ECLI:NL:RVS:2018:1923, Raad van State, 13-06-2018, 201704693/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 1 september 2015 heeft het college aan Kanoverhuur Utrecht, Botenverhuur De Rijnstroom en SloepjeHurenUtrecht (hierna tezamen: derde-partijen) exploitatievergunningen verleend voor de exploitatie van de verhuur van elektrische boten type 2 (hierna: fluisterboten).

201704693/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Sloepdelen B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 april 2017 in zaken nrs. 16/389, 16/390, 16/391 en 16/1545 in het geding tussen:
    
    Sloepdelen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 1 september 2015 heeft het college aan Kanoverhuur Utrecht, Botenverhuur De Rijnstroom en SloepjeHurenUtrecht (hierna tezamen: derde-partijen) exploitatievergunningen verleend voor de exploitatie van de verhuur van elektrische boten type 2 (hierna: fluisterboten).
    
    Bij besluit van 22 september 2015 heeft het college het verzoek van Sloepdelen om handhavend op te treden tegen Kanoverhuur Utrecht, Botenverhuur De Rijnstroom en SloepjeHurenUtrecht afgewezen.
    
    Bij besluiten van 7 december 2015 heeft het college de door Sloepdelen tegen de verlening van de exploitatievergunningen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 3 februari 2016 heeft het college het door Sloepdelen tegen de weigering om handhavend op te treden gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 25 april 2017 heeft de rechtbank de door Sloepdelen tegen de bestreden besluiten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Sloepdelen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en Botenverhuur de Rijnstroom hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 april 2018, waar Sloepdelen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. M.A. Schricker, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H. de Keijzer, zijn verschenen.
    
        Voorts zijn ter zitting Botenverhuur De Rijnstroom, vertegenwoordigd door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandverlener te Den Bosch, en Kanoverhuur Utrecht, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De in deze uitspraak aangehaalde wetgeving staat vermeld in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
    
    Gronden van hoger beroep
    
    2.    Sloepdelen betoogt dat zij op grond van een tussen haar en de gemeente Utrecht op 1 juli 2013 gesloten exploitatieovereenkomst (hierna: de overeenkomst) het exclusieve recht heeft om fluisterboten te verhuren op de wateren binnen de gemeente Utrecht. Onderdeel daarvan is volgens Sloepdelen dat het college handhavend zal optreden tegen andere partijen die fluisterboten verhuren. In de Nota van Inlichtingen bij de aanbesteding, die onderdeel uitmaakt van de overeenkomst, staat een ondubbelzinnige toezegging daartoe. De bij besluit van 25 juni 2015 gewijzigde Havenverordening doet niet af aan de verplichtingen die uit de overeenkomst voortvloeien. Het college had gelet op de overeenkomst geen vergunningen aan de derde-partijen kunnen verlenen, ook al is dit in overeenstemming met de gewijzigde Havenverordening. De gemeente had op het moment dat zij zich niet langer aan de overeenkomst wenste te houden voor een andere oplossing kunnen kiezen door de overeenkomst aan te passen of vergunningen te verlenen aan Sloepdelen. Dat heeft de gemeente nagelaten.
    
        Voorts betoogt Sloepdelen dat het college door op 25 juni 2015 de Havenverordening te wijzigen het mogelijk heeft gemaakt dat derde-partijen inbreuk maken op de in de overeenkomst overeengekomen exclusiviteit. Bij het vaststellen van de wijziging van de Havenverordening heeft de raad onvoldoende rekening gehouden met de verplichtingen uit de overeenkomst. Dat is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het rechtzekerheidsbeginsel, aldus Sloepdelen. Ook moet Sloepdelen op grond van de overeenkomst aan technische en financiële verplichtingen voldoen, waaraan de derde-partijen niet hoeven te voldoen. Daardoor wordt zij benadeeld.    
    
    2.1.    Voor zover Sloepdelen betoogt dat de gemeente en haar bestuursorganen de overeenkomst onvoldoende nakomen en een verkeerde uitleg geven aan de overeenkomst, heeft de rechtbank terecht overwogen dat Sloepdelen de vraag of de gemeente uit de overeenkomst voortvloeiende verplichtingen heeft geschonden aan de civiele rechter dient voor te leggen. Beantwoording van de vragen of de gemeente of haar bestuursorganen onrechtmatig hebben gehandeld tegen Sloepdelen dan wel tekort zijn geschoten in de nakoming van de overeenkomst en de vragen of daaruit een recht op schadevergoeding of een verplichting tot wijziging van de overeenkomst voortvloeit, is voorbehouden aan de civiele rechter. De Afdeling komt aan deze betogen dan ook niet toe.
    
    2.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat de exploitatievergunningen aan derde-partijen op 1 september 2015 zijn verleend conform de op dat moment geldende Havenverordening en dat in de Havenverordening geen weigeringsgronden staan op grond waarvan de vergunningen geweigerd hadden kunnen worden. De rechtbank komt ook tot die conclusie en overweegt terecht dat de gronden van Sloepdelen zich richten tegen de gewijzigde Havenverordening. Alleen als Sloepdelen er in slaagt de Havenverordening met succes aan te vechten, kan de conclusie volgen dat de verleende exploitatievergunningen geen stand kunnen houden.
    
    2.3.    In de Nota van Inlichtingen bij het bestek van aanbesteding fluisterboten van 22 maart 2013 staat in randnummer 7 en 27 dat er vooralsnog geen plannen zijn om het aantal verhuurlocaties uit te breiden. Indien dit wel gebeurt, zal dat in overleg met de concessiehouders gebeuren. Onder randnummer 23 staat de vraag of Sloepjehurenutrecht.nl Kanoverhuurutrecht.nl en Kano- en botenverhuur de Rijnstroom vergunningen hebben en hoe het college gaat handhaven. Daarop is geantwoord dat deze partijen geen vergunning voor het verhuren van elektronisch aangedreven boten hebben en dat de gemeente zal gaan handhaven en indien nodig bestuursdwang zal toepassen.
    
        In een brief van de advocaat van de gemeente van 16 mei 2014 aan Sloepdelen in reactie op een ingebrekestelling van de nakoming van de overeenkomst door Sloepdelen staat:
    
    "De gemeente zal handhavend gaan optreden tegen de verhuur van fluisterboten in de openbare wateren binnen de gemeente door andere professionele partijen dan de concessiehouders. De gemeente is reeds in overleg gegaan met de door u genoemde betrokken partijen en zal wanneer dat nodig mocht blijken daadwerkelijk handhavingsmaatregelen treffen. Zodra wij een vooraanschrijving bestuursdwang naar deze partijen moeten versturen, wanneer blijkt dat zij zich niet aan de afspraken houden, dan zullen wij u daarvan een kopie toesturen. Verder zullen wij u telefonisch op de hoogte stellen van de wijze waarop wij praktisch uitvoering aan de handhavingsmaatregelen willen geven. Hiermee hebben wij voldaan aan uw verzoek om actief de handhaving te starten en u op de hoogte te stellen van de gang van zaken."
    
    2.4.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de antwoorden in de Nota van Inlichtingen en het antwoord van de gemeenteadvocaat geen concrete ondubbelzinnige toezeggingen betreffen dat met de overeenkomst een exclusief recht op het verhuren van fluisterboten is gevestigd en dat geen vergunning zal worden verleend voor de exploitatie van fluisterboten aan andere bedrijven. Uit de bewoordingen blijkt geen ondubbelzinnige toezegging dat binnen de looptijd van de overeenkomst geen verandering van de regelgeving zal worden doorgevoerd. Deze mogelijkheid wordt zelfs onder randnummer 7 en 27 met de eventuele mogelijkheid van uitbreiding van de vergunningen open gehouden. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, faalt het betoog dat op grond van het vertrouwensbeginsel en het rechtzekerheidsbeginsel de Havenverordening onverbindend dient te worden geacht.
    
        De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat de wijziging van de Havenverordening niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. De regels omtrent de exploitatievergunningen zijn voor Sloepdelen hetzelfde als voor de derde-partijen en andere partijen. Mogelijke ongelijkheid vloeit voort uit de overeenkomst tussen Sloepdelen en de gemeente en niet uit de Havenverordening.
    
        Er bestaat daarom geen grond voor het onverbindend verklaren van artikel 2.4.2 en 4.4.1 van de Havenverordening.
    
        Omdat Sloepdelen niet betwist dat de weigeringsgronden uit artikel 4.4.1 van de Havenverordening niet van toepassing zijn bij de verleende vergunningen, heeft de rechtbank dan ook terecht geoordeeld dat het college het bezwaar tegen de verlening van de exploitatievergunningen aan derde-partijen terecht ongegrond heeft verklaard.
    
        Sloepdelen betwist niet dat derde-partijen niet in strijd met de aan hen verleende exploitatievergunningen of de Havenverordening handelen. Omdat de Havenverordening niet is overtreden, kan het college niet handhavend optreden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college de bezwaren tegen de weigering om handhavend op te treden terecht ongegrond heeft verklaard.
    
    3.    Het betoog van Sloepdelen dat het college op grond van artikel 4:84 van de Awb had moeten afwijken van de Havenverordening, faalt reeds omdat artikel 4:84 van de Awb slechts van toepassing is op beleidsregels als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. De Havenverordening is geen beleidsregel maar een algemeen verbindend voorschrift waarop artikel 4:84 van de Awb niet van toepassing is.
    
    Conclusie
    
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Rietberg
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2018
    
    725.  Bijlage
    
    Havenverordening Utrecht
    
    Artikel 2.4.2 Exploitatievergunning
    
    1. Het is verboden zonder of in afwijking van een vergunning van het college van Burgemeester en Wethouders een passagiersschip, verhuurboot (type 1 of 2), rondvaartboot (type 1 of 2) of bedrijfsvaartuig te exploiteren.
    
    2. Het college van Burgemeester en Wethouders weigert de vergunning indien door het verlenen ervan het aantal, bedoeld in artikel 2.4.1, wordt overschreden.
    
    Artikel  4.4.1  Weigering
    
    1. Een vergunning wordt geweigerd in geval van:
    
    a: strijdigheid met de Havenatlas;
    
    b: strijdigheid met een bestemmingsplan dat van kracht geworden is na de ingangsdatum van de Havenatlas;
    
    c: de gestelde voorschriften en/of beperkingen aan de voorafgaande vergunning niet of niet volledig zijn nagekomen.
    
    2. Het college kan een vergunning naast de in het eerste lid genoemde redenen weigeren indien dit in het belang is van de goede regeling van de vlotte en veilige doorvaart, de openbare orde, het milieu of dit vanwege de overige doelen van deze verordening noodzakelijk is.
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 1:3
    
    […]
    
    4 Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
    
    Artikel 4:84
    
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.