ECLI:NL:RVS:2019:1057, Raad van State, 03-04-2019, 201804202/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 september 2016 heeft het college aan de Vereniging voor Christelijk Voortgezet Onderwijs te Rotterdam en Omgeving (hierna: de Vereniging CVO) een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een school op het Vredenoordplein 10 te Rotterdam (hierna: het perceel).

201804202/1/A1.
    Datum uitspraak: 3 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Rotterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 april 2018 in zaak nr. 17/4222 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 september 2016 heeft het college aan de Vereniging voor Christelijk Voortgezet Onderwijs te Rotterdam en Omgeving (hierna: de Vereniging CVO) een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een school op het Vredenoordplein 10 te Rotterdam (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 31 mei 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 april 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 maart 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. K. de Wit, mr. C.W. de Jong, mr. N. Mehadi en R. Berghuis, zijn verschenen. Voorts is de vereniging CVO, vertegenwoordigd door N. van den Eijkel, ter zitting gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het bouwplan voorziet in de bouw van een middelbare school. De middelbare school komt in de plaats van een inmiddels gesloopte basisschool op het perceel. In het schoolgebouw komen 23 leslokalen. Het schoolgebouw is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kralingen-West", omdat de maximumbouwhoogte door de dakopbouw waarin de technische ruimte is opgenomen met enkele meters wordt overschreden. Ook wordt niet voldaan aan de in de Bouwverordening Rotterdam 2010 (hierna: de Bouwverordening) opgenomen eis dat moet worden voorzien in voldoende parkeerplaatsen op eigen terrein.
    Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken, heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 41.2 van de planregels. Ook heeft het college met toepassing van artikel 2.5.30, vierde lid, aanhef en onder c, van de Bouwverordening ontheffing verleend van het eerste lid van dat artikel.
    [appellant] woont aan de overkant van de school. Hij kan zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning en vreest voor aantasting van zijn woon- en leefklimaat.
    2.    Het bouwplan voorziet ter plaatse van de dakopbouw voor de technische ruimte in een hoogte van 10,8 meter. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan uitsluitend voor dit onderdeel in strijd is met de op de verbeelding van het bestemmingsplan opgenomen maximale bouwhoogte van acht meter en daarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is vereist. Evenmin is in geschil dat het college bevoegd is om met toepassing van een zogenoemde binnenplanse afwijkingsregeling als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 41.2 van de planregels, omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van de maximale bouwhoogte. Ook staat vast dat aan de randvoorwaarden voor toepassing van de afwijkingsmogelijkheid van artikel 41.2 van de planregels is voldaan.
    Zoals volgt uit het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo en zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1957), kan de omgevingsvergunning bij toepassing van een zogenoemde binnenplanse afwijkingsregeling slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast geldt dat het college bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft. Dat betekent dat het college, indien de activiteit niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening is, de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    3.    De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    4.    [appellant] heeft ter zitting gesteld dat het college heeft gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Volgens [appellant] heeft het college ten onrechte geen participatietraject met wijkbewoners gevolgd over de verplaatsing van de school naar het Vredenoordplein en is de beslissing tot verplaatsing zonder gedegen onderzoek in pakweg drie maanden genomen.
    4.1.    De Afdeling overweegt dat het volgen van een participatietraject  voorafgaande aan het nemen van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 22 september 2016 geen onderdeel uitmaakt van de in de Wabo geregelde vergunningenprocedure. In de Wabo noch enige andere wet is bepaald dat alvorens het college een omgevingsvergunning als de onderhavige verleent, de aanvraag met de wijkbewoners dient te worden besproken. Voor zover [appellant] in dit verband betoogt dat de school ook elders gerealiseerd zou kunnen worden, overweegt de Afdeling dat het college dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend.
    Het betoog faalt.
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en leidt tot een onevenredige aantasting van zijn woon- en leefklimaat. Hij voert daartoe aan dat een middelbare school niet past in de woonwijk. Door de toename van het aantal leerlingen wordt hij geconfronteerd met extra verkeersbewegingen en geluidhinder van auto’s en fietsen, aldus [appellant]. Hij stelt dat het college bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid de gevraagde vergunning heeft kunnen verlenen.
    5.1.    De rechtbank heeft in navolging van het college met juistheid overwogen dat het bestemmingsplan de bouw en het gebruik van een school, ongeacht het schooltype en het aantal leerlingen, op het perceel  toestaat. De planwetgever heeft een school op deze locatie uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar geacht en de mogelijk daarvan te ondervinden overlast meegenomen bij de vaststelling van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de toename van het aantal leerlingen ten opzichte van de voorheen gevestigde basisschool op zichzelf geen rol kan spelen bij de beoordeling van de vergunning. In de komst van de middelbare school als zodanig heeft het college terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] in dit verband nog heeft aangevoerd over het niet in acht nemen van de normen voor een buitenspeelruimte eveneens terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college het bouwplan niet in redelijkheid in overeenstemming heeft kunnen achten met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft onweersproken gesteld dat aan de normen voor buitenspeelruimte wordt voldaan. In aanmerking genomen dat het bouwplan slechts wat betreft de hoogte van de dakopbouw in strijd is met het bestemmingsplan, maakt het bouwplan, zoals de rechtbank in navolging van het college terecht heeft overwogen, een geringe inbreuk op het bestemmingsplan.
    [appellant] heeft ter zitting van de rechtbank bevestigd dat hij niet in zijn belangen wordt geraakt door de overschrijding van de maximumbouwhoogte van de dakopbouw als zodanig. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het ruimtelijk aspect van de overschrijding van de maximale bouwhoogte en de gevolgen daarvan voor het woon- en leefklimaat van [appellant] relatief beperkt zijn, ook gelet op de grote vraag naar huisvesting van scholen en de behoefte van de Vereniging CVO aan de realisering van de school. Hetzelfde geldt voor een mogelijke toename van verkeersbewegingen en geluidoverlast als gevolg van de komst van de middelbare school. De mogelijk daarvan te ondervinden overlast is al meegenomen bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het verlenen van de vergunning niet alleen in het belang is van de Vereniging CVO, maar ook van (toekomstige) leerlingen. Die belangen heeft het college ook mee mogen laten wegen. Aangezien volgens het bestemmingsplan een school op het perceel is toegestaan, ziet de Afdeling in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid een groter gewicht heeft mogen toekennen aan de belangen die zijn gebaat bij verlening van de omgevingsvergunning dan aan de belangen van [appellant] bij weigering daarvan.
    Het betoog faalt.
    6.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid ontheffing van artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening heeft kunnen verlenen. Door het verlenen van deze ontheffing zal volgens [appellant] de parkeerdruk in de wijk onaanvaardbaar toenemen. Voor een school met 400 leerlingen zijn volgens hem voorts onvoldoende fietsparkeerplaatsen voorzien. Het college had in elk geval eerst het herinrichtingsplan voor het openbare Vredenoordplein moeten afronden alvorens de ontheffing te verlenen, aldus [appellant].
    6.1.    Anders dan [appellant] stelt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid als bedoeld in artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening alleen rekening dient te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan. Een eventueel bestaand tekort kan als regel buiten beschouwing worden gelaten. Dit houdt in dat slechts rekening dient te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van de middelbare school ten opzichte van de reeds bestaande parkeerbehoefte vanwege de gesloopte basisschool. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2755.
    Tussen partijen is niet in geschil dat er voor de gesloopte basisschool een parkeerbehoefte bestond van vijf parkeerplaatsen. Ook is niet in geschil dat de parkeerbehoefte als gevolg van het bouwplan uitkomt op 12 parkeerplaatsen. Dit komt neer op een toename van de parkeerbehoefte met zeven parkeerplaatsen.
    6.2.    Volgens het college is het niet mogelijk de benodigde parkeerplaatsen op eigen terrein te realiseren zonder verlies van speelruimte voor de jeugd. Daarom heeft het college ervoor gekozen om met toepassing van artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening ontheffing te verlenen van het eerste lid van dat artikel. Volgens het college betreft het bouwplan een gemeentelijk belang, het voldoet namelijk aan de huisvestingsplicht voor een onderwijsinstelling. Ter onderbouwing van de verleende ontheffing heeft het college gewezen op een ontwerp herinrichtingsplan Vredenoordplein waarin is voorzien in voldoende extra parkeerplaatsen in het openbaar gebied. Deze extra parkeerplaatsen worden gefinancierd door Vereniging CVO, aldus het college.
    Met deze motivering heeft het college, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, voldoende gemotiveerd dat de vestiging van de school zodanig gewenst is dat het college, alle belangen afwegende, voor de zeven benodigde parkeerplaatsen in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de in artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening neergelegde bevoegdheid om ontheffing te verlenen van het eerste lid van dat artikel. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat in het ontwerp herinrichtingsplan Vredenoordplein is voorzien in de benodigde extra parkeerplaatsen in openbaar gebied. Dat het herinrichtingsplan ten tijde van de besluitvorming nog niet definitief was, doet daaraan niet af. Ter zitting heeft het college nader toegelicht dat men begonnen is met de herinrichting van het Vredenoordplein. Volgens het college is de beschikbare ruimte in openbaar gebied ook daadwerkelijk aanwezig en zijn verspreid over de buurt inmiddels 11 extra parkeerplaatsen gerealiseerd, vier parkeerplaatsen meer dan nodig is door de komst van de school. Gelet op het voorgaande, is de Afdeling van oordeel dat het college voor de zeven benodigde parkeerplaatsen met toepassing van artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening in redelijkheid ontheffing heeft kunnen verlenen.
    Het betoog faalt in zoverre.
    6.3.    Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan voorziet in voldoende fietsparkeerplaatsen op eigen terrein, overweegt de Afdeling dat het college ter zitting van de rechtbank nader heeft toegelicht dat bij de school een fietsenstalling wordt gebouwd van 79,3 m² die qua oppervlakte voldoet aan het Bouwbesluit. In het ontwerp herinrichtingsplan Vredenoordplein zijn volgens het college nog 50 zogenoemde fietsnietjes in openbaar gebied gepland. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat daarmee niet voldoende in de fietsparkeerbehoefte kan worden voorzien. Voor zover [appellant] vreest voor overlast van geparkeerde fietsen, is dat, voor zover dat in strijd met de openbare orde gebeurt, een kwestie van handhaving. Het college hoefde hierin geen aanleiding te zien om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Lubberdink    w.g. Graaff-Haasnoot
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2019
    531-908.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. […];
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […].
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […]
    b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening […]."
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […];
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking
    […]
    Bouwverordening Rotterdam 2010
    Artikel 2.5.30 Parkeergelegenheid en laad- en losmogelijkheden bij of in gebouwen
    1. Indien de omvang of de bestemming van een gebouw, in verband met de daarvoor te verwachten behoefte aan ruimte, bestemd voor het parkeren of stallen van motorvoertuigen, dan wel, in verband met de daarvoor te verwachten behoefte aan ruimte voor het laden en of lossen van goederen, daartoe aanleiding geeft, moet in deze behoefte in, op of onder dat gebouw, dan wel op of onder het daarbij behorende onbebouwd blijvende terrein in voldoende mate zijn voorzien.
    […]
    4. Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning verlenen in afwijking van het bepaalde in het eerste lid indien:
    […]
    c.    er sprake is van een totale gebiedsontwikkeling en naar het oordeel van burgemeester en wethouders een gemeentelijk belang rechtvaardigt dat op straat parkeerplaatsen worden aangelegd uit de grondopbrengst;
    […]
    Bestemmingsplan Kralingen-West
    Artikel 16 Maatschappelijk-1
    De voor "Maatschappelijk-1" aangewezen gronden zijn bestemd voor
    a. maatschappelijke voorzieningen met het daarbij behorende erf;
    […]
    16.2.1 Algemeen
    Op de voor "Maatschappelijk - 1" bestemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten behoeve van de aldaar genoemde functies.
    40.4    Maximum bouwhoogte / nokhoogte
    a.    voor zover in de regels geen bepalingen zijn opgenomen ter zake van de maximum toegestane bouwhoogte, gelden de maatvoeringsaanduidingen ter zake op de verbeelding;
    b.    ingeval op de verbeelding een maximum aantal bouwlagen is vermeld en tevens een kap / schuin dakvlak is toegestaan, bedraagt de maximum toegestane nokhoogte niet meer dan 9 meter boven de maximum goothoogte.
    41.2 Afwijking toegestane bouwhoogte techniek
    Burgemeester en wethouders kunnen bij een omgevingsvergunning voor het bouwen afwijken van de regels van dit bestemmingsplan ten aanzien van de maximum toegestane bouwhoogte van een gebouw, ten behoeve van technische voorzieningen op het dak, welke noodzakelijk zijn voor het doelmatig functioneren van het bouwwerk, zoals liftopbouwen, lichtkoepels, schoorstenen, antennemasten, luchtverversingsapparatuur, glazenwas installatie en dergelijke, mits de overschrijding van de maximum bouwhoogte niet meer dan 5 meter bedraagt.