ECLI:NL:RVS:2019:4112, Raad van State, 06-12-2019, 201907954/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 september 2019 heeft de staatssecretaris Recycling Tiel B.V. onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00 per overtreding, met een maximum van € 75.000,00, gelast om met onmiddellijke ingang herhaling van de overtreding van artikel 15 van het Besluit bodemkwaliteit (hierna: het Bbk) te voorkomen door voortaan de werkzaamheid "samenvoegen van verschillende partijen grond of baggerspecie in de zin van artikel 4.3.2" bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder r, van de Regeling bodemkwaliteit, niet uit te voeren zonder de vereiste erkenning.

201907954/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek van Recycling Tiel B.V., gevestigd te Tiel, om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    verzoekster,
    en
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 september 2019 heeft de staatssecretaris Recycling Tiel B.V. onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00 per overtreding, met een maximum van € 75.000,00, gelast om met onmiddellijke ingang herhaling van de overtreding van artikel 15 van het Besluit bodemkwaliteit (hierna: het Bbk) te voorkomen door voortaan de werkzaamheid "samenvoegen van verschillende partijen grond of baggerspecie in de zin van artikel 4.3.2" bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder r, van de Regeling bodemkwaliteit, niet uit te voeren zonder de vereiste erkenning.
    Tegen dit besluit heeft Recycling Tiel B.V. bezwaar gemaakt.
    Recycling Tiel B.V. heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 28 november 2019, waar Recycling Tiel B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B] en bijgestaan door mr. R. Evens, advocaat te Nijmegen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door E. Rosenkamp en mr. K. Ulmer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit kunnen Onze Ministers op aanvraag voor een werkzaamheid een erkenning verlenen aan een persoon of een instelling.
        Ingevolge artikel 15, eerste lid, is het verboden een werkzaamheid uit te voeren zonder daartoe verleende erkenning.
        Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder r, van de Regeling bodemkwaliteit worden als werkzaamheden als bedoeld in het besluit aangewezen de werkzaamheden die behoren tot de volgende categorieën:
    r. samenvoegen van verschillende partijen grond of baggerspecie in de zin van artikel 4.3.2;
        Ingevolge artikel 4.3.2 is het samenvoegen van verschillende partijen grond of baggerspecie tot een partij die groter is dan 25m3, uitsluitend toegestaan indien deze:
    a. in dezelfde bodemkwaliteitsklasse zijn ingedeeld, en
    b. zijn gekeurd en samengevoegd overeenkomstig BRL 9335 of BRL 7500, door een persoon of instelling die daartoe beschikt over een erkenning.
    3.    De bij besluit van 27 september 2019 opgelegde last onder dwangsom luidt als volgt: "Deze last houdt in dat Recycling Tiel B.V. met onmiddellijke ingang herhaling van de overtreding van artikel 15 van het Besluit bodemkwaliteit dient te voorkomen door voortaan de werkzaamheid "samenvoegen van verschillende partijen grond of baggerspecie in de zin van artikel 4.3.2", bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder r, van de Regeling bodemkwaliteit, niet uit te voeren zonder de vereiste erkenning."
        Hieraan ligt een inspectierapport van de Inspectie Leefomgeving en Transport van 8 april 2019, ‘Bodemsignaal, Mogelijke overtreding: samenvoegen grond of baggerspecie in de zin van artikel 4.3.2. van de Regeling bodemkwaliteit door Recycling Tiel B.V.’, ten grondslag. Daaruit blijkt dat de Omgevingsdienst Regio Arnhem op 18 oktober 2018 een controle heeft uitgevoerd op het bedrijfsterrein van Recycling Tiel B.V. In het inspectierapport is onder meer vermeld dat op het bedrijfsterrein grote sleuven waren gegraven. In de ontgraven grond en op maaiveld zijn bijmengingen in de vorm van vlakglas, asbest verdacht materiaal en sporen van bouw- en sloopafval aangetroffen. In een tiental ontgraven sleuven was duidelijk sprake van de aanwezigheid van twee verschillende lagen dan wel partijen grond. De bovenlaag bestond uit donkerkleurige teelaardeachtige grond met organische en overige bijmengingen en de onderlaag bestond uit wit/geelkleurig grof zand met grind. De ontgraven lagen mogen volgens het inspectierapport niet worden aangemerkt als één partij, omdat geen sprake is van een eenduidige en gelijke textuur en de aangetroffen bijmengingen van de individuele partijen qua samenstelling en percentage niet gelijk zijn. Ondanks het feit dat deze twee verschillende lagen gescheiden ontgraven hadden kunnen worden, waren deze twee verschillende lagen niet gescheiden ontgraven en in ruggen direct naast de desbetreffende sleuf in depot gezet. Hieruit blijkt volgens het inspectierapport dat de naast de sleuven in ruggen opgeslagen partij grond een samengestelde partij is. Door de werkwijze is sprake van het samenvoegen van verschillende partijen grond zoals bedoeld in de Regeling Bodemkwaliteit, zonder dat Recycling Tiel B.V. beschikte over de ingevolge artikel 15, eerste lid, van het Bbk vereiste erkenning, aldus het inspectierapport. Op 6 november 2018 is door een van de toezichthouders van de Omgevingsdienst bij het toezichtloket van de Inspectie Leefomgeving en Transport melding gemaakt, in de vorm van een zogeheten bodemsignaal, van de mogelijke overtreding van artikel 15, eerste lid, van het Bbk.
    4.    Het verzoek is erop gericht dat het besluit van 27 september 2019 wordt geschorst. Recycling Tiel B.V. heeft hiertoe onder meer aangevoerd dat de last niet duidelijk is, omdat niet duidelijk is wat precies onder "samenvoegen" in de zin van artikel 4.3.2 van de Regeling bodemkwaliteit moet worden verstaan. Volgens Recycling Tiel B.V. is kort gezegd geen sprake van het samenvoegen van grond. De grond is afkomstig van één perceel en wordt niet in een depot samengevoegd. Er is sprake van grond van dezelfde kwaliteit die op één perceel wordt opgegraven en daarvoor is volgens Recycling Tiel B.V. geen erkenning nodig.
    5.    Partijen zijn onder meer verdeeld over de vraag wanneer sprake is van het samenvoegen van verschillende partijen grond in de zin van artikel 4.3.2 van de Regeling bodemkwaliteit. De rechtsvragen die in verband hiermee aan de orde zijn, lenen zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet voor definitieve beantwoording in deze procedure. De voorzieningenrechter zal daarom een belangenafweging maken en zich beperken tot de vraag of gelet op de belangen van Recycling Tiel B.V. enerzijds en de belangen van de staatssecretaris anderzijds aanleiding bestaat om het besluit van 27 september 2019 te schorsen.
        De staatssecretaris heeft in dit verband gewezen op het belang van naleving van de bodemkwaliteitsregelgeving. Het erkenningsvereiste behoort daartoe. De op aanvraag door de minister bij beschikking te verlenen erkenning houdt immers in dat wordt vastgesteld dat een persoon of een instelling voor een werkzaamheid voldoet aan de bij of krachtens het Bbk geldende voorwaarden. Volgens de staatssecretaris is het uit milieuhygiënisch oogpunt noodzakelijk dat bij het afgraven van gronden met verschillende bodemlagen rekening wordt gehouden. Indien gronden worden ontgraven door een bedrijf dat over een erkenning beschikt, worden zodanige protocollen in acht genomen dat het ontgraven op verantwoorde wijze geschiedt en milieuhygiënische risico’s worden vermeden.
        Recycling Tiel B.V. heeft daar tegenover gesteld dat zij onderdeel uitmaakt van dezelfde bedrijvengroep als die waar Recycling Kombinatie Reko B.V., gevestigd te Rotterdam deel van uitmaakt. Op het bedrijfsterrein te Rotterdam wordt gewerkt aan de bouw van een nieuwe thermische verwerkingsinstallatie ten behoeve van het verwerken van teerhoudend asfalt. Het terrein te Rotterdam dient als opslaglocatie voor teerhoudend asfalt. Door de werkzaamheden aldaar kan daar echter niet meer voldoende worden opgeslagen. Het bedrijfsterrein in Tiel dient daarom op de kortst mogelijke termijn te gaan dienen als tijdelijke opslaglocatie voor dit materiaal. Door de opgelegde last onder dwangsom komen de werkzaamheden in feite stil te liggen, omdat Recycling Tiel B.V. de werkzaamheden die nog moeten worden uitgevoerd om het bedrijfsterrein geschikt te maken voor de opslag van teerhoudend asfalt niet meer kan uitvoeren als zij gehoor dient te geven aan de last onder dwangsom. Als Recycling Tiel B.V. haar bedrijfsterrein niet op korte termijn geschikt kan maken voor de opslag van teerhoudende afvalstoffen, dan heeft dat tot gevolg dat deze stoffen niet meer hoogwaardig kunnen worden verwerkt en wellicht elders worden gedumpt, als afval moeten worden verwerkt of naar het buitenland verdwijnen. Dit zou volgens Recycling Tiel B.V. een zeer grote en onnodige belasting voor het milieu betekenen.
    5.1.    De voorzieningenrechter acht, gelet op het zwaarwegend milieubelang dat de staatssecretaris met het bestreden besluit beoogt te dienen, het belang van Recycling Tiel B.V. niet zo zwaarwegend dat het besluit van 27 september 2019 dient te worden geschorst. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat Recycling Tiel B.V. niet aannemelijk heeft gemaakt dat het uit financieel oogpunt voor haar niet mogelijk is om een erkenning aan te vragen in verband met het ontgraven van de bodem op haar bedrijfsterrein dan wel de te verrichten ontgravingen te laten uitvoeren door een bedrijf dat beschikt over een erkenning als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit. Overigens is door Recycling Tiel B.V. niet aannemelijk gemaakt dat er geen andere plaats in Nederland is waar teerhoudend asfalt op een verantwoorde manier kan worden opgeslagen. De voorzieningenrechter ziet gelet op het voorgaande geen aanleiding het besluit van 27 september 2019 te schorsen.
    6.    Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    w.g. Helder    w.g. Melenhorst
    voorzieningenrechter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2019
    490.