ECLI:NL:RVS:2021:2561, Raad van State, 17-11-2021, 202005716/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Almelo het verzoek van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur toegewezen en documenten openbaar gemaakt.  [appellant] heeft het college onder verwijzing naar de Wob en de Archiefwet verzocht om een afschrift van de op 18 november 2008 door notaris E.R. Willems getekende verklaring van verjaring van eigendom van de gemeente betreffende een perceel aan de Haven Noordzijde te Almelo, een afschrift van de daarbij horende brief van 29 september 2008 en afschriften van alle op de verklaring van eigendom en de brief van 29 september 2008 betrekking hebbende informatiedragers. Het college heeft het verzoek bij besluit van 23 mei 2019 toegewezen en elf documenten openbaar gemaakt. [appellant] heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt, omdat het college volgens hem heeft nagelaten alle op de verklaring van eigendom en de brief van 29 september 2008 betrekking hebbende informatiedragers openbaar te maken.

202005716/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Almelo,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 20 oktober 2020 in zaak nr. 19/2204 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Almelo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 mei 2019 heeft het college het verzoek van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) toegewezen en documenten openbaar gemaakt.
    Bij besluit van 5 november 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 april 2021, waar [appellant], bijgestaan door J.P.E. Baakman, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Wildschut, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft het college onder verwijzing naar de Wob en de Archiefwet verzocht om een afschrift van de op 18 november 2008 door notaris E.R. Willems getekende verklaring van verjaring van eigendom van de gemeente betreffende een perceel aan de Haven Noordzijde te Almelo, een afschrift van de daarbij horende brief van 29 september 2008 en afschriften van alle op de verklaring van eigendom en de brief van 29 september 2008 betrekking hebbende informatiedragers.
    Het college heeft het verzoek bij besluit van 23 mei 2019 toegewezen en elf documenten openbaar gemaakt. [appellant] heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt, omdat het college volgens hem heeft nagelaten alle op de verklaring van eigendom en de brief van 29 september 2008 betrekking hebbende informatiedragers openbaar te maken. Dit heeft [appellant] als volgt toegelicht:
    "o.a. van alle inkomende en uitgaande brieven, faxberichten, emailverkeerafschriften, telefoonnotities tussen de:
    gemeente en de notarissen ter Braak en Willems, gemeente en advocaat Kroon, gemeente en advocatenkantoor Damste, gemeente en advocaat Mercanoglu, gemeente en advocaat Briede, gemeente en advocaat Wijsman/SRK, advocaat of mr. M. de Bruijn, gemeente en notariskantoor Suwijn, gemeente en advocaat van Ettinger, ambtenaar mr. C ter Eist, gemeente en Doek-19, Gemeente en [appellant]/[bedrijf], gemeente en de heer [persoon 1], gemeente en Overijsselse ombudsman, gemeente en Rekenkamercommissie-Almelo, gemeente en de heren [persoon 2], [persoon 3] en [persoon 4], gemeente en de fracties/voorzitters, gemeente en Theaterhotel en Congrescentrum De Hagen BV, gemeenteambtenaar mr. Leijdekkers en politieke partijen, gemeente en commissie van advies voor de bezwaarschriften, gemeente en [persoon 5], gemeenteambtenaar [persoon 6] en SRK en anderen, gemeente en openbare registers van het kadaster, controle rapporten en verslagen van bevindingen enz. van overige gemeentelijke ambtenaren en BOA’s, gemeente en journalisten, en alle overige stukken welke betrekking hebben op het verzochte."
    Het college heeft bij besluit van 5 november 2019 het door [appellant] tegen het besluit van 23 mei 2019 gemaakte bezwaar onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie ongegrond verklaard. Volgens het college had [appellant] eerder dan in bezwaar duidelijk moeten maken dat zijn Wob-verzoek betrekking heeft op een langere periode dan het laatste halfjaar van 2008. [appellant] bezit veel van de in bezwaar verzochte correspondentie al. Het Wob-verzoek was volgens het college duidelijk en het was niet nodig aan [appellant] te vragen het verzoek nader te specificeren. De uitbreiding of wijziging van het verzoek in bezwaar maakt het besluit van 23 mei 2019 niet onrechtmatig, aldus het college.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft het door [appellant] tegen het besluit van 5 november 2019 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Daartoe heeft zij in reactie op de door [appellant] in beroep aangevoerde formele beroepsgronden over de volledigheid van het verslag van de hoorzitting in bezwaar en het ontbreken van een ondertekening van en een mandaat voor de besluiten overwogen dat het besluit van het college digitaal aangemaakt mocht worden, het mandaat voor het nemen van de besluiten in het Mandaatregister gemeente Almelo 2019 (hierna: Mandaatregister) is geregeld en de inhoud van het verslag van een hoorzitting in bezwaar niets van doen heeft met de rechtmatigheid van het besluit van 5 november 2019.
    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat niet is gebleken dat de voorzitter van de bezwaarschriftencommissie deel uitmaakt van of werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan of dat de onafhankelijkheid van de commissieleden in het geding is. Het ontbreken van onpartijdigheid kan niet worden geconcludeerd uit het feit dat iemand advocaat is in een bepaalde gemeente of werkzaam is geweest bij het advocatenkantoor waar de gemeenteadvocaat werkzaam is.
    Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het volledig is tegemoetgekomen aan het Wob-verzoek van [appellant]. Gezien de opzet en de formulering van het verzoek heeft het college het laatste onderdeel van het verzoek zo mogen opvatten dat dat alleen betrekking heeft op correspondentie en besluitvorming die vooraf gegaan is aan de notariële akte en de bijbehorende brief en die uiteindelijk heeft geresulteerd in deze akte. Alle correspondentie en besluitvorming nadien betreffende het perceel vallen buiten dit verzoek. Wat [appellant] in bezwaar heeft aangevoerd is een niet toegestane uitbreiding van het Wob-verzoek. [appellant] zal hiervoor een nieuw Wob-verzoek moeten indienen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college geheel tegemoet is gekomen aan zijn Wob-verzoek door de elf documenten openbaar te maken en dat de toelichting op de reikwijdte van zijn Wob-verzoek in bezwaar niet is toegestaan. Daarover voert hij aan dat het college niet alle afschriften van alle op de verklaring van verjaring en de brief van 29 september 2008 betrekking hebbende informatiedragers openbaar heeft gemaakt en dat duidelijk is dat zijn verzoek hier wel op ziet en dit anders in bezwaar in elk geval duidelijk is geworden.
    De rechtbank heeft verder volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat de bezwaarschriftencommissie mocht worden voorgezeten door een voorzitter die de schijn heeft gewekt dat hij dubbele belangen heeft bij deze procedure. Deze voorzitter is nu en was in de periode rond 2008 dat de verjaringszaak speelde namelijk advocaat bij advocatenkantoor Damsté en bij de zaak betrokken, aldus [appellant].
    Verder herhaalt [appellant] de in beroep aangevoerde grond dat het besluit van 5 november 2019 ten onrechte niet is ondertekend en dat geen mandaat is verleend aan Schurink-Loman om het college te vertegenwoordigen. Het verslag van de hoorzitting in bezwaar waar onder meer deze formele punten aan de orde zijn gesteld, is niet volledig omdat daarin niet alles is vermeld zoals twee schorsingen van de zitting en zijn bezwaren tegen de voorzitter van de bezwaarschriftencommissie.
    Beoordeling
    4.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen betekent de enkele omstandigheid dat de ondertekening ontbreekt, in een geval als dit, waarin sprake is van een digitaal aangemaakte brief, niet dat deze brief geen besluitkarakter heeft (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM0203). In de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is niet bepaald dat besluiten van een bestuursorgaan moeten zijn ondertekend. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen. Voor zover [appellant] betoogt dat aan de onderaan de besluiten vermelde personen geen mandaat is verleend, overweegt de Afdeling dat het mandaat in het Mandaatregister is geregeld zoals de rechtbank ook heeft overwogen. [appellant] heeft hier op beide punten in hoger beroep niets tegenin gebracht.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       Het verslag van de hoorzitting in bezwaar hoeft geen woordelijke weergave te zijn van alles wat op de zitting is gezegd of gebeurd. Een zakelijke weergave is voldoende (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN7919). De door [appellant] op de hoorzitting in bezwaar aan de orde gestelde vraag of de commissie het bezwaar onafhankelijk en onpartijdig kan behandelen, het feit dat de voorzitter werkzaam is als advocaat, de reactie van de voorzitter daarop en de schorsing die hiervoor heeft plaatsgevonden zijn tot uitdrukking gebracht in het verslag. De bezwaren van [appellant] tegen de samenstelling van de commissie zijn daarmee, en daarnaast ook verder in de procedure met zijn pleitnotities en wat hij heeft aangevoerd in beroep en hoger beroep voldoende duidelijk naar voren gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    6        [appellant] heeft over de voorzitter van de bezwaarschriftencommissie onbestreden gesteld dat deze advocaat was bij het advocatenkantoor Damsté in het tijdvak dat de verjaringszaak, waar [appellant] en dat advocatenkantoor direct betrokken bij waren, speelde. Daarnaast heeft dit advocatenkantoor vaak de gemeente vertegenwoordigd in procedures en kon dit kantoor beschouwd worden als kantoor van de gemeenteadvocaat. Advocaat R.W.A. Kroon, toen kantoorgenoot van de voorzitter, is door de gemeente ingeschakeld voor de verjaringszaak. Een aantal documenten die onder het Wob-verzoek vallen zien op correspondentie tussen deze advocaat en de gemeente en op correspondentie tussen het advocatenkantoor Damsté en de gemeente.
    De Afdeling is van oordeel dat het college in deze omstandigheden aanleiding had moeten zien zich te laten adviseren door een commissie met een andere samenstelling, om elke schijn van partijdigheid te voorkomen.
    Het betoog slaagt.
    7.       Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college volledig aan het Wob-verzoek is tegemoetgekomen slaagt ook. [appellant] heeft in zijn Wob-verzoek duidelijk omschreven van welke bestuurlijke aangelegenheid hij informatie openbaar gemaakt wil zien worden. Hij heeft verzocht om een afschrift van de verklaring van eigendom van 18 november 2008, een afschrift van de daarbij horende brief van 29 september 2008 en afschriften van alle op de verklaring van eigendom en de brief van 29 september 2008 betrekking hebbende informatiedragers. Het college heeft in reactie op het Wob-verzoek de verklaring van eigendom, de brief van 29 september 2008 en een besluit, brieven en een akte uit het kadaster omtrent het verjaringsverzoek openbaar gemaakt. [appellant] heeft zich echter terecht op het standpunt gesteld dat daarmee niet is voldaan aan het derde deel van zijn Wob-verzoek waarbij wordt verzocht om afschriften van alle op de verklaring van eigendom en de brief van 29 september 2008 betrekking hebbende informatiedragers. [appellant] betoogt terecht dat de wijze waarop het college dit onderdeel van het Wob-verzoek heeft opgevat, die door de rechtbank niet onjuist is bevonden, een te enge uitleg is van het verzoek. [appellant] heeft niet alleen verzocht om informatie die voorafging aan de verklaring van eigendom en de brief van 29 september 2008 die heeft geresulteerd in die akte. [appellant] heeft de verzochte informatie in zijn verzoek ook niet tot een tijdvak beperkt. Dat door [appellant] alleen werd gedoeld op informatie gedateerd vóór de verklaring van eigendom en de brief van 29 september 2008 is een interpretatie van het college en de rechtbank die de Afdeling niet volgt. Het had op de weg van het college gelegen om, naast openbaarmaking van de elf verstrekte documenten, ook te onderzoeken of alle op de verklaring van eigendom en de brief van 29 september 2008 betrekking hebbende documenten openbaar gemaakt konden worden of dat bijvoorbeeld een van de weigeringsgronden uit de Wob of een andere reden zich daartegen verzet. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is wat [appellant] in bezwaar heeft aangevoerd over het derde onderdeel van zijn Wob-verzoek dan ook geen uitbreiding van het verzoek maar een nadere duiding, wat in bezwaar is toegestaan. In de gronden van het bezwaar stelt [appellant] dat het college heeft nagelaten om van alle stukken afschriften te verstrekken en dan met name van alle op de verklaring van eigendom en de brief van 29 september 2008 betrekking hebbende informatiedragers. Dit heeft hij nader toegelicht met voorbeelden. Voor het college had toen duidelijk moeten zijn dat het Wob-verzoek van [appellant] te beperkt was geïnterpreteerd. Het college had daarom bij het nemen van het besluit op het bezwaar rekening moeten houden met de in bezwaar gegeven nadere concretisering en had bij eventuele onduidelijkheden daarover opheldering moeten vragen. In het besluit op bezwaar vindt namelijk een volledige heroverweging plaats, zodat het college dan alsnog kan besluiten op het deel van het verzoek waarvan het aanvankelijk dacht dat het buiten de reikwijdte daarvan viel (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:329).
    Slotsom
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] gegrond verklaren, het besluit van 5 november 2019 vernietigen en bepalen dat het college een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. Gelet op overweging 6. dient het college hiertoe advies in te winnen bij een bezwaarschriftencommissie met een andere samenstelling die [appellant] opnieuw moet horen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 20 oktober 2020 in zaak nr. 19/2204;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Almelo van 5 november 2019, kenmerk UIT -1990261;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Almelo op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Almelo tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.992,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Almelo aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 november 2021
    317-898.