ECLI:NL:RVS:2018:3351, Raad van State, 17-10-2018, 201710199/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 september 2016 heeft de burgemeester [wederpartij] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan de [locatie] te Lieshout te sluiten voor de duur van drie maanden.

201710199/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de burgemeester van Laarbeek,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 21 november 2017 in zaak nr. 17/987-1 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    de burgemeester.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 september 2016 heeft de burgemeester [wederpartij] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan de [locatie] te Lieshout te sluiten voor de duur van drie maanden.
    
    Bij besluit van 8 februari 2017 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij tussenuitspraak van 5 september 2017 heeft de rechtbank de burgemeester in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak het in het besluit van 8 februari 2017 geconstateerde gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak.
    
    Bij brief van 26 september 2017 heeft de burgemeester een nadere motivering voor zijn besluit gegeven.
    
    Bij uitspraak van 21 november 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 8 februari 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de burgemeester opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2018, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door M.C.M. Giebels-Gruijters en mr. F. Baali, bijgestaan door mr. A.A. van den Brand, advocaat te Nijmegen, en [wederpartij], bijgestaan door mr. H.J.M. Goossens, advocaat te Asten, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [wederpartij] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Lieshout. Volgens het huurcontract verhuurde hij deze woning per 1 juli 2016 aan [huurder]. Op 30 augustus 2016 heeft de politie een in werking zijnde hennepkwekerij met 251 planten aangetroffen op de zolderverdieping van de woning. Deze overtreding van de Opiumwet is volgens de burgemeester gelet op de omvang van de hennepkwekerij en het professioneel opgezette karakter daarvan als een ernstige overtreding te beschouwen. De burgemeester heeft gezien de ernst van de overtreding besloten tot sluiting van de woning voor de duur van drie maanden. In de door [wederpartij] aangevoerde belangen heeft de burgemeester geen aanleiding gezien om van de sluiting af te zien, omdat het algemeen belang dat met de sluiting is gediend volgens hem zwaarder weegt.
    
    De tussenuitspraak van 5 september 2017
    
    2.    In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de in de woning aangetroffen hoeveelheid hennepplanten de door het openbaar ministerie als voor eigen gebruik aangemerkte hoeveelheid van maximaal vijf planten overschrijdt. Daarom is volgens de rechtbank in beginsel aannemelijk dat de hennepplanten bestemd waren voor verkoop, aflevering of verstrekking in of vanuit de woning. [wederpartij] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat aan de voorwaarden van artikel 13b van de Opiumwet is voldaan en dat de burgemeester op zich de bevoegdheid tot sluiting had.
    
    2.1.    De rechtbank heeft voorts overwogen dat niet valt in te zien dat de in beginsel aanwezige relatie tussen de woning en het criminele circuit in dit geval dusdanig was dat deze enkel kon worden opgeheven door een sluiting van de woning voor de duur van drie maanden. Het in zijn algemeenheid geldende belang bij bestrijding van drugshandel en de ondermijnende werking daarvan op de samenleving waaraan de burgemeester refereert, is niet toegespitst op deze concrete situatie en is daarom op zichzelf onvoldoende voor het oordeel dat dit belang zwaarder moet wegen. Dit klemt volgens de rechtbank temeer nu de burgemeester volgens het beleid de bevoegdheid heeft om in geval van particuliere verhuur de sluiting direct weer op te heffen. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat onvoldoende is gemotiveerd waarom geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de gevolgen van de door het beleid voorgeschreven sluiting voor [wederpartij] onevenredig zijn. Zij heeft de burgemeester vervolgens in de gelegenheid gesteld om het gebrek te herstellen.
    
    Nadere motivering van de sluiting door de burgemeester
    
    3.    In zijn brief van 26 september 2017 heeft de burgemeester zijn besluit om de woning voor de duur van drie maanden te sluiten, nader gemotiveerd. In dit kader heeft hij uiteengezet dat drugsgerelateerde criminaliteit in Noord-Brabant een groot probleem is en dat daarom een beleid wordt gehanteerd waarbij woningen, bedrijfspanden en voor publiek toegankelijke lokalen in principe worden gesloten als daar meer dan de toegestane hoeveelheid drugs wordt aangetroffen. Volgens de burgemeester deden zich in dit geval geen bijzondere omstandigheden voor op grond waarvan van het beleid moet worden afgeweken. De omstandigheid dat de woning pas sinds twee maanden werd verhuurd en [wederpartij] de huurovereenkomst direct heeft ontbonden, zijn geen redenen voor afwijking van het beleid. De toepassing van bestuursdwang strekt er namelijk niet alleen toe overtredingen van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet te beëindigen, maar ook om die te voorkomen. Het risico dat een woning wordt gesloten, indien zich daarin een hennepkwekerij bevindt, is verbonden aan het verhuren van een woning. De eigenaar is verantwoordelijk voor de gang van zaken in de woning, aldus de burgemeester.
    
    De einduitspraak van 21 november 2017
    
    4.    De rechtbank heeft in de einduitspraak geoordeeld dat de burgemeester het door haar geconstateerde gebrek niet deugdelijk heeft hersteld. De burgemeester heeft volgens haar niet nader gemotiveerd op grond waarvan in de gegeven omstandigheden een sluiting voor de duur van drie maanden noodzakelijk was om de indruk dat de hennepkwekerij nog bestond te voorkomen. Daarbij heeft zij in aanmerking genomen dat de sluiting langer is dan de totale duur van de huurovereenkomst. De plantjes waren nog geen drie weken oud, [wederpartij] heeft geen relatie met hennepteelt of het criminele circuit, de huurovereenkomst is per direct ontbonden, de plantjes en de aangetroffen installatie zijn direct na ontdekking verwijderd en er was geen sprake van overlast. Zonder nadere toelichting valt volgens de rechtbank niet in te zien waarom de burgemeester in redelijkheid niet had kunnen volstaan met sluiting van een maand om de eventuele indruk dat de hennepkwekerij nog zou bestaan teniet te doen. Dit geldt temeer nu het beleid de mogelijkheid biedt om een dergelijke afweging in geval van particuliere verhuur te maken. De enkele verwijzing naar het algemeen belang, zonder toe te lichten op welke wijze het algemeen belang met een verdere sluiting gediend was, acht de rechtbank onvoldoende. De rechtbank is daarom tot het oordeel gekomen dat de gevolgen voor [wederpartij] onevenredig zijn gelet op de door het beleid te dienen doelen.
    
    Het hoger beroep
    
    5.    De burgemeester kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat hij onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een sluiting voor de duur van drie maanden noodzakelijk is. In dit verband betoogt hij dat de rechtbank ten onrechte de feitelijke duur van de huurovereenkomst bij haar beoordeling in aanmerking heeft genomen. Deze duur is niet van belang bij de beoordeling of een pand op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet moet worden gesloten en zo ja, voor hoe lang, en doet geen afbreuk aan de noodzaak tot sluiting. Daarnaast betoogt de burgemeester dat de rechtbank ten onrechte van belang heeft geacht dat de plantjes nog jong waren en dat deze plantjes samen met de installatie direct na het aantreffen zijn verwijderd. De omstandigheid dat de aangetroffen plantjes nog jong waren, duidt juist op recente betrokkenheid van de woning in het criminele circuit en onderstreept juist de noodzaak van sluiting van de woning. Door in aanmerking te nemen dat [wederpartij] de huurovereenkomst met [huurder] heeft ontbonden, heeft de rechtbank volgens de burgemeester miskend dat hij geen garantie had dat een ontbinding van een huurovereenkomst op papier ook daadwerkelijk ertoe zou leiden dat de woning werd ontruimd en dat [huurder] niet meer zou terugkeren naar de woning. Door in aanmerking te nemen dat [wederpartij] geen relatie met hennepteelt of het criminele circuit had, heeft de rechtbank miskend dat de verwijtbaarheid van de betrokkene bij de overtreding geen rol speelt bij de vraag of zich een situatie voordoet die tot sluiting van de woning noopt. Bovendien is [wederpartij] als verhuurder verantwoordelijk voor de gang van zaken in de woning en is het aan hem om afdoende maatregelen te treffen om een overtreding te voorkomen. De laatste omstandigheid die de rechtbank volgens de burgemeester ten onrechte bij haar oordeel in aanmerking heeft genomen, is de omstandigheid dat er geen sprake was van overlast. Voor het ontstaan van de bevoegdheid tot sluiting van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet is niet vereist dat zich overlast of verstoringen van de openbare orde hebben voorgedaan, aldus de burgemeester.
    
    5.1.    De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet valt in te zien waarom hij niet in redelijkheid had kunnen volstaan met een sluiting van een maand. Dit oordeel is tot stand gekomen op basis van de onjuiste veronderstelling dat de door de rechtbank in aanmerking genomen omstandigheden bijzondere omstandigheden zijn die nopen tot afwijking van het beleid. De rechtbank heeft met haar oordeel miskend dat een zichtbare sluiting bijdraagt aan het voorkomen van nieuwe overtredingen en tegelijkertijd een signaal afgeeft dat de burgemeester strikte toepassing geeft aan zijn bevoegdheid op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet. Dit sluit aan bij het sluitingsdoel zoals geformuleerd in het beleid, inhoudende dat kenbaar moet zijn voor de burger welke maatregel hij van de overheid kan verwachten na een overtreding waardoor van de sluiting een preventieve werking uitgaat. Deze signaalfunctie is van belang gezien de omvang van de lokale en regionale drugsproblematiek. De zichtbare sluiting geeft in de eerste plaats een signaal af aan het criminele circuit dat bij de hennepkwekerij was betrokken en in de tweede plaats aan de omgeving. Hiermee wordt beoogd de bereidheid van burgers om verdachte situaties te melden te vergroten. De financiële gevolgen voor [wederpartij] zijn niet zodanig onevenredig in verhouding tot de beoogde doelen van de sluiting dat daarom van het beleid had moeten worden afgeweken. Volgens de burgemeester is een sluitingsduur van drie maanden redelijk beperkt en is niet gebleken dat [wederpartij] voor zijn levensonderhoud afhankelijk is van de huurinkomsten van de woning.
    
    Oordeel van de Afdeling
    
    De omvang van het geding
    
    6.    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat aan de voorwaarden van artikel 13b van de Opiumwet is voldaan en dat de burgemeester op zich de bevoegdheid tot sluiting had. Gelet op de gronden die de burgemeester tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft aangevoerd, gaat het in hoger beroep alleen over (het oordeel van de rechtbank over) de vraag of de burgemeester in redelijkheid zijn bevoegdheid zodanig kon aanwenden dat deze sluiting voor de woning voor drie maanden inhield.
    
    Het beoordelingskader
    
    6.1.    De burgemeester heeft ter uitvoering van de in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid de Beleidsregel Handhavingsprotocol Opiumwet 13b Laarbeek 2016 (hierna: het beleid) opgesteld. Volgens dit beleid wordt een woning bij een eerste constatering van een overtreding met een hoeveelheid vanaf 6 planten of 30 gram voor drie maanden gesloten. Het besluit tot sluiting van de woning van [wederpartij] voor drie maanden is hiermee in overeenstemming. Dit betekent echter niet zonder meer dat de burgemeester in redelijkheid tot sluiting heeft kunnen besluiten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, dient de burgemeester alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht die maken dat het handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. In het door de burgemeester gehanteerde beleid is een bepaling opgenomen met dezelfde strekking. Ook deze bepaling verplicht de burgemeester om bij de besluitvorming de evenredigheid van een sluiting te beoordelen door weging van de omstandigheden van het geval.
    
        Omdat de burgemeester alle omstandigheden van het geval bij zijn beoordeling van de evenredigheid moet betrekken, moet hij ook de omstandigheden betrekken die niet direct te maken hebben met de woning en de geconstateerde overtreding. Dit betekent dat ook de rol van de betrokkene, de mate waarin de overtreding aan hem of haar kan worden verweten en de gevolgen die hij of zij van de sluiting ondervindt, meegewogen moeten worden. Ook de omstandigheid dat geen overlast vanuit de woning is veroorzaakt, is in dit verband een mee te wegen omstandigheid.
    
    6.2.    De rechtbank heeft dit toetsingskader correct toegepast door alle omstandigheden van dit geval te betrekken bij haar beoordeling van het besluit van de burgemeester.
    
    De evenredigheid van de sluiting
    
    7.    De politie heeft de burgemeester in kennis gesteld van het aantreffen van de hennepkwekerij in de woning van [wederpartij] met de bestuurlijke rapportage van 30 augustus 2016. In deze rapportage is vermeld dat de politie in de hennepkwekerij 251 hennepplanten heeft aangetroffen en een grote hoeveelheid attributen die wijzen op een bedrijfsmatige teelt. Het aantreffen van deze attributen is, ook volgens het beleid, een indicatie dat de hennepkwekerij een professioneel karakter had. Een extra indicatie is dat de stroom illegaal, dus buiten de meter om, werd verkregen. Gelet op de omvang en de indicaties van het professionele karakter van de hennepkwekerij heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hier een ernstige overtreding van de Opiumwet aan de orde was. Ook heeft de burgemeester gelet op de omvang en de indicaties van het professionele karakter van de hennepkwekerij, die vermoedelijk kort voor het aantreffen was opgezet, mogen aannemen dat er een actuele link was met het criminele circuit. Het bestaan van een actuele link met het criminele circuit wordt ondersteund door de inhoud van de aanvullende bestuurlijke rapportage van de politie van 14 augustus 2018. Hieruit kan worden afgeleid dat er diverse personen, die bij de politie bekend staan als drugscriminelen, betrokken waren bij het opzetten van de hennepkwekerij in de woning van [wederpartij].
    
    7.1.    De Afdeling is daarom, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de burgemeester voldoende heeft gemotiveerd dat een sluiting van de woning van [wederpartij] voor de duur van drie maanden noodzakelijk was. De omstandigheden dat [wederpartij] de huurovereenkomst heeft opgezegd, dat de installatie direct na ontdekking is verwijderd en dat er geen overlastmeldingen waren, wegen niet op tegen het belang van een sluiting voor drie maanden. Een zichtbare sluiting van de woning door de burgemeester heeft in een geval als dit een te onderscheiden functie ter voorkoming van verdere overtredingen in de woning. Dit geeft bij de woning betrokken drugscriminelen en buurtbewoners immers een signaal dat de overheid optreedt tegen drugscriminaliteit in die woning. Vergelijk de uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3481. Deze signaalfunctie is extra van belang vanwege de ernst en omvang van de drugsproblematiek in de regio waar de gemeente Laarbeek onderdeel van is. Zoals de burgemeester heeft toegelicht, zijn in de directe omgeving van de woning verschillende drugspanden en drugsgerelateerde activiteiten geconstateerd.
    
    7.2.    De sluiting van de woning heeft voor [wederpartij] tot gevolg gehad dat hij drie maanden lang niet vrij over de woning kon beschikken en deze woning zo lang niet kon verhuren. De Afdeling is anders dan de rechtbank van oordeel dat deze gevolgen gelet op de noodzaak van de sluiting niet onevenredig zijn. De omstandigheid dat [wederpartij] zelf niet betrokken was bij de teelt van hennep in de woning geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. [wederpartij] was als eigenaar van de woning verantwoordelijk voor de gang van zaken in de woning. Het is vaste jurisprudentie dat van een eigenaar van een pand mag worden verwacht dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het door hem verhuurde pand wordt gemaakt. (Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1150.) Het lag dus op de weg van [wederpartij] om in zekere mate concreet toezicht te houden op het gebruik van de woning. Hij heeft gesteld dat hij de woning een aantal malen heeft bezocht, maar heeft niet gesteld dat hij de woning daarbij heeft gecontroleerd op het gebruik dat daarvan werd gemaakt. De Afdeling volgt [wederpartij] niet in zijn ter zitting ingenomen standpunt dat hij vanwege de privacy van de huurder niet in staat was om een dergelijke controle uit te voeren. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1950) behoeft het recht op privacy van een huurder niet in de weg te staan aan het kunnen controleren van het gebruik van het pand door de verhuurder.
    
    7.3.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de burgemeester zich na beoordeling van de omstandigheden van het geval op het standpunt heeft mogen stellen dat deze omstandigheden geen tot afwijking van het beleid nopende bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht zijn. De rechtbank is dan ook ten onrechte tot het oordeel gekomen dat het besluit om de woning van [wederpartij] aan de [locatie] te Lieshout te sluiten onevenredig is.
    
    Conclusie
    
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De tussenuitspraak en de einduitspraak dienen, voor zover aangevallen, te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 8 februari 2017 van [wederpartij] alsnog ongegrond verklaren.
    
    8.1.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de tussenuitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 5 september 2017 in zaak nr. 17/987, voor zover aangevallen;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 21 november 2017 in zaak nr. 17/987-1, voor zover aangevallen;
    
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. R.J. Koopman, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Binnema
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018
    
    589.