ECLI:NL:RBAMS:2023:2665, Rechtbank Amsterdam, 26-04-2023, AMS 21/6233
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete administratieve overtreding Huisvestingswet. Meervoudige kamer. Bewijs uitsluitend gebaseerd op digitaal onderzoek gegevens website Airbnb. Vrw heeft zich er niet van vergewist dat deze gegevens betrouwbaar zijn. Bewijslastverdeling. Beroep gegrond

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 21/6233 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit Amsterdam, eiser
    (gemachtigde: mr. B.J.M. Vernooij),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (het college) 
    (gemachtigde: mr. R.M. d’Hooghe).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit waarmee hem een bestuurlijke boete is opgelegd wegens het zonder vergunning aan de woonruimtevoorraad onttrekken van de woning aan de [adres] in Amsterdam. 
    
    
      1.2.
      Met het besluit van 17 juni 2021 heeft het college de boete opgelegd. Met het bestreden besluit van 22 november 2021 is het college bij dat besluit gebleven. 
    
    
      1.3.
      Met het besluit van 31 januari 2023 heeft het college het bestreden besluit gedeeltelijk herzien in de zin dat de hoogte van de boete wordt gematigd. 
      
    
    
      1.4.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      
        De enkelvoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep op 22 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van het college en tevens namens het college de heer [de persoon 1] .
        1. 
      
    
    
      
    
    
      1.6.
      Omdat het beroep zich niet leende voor behandeling door de enkelvoudige kamer, heeft de rechtbank het onderzoek na afloop van de zitting heropend en de zaak doorverwezen voor behandeling op een nieuwe zitting door de meervoudige kamer. De rechtbank heeft voorafgaand aan de zitting schriftelijke vragen aan partijen gesteld. 
    
    
      1.7.
      De meervoudige kamer van de rechtbank heeft de zaak behandeld op de zitting van 4 april 2023. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van het college en tevens namens het college [de persoon 2] . 
      
    
  
  
    Onderwerp van de procedure
    
    2. Eiser is huurder van de woning aan de [adres] in Amsterdam (hierna: de woning). Het college heeft digitaal onderzoek gedaan naar de woning en de bevindingen neergelegd in het rapport van bevindingen van 22 december 2020 (het rapport). Uit digitaal onderzoek is gebleken dat onder eisers advertentie op de site van Airbnb 26 recensies zijn achtergelaten, waarvan de laatste dateert uit september 2020. Als host wordt genoemd [naam] . Die naam komt overeen met eisers voornaam. 
    3. Het college heeft eiser een boete opgelegd, omdat hij de woning in september 2020 heeft gebruikt voor toeristische verhuur, terwijl hij niet in bezit is van een daartoe benodigde vergunning. Daarmee is de woning op illegale wijze aan de woonruimtevoorraad onttrokken. Ook heeft eiser de verhuur niet vooraf gemeld aan het college. Omdat eiser als hoofdbewoner verantwoordelijk is voor het rechtmatig gebruik van de woning en omdat hij de feitelijke handelingen verricht die verband houden met de exploitatie, merkt het college hem aan als overtreder. Met het bestreden besluit heeft het college het besluit van 17 juni 2021 gehandhaafd. 
    4. Met het besluit van 31 januari 2023 heeft het college de boete gematigd van € 11.600,- naar € 3.000,- op grond van nieuw beleid en de coulanceregeling ten aanzien van matiging van boetes.
    
    5. Eiser ontkent dat hij de woning in september 2020 heeft verhuurd en geeft aan dat de recensie die verwijst naar die datum een fout moet zijn in het systeem van Airbnb. Het college baseert zich in het bestreden besluit uitsluitend op het bestaan van die recensie. Dat is volgens eiser onvoldoende bewijs voor een zodanig belastend besluit.
    
    6. De rechtbank heeft voor de zitting schriftelijke vragen gesteld aan partijen. 
    
      
      
        Het college heeft in antwoord op die vragen uiteengezet dat het handhavingsbeleid met betrekking tot het digitaal onderzoek is gebaseerd op het beleid en/of de werkwijze van Airbnb, die op de website van Airbnb is beschreven. Verhuurders en gasten kunnen volgens die informatie alleen recensies achterlaten voor verblijven die gereserveerd en betaald zijn. Geplaatste recensies zijn gekoppeld aan iemands account. Hosts en gasten hebben 14 dagen de tijd om een recensie achter te laten. Op het moment dat beide recensies zijn ingediend of de recensieperiode is afgelopen, worden de recensies automatisch gepubliceerd en kunnen er geen wijzigingen meer worden aangebracht. Volgens het college is het systeem van Airbnb voldoende betrouwbaar om als bewijs te kunnen dienen voor de vraag of sprake is van een overtreding. Airbnb beschikt namelijk over een detectiesysteem waarin een aantal veiligheidsmaatregelen is geïntegreerd. Er kunnen bijvoorbeeld geen recensies worden achtergelaten door iemand die niet daadwerkelijk gehuurd heeft. Volgens het college is daarom de werkwijze van Airbnb en het daarop gebaseerde handhavingsbeleid, behoudens tegenbewijs, voldoende om een overtreding vast te kunnen stellen.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank Mocht het college een boete opleggen?  
    5. 
    
      5.1.
      Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat het opleggen van een bestuurlijke boete een sanctie met een punitief karakter is, wat met zich brengt dat aan de bewijsvoering van de overtreding en aan de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen dienen te worden gesteld. Gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), geldt als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund.  Daarbij geldt dat één getuigenverklaring, bij het ontbreken van enig ander concreet steunbewijs, onvoldoende is om tot een bewezenverklaring van een overtreding te komen.
      
    
    
      5.2.
      Het college verwijt eiser dat hij zich niet gehouden heeft aan de vergunning- en de meldplicht, die zijn ingegaan per 1 juli 2020. De rechtbank begrijpt uit hetgeen op de zitting van 4 april 2023 is besproken dat het college, in het kader van het zogenaamde project “Lava”, vanaf 1 augustus 2020 administratieve onderzoeken is gaan verrichten met het oog op de handhaving van de vergunning- en meldplicht. Het college heeft hiervoor een extern bureau ingehuurd dat nagaat op de website van (onder meer) Airbnb of er bij advertenties voor woningen die te huur aangeboden worden, recensies zijn geplaatst. Het college gaat vervolgens in de eigen systemen na of er voor die woningen een vakantieverhuurvergunning is afgegeven en of de verhuur is gemeld. Als dat niet het geval is acht het college daarmee (in beginsel) voldoende bewijs aanwezig dat de woning in de twee weken voorafgaand aan het plaatsen van de recensie toeristisch verhuurd is geweest. Met de advertentie van eiser en de recensie daaronder van 20 september 2020 acht het college de overtreding ook in dit geval bewezen. De rechtbank volgt het college hierin niet en acht daartoe het volgende redengevend. 
    
    
      5.3.
      Het college baseert zich voor het bewijs uitsluitend op de gegevens die van de website van Airbnb, een commercieel bedrijf, zijn gehaald. In zo’n geval dienen strenge eisen te worden gesteld aan de betrouwbaarheid van die gegevens en dient het college zich ervan te vergewissen dat de informatie correct is. Ook de rechtbank dient zich een oordeel te vormen over de betrouwbaarheid van de gegevens die ten grondslag liggen aan het boetebesluit. De rechtbank heeft het college dan ook voorafgaande aan en op de zitting vragen gesteld over de betrouwbaarheid van de gegevens van Airbnb. Het college heeft hierbij gepersisteerd in de stelling dat het systeem van Airbnb en de wijze waarop recensies kunnen worden achtergelaten voldoende betrouwbaar is om te kunnen concluderen dat de verhuur op de genoemde datum heeft plaatsgevonden. Desgevraagd heeft het college echter niet kunnen toelichten hoe zij zich van de betrouwbaarheid van het systeem van Airbnb heeft vergewist en dat kan worden uitgesloten dat er fouten worden gemaakt. De enkele verwijzing naar de website van Airbnb, waarop staat vermeld dat Airbnb een detectiesysteem hanteert waarin veiligheidsmaatregelen zijn geïntegreerd, is daartoe onvoldoende. Het is immers geenszins duidelijk geworden wat dat systeem inhoudt. Het college baseert zich dus, zonder zelf onderzoek te doen, op de informatie van Airbnb. Deze informatie is echter niet te controleren en gebleken is ook – zoals toegelicht door het college ter zitting – dat Airbnb zeer terughoudend is in het verstrekken van informatie of het deelnemen aan juridische procedures. De rechtbank acht de betrouwbaarheid van de gegevens van des te groter belang nu de bestuurlijke boete bestraffend is van aard; het is een "criminal charge" als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Daarom moet het punitieve bestuurs(proces)recht, hoe sterk ook de doelmatigheidsargumenten voor bestuursrechtelijke handhaving mogen zijn, voorzien in een aan het straf(proces)recht gelijkwaardige rechtsbescherming voor de rechtzoekende. In dat licht impliceert het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding (artikel 3:2 van de Awb) dat het bestuursorgaan actief feiten dient te vergaren en in zijn onderzoek zo volledig mogelijk dient te zijn. Wegens het bestraffende karakter van de bestuurlijke boete worden aan het bewijs van de overtreding, maar ook aan de motivering van het boetebesluit, strenge eisen gesteld. De bewijslast van de overtreding ligt daarbij in beginsel bij het college; het is dus niet zonder meer aan eiser om tegenbewijs te moeten leveren. Eiser ontkent dat de verhuur in september 2020 heeft plaatsgevonden en stelt daarom dat het plaatsen van de recensie op de één of andere manier een fout of vergissing moet zijn. Hem hangt een ernstig verwijt en een hoge boete boven het hoofd. Dat geautomatiseerde systemen allerhande fouten en bugs kunnen bevatten is van algemene bekendheid. Het college kan, gelet op het voorgaande, als weerwoord dan niet volstaan met in zijn motivering te verwijzen naar de garantie door Airbnb dat hun systeem geen fouten zou kunnen vertonen. Dit betekent dat het beroep slaagt. 
    
    
      5.4.
      Bij het voorgaande merkt de rechtbank op dat daarmee niet is gezegd dat zulke gegevens als een recensie op de Airbnb website geen enkele bewijswaarde hebben of dat die gegevens nooit deel kunnen zijn van een bewijsconstructie. Over het algemeen zal daar echter wel ondersteunend bewijs bij moeten komen dat (direct) ziet op een verhuur op de gestelde datum.
      
    
    
      5.5.
      Ten slotte is, anders dan het college op de zitting heeft betoogd, de uitspraak van de rechtbank Amsterdam waar het college op de zitting naar heeft verwezen niet vergelijkbaar. In die zaak hebben namelijk toezichthouders de woning bezocht en toeristen aangetroffen. Deze toeristen hebben een verklaring afgelegd en een boekingsbevestiging overhandigd, die heeft geleid naar recensies op de website van Airbnb. Conclusie en gevolgen 
      
      6. Uit het voorgaande volgt dat er onvoldoende bewijs is dat eiser de verwijtbare handeling heeft begaan. 
      7. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en het besluit van 31 januari 2023 waarmee de boete is gematigd. Omdat dit gebrek ook kleeft aan het besluit van 17 juni 2021, ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door dat besluit te herroepen. Dit betekent dat het college ten onrechte aan eiser een boete heeft opgelegd en dat eiser die dus niet hoeft te betalen. 
      8. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 597,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. Eiser heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de twee zittingen van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.669,-. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 22 november 2021;
    - vernietigt het besluit van 31 januari 2023;
    - herroept het besluit van 17 juni 2021;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 3.669,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, voorzitter, en B.C. Langendoen en mr. M.F. Ferdinandusse, leden, in aanwezigheid van mr. E.H. Kalse-Spoon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     In strijd met artikel 21, aanhef en onder sub a, van de Hvw. 
  
  
     In strijd met artikel 3.3.8b, tweede lid, onder 3, van de HVV. 
  
  
     De Beleidsregel matiging bestuurlijke boete Huisvestingsverordening en Leegstandverordening, gepubliceerd op 10 januari 2023.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4579.
  
  
     Bijv. de uitspraak van 18 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1839. 
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4579 en 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2821.
  
  
     Zie ook de conclusie van de staatsraad Advocaat-Generaal mr. L.A.D. Keus aan de Afdeling van 12 april 2017 en daarop volgende uitspraken op 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1034.
  
  
     De uitspraak van 15 oktober 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:7261 in de zaken AMS 17/6524, 17/6525 en 18/1951.