ECLI:NL:RVS:2020:363, Raad van State, 05-02-2020, 201903916/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 april 2018 heeft de burgemeester besloten het bedrijfspand aan de [locatie] te Rijswijk met ingang van 19 april 2018 te sluiten voor de duur van negen maanden.

201903916/1/A3.
    Datum uitspraak: 5 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Rijswijk,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 april 2019 in zaak nr. 18/5735 in het geding tussen:
    [wederpartij], gevestigd te Rijswijk
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 april 2018 heeft de burgemeester besloten het bedrijfspand aan de [locatie] te Rijswijk met ingang van 19 april 2018 te sluiten voor de duur van negen maanden.
    Bij besluit van 17 juli 2018 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 april 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 juli 2018 vernietigd, het besluit van 12 april 2018 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 november 2019, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.L. Vroom, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. K. Aantjes, advocaat te Rijswijk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De relevante bepalingen van de Opiumwet en de relevante onderdelen uit het Damoclesbeleid gemeente Rijswijk (hierna: Damoclesbeleid) zoals deze luidden ten tijde van belang zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    2.    [wederpartij] is eigenaresse van een bedrijfspand aan de [locatie] te Rijswijk. Zij verhuurde dit pand vanaf 1 december 2017. Op 20 februari 2018 is de politie in dit pand binnengetreden. Uit de bestuurlijke rapportage die de politie op 27 februari 2018 voor de burgemeester heeft opgemaakt, blijkt dat in het pand 425 hennepplanten, 30 assimilatielampen, 30 armaturen, 4 koolstoffilters, 29 transformatoren, 13 ventilatoren, 1 kachel en 3 slakkenhuizen zijn aangetroffen. De burgemeester heeft de hennepkwekerij aangemerkt als een ernstig geval in de zin van het Damoclesbeleid en het pand op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet gesloten voor de duur van negen maanden, conform het Damoclesbeleid.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester de hennepkwekerij terecht heeft aangemerkt als een ernstig geval en bevoegd was het pand te sluiten. Dat volgens [wederpartij] nog geen sprake was van verkoop, is voor het ontstaan van de bevoegdheid niet van belang, omdat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat dat de enkele aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs bestemd voor verkoop, aflevering of verstrekking de bevoegdheid tot sluiting verschaft. Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat de omstandigheden in dit geval moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb. Volgens de rechtbank zijn de omstandigheden vergelijkbaar met de omstandigheden in de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:794. Zo heeft [wederpartij] zich vergewist van de identiteit van de huurder door een kopie van het paspoort te verlangen en een uittreksel bij de Kamer van Koophandel op te vragen van zijn aannemersbedrijf. Het aannemersbedrijf had eerder naar genoegen een klus uitgevoerd voor de beheerder van het pand. Ook had [wederpartij] in de huurovereenkomst opgenomen dat het gehuurde uitsluitend bestemd was om te worden gebruikt als bedrijfsruimte voor opslag van bouwmaterialen en dat het niet toegestaan was zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de verhuurder een andere bestemming aan het gehuurde te geven. Ter zitting bij de rechtbank heeft [wederpartij] verklaard dat hij inmiddels in de huurovereenkomst een expliciet verbod op het kweken van hennep heeft opgenomen. De huurder betaalde de huur per bank. Daarnaast is de hennepkwekerij binnen drie maanden nadat het pand werd verhuurd ontdekt, was nog niet geoogst en heeft [wederpartij] schade geleden. De burgemeester heeft gelet hierop niet in redelijkheid de het pand kunnen sluiten, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    4.    De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet in redelijkheid het pand kon sluiten. Ze heeft ten onrechte overwogen dat de omstandigheden vergelijkbaar zijn met die in de uitspraak van 13 maart 2019, over een besluit van de burgemeester van Helmond. Zo had de burgemeester van Helmond een folder uitgegeven waarin verhuurders werd aangeraden om hun pand ieder kwartaal te controleren. In Rijswijk is niet op dergelijke wijze met verhuurders gecommuniceerd. [wederpartij] heeft bovendien, anders dan de verhuurder in de andere zaak, het pand niet gecontroleerd. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat zij dat wel had moeten doen. Daarnaast was in de andere zaak sprake van een eerder door die burgemeester genomen besluit, waarin de omstandigheden vergelijkbaar waren en de burgemeester had afgezien van sluiting. De burgemeester van Rijswijk heeft een dergelijk besluit nooit genomen en heeft op geen enkele manier het vertrouwen gewekt dat de door die burgemeester genoemde omstandigheden in Rijswijk leiden tot het afzien van sluiting. Het belang van het beëindigen en voorkomen van overtredingen van de Opiumwet weegt zwaarder dan het belang van [wederpartij], aldus de burgemeester.
    5.    [wederpartij] heeft in haar schriftelijke uiteenzetting voor het eerst betoogd dat het besluit van 17 juli 2018 in strijd is met artikel 5 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Ter zitting heeft [wederpartij] te kennen gegeven dat zij geen incidenteel hoger beroep heeft ingesteld. In hoger beroep is dus uitsluitend in geschil wat de burgemeester heeft aangevoerd. Het betoog van [wederpartij] valt daarom buiten het geschil en zal niet worden besproken.
    Beoordeling hoger beroep
    5.1.    Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt een bestuursorgaan overeenkomstig een beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De burgemeester moet alle omstandigheden van het geval betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden. Bij deze beoordeling is in de eerste plaats van belang in hoeverre sluiting van een pand noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij het pand en het herstel van de openbare orde. Dit wordt beoordeeld aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding. Vervolgens moet worden beoordeeld of sluiting van het pand evenredig is. Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912.
    5.2.    Zoals in de uitspraak van 28 augustus 2019 is overwogen, geldt als uitgangspunt dat als in een pand een handelshoeveelheid drugs wordt aangetroffen, aangenomen mag worden dat een pand een rol vervult binnen de keten van drugshandel, hetgeen op zichzelf al een belang bij sluiting oplevert, ook als ter plaatse geen overlast of feitelijke drugshandel is geconstateerd. De sluiting van het pand is niet bedoeld om [wederpartij] te straffen, maar is een maatregel die is gericht op het pand. In het pand is veel apparatuur voor hennepkweek en een grote hoeveelheid hennepplanten aangetroffen, die door middel van een irrigatiesysteem van een vloeistof werden voorzien. Er werd gebruik gemaakt van een C02-toevoeging en de stroom werd illegaal, dus buiten de meter om, verkregen. Dit duidt erop dat de hennepkweek op professionele wijze plaatsvond. Gezien de ernst van de aangetroffen situatie heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sluiting in beginsel noodzakelijk was, ook om een signaal af te geven dat de overheid optreedt tegen drugscriminaliteit in dat pand.
    5.3.    Dat de sluiting van het pand in beginsel noodzakelijk wordt geacht, neemt niet weg dat de sluiting ook evenredig moet zijn. De vraag of [wederpartij] een verwijt van de overtreding kan worden gemaakt, komt in dit kader aan de orde. Vaststaat dat [wederpartij] niet betrokken is geweest bij de aangetroffen hennepkwekerij. Dat betekent niet automatisch dat haar geen enkel verwijt kan worden gemaakt. Daarvoor is ook van belang dat zij niet op de hoogte was en evenmin redelijkerwijs op de hoogte kon zijn van de aanwezigheid van de aangetroffen drugs in haar pand. Van degene die een pand verhuurt, wordt verwacht dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het pand wordt gemaakt. De rechtspraak daarover brengt mee dat verhuurders concreet toezicht moeten houden op het gebruik van een pand dat zij verhuren (zie de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2462). Hoewel [wederpartij] voor het aangaan van de huurovereenkomst is nagegaan of zij met een bonafide huurder te maken had en het pand nog maar drie maanden verhuurde, heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zij al wel had moeten controleren, gelet op de kweekcyclus van hennep die normaal gesproken acht tot tien weken duurt. Dat de gemeente geen voorlichting heeft gegeven over wat van een verhuurder verwacht wordt qua controle, maakt dit niet anders, mede gelet op de deskundigheid van [wederpartij] als verhuurder met een professionele achtergrond, waarvan de directeur in het verleden eigenaar van een makelaarskantoor was. De rechtbank heeft bovendien niet onderkend dat de omstandigheden in deze zaak op belangrijke punten verschillen met die in de uitspraak van 13 maart 2019. De burgemeester van Helmond had wel voorlichting gegeven door middel van een folder en de verhuurder had conform de informatie in de folder na drie maanden het pand gecontroleerd. Hij had toen zelf ontdekt dat de politie het pand had ontruimd. Daarnaast had de burgemeester van Helmond, in tegenstelling tot de burgemeester van Rijswijk, eerder besloten af te zien van sluiting in vergelijkbare omstandigheden. [wederpartij] heeft schade geleden, maar in samenhang bezien met de overige omstandigheden heeft de burgemeester dit niet onevenredig hoeven achten. Inmiddels heeft [wederpartij] in de huurovereenkomst een expliciet verbod op hennepkwekerijen opgenomen, maar dit stond niet in de huurovereenkomst met de huurder die in het pand zat toen de hennepplanten werden aangetroffen en dit is reeds daarom, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet relevant voor de evenredigheidstoets.
    5.4.    De burgemeester heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb zijn die maken dat het handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen en heeft dus in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om het pand te sluiten. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld.
    5.5.    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    6.    Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 juli 2018 van de burgemeester alsnog ongegrond verklaren.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Rijswijk gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 april 2019 in zaak nr. 18/5735;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    w.g. Bijloos    w.g. Neuwahl
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2020
    280-851.
     
    BIJLAGE
     
    Opiumwet
    Artikel 13b
    1. De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoel in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
    2. […].
    Damoclesbeleid gemeente Rijswijk
    Ernstige situatie
    Van een ernstige situatie is sprake als het aannemelijk is dat drugshandel in georganiseerd verband in of vanuit een woning of lokaal plaatsvindt of als aanwezigheid van drugs hierop duidt.
    […].
    Bijlage 1
    Handhavingsmatrix I: softdrugs of harddrugs in lokalen/onbewoonde woningen
    Het verkopen, afleveren of verstrekken van een middel dan wel daartoe aanwezig hebben als bedoeld in lijst I of II in voor publiek toegankelijke lokalen en bijbehorende erven OF niet voor publiek toegankelijke lokalen en bijbehorende erven en onbewoonde woningen