ECLI:NL:RVS:2019:3300, Raad van State, 02-10-2019, 201900584/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 november 2017 heeft het college [appellante] een bestuurlijke boete van € 20.500,- opgelegd wegens overtreding van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hvw) en besloten tot invordering van de boete.

201900584/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 december 2018 in zaak nr. 18/4907 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 november 2017 heeft het college [appellante] een bestuurlijke boete van € 20.500,- opgelegd wegens overtreding van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hvw) en besloten tot invordering van de boete.
    Bij besluit van 25 juni 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. R. Timmers, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Brandenburg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    De relevante bepalingen van de Hvw en de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Huisvestingsverordening) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.    Op 31 oktober 2017 heeft het college een zogeheten melding woonfraude ontvangen. Volgens de melding wordt de woning aan de [locatie 1] te Amsterdam verhuurd aan buitenlandse toeristen en ondervinden omwonenden van die toeristen overlast. Het college heeft besloten een onderzoek in te stellen naar het feitelijk gebruik van de woning. Het onderzoek bestond uit een administratief onderzoek en een buitendienstonderzoek.
    Uit het administratief onderzoek is gebleken dat [appellante] sinds 18 augustus 2003 eigenaar was van de woning. In de basisregistratie personen (hierna: brp) was geregistreerd dat [appellante] en [persoon] gehuwd zijn. [persoon] was geregistreerd als bewoner van de woning. [appellante] en haar twee kinderen waren geregistreerd als bewoners van de woning aan de [locatie 2]. Verder is uit het administratief onderzoek gebleken dat de woning aan de [locatie 1] op de websites www.booking.com, www.maplandia.com en www.letsbookhotel.com werden aangeboden voor vakantieverhuur. Uit het buitendienstonderzoek, bestaande uit een huisbezoek door toezichthouders van de gemeente en een onderzoek naar de bewoning van de woning, is gebleken dat de woning niet werd bewoond door [appellante] en dat een toerist in de woning verbleef. De bevindingen van het buitendienstonderzoek zijn neergelegd in het op ambtseed opgemaakte rapport van bevindingen van 31 oktober 2017. [appellante] is inmiddels gescheiden van [persoon] en de woning heeft zij verkocht.
    Bij het besluit van 29 november 2017 heeft het college [appellante] een boete van € 20.500,- opgelegd wegens het overtreden van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hvw. Het college stelt dat zij de woning aan de woonruimtevoorraad van Amsterdam heeft onttrokken zonder een daartoe vereiste vergunning van het college. Uit het rapport van bevindingen volgt dat [appellante] niet in de woning woonde. Evenmin woonde [persoon] in de woning, omdat hij gedetineerd was in Zwitserland en er geen zicht was op terugkeer naar Nederland. Ten tijde van het huisbezoek verbleef een bezoeker uit Thailand, naar gesteld een vriend van [appellante], in de woning. Dat hij niet hoefde te betalen voor zijn verblijf, laat onverlet dat de woonfunctie van de woning was gewijzigd, aldus het college. De boete is overeenkomstig tabel 2 van bijlage 3 bij de Huisvestingsverordening vastgesteld. Bij het besluit van 25 juni 2018 heeft het college het besluit van 29 november 2017 gehandhaafd. Voor matiging van de boete bestaat geen aanleiding, aldus het college.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de woning aan de [locatie 1] permanent werd bewoond. Het college heeft terecht vastgesteld dat de woning tijdelijk in gebruik is gegeven aan de in de woning aangetroffen persoon. [appellante] heeft de woning derhalve aan de woonruimtevoorraad onttrokken. Of die persoon een toerist is, kan daarom in het midden blijven. Nu zij hiervoor geen vergunning had, heeft het college terecht vastgesteld dat zij artikel 21, aanhef en onder a, van de Hvw heeft overtreden. Het college was daarom bevoegd [appellante] een boete op te leggen. Verder heeft het college geen aanleiding hoeven zien de boete wegens bijzondere omstandigheden te matigen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de woning aan de [locatie 1] was onttrokken aan de bestemming tot bewoning. Daartoe stelt zij dat haar ex-partner, [persoon], zijn hoofdverblijf had in die woning. In de brp was hij als hoofdbewoner op het adres van de woning ingeschreven. Ten tijde van het huisbezoek verbleef hij daar niet daadwerkelijk, omdat hij gedetineerd was. Daarnaast stelt [appellante] dat de woning niet was verhuurd. Degene die de toezichthouders in de woning hebben aangetroffen was een vriend, die voor zijn tijdelijk verblijf niet hoefde te betalen. Verder volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Hvw dat een woning niet aan de woonruimtevoorraad is onttrokken indien de woning een deel van het jaar, zoals zes maanden, wordt bewoond.
    Daarnaast betoogt [appellante], onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Hvw, dat het college in strijd met het verbod van détournement de pouvoir heeft gehandeld. Ook is in artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Huisvestingsverordening voor vakantieverhuur, zonder dat daarvoor een vergunning nodig is, ten onrechte als voorwaarde gesteld dat vakantieverhuur maximaal 60 dagen per jaar plaatsvindt. Tot slot heeft de rechtbank miskend dat de opgelegde boete te hoog is. Het college had de boete wegens bijzondere omstandigheden moeten matigen, aldus [appellante].
    4.1.    In het rapport van bevindingen staat dat toezichthouders op 31 oktober 2017 een bezoek hebben gebracht aan de woning aan de [locatie 1]. Zij zijn binnengelaten door een persoon die heeft verklaard dat hij een vriend is van de eigenaresse, die in de woning woont. Hij heeft de toezichthouders een Deens paspoort getoond. Verder heeft hij verklaard dat hij in Thailand woont. Hij is op 24 oktober 2017 in Nederland aangekomen en verblijft een week in de woning. Voor zijn verblijf hoeft hij geen geld aan de eigenaresse te betalen. De woning heeft één slaapkamer waar de eigenaresse slaapt. Zij heeft in de nacht vóór het huisbezoek in de woning geslapen. Zelf slaapt hij op de bank in de woning, aldus de bezoeker. Ook staat in het rapport van bevindingen dat de toezichthouders in de slaapkamer een opgemaakt tweepersoonsbed en een kledingkast hebben aangetroffen. In de kast hebben zij alleen dekens, lakens, kussens en lege kledinghangers gezien. Er lagen geen kleding of andere persoonlijke spullen, zoals schoenen of verzorgingsspullen. In de badkamer en het toilet hebben zij geen persoonlijke verzorgingsspullen gezien. In de grote kast achter de eettafel in de woonkamer lagen geen persoonlijke spullen, maar algemeen bruikbare zaken zoals kussens, een spelletje en nog wat artikelen, aldus het rapport van bevindingen.
    4.2.    Niet in geschil is dat [persoon] ten tijde van het huisbezoek in de brp op het adres van de woning aan de [locatie 1] was ingeschreven. [appellante] heeft gesteld dat zij de persoonlijke spullen van [persoon] ten tijde van het huisbezoek uit het zicht had genomen met het oog op de voorgenomen verkoop van de woning. Ten tijde van het huisbezoek was de woning nog niet daadwerkelijk te koop aangeboden. Om rekening te houden met de terugkeer van [persoon] in de woning en zolang de woning niet was verkocht, had zij sommige persoonlijke spullen van hem, die nodig zijn voor een verblijf in de woning, opgeborgen in dozen in een kast in de slaapkamer. Spullen die niet noodzakelijk waren voor een verblijf in de woning, zoals boeken, cd’s en apparaten, waren opgeslagen in andere dozen die naar een loods zijn gebracht. Van die andere dozen is fotomateriaal overgelegd, aldus [appellante]. Op een foto die als bijlage bij het rapport van bevindingen is gevoegd zijn dozen te zien in een in de slaapkamer aanwezige wandkast. Nu de toezichthouders de inhoud van die dozen niet hebben bekeken, zoals het college ter zitting heeft bevestigd, valt niet uit te sluiten dat daarin persoonlijke spullen van [persoon] zaten, die nodig zijn om in de woning te verblijven. Verder heeft het college zich ter zitting ten onrechte op het standpunt gesteld dat [persoon] geen hoofdverblijf in zijn woning had vanwege het enkele feit dat hij in detentie verbleef. Dat hij vanwege zijn detentie niet daadwerkelijk in de woning verbleef, sluit op zichzelf niet uit dat hij daar nog woonde. Ook zijn er geen concrete aanwijzingen om te twijfelen aan de verklaring van [appellante] dat [persoon] de intentie had om naar de woning terug te keren na zijn detentie en dat er geen concrete plannen waren om in een andere woning te verblijven. Gelet op het vorenstaande heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat [persoon] ten tijde van het huisbezoek geen hoofdverblijf meer had in de woning.
    Wat betreft de vraag of de woning ten tijde van het huisbezoek was onttrokken aan de bestemming tot bewoning, heeft [appellante] gesteld dat zij de woning in de betreffende periode niet op het internet heeft aangeboden voor vakantieverhuur. De informatie over de woning op de websites van diverse vakantieverhuurbedrijven is niet actueel. Die informatie is ook niet van het internet te verwijderen, aldus [appellante]. Het college heeft daarover verklaard dat niet nader is onderzocht of de woning daadwerkelijk is te boeken voor vakantieverhuur. Daarnaast is gebleken dat de inrichting van de woning op de websites afwijkt van de inrichting ten tijde van het huisbezoek. De Afdeling volgt het college daarom niet in zijn standpunt dat het onwaarschijnlijk is dat de woning niet meer werd aangeboden voor vakantieverhuur. Verder is voor de beoordeling of de woning werd gebruikt voor vakantieverhuur van belang dat het college niet heeft betwist dat de bezoeker uit Thailand niet hoefde te betalen voor zijn verblijf. Het dossier bevat geen stukken over concrete meldingen van omwonenden over overlast vanwege vakantieverhuur. Gelet op het vorenstaande heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat de woning was onttrokken aan de bestemming tot bewoning.
    4.3.    Nu het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat [persoon] ten tijde van het huisbezoek geen hoofdverblijf had in de woning en dat die woning niet meer beschikbaar was voor duurzame bewoning, heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat [appellante] het verbod van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hvw heeft overtreden. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    5.    Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen [appellante] overigens in hoger beroep heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 25 juni 2018 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen. De Afdeling zal het besluit van 29 november 2017 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 25 juni 2018.
    6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 december 2018 in zaak nr. 18/4907;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 25 juni 2018, kenmerk WO.18.000325.001;
    V.    herroept het besluit van 29 november 2017, kenmerk 1054XS196-H;
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder IV. vernietigde besluit;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,- (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,- (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 415,- (zegge: vierhonderdvijftien euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J. van Eck, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
    w.g. Van Eck    w.g. Man
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2019
    629.
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 3.1.1
    1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen:
    a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
    b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
    c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
    d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
    Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
    1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet:
    a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd, mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft.
    Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    a. voor de eerste overtreding van de in artikel 8 van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 opgenomen tabel 1;
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    […].
    Bijlage 3 behorende bij artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete