ECLI:NL:CBB:2021:982, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 08-11-2021, 21/1081
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-11-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Besmetverklaring salmonella enteritidis
        legkippen
        verificatietest
        bevestigingsonderzoek
        kruisbesmetting

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 21/1081 
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 november 2021 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [naam 1] B.V. te [plaats] , verzoekster
    (gemachtigden: mr. H. Patang en mr. T.P. Grünbauer),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 29 september 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder de stallen 1, 2, 3 en 4 van verzoekster met ingang van 28 september 2021 besmet verklaard met zoönitische salmonella enteritidis.
    
    
    
      Verzoekster heeft tegen dit primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 oktober 2021.
      Partijen zijn verschenen bij genoemde gemachtigden. Voor verzoekster is voorts verschenen [naam 2] en [naam 3] . Voor verweerder is voorts verschenen [naam 4] en [naam 5] . 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het primaire besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
    
    
      2.1
      Verzoekster exploiteert twee pluimveebedrijven, te weten [naam 1] B.V. (hierna ook: [naam 1] ) en [naam 6] B.V. (hierna: [naam 6] ). In de stallen van deze bedrijven (het bedrijf [naam 1] bestaat uit 4 stallen, het bedrijf [naam 6] bestaat uit 3 stallen) bevindt zich een koppel (opfok)legkippen. In het kader van een monitoringprogramma zijn in de stallen op 20 september 2021 monsters genomen. Het Roba Lab in Deurne heeft deze monsters positief bevonden op een besmetting met salmonella enteritidis. Naar aanleiding van de positieve monitoringsuitslag is het monstermateriaal uit de stallen van de [naam 1] en van [naam 6] nader onderzocht in het laboratorium van de Gezondheidsdienst voor Dieren in Deventer. Dit onderzoek bevestigt de salmonella enteritidis op deze bedrijven.
      
    
    
      2.2
      Vervolgens heeft verweerder bij afzonderlijke besluiten van 29 september 2021 de stallen van het bedrijf [naam 1] en [naam 6] van verzoekster met ingang van 28 september 2021 besmet verklaard met de zoönose salmonella enteritidis en het bedrijf maatregelen opgelegd. Dit betekent dat het met ingang van 28 september 2021 verboden is pluimvee, eieren en pluimveemest te vervoeren van of naar de stallen. Verzoekster vraagt alleen ten aanzien van het besluit dat gaat over [naam 1] een voorlopige voorziening. De gevraagde voorziening voor locatie [naam 6] is ter zitting ingetrokken. 
      
    
    
      2.3
      De voorzieningenrechter zal een oordeel geven of het in bezwaar bestreden besluit naar verwachting in stand zal blijven. Tevens zal een belangenafweging plaatsvinden tussen het belang van verzoekster en dat van verweerder. 
      
      
        
          Spoedeisend belang
        
      
      
      
        3.	De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoekster heeft aangevoerd voldoende aanleiding spoedeisend belang aan te nemen. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter dat voldoende aannemelijk is gemaakt dat dit besluit het hele bedrijf van verzoekster raakt aangezien zij, zolang de besmetverklaring op haar bedrijf rust, de export van de eieren niet kan voortzetten. Bovendien heeft zij inmiddels schadeclaims ontvangen van verwerkers waarmee zij een overeenkomst heeft gesloten. 
      
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
    
    
      4.1
      
        Verzoekster stelt zich op het standpunt dat verweerder vanwege de uitzonderlijke omstandigheden van dit geval een verificatietest (verder te noemen bevestigingsonderzoek) moet uitvoeren. Volgens verzoekster staat, anders dan verweerder bepleit, de Europese regelgeving het uitvoeren van een bevestigingsonderzoek niet in de weg. Als uitzonderlijke omstandigheden wijst verzoekster op het volgende. De stallen worden in het kader van het hygiëneprotocol regelmatig onderzocht op onder andere besmettingen met dierziekten. De resultaten van deze onderzoeken hebben nooit op salmonella gewezen. Bovendien is het, gelet op het type salmonella, zeer onwaarschijnlijk dat er een besmetting in zeven stallen tegelijk zou hebben plaatsgevonden. De stallen behoren niet tot hetzelfde pluimveebedrijf en zijn niet in elkaars directe omgeving gelegen. Verzoekster wijst voorts op de verklaringen van de aan de bedrijven verbonden dierenartsen van 29 september 2021, waaruit blijkt dat een plotselinge besmetting in zeven stallen tegelijk zeer onwaarschijnlijk is. Zij verklaren dat een besmetting met salmonella enteritidis doorgaans in een hok plaatsvindt en zich van daaruit langzaam verspreidt als er sprake is van onvoldoende hygiëne in een stal. Volgens die dierenartsen is het aannemelijk dat sprake is van kruisbesmetting door de monsternemer, door het onvoldoende steriel nemen van de monsters. Verzoekster wijst erop dat de monsters op beide locaties, op dezelfde dag, door dezelfde monsternemer zijn genomen en bij één laboratorium zijn onderzocht. In dit kader wijst verzoekster op (de conclusie van) het rapport van de WUR “Evaluatie monitoringsresultaten Salmonella bij pluimvee” van 23 februari 2020. Volgens verzoekster zijn vals-positieve testresultaten bij dit type monsternemingen niet heel onwaarschijnlijk. Op 28 september 2021 vond, namens verzoekster, nogmaals een monstername in de stallen van de [naam 1] en [naam 6] plaats. Het resultaat daarvan is dat in de stallen van de [naam 1] geen salmonella is aangetoond. In de stallen van [naam 6] is in 1 stal salmonella aangetoond, in de andere twee stallen niet.
        Dit alles tezamen maakt volgens verzoekster dat het waarschijnlijk is dat er bij de eerdere monstername kruisbesmetting heeft plaatsgevonden en zou voor verweerder aanleiding moeten zijn een verificatietest uit te voeren. 
      
      
    
    
      4.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat gelet op punt 4 van de bijlage bij de Uitvoeringsverordening (EG) nr. 517/2011 (de Uitvoeringsverordening) legkoppels als positief moeten worden beschouwd wanneer in één of meer bij het koppel genomen monsters de relevante serotypes van salmonella zijn aangetroffen. In de verordening is verder bepaald dat dit voorschrift niet geldt in uitzonderlijke gevallen, zoals beschreven in bijlage II, deel D, punt 4, bij Verordening (EG) 2160/2003. Verweerder heeft, onder verwijzing naar zijn Kamerbrief van 27 januari 2020 toegelicht dat onder druk van de Europese Commissie de wijze van bestrijding van salmonella in bepaalde pluimveebedrijven is aangepast. Na een eerste positief resultaat van de routinebemonstering kan niet eerst, zoals tot dan toe de praktijk was, standaard een bevestigingsonderzoek worden uitgevoerd, aldus verweerder. Het bevestigingsonderzoek zal alleen nog in uitzonderlijke gevallen worden toegepast.  Verweerder heeft toegelicht dat tot januari 2020 altijd een bevestigingstest werd uitgevoerd na een positieve uitslag voor salmonella, zowel bij legkoppels als bij vermeerderingskoppels. In januari 2020 is, zoals in de Kamerbrief is beschreven, de werkwijze bij vermeerderingskoppels aangepast. Sinds 1 januari 2021 is ook de werkwijze voor legkoppels aangepast en wordt ook voor die koppels geen standaard verificatietest meer uitgevoerd. Deze wijziging is volgens verweerder, net als de wijziging een jaar eerder voor vermeerderingskoppels, doorgevoerd onder druk van de Europese Commissie. Verweerder onderbouwt dit met de e-mails van de Europese commissie.  Volgens verweerder is in dit geval geen sprake van uitzonderlijke gevallen, beschreven in bijlage II, deel D, punt 4, bij Verordening (EG) 2160/2003. Ter zitting bevestigt verweerder dat bijlage II, deel D, punt 4, bij Verordening (EG) 2160/2003 ook geen beschrijving of criteria bevat van “uitzonderlijke gevallen”. Verweerder licht verder toe dat het criterium voor het uitvoeren van een bevestigingsonderzoek dat er “gerede twijfel” moet zijn aan de uitkomsten van de positieve uitslag van de eerste monstername, niet als criterium in de (Uitvoerings)verordening is opgenomen. Verweerder licht verder toe dat Nederland werkt aan een plan “Salmonella aanpak 2022”, dat zal worden voorgelegd aan de Europese Commissie. Daarin neemt verweerder criteria op om te bepalen wanneer het uitvoeren van een bevestigingsonderzoek gerechtvaardigd is. Verweerder heeft, bij gebrek aan huidig beleid op dit punt en duidelijkheid hierover in de verordening, het geval van verzoekster alvast beoordeeld aan de hand van de daarvoor opgestelde concept-criteria. Die criteria zijn volgens verweerder nog in de maak en staan nog niet vast. Dit betreffen nu de volgende criteria: het betrokken bedrijf is tenminste vijf jaar niet meer positief voor zoönotische salmonella; het bedrijf waarvan de positieve koppel afkomstig is, heeft gedurende ten minste vijf jaar geen voor zoönotische salmonella positieve koppel gehad en de koppel waarin de te bestrijden salmonella is aangetroffen is ten hoogste 52 weken oud. Aan deze criteria voldoet verzoekster niet, zodat er geen aanleiding is voor het uitvoeren van een bevestigingsonderzoek. Verder wijst verweerder erop dat salmonella enteritidis zich gemakkelijk en snel kan verspreiden. 
      
      
        
          Voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het primaire besluit
        
      
      
    
    
      5.1
      De voorzieningenrechter oordeelt dat het besluit van 29 september 2021 naar verwachting in bezwaar geen stand zal houden. De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het legkoppel van verzoekster gelet op de bijlage bij Uitvoeringsverordening (EG) nr. 517/2011 onder 4.1, aanhef en onder a als positief moet worden beschouwd. Partijen verschillen van mening of sprake is van een uitzonderlijk geval waarin voormeld voorschrift niet van toepassing is. De uitzonderlijke gevallen waarnaar wordt verwezen zijn volgens genoemde Uitvoeringsverordening beschreven in bijlage II deel D, punt 4 bij verordening (EG) nr. 2160/2003. Deel D is vervangen bij verordening (EG) nr. 1237/2007. Met verweerder is de voorzieningenrechter op voorhand van oordeel dat in punt 4 van deel D niet is bepaald welke uitzonderlijke gevallen er zijn. Er wordt alleen beschreven wanneer de bevoegde autoriteit beperkingen van punt 2 van deel D mag opheffen om vals positieve initiële resultaten uit te sluiten. Dit voorschrift biedt dus, zoals verweerder ook ter zitting bevestigt, geen aanknopingspunten om te beoordelen of sprake is van een uitzonderlijk geval.
      
    
    
      5.2
      Verder heeft verweerder ter zitting gewezen op het plan inzake de “Salmonella aanpak 2022” waarin criteria zullen worden opgenomen om te bepalen wanneer een bevestigingsonderzoek gerechtvaardigd is. Echter, naast het feit dat deze criteria nog niet aan de Europese Commissie zijn aangeboden en ook nog niet definitief zijn, is verweerder hiermee niet ingegaan op de omstandigheden die verzoekster naar voren brengt en die een bevestigingsonderzoek volgens haar rechtvaardigen. Verzoekster heeft met twee verklaringen van dierenartsen onderbouwd dat een kruisbesmetting bij de monstername de meest waarschijnlijke verklaring is voor de positieve uitslagen in zeven stallen tegelijk. Dat heeft verzoekster verder onderbouwd met de negatieve resultaten van de monstername van 28 september 2021. Daarbij acht de voorzieningenrechter van belang dat ter zitting is komen vast te staan dat de monsternemer op 20 september 2021 eerst monsters heeft genomen op [naam 6] en daarna op de [naam 1] . Verzoekster heeft hiermee op voorhand voldoende naar voren gebracht ter onderbouwing van haar standpunt dat een kruisbesmetting aannemelijk is en dat daarom een bevestigingsonderzoek nodig is. Verweerder heeft hier onvoldoende tegenover gesteld. Verweerder heeft ter zitting geen inzicht gegeven waarom de omstandigheden zoals door verzoekster gesteld en onderbouwd niet kunnen worden betrokken bij de beoordeling of sprake is van een “uitzonderlijk geval” zoals bedoeld in de Uitvoeringsverordening en in welk geval een bevestigingsonderzoek is aangewezen. De verwijzing naar criteria van Salmonella aanpak 2022, acht de voorzieningenrechter dus, ook in het licht van het gebrek aan criteria in de Verordening, onvoldoende.  Ter zitting heeft de deskundige van verweerder bovendien toegelicht dat een besmetting van zeven stallen tegelijk, op twee locaties, niet waarschijnlijk is. De deskundige van verweerder acht een kruisbesmetting tijdens de monstername op de locaties ook het meest waarschijnlijk, zonder dat andere, minder waarschijnlijke scenario’s, kunnen worden uitgesloten. 
      
      
        
          Belangenafweging
        
      
      
    
    
      5.3
      De voorzieningenrechter weegt, na het voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het besluit, de belangen van beide partijen tegen elkaar af, om vervolgens te concluderen tot toe- of afwijzing van de gevraagde voorziening. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het belang van verzoekers bij het uitvoeren van een bevestigingsonderzoek zwaarder weegt dan de belangen van verweerder. Het belang van verzoekster bij dit verzoek is gelegen in het laten doen van een bevestigingsonderzoek en de uiteindelijke opheffing van de besmetverklaring. Daarmee beoogt verzoekster dat haar bedrijf van het slot kan en dat export van eieren weer kan plaatsvinden. Het belang van verweerder bij de afwijzing van dit verzoek is gelegen in de volksgezondheid en in het naleven van de doelstellingen van de Unie en daarmee de verzekering van Europese financiering van het salmonella programma. Gelet op het voorlopig rechtmatigheidsoordeel in 5.1 en 5.2 schat de voorzieningenrechter de kans op succes van verzoekster in bezwaar in als groot. Daarmee is er meer ruimte voor het belang van verzoekster in deze belangenafweging.  De belangenafweging valt daarom uit in het voordeel van verzoekster, gegeven alle omstandigheden zoals in 5.1 en 5.2 beschreven. 
      
    
    
      5.4
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe. De voorzieningenrechter draagt verweerder bij wijze van voorlopige voorziening op een bevestigingsonderzoek uit te voeren in de stallen 1, 2, 3 en 4 van de [naam 1] . De voorzieningenrechter bepaalt dat het primaire besluit wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar. Mocht het resultaat van het bevestigingsonderzoek positief zijn, dan kan verweerder om opheffing van de getroffen voorziening vragen. 
      
    
    
      5.5
      De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter: 
    
    
      
        draagt verweerder bij wijze van voorlopige voorziening op een bevestigingsonderzoek uit te voeren in de stallen 1, 2, 3 en 4 van bedrijf [naam 1] ; 
      
      
        schorst het primaire besluit tot 6 weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar.
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan verzoekster te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 1.496,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. P.M. Beishuizen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 november 2021.
    
    
    
    
    
    
      De voorzieningenrechter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
     Verordening (EU) nr. 517/2011 van de Commissie van 25 mei 2011 ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 2160/2003 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de doelstelling van de Unie voor het verminderen van de prevalentie van bepaalde serotypes van salmonella bij legkippen van Gallus gallus en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2160/2003 en Verordening (EG) nr. 200/2010 van de Commissie
  
  
    Emailwisseling tussen de heer Perrin van de Europese Commissie en de
    heer Pierey van het ministerie van LNV van 11 november 2020 en de op 9 december 2020 per email verzonden brief van mevrouw Chaze van het Directoraat-Generaal voor gezondheid en voedselveiligheid van de Europese Commissie met mevrouw Bruschke van het ministerie van LNV
  
  
     Verordening (EG) nr. 2160/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake de bestrijding van salmonella en andere specifieke door voedsel overgedragen zoönoseverwekkers
  
  
    Verordening (EG) nr. 1237/2007 van de Commissie van 23 oktober 2007 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2160/2003 van het Europees Parlement en de Raad en Beschikking 2006/696/EG wat betreft het in de handel brengen van eieren van met Salmonella besmette koppels van legkippen, bijlage I “In bijlage II bij Verordening (EG) nr. 2160/2003 wordt deel D vervangen door:„D.   Specifieke eisen voor koppels van legkippen
    1. Eieren mogen niet voor rechtstreekse menselijke consumptie als consumptie-eieren worden gebruikt, tenzij zij afkomstig zijn van een commercieel legkippenkoppel, waarop een nationaal bestrijdingsprogramma op grond van artikel 5 van toepassing is en waarvoor geen officiële restricties gelden.
    
    2. Eieren afkomstig van een koppel met onbekende gezondheidsstatus waarvan wordt vermoed dat het besmet is of dat besmet is met serotypes van Salmonella waarvoor een doelstelling voor het verminderen van de prevalentie is vastgesteld of die als besmettingsbron bij een specifieke door voedsel overgedragen uitbraak bij de mens zijn geïdentificeerd, mogen alleen voor menselijke consumptie worden gebruikt indien zij een behandeling hebben ondergaan waarbij de vernietiging van alle serotypes van Salmonella die van belang zijn voor de volksgezondheid, gegarandeerd is overeenkomstig de communautaire wetgeving inzake levensmiddelenhygiëne.
    Eieren afkomstig van een koppel met onbekende gezondheidsstatus waarvan wordt vermoed dat het besmet is of dat besmet is met serotypes van Salmonella waarvoor een doelstelling voor het verminderen van de prevalentie is vastgesteld of die als besmettingsbron bij een specifieke door voedsel overgedragen uitbraak bij de mens zijn geïdentificeerd,
    a) worden beschouwd als eieren van klasse B, als omschreven in artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 557/2007 van de Commissie tot vaststelling van de bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1028/2006 van de Raad betreffende bepaalde handelsnormen voor eieren (1);
    
    b) worden voorzien van de in artikel 10 van Verordening (EG) nr. 557/2007 bedoelde vermelding die hen duidelijk onderscheidt van eieren van klasse A, voordat zij in de handel worden gebracht;
    c) mogen niet worden binnengebracht in pakstations, tenzij de bevoegde autoriteit tevreden is met de maatregelen ter preventie van mogelijke kruisbesmetting van eieren van andere koppels.
    
    3. Wanneer vogels van een besmet koppel geslacht of vernietigd worden, moeten er maatregelen getroffen worden teneinde het risico van verspreiding van zoönoses zoveel mogelijk te beperken. Het slachten geschiedt overeenkomstig de communautaire wetgeving inzake levensmiddelenhygiëne. Van dergelijke vogels afgeleide producten mogen overeenkomstig de communautaire wetgeving inzake levensmiddelenhygiëne alsmede deel E, zodra dat van toepassing is, voor menselijke consumptie in de handel worden gebracht. Indien deze producten niet voor menselijke consumptie bestemd zijn, moeten zij worden gebruikt of verwijderd overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1774/2002.
    
    4. Om vals positieve initiële resultaten uit te sluiten mag de bevoegde autoriteit de in punt 2 van dit deel bedoelde beperkingen opheffen:
    a) wanneer het koppel van legkippen niet de besmettingsbron voor de mens door de consumptie van eieren of eiproducten is als gevolg van een epidemiologisch onderzoek naar door voedsel overgedragen uitbraken overeenkomstig artikel 8 van Richtlĳn 2003/99/EG, en
    b) wanneer op het koppel een nationaal bestrijdingsprogramma uit hoofde van artikel 5 van toepassing is en de serotypes van Salmonella waarvoor een doelstelling voor het verminderen van de prevalentie is vastgesteld, niet worden bevestigd door het volgende, door de bevoegde autoriteit uitgevoerde bemonsteringsprotocol:
    i) de technische specificaties, als bedoeld in artikel 5 van Beschikking 2004/665/EG van de Commissie (7 monsters); een submonster van 25 g moet echter voor analyse worden verzameld van elk fecaal materiaal en stofmonster; alle monsters moeten afzonderlijk worden geanalyseerd,
    
    of
    
    ii) bacteriologisch onderzoek van de caeca en eileiders van 300 dieren,
    
    of
    
    iii) bacteriologisch onderzoek van de schaal en de inhoud van 4 000 eieren van elk koppel in verzamelmonsters van maximaal 40 eieren.
    
    Naast de onder b) vermelde bemonstering gaat de bevoegde autoriteit na of geen gebruik is gemaakt van antimicrobiële stoffen die het resultaat van de analyses van de monsters zouden kunnen beïnvloeden.