ECLI:NL:RVS:2018:933, Raad van State, 21-03-2018, 201702652/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juli 2016 heeft de burgemeester beslist het pand aan [locatie] te Utrecht voor de duur van 12 maanden in zijn geheel te (laten) sluiten.

201702652/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], handelend onder de naam [bedrijf], wonend te Utrecht,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 7 maart 2017 (hierna: de rechtbank) in zaken nrs. 16/5874 en 16/5882 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 juli 2016 heeft de burgemeester beslist het pand aan [locatie] te Utrecht voor de duur van 12 maanden in zijn geheel te (laten) sluiten.
    
    Bij besluit van 18 november 2016 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 februari 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. S. Wortel, advocaat te Utrecht, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S. Gangabisoensingh, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    In het pand aan [locatie] te Utrecht is [bedrijf] gevestigd; een kiosk met diverse producten waaronder sigaretten, kranten, snoepgoed, telefoons en beltegoeden. De burgemeester heeft bij het besluit van 14 juli 2016 bevolen tot tijdelijke sluiting van het pand, naar aanleiding van een inval door de politie op 4 april 2016 in verband met een landelijk onderzoek naar illegale gokactiviteiten. Op basis van twee bestuurlijke rapportages is de burgemeester aannemelijk geworden dat [appellant] in de kiosk ten aanzien van voetbalwedstrijden illegale gokactiviteiten faciliteert. Volgens de burgemeester wordt het woon- en leefklimaat en de openbare orde in de omgeving van het pand hiermee op ontoelaatbare wijze beïnvloed. Op grond van artikel 2:46 van de Algemene Plaatselijke Verordening Utrecht (hierna: de APV) en met gebruikmaking van de Beleidsregel "Sluiting van voor het publiek openstaande gebouwen" (hierna: de Beleidsregel), is de burgemeester overgegaan tot een sluiting van het pand gedurende 12 maanden. Bij het besluit op bezwaar heeft de burgemeester die sluiting gehandhaafd.
    
        De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep van [appellant] ongegrond verklaard.
    
    Hoger beroep
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester zich, gelet op de Beleidsregel, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sluiting in dit geval gerechtvaardigd was. De burgemeester heeft in dit verband kunnen overwegen dat het pand een grote bekendheid geniet als locatie waar illegaal gegokt kan worden, aldus de rechtbank in de aangevallen uitspraak.
    
    2.1.    [appellant] voert in hoger beroep aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester terecht tot sluiting is overgegaan. Hij betoogt dat de Beleidsregel vereist dat - alvorens tot sluiting van een pand wordt overgegaan - eerst wordt bezien of andere mogelijkheden kunnen worden toegepast om de criminele activiteiten te beëindigen. De burgemeester heeft dit nagelaten, hetgeen de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend. [appellant] stelt dat de burgemeester een minder vergaande oplossing had kunnen kiezen, zoals een last onder dwangsom ter handhaving van een verbod om computers in de kiosk aanwezig te hebben.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 2:46, eerste lid, van de APV, kan de burgemeester een voor het publiek openstaand gebouw of een bij dat gebouw behorend erf als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, of voor het publiek openstaande gebouwen en/of de daarbij behorende erven in bepaald gebied, in het belang van de openbare orde, veiligheid, gezondheid of zedelijkheid of als er naar zijn oordeel sprake is van bijzondere omstandigheden voor een bepaalde duur geheel of gedeeltelijk sluiten.
    
        Volgens de Beleidsregel worden criminele activiteiten, zoals heling, witwassen, zedendelicten, geweldsincidenten, aantreffen van en handel in vuurwapens, arbeidsuitbuiting, (de aanwezigheid van slachtoffers van) mensenhandel, illegale gokactiviteiten en het faciliteren van criminele activiteiten, aangemerkt als een gevaar voor de openbare orde, veiligheid, gezondheid of zedelijkheid, wanneer zij in of vanuit een voor publiek toegankelijk gebouw plaatsvinden. Doel van de sluiting is, naast het wegnemen van het gevaar voor de openbare orde, om de loop naar een pand voor criminele activiteiten (en het faciliteren daarvan) eruit te halen. De naamsbekendheid van een pand voor dergelijke activiteiten moet worden doorbroken. De activiteiten kunnen dan ook niet door een rechtsopvolger worden voortgezet. Door middel van een sluiting kan dit worden bereikt.
    
    Uit de Beleidsregel volgt verder dat de bevoegdheid om een gebouw of meerdere gebouwen te sluiten ingrijpend en daarom een uiterst middel is. Waar mogelijk moeten eerst andere mogelijkheden overwogen worden en (eventueel) toegepast worden om de criminele activiteiten en/of de zware overlast te beëindigen. Pas als dat niet mogelijk is of onvoldoende effect sorteert, kan tot sluiting worden overgegaan, aldus de Beleidsregel.
    
    2.3.    De Afdeling overweegt dat, anders dan [appellant] kennelijk meent, de burgemeester een afweging heeft gemaakt ten aanzien van de op te leggen maatregel. Zowel in het besluit van 14 juli 2016 als in het besluit op bezwaar staat immers dat de burgemeester wil dat het pand over enige tijd weer op normale wijze gebruikt kan worden, zonder dat personen er naartoe komen om illegaal te gokken. De burgemeester heeft in het besluit overwogen dat hij dat niet kan bereiken door middel van het opleggen van een last onder dwangsom. Een dergelijk besluit is voor derden (bijna) niet kenbaar zodat de burgemeester de door hem gewenste doelen niet kan bereiken. Er is daarbij geen garantie dat bijvoorbeeld de computers waarop werd gegokt niet worden verstopt in kasten dan wel dat ter plaatse de weddenschappen worden doorgegeven en dat vervolgens elders een en ander wordt ingevoerd. Het gokken kan ook plaatsvinden op laptops. Het is de burgemeester duidelijk geworden dat criminele organisaties zoals deze inventief zijn en zich steeds aanpassen aan de toezichthouders. Ook gaf de zienswijze van [appellant] de burgemeester geen vertrouwen dat een ander besluit kan voorkomen dat de gang van zaken zich niet zal herhalen. In dit verband wijst hij erop dat [appellant] stelt dat er niets aan de hand was terwijl uit de informatie het tegendeel blijkt. De burgemeester heeft daarom voor de maatregel van sluiting gekozen, zo staat in het besluit.
    
        Gelet op het vorenstaande heeft de burgemeester een afweging gemaakt waarom hij heeft gemeend dat andere maatregelen in dit geval niet mogelijk zijn en hij tot sluiting van het pand is overgegaan. [appellant] heeft geen inhoudelijke argumenten aangedragen waarom deze motivering van de burgemeester onjuist zou zijn. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat sluiting van het pand in zoverre gerechtvaardigd was.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    De rechtbank heeft verder overwogen dat de burgemeester aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant] een verwijt kan worden gemaakt ter zake van de illegale gokactiviteiten die vanuit het pand hebben plaatsgevonden. In de Beleidsregel is neergelegd dat in het geval er een verwijt kan worden gemaakt, een sluiting van (maximaal) 12 maanden mogelijk is. De burgemeester hanteert bij de toepassing van dit beleid de vaste gedragslijn dat in het geval van een verwijt daadwerkelijk 12 maanden wordt gesloten. Naar het oordeel van de rechtbank is de burgemeester daartoe bevoegd. De grens die hierbij geldt, is de motivering van het bestreden besluit. Indien in het bestreden besluit voldoende is gemotiveerd waarom er sprake is van de situatie dat er een verwijt kan worden gemaakt en er dus wordt gesloten voor 12 maanden, is dat voldoende. In dat geval behoeft de burgemeester niet nader te motiveren waarom niet is gekozen voor sluiting gedurende een periode gelegen tussen de 6 en 12 maanden, aldus de rechtbank.
    
    3.1.    [appellant] kan zich evenmin met dit oordeel verenigen. Hij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in dit geval niet nader behoefde te worden gemotiveerd waarom er niet voor een sluiting voor een kortere periode (van bijvoorbeeld 6 maanden) is gekozen. [appellant] voert aan dat in de Beleidsregel geen vaste duur voor de sluiting is neergelegd. In de Beleidsregel staat namelijk dat in gevallen van verwijtbaar gedrag tot een sluiting van maximaal één jaar kan worden overgegaan en dat bij excessen een langere termijn kan worden bepaald. Ook is de vaste gedragslijn van de burgemeester op grond waarvan tot een sluiting van 12 maanden wordt gekomen, niet in een beleidsregel neergelegd.
    
    3.2.    Over het bepalen van de duur van de sluiting staat in de Beleidsregel dat de burgemeester in geval van een sluiting als gevolg van criminele activiteiten een gebouw voor een bepaalde duur of gedeeltelijk kan sluiten. Hierbij wordt aansluiting gezocht bij de gang van zaken rond een sluiting van een horecabedrijf: bij het intrekken van een horecavergunning, wat feitelijke sluiting van de horecazaak tot gevolg heeft, kan worden bepaald dat een nieuwe vergunning voor een bepaalde duur zal worden geweigerd. In de handhavingsstrategie horeca is deze termijn beperkt tot 6 maanden of een jaar.
    
        Volgens de Beleidsregel wordt bij de duur van een sluiting onderscheid gemaakt tussen de ondernemer/eigenaar die adequaat optreedt en degenen die dit niet doen. Dit betekent dat als de ondernemer/eigenaar geen verwijt treft in principe een sluiting van 6 maanden zal worden opgelegd. Indien er wel sprake is van een verwijt (de activiteiten zijn getolereerd, gefaciliteerd, er is aan deelgenomen etc.) is er sprake van verzwarende omstandigheden. In die gevallen volgt een sluiting voor de duur van (maximaal) één jaar. Ook in het geval van excessen kan een langere termijn [de Afdeling leest hier: gesloten] worden. Dit zal altijd gemotiveerd moeten worden, zo staat in de Beleidsregel.
    
    3.3.    Gelet op de toelichting van de burgemeester ter zitting, begrijpt de Afdeling de Beleidsregel aldus dat in het geval een overtreder geen verwijt valt te maken, de burgemeester overgaat tot een sluiting van een pand voor 6 maanden. In het geval de overtreder wel een verwijt valt te maken, of indien zich een exces voordoet, dan gaat de burgemeester over tot een sluiting van het pand gedurende een jaar. Het is een vaste gedragslijn dat bij zaken als deze tot een sluiting van het pand voor een jaar wordt overgegaan. Andere sluitingsperiodes dan 6 maanden of een jaar legt de burgemeester niet op. Hij voert het beleid in zoverre strikt uit. Een differentiatie wat betreft de duur van de sluiting naar gelang de mate van verwijtbaarheid van de overtreder of de ernst van het geval past de burgemeester niet toe, zo begrijpt de Afdeling uit de toelichting van de burgemeester.
    
        Niet in geding is dat [appellant] een verwijt kan worden gemaakt ten aanzien van de overtreding van de APV. Gelet op de toelichting van de burgemeester en de vaste gedragslijn die hij ter zake hanteert, heeft de burgemeester in dit geval de gekozen sluitingsperiode voldoende gemotiveerd. Wat er verder ook zij van de ruimte in de Beleidsregel - gelet op het woord maximaal dat tussen haakjes staat - om differentiatie aan te brengen in de duur van sluiting, in dit geval heeft de burgemeester voor een termijn van een jaar gekozen omdat hij meent dat daarmee het gevaar voor de openbare orde weggenomen kan worden en de gang naar het bedrijf en de bekendheid van het pand in de klantenkring, als zijnde een pand waar gokken mogelijk wordt gemaakt, definitief kan worden doorbroken. Een kortere termijn heeft hij daarvoor niet geschikt geacht. Nu [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat ten behoeve van de voornoemde motieven niettemin met een kortere sluitingsperiode had kunnen worden volstaan, ziet de Afdeling, met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de burgemeester ten onrechte is overgegaan tot sluiting van de kiosk van [appellant] voor een periode van een jaar.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    
    w.g. Michiels    w.g. Konings
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2018
    
    612.