ECLI:NL:RVS:2023:4752, Raad van State, 20-12-2023, 202200607/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij drie besluiten van 24 september 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam naar aanleiding van drie verzoeken van Achmea op grond van de Wet openbaarheid van bestuur besloten geen informatie openbaar te maken. Achmea heeft op 28 augustus 2019 drie Wob-verzoeken bij het college ingediend. Daarbij heeft Achmea het college verzocht om de volgende MV-bestanden en/of V-log-bestanden van verkeerslichten op bepaalde locaties openbaar te maken: - Kruispunt Nieuwe Leeuwarderweg, A10 binnenring, te Amsterdam, op 29 december 2018 tussen 22:40 en 23:00 uur; - Laarderholteweg/Holterbergweg/Muntbergweg te Amsterdam, op 16 juli 2019 omstreeks 08:10 uur; - Dortmuiden, toerit A5, te Amsterdam, op 25 maart 2019 omstreeks 16:50 uur. Aan de hand van MV-bestanden en V-log-bestanden kan de gemeente het verkeer rondom een verkeerslichtinstallatie monitoren. Als deze bestanden in een daarvoor bestemd programma worden ingelezen, verschijnt er een beeld met verschillende kleuren, die zijn gekoppeld aan een nummer. Op deze manier wordt aan de hand van verkeersstromen bepaald op welk moment en hoe lang verkeerslichten groen of rood licht krijgen.

202200607/1/A3.
    Datum uitspraak: 20 december 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 december 2021 in zaak nr. 20/4844 in het geding tussen:
    
    Achmea Schadeverzekeringen N.V., handelend onder de naam Achmea Personenschade (hierna: Achmea), gevestigd te Apeldoorn,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij drie besluiten van 24 september 2019 heeft het college naar aanleiding van drie verzoeken van Achmea op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) besloten geen informatie openbaar te maken.
    
    Bij besluit van 30 juli 2020 heeft het college de door Achmea daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 december 2021 heeft de rechtbank het door Achmea daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 juli 2020 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Achmea heeft de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verleend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 oktober 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. F.J.H. van Tienen, advocaat te Den Haag, J.R. Croes en mr. R.J. Romijn, en Achmea, vertegenwoordigd door mr. M.J. de Vries, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.       Achmea heeft op 28 augustus 2019 drie Wob-verzoeken bij het college ingediend. Daarbij heeft Achmea het college verzocht om de volgende MV-bestanden en/of V-log-bestanden van verkeerslichten op bepaalde locaties openbaar te maken:
    
    - Kruispunt Nieuwe Leeuwarderweg, A10 binnenring, te Amsterdam, op 29 december 2018 tussen 22:40 en 23:00 uur;
    
    - Laarderholteweg/Holterbergweg/Muntbergweg te Amsterdam, op 16 juli 2019 omstreeks 08:10 uur;
    
    - Dortmuiden, toerit A5, te Amsterdam, op 25 maart 2019 omstreeks 16:50 uur.
    
    Aan de hand van MV-bestanden en V-log-bestanden kan de gemeente het verkeer rondom een verkeerslichtinstallatie monitoren. Als deze bestanden in een daarvoor bestemd programma worden ingelezen, verschijnt er een beeld met verschillende kleuren, die zijn gekoppeld aan een nummer. Op deze manier wordt aan de hand van verkeersstromen bepaald op welk moment en hoe lang verkeerslichten groen of rood licht krijgen. Ook kan bij ongelukken worden nagegaan wat de status van de verkeerslichten was. Dergelijke informatie kan volgens het college ook worden ingezet in het kader van opsporing en vervolging van strafbare feiten. Met deze gegevens wil Achmea uitsluitsel krijgen of een van de betrokken partijen bij een verkeersongeval door een rood verkeerslicht is gereden.
    
    1.1.    Het college heeft bij de besluiten van 24 september 2019 besloten om de gevraagde data niet openbaar te maken. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob. Daarnaast weegt het belang van openbaarmaking van de documenten volgens het college niet op tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Weliswaar zijn de bestanden op zichzelf genomen geen persoonsgegeven, maar in combinatie met andere gegevens bevatten zij informatie die valt te herleiden naar een specifieke weggebruiker. Uit de data kan worden afgeleid wat zich heeft afgespeeld op het kruispunt en kunnen de verkeersbewegingen van individuele weggebruikers worden gevolgd. Daarbij heeft het college als voorbeelden gewezen op de mogelijkheid van kennis van aanwezigheid van een specifieke weggebruiker op het verkeerskruispunt en gegevens van dashcambeelden. De identiteit van weggebruikers kan daarmee worden achterhaald.
    
    1.2.    Bij het besluit van 30 juli 2020 heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, de door Achmea tegen de besluiten van 24 september 2019 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Oordeel van de rechtbank
    
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de MV-bestanden en V-log-bestanden niet openbaargemaakt kunnen worden. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat bij openbaarmaking van de documenten het belang van de opsporing of vervolging van strafbare feiten wordt gehinderd. Het college mocht daarom aan de weigering om de documenten openbaar te maken niet artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob ten grondslag leggen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de in de documenten opgenomen gegevens geen persoonsgegevens zijn. Volgens de rechtbank gaat het er bij deze gegevens om dat kan worden gezien welke auto eventueel door rood licht rijdt bij een stoplicht en welke auto door groen licht. Die informatie is volgens de rechtbank niet aan te merken als een persoonsgegeven maar als een feitelijke handeling. Ook daarom mocht het college niet op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob weigeren de documenten openbaar te maken, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft het college opgedragen om, nadat de uitspraak gezag van gewijsde heeft gekregen, een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    
    Hoger beroep
    
    3.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c en e, van de Wob ten grondslag mocht leggen aan de weigering om de documenten openbaar te maken.
    
    Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
    
    4.       Het college betoogt dat de in de documenten opgenomen gegevens aan te merken zijn als persoonsgegevens. De V-log data geven inzicht in het gedrag en de locatie van een individuele weggebruiker. Volgens het college zijn de gegevens herleidbaar naar natuurlijke personen. Weliswaar zijn de data op zichzelf genomen niet direct te relateren tot individuele personen, maar die data kunnen op basis van aanvullende gegevens wel worden gekoppeld aan geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke personen. Dat kan bijvoorbeeld als video-opnames ter plaatse zijn gemaakt. De data waarvan Achmea openbaarmaking heeft verzocht hebben betrekking op het gedrag van individuele verkeersdeelnemers. Volgens de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8937, is sprake van herleidbaarheid tot een persoon als de gegevens op zichzelf of in combinatie met elkaar, zonder onevenredige inspanning te herleiden zijn tot een persoon, aldus het college. Daarbij verwijst het ook naar de uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2360. Het gevolg van de uitspraak van de rechtbank is dat, als daartoe wordt verzocht, alle data over verkeerslichtinstallaties openbaargemaakt moeten worden. Door de koppeling van data ontstaat een gedetailleerd beeld van verkeersbewegingen. Die koppeling is eenvoudig te maken, omdat de data eenvoudig kunnen worden afgelezen met software die op het internet te verkrijgen is. Openbaarmaking is ook niet in verhouding met de zorgvuldige wijze waarop de gemeente omgaat met gegevens die een inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer van inwoners. Juist omdat sprake is van persoonsgegevens, weegt het belang van openbaarmaking minder zwaar dan de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, aldus het college.
    
    4.1.    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer kan in het geding komen als persoonsgegevens openbaar worden gemaakt. De Afdeling moet in dit geval dus eerst beoordelen of sprake is van persoonsgegevens, voordat zij ingaat op de vraag of het belang van openbaarheid zwaarder weegt dan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
    
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 20 december 2017, Nowak, ECLI:EU:C:2017:994, onder 34 (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3067), komt aan het begrip "persoonsgegevens" een ruime betekenis toe. Het begrip persoonsgegeven strekt zich potentieel uit tot elke soort informatie, zowel objectieve als subjectieve informatie die de betrokkene betreft. Van dat laatste is sprake als de informatie wegens haar inhoud, doel of gevolg gelieerd is aan een natuurlijk persoon.
    
    4.3.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door het college overgelegde vertrouwelijke documenten.
    
    4.4.    Uit de documenten blijkt dat de daarin opgenomen gegevens op zichzelf genomen geen persoonsgegevens zijn. Dat staat ook niet ter discussie. De Afdeling is van oordeel dat, in combinatie met andere gegevens, de gegevens zijn te herleiden tot een persoon en dus wel persoonsgegevens zijn. Daartoe is het volgende van belang. De gegevens waarom Achmea heeft verzocht betreffen niet alleen de bij haar verzekerde personen, maar alle weggebruikers die op de door Achmea opgegeven tijdstippen over het verkeerskruispunt reden. De gegevens die daarbij worden opgeslagen zijn in dit geval eenvoudig uit te lezen via software die op het internet te verkrijgen is. In combinatie met andere (openbare) gegevens is het mogelijk de gegevens, zonder onevenredige inspanning, te koppelen aan individuele verkeersgebruikers. Te denken daarbij valt aan dashcambeelden, openbare camera’s, andere filmopnames van een verkeerskruispunt of de situatie waarin een derde tijdstippen en kentekens van weggebruikers op het verkeerskruispunt heeft genoteerd. Achmea heeft deze mogelijkheden niet weersproken. Zij heeft bovendien erkend dat zij met de gegevens kan identificeren welke weggebruiker door het rode licht is gereden. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat geen sprake is van persoonsgegevens en dat het college daarom ten onrechte artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob ten grondslag heeft gelegd aan de weigering om de gegevens openbaar te maken.
    
    4.5.    De Afdeling is verder van oordeel dat het college de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van openbaarmaking. Openbaarmaking van de gevraagde gegevens leidt ertoe dat persoonsgegevens van alle weggebruikers die op de door Achmea in haar verzoek genoemde tijdstippen over de kruispunten reden openbaargemaakt moeten worden. In het hogerberoepschrift en ter zitting heeft het college toegelicht dat als dit soort gegevens openbaargemaakt moeten worden eenvoudig verkeersbewegingen van individuele weggebruikers kunnen worden gevolgd. Dat kan door het koppelen van de data van verschillende verkeerskruispunten aan openbaar beschikbare gegevens. Het college heeft er terecht op gewezen dat de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid van deze gegevens. Weliswaar heeft Achmea verklaard dat de partijen die bij de ongevallen zijn betrokken  toestemming hebben gegeven als bedoeld in artikel 10, derde lid, van de Wob om de gegevens bij het college op te vragen, maar, zo heeft het college ter zitting toegelicht, het is technisch niet mogelijk om slechts de gegevens van de betrokkenen uit de data te selecteren. Dat betekent dan ook dat de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van alle andere weggebruikers die op de genoemde tijdstippen over de kruispunten reden in het geding is. Ter zitting heeft Achmea gesteld dat zij zorgvuldig met de gegevens om zal gaan. Naar het oordeel van de Afdeling leidt dit er echter niet toe dat de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer minder zwaar weegt. De Wob beoogt immers openbaarheid voor een ieder. De Afdeling acht aannemelijk dat Achmea zorgvuldig met de gegevens om zal gaan, maar niet is uitgesloten dat anderen de gegevens op onzorgvuldige wijze zullen gebruiken en daarmee de persoonlijke levenssfeer niet eerbiedigen. Als de wetgever meent dat verzekeraars voor het oplossen van een verzekeringsgeschil dit soort gegevens in moeten kunnen zien, moet hij daarvoor een wettelijke basis bieden.
    
    4.6.    Omdat het college artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob ten grondslag mocht leggen aan de weigering om de gegevens openbaar te maken, behoeft het betoog van het college over het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob geen bespreking meer.
    
    4.7.    Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Achmea tegen het besluit van 30 juli 2020 alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dan ook dat het college niet een nieuw besluit op het bezwaar van Achmea hoeft te nemen.
    
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    7.      
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 december 2021 in zaak nr. 20/4844;
    
    III.      verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.R. Renkema, griffier.
    
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    
    w.g. Renkema
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2023
    
    1071