ECLI:NL:RVS:2018:595, Raad van State, 21-02-2018, 201702063/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 mei 2016 heeft het college [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening" voor het splitsen van een woonboerderij aan de [locatie 1] te Zeeland in twee woningen en het planologisch gebruik van een van de twee woningen ten behoeve van het huisvesten van maximaal acht niet-verwante personen.

201702063/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Zeeland, gemeente Landerd,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 20 januari 2017 in zaak nr. 16/1997 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Landerd.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 mei 2016 heeft het college [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening" voor het splitsen van een woonboerderij aan de [locatie 1] te Zeeland in twee woningen en het planologisch gebruik van een van de twee woningen ten behoeve van het huisvesten van maximaal acht niet-verwante personen.
    
    Bij uitspraak van 20 januari 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 januari 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Verwaaijen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting vergunninghouder, bijgestaan door mr. A.G. van Keulen, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    Vergunninghouder is eigenaar van de woning aan [locatie 1] (het perceel) te Zeeland. Hij wil de boerderij splitsen in twee woningen en één van die woningen gebruiken voor de huisvesting van meer dan vier personen (maximaal acht) die niet aan elkaar zijn verwant. [appellante] woont aan [locatie 2] te Zeeland en vreest voor haar veiligheid, geluidoverlast, alsook inbreuk op haar privacy door de verleende omgevingsvergunning.
    
    2.    Niet is in geschil dat de splitsing van de boerderij en het gebruik van één van de woningen door meer dan vier personen die niet aan elkaar verwant zijn in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Zeeland en Kom ’t Oventje - 2014" (hierna: het bestemmingsplan). Evenmin is in geschil dat voor splitsing afgeweken kan worden van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Voor het gebruik van een woning door meer dan vier niet-verwante personen kent het bestemmingsplan een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid in artikel 23.4, onder e, van de planregels. Het college heeft gebruik gemaakt van beide afwijkingsmogelijkheden.
    
    3.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    […]
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
    
        Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1˚ met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2˚ in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3˚ in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat."
    
    4.    De beslissing om gebruik in strijd met het bestemmingsplan al dan niet toe te staan is een discretionaire bevoegdheid van het college, waarbij de rechter zich bij toetsing moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit om het afwijkende gebruik al dan niet toe te staan, heeft kunnen komen.
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat door het huisvesten van meer dan vier (maximaal acht) niet-verwante personen op het perceel de privacy en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende percelen onevenredig worden aangetast. In dit verband voert zij aan dat de huisvesting van meer dan vier niet-verwante personen extra druk op de woonomgeving van anderen in de vorm van overlast oplevert, hetgeen volgens haar wordt erkend in het "Kwaliteitskader buitengebied gemeente Landerd". [appellante] heeft e-mail-correspondentie overgelegd, waaruit volgens haar de door haar reeds ervaren overlast blijkt. Volgens [appellante] had de extra druk op de woonomgeving van anderen zwaarder moeten wegen in de belangenafweging van het college. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat bij de totstandkoming van het ter plaatse geldende bestemmingsplan al een afweging is gemaakt over de aanvaardbaarheid van bewoning door niet-verwante personen. Volgens [appellante] heeft het college haar belang onvoldoende bij het besluit van 12 mei 2016 betrokken. Ter onderbouwing van haar standpunten verwijst [appellante] naar gemeentelijk beleid, te weten de gemeentelijke structuurvisie en de "Beleidsnota Huisvesting arbeidsmigranten Landerd" (hierna: de beleidsnota) en naar de Verordening ruimte van de provincie Noord-Brabant 2014 (hierna: de Verordening ruimte). Op grond van deze stukken moeten de leefbaarheid en de kwaliteit van het wonen worden behouden en versterkt, moet rekening worden gehouden met de gevolgen van de beoogde ontwikkeling voor de gronden en de naaste omgeving en moet een te grote concentratie in wijken of straten worden voorkomen. Ook speelt volgens de beleidsnota het maatschappelijk draagvlak een rol bij de belangenafweging, aldus [appellante]. Zij betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 12 mei 2016 in strijd met voormeld beleid is genomen.
    
    5.1.    Artikel 1 van de planregels luidt, voor zover van belang:
    
    "huishouden: de leefvorm of samenlevingsvorm van een alleenstaande of een gezin, waaronder mede wordt begrepen: […]
    
    b. een met een gezin gelijk te stellen samenlevingsverband, waaronder mede wordt begrepen: […]
    
       2. de gezamenlijke huisvesting van een groep van maximaal 4 niet verwante personen, die gebruik maken van de gemeenschappelijke voorzieningen in de woning.
    
    woning: een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden."
    
        Artikel 23.1, aanhef en onder a, luidt: "De voor 'Wonen - Vrijstaand' aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen in de vorm van vrijstaande woonhuizen en daarbij behorende bouwwerken."
    
        Artikel 23.4, aanhef en onder e, luidt: "Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het verbod een woonhuis te gebruiken voor de huisvesting van meer dan één huishouden om inwoning of kamerbewoning door meer dan 2 personen dan wel de gemeenschappelijke huisvesting van meer dan 4 niet-verwante personen toe te staan, mits:
    
    1. de grootte van de woning daarvoor geschikt is;
    
    2. voorzien wordt in de parkeerbehoefte;
    
    3. de privacy en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende percelen niet onevenredig worden aangetast."
    
    5.2.    Niet in geschil is dat de woning zodanig groot is, dat deze geschikt is voor de huisvesting van meer dan vier niet-verwante personen. Evenmin is in geschil dat wordt voorzien in de parkeerbehoefte. In geschil is de vraag of de privacy en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende percelen onevenredig worden aangetast door de huisvesting van meer dan vier niet-verwante personen.
    
    5.3.    Het college heeft bij zijn besluitvorming betrokken dat het perceel [locatie 1] ruim is opgezet en dat genoeg fysieke buitenruimte beschikbaar is voor de huisvesting van maximaal acht niet-verwante personen. De naastgelegen percelen hebben een agrarische bestemming en de huisvesting van maximaal acht niet-verwante personen heeft geen gevolgen voor de gebruiksmogelijkheden van die percelen. Ook wat betreft de privacy is er volgens het college geen relevant verschil te verwachten met de huidige situatie waarbij de desbetreffende woonboerderij al ruimte bood aan de huisvesting van grotere gezinnen. In dat laatste geval zou er immers ook sprake zijn van enige aantasting van de privacy, aldus het college. In het besluit van 12 mei 2016 stelt het college dat de privacy van [appellante] door de verleende omgevingsvergunning mogelijk iets zal afnemen, maar dat die afname niet zodanig is dat aan de ontwikkeling geen medewerking kan worden verleend.
    
    5.4.    Anders dan [appellante] veronderstelt, is niet in geschil dat van de huisvesting van een aantal niet-verwante personen, als hier aan de orde, meer druk op de woonomgeving van anderen uitgaat in de vorm van overlast dan van de huisvesting van één huishouden. Het college stelt zich evenwel op het standpunt dat deze druk niet zodanig is dat door de huisvesting van meer dan vier niet-verwante personen de privacy en gebruiksmogelijkheden onevenredig worden aangetast. De in de e-mails van [appellante] beschreven ongeregeldheden, waarvan vergunninghouder een andere lezing heeft, worden niet door andere stukken bevestigd. Het vier keer uitrijden van een ambulance naar [locatie 1] in de jaren 2013, 2014 en 2015 leidt evenmin tot het oordeel dat de privacy en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende percelen onevenredig worden aangetast, nu daaruit niet blijkt waarom de ambulance is uitgereden en daarvan zodanige overlast uitgaat dat [appellante] in haar belangen onevenredig wordt getroffen. Het college heeft de ongeregeldheden als incidenten kunnen aanmerken en zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de privacy en gebruiksmogelijkheden niet onevenredig worden aangetast.
    
        De verwijzing naar de gemeentelijke structuurvisie kan [appellante] niet baten. In de gemeentelijke structuurvisie staat dat de gemeente Landerd wil aanhaken bij de kracht van haar inwoners om de leefbaarheid en de kwaliteit van het wonen te behouden en versterken. De structuurvisie heeft oog voor jonge gezinnen en ouderen, maar sluit individuele initiatieven niet uit. Deze individuele initiatieven op bestaande kavels zullen volgens de structuurvisie worden afgewogen naar de impact op de locatie en de omgeving. Deze afweging is door het college gemaakt. In zoverre kan dan ook niet worden geoordeeld dat de omgevingsvergunning in strijd met de gemeentelijke structuurvisie is verleend.
    
        Voorts betoogt [appellante] terecht dat de rechtbank niet is ingegaan op haar betoog over de beleidsnota en de Verordening ruimte. Dit betoog kan echter niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    Het betoog van [appellante] dat het besluit van 12 mei 2016 in strijd is met de beleidsnota volgt de Afdeling niet. In de beleidsnota staat dat met de keuzes in de nota in meer of mindere mate rekening is gehouden met het maatschappelijk draagvlak. Vervolgens heeft de gemeente Landerd de huisvesting van arbeidsmigranten in bestaande woonhuizen aanvaardbaar geacht. Een te grote concentratie in wijken of straten moet worden voorkomen, maar volgens de beleidsnota doet dit probleem zich in Landerd niet voor en wordt ook niet verwacht dat op dit punt problemen gaan ontstaan. Gesteld, noch gebleken is dat met de vergunningverlening een te grote concentratie arbeidsmigranten in de wijk of straat ontstaat. In hetgeen [appellante] aanvoert, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de omgevingsvergunning in strijd met de beleidsnota is verleend. Ten aanzien van de Verordening ruimte betoogt [appellante] dat op grond van artikel 3.1 van de Verordening rekening moet worden gehouden met de gevolgen van de beoogde ontwikkeling voor de gronden en de naaste omgeving. Daargelaten dat deze bepaling van toepassing is op de vaststelling van bestemmingsplannen en buitenplanse afwijkingen en het huisvesten van meer dan vier niet-verwante personen een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid betreft, heeft het college de gevolgen voor de gronden en naaste omgeving bij het nemen van het besluit van 12 mei 2016 betrokken. Dat het college deze gevolgen minder groot acht dan [appellante] zou willen, betekent niet dat de omgevingsvergunning in strijd met de Verordening ruimte is verleend.
    
    5.5.    Gelet op hetgeen onder 5.4 is overwogen, heeft de rechtbank in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor de huisvesting van meer dan vier niet-verwante personen op het perceel.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de vergunning in strijd met de goede ruimtelijke ordening is verleend. In dit verband voert zij aan dat het college geen toestemming voor de splitsing van de woning had mogen verlenen. Ter zitting heeft [appellante] desgevraagd toegelicht dat zij vreest dat door de splitsing in de toekomst 16 niet-verwante personen op het perceel zullen worden gehuisvest. [appellante] betoogt voorts dat de splitsing in strijd is met de Woonvisie 2015-2019, omdat de behoefte niet is aangetoond, niet is beoordeeld of de locatie goed is en niet is beoordeeld of aanvullende prestatieafspraken over bijvoorbeeld levensloopbestendigheid en duurzaamheid konden worden gemaakt. [appellante] bestrijdt dat de boerderij als cultuurhistorisch waardevol kan worden aangemerkt en stelt dat de meerwaarde van de splitsing niet is aangetoond.
    
    6.1.    Volgens de bij het besluit van 12 mei 2016 horende ruimtelijke onderbouwing heeft het college bij zijn besluitvorming betrokken dat de langgevelboerderij aan [locatie 1] volgens het advies van de dorpsbouwmeester van 2 juli 2015 als cultuurhistorisch beeldbepalend kan worden aangemerkt en de boerderij mede het karakter vormt van het landelijke buurtschap waarin het staat. De boerderij heeft een inhoud van ongeveer 1.529 m3 en de perceeloppervlakte bedraagt ongeveer 2.355 m2. De gesplitste woningen krijgen een eigen oprit en eigen parkeergelegenheid. Aan de buitenzijde van de woonboerderij zal niets veranderen. Het perceel was bestemd voor "Wonen" en zal deze bestemming houden. Voorts heeft het college bij zijn besluit betrokken dat het onderhoud van de woning niet door vergunninghouder kan worden betaald indien hij geen (aanvullende) inkomsten kan genereren en de woning, als deze niet wordt gesplitst, moeilijk kan worden verkocht. De splitsing maakt het onderhoud van de woning financieel mogelijk. Volgens de Verordening Ruimte 2014 is splitsing van een woning in het buitengebied mogelijk indien het cultuurhistorisch waardevolle bebouwing betreft en indien dit is gericht op het behoud of herstel van deze bebouwing. Daarvan is hier volgens het college sprake. Door de splitsing kan de langgevelboerderij behouden blijven en kan de huisvesting van de reeds op het perceel wonende arbeidsmigranten worden gelegaliseerd, aldus het college. Het maken van prestatieafspraken is volgens het college bij dit soort kleinschalige ontwikkelingen niet aan de orde. Het college heeft de splitsing van de woning niet in strijd geacht met de goede ruimtelijke ordening.
    
    6.2.    Volgens de woningmarktanalyse in de Woonvisie bestaat behoefte aan de huisvesting van arbeidsmigranten. Het college heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat de behoefte eveneens blijkt uit het feit dat er reeds arbeidsmigranten op het perceel zijn gehuisvest. Prestatieafspraken worden volgens de Woonvisie gemaakt met ontwikkelaars over het realiseren van levensloopbestendige woningen. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze afspraken in de onderhavige situatie niet aan de orde zijn. Voorts staat in de Woonvisie niet op welke wijze de behoefte en de geschiktheid van de locatie moeten worden aangetoond. Naast de behoefte aan de huisvesting van arbeidsmigranten heeft het college zoals onder 6.1 vermeld het belang van vergunninghouder bij de splitsing en ook de geschiktheid van de locatie beoordeeld. Hieruit blijkt tevens de meerwaarde van de splitsing. In hetgeen [appellante] naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze beoordeling in strijd is met de Woonvisie. Voor zover [appellante] betoogt dat de splitsing van de woning in de toekomst ertoe kan leiden dat in beide gesplitste woningen meer dan vier (maximaal acht) niet-verwante personen worden gehuisvest, wordt overwogen dat de aanvraag die heeft geleid tot het besluit van 12 mei 2016 daarop geen betrekking heeft. Met de verleende omgevingsvergunning kunnen alleen in de oostelijke woning meer dan vier niet-verwante personen worden gehuisvest. Indien de vergunninghouder ook in de westelijke woning meer dan vier niet-verwante personen wil huisvesten, dient hij daarvoor een nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen die alsdan zal worden beoordeeld. Dit aspect speelt derhalve geen rol in de onderhavige procedure.
    
    6.3.    In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat de goede ruimtelijke ordening niet in de weg staat aan de splitsing van de woning op het perceel.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. De Jong
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2018
    
    628.