ECLI:NL:RVS:2020:1055, Raad van State, 15-04-2020, 202001473/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2019, verzonden op 22 januari 2020, heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Delfland aan Dura Vermeer Infra Regionale Projecten B.V. een watervergunning verleend voor het verrichten van diverse waterhuishoudkundige werkzaamheden ter plaatse van het perceel [locatie] te Berkel en Rodenrijs. De verleende vergunning houdt verband met de voorziene aanleg van Rijksweg A16 tussen het knooppunt Terbregseplein en de Rijksweg A13 bij het vliegveld Zestienhoven (Rotterdam The Hague Airport) ten noorden van Rotterdam. Het tracébesluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 29 juni 2016 dat daarin voorziet, is met de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2087, in rechte onaantastbaar geworden. De uitvoering van de wegaanleg berust bij Rijkswaterstaat West-Nederland Zuid. Voor het verlengen van de A16 moet een watergang worden gedempt.

202001473/2/R1.
    Datum uitspraak: 15 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in het geding tussen:
    [verzoeker A] en [verzoeker B], beiden wonend te Berkel en Rodenrijs, gemeente Lansingerland,
    verzoekers,
    en
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Delfland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 december 2019, verzonden op 22 januari 2020, heeft het college aan Dura Vermeer Infra Regionale Projecten B.V. een watervergunning verleend voor het verrichten van diverse waterhuishoudkundige werkzaamheden ter plaatse van het perceel Rodenrijseweg 54 te Berkel en Rodenrijs.
    Tegen dit besluit hebben [verzoeker A] en [verzoeker B] beroep ingesteld.
    [verzoeker A] en [verzoeker B] hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [verzoeker A] en [verzoeker B] hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 3 april 2020, waarbij partijen telefonisch zijn gehoord. Gehoord zijn [verzoeker A] en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A. de Groote, advocaat te Delft, en W. de Quelerij. Voorts zijn gehoord Dura Vermeer, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en Rijkswaterstaat West-Nederland Zuid, vertegenwoordigd door T. de Gier.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.    De verleende vergunning houdt verband met de voorziene aanleg van Rijksweg A16 tussen het knooppunt Terbregseplein en de Rijksweg A13 bij het vliegveld Zestienhoven (Rotterdam The Hague Airport) ten noorden van Rotterdam. Het tracébesluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 29 juni 2016 dat daarin voorziet, is met de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2087, in rechte onaantastbaar geworden. De uitvoering van de wegaanleg berust bij Rijkswaterstaat West-Nederland Zuid. Voor het verlengen van de A16 moet een watergang worden gedempt. Dit betreft de boezemvaart langs de Oude Bovendijk te Berkel en Rodenrijs. Ter compensatie daarvan dient elders meer wateroppervlak te worden gecreëerd. Er is gekozen voor een locatie op hemelsbreed ruim 2,5 km afstand van het te dempen water, op het perceel Rodenrijseweg 54. Bij die locatie bevindt zich in de Rodenrijsevaart een zogenoemde flessenhals, die met gebruikmaking van de verleende vergunning zal worden opgeheven. Daartoe zal onder meer een stalen damwand worden geplaatst ter hoogte van de boerderij op het perceel. De ophaalbrug die het water op deze locatie overspant, zal met het oog op de werkzaamheden worden verwijderd, worden gerestaureerd en worden teruggeplaatst.
        [verzoeker A] en [verzoeker B] wonen tegenover het perceel Rodenrijseweg 54, aan de andere zijde van de Rodenrijsevaart. Zij zijn bevreesd voor beschadiging van hun woning en de plaatselijke waterkering als gevolg van de te verrichten werkzaamheden, in het bijzonder het plaatsen van de damwand. Volgens hen is de vergunning op verschillende punten in strijd met het beleid van het hoogheemraadschap en bestaat voor afwijking van het beleid geen goede reden. [verzoeker A] en [verzoeker B] hebben op zichzelf geen bezwaar tegen de verwijdering, restauratie en terugplaatsing van de brug.
    Toepasselijkheid van de Crisis- en herstelwet en de Tracéwet/bevoegdheid van de Afdeling en de voorzieningenrechter
    3.    [verzoeker A] en [verzoeker B] betogen dat het college er ten onrechte van uitgaat dat de Crisis- en herstelwet van toepassing is. Zij stellen zich op het standpunt dat de werkzaamheden waarvoor vergunning is verleend niet zijn bepaald in het tracébesluit en geen meetbare doelen dienen in het kader van dat besluit, zodat de vergunning niet onder de werking van de Tracéwet valt en daardoor ook niet onder de werking van de Crisis- en herstelwet. Naar de mening van [verzoeker A] en [verzoeker B] geldt dit in ieder geval voor het verwijderen en het herplaatsen van de ophaalbrug.
    3.1.    Het college wijst er met juistheid op dat uit artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Crisis- en herstelwet, gelezen in samenhang met categorie 5.1 van Bijlage I bij die wet, voortvloeit dat de Crisis- en herstelwet van toepassing is op besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de aanleg of wijziging van hoofdwegen als bedoeld in artikel 8 van de Tracéwet.
        Vast staat dat het verlengen van de A16 onder het bereik van dat laatste artikel valt en dat om die reden het op de Tracéwet gebaseerde tracébesluit is vastgesteld. Hierover bestaat ook geen verschil van inzicht bij partijen. Partijen zijn echter verdeeld over de vraag of de werkzaamheden waarvoor nu vergunning is verleend, in zodanig nauw verband staan met het verlengen van de A16 dat ook die werkzaamheden onder het bereik van artikel 8 van de Tracéwet en dus onder het bereik van de Crisis- en herstelwet vallen.
    3.2.    De voorzieningenrechter merkt op dat wanneer [verzoeker A] en [verzoeker B] gelijk zouden hebben waar zij stellen dat de Tracéwet niet van toepassing is, dit ook gevolgen heeft voor de bevoegdheid van de Afdeling om kennis te nemen van het beroep en dus ook voor de bevoegdheid van haar voorzieningenrechter om kennis te nemen van het verzoek om voorlopige voorziening. Anders dan de Tracéwet wordt de Waterwet, voor zover hier van belang, namelijk niet genoemd in artikel 2 van Bijlage 2 bij de Awb. Dit betekent dat wanneer het zou gaan om een reguliere watervergunning die niet onder het bereik van de Tracéwet valt, ingevolge artikel 8:6 van de Awb beroep op de rechtbank openstaat en niet op de Afdeling.
    3.3.    In artikel 8, eerste lid, van het tracébesluit is bepaald dat ten behoeve van de waterhuishouding de maatregelen worden genomen gericht op waterkwantiteit, waterkwaliteit en "waterveiligheid & watersysteem" als beschreven in de tabellen 7 tot en met 9. Tabel 7 vermeldt het realiseren van compensatie, buiten de begrenzing van het tracébesluit, als gevolg van het dempen van de watergang bij de Oude Bovendijk.
        De Afdeling zal pas in de bodemprocedure volledig kunnen beoordelen of deze vermelding in het tracébesluit voldoende is om te concluderen dat ook de watervergunning onder het bereik van de Tracéwet valt en of het aanzienlijke tijdsverloop sinds het vaststellen van het tracébesluit, het feit dat de compensatie buiten het gebied van dat besluit valt en het feit dat de plaats van de compensatie op het moment van het vaststellen van het tracébesluit nog niet was bepaald, wellicht maken dat dit niet zo is. Voorlopig gaat de voorzieningenrechter er echter van uit dat de verleende vergunning onder het bereik van de Tracéwet valt. Daarbij neemt hij in beschouwing dat duidelijk is dat de aanvraag van de vergunning nauw verband houdt met de aanleg van de A16 zoals voorzien in het tracébesluit, het in verband daarmee dempen van een watergang en de compensatie die daarvoor moet worden geboden. Verder wordt die compensatie met zoveel woorden genoemd in het "dictum" van het tracébesluit, zij het dat de precieze locatie onvermeld blijft. In aanmerking genomen dat het verwijderen en terugplaatsen van de ophaalbrug in direct verband staat met het verbreden van de vaart, is de voorzieningenrechter verder van oordeel dat het vorenstaande ook geldt voor de werkzaamheden die zijn vergund met betrekking tot de brug.
    3.4.    Nu de voorzieningenrechter er voorlopig van uitgaat dat de Tracéwet van toepassing is, moet ook de Crisis- en herstelwet van toepassing worden geacht. Dit betekent dat de voorzieningenrechter zich bevoegd acht om kennis te nemen van het verzoek en dat het betoog van [verzoeker A] en [verzoeker B] over de toepasselijkheid van de Crisis- en herstelwet niet slaagt.
    Belanghebbendheid en spoedeisendheid
    4.    Nu [verzoeker A] en [verzoeker B] op zeer korte afstand wonen van de locatie waarop de vergunning betrekking heeft, staat vast dat zij belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit.
        Bij de behandeling van het verzoek is verder naar voren gekomen dat Dura Vermeer op 28 april 2020 wil starten met het uitvoeren van het project. De spoedeisendheid van het verzoek om voorlopige voorziening staat hiermee vast.
    Inhoudelijke beoordeling
    5.    [verzoeker A] en [verzoeker B] voeren aan dat het besluit tot vergunningverlening zich niet verdraagt met de Beleidsregels Graven en dempen van het hoogheemraadschap. In die beleidsregels is namelijk vermeld dat de compensatie van een demping in het boezemstelsel wordt gegraven binnen een straal van maximaal 2,5 km gerekend vanaf de demping, terwijl in dit geval compensatie is voorzien op een grotere afstand. Volgens [verzoeker A] en [verzoeker B] heeft het college daarvoor geen toereikende motivering gegeven.
    5.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de hier bedoelde passage in de Beleidsregels Graven en dempen geen betekenis heeft voor de verleende vergunning, omdat die vergunning alleen ziet op het verbreden van de vaart ter hoogte van Rodenrijseweg 54 en hetgeen daarvoor verder is benodigd. De vergunning ziet niet op het dempen van water in de boezemvaart, zodat volgens het college geen beroep kan worden gedaan op voorwaarden die eventueel voor het dempen gelden. Subsidiair stelt het college zich op het standpunt dat de bewuste passage in de tekst het karakter heeft van een richtsnoer en niet van een beleidsregel als bedoeld in artikel 4:81, eerste lid, van de Awb. Het college wijst meer subsidiair op de inherente afwijkingsbevoegdheid die is vermeld in paragraaf 1.7 van de Beleidsregels Graven en dempen en die volgens het college overeenkomt met de afwijkingsbevoegdheid die voortvloeit uit artikel 4:84 van de Awb. Volgens het college was er in dit geval aanleiding om af te wijken van de maximumafstand van 2,5 km omdat met het verbreden van de Rodenrijsevaart ter plaatse meteen een waterhuishoudkundig probleem kan worden opgelost. De bestaande flessenhals, die door gebruikmaking van de vergunning wordt opgeheven, is naar de mening van het college namelijk ongunstig uit een oogpunt van een goede doorstroming van het water. Verder heeft de gekozen locatie volgens het college het voordeel dat de eigenaar van het betrokken perceel geen bezwaar heeft tegen het uitvoeren van de werkzaamheden.
    5.2.    Artikel 4:81 van de Awb luidt:
    "1. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
    […]"
        Artikel 4:84 van de Awb luidt:
    "Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."
        Artikel 1:3 van de Awb luidt:
    "[…]
    4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan."
    5.3.    Zoals hiervoor is vermeld onder 2 en 3.3, houdt de verleende vergunning nauw verband met de voorziene aanleg van de A16 en de omstandigheid dat daarvoor oppervlaktewater moet worden gedempt. In de aanhef van de vergunning is ook vermeld: "Betreft: Ten behoeve van het project A16 Rotterdam, uitvoeren van watercompensatie door het verbreden van de Rodenrijsevaart". De omstandigheid dat de vergunde werken volgens het college ook op zichzelf genomen gunstig zijn uit een oogpunt van een goede doorstroming van het water, maakt dit niet anders. Gelet daarop en in aanmerking genomen dat de keuze van de locatie om de demping te compenseren in dit geval in directe samenspraak met het hoogheemraadschap tot stand is gekomen, kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden volgehouden dat geen ruimte bestaat voor een toetsing aan eventuele beleidsregels over de afstand tussen het te dempen water en de locatie waar dit wordt gecompenseerd. Of dergelijke beleidsregels daadwerkelijk gelden, komt hieronder aan de orde.
    5.4.    In de inleiding van de Beleidsregels Graven en dempen is vermeld:
    "De 'Beleidsregels Dempen en graven' geven regels voor de inrichting van watergangen en oevers van alle oppervlaktewateren in het beheersgebied van het Hoogheemraadschap van Delfland. De bevoegdheid voor het formuleren van beleidsregels komt voort uit art 4:81 uit de Algemene wet bestuursrecht."
        Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is, gelet op deze tekst en gezien de vorm en inhoud van de Beleidsregels Graven en dempen, duidelijk dat dit stuk in algemene zin moet worden gezien als een document dat beleidsregels als bedoeld in artikel 4:81 van de Awb omvat. De voorzieningenrechter ziet geen grond voor de opvatting dat de in paragraaf 3.2.3 van het stuk vermelde maximumafstand van 2,5 km bij wijze van uitzondering niet het karakter van een beleidsregel heeft. Daarbij is van belang dat het hoofdstuk waarvan deze paragraaf deel uitmaakt de titel "Toetscriteria waaronder dempen is toegestaan" draagt en dat ook het kader waarin de maximumafstand is vermeld het opschrift "Toetscriteria" heeft. Ook naar zijn aard gaat het om een eis die als toetscriterium bruikbaar is en daardoor als beleidsregel kan dienen. De tekst in het kader, en dus ook de vermelding van de maximumafstand, is vet gedrukt. Voorts geeft de toelichting onder het kader geen steun voor het standpunt dat het slechts om een richtsnoer zou gaan. Daarbij is van belang dat in de toelichting is vermeld dat "als maximale maat wordt aangehouden dat de compensatie van een demping binnen een straal van 2,5 km moet worden gegraven, gerekend vanaf de locatie van de demping". De voorzieningenrechter volgt derhalve niet de opvatting van het college dat het hier slechts om een richtsnoer gaat. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de hier besproken afstandseis een beleidsregel in de zin van de Awb.
    5.5.    Vast staat dat in dit geval een demping in het boezemstelsel plaatsvindt en dat de locatie waarvoor vergunning is verleend, meer dan 2,5 km van het te dempen water ligt. De exacte afstand ligt tussen 2,5 en 3 km. Er doet zich derhalve een afwijking voor van de beleidsregel dat compensatie moet worden geboden binnen een straal van 2,5 km. De vraag rijst of de door het college gegeven motivering die afwijking kan schragen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat dit niet het geval is. Daartoe overweegt hij het volgende.
        Uit artikel 4:84 van de Awb vloeit voort dat alleen van een beleidsregel mag worden afgeweken als dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Hetgeen het college aanvoert om te rechtvaardigen dat wordt afgeweken van de beleidsregel, voldoet daaraan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet. De omstandigheid dat de vergunde werkzaamheden mede tot gevolg zouden hebben dat de doorstroming van de Rodenrijsevaart wordt verbeterd, levert op zichzelf immers geen grond op voor de conclusie dat naleving van de beleidsregel onevenredige gevolgen zou hebben. Voor de omstandigheid dat de eigenaar van het perceel waarop de werkzaamheden zijn voorzien daartegen geen bezwaar heeft, geldt dat evenmin. Dit klemt te meer nu [verzoeker A] ter zitting op zichzelf onweersproken heeft gesteld dat zich nog vele andere vernauwingen in de Rodenrijsevaart bevinden, waarvan er diverse smaller zijn dan de flessenhals ter plaatse van het perceel Rodenrijseweg 54. Weliswaar is van de kant van het college gesteld dat die laatste vernauwing in de praktijk problematischer is dan de meeste andere, maar deze stellingname is gebaseerd op een vertrouwelijk document dat het college niet heeft willen inbrengen in de procedure.
        Niet gesteld of gebleken is dat conform artikel 3.2.3 van de Beleidsregels Graven en dempen binnen een straal van maximaal 2,5 km geen geschikte locatie kan worden gevonden om de noodzakelijke compensatie te realiseren. De enkele omstandigheid dat dit misschien op bezwaar zou stuiten bij de betrokken grondeigenaar of -eigenaren, maakt een alternatieve locatie niet op voorhand ongeschikt. De voorzieningenrechter acht bij zijn oordeel mede van belang dat, zoals is vermeld in de toelichting bij de Beleidsregels Graven en dempen, het doel van watercompensatie is om de bergingscapaciteit te waarborgen en aldus peilstijgingen van het water in een bepaald gebied te beperken. Naar moet worden aangenomen houdt de afstandseis van maximaal 2,5 km er verband mee dat compensatie op een grotere afstand in het licht van deze doelstelling minder effect heeft in geval van wateroverlast ter plaatse van de demping. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt waardoor in dit geval, ondanks de grotere afstand, een voldoende zinvolle bijdrage zou worden geleverd aan het behoud van de bergingscapaciteit. Dit is te minder het geval nu op grond van het verhandelde ter zitting moet worden aangenomen dat de afstand over water ongeveer 4 km bedraagt, en deze dus nog aanzienlijk groter is dan de hemelsbreed gemeten afstand.
    Conclusie
    6.    Het voorgaande leidt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat het college de afwijking van de beleidsregel dat compensatie moet worden geboden binnen een straal van 2,5 km, niet draagkrachtig heeft gemotiveerd in het licht van artikel 4:84 Awb en het daarmee overeenstemmende artikel 1.7 van de eigen beleidsregels. De voorzieningenrechter verwacht dan ook dat de Afdeling in de bodemprocedure zal oordelen dat het besluit in strijd is met artikel 3:46 van de Awb en het besluit op die grond zal vernietigen. Verder heeft de voorzieningenrechter geen concrete aanknopingspunten om te veronderstellen dat met een andere onderbouwing het afwijken van artikel 3.2.3 van de Beleidsregels Graven en dempen wel deugdelijk zou kunnen worden gemotiveerd en het gebrek in het besluit op die manier kan worden hersteld. In verband daarmee en omdat het niet onmogelijk moet worden geacht om binnen relatief korte termijn elders, binnen de straal van maximaal 2,5 km compensatie te realiseren voor het dempen van de boezemvaart, bestaat aanleiding om het besluit bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen. De schorsing geldt niet voor de verwijdering en terugplaatsing van de ophaalbrug.
        Gelet op deze conclusie behoeft wat [verzoeker A] en [verzoeker B] voor het overige aanvoeren geen inhoudelijke bespreking.
    7.    Van proceskosten die naast het betaalde griffierecht voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Delfland van 18 december 2019 waarbij aan Dura Vermeer Infra Regionale Projecten B.V. een watervergunning is verleend voor het verrichten van diverse waterhuishoudkundige werkzaamheden ter plaatse van het perceel Rodenrijseweg 54 te Berkel en Rodenrijs, met dien verstande dat de schorsing niet geldt voor het verwijderen, aanbrengen en hebben van een ophaalbrug als vermeld in dat besluit onder IV;
    II.    gelast dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Delfland aan [verzoeker A] en [verzoeker B] het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 (zegge: honderdachtenzeventig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2020
    195.