ECLI:NL:RVS:2018:2138, Raad van State, 27-06-2018, 201708084/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juli 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00 ineens gelast om binnen zes weken het laten bewonen van de bedrijfsgebouwen op de percelen [locaties 1] te Hoogkarspel (hierna: de percelen), anders dan ten behoeve van bedrijfsbewoning, te staken en gestaakt te houden.

201708084/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Hoogkarspel, gemeente Drechterland,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 31 augustus 2017 in zaak nr. 17/118 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Drechterland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 juli 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00 ineens gelast om binnen zes weken het laten bewonen van de bedrijfsgebouwen op de percelen [locaties 1] te Hoogkarspel (hierna: de percelen), anders dan ten behoeve van bedrijfsbewoning, te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 1 december 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 26 januari 2017 is het college overgegaan tot invordering van de volgens het college door [appellant] verbeurde dwangsom ten bedrage van € 15.000,00.
    
    Bij uitspraak van 31 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 1 december 2016 en 26 januari 2017 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 mei 2018, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door J.A. Keuning, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] is eigenaar van twee bedrijfsgebouwen die zich op de percelen bevinden. Ingevolge het bestemmingsplan "Drechterland Noord 2011" geldt ter plaatse van deze percelen de bestemming "Bedrijventerrein-1". [appellant] verhuurt de bedrijfsgebouwen in strijd met deze bestemming voor woondoeleinden aan arbeidsmigranten die in de regio werkzaam zijn. Bij het besluit van 1 juli 2016 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om deze bewoning te staken en gestaakt te houden.
    
    De last onder dwangsom
    
    2.    Vast staat dat [appellant], in strijd met het bestemmingsplan en zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning de bedrijfsgebouwen heeft verhuurd aan arbeidsmigranten voor permanente bewoning. Het college was derhalve bevoegd handhavend op te treden.
    
    3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van handhaving had moeten afzien, omdat reeds ten tijde van het besluit op bezwaar concreet zicht op legalisatie bestond. Hij voert hiertoe aan dat hij op 15 september 2016 een aanvraag heeft ingediend voor een omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten, en dat met de aanvullende gegevens die hij bij brief van 23 november 2016 op verzoek van het college heeft toegezonden, aannemelijk is geworden dat de huisvesting van arbeidsmigranten in de bedrijfspanden op het perceel in overeenstemming is met het gemeentelijk beleid. Gelet hierop stond het het college niet meer vrij om de aanvraag af te wijzen, aldus [appellant].
    
    4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen concreet zicht op legalisatie bestond. Het college is niet bereid medewerking aan afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3279) volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is om af te wijken van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Weliswaar heeft [appellant] op 15 september 2016 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning en in dat kader aanvullende gegevens ingediend, maar het college heeft zich in het besluit op bezwaar, onder verwijzing naar de brief van 29 december 2015 waarin het college gemotiveerd heeft medegedeeld geen medewerking te willen verlenen aan een door [appellant] ingediend principeverzoek, op het standpunt gesteld dat de huisvesting van arbeidsmigranten niet past binnen het beleid voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Op het bedrijventerrein geldt volgens het college een maximale milieucategorie van 4.2 waardoor hoogstwaarschijnlijk geen sprake is van een goed woon- en leefklimaat, terwijl voorts het toestaan van huisvesting van personen direct invloed zou hebben op de ontwikkelruimte van de omliggende bedrijven en de percelen met bouwvlakken die nog ontwikkeld kunnen worden.
    
        Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ter zake ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de gewenste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat handhaving, in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, in dit geval niet onevenredig is. [appellant] voert hiertoe aan dat op de gronden die naast het bedrijventerrein zijn gelegen in de toekomst woningen zullen worden gerealiseerd, zodat het college er, gelet op hinder- en milieuvoorschriften, baat bij heeft dat de bedrijfspanden voor bewoning worden gebruikt. Voorts voert [appellant] aan dat hij er belang bij heeft dat niet handhavend wordt opgetreden, omdat hij in geval van handhaving huurinkomsten misloopt en hij de panden niet aan een bedrijfsmatige gebruiker kan verhuren.
    
    5.1.    De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat handhavend optreden, gelet op zijn belangen, onevenredig is en het college daarvan af had moeten zien. Dat [appellant] door handhavend optreden zal worden getroffen in zijn financiële belangen, is een risico dat voor zijn rekening dient te komen, nu hij de bedrijfspanden in strijd met de op het perceel rustende bestemming gebruikt. Voorts heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij de bedrijfspanden niet aan bedrijven kan verhuren, hetgeen temeer geldt nu op het perceel bedrijven tot en met categorie 4.2 zijn toegestaan. Ook de nog door [appellant] aangevoerde omstandigheid dat de arbeidsmigranten door het handhavend optreden in hun belangen worden geraakt, brengt niet met zich dat handhavend optreden onevenredig is, gelet op de belangen die gediend zijn bij dat handhavend optreden, waaronder het algemeen belang.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu de percelen [locaties 2] en […] ook in strijd met het bestemmingsplan worden bewoond. Hij verwijst hiertoe naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP2786), waaruit naar zijn oordeel volgt dat het college een algemene gedragslijn dient te volgen ten aanzien van zijn optreden in vergelijkbare gevallen. Volgens [appellant] vindt op het bedrijventerrein vergelijkbare bewoning plaats waartegen door het college niet of pas nadat [appellant] een beroep op het gelijkheidsbeginsel had gedaan, wordt opgetreden, en ontbreekt een duidelijk handhavingsbeleid, zodat sprake is van willekeur.
    
    6.1.    In de door [appellant] aangehaalde uitspraak van 2 februari 2011 was sprake van een situatie waarin onduidelijk was of het college in vergelijkbare gevallen tot handhaving zou overgaan. Die situatie doet zich in de onderhavige zaak niet voor. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het een actief handhavingsbeleid voert, maar dat het niet van alle gevallen van met het bestemmingsplan strijdige bewoning op de hoogte is. In het geval van [appellant] heeft het college het handhavingstraject opgestart, nadat één van de bewoners van het bedrijfsgebouw op het perceel zich bij de Afdeling Burgerzaken had geregistreerd. Aangezien op het perceel geen woonbestemming rust, is de Afdeling Handhaving vervolgens van deze registratie op de hoogte gesteld.
    
        Het college heeft voorts toegelicht dat het de door [appellant] genoemde gevallen heeft gecontroleerd. Uit de controles is gebleken dat op het perceel [locatie 1] te Hoogkarspel niemand woont, zodat geen sprake is van een overtreding waartegen handhavend moet worden opgetreden. De bedrijfswoningen aan de [locaties 3] en de bedrijfspanden aan de [locaties 4] worden wel bewoond in strijd met het bestemmingsplan. In die gevallen heeft het college de eigenaren medegedeeld voornemens te zijn handhavend op te treden. Ten aanzien van de [locaties 4] is de overtreding inmiddels beëindigd. Ten aanzien van de [locaties 3] wordt onderzocht of deze gevallen onder het persoonsgebonden overgangsrecht kunnen vallen. Gelet op het voorgaande is er geen grond voor het oordeel dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur heeft gehandeld. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet binnen de begunstigingstermijn aan de opgelegde last kon voldoen. Volgens [appellant] is de begunstigingstermijn te kort, omdat hij de met de arbeidsmigranten gesloten huurovereenkomsten niet binnen die termijn kon beëindigen, gelet ook op de duur van procedures bij de civiele rechter.
    
    7.1.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 16 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1529, geldt bij de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen beëindigen. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het binnen de gestelde termijn niet mogelijk is de bewoning van de bedrijfspanden door arbeidsmigranten te beëindigen en beëindigd te houden. In de door [appellant] gestelde contractuele verplichtingen behoefde het college geen aanleiding te zien een langere termijn vast te stellen.
    
        Het betoog faalt.
    
    De invorderingsbeschikking van 26 januari 2017
    
    8.    [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet tijdig aan de last heeft voldaan, nu vaststaat dat van rechtswege een vergunning is verleend voor de bewoning van de panden door arbeidsmigranten. Als om die reden al niet wordt geoordeeld dat aan de last is voldaan, dan moet de van rechtswege verleende vergunning worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan van invordering had moeten worden afgezien, aldus [appellant].
    
    8.1.    Artikel 3.9 van de Wabo luidt:
    
    "1 Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. […]
    
    […]
    
    3 Paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. […]
    
    […]"
    
        Artikel 6.1 van de Wabo luidt:
    
    "1 Een beschikking krachtens deze wet treedt in werking met ingang van de dag na haar bekendmaking.
    
    […]
    
    4 In afwijking van het eerste lid wordt de werking van een overeenkomstig artikel 3.9, derde lid, van rechtswege verleende vergunning opgeschort totdat de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift, bedoeld in artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht, is verstreken of, indien bezwaar is gemaakt, op dit bezwaar is beslist. De vergunninghouder kan de voorzieningenrechter van de rechtbank verzoeken de opschorting op te heffen. […]
    
    […]"
    
    8.2.    Vast staat dat de begunstigingstermijn bij besluit van 12 augustus 2016 is verlengd tot zes weken na dagtekening van het te nemen besluit op bezwaar en derhalve op 13 januari 2017 is verstreken.
    
        De omstandigheid dat ingevolge artikel 4:20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op 14 januari 2017 van rechtswege vergunning is verleend, omdat niet tijdig op de door [appellant] op 15 september 2016 ingediende aanvraag is beslist, heeft anders dan [appellant] stelt niet tot gevolg dat van overtreding van de last geen sprake meer was en de dwangsom niet is verbeurd. Deze vergunning was gelet op het bepaalde in artikel 6.1, eerste en vierde lid, van de Wabo immers nog niet in werking getreden.
    
    8.3.    De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7697) overwogen dat bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de nog niet in werking getreden vergunning van rechtswege niet een zodanige omstandigheid betreft. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college zich ten tijde van de verlening van rechtswege van de vergunning al gemotiveerd op het standpunt had gesteld dat het geen medewerking zou verlenen aan de door [appellant] gewenste huisvesting van arbeidsmigranten. Overigens heeft het college de van rechtswege verleende vergunning naar aanleiding van de daartegen gemaakte bezwaren inmiddels herroepen.
    
        Voor zover [appellant] betoogt dat hij op grond van artikel 6.1, vierde lid, van de Wabo de voorzieningenrechter had kunnen verzoeken de opschorting van de van rechtswege verleende vergunning op te heffen, indien het college direct tot bekendmaking was overgegaan, kan hem dat niet baten, omdat ook indien ten tijde van de invorderingsbeschikking de overtreding zou zijn gelegaliseerd door middel van een in werking getreden omgevingsvergunning van rechtswege, dit op zichzelf geen bijzondere omstandigheid is om van invordering van een verbeurde dwangsom af te zien (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1945).
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    11.    
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen
    voorzitter    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2018
    
    457-842.