ECLI:NL:RVS:2018:2494, Raad van State, 25-07-2018, 201705381/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 mei 2017 heeft de raad opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant] en anderen tegen het besluit van 30 april 2015, waarbij hun aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen voor hun percelen aan de Lekboulevard en de Handelskade te Nieuwegein is afgewezen. [appellant] en anderen willen achttien woningen bouwen op hun percelen aan de Lekboulevard en de Handelskade in Nieuwegein. Dat bouwvoornemen past niet in het geldende bestemmingsplan "(Hoog) zandveld-Lekboulevard", omdat de betrokken gronden in dat plan een bestemming "Groenvoorzieningen" hebben. Daarom hebben [appellant] en anderen de raad gevraagd het bestemmingsplan voor de betrokken percelen zo te wijzigen dat daar woningen zouden kunnen worden gebouwd. Op 30 april 2015 heeft de raad besloten niet mee te werken aan de gevraagde bestemmingswijziging. Die weigering is in bezwaar gehandhaafd.

201705381/1/R2.
    Datum uitspraak: 25 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    en anderen,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Nieuwegein,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 mei 2017 heeft de raad opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant] en anderen tegen het besluit van 30 april 2015, waarbij hun aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen voor hun percelen aan de Lekboulevard en de Handelskade te Nieuwegein is afgewezen.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 2018, waar [appellant] en anderen, in de persoon van [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door drs. M. Broersma en mr. H. Doornhof, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] en anderen willen achttien woningen bouwen op hun percelen aan de Lekboulevard en de Handelskade in Nieuwegein. Dat bouwvoornemen past niet in het geldende bestemmingsplan "(Hoog) zandveld-Lekboulevard", omdat de betrokken gronden in dat plan een bestemming "Groenvoorzieningen" hebben. Daarom hebben [appellant] en anderen de raad gevraagd het bestemmingsplan voor de betrokken percelen zo te wijzigen dat daar woningen zouden kunnen worden gebouwd. Op 30 april 2015 heeft de raad besloten niet mee te werken aan de gevraagde bestemmingswijziging. Die weigering is in bezwaar gehandhaafd. De Afdeling heeft vervolgens bij uitspraak van 15 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:418) dit besluit op bezwaar vernietigd. Daarbij heeft de Afdeling, kort gezegd, overwogen dat uit de structuurvisie "Nieuwegein Verbindt 2030" (hierna: structuurvisie), die de raad aan zijn weigering ten grondslag had gelegd, wel kon worden afgeleid dat de percelen waar het hier om gaat zijn aangeduid als "gebied met cultuurhistorische waarde" en als "structuurlijnen, historische routes, ontginningslinten", maar dat uit de afbeeldingen niet eenduidig kon worden afgeleid dat deze niet waren aangeduid als "ontwikkelingsonderzoeksgebied gemengd" voor de bebouwde ruimte en ook niet of ze wel of niet behoorden tot de ontwikkelzone Lek en uiterwaarden. Daarom kwam de Afdeling in die uitspraak tot het oordeel dat de afwijzing onvoldoende draagkrachtig was gemotiveerd.
    
        Bij het nu bestreden besluit van 18 mei 2017 heeft de raad de weigering in bezwaar wederom gehandhaafd. Hieraan heeft de raad de motivering ten grondslag gelegd dat hij doorslaggevend belang hecht aan instandlating, conform het geldende bestemmingsplan, van het aanwezige groen en van het open karakter van het gebied. Verder is de raad van mening dat de bouw van de woningen afbreuk zou doen aan de cultuurhistorische waarde van de omgeving, welke waarde in het bijzonder tot uitdrukking komt in het uitzicht op de Koninginnensluis met entourage. Ten slotte vindt de raad de economische belangen van [appellant] en anderen bij de bouw van de woningen niet opwegen tegen de aantasting van de groenstructuur, het cultuurhistorische karakter en het verdwijnen van het vrije uitzicht op en vanaf de dijk dat de bouw van de woningen met zich zou brengen.
    
    Beroepsgronden
    
    2.    [appellant] en anderen voeren, samengevat weergegeven, aan dat er rondom de te bouwen huizen voldoende particulier groen behouden blijft, zodat de bouw maar tot een beperkte aantasting van het groen in het plangebied leidt. Volgens hen kan het gebied niet worden aangemerkt als onderdeel van de groene hoofdstructuur in de zin van het geldende groenbeleid, en heeft het aanwezige groen geen ecologische functie. De aantasting van het uitzicht vanuit de nabijgelegen bestaande woningen is volgens hen beperkt, doordat er is voorzien in voldoende ruimte tussen de te bouwen woningen.
    
        Anders dan de raad heeft aangenomen blijkt uit de structuurvisie volgens [appellant] en anderen verder dat de betrokken percelen niet in een gebied met cultuurhistorische waarde liggen, maar deel uitmaken van de zone die is aangewezen als "ontwikkelings/onderzoeksgebied gemengd". Voor zover er al sprake zou zijn van cultuurhistorische waarde heeft deze waarde volgens appellanten alleen betrekking op het kanaal zelf, en niet op het plangebied, dat op de westelijke oever ligt. Doordat in de huidige situatie er vanuit het plangebied geen zicht is op het sluiscomplex en ook niet op het kanaal, kan de bouw van de woningen volgens hen ook geen aantasting van de cultuurhistorische waarden opleveren. [appellant] en anderen zijn verder van mening dat de raad ten onrechte heeft verwezen naar een advies van de gemeentelijke monumentencommissie bij de onderbouwing van zijn besluit. Zij voeren aan dat die commissie geen formele rol heeft in deze procedure. Bovendien was het advies volgens hen niet bij hen bekend.
    
        Wat de door de raad gemaakte belangenafweging betreft vinden [appellant] en anderen dat daarbij ten onrechte niet is meegewogen dat een door hen ingeschakelde deskundige eerder heeft vastgesteld dat de realisatie van het plan zal leiden tot een ruimtelijke verbetering. Ten slotte zijn zij van mening dat de raad, als hij al op voorhand wist dat wijziging van de groenbestemming in geen enkel geval zou worden toegestaan, dat al eerder duidelijk had moeten maken, bijvoorbeeld direct nadat het college van burgemeester en wethouders het principebesluit had genomen om aan woningbouw op deze plek mee te werken.
    
    Oordeel van de Afdeling
    
    3.    In het geldende bestemmingsplan "(Hoog)zandveld-Lekboulevard" hebben de gronden waarop [appellant] en anderen de woningen zouden willen bouwen de bestemming "Groenvoorzieningen". In het bestreden besluit memoreert de raad dat bij de vaststelling van het genoemde plan zeer bewust is gekozen voor die bestemming. Hij verwijst daarbij naar paragraaf 2.6 van de plantoelichting, waarin het groen binnen het plangebied wordt aangemerkt als drager van de ruimtelijke structuur, en waarin verder staat dat de bestaande groenstructuur een onmisbare voorwaarde is voor de leefbaarheid van de stad, dat deze onder druk komt te staan door versnippering en fragmentatie en dat de gronden die nu deel uitmaken van de groenstructuur minimaal die status moeten behouden om dit negatieve effect tegen te gaan. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich, op grond van de hiervoor weergegeven overwegingen, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bouw van de woningen een ongewenste aantasting van de groenstructuur ter plaatse tot gevolg zal hebben. Daarbij heeft de raad mogen betrekken dat, zoals blijkt uit afbeelding 5 uit de plantoelichting, het plangebied deel uitmaakt van de hoofdgroenstructuur, zoals deze op die afbeelding is weergegeven met behulp van indicatieve pijlen. De bouw van achttien woningen in het gebied, zoals door [appellant] en anderen beoogd, zou onvermijdelijk leiden tot een zekere vermindering van het groen dat nu nog op de betrokken gronden aanwezig is. Dat rond de te bouwen woningen nog particulier groen in de vorm van tuinen zou overblijven, maakt dat niet anders.
    
        Wat de aantasting van het uitzicht betreft heeft de raad ter zitting toegelicht dat het hem niet zozeer gaat om het uitzicht op de sluis vanuit het plangebied - dat zich inderdaad aan de andere kant van de dijk bevindt - maar in de eerste plaats om het uitzicht vanaf de dijk op het sluiscomplex, waarbij de thans aan weerszijden van de dijk aanwezige en directe, open, groene omgeving behouden moet blijven. De Afdeling acht aannemelijk dat realisatie van de achttien woningen, die deels in het dijklichaam zijn voorzien en waarvan het hoogste punt beduidend boven de kruin van de dijk uit zal kunnen komen, dit uitzicht inderdaad in belangrijke mate zal veranderen. De raad heeft dat bij zijn afwegingen mogen betrekken.
    
    4.    Met betrekking tot het betoog dat de bouw van de woningen niet zou leiden tot aantasting van enige betekenis van de cultuurhistorische waarden, overweegt de Afdeling het volgende. In de hiervoor bedoelde uitspraak van 15 februari 2017 heeft de Afdeling, onder 3.2, al vastgesteld dat de percelen waar het hier om gaat in de structuurvisie zijn aangeduid als "gebied met cultuurhistorische waarde"; onduidelijkheid bestond alleen over de vraag of de percelen daarnaast wel of niet zijn aangeduid als "ontwikkelings/onderzoeksgebied gemengd". Blijkens het bestreden besluit heeft de raad in verband met die laatste onduidelijkheid uitdrukkelijk bezien of, ervan uitgaande dat de percelen inderdaad binnen dat gebied liggen, de daaruit voortvloeiende mogelijkheden voor transformatie, intensivering, verdichting, studie of onderzoek daadwerkelijk kunnen worden benut, zodat alsnog aan het plan kan worden meegewerkt. De raad is echter tot de conclusie gekomen dat ook uitgaande van dat uitgangspunt de aanvraag moet worden afgewezen. In het bestreden besluit wordt uiteengezet dat betekenis is toegekend aan het feit dat het gebied in de structuurvisie als cultuurhistorisch waardevol is aangeduid, maar ook aan het feit dat de Handelskade de westoever van de Koninginnensluis vormt, dat vanaf de kade zichtbaar is hoe het sluislichaam er vroeger uitzag, dat het plangebied de overgang tussen stads- en rivierenlandschap illustreert doordat sprake is van hoogteverschil voor en na de Koningin Emmabrug, dat nu de dijk aan weerszijden onbebouwd is, het dijklichaam daardoor een goede en herkenbare overgang en entree vormt richting de kern Vreeswijk en dat dit samenstel maakt dat het onbebouwde karakter van het plangebied uit cultuur-historisch oogpunt waardevol is. Ter zitting is namens de raad nader toegelicht dat de raad vindt dat het sluislichaam alleen in een onbebouwde omgeving goed tot zijn recht komt, dat het onbebouwde, groene karakter historisch zo gegroeid is en dat men ook om die reden het gebied in deze toestand wil behouden. Dat aan de overzijde van het kankaal wel bebouwing is opgericht, maakt dit niet anders. In dit verband heeft de raad ook verwezen naar het rapport "Jonge stad, oude kwaliteiten" van archeologisch adviesbureau RAAP en de daarbij behorende waarderingskaarten, waarop het plangebied en omgeving zijn aangeduid als gebied met zeer hoge cultuurhistorische waarde. Ter zitting is vastgesteld dat de kaart waar de raad in dit verband naar verwijst de juiste, definitieve versie is, en de door [appellant] en anderen overgelegde, deels afwijkende, kaart een eerdere versie.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling bieden de hiervoor weergegeven overwegingen op zichzelf, ook zonder de verwijzing naar het advies van de monumentencommissie, voldoende onderbouwing voor de conclusie van de raad dat het plan in onaanvaardbare mate afbreuk zou doen aan de cultuurhistorische waarden in de omgeving. Alleen al daarom kan wat over dat advies is aangevoerd geen gevolg hebben voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit, hoewel het inderdaad in de rede had gelegen dat het advies direct na het uitbrengen ervan aan [appellant] en anderen ter hand zou zijn gesteld.
    
    5.    Dat de door [appellant] en anderen ingeschakelde stedenbouwkundige van mening is dat het bouwplan een ruimtelijke verbetering zou betekenen, brengt op zich nog niet mee dat de raad, die in het bestreden besluit tot een andere conclusie is gekomen, alleen al om die reden geen juiste afweging van belangen heeft verricht. Dat de raad eerder kenbaar had moeten maken dat wijziging van de geldende groenbestemming niet zou worden toegestaan, kan ook niet tot een ander oordeel leiden, omdat de besluitvorming over het al of niet vaststellen van een (wijziging van het) bestemmingsplan plaatsvindt door de raad tijdens de raadsvergadering. De Afdeling ziet geen reden waarom de raad in dit specifieke geval, al gesteld dat dat überhaupt mogelijk zou zijn, al in een eerder stadium vooruit moest lopen op de uitkomst van de besluitvorming.
    
    Conclusie
    
    6.    Het beroep is ongegrond.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Van Hardeveld
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2018
    
    568.