ECLI:NL:RVS:2013:CA2041, Raad van State, 05-06-2013, 201202242/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 november 2010 heeft de burgemeester geweigerd [appellant] een exploitatievergunning te verlenen voor een horecabedrijf op het adres [locatie] te Kerkrade.

201202242/1/A3.
      Datum uitspraak: 5 juni 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak op het hoger beroep van:
     
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Fresh Way Parkstad B.V., handelend onder de naam Subway (hierna: Fresh Way), gevestigd te Maastricht, en [appellant], wonend te Lanaken (België),
     
    tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 18 januari 2012 in zaak nr. 11/503 in het geding tussen:
     
    Fresh Way en [appellant]
     
    en
     
    de burgemeester van Kerkrade.
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 16 november 2010 heeft de burgemeester geweigerd [appellant] een exploitatievergunning te verlenen voor een horecabedrijf op het adres [locatie] te Kerkrade.
     
    Bij besluit van 16 februari 2011 heeft de burgemeester het door Fresh Way en [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
     
    Bij uitspraak van 18 januari 2012 heeft de rechtbank het door Fresh Way en [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
     
    Tegen deze uitspraak hebben Fresh Way en [appellant] hoger beroep ingesteld.
     
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2013, waar [appellant] en Fresh Way, vertegenwoordigd door [appellant], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.P.H. Stassen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
     
    Overwegingen
     
    1. Ingevolge artikel 2.3.4.3, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Kerkrade 2001 (hierna: Apv) is het verboden een horeca-inrichting te exploiteren zonder vergunning van het bevoegd orgaan.
     
     Ingevolge artikel 2.3.4.6, eerste lid, moet een natuurlijk persoon voor het verkrijgen van een vergunning de leeftijd van 18 jaren hebben bereikt en voldoen aan de eisen, die bij of krachtens artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a en b en derde lid, van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW) worden gesteld aan de bedrijfsleiders en beheerders.
     
     Ingevolge artikel 2.3.4.10, eerste en negende lid, wordt een vergunning door het bevoegd orgaan geweigerd indien door de ondernemer niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 2.3.4.6.
     
     Ingevolge artikel 8, tweede lid, aanhef en onder b, van de DHW mogen leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn.
     
     Ingevolge het derde lid worden bij algemene maatregel van bestuur naast de in het tweede lid gestelde eisen andere eisen ten aanzien van het zedelijk gedrag van leidinggevenden gesteld en kan de in dat lid, onder b, gestelde eis nader worden omschreven.
     
     Ingevolge artikel 40 kunnen, voor zover in deze wet niet anders is bepaald, ten aanzien van de onderwerpen, waarin zij voorziet, geen gemeentelijke verordeningen worden gemaakt.
     
    2. De burgemeester heeft aan het besluit van 16 november 2010 ten grondslag gelegd dat [appellant] in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De burgemeester heeft dit standpunt gebaseerd op onderzoek waaruit naar voren is gekomen dat [appellant] in de periode van 2004 tot en met 2008 herhaaldelijk de Wegenverkeerswet heeft overtreden. Voorts volgt uit politiegegevens dat hij in de periode van 2003 tot en met 2007 betrokken is geweest bij handel in en het vervaardigen en aanwezig hebben van softdrugs, bij diefstal, bij het hebben van een inrichting zonder vergunning bij het vernielen van een waterwerk met gevaar voor overstroming, bij bedreiging met zeven delicten, bij rijden onder invloed en bij een aanrijding met lichamelijk letsel als gevolg. Naar aanleiding hiervan was de burgemeester voornemens de exploitatievergunning te weigeren. Evenwel bleek een retentierecht te zijn gevestigd op het desbetreffende pand, waarna de behandeling van de aanvraag is aangehouden. Vervolgens heeft de burgemeester, nadat [appellant] de aanvraag had gewijzigd, opnieuw onderzoek naar hem ingesteld. Bij dit onderzoek is naar voren gekomen dat hij in de periode dat de behandeling van de aanvraag werd aangehouden, wederom verkeersovertredingen heeft begaan. Voorts heeft [appellant] in die periode het horecabedrijf geëxploiteerd zonder dat daarvoor een vergunning was verleend, was bij controle geen leidinggevende in de inrichting aanwezig, heeft hij geen melding gemaakt van de opheffing van de retentie en bij herhaling niet, dan wel met vertraging de door de burgemeester gevraagde, bij de aanvraag ontbrekende stukken ingediend. Gelet hierop heeft de burgemeester de exploitatievergunning geweigerd.
     
    3. Fresh Way en [appellant] betogen dat de integriteitseisen zijn geregeld in de DHW en het ingevolge artikel 40 van de DHW expliciet is verboden op in de DHW geregelde onderwerpen aanvullende regelgeving in de Apv vast te stellen.
     
    3.1. De Afdeling begrijpt het betoog van Fresh Way en [appellant] aldus dat de Apv treedt in het exclusieve bereik van de DHW.
     
     De Apv is een gemeentelijke verordening. Indien een voorschrift uit een gemeentelijke verordening in strijd is met een hogere regeling, bestaat grond voor het oordeel dat het onverbindend is. Het vergunningenstelsel in de Apv voor zover dat ziet op de exploitatie van inrichtingen als waarop de aanvraag betrekking heeft, is geen onderwerp waarin de DHW voorziet. De Apv is in zoverre dan ook niet in strijd met de DHW. Hieraan doet niet af dat bij het formuleren van de eisen voor het in aanmerking komen voor een exploitatievergunning als in geding aansluiting is gezocht bij de eisen om voor een drank- en horecavergunning in aanmerking te komen, doordat is verwezen naar artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a en b, en derde lid, van de DHW.
     
     Het betoog faalt.
     
    4. Fresh Way en [appellant] betogen voorts dat de weigering van de exploitatievergunning uitsluitend is gegrond op het feit dat [appellant] gedurende de periode gelegen tussen het indienen van de aanvraag en het nemen van de beslissing op de aanvraag enkele verkeersovertredingen heeft begaan en de Apv heeft overtreden, doordat [appellant] de exploitatie is gestart zonder te beschikken over de vereiste exploitatievergunning. Immers, de burgemeester heeft de voordien door [appellant] gepleegde feiten welbewust niet van dien aard en ernst geacht dat gelet daarop de vergunning diende te worden geweigerd. De rechtbank heeft miskend dat de burgemeester van dit standpunt na beëindiging van de aanhouding van de aanvraag niet meer kon terugkomen. Bovendien heeft [appellant] sindsdien geen overtredingen meer begaan. Ook heeft de rechtbank miskend dat de verkeersovertredingen, niet zijnde misdrijven, in strijd met het evenredigheidsbeginsel aan de weigering van de exploitatievergunning ten grondslag zijn gelegd, nu deze in geen enkele relatie staan tot de aard van de inrichting waarvoor de exploitatievergunning is gevraagd. Het is onredelijk dat aan het levensgedrag van een aanvrager van een exploitatievergunning hogere integriteitseisen worden gesteld dan aan dat van een overheidsfunctionaris met een voorbeeldfunctie.
     
     Voorts voeren Fresh Way en [appellant] aan dat hun in redelijkheid niet kan worden aangerekend dat het horecabedrijf voor het publiek was geopend in afwachting van de vergunningverlening, nu dit normaliter ook door de burgemeester wordt gedoogd.
     
    4.1. Gelet op hetgeen hiervoor onder 3.1 is overwogen, is voor een nadere omschrijving van het begrip slecht levensgedrag kennelijk aansluiting gezocht bij de terminologie van de DHW. In het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en horecawet 1999, waarin uitvoering is gegeven aan artikel 8, derde lid, van de DHW, is geen nadere omschrijving gegeven van de eis dat de bedrijfsleider en beheerders niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mogen zijn. Op grond hiervan en omdat de tekst van artikel 8 van de DHW noch de geschiedenis van zijn totstandkoming tot een andere opvatting dwingen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen beperkingen zijn gesteld aan de feiten of omstandigheden die mogen worden betrokken bij de beoordeling of een leidinggevende in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de burgemeester bij de beoordeling van het levensgedrag uitsluitend feiten en omstandigheden mag betrekken die gerelateerd zijn aan de exploitatie van het horecabedrijf. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2012 in zaak nr. 201107919/1/A3).
     
    4.2. Niet is opgekomen tegen de overweging van de rechtbank dat in de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit de feiten waarvan [appellant] werd verdacht, maar waarvoor hij niet is veroordeeld, niet worden meegewogen en dat dient te worden beoordeeld of de overige feiten het besluit tot weigering van de gevraagde vergunning voldoende kunnen dragen.
     
    4.3. Uit een Uittreksel Justitiële Documentatie van 6 april 2010 volgt dat [appellant] sinds 2001 is veroordeeld voor diefstal in vereniging, verkeersovertreding en verduistering, rijden onder invloed, het veroorzaken van een verkeersongeval waarbij een ander lichamelijk letsel is toegebracht, straatschenderij en rijden zonder geldig rijbewijs. Voorts heeft [appellant] in 2009 verschillende verkeersovertredingen begaan.
     
    4.4. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant] in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Aan dit standpunt heeft de burgemeester in redelijkheid ten grondslag kunnen leggen, zowel het gedrag van [appellant] gedurende de periode dat de behandeling van zijn aanvraag werd aangehouden, als de feiten die zich hebben voorgedaan, voordat de aanvraag is ingediend. Uit een voornemen van 11 november 2008 en het besluit van 16 november 2010 volgt dat de burgemeester zich reeds naar aanleiding van deze feiten op het standpunt had gesteld dat [appellant] in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Ter zitting heeft de burgemeester toegelicht dat hij wellicht alsnog tot een ander standpunt was gekomen, indien gedurende de periode dat de behandeling van de aanvraag van [appellant] werd aangehouden geen nieuwe negatieve feiten ten aanzien van diens gedrag naar voren zouden komen. Gebleken is echter dat zich in die periode wel zulke feiten hebben voorgedaan, waaronder het exploiteren van het horecabedrijf zonder daartoe verleende vergunning. Ter zitting heeft de burgemeester toegelicht dat het exploiteren van een horecabedrijf in afwachting van een vergunning uitsluitend wordt gedoogd, indien het vermoeden bestaat dat aan de persoonseisen en inrichtingseisen ten aanzien van de horeca-inrichting zal worden voldaan. Ten aanzien van [appellant] bestond dit vermoeden niet.
     
     Voor zover [appellant] sinds het besluit van 16 november 2010 geen overtredingen meer heeft begaan, betreft dit een zodanig korte periode tot aan het nemen van het besluit op bezwaar dat de burgemeester, gelet op hetgeen voordien omtrent [appellant] naar voren is gekomen, daarin in redelijkheid geen grond heeft kunnen zien om van het besluit van 16 november 2010 terug te komen. Hetgeen Fresh Way en [appellant] aanvoeren over de integriteitseisen die aan overheidsfunctionarissen worden gesteld, biedt geen grond voor een ander oordeel.
     
    4.5. Gezien het vorenoverwogene heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester [appellant] de exploitatievergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
     
     Het betoog faalt.
     
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
     
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
     
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
     
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. P.A. Koppen en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Vlasblom w.g. De Leeuw-van Zanten
      voorzitter ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2013
     
    97-741.