ECLI:NL:RVS:2019:4161, Raad van State, 11-12-2019, 201903757/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 mei 2017 heeft het college aan [vergunninghoudster] omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van bestaande bedrijfsactiviteiten op het perceel [locatie] te Giethoorn.

201903757/1/A1.
    Datum uitspraak: 11 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], [appellante B], [appellant C], [appellante sub D] en [appellant sub E], allen wonend te Giethoorn, gemeente Steenwijkerland,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 15 april 2019 in zaak nr. 18/845 in het geding tussen:
    [appellant A] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 mei 2017 heeft het college aan [vergunninghoudster] omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van bestaande bedrijfsactiviteiten op het perceel [locatie] te Giethoorn.
    Bij uitspraak van 31 januari 2018 heeft de rechtbank het beroep van [appellant A] en anderen gegrond verklaard, het besluit van 30 mei 2017 vernietigd en het college opgedragen binnen zes weken een nieuw besluit op de aanvraag te nemen.
    Bij besluit van 17 april 2018 heeft het college aan [vergunninghoudster] omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van bestaande bedrijfsactiviteiten op het perceel.
    Bij uitspraak van 15 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2019, waar [appellant A], [appellant C], [appellante D] en [appellant E], en het college, vertegenwoordigd door mr. I.J.H. Edelmann, G. Holtjer en mr. J.J. Bakker, zijn verschenen. Ter zitting is tevens [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [vergunninghoudster] is eind 2010 eigenaar geworden van het perceel. Ingevolge het toen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Noord-Oost 1995" rustte op een deel van het perceel een bedrijfsbestemming. De door [vergunninghoudster] op het perceel uitgeoefende bedrijfsactiviteiten waren in strijd met die bestemming. Het college heeft hierin aanleiding gezien handhavend op te treden.
        Op 26 januari 2016 heeft [vergunninghoudster] een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend om de bedrijfsactiviteiten op het perceel te legaliseren. De aanvraag was in strijd met de in december 2014 vastgestelde beheersverordening "Buitengebied Steenwijkerland". Ingevolge deze beheersverordening rust op het perceel de bestemming "Wonen-Buitengebied". Het college heeft op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
        [appellant A] en anderen zijn het met de vergunningverlening niet eens. Zij vrezen voor een aantasting van hun woon-en leefklimaat en hebben tegen het besluit van 30 mei 2017 beroep ingesteld.
    2.    De rechtbank heeft in haar uitspraak van 31 januari 2018 overwogen dat de te legaliseren bedrijfsactiviteiten te weinig specifiek zijn omgeschreven, hetgeen in strijd is met de rechtszekerheid. De rechtbank heeft verder overwogen dat ook de grenzen van het bedrijfsterrein onvoldoende duidelijk zijn. Om deze redenen kan volgens de rechtbank het besluit niet in stand blijven. De rechtbank heeft het beroep van [appellant A] gegrond verklaard en het besluit van 30 mei 2017 vernietigd.
        Het college heeft bij besluit van 17 april 2018 opnieuw omgevingsvergunning verleend. [appellant A] en anderen hebben ook tegen dit besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft dit beroep ongegrond verklaard.
    Belanghebbendheid
    3.    Het college heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting tevergeefs aangevoerd dat [appellant A] en anderen niet als belanghebbenden in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kunnen worden aangemerkt. Gelet op de geringe afstand tussen de percelen van [appellant A] en anderen en het perceel van [vergunninghoudster], het zicht dat [appellant A], [appellante B], [appellant C] en [appellante D] hebben vanaf hun perceel op het perceel van [vergunninghoudster] en het feit dat de woningen van [appellant A] en anderen zijn gelegen aan de Beulakerweg en zij daarmee gevolgen ondervinden van de vervoersbewegingen van het bedrijf, is de Afdeling van oordeel dat zij als belanghebbenden in de zin van de Awb kunnen worden aangemerkt.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij een aantal van de door hen aangevoerde beroepsgronden onbesproken zal laten. Zij voeren daartoe aan dat de rechtbank in de eerdere uitspraak van 31 januari 2018 niet al hun beroepsgronden tegen het besluit van 30 mei 2017 heeft besproken, maar het besluit van 30 mei 2017 heeft vernietigd, reeds omdat de activiteiten en de grenzen van het perceel onvoldoende zijn omschreven. De rechtbank had in de uitspraak van 15 april 2019 alsnog op alle beroepsgronden tegen het besluit van 17 april 2018 moeten ingaan, aldus [appellant A] en anderen.
    4.1.    De rechtbank heeft overwogen dat, nu tegen de uitspraak van 31 januari 2018 geen hoger beroep is ingesteld, in deze procedure slechts dient te worden beoordeeld of het college de te legaliseren activiteiten en de grenzen van het bedrijfsterrein in het besluit van 17 april 2018 voldoende specifiek heeft beschreven. Dit betekent, aldus de rechtbank, dat zij een groot aantal door [appellant A] en anderen aangevoerde beroepsgronden onbesproken zal laten, aangezien deze in hoger beroep naar voren gebracht hadden kunnen worden.
        De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat het college de te legaliseren activiteiten en de grenzen van het bedrijfsterrein voldoende specifiek heeft beschreven. Zij heeft verder overwogen dat het feit dat de opslag van materialen in het gedeelte van het bedrijfsperceel plaatsvindt, dat in het Natura 2000-gebied De Wieden ligt, voor het college geen beletsel hoefde te vormen om de omgevingsvergunning te verlenen.
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX2074) heeft het niet instellen van hoger beroep tegen de eerdere uitspraak van de rechtbank tot gevolg dat, indien in beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar beroepsgronden worden aangevoerd die door de rechtbank in die eerdere uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud zijn verworpen, de rechtbank van de juistheid van het eerder gegeven oordeel over die beroepsgronden heeft uit te gaan. Hieraan ligt ten grondslag dat het ten tweede male beoordelen van door de rechtbank eerder uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen beroepsgronden het gezag van de rechterlijke uitspraak waartegen geen rechtsmiddel is aangewend miskent. De rechtszekerheid brengt met zich dat het betrokken bestuursorgaan en belanghebbenden mogen uitgaan van de rechtmatigheid van het besluit voor zover hiertegen beroepsgronden zijn gericht en de rechtbank deze uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen. Dat geldt ook indien een bestuursorgaan geen hoger beroep instelt tegen een uitspraak van de rechtbank, waarin zij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel heeft gegeven ten aanzien van hetgeen het bestuursorgaan aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd.
    4.3.    De rechtbank heeft in de uitspraak van 31 januari 2018 het besluit van 30 mei 2017 vernietigd, omdat in het besluit de te legaliseren bedrijfsactiviteiten te weinig specifiek waren omgeschreven en de grenzen van het bedrijfsterrein onvoldoende duidelijk waren. Aan een beoordeling van de andere beroepsgronden is de rechtbank niet toegekomen. Van het uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verwerpen van die beroepsgronden, zoals hiervoor bedoeld, is dan ook geen sprake. De door [appellant A] en anderen tegen het besluit van 17 april 2018 opnieuw aangevoerde beroepsgronden had de rechtbank dan ook moeten beoordelen.
        De rechtbank had voorts de beroepsgronden die betrekking hadden op de bij het besluit van 17 april 2018 expliciet vergunde activiteiten moeten beoordelen. [appellant A] en anderen konden die gronden niet eerder aanvoeren.
        [appellant A] en anderen betogen dan ook terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat slechts hoeft te worden beoordeeld of het college de te legaliseren activiteiten en de grenzen van het bedrijfsterrein in het nieuwe besluit voldoende specifiek heeft beschreven.
        Het betoog slaagt.
    5.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de ligging van een deel van het perceel in Natura 2000-gebied De Wieden voor het college geen beletsel hoefde te vormen om de omgevingsvergunning te verlenen. Zij voeren daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte het college is gevolgd in zijn standpunt dat de algemene exclaveringsformule van toepassing is en het perceel op grond daarvan geen deel uitmaakt van het Natura 2000-gebied.
    5.1.    Het college heeft aangevoerd dat aan [appellant A] en anderen geen beroep op de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) toekomt omdat deze niet strekt tot bescherming van hun belangen.
    5.2.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    5.3.    De bepalingen in de Wnb strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden. Uit de rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1371) volgt dat de individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied wonen bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
        De percelen van [appellant A], [appellante B], [appellant C] en [appellante D] grenzen aan Natura 2000-gebied De Wieden. Het perceel van [appellant E] ligt op een afstand van ongeveer 20 m van dat gebied. Gelet hierop maakt dit gebied deel uit van de directe leefomgeving van [appellant A] en anderen. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de belangen van [appellant A] en anderen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving in dit geval zo verweven met de algemene belangen die Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Gelet hierop staat artikel 8:69a van de Awb niet aan een mogelijke vernietiging van het besluit in de weg.
        Het betoog van het college faalt.
    5.4.    In paragraaf 4.2 van de aan het besluit ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing staat dat het plangebied aan drie zijden grenst aan Natura 2000-gebied De Wieden. Het grootste gedeelte van het gebied is aangemerkt als gebied met een ontwikkelopgave voor Natura 2000. Dit betekent, aldus de ruimtelijke onderbouwing, dat nog onderzocht wordt of en op welke wijze dit gebied ontwikkeld wordt tot natuurgebied. Op dit moment is het nog niet ingericht als natuurgebied. Het gedeelte van het perceel dat binnen het gebied het gebied 'Ontwikkelopgave Natura 2000' valt, betreft een gecultiveerd gebied dat veelvuldig gebruikt wordt voor de stalling van machines en de opslag van hooi. Er is geen habitattype geregistreerd door het bevoegd gezag. Omdat er slechts stalling plaatsvindt en slechts op beperkte schaal onderhoud aan machines, zijn volgens de ruimtelijke onderbouwing externe effecten uitgesloten. Het planvoornemen resulteert dan ook niet in significant negatieve effecten op het Natura 2000 gebied.
        Bij brief van 19 februari 2019 heeft het college aan de rechtbank laten weten dat een deel van het perceel volgens de kaart behorend bij het aanwijzingsbesluit deel uitmaakt van het Natura 2000-gebied. Op dat deel vindt opslag van materialen plaats. Volgens het college zijn er over de daadwerkelijke inrichting van het gebied nog geen besluiten genomen. Het college heeft de rechtbank voorts op de zogeheten exclaveringsformule gewezen, op grond waarvan bestaande bebouwing, erven, tuinen en verhardingen geen deel uitmaken van het op de kaart aangewezen gebied. De Wieden is in 2013 aangewezen als Natura 2000-gebied. Volgens het college is er zeker al vanaf 2012 sprake van opslag op het betreffende deel van het perceel. Met de opslag van materialen is sprake van een reeds bestaande toestand die is voortgezet na de aanwijzing van De Wieden als Natura 2000-gebied. Het perceel maakt echter gelet op de exclaveringsformule geen deel uit van het Natura 2000-gebied. Dit betekent dat de opslag van materialen op het gedeelte van het perceel dat in De Wieden ligt, geen beletsel vormt om de omgevingsvergunning te verlenen, aldus het college.
    5.5.    Het gebied De Wieden is al bij besluit van 24 maart 2000 aangewezen als Vogelrichtlijngebied. De Afdeling stelt vast dat het perceel binnen het op de kaart als Vogelrichtlijngebied aangewezen gebied ligt. In paragraaf 3.3 van de nota van toelichting die deel uitmaakt van dit aanwijzingsbesluit, is vermeld dat de begrenzing van het aangewezen gebied is aangegeven op de kaart die hoort bij het aanwijzingsbesluit, maar dat bestaande bebouwing, inclusief erven en tuinen, en verhardingen geen deel uitmaken van het aangewezen gebied.
        Bij besluit van 25 november 2013 is het gebied De Wieden aangewezen als Natura 2000-gebied. De Afdeling stelt vast dat het achterste gedeelte van het perceel binnen het op de kaart als Natura 2000-gebied aangewezen gebied ligt. In paragraaf 3.4 van de nota van toelichting die deel uitmaakt van dit aanwijzingsbesluit, is vermeld dat de begrenzing van het Natura 2000-gebied is aangegeven op de kaart die hoort bij het aanwijzingsbesluit, maar dat bestaande bebouwing, erven, tuinen, verhardingen en hoofdspoorwegen geen deel uitmaken van het aangewezen gebied.
    5.6.    Naar het oordeel van de Afdeling lag het op de weg van het college om te onderbouwen dat het gedeelte van het perceel dat volgens de kaart binnen het Natura 2000-gebied De Wieden ligt, op de relevante peildatum bebouwd was of op zo’n manier werd gebruikt dat dit gedeelte van het perceel als gevolg van de in het aanwijzingsbesluit opgenomen algemene exclaveringsformule geen deel uitmaakt van het aangewezen gebied. Met de enkele stelling dat er al zeker vanaf 2012 opslag op het van belang zijnde deel van het perceel plaatsvond, heeft het college dit niet gedaan. Evenmin heeft het college gemotiveerd waarom voor de toepassing van de exclaveringsformule aangesloten wordt bij het aanwijzingsbesluit van 25 november 2013 en niet bij de eerste aanwijzing van het perceel als Vogelrichtlijngebied op 24 maart 2000. Dat het perceel ten tijde van de aanwijzing als Vogelrichtlijngebied een bedrijfsbestemming had, zoals het college ter zitting opmerkte, acht de Afdeling daarvoor onvoldoende.
        De Afdeling verwijst in dit verband nog naar haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1760 in welke zaak onder meer het beroep van [appellant A] en anderen tegen de vaststelling van het bestemmingsplan "Giethoorn" aan de orde was. In die zaak hadden [appellant A] en anderen aangevoerd dat de raad van de gemeente Steenwijkerland bij het toekennen van de bestemming "Bedrijf" aan het perceel geen rekening had gehouden met de effecten op Natura 2000-gebied De Wieden en de raad hetzelfde standpunt had ingenomen als het college in deze zaak. De Afdeling vond het standpunt van de raad onvoldoende gemotiveerd.
        Het betoog slaagt.
    Tussenconclusie
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 17 april 2018 beoordelen in het licht van de daartegen bij brief van 7 mei 2018 aangevoerde beroepsgronden, voor zover die na hetgeen hiervoor is overwogen nog bespreking behoeven.
    Beoordeling van het beroep
    7.    [appellant A] en anderen betogen dat in het besluit van 17 april 2018 ten onrechte activiteiten van de [bedrijf] zijn opgenomen. Zij voeren daartoe aan dat de aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning is ingediend door [vergunninghoudster] en het college de omgevingsvergunning ook aan haar heeft verleend. [bedrijf] maakt geen onderdeel uit van [vergunninghoudster], zij heeft geen aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning ingediend en aan haar is ook geen omgevingsvergunning verleend. De door [bedrijf] op het perceel verrichte activiteiten zijn daarom illegaal, aldus [appellant A] en anderen.
        Zij betogen verder dat, indien de activiteiten van [bedrijf] wel zijn vergund, niet duidelijk is welke activiteiten onder de verleende omgevingsvergunning vallen. De in de omgevingsvergunning opgenomen omschrijving van de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf] sluit niet uit dat ook andere bedrijfsactiviteiten onder de verleende omgevingsvergunning kunnen vallen.
    7.1.    [vergunninghoudster] heeft op 26 januari 2016 een aanvraag ingediend om de bestaande bedrijfsactiviteiten op het perceel te legaliseren. Blijkens de op 23 maart 2018 ingediende aanvulling van die aanvraag betreffen die activiteiten het hobbymatig houden van vijf koeien in een gedeelte van een vrijstaand bijgebouw en de opslag van hooi/voer voor die koeien door [vergunninghoudster] en het voeren van administratie, het stallen van machines en het gebruik van een vrijstaand bijgebouw als werkplaats door [bedrijf].
    7.2.    Dat de omgevingsvergunning is aangevraagd door [vergunninghoudster] en [bedrijf], naar [appellant A] en anderen stellen, daar geen onderdeel van uitmaakt, maakt niet dat de activiteiten die [bedrijf] op het perceel uitoefent illegaal zijn. In de aanvraag zijn de activiteiten van [bedrijf] opgenomen en het college heeft daarvoor omgevingsvergunning verleend.
        Anders dan [appellant A] en anderen voorts betogen, is de beschrijving van de activiteiten van [bedrijf] in de omgevingsvergunning niet onduidelijk. Alleen de daar vermelde activiteiten zijn vergund. Dat [bedrijf] volgens [appellant A] en anderen in de toekomst mogelijk andere activiteiten op het perceel gaat uitoefenen, maakt dat niet anders. Voor die activiteiten zal, indien het vergunningplichtige activiteiten zijn, een nieuwe omgevingsvergunning moeten worden aangevraagd.
        Het betoog faalt.
    8.    [appellant A] en anderen betogen dat de verleende omgevingsvergunning leidt tot rechtsonzekerheid. Zij voeren daartoe aan dat in de omgevingsvergunning niet is vermeld wat de oppervlakte is van het deel van het perceel waarop de vergunde activiteiten plaatsvinden. Zij achten daarbij van belang dat de vorige eigenaar een kleiner deel van het perceel voor bedrijfsactiviteiten gebruikte.
    8.1.    In de bij de aanvraag behorende toelichting van 23 maart 2018 is een afbeelding opgenomen waarop het perceel is aangeduid. Op die afbeelding is aangegeven op welk deel van het perceel de in de toelichting bedoelde gebouwen staan en activiteiten plaatsvinden. Deze afbeelding is ook in het besluit opgenomen. Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee in zoverre duidelijk op welk gedeelte van het perceel de aanvraag betrekking heeft. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat het feit dat in het besluit van 17 april 2018 niet is opgenomen wat de oppervlakte is van het gedeelte van het perceel waarop de omgevingsvergunning betrekking heeft, leidt tot rechtsonzekerheid. Dat de vorige eigenaar een kleiner gedeelte van het perceel voor bedrijfsactiviteiten gebruikte, doet daar niet aan af.
        Het betoog faalt.
    9.    De door [appellant A] en anderen geuite vrees dat het college, door het houden van koeien op het perceel door [vergunninghoudster] vergunningplichtig te achten, ook het houden van koeien door hobbyboeren in Giethoorn omgevingsvergunningplichtig zal achten, is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende om het besluit onrechtmatig te achten. Dat het college in dit geval een vergunningplicht aanwezig acht voor het hobbymatig houden van koeien op het perceel betekent niet dat het college het hobbymatig houden van koeien door hobbyboeren in de gemeente in alle gevallen omgevingsvergunningplichtig acht.
        Het betoog faalt.
    10.    [appellant A] betoogt dat de omgevingsvergunning weliswaar mede betrekking heeft op een werkplaats, maar dat uit het besluit niet blijkt waar die werkplaats is gesitueerd, wat de omvang ervan is en welke activiteiten daarin plaatsvinden en of, en zo ja in hoeverre, die activiteiten bij de beoordeling zijn betrokken.
    10.1.    In de aanvulling op de aanvraag van 23 maart 2018 en in het besluit is, zoals hiervoor onder 8.1 is aangegeven, een afbeelding opgenomen. Op die afbeelding staat ook de werkplaats. Het is daarom wél duidelijk waar de werkplaats is gesitueerd op het perceel en in zoverre faalt het betoog. Zij betogen echter wel terecht dat in het besluit weliswaar is aangegeven dat de omgevingsvergunning betrekking heeft op een werkplaats, maar uit het besluit niet blijkt welke activiteiten in die werkplaats plaatsvinden en of, en zo ja op welke wijze, het college die activiteiten bij de beoordeling van de aanvraag heeft betrokken.
        Het betoog slaagt.
    11.    [appellant A] en anderen betogen dat het college bij de besluitvorming ten onrechte van belang heeft geacht dat ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Noord-Oost 1995" een bedrijfsbestemming op het perceel rustte die per abuis in de beheersverordening is gewijzigd in een woonbestemming. Volgens [appellant A] en anderen heeft de wijziging van de bestemming op uitdrukkelijk verzoek van de vorige eigenaar plaatsgevonden. Het college heeft in eerdere handhavingsprocedures ook steeds als uitgangspunt genomen dat op het perceel een woonbestemming rustte.
    11.1.    Het perceel bestaat uit de kadastrale percelen gemeente Brederwiede, sectie A, nrs. 915 en 916 deels.
        Ingevolge het tot 2014 geldende bestemmingsplan "Buitengebied Noord-Oost 1995" rustte op het grootste deel van het kadastrale perceel met nr. 916 de bestemming "Natuurgebied met agrarisch gebruik". Op het andere deel van het kadastrale perceel met nr. 916 en op het kadastrale perceel met nr. 915 rustte de bestemming "Bedrijfsdoeleinden". Op die gronden was ingevolge de bestemming een aannemersbedrijf toegestaan. De voormalige eigenaar van het perceel gebruikte de gronden met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" voor zijn aannemersbedrijf.
        De voormalige eigenaar heeft in 2008 een zienswijze ingediend tegen het ontwerpbestemming "Buitengebied Steenwijkerland 2007" om de bedrijfsbestemming te wijzigen in een woonbestemming.
        In 2010 heeft [vergunninghoudster] het perceel gekocht. Bij brief van 6 januari 2011 heeft hij een principe verzoek ingediend en het college verzocht de in het bestemmingsplan "Buitengebied Noord-Oost 1995" voor het perceel opgenomen bedrijfsbestemming te handhaven en niet te wijzigen in een woonbestemming.
        Bij brief van 23 februari 2011 heeft het college [vergunninghoudster] laten weten dat de raad door omstandigheden een nieuw ontwerpbestemmingsplan moet laten opstellen en dat het mogelijk zou kunnen zijn om het verzoek daarin mee te nemen. In die brief is verder medegedeeld dat, aangezien [vergunninghoudster] niet heeft aangegeven welke activiteiten zij op het perceel wil uitoefenen, nog niet beoordeeld kan worden of de activiteiten ter plaatse passend zijn.
        Bij besluit van 9 december 2014 heeft de raad de beheersverordening "Buitengebied Steenwijkerland" vastgesteld. Ingevolge de beheersverordening rust op het perceel de bestemming "Wonen-Buitengebied".
    11.2.    In het midden kan worden gelaten of de op het perceel ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Noord-Oost 1995" rustende bedrijfsbestemming in de beheersverordening per abuis, zoals het college stelt, of bewust, zoals [appellant A] en anderen stellen, is gewijzigd in een woonbestemming. Het college is immers bevoegd af te wijken van de in de beheersverordening opgenomen woonbestemming. Het is aan het college om bij de beoordeling van de vraag of het van de beheersverordening wil afwijken alle relevante belangen in kaart te brengen en vervolgens af te wegen. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college bij die beoordeling niet zou mogen betrekken dat in het verleden op het perceel een bedrijfsbestemming rustte. Daaraan doet niet af dat het college in de eerder gevoerde handhavingsprocedure, na de inwerkingtreding van de beheersverordening, ervan is uitgegaan dat op het perceel een woonbestemming rustte.
        Het betoog faalt.
    12.    [appellant A] en anderen betogen dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat belangen van derden niet onevenredig worden aangetast. Zij voeren daartoe aan dat het college zijn standpunt niet nader heeft onderbouwd.
    12.1.    Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat door de legalisering van de bedrijfsactiviteiten op het perceel belangen van derden niet onevenredig worden aangetast. Er zijn geen ruimtelijke belemmeringen, er wordt voldaan aan het gemeentelijk beleid en het belang van de geldende planologische regeling wordt door de legalisering niet geschaad. De conclusie is dat er geen dringende reden is de legalisering van de bedrijfsactiviteiten op het perceel af te wijzen. Dit betekent dat de gevraagde omgevingsvergunning verleend kan worden, aldus het college.
    12.2.    De belangenafweging die bij een besluit om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, moet worden uitgevoerd, is erop gericht te onderzoeken of daarbij een goed woon- en leefklimaat voor omwonenden blijft gewaarborgd.
        Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat door de legalisering van de bedrijfsactiviteiten op het perceel belangen van derden niet onevenredig worden aangetast. Uit het besluit en de daarvan onderdeel uitmakende stukken, zoals de ruimtelijke onderbouwing, blijkt evenwel niet hoe het college de in deze procedure relevante belangen heeft afgewogen. Zo blijkt onder meer niet welke belangen het college tegen elkaar heeft afgewogen en dus evenmin of het college de gevolgen van het project voor het woon- en leefklimaat van [appellant A] en anderen heeft betrokken bij de beoordeling van de aanvraag van [vergunninghoudster].
        Nu uit het besluit niet blijkt dat het college bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning een gemotiveerde ruimtelijke afweging van de bij het besluit betrokken belangen heeft gemaakt, berust het besluit op een onvoldoende draagkrachtige motivering en is het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen.
        Het betoog slaagt.
    13.    [appellant A] en anderen betogen onder verwijzing naar het bestemmingsplan "Giethoorn" dat het college niet van de beheersverordening mocht afwijken om op het perceel bedrijfsactiviteiten toe te staan. Het toekomstige bestemmingsplan staat het immers niet toe dat op het perceel een bedrijf wordt uitgeoefend en op het perceel ook wordt gewoond.
    13.1.    Met het verlenen van de in deze procedure aan de orde zijnde omgevingsvergunning mogen op het perceel, waarop ingevolge de beheersverordening een woonbestemming rust, bedrijfsactiviteiten worden uitgeoefend. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college in het feit dat in het ten tijde van het besluit nog niet in werking getreden bestemmingsplan "Giethoorn" aan het perceel de bestemming "Bedrijf" is toegekend en, zoals [appellant A] en anderen aanvoeren, niet ook een woonbestemming, geen aanleiding hoeven zien de omgevingsvergunning te weigeren. Het bestemmingsplan "Giethoorn" staat er, gelet op artikel 6.1.1, aanhef en onder p, van de planregels, niet aan in de weg dat op gronden waaraan de bestemming "Bedrijf" is toegekend, wordt gewoond.
        Het betoog faalt.
    14.    Het betoog van [appellant A] en anderen dat het college ten onrechte niet het voorschrift aan de omgevingsvergunning heeft verbonden dat voor de aanwezige verharding en de ophoging van het perceel een omgevingsvergunning is vereist, faalt. De door [vergunninghoudster] ingediende aanvraag heeft betrekking op het legaliseren van de op het perceel uitgeoefende bedrijfsactiviteiten en niet op de verharding op en de verhoging van het perceel. Indien blijkt dat voor het aanleggen van de verharding en de ophoging van het perceel een omgevingsvergunning nodig is, en die niet is aangevraagd en verleend, kan het college daartegen handhavend optreden. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college aan de omgevingsvergunning waarmee de bedrijfsactiviteiten worden vergund, een voorschrift moet verbinden dat voor het aanleggen van de verharding en de ophoging van het perceel een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd.
    Conclusie
    15.    Het beroep is, gelet op hetgeen is overwogen onder 10.1 en 12.2 gegrond. Het besluit van 17 april 2018 moet worden vernietigd.
    16.    Het college dient een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant A] en anderen te nemen, met inachtneming van hetgeen de Afdeling in de overwegingen 5.6, 10.1 en 12.2 heeft overwogen.
    17.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    18.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Hiertoe wordt het volgende overwogen. [appellant A] en anderen hebben allen verzocht om vergoeding van de reiskosten die door hen zijn gemaakt. Er bestaat echter geen aanleiding om een uitzondering te maken op de regel dat voor niet meer dan één van de gezamenlijk procederende personen reiskosten worden vergoed.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 15 april 2019 in zaak nr. 18/845;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland van 17 april 2018, kenmerk WABO/2016/3484;
    V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland tot vergoeding van bij [appellant A], [appellante B], [appellant C], [appellante D] en [appellant E] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 79,27 (zegge: negenenzeventig euro en zevenentwintig cent) met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland aan [appellant A], [appellante B], [appellant C], [appellante D] en [appellant E] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 427,00 (zegge: vierhonderdzevenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Verheij    w.g. Pieters
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2019
    473.