ECLI:NL:RVS:2021:226, Raad van State, 03-02-2021, 201904144/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 april 2019 heeft de raad van de gemeente Enschede het bestemmingsplan "Boeldershoek 2018" vastgesteld. Afvalverwerkingslocatie Boeldershoek ligt op de grens tussen de gemeente Enschede en de gemeente Hengelo en wordt op dit moment geëxploiteerd door Twence B.V. Het bestreden plan voorziet grotendeels in een actuele planologisch-juridische regeling voor het deel van de afvalverwerkingslocatie Boeldershoek dat is gesitueerd in de gemeente Enschede. Daarnaast voorziet het plan ook in enkele uitbreidingsmogelijkheden voor de afvalverwerkingslocatie in Enschede. Zo is de toegestane maximale bouwhoogte van overige bouwwerken, niet zijnde gebouwen, in het plan verhoogd van 4 m naar 10 m.   [appellant] en anderen zijn een groep van 10 omwonenden en een ondernemer, die wonen, respectievelijk is gevestigd in de omgeving van het plangebied in het buurtschap Twekkelo. Zij verzetten zich tegen het plan en vrezen voor een verslechtering van hun woon- en leefklimaat.

201904144/1/R3.
    Datum uitspraak: 3 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, alle wonend, respectievelijk gevestigd te Enschede, respectievelijk te Hengelo,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Enschede,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 april 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Boeldershoek 2018" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Twence B.V. heeft gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven.
    [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2020, waar [appellant] en anderen, bij monde van [appellant] en [appellant A], bijgestaan door mr. H.J.P. Robers, advocaat te Hengelo, en de raad, vertegenwoordigd door S.J.G. Kampkuiper, zijn verschenen.
    Voort is ter zitting Twence B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Deventer, gehoord.
    Overwegingen
    1.    Artikel 8:51d van de Awb luidt, voor zover thans van belang: "Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen."
    Inleiding
    2.    Afvalverwerkingslocatie Boeldershoek ligt op de grens tussen de gemeente Enschede en de gemeente Hengelo en wordt op dit moment geëxploiteerd door Twence B.V. Het bestreden plan voorziet grotendeels in een actuele planologisch-juridische regeling voor het deel van de afvalverwerkingslocatie Boeldershoek dat is gesitueerd in de gemeente Enschede. Daarnaast voorziet het plan ook in enkele uitbreidingsmogelijkheden voor de afvalverwerkingslocatie in Enschede. Zo is de toegestane maximale bouwhoogte van overige bouwwerken, niet zijnde gebouwen, in het plan verhoogd van 4 m naar 10 m.
    3.    [appellant] en anderen zijn een groep van 10 omwonenden en een ondernemer, die wonen, respectievelijk is gevestigd in de omgeving van het plangebied in het buurtschap Twekkelo. Zij verzetten zich tegen het plan en vrezen voor een verslechtering van hun woon- en leefklimaat en wijzen daarbij in het bijzonder op de landschappelijke inpassing van de afvalverwerking(slocatie) aan de oostzijde van het plangebied.
    Ontvankelijkheid
    4.    Het beroep van [appellant] en anderen is namens verschillende natuurlijke personen en een ondernemer ingediend. De Afdeling zal hieronder de ontvankelijkheid van het beroep beoordelen.
    - Belanghebbendheid natuurlijke personen
    5.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    5.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, is het uitgangspunt bij de beantwoording van de vraag of omwonenden belanghebbend zijn dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef-, of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat wat betreft de natuurlijke personen, namens wie [appellant] en anderen beroep hebben ingediend, - in het licht ook van het verhandelde ter zitting - de dichtstbijzijnde woning van deze groep omwonenden op ongeveer 69 m van het plangebied ligt en dat de grootste afstand tussen het plangebied en een woning van [appellant] en anderen ongeveer 695 m bedraagt. De meeste natuurlijke personen van [appellant] en anderen wonen weliswaar op een afstand van meer dan 100 m van het plangebied, maar niet valt uit te sluiten dat alle natuurlijke personen feitelijke gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden van het plan.
        Op voorhand valt immers niet uit te sluiten dat alle natuurlijke personen zicht hebben op het plangebied, gelet ook op de omgeving rondom het plangebied. Daarnaast is ter zitting is gebleken dat de natuurlijke personen ter plaatse van hun woningen geur van de huidige afvalverwerking Boeldershoek kunnen waarnemen, hetgeen de raad niet weersproken heeft. Daarbij wijst de Afdeling er ook op dat Twence B.V. ter zitting heeft toegelicht dat inherent aan de bedrijfsvoering is dat er af en toe geurpieken kunnen ontstaan door het afvalverwerkingsbedrijf. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat voor de betreffende omwonenden van de afvalverwerkingslocatie gevolgen van enige betekenis ontbreken.
        Het voorgaande betekent dat alle natuurlijke personen belanghebbende zijn bij het besluit tot vaststelling van het plan.
    - Belanghebbendheid onderneming
    6.    Het beroep van [appellant] en anderen is mede ingediend door [appellante B]. De Afdeling stelt vast dat uit het uittreksel van de Kamer van Koophandel volgt dat blijkens de bedrijfsomschrijving [appellante B] een financiële holding is. Desgevraagd heeft [appellante B] toegelicht een landgoed te ontwikkelen. Uit de door [appellante B] overgelegde stukken blijkt dat de gronden, waarop [appellante B] dit landgoed wil ontwikkelen, [appellante B] in eigendom toebehoren en zijn gesitueerd in de directe nabijheid van het plangebied. Gelet op de afstand van deze gronden tot het plangebied acht de Afdeling het niet uitgesloten dat het plan in zoverre invloed kan hebben op de bedrijfsvoering van [appellante B]. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het belang van [appellante B] niet rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken.
    - Conclusie ontvankelijkheid
    7.    Gelet op het vorenstaande is het beroep van [appellant] en anderen ontvankelijk. Dit betekent dat het beroep inhoudelijk wordt behandeld.
    Toetsingskader
    8.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Landschappelijke inpassing
    9.    [appellant] en anderen voeren aan dat de landschappelijke inpassing van het in het oosten van het plangebied gesitueerde deel van de afvalverwerking(slocatie) - in het bijzonder de aldaar aanwezige stortheuvels en nog meer in het bijzonder de oostelijke naar het buurtschap Twekkelo gerichte zijden daarvan - in het plan een ontoereikende regeling heeft gevonden. Zij wijzen op een gedateerd beplantingsplan waarin onder andere is opgenomen dat binnen het plangebied aanwezige stortheuvels worden ingeplant met groen waardoor een geleidelijke landschappelijke overgang naar het buurtschap Twekkelo wordt gecreëerd. Het inrichten van de stortheuvels en in het bijzonder de oostelijke zijden van de hiervoor bedoelde stortheuvels met permanent groen is volgens hen cruciaal. Zij wijzen daarbij naar artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder c en d, van de planregels. Volgens hen is de groene inplant van de in dat artikelonderdeel bedoelde zijden van stortheuvels ten onrechte gekoppeld aan het bereiken van de ‘eindsituatie’, een situatie die naar hun oordeel ook de komende decennia nog niet zal worden bereikt. Met die ‘eindsituatie’ bedoelen [appellant] en anderen dat ter plaatse van die zijden niet langer wordt gestort en deze definitief worden afgedekt en ingezaaid met groen. Zij wijzen erop dat een dergelijke eindsituatie ook de afgelopen 40 jaar niet is bereikt, omdat er sprake is en blijft van een continu proces van storten, inklinken en dan vervolgens weer verder ophogen van de stortheuvels met stort. De stort ter plaatse van bedoelde zijden van stortheuvels vindt volgens hen nog steeds plaats, zodat van strijd met het bepaalde in artikel 4, lid 4.5, van de planregels geen sprake kan zijn. [appellant] en anderen voeren aan dat onvoldoende juridisch dwingend in het plan is vastgelegd dat de oostelijke naar het buurtschap Twekkelo gerichte zijden van de stortheuvels ook met permanent groen dienen te worden ingericht. In dit kader hebben zij ter zitting nader toegelicht dat de raad in het plan ten onrechte geen voorwaardelijke verplichting heeft opgenomen ten aanzien van het bovenstaande.
        Subsidiair voeren [appellant] en anderen aan dat de raad of Twence B.V. een nieuw beplantingsplan moet opstellen dat aansluit bij de actuele situatie in plaats van zich te baseren op het gedateerde beplantingsplan uit 1990 met actualisaties ervan uit 1992 en 1994.
    9.1.    Blijkens de verbeelding is aan de gronden in het oostelijke deel van het plangebied de bestemming "Bedrijf - Afval en Energie" toegekend. Artikel 4 van de planregels is van toepassing op de gronden waaraan de bestemming "Bedrijf - Afval en Energie" is toegekend.
        Artikel 4, lid 4.5, van de planregels luidt: "Tot een gebruik in strijd met deze bestemming wordt in ieder geval gerekend:
    […]
        c. delen van stortheuvels die niet zijn beplant danwel niet zijn ingezaaid (mengsel van gras, ruigte en struweel), voor zover deze delen van stortheuvels zichtbaar zijn voor een waarnemer op het tracé Hofdijk-Grote Veldweg-Elkemanweg en voor zover dat tracé parallel loopt aan de grens van het plangebied (zie bijlage 1);
        d. het bepaalde onder c geldt niet voor delen van stortheuvels:
        1. waar het storten en daarmee samenhangende werkzaamheden actief plaatsvinden, inclusief de schermwallen die dienen om werkzaamheden af te schermen;
        2. die zich in het proces bevinden van afwerking en beplanting van het talud, voor zover de periode zonder beplanting danwel inzaaiing niet langer is dan een aaneensluitende periode van 1 jaar.
    […]."
    9.2.    De raad stelt in zijn verweerschrift dat hij het belang van een zoveel mogelijk groene inrichting van de afvalverwerkingslocatie aan de oostelijke zijde van het plangebied onderschrijft en dat juridisch extra heeft gepoogd te borgen in het plan.
    9.3.    De Afdeling stelt in dit verband vast dat er in het plan voor de gewenste groene inrichting van de afvalwerkingslocatie aan de oostzijde van het plangebied meer voorwaarden zijn opgenomen dan in het vorige bestemmingsplan "Boeldershoek 2009", vastgesteld op 26 september 2011, namelijk in de regels voor de gronden met de bestemming "Bedrijf - Afval en Energie", en regels voor het behoud van de groenzone ten oosten van de stortheuvels. In dit kader merkt de Afdeling op dat Twence B.V. in overleg met omwonenden en de gemeente Enschede heeft gepoogd tegemoet te komen aan de wens van omwonenden om de oostelijke naar het buurtschap Twekkelo gerichte zijden van de in het oosten van het plangebied aanwezige stortheuvels beter landschappelijk in te passen. De raad heeft daarin aanleiding gezien om dat ook meer te borgen in het plan. De raad heeft ter zitting benadrukt dat hij een dergelijke landschappelijke inpassing vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. In dat verband heeft de raad gesteld dat gestreefd moet worden naar een zoveel mogelijk groene inrichting van de zijden van de in het oostelijke deel van het plangebied gesitueerde stortheuvels, blijkens het bepaalde in artikel 4, lid 4.5, onder d, sub 1, van de planregels ook gedurende de periode dat daar niet actief wordt gestort, voor zover die zijden zichtbaar zijn voor een waarnemer op het tracé Hofdijk-Grote Veldweg-Elkemanweg (hierna te noemen: "de oostelijke landschappelijke inpassing"), en dat als specifieke gebruiksregel artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder c en d, daartoe in de planregels is opgenomen teneinde een dergelijke groene inrichting juridisch op een adequate wijze in de planregels vast te leggen.
        Uit het verhandelde ter zitting is gebleken wat de raad heeft beoogd te regelen met de hiervoor genoemde specifieke gebruiksregeling in de planregels. Wat er van deze planregel verder ook zij, de Afdeling merkt over de toereikendheid om met die regeling het door de raad beoogde doel van de oostelijke landschappelijke inpassing te bereiken het volgende op. Nu de raad de oostelijke landschappelijke inpassing met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht, heeft de raad de uitvoering en instandhouding daarvan naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte onvoldoende in het plan geregeld. De raad had daartoe een voorwaardelijke verplichting met een daarvan deel uitmakende redelijke overgangstermijn in de planregels moeten opnemen. De Afdeling acht hiervoor het volgende van belang. Vast staat dat de raad het niet zelf in zijn macht heeft om de door hem noodzakelijk geachte oostelijke landschappelijke inpassing uit te voeren en in stand te houden, omdat de gronden waarop die inpassing aan de orde is, de gemeente Enschede niet in eigendom toebehoren. Ook heeft de raad niet gesteld dat er een andere publiekrechtelijke weg bestaat die waarborgt dat de oostelijke landschappelijke inpassing zal worden uitgevoerd en in stand zal worden gehouden. Voorts overweegt de Afdeling dat artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder c en d, van de planregels geen voorwaardelijke verplichting behelst, nu deze regeling niet inhoudt dat het kunnen verrichten van bepaalde tot de bedrijfsvoering van de afvalverwerking behorende activiteiten afhankelijk is van de uitvoering en de instandhouding van de oostelijke landschappelijke inpassing. Gelet daarop ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat [appellant] en anderen terecht hebben aangevoerd dat ten onrechte geen voorwaardelijke verplichting in het plan is opgenomen die ertoe strekt dat de oostelijke landschappelijke inpassing wordt uitgevoerd en in stand gehouden, en dat gekoppeld aan een redelijke overgangstermijn. Een dergelijke overgangstermijn is nodig, omdat het hier gaat om bestaande bedrijfsactiviteiten, die als zodanig in het vorige bestemmingsplan waren bestemd. Een voorwaardelijke verplichting zonder een dergelijke redelijke overgangstermijn zou erop neer komen dat de bedrijfsactiviteiten, waarvan het mogen verrichten ervan is gekoppeld aan de uitvoering van de voorwaardelijke verplichting, moeten worden gestaakt en pas weer mogen worden hervat op het moment waarop aan de voorwaardelijke verplichting met betrekking tot de oostelijke landschappelijke inpassing gevolg is gegeven. Een dergelijke regeling zou in strijd zijn met artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (vergelijk de uitspraak van 26 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1125 en de uitspraak van 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2820).
        Voor zover Twence B.V. wijst op de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2728, en stelt dat er niet met een voorwaardelijke verplichting kan worden afgedwongen dat een landschappelijke inpassing wordt uitgevoerd, omdat er sprake is van een feitelijke situatie die al decennia lang bestaat en in overeenstemming is met het eveneens al jarenlang geldende planologische regime, overweegt de Afdeling dat dat niet afdoet aan het vorenstaande oordeel. Naar het oordeel van de Afdeling valt een dergelijke conclusie niet uit die door Twence B.V. aangehaalde uitspraak af te leiden. Daarnaast wijst de Afdeling erop dat een voorwaardelijke verplichting een bijzondere gebruiksregel is die de werking van het algemene gebruiksovergangsrecht opzij zet. Een dergelijke uitzondering op het gebruiksovergangsrecht acht de Afdeling gerechtvaardigd, omdat de voorwaardelijke verplichting anders altijd zou moeten zijn uitgevoerd voordat het gebruik, dat aan de effectuering van de voorwaardelijke verplichting is gekoppeld, een aanvang neemt, terwijl er - zoals in dit geval - goede redenen kunnen zijn de effectuering van de voorwaardelijke verplichting en het kunnen voortzetten van het aan die effectuering van de voorwaardelijke verplichting gekoppelde gebruik, op een later, maar wel duidelijk afgebakend, tijdstip te laten ingaan (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7514). Hierbij wijst de Afdeling er ook op dat uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de stortwerkzaamheden reeds decennia lang en nog steeds plaatsvinden en er vooralsnog ook niet op korte termijn een eindsituatie zal zijn bereikt, waarin niet langer stortwerkzaamheden ter plaatse van de zijden van de stortheuvels, die zichtbaar zijn voor een waarnemer op het tracé Hofdijk-Grote Veldweg-Elkemanweg, zullen plaatsvinden, terwijl zowel de raad als Twence B.V. hebben aangegeven dat de oostelijke landschappelijke inpassing moet plaatsvinden en terzake een adequate regeling in de planregels moet worden opgenomen.
        De Afdeling concludeert dat het plan, voor zover een voorwaardelijke verplichting met een redelijke overgangstermijn met betrekking tot de oostelijke landschappelijke inpassing ontbreekt, niet met de vereiste zorgvuldigheid en daarmee in strijd met artikel 3:2 van de Awb is vastgesteld.
        Het betoog slaagt.
    9.4.    De Afdeling zal met het oog op een finale geschilbeslechting ook de overige beroepsgronden, voor zover nu mogelijk, beoordelen.
    Hoogte stortheuvels
    10.    [appellant] en anderen voeren aan dat in artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder e, van de planregels ten onrechte is opgenomen dat stortheuvels niet meer dan 40 m hoog ten opzichte van het peil mogen zijn. Volgens [appellant] en anderen heeft Twence B.V. bij brief van 6 december 2018 aangegeven stortheuvels van niet meer dan 25 m boven het maaiveld te willen te realiseren. Volgens hen heeft de raad ten onrechte de maximaal toegestane hoogte van 40 m voor stortheuvels automatisch overgenomen uit het vorige plan, terwijl hier gelet op de omstandigheden enkel behoefte is aan een maximaal toegestane hoogte van 25 m.
    10.1.    Artikel 4, lid 4.5, van de planregels luidt: "Tot een gebruik in strijd met deze bestemming wordt in ieder geval gerekend:
    […]
        e. een hoogte van een stortheuvel van meer dan 40 meter hoog ten opzichte van het peil;
    […]."
    10.2.    De raad stelt in zijn verweerschrift dat met het plan de bestaande rechten uit het vorige plan worden gerespecteerd. In het vorige bestemmingsplan "Boeldershoek 2009" was de maximaal toegestane hoogte van een stortheuvel al bepaald op 40 m. In dit verband stelt de raad in zijn verweerschrift dat het wenselijk is om de flexibiliteit van een toegestane maximale hoogte van 40 m voor een stortheuvel te behouden, omdat het vanuit de reguliere werkzaamheden goed mogelijk is dat de stortheuvels op een aantal locaties in het plangebied nog zullen toenemen in hoogte. Daarnaast stelt de raad dat de toekomst nooit helemaal zeker is, omdat de afvalbranche en de maatschappij dynamisch zijn en dat er onvoorziene omstandigheden kunnen optreden waardoor vraag naar aanvullende stortcapaciteit ontstaat. Zo wijst de raad op de situatie in de zomer van 2019 in Amsterdam waar door wegvallende verbrandingscapaciteit afval naar stortplaatsen in andere regio’s moest worden afgevoerd, waardoor een beroep werd gedaan op de achtervangfunctie die stortplaatsen hebben. Volgens de raad heeft de stortplaats Boeldershoek deze achtervangfunctie in Twente en Twence B.V. speelt daarmee een belangrijke rol op het gebied van de circulaire economie in Oost-Nederland.
    10.3.    Blijkens de verbeelding is aan gronden aan de oostzijde van het plangebied de bestemming "Bedrijf - Afval en Energie" toegekend. Op grond van artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder e, van de planregels bedraagt de toegestane maximale hoogte van een stortheuvel 40 m ten opzichte van het peil op de gronden met de bestemming "Bedrijf - Afval en Energie".
    10.4.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is duidelijk geworden dat dit geschilpunt zich toespitst op de toegestane hoogte van de stortheuvels die aan de oostzijde van het plangebied zijn gesitueerd. Op grond van het vorige bestemmingsplan bedroeg de aan de oostzijde van het plangebied toegestane maximale hoogte van stortheuvels 40 m. Ter zitting heeft de raad gesteld dat wat betreft de toegestane maximale hoogte van de stortheuvels voor de vuilstortlocatie is aangesloten bij de toegestane maximale hoogte, zoals opgenomen in het vorige plan. Twence B.V. heeft desgevraagd ter zitting verklaard dat de binnen het plangebied aanwezige stortheuvels ongeveer tussen de 25 m en 35 m hoog zijn. Daarbij heeft Twence B.V. voorts verklaard dat het de vraag is of alle betrokken stortheuvels uiteindelijk 40 m hoog zullen (moeten) worden. Gelet op het vorenstaande overweegt de Afdeling dat de raad de noodzaak van de maximaal toegestane hoogte van stortheuvels in het oosten van het plangebied van 40 m, zoals neergelegd in artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder e, van de planregels, niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Daarbij wijst de Afdeling erop dat onduidelijk is of de raad daarbij rekening heeft gehouden met de onzekere situatie en de zorgen van de bewoners die wonen aan de oostzijde van de vuilstortlocatie, omdat niet duidelijk is wanneer die ‘eindsituatie’ aan de orde zal zijn. Zolang de ‘eindhoogten’ van de desbetreffende stortheuvels niet zijn bereikt, zullen de aanwezige stortheuvels weer met nieuwe stort (kunnen) worden verhoogd met alle gevolgen voor het landschap en de landschappelijke inpassing van de stortheuvels en gevolgen op het gebied van geluid en geur van dien. Daarbij komt ook dat het proces van het aanbrengen van stort op de stortheuvels reeds decennia lang en nog steeds voortgang vindt en zal kunnen blijven vinden, zolang de stortheuvels hun ‘eindhoogten’ niet hebben bereikt. Ook is uit het verhandelde ter zitting gebleken dat de stortactiviteiten onregelmatig plaatsvinden, hetgeen ook consequenties heeft voor de landschappelijke inpassing ervan en de terzake in het plan op te nemen regeling. Gelet op het vorenstaande is het plan in zoverre in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Awb vastgesteld.
        Het betoog slaagt.
    Begripsomschrijvingen begrippen ‘stortheuvel’ en ‘schermwal’ onduidelijk
    11.    [appellant] en anderen betogen dat in artikel 1, lid 1.58 en lid 1.61, van de planregels onduidelijke beschrijvingen zijn opgenomen van de begrippen ‘stortheuvel’ en ‘schermwal’. Zij voeren hiertoe de volgende bezwaren aan.
    - Begripsomschrijving ‘stortheuvel’
    12.    [appellant] en anderen voeren aan dat met het oog op de verplichte hellingsgraad met de verhouding 1:3 van het talud van de stortheuvel op grond van artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder b, van de planregels in samenhang bezien met bijlage 1 van de planregels een goede omschrijving van het begrip ‘stortheuvel’ cruciaal is. Volgens [appellant] en anderen dient de zinsnede "geheel of gedeeltelijk afgedekte", als opgenomen in artikel 1, lid 1.61, van de planregels te worden geschrapt, omdat gelet op de huidige situatie het onduidelijk is of er sprake is van een stortheuvel, omdat de stortheuvel nu niet is afgedekt en er derhalve nog niet kan worden ingeplant. Dit alles heeft vergaande consequenties voor de oostelijke landschappelijke inpassing, aldus [appellant] en anderen. Een goede definitie van het begrip ‘stortheuvel’ is volgens hen van belang vanwege lopende handhavingskwesties.
    12.1.    Artikel 1, lid 1.61, van de planregels luidt: "STORTHEUVEL: geheel of gedeeltelijk afgedekte heuvel hoofdzakelijk ontstaan door het storten."
        Artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder b, van de planregels luidt: "Tot een gebruik in strijd met deze bestemming wordt in ieder geval gerekend:
    […]
        b. stortheuvels die niet voldoen aan de gestelde en verbeelde inrichtingseisen ter plaatse van de dwarsprofielen, zoals weergegeven in bijlage 1 bij de regels;
    […]."
    12.2.    De raad stelt in zijn verweerschrift dat juist door het verwijderen van de woorden "geheel of gedeeltelijk" er meer onduidelijkheid zal ontstaan over de vraag of een stortheuvel ook gedeeltelijk niet afgedekt mag zijn en of de regels voor het talud ook gelden voor gedeeltelijk afgedekte stortheuvels. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de formulering van artikel 1, lid 1.61, van de planregels rechtsonzeker zou zijn. Naar het oordeel van de Afdeling is in artikel 1, lid 1.61, van de planregels toereikend omschreven wat een stortheuvel is. Daarbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat Twence B.V. ter zitting heeft toegelicht dat elke voor storten in gebruik zijnde stortheuvel vanuit milieuhygiënisch oogpunt iedere dag wordt afgedekt met het oog op het zoveel mogelijk voorkomen van geuroverlast en dat er ook een zogenaamde ‘eindafdekking’ wordt aangebracht wanneer de stortheuvel voor een langere periode niet langer voor storten in gebruik zal zijn. De Afdeling ziet gelet op het vorenstaande dan ook geen grond voor het oordeel dat artikel 1, lid 1.61, van de planregels in strijd zou zijn met de rechtszekerheid.
        Het betoog faalt.
    - Begripsomschrijving ‘schermwal’
    13.    [appellant] en anderen voeren aan dat volgens hen op grond van de omschrijving van het begrip ‘schermwal’ een schermwal kan worden geplaatst op een stortheuvel en dat in feite daardoor schermwallen als een soort opgaande muren zouden kunnen worden geplaatst bovenop de flauwe taluds van stortheuvels. Volgens [appellant] en anderen worden hierdoor de wens en de bedoeling van de raad om de landschappelijke inpassing, zijnde het creëren van een geleidelijke overgang van het plangebied naar het buurtschap Twekkelo, feitelijk teniet gedaan.
        Daarnaast voeren [appellant] en anderen aan dat ten onrechte niet in de begripsomschrijving is opgenomen dat een schermwal alleen uit aarde of materiaal dat landschappelijk aanvaardbaar is, mag bestaan.
        Verder voeren [appellant] en anderen aan dat ten onrechte de maximaal toegestane hoogte van een schermwal niet is opgenomen in de begripsomschrijving en dat verder ten onrechte niet is geregeld dat een schermwal ook moet voldoen aan een hellingsgraad van 1:3.
    13.1.    Artikel 1, lid 1.58, van de planregels luidt: "SCHERMWAL: al dan niet begroeide wal, niet zijnde een verticaal scherm, bedoeld ter visuele afscherming van afvaldepots en bedrijfsbebouwing en/of ter akoestische afscherming van bedrijfsactiviteiten."
    13.2.    Voor zover [appellant] en anderen stellen dat de schermwallen als opgaande muren kunnen worden geplaatst op stortheuvels, overweegt de Afdeling als volgt. Naar het oordeel van de Afdeling is voldoende duidelijk dat een schermwal niet als opgaande muur op stortheuvels kan worden geplaatst. Dit blijkt uit de begripsomschrijving van het begrip ‘schermwal’, waarin immers de zinsnede "niet zijnde een verticaal scherm" is opgenomen. De Afdeling ziet in het aangevoerde dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat artikel 1, lid 1.58, van de planregels in zoverre rechtsonzeker zou zijn.
        Het betoog faalt.
    13.3.    Ten aanzien van het betoog van [appellant] en anderen dat ten onrechte niet uit de begripsomschrijving van het begrip ‘schermwal’ volgt dat een schermwal alleen uit aarde of materiaal dat landschappelijk aanvaardbaar is, mag bestaan, overweegt de Afdeling als volgt. Hoewel in artikel 1, lid 1.58, van de planregels is opgenomen dat een schermwal een al dan niet begroeide wal is, volgt uit die begripsomschrijving niet uit wat voor materiaal een schermwal moet zijn opgebouwd. Ook al stelt de raad in het verweerschrift dat het materiaal, waaruit een schermwal maq bestaan, niet is vastgelegd in het plan, omdat het waarschijnlijk toch gaat om aarde of materiaal dat daar qua uiterlijk op lijkt, en dat het middel, namelijk de visuele afscherming met een schermwal, ‘niet erger mag zijn dan de kwaal’, namelijk de bedrijfsactiviteiten/afvaldepots die met een schermwal worden afgeschermd, overweegt de Afdeling dat deze argumenten van de raad onvoldoende zijn om aan te nemen dat in de planregels voldoende is gewaarborgd dat een schermwal uit aarde of materiaal dat daar qua uiterlijk op lijkt moet worden opgebouwd. Gelet hierop is het bestreden besluit, voor zover het betreft artikel 1, lid 1.58, van de planregels, in zoverre niet zorgvuldig voorbereid.
        Het betoog slaagt.
    13.4.    Voor zover [appellant] en anderen betogen dat de maximaal toegestane bouwhoogte van schermwallen onduidelijk is, overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling overweegt dat ingevolge artikel 1, lid 1.58, van de planregels de schermwallen bedoeld zijn ter visuele afscherming van afvaldepots en bedrijfsbebouwing en/of ter akoestische afscherming van bedrijfsactiviteiten. De raad stelt in zijn verweerschrift ten aanzien van de visuele afscherming dat een schermwal niet hoger mag zijn dan de achterliggende afvaldepots en bedrijfsbebouwing, want dan dient het hoger zijnde deel van de schermwal niet voor afscherming en voldoet deze niet aan de begripsomschrijving, als opgenomen in artikel 1, lid 1.58, van de planregels. Het voorgaande brengt echter niet met zich dat de maximaal toegestane hoogte van schermwallen in het plan is gewaarborgd. Zo valt uit artikel 1, lid 1.58, van de planregels niet af te leiden wat de maximaal toegestane hoogte van een schermwal dan zal zijn. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat Twence B.V. ter zitting heeft toegelicht dat het onverlet laat dat de schermwallen boven de maximaal toegestane hoogte van stortheuvels kunnen uitkomen teneinde alles af te schermen. Omdat de maximaal toegestane hoogte van schermwallen ter visuele afscherming van afvaldepots en bedrijfsbebouwing niet in de planregels is opgenomen, is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
        Ten aanzien van de maximaal toegestane hoogte van schermwallen ter akoestische afscherming ziet de Afdeling ook grond voor het oordeel dat het bestreden plan in zoverre onvoldoende rechtszekerheid biedt. De Afdeling constateert dat in de planregels ook geen bepaling is opgenomen waaruit blijkt wat de maximaal toegestane hoogte is voor de akoestische afscherming van bedrijfsactiviteiten, waarvoor een schermwal eventueel nodig is. Op grond van de planregels is niet uitgesloten dat schermwallen met een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare hoogte kunnen worden opgericht teneinde bedrijfsactiviteiten akoestisch af te schermen.
        De raad heeft zowel bij de noodzakelijke visuele afscherming als bij de akoestische afscherming door schermwallen niet inzichtelijk gemaakt waarom een planregel met een begrenzing van de maximaal toegestane hoogte van schermwallen uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet nodig is. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het betreft artikel 1, lid 1.58, van de planregels, in zoverre niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd.
        Het betoog slaagt.
    13.5.    Gelet op wat hiervoor is overwogen is het bestreden besluit, voor zover het betreft artikel 1, lid 1.58, van de planregels, in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Awb.
    13.6.    Voor zover [appellant] en anderen betogen dat ten onrechte niet in het bestreden plan is geregeld dat een schermwal ook moet voldoen aan de voor de stortheuvel voorgeschreven hellingsgraad van 1:3, overweegt de Afdeling als volgt. De raad stelt in zijn verweerschrift dat bij een verplichte hellingsgraad van 1:3 bij een schermwal bij stortheuvels er weinig ruimte over blijft voor werkzaamheden bovenop de stortheuvels die nodig zijn voor een doelmatige bedrijfsvoering en dat er daarnaast veel materiaal nodig is en zal moeten worden aangevoerd naar de bovenkant van de stortheuvels om deze af te kunnen schermen, waardoor een stortheuvel groter in volume zal zijn om te voldoen aan de hellingsgraad van 1:3. De Afdeling acht het niet onredelijk dat de raad gelet hierop niet heeft gekozen voor een verplichte hellingsgraad van 1:3 voor schermwallen die zullen worden geplaatst op stortheuvels. Echter, de Afdeling is niet duidelijk geworden waarom voor schermwallen, die ter afscherming van afvaldepots, bedrijfsbebouwing of bedrijfsactiviteiten dienen, een verplichte hellingsgraad van 1:3 niet noodzakelijk is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad onvoldoende gemotiveerd waarom voor dergelijke geen verplichte hellingsgraad van 1:3 is opgenomen in de planregels.
        Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit wat betreft dit onderdeel in strijd met artikel 3:46 van de Awb, ondeugdelijk gemotiveerd.
        Het betoog slaagt.
    Bouwhoogte overige bouwwerken
    14.    [appellant] en anderen voeren aan dat ten onrechte in het bestreden plan een afwijkingsmogelijkheid is opgenomen voor de toegestane maximale bouwhoogte van 10 m voor overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, die zijn gesitueerd op de gronden waaraan de bestemming "Bedrijf - Afval en Energie" is toegekend. Zo is het volgens hen mogelijk dat binnen het bouwvlak overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met een hoogte van maximaal 50 m zijn toegestaan en buiten het bouwvlak overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met een hoogte van maximaal 40 m. Volgens [appellant] en anderen waren deze mogelijkheden er in het vorige plan niet.
    14.1.    De raad stelt in zijn verweerschrift dat een toegestane maximale bouwhoogte van 4 m voor overige bouwwerken, zoals opgenomen in het vorige plan, onwerkbaar is voor Twence B.V. en dat er derhalve voor is gekozen om in het plan de toegestane maximale bouwhoogte voor overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, te verhogen naar 10 m. Daarbij stelt de raad dat het ook mogelijk is om af te wijken van bovengenoemde toegestane maximale bouwhoogte voor overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en dat de toegestane maximale bouwhoogte door middel van een afwijkingsvergunning kan worden verhoogd naar maximaal 50 m en 40 m en dat deze bouwhoogten aansluiten bij de toegestane maximale bouwhoogte voor gebouwen binnen het bouwvlak, respectievelijk de toegestane maximale hoogte voor stortheuvels die zijn gesitueerd buiten het bouwvlak.
    14.2.    Omdat gelet op wat is overwogen onder 10.4 de toegestane maximale hoogte van 40 m voor stortheuvels aan de oostkant van het plangebied niet deugdelijk is gemotiveerd, kan niet worden beoordeeld of de raad in redelijkheid heeft kunnen aansluiten bij de door middel van een afwijkingsvergunning te verlenen toegestane maximale bouwhoogte van 40 m voor overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, die zijn gesitueerd buiten het bouwvlak.
        In de einduitspraak zal worden beslist over de beroepsgrond van [appellant] en anderen dat er ten onrechte een afwijkingsmogelijkheid is opgenomen in het bestreden plan voor de toegestane maximale bouwhoogte voor overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
    Conclusie
    15.    Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak:
    - met inachtneming van wat is overwogen onder 9.3 de oostelijke landschappelijke inpassing en de wijze waarop die dient plaats te vinden alsnog in de vorm van een voorwaardelijke verplichting met een daarbij behorende redelijke overgangstermijn in de planregels vast te leggen;
    - met inachtneming van wat is overwogen onder 10.4 de toegestane maximale hoogte van de in het oostelijke deel van het plangebied aan de zijde van het buurtschap Twekkelo gesitueerde stortheuvels van 40 m, zoals opgenomen in artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder e, van de planregels, alsnog deugdelijk te motiveren, dan wel in artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder e, van de planregels dienaangaande een lagere toegestane maximale hoogte vast te leggen. Daarbij zou de raad ook de mogelijkheid kunnen bezien van het in de planregels opnemen van een specifiek gebruiksverbod dat erop neerkomt dat na ommekomst van een daartoe te bepalen redelijke termijn ter plaatse van de in het oostelijke deel van het plangebied aan de zijde van het buurtschap Twekkelo gesitueerde stortheuvels niet langer mag worden gestort, ook al hebben de daar aanwezige stortheuvels dan nog niet de toegestane maximale hoogte bereikt;
    - met inachtneming van wat is overwogen onder 13.3 alsnog in de planregels vast te leggen uit wat voor materiaal schermwallen mogen bestaan;
    - met inachtneming van wat is overwogen onder 13.4 alsnog inzichtelijk te maken wat de toegestane maximale hoogte van schermwallen is en dienaangaande een regeling in de planregels vast te leggen;
    - met inachtneming van wat is overwogen onder 13.6 nader te onderbouwen waarom voor schermwallen, die ter afscherming van afvaldepots, bedrijfsbebouwing en andere bedrijfsactiviteiten worden geplaatst, in de planregels geen regeling voor een verplichte hellingsgraad ervan van 1:3 of een andere verhouding behoeft te worden opgenomen, dan wel dienaangaande alsnog een regeling in de planregels vast te leggen.
    De raad dient de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen. Het door de raad eventueel te nemen gewijzigde of nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
    16.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Enschede op:
    - om binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van wat is overwogen onder 9.3, 10.4, 13.3, 13.4, 13.6 en 15 de daar omschreven gebreken in het besluit van de raad van 8 april 2019 te herstellen, en;
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2021
    159-867.