ECLI:NL:RVS:2020:2711, Raad van State, 17-11-2020, 202005526/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 november 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen Energy from Waste Delfzijl B.V. een vergunning ingevolge de Wet natuurbescherming verleend voor het uitbreiden van de huidige inrichting met en het inwerking hebben van een derde afvalverbrandingslijn bij EEW, Oosterhorn 38 te Delfzijl. Zowel EEW als het college beogen met hun verzoek het voor EEW mogelijk te maken dat zij hangende de hoger beroepsprocedure haar huidige bedrijfsactiviteiten kan voortzetten. Deze activiteiten omvatten naast het in bedrijf hebben van de eerste twee afvalverbrandingslijnen op grond van de vergunning van 13 juni 2007, ook het in bedrijf hebben van de derde afvalverbrandingslijn op grond van de vergunning van 15 november 2019.

202005526/2/R2.
    Datum uitspraak: 17 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) hangende de hoger beroepen van:
    1.    EEW Energy from Waste Delfzijl B.V., gevestigd te Delfzijl,
    2.    het college van gedeputeerde staten van Groningen,
    verzoekers,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 oktober 2020 in zaak nr. 20/302 in het geding tussen:
    1.    de Vereniging Bürgerinitiative Saubere Luft Ost-Friesland (hierna: VSL), gevestigd te Emden, Duitsland,
    2.    de Vereniging Zuivere Energie (hierna: VZE), gevestigd te Vlagtwedde, gemeente Westerwolde en
    3.    de Coöperatie Mobilisation for the Environment (hierna: MOB), gevestigd te Nijmegen,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 november 2019 heeft het college Energy from Waste Delfzijl B.V. (hierna: EEW) een vergunning ingevolge de Wet natuurbescherming verleend voor het uitbreiden van de huidige inrichting met en het inwerking hebben van een derde afvalverbrandingslijn bij EEW, Oosterhorn 38 te Delfzijl.
    Bij uitspraak van 8 oktober 2020 heeft de rechtbank het door VSL, VZE en MOB daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van
    15 november 2019 vernietigd.
    Tegen deze uitspraak hebben EEW en het college hoger beroep ingesteld. Zij hebben tevens de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 3 november 2020, waar EEW, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], vergezeld door [gemachtigde C], en bijgestaan door mr. M.M. Kaajan, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.D. van Laar, bijgestaan door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te 's-Gravenhage, zijn verschenen. Voorts zijn daar VSL, VZE en MOB, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigde D] en [gemachtigde E], gehoord.
    Overwegingen
    1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Spoedeisend belang
    2.    De voorzieningenrechter is, anders dan VSL, VZE en MOB betogen, van oordeel dat zowel EEW als het college een spoedeisend belang hebben bij het treffen van de gevraagde voorziening. Voor EEW bestaat dit belang er reeds in dat zij haar bedrijfsactiviteiten in afwachting van de behandeling van de hoofdzaak rechtmatig kan uitvoeren, hetgeen ten gevolge van de uitspraak van de rechtbank momenteel niet het geval is. Voor het college geldt dat bij het college in verband met dat laatste, reeds een verzoek om handhaving is ingediend, waarop binnen afzienbare tijd moet worden beslist.  Daarbij maakt het wezenlijk verschil of het daarbij de uitspraak van de rechtbank als uitgangspunt moet nemen of niet.
    Het oordeel van de rechtbank
    3.    De rechtbank heeft aan haar oordeel dat de vergunning van 15 november 2019 niet in stand kan blijven, ten grondslag gelegd dat de op 13 juni 2007 aan EEW verleende vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) van rechtswege is  vervallen. Laatstgenoemde vergunning heeft betrekking op de eerste twee afvalverbrandingslijnen van EEW en vormde mede de basis voor de vergunning van 15 november 2019. De rechtbank heeft geoordeeld dat is voldaan aan het aan de vergunning van 13 juni 2007 verbonden voorschrift 5 waardoor de vergunning is vervallen. Dat voorschrift luidt:
    "5. Looptijd vergunning
    De vergunning geldt qua toestemming voor realisatie van de installatie tot 31 december 2010. De vergunning geldt qua toestemming voor het in de passende beoordeling vastgelegde beoogde gebruik (en productie-omvang) en regulier onderhoud van de installatie vanaf het moment van afgifte tot een eventuele wijziging in dit gebruik c.q. de vergunde productie-omvang. Een dergelijke voorgenomen wijziging dient aan de regiodirecteur Noord kenbaar gemaakt te worden (t.a.v. het Nb-wet team)." 
        Op 17 december 2013 is aan EEW een omgevingsvergunning ingevolge de artikelen 2.1, eerste lid, onder e, onder 2º, gelezen in verbinding met 3.10, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht verleend. Naar het oordeel van de rechtbank is bij die vergunning de vergunde productie-omvang gewijzigd en is daarmee de vergunning van 13 juni 2007 komen te vervallen.
        De rechtbank heeft bij haar oordeel een letterlijke uitleg van voorschrift 5 toegepast. Zij is voorts niet toegekomen aan beoordeling van de overige, inhoudelijke gronden die VSL, VZE en MOB in beroep tegen het besluit van 15 november 2019 hebben aangevoerd. Het oordeel van de rechtbank houdt aldus in dat EEW voor geen van de drie afvalverbrandingslijnen beschikt over de vereiste vergunning(en) op grond van de Nbw of de Wet Natuurbescherming.
    De standpunten van verzoekers
    4.    Zowel EEW als het college beogen met hun verzoek het voor EEW mogelijk te maken dat zij hangende de hoger beroepsprocedure haar huidige bedrijfsactiviteiten kan voortzetten. Deze activiteiten omvatten naast het in bedrijf hebben van de eerste twee afvalverbrandingslijnen op grond van de vergunning van 13 juni 2007, ook het in bedrijf hebben van de derde afvalverbrandingslijn op grond van de vergunning van 15 november 2019.
        EEW en het college hebben daarbij inhoudelijk tegen de uitspraak van de rechtbank aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat voorschrift 5 in de vergunning van 13 juni 2007 volgens hen niet voorziet in het van rechtswege vervallen van de vergunning. Als het voorschrift al zo zou kunnen worden opgevat, heeft de rechtbank miskend dat in dat geval dit voorschrift in strijd is met de Nbw 1998 en volgens hen naar huidig recht ook met de Wnb, nu deze beide wetten uitputtend regelen in welke gevallen het college een onherroepelijk verleende vergunning kan intrekken of wijzigen. Het voorschrift is daarom volgens hen in dat geval nietig, dan wel onverbindend. Daarbij verwijzen zij naar de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1211).
        EEW heeft in aanvulling daarop ook nog betoogd dat de rechtbank voorschrift 5 ten onrechte letterlijk heeft uitgelegd. Volgens haar had het voorschrift, omdat het onduidelijk is, moeten worden uitgelegd in het licht van de aanvraag en het doel en de strekking van de Wnb. Dat had tot een ander oordeel moeten leiden, aldus EEW. Zij betoogt verder dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, bij de omgevingsvergunning van 17 december 2013 de productie-omvang niet is gewijzigd.
    Het oordeel van de voorzieningenrechter
    5.    Het is aan de Afdeling in de bodemprocedure om te beslissen of het oordeel van de rechtbank over voorschrift 5 in de vergunning van 13 juni 2007 juist is en daarmee of de aangevallen uitspraak in hoger beroep in stand kan blijven, maar de voorzieningenrechter heeft daarover wel gerede twijfel. Betwijfeld kan worden of dit oordeel in overeenstemming is met de Nbw 1998 en thans de Wnb, in het licht van de genoemde uitspraak van de Afdeling van 9 april 2014. Ook indien wordt uitgegaan van de formele rechtskracht van voorschrift 5, zoals door VSL, VZE en MOB bepleit, kan er naar het oordeel van de voorzieningenrechter twijfel bestaan over de vraag of dit voorschrift zo moet worden gelezen dat de vergunning van 13 juni 2007 onder de gegeven omstandigheden van rechtswege is vervallen, onder meer omdat die interpretatie in strijd lijkt met de Nbw 1998 en de Wnb. Weliswaar maken die wetten vergunningen voor bepaalde tijd mogelijk, zoals VSL, VZE en MOB naar voren hebben gebracht, maar voorschrift 5 houdt bij de lezing van de rechtbank in dat de vergunning op een bij de inwerkingtreding ervan niet bekend tijdstip van rechtswege zou vervallen, waarmee de vergunning uit 2007 dus niet als een vergunning voor bepaalde tijd kan worden gekwalificeerd. Dan komt het oordeel van de rechtbank dat voorschrift 5 maakt dat de vergunning in 2013 van rechtswege is vervallen dus neer op een lezing van het voorschrift die zich naar voorlopig oordeel in het verlengde van de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2014 niet met die wetten verdraagt, omdat die wetten niet voorzien in het van rechtswege vervallen van een onherroepelijke vergunning. Dat geeft de voorzieningenrechter aanleiding om aan die lezing te twijfelen.
            Deze procedure leent zich niet voor de beoordeling van de overige, inhoudelijke beroepsgronden die VSL, VZE en MOB tegen het besluit van 15 november 2019 naar voren hebben gebracht en waarover de rechtbank geen oordeel heeft gegeven. 
    6.    Met betrekking tot haar belangen bij de gevraagde voorziening heeft EEW gesteld dat sinds het uitbreken van het Covid-19 virus in Nederland, de afvalbranche en dus ook de inrichting van EEW in Delfzijl is aangemerkt als ‘kritische infrastructuur’ en zij reeds daarom haar activiteiten niet kan staken. Indien dit wel zou gebeuren, dan kunnen afvalstromen van verschillende gemeenten in Oost- en Zuid-Oost Groningen niet meer worden ingenomen, hetgeen zal leiden tot een zeer onwenselijke milieusituatie.
    De afvalbunker is volgens EEW vol en er is nieuw afval onderweg. Als de hoeveelheid afval in de bunker niet wordt ‘ververst’ kan daar broei en dus brand in ontstaan. Daarnaast kunnen bedrijven op het chemiepark Delfzijl door EEW niet meer van de energie worden voorzien waarvan zij afhankelijk zijn, zodat zij hun activiteiten per direct zouden moeten staken. Indien het voor die bedrijven al mogelijk zou zijn om op andere wijze in hun energiebehoefte te voorzien, dan zal dat betekenen dat zij materieel moeten inzetten waarbij fossiele brandstoffen worden verstookt, hetgeen tot schadelijkere milieugevolgen zal leiden, dan in het geval de voorlopige voorziening wordt getroffen.
        VSL, VZE en MOB hebben daar tegenover gesteld dat het doorgaan met de activiteiten door EEW leidt tot teveel stikstofdepositie in een situatie waarin het reeds slecht is gesteld met de betrokken stikstofgevoelige gebieden. Ook hebben zij er opnieuw op gewezen dat de vergunning niet op de juiste grondslag is verleend.
    7.    De voorzieningenrechter ziet gelet op hetgeen hiervoor onder 5 over zijn twijfel over het oordeel van de rechtbank en onder 6 over de wederzijdse belangen is overwogen, aanleiding om het verzoek toe te wijzen en de hiernavolgende voorziening te treffen. Daarbij wordt aan de door EEW gestelde belangen bij het treffen van de gevraagde voorziening een groter gewicht toegekend dan aan de belangen van VSL, VZE en MOB bij het uitblijven daarvan, waarbij de voorzieningenrechter in aanmerking neemt dat aan de vergunning van 15 november 2019 voorschrift 2b is verbonden, dat bepaalt dat de totale stikstofemissie van EEW als gevolg van het in gebruik nemen van de derde afvalverbrandingslijn, niet mag toenemen ten opzichte van de stikstofemissie van de in 2007 vergunde installatie. De voorzieningenrechter zal bovendien bevorderen dat de behandeling van de bodemprocedure uiterlijk in het eerste kwartaal van 2021 zal plaatsvinden, zodat de tot de uitspraak in de bodemprocedure te treffen voorziening slechts een beperkte tijd geldt.
    Proceskostenveroordeling
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    schorst bij wijze van voorlopige voorziening de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 oktober 2020, zaak nr. 20/302, totdat de Afdeling op de hoger beroepen heeft beslist.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 november 2020
    641.