ECLI:NL:RVS:2021:2143, Raad van State, 24-09-2021, 202103030/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 maart 2021 heeft de raad van de gemeente Zwijndrecht het bestemmingsplan "Woonzorgvoorziening voormalig gemeentehuis Heerjansdam" vastgesteld. Bij besluit van 8 april 2021 heeft het college aan Spring! Housing Plus B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit "bouwen" en de activiteit "handelingen met gevolgen voor beschermde monumenten" voor het realiseren van 19 zorgwoningen op het perceel Dorpsstraat 33 te Heerjansdam. Het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning maken mogelijk dat het voormalige raadhuis aan de Dorpsstraat 33 in Heerjansdam wordt gerenoveerd en verbouwd tot een woonzorgvoorziening. Het voormalige raadhuis is een gemeentelijk monument. De bestaande niet monumentale aanbouw aan het raadhuis zal voor het bouwplan worden gesloopt. In plaats daarvan wordt een gebouw bestaand uit drie bouwlagen gerealiseerd dat via een corridor wordt verbonden met het voormalige raadhuis. [verzoeker] en anderen kunnen zich niet verenigen met de besluiten.

202103030/2/R3.
    Datum uitspraak: 24 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
    [verzoeker] en anderen, allen wonend te Heerjansdam, gemeente Zwijndrecht,
    verzoekers,
    en
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht,
    2.       de raad van de gemeente Zwijndrecht,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 maart 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Woonzorgvoorziening voormalig gemeentehuis Heerjansdam" vastgesteld. Bij besluit van 8 april 2021 heeft het college aan Spring! Housing Plus B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit "bouwen" en de activiteit "handelingen met gevolgen voor beschermde monumenten" voor het realiseren van 19 zorgwoningen op het perceel Dorpsstraat 33 te Heerjansdam.
    Het besluit tot vaststelling van het plan en het besluit waarbij de omgevingsvergunning is verleend zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
    Tegen dit besluit hebben onder meer [verzoeker] en anderen beroep ingesteld.
    [verzoeker] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    [verzoeker] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 14 september 2021, waar [verzoeker] en anderen, bij monde van [verzoeker], [verzoeker A] en [verzoeker B], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Deuzeman en ing. F.A. Jiskoot, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Verder is op de zitting Spring! Housing Plus B.V. en Zorghaven B.V., vertegenwoordigd door [directeur 1], onderscheidenlijk [directeur 2], bijgestaan door mr. D. Vermaat, advocaat te Barendrecht, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       Het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning maken mogelijk dat het voormalige raadhuis aan de Dorpsstraat 33 in Heerjansdam wordt gerenoveerd en verbouwd tot een woonzorgvoorziening. Het voormalige raadhuis is een gemeentelijk monument. De bestaande niet monumentale aanbouw aan het raadhuis zal voor het bouwplan worden gesloopt. In plaats daarvan wordt een gebouw bestaand uit drie bouwlagen gerealiseerd dat via een corridor wordt verbonden met het voormalige raadhuis.
    Aan het plangebied is de bestemming "Centrum-2" toegekend. In artikel 3.1 van de planregels is bepaald dat de als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor, voor zover nu van belang, een woonzorgvoorziening en wonen.
    3.       [verzoeker] en anderen kunnen zich niet verenigen met de besluiten. Zij hebben vooral bezwaren tegen de omvang van de nieuwe bebouwing. Zij vrezen verder voor parkeerproblemen. Met het verzoek om voorlopige voorziening proberen zij te voorkomen dat zich onomkeerbare gevolgen voordoen. Op de zitting hebben Spring! Housing Plus en Zorghaven naar voren gebracht dat zij snel willen beginnen met de uitvoering van het bouwplan.
    4.       [verzoeker] en anderen hebben meerdere gronden aangevoerd. De voorlopige voorzieningenprocedure leent zich niet voor een integrale beoordeling van alle beroepsgronden. Ten minste enkele aangevoerde gronden geven naar het oordeel van de voorzieningenrechter aanleiding voor twijfel of het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning in de bodemprocedure in stand zullen blijven. De voorzieningenrechter zal zich hierna beperken tot overwegingen over die gronden.
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    5.       [verzoeker] en anderen betogen dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zich geen nieuwe stedelijke ontwikkeling zoals bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) voordoet. Zij stellen dat vanwege de functiewijziging van het pand en de toename van de bruto-vloeroppervlakte met meer dan 500 m2 ten opzichte van het voorgaande plan daarvan wel sprake is. Zij wijzen erop dat in de aanvraag om omgevingsvergunning staat dat de bruto-vloeroppervlakte ten opzichte van de bestaande bebouwing toeneemt van 726 m2 tot 1.626 m2. De raad heeft daarom ten onrechte niet gemotiveerd of wordt voldaan aan de ladder voor duurzame verstedelijking.
    5.1.    De raad stelt dat, hoewel de bebouwingsmogelijkheden ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan zijn toegenomen, de gebruiksmogelijkheden in vergelijking tot dat plan beperkter zijn. In het voorheen geldende plan waren binnen de bestemming "Centrum" naast "wonen" ook "maatschappelijke voorzieningen" toegestaan. In het nu voorliggende plan is behalve "wonen" alleen specifiek een "woonzorgvoorziening" mogelijk gemaakt. Daarom is volgens de raad geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.
    5.2.    In artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is de ladder voor duurzame verstedelijking opgenomen. Daarin is bepaald dat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, een beschrijving bevat van de behoefte aan die ontwikkeling.
    In de overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, heeft de Afdeling onder 6.3 overwogen dat een in een bestemmingsplan voorziene ontwikkeling voldoende substantieel moet zijn om als stedelijke ontwikkeling te kunnen worden aangemerkt. Wanneer een bestemmingsplan voorziet in een terrein met een ruimtebeslag van meer dan 500 m2 of in een gebouw met een bruto-vloeroppervlakte groter dan 500 m2, moet deze ontwikkeling in beginsel als een stedelijke ontwikkeling worden aangemerkt. Bij de beantwoording van de vraag of een stedelijke ontwikkeling moet worden aangemerkt als een nieuwe stedelijke ontwikkeling, moet in onderlinge samenhang worden beoordeeld welke planologisch beslag op de ruimte het plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan en in hoeverre het plan, eveneens in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan, voorziet in een functiewijziging.
    5.3.    Aan het perceel is de bestemming "Centrum-2" en onder meer de aanduidingen "bouwvlak" en "specifieke bouwaanduiding-overbouwing" toegekend. Deze laatstgenoemde aanduiding is toegekend aan een strook ten noorden, westen en zuiden van het bouwvlak voor het nieuw te bouwen gedeelte.
    In het voorgaande plan "Heerjansdam-Gors" had het perceel de bestemming "Centrum". Op grond van artikel 6.2.1, onder b en c, van de planregels, bezien in samenhang met de verbeelding, kon het bouwvlak voor 100% worden bebouwd met bebouwing met een maximale goot- en bouwhoogte van 6 m. Het nu voorliggende plan "Woonzorgvoorziening voormalig gemeentehuis Heerjansdam" maakt op grond van artikel 3.2.1, onder b, van de planregels bezien in samenhang met de verbeelding, bebouwing mogelijk met een bouwhoogte van maximaal 9 m ter plaatse van het gemeentelijk monument en van maximaal 10 m ten noorden daarvan. Verder mag op grond van artikel 3.2.1, onder d, van de planregels het bouwvlak volledig worden bebouwd. Op grond van het bepaalde onder c van dit artikel mag het bouwvlak ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding-overbouwing" worden overschreden door een overbouwing.      
     
    In paragraaf 2.2 van de plantoelichting staat dat de beoogde nieuwbouw bestaat uit drie bouwlagen. De bestaande te slopen aanbouw was kleiner van omvang en bestaat uit twee bouwlagen. Volgens paragraaf 2.1 van de plantoelichting heeft het perceel een oppervlakte van 1.500 m2. In paragraaf 2.2 van de plantoelichting staat verder dat het bestaande bouwvlak een omvang heeft van ongeveer 300 m2 en in de nieuwe situatie een oppervlakte van 561 m2. Op de zitting is door de raad naar voren gebracht dat het nieuwe bouwvlak groter is dan 561 m2 en een omvang heeft van ongeveer 700 m2.
    5.4.    De voorzieningenrechter stelt vast dat het bouwvlak in het nu voorliggende plan in ieder geval groter is dan in het voorgaande plan en, anders dan in het voorgaande plan, mag worden overschreden door een overbouwing. Verder maakt het nu voorliggende plan ten opzichte van het voorgaande plan hogere bebouwing mogelijk. Hoewel de exacte maatvoering niet is komen vast te staan, is het naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter gelet op de toename van de bebouwingsmogelijkheden niet onwaarschijnlijk dat het plan in vergelijking met het voorgaande plan voorziet in een toename van de bestaande bebouwing met een bruto-vloeroppervlakte van meer dan 500 m2. Daarbij acht de voorzieningenrechter ook van belang dat in de aanvraag om de omgevingsvergunning staat dat de bruto-vloeroppervlakte van de bestaande bebouwing 726 m2 is en van de nieuwe bebouwing 1.626 m2. De raad heeft geen uitsluitsel gegeven over de vraag of dit overeenkomt met wat het voorgaande plan toeliet onderscheidenlijk het nu vastgestelde plan mogelijk maakt. Daargelaten de vraag of wordt voorzien in een functiewijziging ten opzichte van het voorgaande plan, acht de voorzieningenrechter het daarom niet uitgesloten dat in de bodemprocedure zal worden geconcludeerd dat sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro van toepassing is. In dat geval bevat het plan ten onrechte geen beschrijving van de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling en is het in strijd met die bepaling vastgesteld.
    Parkeren
    6.       [verzoeker] en anderen betogen dat het plan niet voorziet in voldoende parkeerplaatsen. Zij voeren aan dat de raad ten onrechte is uitgegaan van een parkeernorm van 0,6 parkeerplaats per zorgclusterwoning, onder meer omdat niet in aanmerking is genomen dat het plan ook zelfstandige koopappartementen mogelijk maakt. Daarvoor moet volgens hen een hogere parkeernorm van minimaal 1,2 parkeerplaats per woning worden gehanteerd. Zij wijzen erop dat zich in de bestaande situatie al parkeerproblemen voordoen.
    6.1.    De raad heeft toegelicht dat is beoogd te voorzien in onzelfstandige wooneenheden voor zorgbehoevenden. Deze personen zullen vrijwel geen auto rijden. Daarom zal volgens de raad met de toegepaste parkeernorm worden voorzien in voldoende parkeerplaatsen.
    6.2.    Zoals hiervoor onder 2 is overwogen, zijn de voor "Centrum-2" aangewezen gronden bestemd voor onder meer een woonzorgvoorziening en voor wonen.
    In artikel 1.79 van de planregels is bepaald dat onder woonzorgvoorziening wordt verstaan: "een complex met (on)zelfstandige woonzorgeenheden met bijbehorende voorzieningen, waarbij aan de bewoners die vanwege hun leeftijd, lichamelijke of geestelijke beperkingen aangewezen zijn op verblijf, zorg en ondersteuning".
    6.3.    In paragraaf 4.6 van de plantoelichting staat dat voor het bepalen van de parkeerbehoefte is uitgegaan van de kencijfers die het CROW in publicatie 317 hanteert voor een verzorgingstehuis. Op grond daarvan zal in 12 parkeerplaatsen worden voorzien. De voorzieningenrechter stelt vast dat het plan, gelet op artikel 3.1, gelezen in samenhang met artikel 1.79 van de planregels, voorziet in onzelfstandige en in zelfstandige wooneenheden. Dat betekent dat het plan ook een meer zelfstandige woonvorm mogelijk maakt dan nu is beoogd, voor personen die wellicht meer gebruik zullen maken van een auto dan bewoners van een verzorgingstehuis, waar de raad nu van is uitgegaan. Gelet hierop heeft de raad naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voor het bepalen van de parkeerbehoefte niet in redelijkheid bij de kencijfers die worden gehanteerd voor een verzorgingstehuis kunnen aansluiten.
    Omgevingsvergunning
    7.       [verzoeker] en anderen betogen dat de omgevingsvergunning in strijd met het plan is verleend. Zij voeren aan dat in de aanvraag om omgevingsvergunning staat dat het gebouw een omvang heeft van 639 m2, terwijl het bouwvlak volgens de plantoelichting een oppervlakte heeft van 561 m2.
    7.1.    Het college stelt dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan, omdat in de planregels een maximum bebouwingsoppervlakte is opgenomen, gerelateerd aan de oppervlakte van het bebouwingsvlak. Verder is volgens het college niet relevant en niet juridisch bindend wat in de plantoelichting staat. Het college heeft op de zitting naar voren gebracht dat het bouwvlak een omvang heeft van ongeveer 700 m2.
    7.2.    Het college heeft de omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en voor
    het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht, als bedoeld in het eerste lid, onder f, van die bepaling. Omdat de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 3.30 van de Wro gecoördineerd is voorbereid en bekendgemaakt met het bestemmingsplan "Woonzorgvoorziening voormalig gemeentehuis Heerjansdam", moet de omgevingsvergunning aan dit plan worden getoetst.
    In artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is bepaald dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12.
    7.3.    In artikel 3.2.1 van de planregels is voor hoofdgebouwen op gronden met de bestemming "Centrum-2" bepaald dat de gebouwen binnen het bouwvlak worden gebouwd, dat het bouwvlak ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - overbouwing" mag worden overschreden door een overbouwing en dat het bouwvlak volledig mag worden bebouwd.
    7.4.    Niet duidelijk is of het bouwplan aan deze planregels voldoet. De mededeling van het college op de zitting dat het bouwvlak een omvang heeft van ongeveer 700 m2 is daarvoor niet voldoende, omdat deze bewering van het college niet is onderbouwd met gegevens over de omvang van het bouwplan in relatie tot de bouwmogelijkheden waar het bestemmingsplan in voorziet. De voorzieningenrechter betrekt daarbij ook dat in de omgevingsvergunning in onderdeel C onder het kopje "Planologische toets" het volgende staat vermeld: "Naar ons oordeel is voldoende aannemelijk gemaakt dat de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan." Het college lijkt zich er gelet op deze passage niet van vergewist te hebben of de aanvraag in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
    Conclusie
    8.       Omdat er gelet op het voorgaande twijfel is of het plan en de omgevingsvergunning in de hoofdzaak in stand zullen blijven, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe te wijzen.
    9.       Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Zwijndrecht van 30 maart 2021, waarbij het bestemmingsplan "Woonzorgvoorziening voormalig gemeentehuis Heerjansdam" is vastgesteld;
    II.       schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht van 8 april 2021, waarbij de omgevingsvergunning is verleend;
    III.      gelast dat de raad en het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht aan [verzoeker] en anderen het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M. Duursma, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.  De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2021