ECLI:NL:RBZWB:2025:5586, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 21-08-2025, 24/6298
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Besluit over ambtshalve actualiseren van omgevingsvergunningvoorschriften ten aanzien van PFAS.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Middelburg
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: 24/6298
    
      
      uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank van 21 augustus 2025 in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [plaats 1] , eiseres,
    (gemachtigden: mr. W.J. Bosma en mr. R.N. van der Velde),
    
    
      en
    
    
    
      
        Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Borsele, het college.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van het college van 2 juli 2024 over het ambtshalve actualiseren van omgevingsvergunningvoorschriften ten aanzien van Per- en polyfluoralkylstoffen (PFAS). 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 3 juni 2025 op zitting behandeld. Namens eiseres waren mr. R.N. van der Velde, [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J. Sol, [naam 6] en [naam 7] . 
    
    
    
      De termijn voor het doen van uitspraak is verlengd.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    1.	Feiten 
    
    
      Eiseres exploiteert een biologische afvalwaterzuiveringsinstallatie ( [AWZI] ) aan [adres] in [plaats 2] . Eiseres zuivert het afvalwater van ongeveer zeventig bedrijven in het [gebied] . Deze bedrijven lozen afvalwater vanuit hun inrichtingen op een rioolstelsel dat leidt naar de afvalwaterzuiveringsinstallatie. In die installatie wordt het water gereinigd. Het wordt gezuiverd door het in contact te brengen met actief slib en door intensieve  beluchting. Na dit actief slib-proces wordt het gezuiverde water (effluent) in een nabezinker gescheiden van het actief slib. Daarna wordt het water geloosd op de [haven] . Die haven staat in een open verbinding met de Westerschelde.
    
    
    
      Op 6 september 2016 is aan eiseres op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een omgevingsvergunning (revisie) verleend voor het veranderen van de werking van en het in werking hebben van een inrichting (hierna: de omgevingsvergunning). 
    
    
    
      In een brief van 14 december 2023 heeft het college aan eiseres medegedeeld dat zij als inrichtinghouder van een waterzuiveringsinstallatie verantwoordelijk is voor het zoveel mogelijk voorkomen of beperken van de emissie van PFAS binnen de inrichting. In diezelfde brief heeft het college aan eiseres medegedeeld voornemens te zijn om de voorschriften van de omgevingsvergunning ambtshalve aan te passen. 
    
    
    
      Het college heeft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toegepast. In het kader van die procedure heeft het college op 21 december 2023 een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Het ontwerpbesluit zag op het ambtshalve toevoegen van vergunningvoorschriften in de vorm van monitorings- en registratieverplichtingen ten aanzien van PFAS. Eiseres heeft daar op 30 januari 2024 een zienswijze over kenbaar gemaakt. 
    
    
    
      Bij bestreden besluit heeft het college ambtshalve monitorings- en registratieverplichtingen  ten aanzien van PFAS als vergunningvoorschriften toegevoegd aan de omgevingsvergunning. 
    
    
    
      Eiseres heeft daar op 12 augustus 2024 beroep tegen ingesteld. 
    
    
    
      Op 28 oktober 2024 heeft eiseres de voorzieningenrechter verzocht om het bestreden besluit te schorsen. Dit verzoek heeft eiseres op 29 november 2024 ingetrokken. 
    
    
    2.	Wettelijk kader 
    
    
      2.1
      Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wabo. Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) op 1 januari 2024. Uit artikel 4.4 van de Invoeringswet Omgevingswet volgt dat het oude recht van toepassing blijft op het bestreden besluit, omdat sprake is van een ambtshalve te nemen besluit waarop afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing was en omdat voor de inwerkingtreding van de Ow een ontwerp ter inzage is gelegd. Het oude recht omvat ook de Wet milieubeheer (Wm) en het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm). 
      
    
    
      2.2
      De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
        3.	Procesbelang 
      
      
      
        In het verweerschrift heeft het college gesteld dat eiseres voldoet aan de monitorings- en registratieverplichtingen ten aanzien van PFAS en dat daarom geen inhoudelijke noodzaak aanwezig is voor het voeren van deze procedure. Ter zitting heeft het college toegelicht dat zij met die opmerking niet heeft beoogd te stellen dat eiseres geen procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep. Ook de rechtbank acht procesbelang van eiseres aanwezig.
      
      
      
      
      
      
        4.	Het bestreden besluit 
      
      
    
    
      4.1
      Het bedrijf van eiseres was onder het oude recht een type C-inrichting: een inrichting die nadelige gevolgen kan veroorzaken voor het milieu en als vergunningplichtig was aangewezen. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo was op grond van het oude recht daarom een omgevingsvergunning vereist voor het veranderen (van de werking) van en het in werking hebben van de inrichting. Op 6 september 2016 heeft het college die omgevingsvergunning – in de vorm van een revisievergunning – verleend aan eiseres. Aan de omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden ter bescherming van het milieu.
      
    
    
      4.2
      Het college heeft ambtshalve besloten om op grond van zowel artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo als artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo vergunningvoorschriften toe te voegen aan de omgevingsvergunning. Het college heeft de volgende monitorings- en registratieverplichtingen ten aanzien van PFAS aan de omgevingsvergunning verbonden: 
      
    
    
      2.1
      
        Binnen zes maanden na in werking treden van deze beschikking dient een registratieprogramma te zijn opgesteld. Het registratieprogramma moet maandelijks geactualiseerd worden. De volgende informatie moet onderdeel zijn van het registratieprogramma: 
      
      
        
          
            Een monitoringsprotocol naar PFAS in zowel de inkomende en uitgaande water- en afvalstromen;
          
        
        
          
            De mate waarin PFAS aanwezig zijn in de inkomende en uitgaande water- en afvalstromen;
          
        
        
          
            Een volume- en massabalans (op jaarbasis) voor PFAS voor het compartiment water en afval;
          
        
        
          
            Voor de inkomende en uitgaande water- en afvalstromen:
          
        
      
      
        
          
            De reeds toegepaste technieken om de emissie van PFAS zoveel mogelijk te voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, te beperken; 
          
        
        
          
            De onderzochte aanvullende technieken om de emissie van PFAS verder te beperken, voor zover dit technisch en kostentechnisch haalbaar is, met hierin: 
          
        
      
      
        1. Een overzicht van de aanvullende technieken om emissie verder te voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, verder te beperken;
        2. Informatie over het rendement, de haalbaarheid en de validatie van deze aanvullende technieken;
        3. Informatie over de bedrijfszekerheid en de kosten van deze aanvullende technieken; 
        4. Informatie over afwenteleffecten van deze aanvullende technieken en een keuze om op basis van deze informatie de aanvullende technieken al dan niet toe te passen.
      
      5. Indien uit punt 2 en 3 blijkt dat in andere stromen dan de waterstroom en slib ook PFAS voorkomt, dan is punt 4 hiervoor ook van toepassing. 
      
    
    
      2.2
      
        Uiterlijk zes maanden na het inwerkingtreden van deze vergunning moet de vergunninghouder het registratieprogramma zoals genoemd in voorschrift 2.1 ter goedkeuring indienen bij het bevoegd gezag. 
      
      
    
    
      2.3
      
        Uiterlijk drie maanden na het inwerkingtreden van deze vergunning moet de vergunninghouder een monitoringsprotocol ter goedkeuring indienen bij het bevoegd gezag, naar de aanwezigheid van PFAS in de inkomende en uitgaande water- en afvalstromen. Het protocol moet minimaal bevatten: 
      
      
        
          
            De te analyseren parameters en de frequentie;
          
        
        
          
            De wijze/methode van bemonsteren en analyseren van de genoemde stromen;
          
        
        
          
            De wijze van bepalen en meten van debieten (indien van toepassing) in relatie tot het opstellen van de volume- en massabalans;
          
        
        
          
            De bemonsterings- en meetpunten;
          
        
        
          
            Registreren van gegevens. 
          
        
      
      
      
        
          In het monitoringsprotocol moet bij elke bemonstering of analyse aangegeven worden of die worden uitgevoerd door een daartoe gecertificeerde/geaccrediteerde instelling. Indien een dergelijke instelling voor de betreffende monstername of analyse niet beschikbaar is, dient dit te worden gemotiveerd met tevens een argumentatie dat de betreffende instelling beschikt over de nodige deskundigheid en onafhankelijkheid. 
        
      
      
    
    
      2.4
      
        De vergunninghouder dient jaarlijks aan het bevoegd gezag te rapporteren of er nieuwe (groepen) PFAS in waterstromen of in een afvalstroom zijn te verwachten of zijn aangetroffen, met daarbij de onderbouwing voor het al dan niet nemen van aanvullende zuiveringstechnische maatregelen. De rapportage dient qua inhoud dezelfde opstelling te hebben als de rapportage die in voorschrift 2.1 wordt voorgeschreven. 
      
      
      
        5.	Gronden 
      
      
      
        Eiseres heeft aangevoerd dat het college de vergunningvoorschriften ten onrechte ambtshalve heeft gewijzigd. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft eiseres aangevoerd dat het college niet kan worden aangemerkt als het bevoegd gezag. Eiseres heeft daarnaast aangevoerd dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo dan wel artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo aan het bestreden besluit ten grondslag konden worden gelegd. Daarnaast is het in de voorschriften voorschrijven van een monitorings- en registratiesysteem niet (langer) noodzakelijk, omdat voor Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) al een minimalisatieverplichting en een verplichting tot het opstellen van een vermijdings- en reductieprogramma gelden op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Verder heeft eiseres aangevoerd dat de voorschriften onvoldoende concreet en geobjectiveerd zijn, zodat zij geen duidelijkheid bieden over de te nemen maatregelen en dus in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. 
      
      
      
      
        6.	Bevoegdheid van het college 
      
      
    
    
      6.1
      Eiseres heeft aangevoerd dat het college niet aangemerkt kan worden als het bevoegd gezag voor het voorschrijven van monitorings- en registratieverplichtingen ten aanzien van PFAS. Volgens eiseres is primair Rijkswaterstaat Zee en Delta (RWS) en subsidiair het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland (GS) bevoegd gezag. Volgens eiseres is RWS als waterbeheerder het bevoegd gezag om afvalwaterstromen te reguleren. Eiseres houdt zich bezig met het lozen van water op een oppervlaktewaterlichaam (de [haven] ). Alle afvalwaterstromen (ontvangen afvalwater, niet-verontreinigd hemelwater en sanitair afvalwater van huishoudelijke aard) binnen het bedrijf worden in de eigen zuivering behandeld en geloosd op dat oppervlaktewater. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat directe lozingen op het oppervlaktewater worden gereguleerd door het vergunningstelsel in de Waterwet. Uitsluitend indirecte lozingen worden gereguleerd door de Wabo. Subsidiair stelt eiseres dat GS het bevoegd gezag is ten aanzien van het ambtshalve wijzigen van de omgevingsvergunning. Volgens eiseres is GS het bevoegd gezag op grond van categorie 28.4, onderdeel c, van bijlage I bij het Bor.
      
    
    
      6.2
      De rechtbank is van oordeel dat het college het bevoegd gezag is om monitorings- en registratievoorschriften te verbinden aan de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning ziet op het veranderen van en het in werking hebben van een inrichting voor het opslaan, behandelen of reinigen van afvalwater. Voor de inrichting was deze omgevingsvergunning vereist, omdat deze een IPPC-installatie heeft en ook een bedrijfsafvalwaterzuivering is. De omgevingsvergunning ziet niet op het lozen van het gereinigde afvalwater op het oppervlaktewater. Daar is immers op 30 september 2021 een watervergunning voor verleend door de minister van Infrastructuur en Waterstaat (Rijkwaterstaat Zee en Delta) (hierna: de minister) op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet. In artikel 2.31, eerste en tweede lid, van de Wabo stond dat ‘het bevoegd gezag’ degene was die voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigde of kon wijzigen. In de Wabo was als uitgangspunt opgenomen dat het college het bevoegd gezag was. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat sprake is van een van toepassing zijnde uitzondering op dat uitgangspunt. De rechtbank licht dit oordeel hierna toe. 
      
    
    
      6.3
      Naar het oordeel van de rechtbank stelt eiseres ten onrechte dat GS het bevoegd gezag was om de voorschriften van de omgevingsvergunning te wijzigen. In het Bor kon worden bepaald dat GS het bevoegd gezag was ten aanzien van projecten die behoorden tot een aangewezen categorie projecten die van provinciaal belang zijn. In artikel 3.3, eerste lid, onder b, van het Bor stond dat GS bevoegd gezag was voor activiteiten met betrekking tot inrichtingen die behoorden tot een categorie ten aanzien waarvan dat in bijlage I, onderdeel C, was bepaald, voor zover het activiteiten met betrekking tot een inrichting betrof waartoe een IPPC-installatie behoorde. Aan beide eisen moest zijn voldaan voordat GS het bevoegd gezag was. De inrichting van eiseres behoort tot categorie 27 uit bijlage I: “inrichtingen voor het opslaan, behandelen of reinigen van afvalwater”. Ten aanzien van die categorie is GS uitsluitend het bevoegd gezag, voor zover het een inrichting betrof voor het reinigen van afvalwater door middel van waterstraal- of oppervlaktebeluchters met een capaciteit van 120.000 of meer vervuilingseenheden. Uit de omgevingsvergunning blijkt dat de capaciteit van eiseres lager is dan 120.000 vervuilingseenheden. Eiseres verwijst ten onrechte naar categorie 28, om te onderbouwen dat GS het bevoegd gezag is. Uit categorie 28.3, onder a, blijkt dat die categorie niet van toepassing is op inrichtingen voor het uitsluitend opslaan, behandelen of reinigen van afvalwater.
      
    
    
      6.4
      De rechtbank leest de primaire beroepsgrond van eiseres zo dat zij heeft bedoeld aan te voeren dat het college op grond van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo niet bevoegd was om deze monitorings- en registratieverplichtingen ten aanzien van PFAS aan de omgevingsvergunning voor de milieuactiviteit te verbinden, omdat het aan de minister was om dergelijke voorschriften aan de watervergunning te verbinden voor het lozen van het gereinigde afvalwater op het oppervlaktewater. 
      
    
    
      6.5
      
        Naar het oordeel van de rechtbank was het college gelet op artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo het bevoegd gezag om de monitorings- en registratieverplichtingen ten aanzien van PFAS aan de omgevingsvergunning voor de milieuactiviteit te verbinden. De omgevingsvergunning was verleend voor de activiteit: ‘het opslaan, behandelen en reinigen van afvalwater’. Het college was op grond van de Wabo uitsluitend bevoegd om voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden, voor zover die voorschriften werden gesteld in het belang van bescherming van het milieu en ten aanzien van die specifieke activiteit. Het college was niet bevoegd om voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden ten aanzien van de activiteit: het lozen van gereinigd afvalwater op het oppervlaktewater, dat was namelijk de minister. 
        Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het bestreden besluit dat de monitorings- en registratieverplichtingen uitsluitend zien op het behandelen en reinigen van het afvalwater  en uitsluitend zijn gesteld ter bescherming van het milieu tegen nadelige gevolgen van die zuiveringsactiviteit. De voorschriften zijn verbonden aan de omgevingsvergunning om inzicht te krijgen in de aanwezigheid van PFAS binnen de inrichting en mogelijke nadelige gevolgen voor het milieu als gevolg van het in werking zijn van die inrichting: in de waterstromen binnen de inrichting voordat het water gereinigd wordt en in de waterstromen binnen de inrichting nadat het water gereinigd is. Op die manier wil het college inzicht krijgen in de aanwezigheid van PFAS in de bedrijfsprocessen, in de ontwikkeling van PFAS binnen de inrichting en waar de PFAS terecht komen: in de uitgaande waterstroom, de lucht of de bodem. Het gaat dus om wat er in de inrichting gebeurt met de PFAS in het te behandelen afvalwater. Gelet daarop zien de voorschriften naar het oordeel van de rechtbank op het beschermen van het milieu tegen PFAS als gevolg van het in werking zijn van de inrichting. Dat de minister vergelijkbare monitorings- en registratievoorschriften ook kan verbinden aan de watervergunning ten aanzien van het lozen van het gereinigd afvalwater op het oppervlaktewater, kan niet tot het oordeel leiden dat het college deze voorschriften niet heeft kunnen verbinden aan de omgevingsvergunning ter bescherming van het milieu tegen nadelige gevolgen van het in werking zijn van de afvalwaterzuiveringsinrichting. De voorschriften aan de watervergunning worden namelijk gesteld met een ander doel dan de voorschriften aan de omgevingsvergunning. De voorschriften worden aan een watervergunning verbonden met het oog op bescherming van de waterbelangen uit artikel 2.1 van de Waterwet. De voorschriften aan de omgevingsvergunning voor de milieuactiviteit worden gesteld met het oog op bescherming van het milieu. Dat die belangen deels kunnen overlappen, leidt er naar het oordeel van de rechtbank niet toe dat uitsluitend de minister bevoegd zou zijn om monitorings- en registratieverplichtingen te stellen. Omdat de omgevingsvergunning niet ziet op het reguleren van de lozingsactiviteit acht de rechtbank de wetsgeschiedenis waar eiseres naar verwijst niet relevant. Die wetsgeschiedenis ziet op het onderscheid tussen directe lozingen die worden gereguleerd door de Waterwet en indirecte lozingen die worden aangemerkt als ‘inrichting’ in categorie 28 uit bijlage I bij het Bor. 
      
      
      
        
          7.	Grondslag 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het college heeft de monitorings- en registratieverplichtingen aan de omgevingsvergunning verbonden op grond van zowel artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo als artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo. 
      
    
    
      7.2
      Eiseres heeft aangevoerd dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo aan het bestreden besluit ten grondslag kon worden gelegd. Het college heeft daarvoor uitsluitend verwezen naar ‘de ontwikkelingen rond PFAS’. Volgens vaste rechtspraak kan onder ‘de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu’ ook de ontwikkeling van de kennis over de kwaliteit van het milieu worden begrepen. Nieuwe kennis over de milieugevolgen van de activiteiten van een inrichting kan daarmee de grondslag vormen voor een ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunning van die inrichting. Daarvoor is echter wel vereist dat in het besluit wordt gemotiveerd welke ontwikkelingen in de kwaliteit van het milieu dan wel welke nieuwe kennis over PFAS de grondslag vormen voor de ambtshalve wijziging. Eiseres heeft daar op zitting aan toegevoegd dat het college ook onvoldoende heeft gemotiveerd dat artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo aan het bestreden besluit ten grondslag kon worden gelegd. Uit het bestreden besluit blijkt volgens eiseres niet dat de daarvoor vereiste belangenafweging heeft plaatsgevonden. Daarnaast heeft het milieu geen belang bij monitorings- en registratieverplichtingen. 
      
    
    
      7.3
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de monitorings- en registratieverplichtingen redelijkerwijs op grond van – in ieder geval – artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo aan de omgevingsvergunning kunnen verbinden. Uit die bepaling volgde dat het college voorschriften van de omgevingsvergunning kon wijzigen, voor zover dit in het belang was van de bescherming van het milieu. Het college heeft voldoende gemotiveerd dat de monitorings- en registratieverplichtingen zijn gesteld in het belang van de bescherming van het milieu. De aanleiding voor het opnemen van deze voorschriften op grond van deze bepaling heeft het college redelijkerwijs kunnen zien in het rapport ‘PFAS in influent, effluent en zuiveringsslib, resultaten van een meetcampagne op acht RWZI’s’ (dat zijn: Rioolwaterzuiveringsinstallaties) van de [stichting] uit 2021. Uit dat rapport blijkt dat PFAS niet of nauwelijks wordt verwijderd in afvalwaterzuiveringsinstallaties en blijkt ook dat PFAS schadelijk is voor het milieu. Uit het onderzoek is gebleken dat de concentraties PFAS in het effluent zelfs hoger leken te zijn dan in het influent. Uit vergelijking van de ingaande en uitgaande vrachten PFAS blijkt dat er bij de meeste RWZI’s hogere concentraties PFAS de RWZI verlaten dan dat er binnenkomen. De monitorings- en registratieverplichtingen zijn redelijkerwijs nodig in het belang van de bescherming van het milieu. Om de kwaliteit van het milieu te beschermen, moet de (verdere) verspreiding van PFAS worden beperkt. Door de toepassing van monitorings- en registratieverplichtingen kan het daarvoor vereiste inzicht worden verkregen in de aanwezigheid van PFAS in de bedrijfsprocessen, de trend in de ontwikkeling van de aanwezigheid van PFAS en de mogelijkheden tot bescherming van het milieu. In het bestreden besluit heeft het college ook voldoende gemotiveerd dat het belang bij bescherming van het milieu redelijkerwijs zwaarder weegt dan de belangen van eiseres. Het college schrijft op pagina 20 van het bestreden besluit namelijk terecht dat de wijziging van de voorschriften er niet toe leidt dat de activiteiten van de inrichting wijzigen. Voor het treffen van eventuele maatregelen voor het voorkomen dan wel beperken van de verspreiding van PFAS is een nieuw besluit vereist, waar rechtsbescherming tegen open zal staan. 
      
    
    
      7.4
      Omdat het college de monitorings- en registratieverplichtingen in ieder geval op grond van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo aan de omgevingsvergunning kon verbinden, behoeft geen bespreking meer of artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo daar als grondslag voor kon dienen. 
      
      
        
          8.	Noodzaak
        
      
      
    
    
      8.1
      Eiseres heeft aangevoerd dat het ambtshalve toevoegen van de monitorings- en registratievoorschriften niet noodzakelijk is, omdat voor ZZS een algemene minimalisatieverplichting geldt op grond van artikel 2.11 van het Bal. Op grond van artikel 5.24 van het Bal moeten daarnaast vermijdings- en reductieprogramma’s worden opgesteld voor ZZS. Uit artikel 5.22a, tweede lid, onder a, onder 5, van het Bal volgt dat PFAS ZZS zijn, omdat PFAS als groep is opgenomen als prioritaire stof onder het OSPAR-verdrag. Deze algemene minimalisatieverplichtingen gelden direct voor de indirecte lozers (de bedrijven waarvan eiseres het afvalwater verwerkt). Dit brengt mee dat minimalisatie van de lozing van ZZS bij de bron moet worden aangepakt. Gelet daarop is het volgens eiseres onduidelijk waarom het toevoegen van dit voorschrift van toegevoegde waarde is. 
      
    
    
      8.2
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd dat het opleggen van de monitorings- en registratieverplichtingen noodzakelijk is. In rechtsoverweging 7.3 van deze uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het college redelijkerwijs uit het rapport van [stichting] heeft kunnen afleiden dat het opleggen van die verplichtingen noodzakelijk is in het belang van de bescherming van het milieu. 
      
    
    
      8.3
      In het verweerschrift schrijft het college ten onrechte dat de door eiseres genoemde bepalingen uit het Bal niet relevant zijn bij de beoordeling van de noodzakelijkheid. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 2.1 vastgesteld dat het oude recht van toepassing is op het bestreden besluit, maar dat neemt niet weg dat het Bal op 1 januari 2024 in werking is getreden. Het Bal bevat ook algemene regels waaraan eiseres en de bedrijven waarvan eiseres het afvalwater zuivert vanaf 1 januari 2024 moeten voldoen. De rechtbank is van oordeel dat die algemene regels de door het college gestelde monitorings- en registratievoorschriften niet overbodig maken. Uit het Bal volgt, zoals eiseres stelt, dat moet worden voldaan aan regels over ZZS uit paragraaf 5.4.3 van het Bal, bij het exploiteren van een IPPC-installatie voor het behandelen van afvalwater. Een ZZS is volgens artikel 5.22a, tweede lid, onder a, onder 5, van het Bal in ieder geval een stof die voorkomt op de lijst van stoffen voor prioritaire actie die is vastgesteld op grond van artikel 6 van het Ospar-verdrag. PFAS staan op die lijst. In artikel 5.24, eerste lid, van het Bal staat dat een vermijdings- en reductieprogramma moet worden opgesteld voor ZZS. Uit artikel 2.11 van het Bal leidt eiseres een algemene minimalisatieverplichting af. Naar het oordeel van de rechtbank maken die verplichtingen de door het college opgelegde voorschriften niet overbodig. De registratie- en monitoringsverplichtingen die het college aan de omgevingsvergunning heeft toegevoegd, hebben immers betrekking op het inzichtelijk maken van de mate van PFAS in de waterstromen in de inrichting en wat er in het verleden al is gedaan om PFAS te beperken. Die voorschriften bevatten echter geen verplichting tot het vermijden of reduceren van PFAS in de inrichting. Uit artikel 5.24, tweede lid, van het Bal blijkt dat een vermijdings- en reductieprogramma wel ziet op het daadwerkelijk treffen van maatregelen om PFAS in de inrichting te vermijden en/of reduceren. Ter zitting is ook door het college bevestigd dat het registratieprogramma uit voorschrift 2.1 en 2.2 een andere strekking heeft dan het vermijdings- en reductieprogramma uit het Bal.
      
      
        
          9.	Rechtszekerheid 
        
      
      
    
    
      9.1
      Verder heeft eiseres aangevoerd dat de voorschriften onvoldoende concreet en geobjectiveerd zijn, zodat zij geen duidelijkheid bieden over de reikwijdte/omvang van de registratie- en monitoringsverplichtingen en de te nemen maatregelen. Gelet daarop zijn de voorschriften in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. In het bestreden besluit is namelijk niet toegelicht wat onder ‘inkomende en uitgaande water- en afvalstromen’ moet worden verstaan. Gelet daarop is niet uiteengezet welke water- en afvalstromen moeten worden gemonitord op PFAS. Uit voorschrift 2.1, onder 5, zou kunnen worden afgeleid dat de registratieverplichting slechts ziet op de waterstroom, slib en andere stromen voor zover daarin PFAS voorkomt. Eenzelfde beperking is echter niet opgenomen in voorschrift 2.3, dat ziet op de monitoringsverplichting. Ook is volgens eiseres in het bestreden besluit niet aangegeven op welke wijze moet worden gemonitord en op welke PFAS gemonitord moet worden. PFAS is een verzamelnaam voor een groep van enkele duizenden chemische stoffen. Eiseres heeft daaraan toegevoegd dat voorschrift 2.1, vierde lid, onder a en onder b, verder gaat dan uitsluitend monitoren en registreren. Volgens eiseres kan daar uit worden afgeleid dat ook onderzocht moet worden welke maatregelen getroffen kunnen worden ter voorkoming dan wel beperking van PFAS. 
      
    
    
      9.2
      De rechtbank is van oordeel dat het college de voorschriften voldoende duidelijk en concreet heeft geformuleerd om daaruit af te kunnen leiden wat de omvang is van de voorschriften. Uit de voorschriften blijkt dat er uitsluitend monitorings- en registratieverplichtingen in zijn opgenomen en geen verplichting tot het treffen van maatregelen ter vermijding dan wel beperking van PFAS. In voorschrift 2.1 staat bijvoorbeeld opgenomen dat in het registratieprogramma uitsluitend de reeds (lees: in het verleden, dus voorafgaand aan het indienen van het registratieprogramma) toegepaste technieken en onderzochte aanvullende technieken om de emissie van PFAS te voorkomen dan wel te beperken, moeten worden opgenomen. Dat zowel het registratieprogramma als het monitoringsprotocol ter goedkeuring moeten worden ingediend bij het college, betekent niet dat beoordeeld wordt door het college of eiseres voldoende maatregelen treft om PFAS te voorkomen dan wel te beperken. Uit de voorschriften kan worden afgeleid dat het college in het kader van die goedkeuring uitsluitend kan toetsten of de in 2.1 en 2.3 genoemde aspecten onderdeel uitmaken van het registratieprogramma en monitoringsprotocol. Het college heeft dat op zitting ook bevestigd. Daarnaast blijkt uit de voorschriften ook voldoende wat de omvang van de monitorings- en registratievoorschriften is. Omdat in de voorschriften geen onderscheid wordt gemaakt tussen soorten PFAS, gelden de voorschriften voor alle vormen van PFAS. Daarnaast blijkt uit de voorschriften ook duidelijk dat de registratie- en monitoringsverplichtingen zien op alle inkomende en uitgaande water- en afvalstromen, waarbij eiseres bijvoorbeeld zelf heeft aangevoerd dat zij het hemelwater conform de watervergunning gemengd met het afvalwater afvoert. Dat niet is aangegeven op welke wijze moet worden gemonitord maakt het voor eiseres mogelijk om daar zelf een methode in te kiezen. Ten slotte is door het college ter zitting erkend dat verzuimd is om in voorschrift 2.3 de eerste zin na “water- en afvalstromen” te laten eindigen met: “(…) zoals genoemd onder 2.1 van dit besluit”. Aangezien uit de beantwoording van de zienswijze (pagina 12 van het bestreden besluit) expliciet blijkt dat voorschrift 2.3 zo moet worden gelezen, levert ook dit aspect geen strijd op met het rechtszekerheidsbeginsel en leidt ook deze beroepsgrond niet tot een gegrond beroep.  
      
      
        
          10.	Conclusie 
        
      
      
    
    
      10.1
      De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Dat het college in het verweerschrift ten onrechte heeft opgenomen dat de algemene regels uit het Bal niet relevant waren voor de beoordeling van de noodzakelijkheid, leidt niet tot een gegrond beroep. Dit is geen gebrek aan het bestreden besluit, maar uitsluitend een reactie van het college op een beroepsgrond van eiseres. 
      
    
    
      10.2
      Nu het beroep ongegrond wordt verklaard, bestaat geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding. 
      
      
      
    
  
  
    De beslissing 
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, voorzitter, mr. A.G.J.M. de Weert en mr. M.J. Schouw, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 21 augustus 2025 en wordt geanonimiseerd gepubliceerd op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Wettelijk kader 
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
    
    
    
      
        Artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    
      
        het oprichten,
      
      
        het veranderen of veranderen van de werking of
      
      
        het in werking hebben
      
    
    van een inrichting of mijnbouwwerk. 
    
    
      
        Artikel 2.4, eerste en tweede lid, van de Wabo 
      
    
    
      
        Burgemeester en wethouders van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning, behoudens in gevallen als bedoeld in het tweede tot en met vijfde lid.
      
      
        Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat gedeputeerde staten van de provincie waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, op de aanvraag beslissen ten aanzien van projecten die behoren tot een bij de maatregel aangewezen categorie projecten die van provinciaal belang zijn. Bij de maatregel kan worden bepaald dat de aanwijzing slechts geldt in daarbij aangewezen categorieën gevallen.
      
    
    
    
      
        Artikel 2.14, derde lid, van de Wabo 
      
      Voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in het eerste lid, kan de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.
    
    
    
      
        Artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo
      
      Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. Indien toepassing is gegeven aan artikel 2.27, vierde lid, worden aan een omgevingsvergunning tevens de bij de verklaring aangegeven voorschriften verbonden. De aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften zijn op elkaar afgestemd.
    
    
    
      
        Artikel 2.22, derde lid, van de Wabo 
      
      Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden voor daarbij aangewezen categorieën activiteiten of gevallen regels gesteld met betrekking tot het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning.
    
    
    
      
        Artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo 
      
      Het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning: indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt. 
    
    
    
      
        Artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo 
      
      Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op: een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is. 
    
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht (Bor)
      
    
    
    
      
        Artikel 2.1, eerste en tweede lid, van het Bor
      
    
    
      
        Als categorieën inrichtingen als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer worden aangewezen de categorieën inrichtingen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.
      
      
        Als categorieën vergunningplichtige inrichtingen worden aangewezen de categorieën inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort en de categorieën inrichtingen die als zodanig zijn aangewezen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.
      
    
    
    
      
        Artikel 3.3, eerste lid, onder b, van het Bor
      
      Gedeputeerde staten van de provincie waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, zijn bevoegd te beslissen op overige aanvragen die betrekking hebben op activiteiten met betrekking tot inrichtingen die behoren tot een categorie ten aanzien waarvan dat in bijlage I, onderdeel C, is bepaald, voor zover het betreft activiteiten met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort.
    
    
    
      
        Categorie 27, onderdeel C van bijlage I bij het Bor
      
    
    
      27.1.
      Inrichtingen voor het opslaan, behandelen of reinigen van afvalwater .
    
    
      27.2.
      Voor de toepassing van onderdeel 27.1 blijft buiten beschouwing het opslaan van afvalwater in septic-tanks.
    
    
      27.3.
      Gedeputeerde Staten zijn bevoegd te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het betreft inrichtingen voor het reinigen van afvalwater door middel van waterstraal- of oppervlaktebeluchters met een capaciteit van 120.000 of meer vervuilingseenheden als bedoeld in artikel 7.3, tweede lid, onderdeel a, van de Waterwet.
    
    
      27.4.
      Als categorieën vergunningplichtige inrichtingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van dit besluit, worden aangewezen bedrijfsafvalwaterzuiveringen die zelfstandig een inrichting vormen.
      
      
        
          Categorie 28.3, onder a, onderdeel C van bijlage I bij het Bor 
        
        Voor de toepassing van onderdeel 28.1 blijven buiten beschouwing: inrichtingen voor het uitsluitend opslaan, behandelen of reinigen van afvalwater .
      
      
      
        
          Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)
        
      
      
      
        
          Artikel 2.11, eerste lid, van het Bal 
        
        Degene die een milieubelastende activiteit, een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een lozingsactiviteit op een zuiveringtechnisch werk verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de belangen, bedoeld in artikel 2.2, is verplicht:
      
      
        
          alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen;
        
        
          voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken; en
        
        
          als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van diegene kan worden gevraagd.
        
      
      
      
        
          Artikel 3.41, onder a, van het Bal 
        
        Als milieubelastende activiteiten als bedoeld in artikel 2.1 worden aangewezen: het exploiteren van een ippc-installatie voor het behandelen van afvalwater , bedoeld in categorie 6.11 van bijlage I bij de richtlijn industriële emissies. 
      
      
      
        
          Artikel 3:43, onder b, van het Bal 
        
        Bij het verrichten van de activiteiten, bedoeld in artikel 3.41, en lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam die daarbij worden verricht, wordt voldaan aan de regels over: zeer zorgwekkende stoffen, bedoeld in paragraaf 5.4.3, voor zover het gaat om het exploiteren van een ippc-installatie voor het behandelen van afvalwater , bedoeld in categorie 6.11 van bijlage I bij de richtlijn industriële emissies.
      
      
      
        
          Artikel 5.22a, eerste lid, van het Bal 
        
        Een zeer zorgwekkende stof is een stof die voldoet aan een of meer van de criteria of voorwaarden, bedoeld in artikel 57 van de reach-verordening.
      
      
      
        
          Artikel 5.22a, tweede lid, onder a, onder 5 van het Bal 
        
        Een stof is in ieder geval een zeer zorgwekkende stof als die voorkomt op de lijst van stoffen voor prioritaire actie die is vastgesteld op grond van artikel 6 van het Ospar-verdrag. 
      
      
      
        
          Artikel 5.24, eerste lid, van het Bal 
        
      
      
        
          Er worden vermijdings- en reductieprogramma’s opgesteld voor zeer zorgwekkende stoffen.
        
        
          Deze programma’s bevatten:
        
      
      
        
          een overzicht van mogelijkheden om het gebruik van zeer zorgwekkende stoffen te vermijden;
        
        
          als gebruik niet te vermijden is: een overzicht van mogelijkheden en technieken om emissies in de lucht of het water te voorkomen en te beperken;
        
        
          informatie over de bedrijfszekerheid en de kosten van de technieken; en
        
        
          informatie over afwenteleffecten.
        
      
      3. Bij het overzicht van de technieken wordt informatie opgenomen over het rendement en de validatie van de technieken.
      4. Op het bepalen van de kosten en het rendement van de technieken, bedoeld in het derde lid, zijn de bij ministeriële regeling gestelde regels van toepassing.
    
  
  
     Op grond van artikel 3:15, derde lid, van de Awb. 
  
  
     Artikel 1.1, eerste en derde lid, van de Wabo, artikel 1.1, eerste, derde en vierde lid, Wet milieubeheer (Wm).
  
  
     Artikel 1.1, derde lid, Wm. Dit artikel verwees naar artikel 2.1, eerste lid, van het Bor in samenhang met bijlage 1 bij het Bor, onderdeel b en c. In onderdeel C stond als categorie 27.1 genoemd: ‘Inrichtingen voor het opslaan, behandelen of reinigen van afvalwater ’.
  
  
     Op grond van artikel 1.1, eerste en derde lid, van de Wabo was in ieder geval als vergunningplichtig aangewezen: de inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort. Uit de Richtlijn Industriële emissies (hierna: Richtlijn) blijkt dat de inrichting van eiseres een IPPC-installatie heeft. De inrichting staat genoemd in categorie 6.11 van bijlage I bij de Richtlijn. Daarnaast was op grond van die bepalingen in samenhang met artikel 2.1, tweede lid, van het Bor en bijlage I bij het Bor ook als vergunningplichtig aangewezen: bedrijfsafvalwaterzuiveringen die zelfstandig een inrichting vormen (bijlage I, onderdeel C, categorie 27.4). 
  
  
     Artikel 2.22, tweede lid, en artikel 2.14, derde lid, van de Wabo. 
  
  
    
      Kamerstukken II 2006/07, 30818, 3, p. 11 (t.a.v. de Waterwet) en Kamerstukken II 2008/09, 31858, 3, p. 10 (t.a.v. de Invoeringswet Waterwet). Eiseres verwijst ook naar ABRvS 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2728, r.o. 3.1. 
  
  
     Artikel 3.3 van het Bor. 
  
  
     Artikel 1.1, derde lid, Wm. Dit artikel verwees naar artikel 2.1, eerste lid, van het Bor in samenhang met bijlage 1 bij het Bor, onderdeel b en c. In onderdeel C stond als categorie 27.1 genoemd: ‘Inrichtingen voor het opslaan, behandelen of reinigen van afvalwater ’.
  
  
     Artikel 2.4, eerste lid, van de Wabo. 
  
  
     Artikel 2.4, tweede lid, van de Wabo. 
  
  
     Artikel 8:69, tweede lid, van de Awb. 
  
  
     Artikel 2.22, tweede lid, en artikel 2.14, derde lid, van de Wabo. ABRvS 28 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3972, r.o. 2.1.
  
  
     Rechtbank Den Haag 16 maart 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3302, r.o. 4.6. 
  
  
     Artikel 3.43, onder b, van het Bal. 
  
  
     Staatsblad 2018, 293, p. 522.
  
  
     ABRvS 25 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3941, r.o. 4.3, en Rechtbank Overijssel 20 juni 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:2289, r.o. 5.2.3 en ABRvS 26 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM5611, r.o. 2.7.2.