ECLI:NL:RVS:2020:1544, Raad van State, 01-07-2020, 201809221/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 20 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3921, heeft de Afdeling de raad van de gemeente Peel en Maas opgedragen om binnen 20 weken na de verzending van de tussenuitspraak de gebreken in het besluit van 13 maart 2018 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Uitbreiding vleesvarkensbedrijf [locatie] Meijel" te herstellen, de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst mede te delen en het gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.

201809221/2/R1.
    Datum uitspraak: 1 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd te Beringe, gemeente Peel en Maas (hierna: de maatschap), waarvan de maten zijn [maat A], [maat B] en [maat C],
    en
    de raad van de gemeente Peel en Maas,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 20 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3921, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 20 weken na de verzending van de tussenuitspraak de gebreken in het besluit van 13 maart 2018 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Uitbreiding vleesvarkensbedrijf [locatie] Meijel" te herstellen, de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst mede te delen en het gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 3 maart 2020 heeft de raad het plan gewijzigd vastgesteld (hierna: het herstelbesluit).
    De maatschap is in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen over de wijze waarop de raad heeft beoogd de gebreken te herstellen. Zij heeft bij brief van 22 april 2020 een zienswijze naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
        Overwegingen
    Het beroep tegen het besluit van 13 maart 2018
    1.    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 5.1 overwogen dat het plan onzorgvuldig is voorbereid, omdat het plan niet overeenkomt met hetgeen de raad heeft beoogd te regelen. Op grond van artikel 4, lid 4.2.6, van de planregels, in samenhang bezien met de verbeelding, is het namelijk verplicht het emissiepunt op een specifieke plek te realiseren en in stand te houden. De raad heeft te kennen gegeven dit niet te hebben beoogd met het plan.
        Verder heeft de Afdeling onder 6.2 overwogen dat het plan in strijd is met de rechtszekerheid, omdat het plan afwijkt van het vaststellingsbesluit. In het vaststellingsbesluit staat namelijk dat de in artikel 4, lid 4.2.2, onder c, sub 2, van de planregels neergelegde voorwaardelijke verplichting tot het realiseren van een luchtwasser betrekking heeft op de al bestaande oude stal. De raad heeft op de zitting bevestigd dat dit de stal is die nog niet is voorzien van een luchtwasser. De in artikel 4, lid 4.2.2, onder c, sub 2, van de planregels neergelegde voorwaardelijke verplichting ziet op alle bestaande stallen, dus ook de stallen die reeds zijn voorzien van een luchtwasser. Voorts staat in deze planregel dat de luchtwassers van de bestaande stallen indien een nieuw bedrijfsgebouw wordt gebouwd of een uitbreiding plaatsvindt, steeds moeten voldoen aan de best beschikbare technieken, terwijl die eis niet uit het vaststellingsbesluit volgt.
    2.    Gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak is het beroep van de maatschap tegen het besluit van 13 maart 2018 gegrond. Dit besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid en de rechtszekerheid, voor zover het betreft de vaststelling van artikel 4, lid 4.2.2, onder c, sub 2, en artikel 4, lid 4.2.6, van de planregels. Het besluit van 13 maart 2018 dient in zoverre te worden vernietigd.
    3.    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om de hiervoor vermelde gebreken, met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, te herstellen.
    4.    Om aan de opdracht uit de tussenuitspraak te voldoen, heeft de raad artikel 4, lid 4.2.2, onder c, sub 2, van de planregels gewijzigd vastgesteld, waardoor dit als volgt is komen te luiden:
    "het bouwvlak mag geheel worden bebouwd, met dien verstande dat nieuwe bedrijfsgebouwen of uitbreidingen daarvan slechts mogen worden gebouwd indien:
    […] 2. bij de bestaande stallen die nog niet zijn voorzien van luchtwassers eerst een luchtwasser wordt geplaatst, die voldoet aan de eisen van 'best beschikbare technieken', conform artikel 5.4 van het Besluit algemene bepalingen omgevingsrecht."
        Verder heeft de raad artikel 4, lid 4.2.3, onder d, aan de planregels toegevoegd. Deze luidt:
    "Voor het bouwen van bedrijfsgebouwen gelden de volgende regels:
    […] d. een emissiepunt op een nieuw bedrijfsgebouw moet een hoogte hebben van minimaal 11 meter."
        Artikel 4, lid 4.2.6, is uit de planregels verwijderd.
    5.     Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
    6.    De Afdeling stelt vast dat het herstelbesluit een besluit tot wijziging van het oorspronkelijke bestreden besluit is en dat het herstelbesluit ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel van dit geding is. Het beroep van de maatschap is van rechtswege mede gericht tegen dit besluit. Hetgeen de maatschap in haar zienswijze naar voren heeft gebracht, zal de Afdeling aanmerken als de gronden van het beroep van rechtswege tegen het herstelbesluit.
    Het beroep van de maatschap tegen het herstelbesluit
    7.    De maatschap betoogt dat uit artikel 4, lid 4.2.3, onder d, van de planregels van het herstelbesluit volgt dat ieder nieuw bedrijfsgebouw een emissiepunt op een hoogte van minimaal 11 m dient te hebben, terwijl de bedoeling was om in het plan op te nemen dat alleen op de bestaande stal 3 een emissiepunt op een hoogte van 11 m dient te worden gerealiseerd. Volgens de maatschap heeft de raad niet gemotiveerd waarom ieder nieuw bedrijfsgebouw, ongeacht de functie daarvan, een emissiepunt op minimaal 11 m hoogte dient te hebben. De verplichting daartoe volgt volgens de maatschap ook niet uit de tussenuitspraak. De maatschap stelt daarom dat de raad het gebrek niet goed heeft hersteld.
    7.1.    In hoofdstuk 4.1 van de plantoelichting staat dat een verbeterde situatie voor de omgeving ontstaat door het aanpassen van het emissiepunt van de bestaande stal 3 (hoger en meer uittreesnelheid van de lucht). De maatschap en de raad zijn overeengekomen om dit emissiepunt te verhogen. Daarom was in de planregels van het besluit van 13 maart 2018 een voorwaardelijke verplichting opgenomen om op de bestaande stal 3 een emissiepunt van minimaal 11 m hoog te realiseren. In artikel 4, lid 4.2.3, onder d, van de planregels van het herstelbesluit is bepaald dat de voorwaardelijke verplichting tot het realiseren van een emissiepunt van minimaal 11 m hoog geldt voor ieder nieuw bedrijfsgebouw. De raad heeft niet gemotiveerd waarom op ieder nieuw bedrijfsgebouw - en niet alleen op de bestaande stal 3 - in het kader van een goede ruimtelijke ordening een dergelijk emissiepunt noodzakelijk is. De noodzaak daartoe volgt ook niet uit de aan het herstelbesluit ten grondslag gelegde stukken. Het herstelbesluit is in zoverre onvoldoende gemotiveerd.
        Het betoog slaagt.
    7.2.    De Afdeling acht niet aannemelijk dat derdebelanghebbenden in hun belangen zouden kunnen worden geschaad indien de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorziet door artikel 4, lid 4.2.3, onder d, van de planregels van het herstelbesluit te wijzigen. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat in het besluit van 13 maart 2018 was bepaald dat op de bestaande stal 3 een emissiepunt van minimaal 11 m hoog diende te worden gerealiseerd, dat behoudens de maatschap hiertegen niet is opgekomen en dat uit de stukken blijkt dat de maatschap met de raad was overeengekomen dat op de bestaande stal 3 een emissiepunt van minimaal 11 m hoog zal worden gerealiseerd.
        Artikel 4, lid 4.2.6, van de planregels komt als volgt te luiden:
    "4.2.6 Voorwaardelijke verplichting emissiepunthoogte stal 3
    Het gebruiken van nieuwe bebouwing voor agrarisch-intensieve veehouderij is alleen toegestaan als op de bestaande stal 3 een emissiepunt met een hoogte van minimaal 11 meter is gerealiseerd. Met de bestaande stal 3 wordt bedoeld de stal die als gebouw 3 is aangegeven op de situatieschets, die als bijlage 1 is gevoegd achter de toelichting op dit plan."
    8.    De maatschap stelt voorts dat de raad het gebrek in artikel 4, lid 4.2.2, onder c, sub 2, van de planregels onjuist heeft hersteld. Volgens de maatschap is het in het herstelbesluit gewijzigde artikel 4, lid 4.2.2, onder c, sub 2, van de planregels niet in overeenstemming met overweging 8 van de tussenuitspraak. De raad heeft volgens de maatschap onvoldoende aangetoond dat de voorziene uitbreiding van de varkensveehouderij gezondheidsrisico’s voor de omwonenden van de varkensveehouderij met zich brengt indien de bestaande stal niet wordt voorzien van een luchtwasser. De verwijzing van de raad naar de rapporten van het RIVM zijn volgens de maatschap daartoe onvoldoende, omdat deze rapporten geen beeld geven van de daadwerkelijke gezondheidsrisico’s in de omgeving van de varkensveehouderij van de maatschap. Volgens de maatschap heeft de raad ook niet onderzocht of het plaatsen van een luchtwasser op de bestaande stal bijdraagt aan het verbeteren van die gezondheidssituatie. Er zijn bovendien al verschillende milieutechnische maatregelen ter verbetering van de situatie getroffen, aldus de maatschap.
    8.1.    De Afdeling overweegt dat de rechtszekerheid vereist dat bestaand legaal gebruik overeenkomstig de bestaande situatie in een bestemmingsregeling wordt opgenomen tenzij die bestemming op basis van nieuwe inzichten niet langer in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en het belang van de nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen.
        In de plantoelichting staat dat de voorwaardelijke verplichting in het plan is opgenomen, omdat gezondheidseffecten niet zijn uit te sluiten bij bestaande en nieuwe situaties van varkensstallen, zelfs al wordt voldaan aan de landelijke normen. De raad verwijst ter onderbouwing van dit standpunt naar rapporten van het RIVM uit 2016 en 2017, waaronder het onderzoek "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies) Analyse van gezondheidseffecten, risicofactoren en uitstoot van bio-aerosolen" van juni 2017. Hieruit volgt volgens de raad dat er veel onzekerheden zijn over de gezondheidseffecten van varkensveehouderijen in het algemeen.
        De Afdeling tekent aan dat, zoals reeds is overwogen in de tussenuitspraak en de uitspraak van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3000, van de maatschap niet mag worden gevergd om eigenstandig een verbetering van de kwaliteit van de omgeving te realiseren. De Afdeling is van oordeel dat de omstandigheid dat uit de rapporten van het RIVM uit 2016 en 2017 blijkt van onzekerheden over de gezondheidseffecten van varkenshouderijen in het algemeen onvoldoende is om in dit plan, dat uitsluitend op de gronden van de maatschap betrekking heeft, een voorwaardelijke verplichting te rechtvaardigen op grond waarvan de maatschap wordt verplicht om een legaal aanwezige stal te voorzien van een luchtwasser. De Afdeling is van oordeel dat de raad niet heeft gemotiveerd waarom aan dergelijke onzekerheden die zijn verbonden aan varkenshouderijen in het algemeen, en die als zodanig nog geen vertaling hebben gekregen in aan varkenshouderijen op te leggen normen, vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening meer gewicht moet worden toegekend dan aan de rechtszekerheid waarop de maatschap, gelet op de haar toegekende vergunningen, aanspraak kan maken. Omdat de ruimtelijke noodzaak van de voorwaardelijke verplichting door de raad niet is aangetoond, is het herstelbesluit ook in zoverre ontoereikend gemotiveerd.
        Het betoog slaagt.
    9.    Gelet op het voorgaande komt de Afdeling aan een inhoudelijke bespreking van de overige beroepsgronden niet meer toe.
    Conclusie herstelbesluit
    10.    Gelet op het overwogene onder 7.1 en 8.1 zal de Afdeling het besluit van 3 maart 2020, voor zover het artikel 4, lid 4.2.2, onder c, sub 2 en artikel 4, lid 4.2.3, onder d, van de planregels betreft, vernietigen omdat het in zoverre ontoereikend is gemotiveerd.
    11.    Tevens wordt toepassing gegeven aan artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zoals vermeld onder 7.2.
        De Afdeling zal verder bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit tot het gewijzigd vaststellen van het plan, voor zover dit is vernietigd en de raad opdragen ervoor zorg te dragen dat het college van B&W dit onderdeel doen verwerken op www.ruimtelijkeplannen.nl.
    12.    De Afdeling stelt vast dat, uitgaande van het bestemmingsplan zoals het met inachtneming van deze uitspraak komt te luiden, de voorziene uitbreiding van de varkenshouderij kan doorgaan.
    Proceskosten
    13.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep van [appellante] tegen het besluit van 13 maart 2018 van de raad van de gemeente Peel en Maas tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie] in Meijel", gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van 13 maart 2018 van de raad van de gemeente Peel en Maas tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie] in Meijel" voor zover het betreft artikel 4, lid 4.2.2, onder c, sub 2, en artikel 4, lid 4.2.6, van de planregels;
    III.    verklaart het beroep van [appellante] tegen het besluit van 3 maart 2020 van de raad van de gemeente Peel en Maas tot het gewijzigd vaststellen van het bestemmingsplan "[locatie] in Meijel", gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van 3 maart 2020 van de raad van de gemeente Peel en Maas tot het gewijzigd vaststellen van het bestemmingsplan "[locatie] in Meijel" voor zover het betreft artikel 4, lid 4.2.2, onder c, sub 2, en artikel 4, lid 4.2.3, onder d, van de planregels;
    V.    bepaalt dat het navolgende artikel 4, lid 4.2.6, aan de planregels wordt toegevoegd:
    "4.2.6 Voorwaardelijke verplichting emissiepunthoogte stal 3
    Het gebruiken van nieuwe bebouwing voor agrarisch-intensieve veehouderij is alleen toegestaan als op de bestaande stal 3 een emissiepunt met een hoogte van minimaal 11 meter is gerealiseerd. Met de bestaande stal 3 wordt bedoeld de stal die als gebouw 3 is aangegeven op de situatieschets, die als bijlage 1 is gevoegd achter de toelichting op dit plan";
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het gedeeltelijk vernietigde besluit als bedoeld onder IV;
    VII.    draagt de raad van de gemeente Peel en Maas op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel IV wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    VIII.    veroordeelt de raad van de gemeente Peel en Maas tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.312,50 (zegge: dertienhonderdtwaalf euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.    gelast dat de raad van de gemeente Peel en Mees aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. A. ten Veen en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2020
    418-927.