ECLI:NL:RVS:2022:256, Raad van State, 26-01-2022, 202005079/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij het besluit van 21 januari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Best, naar aanleiding van een verzoek om handhaving van [wederpartij], [vergunninghouder] onder oplegging van een dwangsom gelast om vóór 4 februari 2019 te voldoen aan de in de omgevingsvergunning van 5 januari 2015 opgenomen voorwaarden over de landschappelijke inpassing. Het college heeft het verzoek om handhaving afgewezen voor zover dat verzoek betrekking heeft op de luchtwasser en de situering van de stal. Op 21 december 2009 heeft het college aan de vergunninghouder een zogenoemde revisievergunning verleend als bedoeld in de Wet milieubeheer voor onder meer het oprichten van een nieuwe stal en het plaatsen van een combiluchtwasser met chemische wasser/waterwasser. Bij controles op de naleving van de omgevingsvergunning is geconstateerd dat in plaats van de vergunde combiluchtwasser een combiluchtwasser met een watergordijn en biologische wasser is geplaatst.

202005079/1/R2.
    Datum uitspraak: 26 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Best,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 5 augustus 2020 in zaak nr. 19 / 2119 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij het besluit van 21 januari 2019 heeft het college, naar aanleiding van een verzoek om handhaving van [wederpartij], [vergunninghouder] onder oplegging van een dwangsom gelast om vóór 4 februari 2019 te voldoen aan de in de omgevingsvergunning van 5 januari 2015 opgenomen voorwaarden over de landschappelijke inpassing. Het college heeft het verzoek om handhaving afgewezen voor zover dat verzoek betrekking heeft op de luchtwasser en de situering van de stal.
    Bij besluit van 18 juli 2019 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 18 juli 2019 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2021, waar het college, vertegenwoordigd door C.H. van de Ven, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 21 december 2009 heeft het college aan de vergunninghouder een zogenoemde revisievergunning verleend als bedoeld in de Wet milieubeheer voor onder meer het oprichten van een nieuwe stal en het plaatsen van een combiluchtwasser met chemische wasser/waterwasser. Bij controles op de naleving van de omgevingsvergunning is geconstateerd dat in plaats van de vergunde combiluchtwasser een combiluchtwasser met een watergordijn en biologische wasser is geplaatst. Verder is naar aanleiding van een melding van [wederpartij] door de Omgevingsdienst geconstateerd dat de nieuwe stal ongeveer 1 m dichter bij de naastgelegen sloot is gerealiseerd dan op basis van de omgevingsvergunning voor bouwen van 5 januari 2015 was toegestaan. Op 28 september 2018 heeft [wederpartij] verzocht om handhavend op te treden vanwege ondervonden geuroverlast en de situering van de stal en het niet realiseren van de voorgeschreven landschappelijke inpassing. Bij besluit van 21 januari 2019 heeft het college dit verzoek ingewilligd voor zover het betreft de landschappelijke inpassing en afgewezen voor zover het betreft de luchtwasser en de situering van de stal. Bij besluit van 18 juli 2019 heeft het college het bezwaar van [wederpartij], dat was gericht tegen het niet handhavend optreden tegen de luchtwasser en de situering van de stal, ongegrond verklaard. Daarop heeft [wederpartij] beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de omstandigheid dat de vergunninghouder met goede intenties een luchtwasser heeft gerealiseerd die theoretisch beter en milieuvriendelijker zou zijn dan de vergunde luchtwasser en waarvoor waarschijnlijk een omgevingsvergunning zou zijn verleend als deze zou zijn aangevraagd, geen reden kan zijn om van handhaving af te zien. Volgens de rechtbank zou deze omstandigheid een rol hebben kunnen spelen als, ter legalisering van de situatie, daadwerkelijk een aanvraag voor die luchtwasser zou zijn ingediend. De rechtbank heeft verder overwogen dat ook de omstandigheid dat is gebleken dat inmiddels landelijk onderzoek plaatsvindt naar rendementsproblemen van diverse luchtwassers niet rechtvaardigt dat van handhaving wordt afgezien. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat in het geval vergunninghouder willens en wetens een andere luchtwasser plaatst dan waarvoor hij een omgevingsvergunning heeft gekregen, de gevolgen daarvan geheel voor zijn risico moeten blijven, ongeacht de bedoeling die hij daarmee heeft gehad. De rechtbank was van oordeel dat de door het college gegeven motivering om niet handhavend op te treden niet de afwijking van het advies van de bezwarencommissie, dat inhield dat het college handhavend diende op te treden, rechtvaardigt.
    De rechtbank heeft in de uitspraak verder overwogen dat hoewel zij niet uitgesloten acht dat de milieugevolgen van de afwijkende situering van de stal van dien aard zijn dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot daarmee te dienen belangen dat daarvan zou kunnen worden afgezien, het college niet afdoende heeft onderbouwd dat daarvan sprake is.
    De rechtbank overwoog dat in de geurberekeningen is uitgegaan van een ander Y-coördinaat van het emissiepunt van de nieuwe stal dan in de berekening bij de omgevingsvergunning. Verder overwoog de rechtbank dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt wat de effecten zullen zijn van de gewijzigde situering van deze stal voor de geluidbelasting ter plaatse van de woning van [wederpartij]. Voorts is naar het oordeel van de rechtbank ook niet gebleken dat er onderzoek is gedaan naar de mogelijk gewijzigde fijnstofbelasting bij de betrokken woning van [wederpartij]. Gelet op het vorenstaande was de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit wat betreft de onderbouwing van het college dat de overtreding van geringe aard en ernst zou zijn, niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd.
    Combiluchtwasser
    3.       Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van een samenstel van bijzondere omstandigheden op grond waarvan kon worden afgezien van handhaving. Daartoe voert het college aan dat er geen sprake is van     een milieutechnisch voordeel indien wordt overgegaan tot het plaatsen van de vergunde combiluchtwasser. Verder stelt het college dat handhavend optreden zou leiden tot ernstige financiële gevolgen die tot een faillissement van de vergunninghouder zouden kunnen leiden. Voorts stelt het college dat de leverancier van de combiluchtwasser niet aansprakelijk kan worden gesteld voor het lagere rendement van de door hem geplaatste combiluchtwasser, nu de leverancier is overleden en het bedrijf is beëindigd, zodat er sprake is van een overmachtsituatie voor de vergunninghouder.
    3.1.    De Afdeling stelt voorop dat, hetgeen niet in geschil is, in strijd met de revisievergunning van 21 december 2009 een andere combiluchtwasser is geplaatst dan vergund, zodat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen deze overtreding.
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    3.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd die zouden moeten leiden tot het oordeel dat handhaving in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan heeft kunnen afzien. Daartoe wordt overwogen dat de rechtbank in de omstandigheid dat volgens het college met de thans aanwezige combiluchtwasser dezelfde of betere resultaten zouden kunnen worden behaald dan met de vergunde combiluchtwasser - wat daarvan ook zij - terecht geen grond heeft gezien voor het oordeel dat van handhaving kon worden afgezien. Daartoe acht de Afdeling van belang dat de revisievergunning van 21 december 2009  uitsluitend zag op de gevraagde combiluchtwasser met chemische wasser. Voor de gerealiseerde combiluchtwasser met een watergordijn en biologische wasser is destijds geen omgevingsvergunning aangevraagd en die combiluchtwasser is aldus niet vergund. Verder is van belang dat vergunninghouder ook nadien geen omgevingsvergunning voor deze combiluchtwasser heeft aangevraagd en dat de milieugevolgen van deze combiluchtwasser derhalve niet zijn beoordeeld.
    Verder heeft de rechtbank ook in de gestelde omstandigheid dat handhaving ernstige financiële gevolgen zou kunnen hebben en zou kunnen leiden tot het faillissement van de vergunninghouder, geen aanleiding hoeven zien voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan kon afzien. Daargelaten dat het college naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat handhavend optreden zal leiden tot het faillissement van de vergunninghouder, heeft vergunninghouder door een andere luchtwasser te plaatsen dan is vergund het risico genomen dat daartegen handhavend zou worden opgetreden met de financiële consequenties van dien.
    Het betoog faalt.
    Situering van de stal
    4.       Het college stelt dat de rechtbank in haar oordeel over de onjuiste situering van de stal heeft miskend dat handhavend optreden tegen een overtreding van geringe omvang zodanig onevenredig kan zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhaving kan worden afgezien. Nu met het waterschap is gekomen tot een oplossing ten aanzien van de beplanting langs de sloot en het onderhoud van de sloot, bestaat volgens het college bovendien ook geen noodzaak om handhavend op te treden tegen de situering van de stal.
    Het college heeft verder aangevoerd dat ook indien onnodig veel werkzaamheden moeten worden verricht om een overtreding te beëindigen van handhavend optreden kan worden afgezien. Volgens het college dient de  vergunninghouder in dit geval onnodig veel werkzaamheden te verrichten om de varkensstal 1 m te verplaatsen. Het verplaatsen van deze varkensstal zou zowel uit bouwkundig als financieel oogpunt een ingrijpende maatregel zijn. Daartoe heeft het college aangevoerd dat de bovenbouw van de stal volledig zal moeten worden gedemonteerd en dat de bedrijfsvoering enige tijd stil zal komen te liggen. Het college stelt voorts dat de mestkelder onder de gehele stal loopt en dat het niet mogelijk is om alleen de bovenbouw te verplaatsen, maar dat over de volle lengte van deze stal van ongeveer 80 m een nieuwe mestkelder zal moeten worden gerealiseerd. Voorts stelt het college dat aan de zijde waar de stal moet worden ingekort een nieuwe eindwand van de mestkelder zal moeten worden gestort, waarop de stalen constructie en borstwering van de gevel moet worden geplaatst. Volgens het college zal de bovenbouw in ieder geval niet meer symmetrisch zijn ten opzichte van de onderbouw en zal het diepste punt van de mestkelder niet meer in het midden van de stal zijn gesitueerd, wat door het college niet wenselijk wordt geacht. Volgens het college zou een alternatief zijn om de boven- en onderbouw tezamen volledig één meter te verplaatsen, maar ook aan die mogelijkheid kleven de nodige bezwaren. In dat verband heeft het college aangevoerd dat bij alle denkbare oplossingen de combiluchtwasser en de mestsilo moeten worden verplaatst. De stal komt volgens het college dan vrij kort op de bestaande bebouwing te staan, terwijl in de huidige situatie al onvoldoende ruimte beschikbaar is tussen de stal en de bestaande bebouwing. Het college stelt dat in de omgevingsvergunning is voorgeschreven dat alle gevels van het brandcompartiment een onbebouwde ruimte van minimaal 5 m moeten hebben. Volgens het college zal bij het verplaatsen van de stal deze afstand kleiner worden en is in ieder geval een nieuwe toets nodig om te beoordelen welke gevolgen dit heeft voor de brandveiligheid.
    4.1.    De Afdeling stelt vast dat - hetgeen ook niet in geschil is - stal 3 in strijd met de omgevingsvergunning voor het bouwen van 5 januari 2015 is gerealiseerd, zodat er sprake is van een overtreding zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder a, van de Wabo in combinatie met artikel 2.3, aanhef onder b, van de Wabo. Het college was aldus bevoegd handhavend op te treden tegen deze overtreding.
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen.  Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    4.2.    De Afdeling overweegt allereerst over het betoog van het college dat sprake zou zijn van een overtreding van geringe aard en ernst als volgt. Van belang is dat in het rapport van 25 oktober 2017 staat dat de stal ongeveer 1 m dichter bij de erfgrens is gebouwd en de situering van de stal op alle drie de meetpunten afwijkt van deze omgevingsvergunning. Nu de stal over de hele lengte van 80 m ongeveer 1 m dichter bij de erfgrens is gebouwd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat in dit geval sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst.
    Verder is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college ook anderszins geen bijzondere omstandigheden naar voren heeft gebracht die moeten leiden tot het oordeel dat handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan heeft kunnen afzien. Daartoe wordt overwogen dat niet is uitgesloten dat derden milieugevolgen zullen ondervinden van de gewijzigde situering van de stal. Daarbij is van belang dat in het door het college uitgevoerde onderzoek van 25 maart 2019 naar de gevolgen van de gewijzigde situering van de stal voor de geurbelasting bij de woning van [wederpartij] voor wat betreft de vergunde situatie is uitgegaan van een ander Y-coördinaat dan in de geurberekeningen die zijn verricht in het kader van de omgevingsvergunning voor bouwen. Verder heeft het college onder verwijzing naar een e-mailbericht van 27 maart 2019 toegelicht dat bij de gewijzigde situering van deze stal kan worden voldaan aan de geldende geluidvoorschriften, maar niet duidelijk is of een deskundige dit e-mailbericht heeft opgesteld en bovendien is dit e-mailbericht niet ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit. Voorts is zoals de rechtbank heeft overwogen ook niet gebleken dat er onderzoek is gedaan naar de gevolgen van de gewijzigde situering van de stal voor de fijnstofbelasting.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling aldus met de rechtbank van oordeel dat het college niet toereikend heeft gemotiveerd dat sprake is van bijzondere omstandigheden die moeten leiden tot het oordeel dat het college van handhaving heeft kunnen afzien.
    Conclusie en proceskosten
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.F.W. Tuit, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2022
    425-914.