ECLI:NL:RVS:2019:3592, Raad van State, 23-10-2019, 201803922/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 februari 2014 heeft de toenmalige minister van Infrastructuur en Milieu het verzoek om nadeelcompensatie van Uptown Advertising afgewezen. Uptown Advertising huurt sinds 1 december 2008 een gedeelte van het perceel van de honk- en softbalvereniging Odiz Frogs langs de A7, plaatselijk bekend Zuiderweg 72 te Wijdewormer. Het college van burgemeester en wethouders van Wormerland heeft Uptown Advertising een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een reclamemast op het terrein. Op 22 juli 2009 heeft Uptown Advertising een overeenkomst met Interbest B.V. gesloten, waarbij is overeengekomen dat Interbest de reclamemast van Uptown Advertising zal huren, in beginsel vanaf 1 oktober 2009. Uptown Advertising heeft op 22 september 2009 de reclamemast bij de gemeente Wormerland gereed gemeld. Uptown Advertising stelt schade te hebben geleden als gevolg van een geluidsscherm dat na aanleg van een spitsstrook is geplaatst tussen de reclamemast en de A7.

201803922/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Uptown Advertising B.V., gevestigd te Egmond aan Zee,
    gemeente Bergen,
    appellant,
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de minister),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 februari 2014 heeft de toenmalige minister van Infrastructuur en Milieu, de rechtsvoorganger van de minister, het verzoek om nadeelcompensatie van Uptown Advertising afgewezen.
    Bij uitspraak van 16 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3047) heeft de Afdeling het door Uptown Advertising ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 11 augustus 2015 in zaak nr. 14/4026 vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 21 augustus 2014 vernietigd en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 30 maart 2018 heeft de minister het door Uptown Advertising gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft Uptown Advertising beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    Uptown Advertising heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak, tegelijk met zaak nr. 201805601/1/A2, ter zitting behandeld op 19 maart 2019, waar Uptown Advertising, vertegenwoordigd door haar directeur, bijgestaan door mr. E.A.W. Driest, advocaat te Leiden, en mr. M.W. van der Hulst, en de minister, vertegenwoordigd door mr. ir. M.A. Drapers, J. Zeedijk en mr. B.J.C. Timmerman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Uptown Advertising huurt sinds 1 december 2008 een gedeelte (hierna: het terrein) van het perceel van de honk- en softbalvereniging Odiz Frogs langs de A7, plaatselijk bekend Zuiderweg 72 te Wijdewormer, gemeente Wormerland. Het college van burgemeester en wethouders van Wormerland heeft Uptown Advertising bij besluit van 10 februari 2009 een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een reclamemast op het terrein. Op 22 juli 2009 heeft Uptown Advertising een overeenkomst met Interbest B.V. gesloten, waarbij is overeengekomen dat Interbest de reclamemast van Uptown Advertising zal huren, in beginsel vanaf 1 oktober 2009. Uptown Advertising heeft op 22 september 2009 de reclamemast bij de gemeente Wormerland gereed gemeld.
    Uptown Advertising stelt schade te hebben geleden als gevolg van een geluidsscherm dat na aanleg van een spitsstrook is geplaatst tussen de reclamemast en de A7. Het geluidsscherm met een lengte van 800 m en een hoogte van 3 m belemmert het zicht op de reclamemast. Van het geluidsscherm is ongeveer 600 m op het grondgebied van de gemeente Zaanstad en ongeveer 200 m op het grondgebied van de gemeente Wormerland gerealiseerd.
    De uitspraak van de Afdeling van 16 november 2016
    2.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 16 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3047) geoordeeld dat de minister aan de afwijzing van de aanvraag van Uptown Advertising om nadeelcompensatie niet ten grondslag mocht leggen dat de schade niet het gevolg is van de uitoefening door hem van een publiekrechtelijke taak of bevoegdheid.
    Het besluit van 30 maart 2018
    3.    De minister heeft aan het besluit van 30 maart 2018 een advies (hierna: het deskundigenadvies) van een adviescommissie als bedoeld in artikel 15 van de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (hierna: de Beleidsregel) van 15 januari 2018 ten grondslag gelegd. De minister heeft het verzoek om nadeelcompensatie afgewezen, omdat Uptown Advertising de plaatsing van een geluidsscherm langs de A7 ten tijde van de investeringsbeslissing van 1 december 2008 kon voorzien op grond van het ontwerp van het Actieplan omgevingslawaai gemeente Zaanstad (hierna: het Actieplan), dat in een publicatie van 30 april 2008 bekend is gemaakt. De minister heeft het verzoek om nadeelcompensatie tevens afgewezen omdat de reclamemast in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk Gebied" werd gebruikt.
    Het beroep
    4.    Uptown Advertising heeft in het aanvullend beroepschrift van 21 juni 2018 haar beroep beperkt tot de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie voor zover dat de realisering van het geluidsscherm op het grondgebied van de gemeente Wormerland betreft.
    5.    Uptown Advertising betoogt dat de realisering van het geluidsscherm in de gemeente Wormerland voor haar op 1 december 2008 op grond van het Actieplan niet voorzienbaar was. Zij voert aan dat de woonwijk Het Kalf geheel op het grondgebied van de gemeente Zaanstad ligt en dat de gemeente Wormerland niet is vermeld in het Actieplan. De vermelding van de woonwijk Het Kalf in het Actieplan vormde geen indicatie dat het geluidsscherm gedeeltelijk op het grondgebied van de gemeente Wormerland zou worden gerealiseerd. Met het geluidsscherm is beoogd de woonwijk Het Kalf tegen geluidsoverlast te beschermen. Het viel daarom niet te verwachten dat ter hoogte van het sportterrein in de gemeente Wormerland ook een geluidsscherm zou worden gerealiseerd. Temeer, omdat de gemeente Wormerland geen belang had bij het oprichten van een geluidsscherm langs de A7 op haar grondgebied en sportterreinen niet als geluidgevoelige functies worden beschouwd. Het geluidsscherm van 800 m dat in het Actieplan was vermeld, kon ook geheel op het grondgebied van de gemeente Zaanstad worden gerealiseerd. Uptown Advertising voert verder aan dat de inhoud van het Wegaanpassingsbesluit ‘Oostbaan A7 knooppunt Zaandam - Purmerend Zuid’ van 10 oktober 2006 (hierna: het wegaanpassingsbesluit) bepalend was bij de investeringsbeslissing. Zij stelt dat in het wegaanpassingsbesluit uitdrukkelijk was bepaald dat ter plaatse geen geluidsscherm zou worden gerealiseerd.
    5.1.    Artikel 5 van de Beleidsregel luidt: Schade ten gevolge van een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, die voor de belanghebbende redelijkerwijs voorzienbaar was ten tijde van de beslissing te investeren in het geschade belang wordt niet vergoed.
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 30 juni 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM9640) is voor het aannemen van risicoaanvaarding niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat of dat deze maatregel in detail is uitgewerkt, dan wel dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden.
    5.3.    In het Actieplan is in paragraaf 1.3 Voor wie is het plan bedoeld vermeld:
    "Het Actieplan is bedoeld als een gericht programma van acties en maatregelen voor de gemeente Zaanstad om knelpunten in de huidige situatie aan te pakken. Verder is het plan bedoeld voor de bestuurlijke partners die medeverantwoordelijk zijn voor de uitvoering van plannen in de directe omgeving van Zaanstad (Rijkswaterstaat, de provincie Noord-Holland, de buurgemeenten. Om deze doelen te realiseren, is besluitvorming niet genoeg. Bij de uitvoering van de geselecteerde oplossingsrichtingen komt het op resultaten aan. Daar zijn vele partijen bij betrokken; omdat zij waarde hechten aan leefbaarheid en duurzaamheid of omdat het plan hun belangen raakt. Dit is vooral het geval voor de burgers van Zaanstad. Met dit Actieplan wil de gemeente deze betrokkenen duidelijkheid geven over de resultaten die zij met de uitvoering wil bereiken."
    In het Actieplan is op pagina 30 vermeld:
    "5.5 Aanvullende geluidsschermen langs rijkswegen 7 en 8
    Op 3 maart 2008 hebben de gemeente Zaanstad en Rijkswaterstaat, directie Noord-Holland, een overeenkomst ondertekend, die de geluidsproblematiek langs de rijkswegen 7 en 8 moet oplossen. In de overeenkomst is het volgende overeengekomen:
    •    […];
    •    Mede als gevolg van de aanleg van de spitsstrook langs de A7 komt ter hoogte van de wijk Kalf een geluidsscherm met een lengte van 800 meter en een hoogte van 3 m+;
    •    […]
    •    […]"
    In het Actieplan is op pagina 43-44 vermeld:
    "Voor het beschrijven van de effecten is het van belang om te benoemen welke acties en maatregelen in ieder geval in de relatief korte tijdsspanne van de komende 5 jaar zullen zijn opgepakt en uitgevoerd. Het gaat daarbij om de volgende zaken:
    […]
    •    Als uitvloeistel van de overeenkomst tussen de gemeente en Rijkswaterstaat, directie Noord-Nederland, zullen geluidsschermen langs de A7 en de A8 worden gerealiseerd. Dit betreft de navolgende geluidsschermen:
    o [..]
    o [..]
    o Langs de A7 ter hoogte van de wijk Kalf.
    […]."
    5.4.    Dat, zoals hiervoor onder 5.2 is vermeld, een maatregel niet volledig en onherroepelijk hoeft vast te staan en dat de maatregel niet in detail hoeft te zijn uitgewerkt, laat onverlet dat een redelijk denkend en handelend ondernemer uit een concreet beleidsvoornemen, zoals het Actieplan, moet kunnen opmaken in welk gebied de planologische verandering zal gaan plaatsvinden.
    Het conceptactieplan is op 27 november 2008 in de raad van de gemeente Zaanstad besproken en het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad heeft het Actieplan op 14 januari 2009 vastgesteld. Het Actieplan is dus een beleidsstuk van de gemeente Zaanstad. In het Actieplan is niet vermeld dat de daarin vermelde activiteiten en werkzaamheden mede op het grondgebied van naburige gemeenten, zoals de gemeente Wormerland, zullen worden gerealiseerd. Dat volgt ook niet uit de hiervoor onder 5.3 weergegeven gedeelten van het Aktieplan.
    Uptown Advertising hoefde uit het conceptactieplan niet te begrijpen dat het daarin vermelde geluidsscherm langs de A7 ter hoogte van de in de gemeente Zaanstad gelegen wijk Het Kalf gedeeltelijk op het grondgebied van de gemeente Wormerland ter hoogte van het sportterrein waarop de reclamemast staat, zou worden gerealiseerd, omdat het Actieplan een beleidsstuk van de gemeente Zaanstad is en in het Actieplan niet is vermeld of daaruit redelijkerwijs kon worden afgeleid dat het geluidsscherm gedeeltelijk op het grondgebied van Wormerland zal worden gerealiseerd.
    5.5.    Het betoog slaagt.
    6.    Uptown Advertising betoogt verder dat de minister zich, in navolging van het deskundigenadvies, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de reclamemast in strijd met het bestemmingsplan "Landelijk Gebied" werd gebruikt. Uptown Advertising voert aan dat de adviescommissie dit standpunt ten onrechte heeft gebaseerd op de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 30 maart 2017 (ECLI:NL:RBNHO:2017:2425), omdat die uitspraak de aanvraag om vergunning voor een andere reclamemast van 25 m hoog op het sportterrein betrof. Volgens Uptown Advertising is in het deskundigenadvies ten onrechte vermeld dat uit de uitspraak volgt dat de aanwezige reclamemast van 10 m hoog ook in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt. Uptown Advertising voert verder aan dat de reclamemast was uitgevoerd met een scorebord, gericht op het sportterrein. Zij stelt dat uit de afspraken die zij met de sportvereniging Odiz Frogs heeft gemaakt volgt dat zij op de andere twee zijden sponsorreclame maakte. De reclamemast werd volgens Uptown Advertising niet gebruikt voor niet-perceelgebonden handelsreclame.
    6.1.    Niet in geschil is dat de reclamemast in overeenstemming met de verleende bouwvergunning is opgericht. Evenmin is in geschil dat het bestemmingsplan "Landelijk Gebied" ter plaatse gebruik van de reclamemast voor perceelgebonden handelsreclame toestaat. Nu gebruik van de reclamemast in overeenstemming met het geldende bestemmingsplan ter plaatse mogelijk was, moest de minister bij de beoordeling van de aanvraag om nadeelcompensatie van dat toegestane gebruik uitgaan. De minister mocht de aanvraag om nadeelcompensatie niet afwijzen omdat, naar hij stelt, de reclamemast feitelijk in strijd met het geldende bestemmingsplan werd gebruikt.
    Het betoog slaagt.
    7.    Het beroep is gegrond. Het besluit van de minister van 30 maart 2018 komt voor vernietiging in aanmerking, omdat dat besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb niet zorgvuldig is voorbereid en niet toereikend is gemotiveerd.
    8.    In artikel 8:41a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief beslecht. De Afdeling ziet aanleiding te onderzoeken of zij met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb kan bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven.
    9.    De minister heeft zich in het verweerschrift van 10 september 2018 op het standpunt gesteld dat de realisering van het geluidsscherm voor Uptown Advertising op 1 december 2008 ook voorzienbaar was op grond van het op 4 april 2007 door de gemeenteraad van Wormerland vastgestelde bestemmingsplan "Landelijk Gebied".
    10.    Het college van burgemeester en wethouders van Wormerland (hierna: het college) heeft bij besluit van 1 februari 2011 aan Rijkswaterstaat vrijstelling en vergunning verleend voor het plaatsen van het geluidsscherm. Uptown Advertising heeft het college gevraagd om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van de verleende vrijstelling. Het college heeft dat verzoek afgewezen omdat de planologische ontwikkeling die de vrijstelling mogelijk maakt voor Uptown Advertising ten tijde van de investeringsbeslissing op 1 december 2008 voorzienbaar was op basis van het op 4 april 2007 door de gemeenteraad van Wormerland vastgestelde bestemmingsplan "Landelijk Gebied". Deze afwijzing is in bezwaar en beroep gehandhaafd.
    De Afdeling heeft in de uitspraak van heden in zaak nr. 201805601/1/A2, die eveneens op de zitting van 19 maart 2019 is behandeld, geoordeeld dat de rechtbank met juistheid tot de conclusie is gekomen dat het college de aanvraag van Uptown Advertising om een tegemoetkoming in planschade terecht heeft afgewezen, omdat de nadelige planologische verandering voor Uptown Advertising ten tijde van de investeringsbeslissing op 1 december 2008 voorzienbaar was op grond van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied".
    In dit oordeel van de Afdeling ligt besloten dat Uptown Advertising op 1 december 2008 op grond van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied" rekening moest houden met de kans dat langs de A7 ter hoogte van haar reclamemast feitelijk een geluidsscherm zou worden geplaatst. De feitelijke plaatsing van het geluidsscherm was voor Uptown Advertising ten tijde van de investeringsbeslissing op 1 december 2008 dus eveneens op grond van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied" voorzienbaar. De schade die Uptown Advertising ten gevolge van de feitelijke plaatsing van het geluidsscherm lijdt, dient daarom voor haar rekening te blijven.
    11.    Gezien het voorgaande zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van de minister van 30 maart 2018 geheel in stand blijven. Dit betekent dat de minister geen nieuw besluit op het door Uptown Advertising gemaakte bezwaar hoeft te nemen. Uptown Advertising heeft geen recht op nadeelcompensatie wegens het feitelijk plaatsen van een geluidsscherm langs de A7 ter hoogte van haar reclamemast.
    12.    Aangezien het beroep van Uptown Advertising gegrond is, dient de minister op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 30 maart 2018, kenmerk RWS-2018/12115;
    III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    IV.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Uptown Advertising B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan Uptown Advertising B.V. het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Oranje
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2019
    507.