ECLI:NL:RVS:2022:1081, Raad van State, 13-04-2022, 202102942/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 januari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het herbestemmen en transformeren van twee kantoorpanden aan de [locatie 1] tot en met [locatie 2] en [locatie 3] tot en met [locatie 4] te Nieuwegein tot 48 appartementen. [appellante] heeft een aanvraag ingediend voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het herbestemmen en transformeren van twee kantoorpanden aan de [locatie 1] tot en met [locatie 2] en [locatie 3] tot en met [locatie 4] in Nieuwegein naar 48 appartementen. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten bouwen van een bouwwerk en gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

202102942/1/R4.
    Datum uitspraak: 13 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 12 maart 2021 in zaak nr. 20/2954 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 januari 2020 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het herbestemmen en transformeren van twee kantoorpanden aan de [locatie 1] tot en met [locatie 2] en [locatie 3] tot en met [locatie 4] te Nieuwegein tot 48 appartementen.
    Bij besluit van 2 juli 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij mondelinge uitspraak van 12 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 juli 2020 vernietigd voor zover daarin niet wordt genoemd waarom de toestemming voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan wordt geweigerd, en zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat de toestemming voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan wordt geweigerd vanwege de onlosmakelijke samenhang met de activiteit bouwen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. T.D. Rijs, advocaat te Zwolle, is verschenen. Het college, vertegenwoordigd door mr. I. van Oort, J. van Nistelrooy en N. Heil, heeft via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] heeft een aanvraag ingediend voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het herbestemmen en transformeren van twee kantoorpanden aan de [locatie 1] tot en met [locatie 2] en [locatie 3] tot en met [locatie 4] in Nieuwegein naar 48 appartementen. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten bouwen van een bouwwerk en gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    1.1.    Een eerder genomen besluit van 13 november 2018 tot weigering van de omgevingsvergunning is vervangen door het besluit van 10 januari 2020. Het college heeft de aanvraag afgewezen op grond van artikel 2.20, eerste lid, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (de Wet Bibob). Tussen partijen is niet meer in geschil dat het college op grond van deze bepalingen heeft mogen weigeren de omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit bouwen, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. In geschil is of het college met het besluit van 10 januari 2020 de omgevingsvergunning ook heeft geweigerd voor de activiteit gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, en, indien dat het geval is, of die weigering rechtmatig is.
    1.2.    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat met het besluit van 10 januari 2020 de aanvraag in zijn geheel is geweigerd, ook al wordt in dat besluit niet uitdrukkelijk genoemd dat de omgevingsvergunning ook is geweigerd voor de activiteit gebruiken in strijd met een bestemmingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank is in dat besluit echter niet gemotiveerd waarom het college de omgevingsvergunning voor die activiteit heeft geweigerd. De rechtbank heeft daarom het besluit op bezwaar van 2 juli 2020 gedeeltelijk vernietigd vanwege een motiveringsgebrek. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van onlosmakelijke samenhang tussen de aangevraagde activiteiten, zodat het college gelet op de weigering voor de activiteit bouwen, de omgevingsvergunning ook moest weigeren voor de activiteit gebruiken in strijd met een bestemmingsplan. De rechtbank heeft daarom aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien, door te bepalen dat de toestemming voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan wordt geweigerd vanwege de onlosmakelijke samenhang met de activiteit bouwen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het bestreden besluit.
    Beoordeling van het hoger beroep
    2.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat met het besluit van 10 januari 2020 niet is beslist op haar aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Het college had volgens [appellante] expliciet een besluit moeten nemen over deze activiteit. Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat sprake is van onlosmakelijke samenhang tussen de activiteiten bouwen en gebruiken. Het gebruik van een bestaand kantoorpand kan volgens haar worden gewijzigd naar ‘wonen’, zonder dat die gebruikswijziging ook direct vergunningplichtig voor bouwen is. De rechtbank heeft daarom volgens [appellante] ten onrechte geoordeeld dat de omgevingsvergunning vanwege de onlosmakelijke samenhang ook moest worden geweigerd voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Het college had volgens [appellante], gelet op haar verzoek om toepassing van artikel 2.21 van de Wabo, wel de omgevingsvergunning kunnen verlenen voor de activiteit gebruiken.
    2.1.    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wabo, wordt verstaan onder onlosmakelijke activiteit: een activiteit die behoort tot verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2.
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […],
    […]."
    Artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, luidt:
    "Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend."
    Artikel 2.21 van de Wabo luidt:
    "Indien een aanvraag betrekking heeft op een project dat uit verschillende activiteiten bestaat en de omgevingsvergunning voor dat project ingevolge de artikelen 2.10 tot en met 2.20a moet worden geweigerd, kan het bevoegd gezag op verzoek van de aanvrager de omgevingsvergunning verlenen voor de activiteiten waarvoor zij niet behoeft te worden geweigerd."
    2.2.    Een bestuursorgaan dient te beslissen op een aanvraag zoals die is ingediend. [appellante] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteiten bouwen en gebruiken in strijd met het bestemmingsplan, voor het project tot herbestemmen en transformeren van twee kantoorpanden naar 48 appartementen. Op de gronden van het perceel waarop het bouwplan betrekking heeft, rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Fokkesteeg-Merwestein" de bestemming "Kantoren". Het verbouwen van de kantoorpanden tot woningen is in strijd met die bestemming, zodat het verbouwen van die panden zowel een in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, als een in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo bedoelde activiteit is. Gelet hierop bestaat het aangevraagde project uit twee van elkaar onlosmakelijke activiteiten. De stelling van [appellante] dat bewoning van de kantoorpanden ook mogelijk is zonder de aangevraagde bouwwerkzaamheden, leidt - wat daar ook van zij - niet tot een ander oordeel, omdat dat niet het project is dat is aangevraagd en ter beoordeling voorligt.
    Met het besluit van 10 januari 2020 tot weigering een omgevingsvergunning te verlenen is een besluit genomen op de aanvraag. De omstandigheid dat in het besluit niet expliciet is aangegeven dat de weigering ook betrekking heeft op de activiteit bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, doet er niet aan af dat is beslist op de aanvraag. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de weigering moet worden geacht betrekking te hebben op de activiteiten van zowel de a- als de c-grond.
    2.3.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling heeft het weigeren van een omgevingsvergunning voor een bepaalde activiteit tot gevolg dat de omgevingsvergunning voor de andere activiteiten die daarmee onlosmakelijk samenhangen, ook moet worden geweigerd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1841). [appellante] heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid genoemd in artikel 2.7, eerste lid, tweede volzin, van de Wabo om voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning in te dienen. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat het college gelet op de weigering voor de activiteit bouwen, de omgevingsvergunning ook moest weigeren voor de activiteit gebruiken in strijd met een bestemmingsplan. De omstandigheid dat [appellante] aan het college had verzocht om artikel 2.21 van de Wabo toe te passen leidt niet tot een ander oordeel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:755) brengt een redelijke uitleg van artikel 2.21 van de Wabo mee dat de bevoegdheid om met toepassing van dat artikel een omgevingsvergunning te verlenen slechts bestaat indien de activiteiten niet onlosmakelijk met elkaar samenhangen als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo.
    2.4.    Het betoog faalt.
    3.       [appellante] betoogt dat de aangevallen uitspraak onbegrijpelijk en innerlijk tegenstrijdig is, omdat de rechtbank in het dictum zelf in de zaak voorziet door de toestemming voor het afwijken van het bestemmingsplan te weigeren, terwijl de rechtbank in de overwegingen had geoordeeld dat al op de hele aanvraag was beslist.
    3.1.    De Afdeling overweegt dat het dictum, gelezen in samenhang met en met inachtneming van de overwegingen van de uitspraak, zo moet worden begrepen dat de rechtbank het besluit op bezwaar van 2 juli 2020 gedeeltelijk heeft vernietigd vanwege een motiveringsgebrek en, zelf in de zaak voorziend, dat gebrek heeft hersteld door de motivering aan te vullen. De rechtbank heeft het primaire besluit van 10 januari 2020 niet herroepen en niet zelf een besluit genomen op de aanvraag. Het dictum is dus niet tegenstrijdig met het oordeel van de rechtbank dat het college op de hele aanvraag had beslist.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Houtman-van de Meerakker, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen        
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2022
    929