nemen.Met toepassing van artikel 6:22 van de Awb wordt verweerder veroordeeld in de proceskosten van appellante in beroep.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2547
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2019 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. K.M. Weimans),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. K.M. van Welsum).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 
      23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 
      4.637 kg. 
    
    
    
      Bij besluit van 11 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en op 25 september 2019 de gronden nader aangevuld en een aanvullend stuk ingebracht.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2019. Appellante is vertegenwoordigd door haar maten [naam 1] en [naam 2] , vergezeld door hun dochter en bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen 
      
        [naam 3] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.	Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
    
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    
      2.1.
      Appellante exploiteert een melkveehouderij en had het plan om van 62 melkkoeien (peildatum 1 april 2012) uit te breiden naar 130 melkkoeien. Met het oog daarop heeft zij een ligboxenstal gebouwd, waarvoor haar op 18 april 2013 vergunning was verleend en die in oktober 2014 in gebruik is genomen. Appellante heeft € 625.000,- in de nieuwe stal geïnvesteerd. Dat bedrag is voor de helft uit eigen middelen gefinancierd en voor de andere helft is een banklening afgesloten. De ligboxenstal biedt plaats aan 126 melkkoeien, 13 droge koeien en 110 stuks jongvee. Verder is aan appellante op 15 juli 2013 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 130 melkkoeien en 110 stuks jongvee. 
      
    
    
      2.2.
      
        Het was de bedoeling van appellante om geleidelijk door eigen aanwas te groeien naar het beoogde aantal dieren. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield zij 83 melkkoeien en 
        86 stuks jongvee. Appellante is niet grondgebonden. 
      
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      3.1.
      Appellante stelt zich op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel voor haar een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het EP vormt. 
      
    
    
      3.2.
      
        De uitbreidingsplannen van appellante waren ingegeven “(…) met het oog op de toenemende lasten en het behouden van een lonende exploitatie (…)”. In de brief van 
        25 september 2019 voegt appellante daaraan toe: “Gelet op de steeds strengere normen voor het dierenwelzijn waren de ligboxen en voerhekken in de oude stal te klein. Daarnaast was ook de mestopslagruimte te beperkt in de oude situatie. Ten slotte waren de oude ligboxen- en melkstal moeilijk werkzaam en zeer arbeidsintensief. [naam 4] is in het verleden aan een hernia geopereerd, waardoor deze situatie niet langer werkbaar was. Door de lichamelijke klachten die optraden heeft [naam 4] uiteindelijk moeten besluiten om een nieuwe melkveestal met melkrobots te bouwen.”
      
      
    
    
      3.3.
      
        Toen appellante in de nieuwe stal investeerde was voor haar niet voorzienbaar dat zij de gewenste uitbreiding niet, dan wel slechts in beperkte mate, zou kunnen realiseren. Door de invoering van het fosfaatstelsel kan appellante de beschikbare stalruimte niet (volledig) benutten, met als gevolg dat zij haar investeringen niet terug kan verdienen en de continuïteit van het bedrijf in gevaar is. Ter onderbouwing van haar stellingen heeft appellante een door [naam 5] opgestelde schadeberekening van 12 januari 2018 overgelegd. In die schadeberekening zijn twee scenario’s doorgerekend; een scenario op basis van de toegekende fosfaatrechten (scenario 1) en een scenario van de beoogde situatie zonder beperking door fosfaatrechten (scenario 2). Scenario 1 prognosticeert voor het (gebroken) boekjaar 2018-2019 een negatieve marge na investeringen van ruim € 39.000,-. Met een brief van 
        24 april 2019 heeft [naam 5] de schadeberekening aan de hand van de gerealiseerde resultaten in het boekjaar 2018-2019 geactualiseerd. Hij geeft aan dat appellante sinds dat boekjaar haar bedrijfsvoering heeft aangepast en een samenwerking met een akkerbouwer is aangegaan. Dat deel van de activiteiten heeft hij omwille van de vergelijkbaarheid echter uit de geactualiseerde berekeningen gehaald. [naam 5] maakt opnieuw een vergelijk tussen de beide scenario’s en concludeert dat met het toegekende fosfaatrecht de marge na investeringen bijna € 9.000,- bedraagt. Die marge zou zonder de invoering van het fosfaatrechtenstelsel naar zijn schatting ongeveer € 43.500,- bedragen. Het verschil van bijna € 35.000,- beschouwt [naam 5] als de schade die het fosfaatstelsel voor appellante heeft veroorzaakt. Hij waarschuwt daarbij wel dat sprake is van een prognose, opgesteld in samenspraak met appellante, waarin diverse schattingselementen zijn verwerkt.
      
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      
        4.	Volgens verweerder heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last draagt. In weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen heeft appellante ervoor gekozen om uit te breiden. De financiële gevolgen van de invoer van het fosfaatrechtenstelsel komen op grond van het ondernemersrisico voor haar rekening. De keuze om door natuurlijke aanwas te groeien valt ook binnen het ondernemersrisico (zie ECLI:NL:CBB:2019:6, onder 5.4.2). Verder wijst verweerder erop dat volgens de geactualiseerde schadeberekening van [naam 5] ook in het scenario dat uitgaat van de toegekende fosfaatrechten, appellante aan alle betalingsverplichtingen kan voldoen. In beide scenario’s is dus sprake van een sluitende exploitatie en beide scenario’s bieden voldoende continuïteitsperspectief. Daarenboven bieden de berekeningen van [naam 5] een onvolledig inzicht in de bedrijfsresultaten, nu daarin de akkerbouwactiviteiten buiten beschouwing zijn gelaten
      
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      5.1.
      In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291), heeft het College onder meer overwogen dat bij de beoordeling of een last voor een melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, heeft het College verder van belang geacht of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. 
      
      
        5.2.1.
        Het College is met verweerder van oordeel dat in het geval van appellante geen individuele en buitensporige last aanwezig is. Hiertoe wordt het volgende overwogen. 
        
      
      
        5.2.2.
        
          Als motief voor haar uitbreidingsplannen noemt appellante aanvankelijk het compenseren van de (reguliere) kostenstijgingen en op langere termijn het veilig stellen van een lonende exploitatie. Later voegt appellante daar andere motieven – zoals modernisering, eisen op het gebied van dierenwelzijn en de gezondheid van één van de maten – aan toe. Die aanvullende motieven zijn niet gedetailleerd uitgewerkt of met bewijs onderbouwd. Hoe dan ook heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat van buiten komende en voor haar niet beïnvloedbare omstandigheden haar geen andere keuze lieten dan uit te breiden naar de door haar nagestreefde schaal en evenmin dat haar geen ander (bedrijfseconomisch verantwoord) alternatief restte. De gevolgen van haar keuze om de uitbreiding gaandeweg met eigen aanwas te realiseren, waardoor bestaande stalruimte deels onbenut bleef op 2 juli 2015, valt onder het ondernemersrisico van appellante. Hiervoor verwijst het College naar zijn uitspraak van 
          9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:6). 
        
        
      
      
        5.2.3.
        Het College acht zonder meer aannemelijk dat appellante van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel nadeel ondervindt. Voor een deel onderscheidt zij zich daarbij niet van andere (niet grondgebonden) melkveehouders, namelijk daar waar verweerder een generieke korting toepast en waar (extra) fosfaatrecht moet worden gekocht om een productiestijging (ten opzichte van 2015) mogelijk te maken. In de berekeningen van [naam 5] is hiermee geen rekening gehouden en reeds om die reden bieden zij geen afdoende inzicht in de voor de beoordeling in aanmerking te nemen (als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel optredende) schadepost.
        
      
      
        5.2.4.
        
          [naam 5] geeft slechts summier inzicht in de keuzes die hij (in overleg met appellante) aan de scenario’s ten grondslag heeft gelegd. Wel is duidelijk dat alle scenario’s uitgaan van een melkproductiestijging per koe van 9.404 kg in 2015 naar 10.100 kg in 2018-2019. Scenario 1 rekent met 86 melkkoeien en 40 stuks jongvee en laat daarmee (uitgaande van de oorspronkelijke productie) 518 kg c.q. (uitgaande van de productiestijging) 400 kg fosfaatrecht (en daarmee een productiecapaciteit van 108.549 c.q. 87.069 kg) onbenut. Dat is geen reëel scenario. Het College signaleert dat de oorspronkelijke prognose van een (serieuze) negatieve marge door de gerealiseerde resultaten gelogenstraft wordt. Daar komt verder bij dat de berekeningen geen inzicht bieden in het totaal van de bedrijfsvoering en een scenario met de aankoop van (een deel van) het ontbrekende fosfaatrecht onbesproken laten, terwijl appellante in werkelijkheid wel, ook al is het een bescheiden hoeveelheid, (extra) fosfaatrecht heeft verworven. Al met al missen de berekeningen naar het oordeel van het College voldoende overtuigingskracht om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
        
        6. Dat het stelsel van fosfaatrechten voor appellante geen individuele en buitensporige last vormt, heeft verweerder in het bestreden besluit afgedaan met als enig argument dat van bijzondere omstandigheden anders dan een financiële last niet is gebleken. Eerst in het verweerschrift is afdoende op de gestelde individuele en buitensporige last ingegaan. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het College het beroep ongegrond zal verklaren.
        
        7. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van 
    	€ 1.024,-. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2019.
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. J.M. Baars