ECLI:NL:RVS:2019:3088, Raad van State, 11-09-2019, 201807169/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 21 oktober 2015 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 2B], [appellant sub 2C] en [appellant sub 2A] een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van de functie van een bedrijfsgebouw op de percelen [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] te Groningen naar de functie wonen met een bedrijf.

201807169/1/A1.
    Datum uitspraak: 11 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Groningen,
    2.    [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C] en [appellant sub 2D] (hierna tezamen: [appellant sub 2] en anderen), allen wonend te Groningen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 24 juli 2018 in zaken nrs. 16/3001, 16/4599, 16/4600, 17/35, 17/36, 17/37, 17/38, 17/39, 17/40 en 17/41 in het geding tussen:
    [partij],
    [appellant sub 2] en anderen
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij afzonderlijke besluiten van 21 oktober 2015 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 2B], [appellant sub 2C] en [appellant sub 2A] een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van de functie van een bedrijfsgebouw op de percelen [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] te Groningen naar de functie wonen met een bedrijf.
    Bij besluit van 29 oktober 2015 heeft het college geweigerd aan [partij] een dergelijke omgevingsvergunning te verlenen voor het perceel [locatie 4] te Groningen.
    Bij besluit van 25 november 2015 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 2D] een dergelijke omgevingsvergunning te verlenen voor het perceel [locatie 5] te Groningen.
    Bij afzonderlijke besluiten van 15 december 2015 heeft het college [appellant sub 2], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [partij] en [appellant sub 2D] onder oplegging van een dwangsom gelast om voor 15 december 2016 de strijdigheid met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) op te heffen door de bewoning van de bedrijfsgebouwen op voormelde percelen te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 17 juni 2016 heeft het college, voor zover thans van belang, de door [partij] en [appellant sub 2] en anderen tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 juli 2018 heeft de rechtbank de door [partij] en [appellant sub 2] en anderen daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 17 juni 2016 vernietigd, het college opgedragen om een nieuw besluit op de bezwaren te nemen met inachtneming van deze uitspraak en de voorlopige voorziening getroffen dat de afzonderlijke besluiten van 15 december 2015 worden geschorst tot zes weken nadat het college een nieuw besluit op de bezwaren heeft genomen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [partij] en [appellant sub 2] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 2] en anderen hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij afzonderlijke besluiten van 3 juni 2019 heeft het college opnieuw de door [partij] en [appellant sub 2] en anderen tegen de besluiten van 21 oktober 2015, 29 oktober 2015, 25 november 2015 en 15 december 2015 gemaakte bezwaren, onder aanvulling van de motivering van die besluiten, ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn van de lasten onder dwangsom verlengd tot 12 maanden na dit besluit op bezwaar.
    [appellant sub 2] en anderen hebben gronden aangevoerd tegen dit besluit.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2019, waar het college, vertegenwoordigd door A. Blauw, bijgestaan door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, en [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 2], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen. Voorts is [partij] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant sub 2] en anderen zijn eigenaren en bewoners van de panden op de percelen aan de [locatie 5], [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] (hierna: de percelen). De percelen liggen op een bedrijventerrein. Op de percelen rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Zuidoost" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Bedrijventerrein" en de gebiedsaanduiding "Gezoneerd industrieterrein". Niet in geschil is dat deze bestemming het niet toelaat dat [appellant sub 2] en anderen hun percelen gebruiken voor wonen. [appellant sub 2] en anderen hebben allen afzonderlijk een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend ter legalisering van het handelen in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunningen geweigerd te verlenen, omdat een goede ruimtelijke ordening zich daartegen verzet. Daarnaast heeft het college handhavend opgetreden tegen het gebruik van de percelen voor wonen.
    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college de weigering om medewerking te verlenen onvoldoende heeft gemotiveerd. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het handhavend optreden niet onevenredig is.
    Hoger beroep met betrekking tot de weigering omgevingsvergunning
    2.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het zijn weigering om omgevingsvergunningen te verlenen voor de bewoning van de panden onvoldoende heeft gemotiveerd. Volgens het college verzet een goede ruimtelijke ordening zich tegen woningen op een gezoneerd industrieterrein. De aanwezigheid van woningen op dit terrein leidt tot een beperking van de gebruiksmogelijkheden van bestaande en toekomstige bedrijven. Andersom leidt het gebruik van de akoestische gebruiksmogelijkheden door bedrijven tot een mate van geluidsoverlast en andere uitstralingseffecten die niet verenigbaar zijn met een goed woon- en leefklimaat. De te verwachten geluidimmissie op de gevels van de woningen bedraagt volgens het college 62 dB(A) tot en met 66 dB(A) indien bestaande bedrijven gebruik maken van de maximale geluidruimte. De langtijdgemiddelde geluidsniveaus op de gevels van de woningen bedragen daarmee meer dan de streefwaarden van zowel stap 2 als 3 van het toetsingskader voor omgevingsvergunningen voor strijdig gebruik, als bedoeld in bijlage 5.3 van de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 2009 (hierna: de VNG-brochure). Een onderzoek als bedoeld in stap 4 van deze bijlage is niet nodig, omdat het college ook vanwege ruimtelijke redenen niet tot vergunningverlening wenst over te gaan. Indien gerekend wordt met nieuwe en bestaande grote lawaaimakers, die zich op grond van het bestemmingsplan in de nabijheid van de percelen kunnen vestigen, wordt een geluidimmissie op de gevels van de woningen verwacht van 65 dB(A) tot en met 81 dB(A). Volgens het college is daarom uitgesloten dat het maximaal aanvaardbaar in- en aanpandige geluidsniveau van artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) van 35 dB(A) kan worden behaald. Omdat woningen op een gezoneerd industrieterrein geen bescherming tegen geluidsbelasting toekomt, is geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat aanwezig en kan dat ook niet in de toekomst worden gegarandeerd. Nu geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening, kan op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo geen omgevingsvergunning voor de functiewijziging worden verleend, aldus het college. De omstandigheid dat behoefte bestaat aan de woningen, betekent volgens het college niet dat het gebruik ruimtelijk aanvaardbaar is.
    Daarnaast voert het college aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er ruimte is voor (bedrijfs)woningen op het bedrijventerrein. Weliswaar zijn onder het voorgaande bestemmingsplan vier vergunningen verleend voor het gebruik van panden op het bedrijventerrein als woning, maar in twee gevallen betreft dat een fout, aldus het college. Er is destijds ten onrechte niet getoetst aan een goede ruimtelijke ordening en er heeft geen deugdelijke ruimtelijke afweging plaatsgevonden. Bovendien zijn die vergunningen verleend onder een ander planologisch regime met vrijstellingsmogelijkheden.
    2.1.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college de weigering van de gevraagde omgevingsvergunningen voldoende heeft gemotiveerd. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het gebruik in strijd is met goede ruimtelijk ordening. Het college heeft daarbij van belang kunnen achten dat de panden gelegen zijn binnen de geluidzone van een gezoneerd industrieterrein. Dit betekent dat de panden geen bescherming toekomt op grond van het Activiteitenbesluit, wat het college niet wenselijk acht. Daarnaast heeft het college in aanmerking kunnen nemen dat het toegestane geluidniveau van de bedrijven op het terrein leidt tot een onevenredige geluidsbelasting op de gevels van de panden. De omstandigheid dat het college in het verleden voor de panden aan de Oostendeweg 2, 37, 39 en 40 vergunningen heeft verleend voor gebruik als woning, leidt niet tot een ander oordeel. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat het college ter zitting aannemelijk heeft gemaakt dat voor de panden aan de Oostendeweg 39 en 40 het gebruik als woning weliswaar is verleend, maar dat bij de beoordeling van de aanvragen over het hoofd is gezien dat er slaapkamers waren ingetekend op de bouwtekeningen behorende bij die aanvragen. De verlening van de vergunningen is dus gebaseerd op een fout. Voor de panden aan de Oostendeweg 2 en 37 is het gebruik ten behoeve van bedrijfswoningen vergund door middel van de vrijstellingsbepaling die opgenomen was in het bestemmingsplan dat ten tijde van die aanvragen gold. Bij de beoordeling van deze aanvragen is ten onrechte niet gekeken naar de geluidsbelasting op de gevels van die panden. De genoemde omgevingsvergunningen kunnen derhalve niet worden beschouwd als gelijke gevallen, zodat ook het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Hoger beroep met betrekking tot handhaving
    3.    Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Nu het college vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening geen medewerking kan verlenen aan een afwijken van het bestemmingsplan, bestaat er geen concreet zich op legalisatie, aldus het college. Bovendien stelt het college zich op het standpunt dat het ook niet bereid is om een dergelijke medewerking te verlenen.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:251 volstaat voor het oordeel dat geen concreet zich op legalisatie bestaat, in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen.
    Het college heeft zich in de afzonderlijke besluiten van 15 december 2015 op het standpunt gesteld dat het [appellant sub 2] en anderen al bij afzonderlijke brieven van 21 augustus 2014 heeft medegedeeld dat het niet bereid is om omgevingsvergunning voor strijdig gebruik te verlenen. Verder staat in deze afzonderlijke besluiten dat het college dit standpunt handhaaft en de aanvragen om omgevingsvergunning bij besluiten van 21 oktober 2015, 29 oktober 2015 en 25 november 2015 heeft afgewezen. Zoals onder 2.1. is overwogen, heeft het college de gevraagde omgevingsvergunningen in redelijkheid kunnen weigeren. Van concreet zicht op legalisatie is om dezelfde redenen dus ook geen sprake. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    4.    Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onvoldoende heeft gemotiveerd dat handhavend optreden niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden behoort te worden afgezien. Het college voert daartoe aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, daarbij niet van belang is of het college handhavend optreedt tegen het gebruik van de panden aan de Oostendeweg 2, 37, 39 en 40 als woningen. Bovendien kan het college daar niet handhavend tegen optreden, omdat dat gebruik vergund is.
    Daarnaast voert het college aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, in de akte van levering van 1 maart 1995 (hierna: de akte), waarbij het perceel [locatie 4] aan [partij] in eigendom is overgedragen, geen ruimtelijke toestemming voor strijdig gebruik gelezen kan worden. Aan die akte kon [partij] geen gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden wegens strijdig gebruik, aldus het college.
    4.1.    Het college heeft zich in de besluiten van 15 december 2015 op het standpunt gesteld dat handhavend optreden niet onevenredig is. Volgens het college weegt het algemeen belang dat gediend is bij handhaving zwaarder dan het belang van [appellant sub 2] en anderen dat de panden in combinatie met een atelier dan wel werkplaats aan huis een toegevoegde waarde hebben voor de bewoners, de buurt en de stad Groningen en dat de wijk een sociaaleconomische functie heeft. Daarnaast heeft het college zich in de besluiten van 15 december 2015 op het standpunt gesteld dat de gevallen van [appellant sub 2] en anderen niet vergelijkbaar zijn met de panden aan de Oostendeweg 39 en 40, omdat voor die panden vrijstellingen zijn verleend voor het gebruik als woning op basis van een onjuiste beoordeling van plantekeningen. De panden aan de Oostendeweg 2 en 37 zijn evenmin vergelijkbaar, omdat die vergunningen zijn verleend onder een ander planologisch regime met daarin opgenomen vrijstellingsmogelijkheden. Gelet hierop heeft het college naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd dat handhavend optreden niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat daarvan behoort te worden afgezien.
    Wat betreft de akte, overweegt de Afdeling als volgt. Artikel 6 van de akte luidt: "Koper zal de onroerende zaken uitsluitend gebruiken ten behoeve van bedrijfsuitoefening alsmede woonhuis overeenkomstig de voorschriften van het bestemmingsplan waarbinnen de onroerende zaak ligt". Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat hierin geen toezegging kan worden gelezen dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen het gebruik van het pand van [partij] als woonhuis. Artikel 6 van de akte bepaalt dat onroerende zaken op het perceel uitsluitend overeenkomstig de voorschriften van het bestemmingsplan mogen worden gebruikt. Het college heeft derhalve terecht geen aanleiding gezien om de akte te betrekken bij de gemaakte belangenafweging. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Incidenteel hoger beroep [appellant sub 2] en anderen
    5.    [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte niet is overgegaan tot vergoeding van de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar, terwijl zij daar wel om hebben verzocht.
    5.1.    Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, uitsluitend door het bestuursorgaan vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Nu de rechtbank enkel het besluit op bezwaar van 17 juni 2016 heeft vernietigd en het college heeft opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen, wordt niet voldaan aan het vereiste van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, dat het besluit waartegen bezwaar is gemaakt moet zijn herroepen. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gevonden om het college tot vergoeding van de in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten te veroordelen. De verwijzing door [appellant sub 2] en anderen naar de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1106, leidt niet tot een ander oordeel, omdat in die uitspraak enkel is overwogen dat de Afdeling bij toepassing van artikel 8:75 van de Awb niet langer de rechtmatigheid van het bestreden besluit, maar het wel of niet slagen van het (hoger) beroep bepalend acht voor de vraag of het college in de proceskosten veroordeeld moet worden. De Afdeling heeft in die uitspraak, anders dan [appellant sub 2] en anderen lijken te veronderstellen, niet overwogen dat een gegrond (hoger) beroep leidt tot een veroordeling van het college tot vergoeding van de in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is gegrond. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen het besluit van het college van 17 juni 2016 alsnog ongegrond verklaren.
    Besluiten van 3 juni 2019
    7.    Bij afzonderlijke besluiten van 3 juni 2019 heeft het college de bezwaren van [partij] en [appellant sub 2] en anderen tegen de besluiten van 21 oktober 2015, 29 oktober 2015, 25 november 2015 en 15 december 2015, onder aanvulling van de motivering van die besluiten, ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn van de lasten onder dwangsom verlengd tot 12 weken na dit besluit op bezwaar. Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Nu deze besluiten zijn genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank en die uitspraak wordt vernietigd, is de grondslag aan deze besluiten komen te ontvallen. De besluiten van 3 juni 2019 dienen daarom te worden vernietigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C] en [appellant sub 2D] ongegrond;
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 24 juli 2018 in zaken nrs. 16/3001, 16/4599, 16/4600, 17/35, 17/36, 17/37, 17/38, 17/39, 17/40 en 17/41;
    IV.    verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond;
    V.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 3 juni 2019, beide met kenmerk 7525015.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Troostwijk    w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2019
    531-884.