ECLI:NL:RVS:2020:1334, Raad van State, 03-06-2020, 201906255/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-06-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 oktober 2017 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel centrum geweigerd aan Kess Corporation een omgevingsvergunning te verlenen voor het ophogen van de achterzijde van het gebouw en het realiseren van een dakterras op het gebouw op het perceel Utrechtsestraat 133 in Amsterdam. Volgens het college is de aanvraag, waarbij volgens het college wordt gevraagd om een nieuwe (tussen)verdieping te realiseren en de kap van het gebouw te verhogen, in strijd met de maximaal toegestane bouwhoogte. Door het uitvoeren van het bouwplan wordt volgens het college de bouwhoogte van het gebouw hoger dan de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaande bouwhoogte aan de achterzijde van het gebouw. Het college heeft geweigerd om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, omdat met het uitvoeren van dit deel van het bouwplan het daklandschap en de kapvorm van het gebouw onacceptabel worden aangetast.

201906255/1/R1.
    Datum uitspraak: 3 juni 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Kess Corporation N.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 juli 2019 in zaak
    nr. 18/7024 in het geding tussen:
    Kess Corporation
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 oktober 2017 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel centrum (thans en verder te noemen: het college) geweigerd aan Kess Corporation een omgevingsvergunning te verlenen voor het ophogen van de achterzijde van het gebouw en het realiseren van een dakterras op het gebouw op het perceel Utrechtsestraat 133 in Amsterdam.
    Bij besluit van 18 oktober 2018 heeft het college het door Kess Corporation daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 16 oktober 2017, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 9 juli 2019 heeft de rechtbank het door Kess Corporation daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Kess Corporation hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 mei 2020, waar Kess Corporation, vertegenwoordigd door mr. G.H. Schoorl, advocaat te Amsterdam en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.M. Delstra, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Wettelijk kader
    1.    De relevante planregels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    Kess Corporation is eigenaar van het gebouw aan de Utrechtsestraat 133 in Amsterdam (hierna: het gebouw) en heeft een aanvraag ingediend om onder meer een nieuwe/extra verdieping op het achterhuis te bouwen. Volgens het college is de aanvraag, waarbij volgens het college wordt gevraagd om een nieuwe (tussen)verdieping te realiseren en de kap van het gebouw te verhogen, in strijd met de ingevolge artikel 12.2.5, onder b, van het bestemmingsplan "Zuidelijke Binnenstad" voor het perceel geldende maximaal toegestane bouwhoogte. Volgens dat artikel bedraagt de maximale bouwhoogte van het gebouw ten hoogste de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaande bouwhoogte. Door het uitvoeren van het bouwplan wordt volgens het college de bouwhoogte van het gebouw hoger dan de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaande bouwhoogte aan de achterzijde van het gebouw. Het college heeft geweigerd om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, omdat met het uitvoeren van dit deel van het bouwplan het daklandschap en de kapvorm van het gebouw onacceptabel worden aangetast.
        De rechtbank heeft de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen in stand gelaten. Hiertegen richten zich de hoger beroepsgronden.
    Het hoger beroep
    3.    Volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zuidelijke Binnenstad" rust op het perceel de bestemming "Gemengd-1.4" en de dubbelbestemmingen "Waarde - Archeologie 3" en "Waarde - Cultuurhistorie" met bouwaanduiding "Specifieke bouwaanduiding - orde 2".
    3.1.    Kess Corporation betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het aangevraagde bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens Kess Corporation bestaat het bouwplan uit het vergroten van het bouwvolume van de al aanwezige derde verdieping en het verlengen van de kap en niet op het creëren van een nieuwe bouwlaag. De aangevraagde bouwhoogte is volgens haar niet in strijd met het bestemmingsplan, omdat de achterzijde van het gebouw wordt opgehoogd tot de kaphoogte aan de straatzijde van het gebouw. Omdat de hoogte van de kap wordt bepaald door de bovenkant van de goot tot aan het hoogste punt van de kap aan de straatzijde, vallen de maximale goothoogte en de kaphoogte binnen de bepalingen van het bestemmingsplan, aldus Kess Corporation. Ter zitting heeft Kess Corporation toegelicht dat deze uitleg volgt uit artikel 12.4.6, aanhef en onder a, van de planregels. De rechtbank heeft volgens Kess Corporation artikel 12.2.5, onder b, gelezen in samenhang met artikel 1.17, van de planregels verkeerd uitgelegd door te overwegen dat de bouwhoogte de contouren van het gebouw volgt.
    3.2.    Het bouwplan houdt onder meer in dat de bouwhoogte van de achterzijde van het gebouw zal worden verhoogd. De in het bouwplan opgenomen bouwhoogte van de achterzijde van het gebouw ligt hoger dan de bouwhoogte van de achterzijde van het gebouw zoals deze was ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan.
        Op grond van artikel 12.2.5, aanhef en onder b, van de planregels bedraagt de maximaal toegestane bouwhoogte voor het aan de orde zijnde gebouw ten hoogste de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaande bouwhoogte. Het begrip "bouwhoogte" wordt in artikel 1.17 gedefinieerd als de hoogte van de bebouwing.
        De Afdeling stelt vast dat in het bestemmingsplan een definitie van het begrip "bestaande bouwhoogte" ontbreekt. Hierdoor is niet duidelijk hoe de maximaal toegestane bouwhoogte uit artikel 12.2.5, aanhef en onder b, van de planregels moet worden bepaald. Zowel de door het college gegeven uitleg aan deze planregel dat voor de maximaal toegestane bouwhoogte moet worden aangesloten bij de feitelijke en, in dit geval, verschillende bouwhoogten van het gebouw als de door Kess Corporation voorgestane uitleg dat de bestaande bouwhoogte het hoogste gedeelte van een gebouw is, volgt niet zonder meer uit artikel 12.2.5, aanhef en onder b, van de planregels. De Afdeling is evenwel van oordeel dat het college terecht heeft geconcludeerd dat het bouwplan in strijd is met artikel 12.2.5, aanhef en onder b, van de planregels. Hiertoe acht de Afdeling de systematiek van het bestemmingsplan van belang. In artikel 12.4.6, aanhef en onder a, van de planregels is opgenomen dat het college bij omgevingsvergunning kan afwijken van de in artikel 12.2.5, van de planregels bepaalde maximale bouwhoogte ten behoeve van het ophogen van lagere bouwdelen tot ten hoogste de bestaande goothoogte aan de straatzijde. Omdat in het bestemmingsplan de mogelijkheid is geboden om af te wijken van de maximaal toegestane bouwhoogte tot maximaal de bestaande goothoogte aan de straatzijde, bestaat er geen aanleiding om te oordelen dat artikel 12.2.5 moet worden uitgelegd zoals Kess Corporation dat voorstaat. Deze uitleg maakt artikel 12.4.6, aanhef en onder a, zinledig, omdat als voor de uitleg van het begrip "bestaande bouwhoogte" wordt uitgegaan van het hoogste gedeelte van het gebouw de in artikel 12.4.6 bedoelde situatie om van de bouwhoogte af te wijken tot maximaal de bestaande goothoogte aan de straatzijde, zich niet meer zal voordoen. Voor zover Kess Corporation ter zitting heeft gesteld dat juist uit artikel 12.4.6, aanhef en onder a en b, zou volgen dat de maximaal toegestane bouwhoogte als bedoeld in artikel 12.2.5 van de planregels het hoogste gedeelte van het gebouw is, volgt de Afdeling die uitleg niet, alleen al omdat in 12.4.6 artikel de afwijkingsbevoegdheid van het college is geregeld.
        De Afdeling volgt het college in zijn uitleg dat onder de bestaande bouwhoogte de feitelijke, ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpplan bestaande, verschillende bouwhoogten moeten worden begrepen. Of het bouwplan bestaat uit het creëren van een nieuwe bouwlaag of het vergroten van het bouwvolume is in zoverre niet van belang. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geconcludeerd dat het bouwplan in strijd is met artikel 12.2.5, aanhef en onder b, van de planregels.
        Het betoog faalt.
    4.    Kess Corporation betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren, omdat met het bouwplan het daklandschap en de kapvorm niet onacceptabel worden aangetast. Het daklandschap en de kapvorm blijven volgens haar geheel in stand. Bovendien is al een vergunning verleend voor het verlengen van de kap, waardoor het daklandschap al deels is veranderd, aldus Kess Corporation.
    4.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit om omgevingsvergunning te weigeren heeft kunnen komen.
    4.2.    In het besluit op bezwaar heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de interne bezwaarschriftencommissie, overwogen dat de uitvoering van het bouwplan een ingrijpende wijziging van het gebouw inhoudt omdat er een geheel nieuwe (tussen)verdieping wordt gerealiseerd en de kap wordt verhoogd. Het college acht een dergelijke wijziging van het gebouw niet gewenst, omdat het hier gaat om een orde 2-pand dat essentieel is voor het behoud van het stadsbeeld. Het college acht hierbij ook van belang dat op het perceel een dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" met de nadere bouwaanduiding "Specifieke bouwaanduiding - orde 2" rust. Voor deze panden geldt op grond van artikel 36.2, onder b, van de planregels dat bij verbouwing moet worden uitgegaan van een restauratieve aanpak van straatgevels en de kap. Het verhogen van de kap en het daartoe slopen van de bestaande kap valt volgens het college niet onder de restauratieve aanpak. Door het strikte bestemmingsplan bestaat er geen ruimte om af te wijken van het bestemmingsplan voor wijzigingen in de kap, anders dan voor restauratieve wijzigingen, aldus het college, omdat dan het daklandschap en de dakvorm onacceptabel worden aangetast.
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich met de gegeven motivering in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met de verzochte ophoging van de kap het daklandschap en de dakvorm van het gebouw onacceptabel worden aangetast. Het college heeft om die reden in redelijkheid de omgevingsvergunning kunnen weigeren te verlenen. Voor zover Kess Corporation stelt dat het college de omgevingsvergunning om deze reden niet in redelijkheid kon weigeren te verlenen omdat voor het gebouw eerder al een omgevingsvergunning is verleend waarbij het daklandschap is aangetast, overweegt de Afdeling dat deze omgevingsvergunning gaat over het verlengen van de al bestaande kap en niet over het ophogen daarvan.
        De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat de weigering van het college om af te wijken van het bestemmingsplan berust op een deugdelijke motivering.  
        Het betoog faalt.
    5.    Kess Corporation betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Zij wijst in dit kader op de verleende omgevingsvergunning voor het verlengen van de kap van het gebouw aan de Nieuwe Prinsengracht 87 in Amsterdam. Volgens Kess Corporation is in deze vergelijkbare situatie toegestaan dat door de verlenging van de kap het aangezicht en de kapvorm zijn gewijzigd.
    5.1.    Niet in geschil is dat het dak van het gebouw aan de Nieuwe Prinsengracht 87 voor een deel bestond uit een kap en voor het overige een plat dak was. In die situatie betrof de omgevingsvergunning het verlengen van de kap. In onderhavige zaak gaat het om het ophogen van een deel van het gebouw en het ophogen van een al bestaande kap. De rechtbank is daarom terecht tot het oordeel gekomen dat er geen sprake is van een vergelijkbaar geval en daarmee geen strijd met het gelijkheidsbeginsel.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2020
    414-927.
     
    Bijlage
     
    Planregels
    Artikel 1.17
    bouwhoogte:
    de hoogte van de bebouwing, met uitzondering van lift- en trappenhuizen, centrale verwarmings- en ventilatieinrichtingen, lichtkappen en dergelijke ondergeschikte delen van gebouwen;
    Artikel 12.2.5
    Maximale goot- en bouwhoogte van gebouwen orde 1, 2 en 3
    […]
    b. De bouwhoogte van gebouwen die op de verbeelding zijn aangeduid als 'specifieke bouwaanduiding - orde 1' of 'specifieke bouwaanduiding - orde 2' of 'specifieke bouwaanduiding - orde 3' bedraagt ten hoogste de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaande bouwhoogte.
    Artikel 12.4
    Bij omgevingsvergunning afwijken van de bouwregels
    Toepassing van een bevoegdheid om bij omgevingsvergunning af te wijken mag niet tot gevolg hebben dat de karakteristiek van het stadsgezicht in onevenredige mate wordt aangetast en/of aan de ruimtelijke kwaliteit van het plangebied in onevenredige mate afbreuk wordt gedaan.
    Het dagelijks bestuur is bevoegd bij omgevingsvergunning afwijken van de volgende bouwregels:
    […]
    Artikel 12.4.6 Maximale goot- en bouwhoogte orde 1 en 2
    het bepaalde in artikel 12.2.5 onder a en b in geval van gebouwen die op de verbeelding zijn aangeduid als 'specifieke bouwaanduiding - orde 1' en 'specifieke bouwaanduiding - orde 2'
    a. tot ten hoogste de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaande goothoogte aan de straatzijde ten behoeve van het ophogen van lagere bouwdelen en/of het bebouwen van onbebouwde gronden binnen het bestemmingsvlak, met inachtneming van de overige bouwregels;
    b. tot aan de bouwhoogte van de oorspronkelijke kap indien de oorspronkelijke kap wordt hersteld.
    Artikel 36.2
    […]
    b. Voor bouwwerken die op de verbeelding zijn aangeduid met 'Specifieke bouwaanduiding - orde 2' geldt dat bij verbouwing dient te worden uitgegaan van een restauratieve aanpak van de straatgevels en de kap. Oorspronkelijke gevelelementen dienen te worden gehandhaafd en indien nodig hersteld. Hierbij is gebruik van niet-authentieke materialen toegestaan, mits deze visueel volledig overeenkomen met de oorspronkelijke vorm, kleur en detaillering. In afwijking hiervan mag de eerste bouwlaag van straten die in artikel 40 als detailhandelslint 1, 2 en -plus zijn benoemd afwijkend worden vormgegeven, mits de oorspronkelijke, waardevolle karakteristiek van de winkelpui niet wordt verstoord. Wanneer de bouwkundige staat zo slecht is dat de straatgevels en de kap niet meer kunnen worden gerestaureerd of hersteld, is het toegestaan om onder tot herbouw over te gaan. De straatgevels en de dakvorm moeten dan naar het origineel worden teruggebouwd, waarbij oorspronkelijke gevelelementen zo veel mogelijk dienen te worden hergebruikt en teruggeplaatst. Het dagelijks bestuur is bevoegd aan de omgevingsvergunning voorschriften te verbinden die dienen ter financiële zekerstelling hiervan.
    […]