ECLI:NL:RBZWB:2018:6500, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 09-11-2018, AWB 17_6514
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2018-11-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Asbestsanering en vervangen dak van schoolgebouw. De gemeente heeft in eerste instantie alle met de werkzaamheden verband houdende kosten betaald. Later vordert het college een deel van de kosten die zien op het vervangen van het dak terug van het schoolbestuur. Volgens partijen is deze terugvordering een besluit waartegen bezwaar en beroep open staat. De rechtbank oordeelt dat de terugvordering géén besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht vormt. Het college had het bezwaar daarom niet-ontvankelijk moeten verklaren. De rechtbank verklaart het beroep daarom gegrond, en verklaart het bezwaar zelf alsnog niet-ontvankelijk.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 17/6514 WET
    
    
    uitspraak van 9 november 2018 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [naam stichting] , te [plaatsnaam] , eiseres, 
    gemachtigde: mr. S.G. van der Galiën, 
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oisterwijk, verweerder,
      gemachtigde: mr. M.P. Wolf.
    
    
  
  
    Procesverloop 
    Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 17 augustus 2017 (bestreden besluit I) van het college inzake de terugvordering van eiseres van een bedrag van € 147.964,88 in verband met het vervangen van het dak van het schoolgebouw aan de [straatnaam] te [plaatsnaam] . 
    
    
      Bij besluit van 15 mei 2018 (bestreden besluit II) heeft het college het bestreden besluit I gehandhaafd, behoudens de betalingstermijn van 14 dagen. De betalingstermijn is in het bestreden besluit II gewijzigd in zes weken. 
    
    
    
      Het beroep van eiseres wordt op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede geacht te zijn gericht tegen het bestreden besluit II.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 28 september 2018, tegelijk met het onderzoek in de zaak met zaaknummer BRE 17/6515 WET.
    
    
    
      Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Daarnaast zijn namens eiseres [naam1] (bestuurder) en [naam2] (adviseur) verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Daarnaast zijn mr. E.C.J. Wouters, kantoorgenoot van gemachtigde, en [naam3] namens het college verschenen.  
    
    
  
  
    Overwegingen 
    Feiten
    
    1. Eiseres is een organisatie voor Bijzonder Onderwijs [plaatsnamen] . Sinds 1997 is zij eigenaresse van het schoolgebouw aan de [straatnaam] te [plaatsnaam] . Het pand is in 1986 gebouwd en het dak is destijds voorzien van dakleien. In het pand is [naam basisschool] gevestigd. [naam basisschool] is aangesloten bij eiseres.
    
    
      Naar aanleiding van een asbestinventarisatie door [naam ingenieursbureau] Ingenieursbureau heeft de gemeente Oisterwijk in 2012 een deel van de dakleien van het schoolgebouw laten vervangen.
    
    
    
      Op 1 januari 2015 is het budget voor het buitenonderhoud en de aanpassing van primair onderwijsgebouwen overgeheveld van gemeenten naar schoolbesturen. Als gevolg daarvan komen de kosten voor buitenonderhoud vanaf dat moment voor rekening van de schoolbesturen. 
    
    
    
      In 2015 heeft [naam ingenieursbureau] het schoolgebouw in opdracht van eiseres opnieuw aan een asbestinventarisatie onderworpen. De resultaten daarvan zijn neergelegd in een rapport van 8 mei 2015. Vervolgens is besloten het terrein te saneren en de dakleien te vervangen. 
    
    
    
      In de zomer van 2016 hebben de werkzaamheden plaatsgevonden. De daarmee samenhangende kosten zijn volledig door de gemeente betaald.
    
    
    
      De gemeente heeft alle kosten in verband met de sanering van het dak van het schoolgebouw en de buitenruimte voor haar rekening genomen, maar ten aanzien van de overige kosten heeft het college op 16 december 2016 een bedrag van € 147.964,88 van eiseres teruggevorderd. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat op grond van de Wet op het primaire onderwijs (WPO) de kosten voor het onderhoud van het schoolgebouw voor rekening van het bevoegd gezag komen. Het bevoegd gezag is in dit geval eiseres. De kosten van het vervangen van het dak bedroegen € 169.102,72. Omdat het dak eerder is vervangen dan dat het dak afgeschreven was, acht het college het redelijk dat van het bedrag van € 169.102,72 een bedrag van € 21.137,84 voor rekening van de gemeente blijft, zodat een bedrag van € 147.964,88 resteert.
    
    
    
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de terugvordering. Zij heeft het bezwaar toegelicht tijdens de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie van 20 april 2017.
    
    
    
      Bij bestreden besluiten I en II heeft het college het bezwaar ontvankelijk en ongegrond verklaard. Het college heeft de terugvordering van € 147.964,88 gehandhaafd onder aanvulling van de motivering. 
    
    
    
      
        Niet-ontvankelijk beroep (bestreden besluit I)
      
    
    
    2. De rechtbank begrijpt dat het bestreden besluit II geheel in de plaats treedt van het bestreden besluit I. Niet gebleken is dat eiseres nog belang heeft bij de beoordeling van het bestreden besluit I. Het beroep tegen dit besluit dient dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard. 
    
    
      
        Geen besluit in de zin van de Awb (bestreden besluit II)
      
    
    
    
      3.1
      Alvorens de rechtbank kan toekomen aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep van eiseres, dient de rechtbank eerst ambtshalve te beoordelen of het college het bezwaar terecht ontvankelijk heeft geacht.
      
    
    
      3.2
      Van een ontvankelijk bezwaar kan eerst sprake zijn als het bezwaar is gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daarin is bepaald dat onder een besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. 
      
    
    
      3.3
      De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of de schriftelijke beslissing tot terugvordering als een publiekrechtelijke rechtshandeling kan worden aangemerkt.
      
    
    
      4.1
      Vast staat dat de terugvordering niet op een daartoe strekkende wettelijke bevoegdheid van het college is gebaseerd. Dat laat onverlet dat de terugvordering gericht is op rechtsgevolg en dus is aan te merken als een rechtshandeling. Dit rechtsgevolg wordt ontleend aan het algemene, ook in het bestuursrecht geldende rechtsbeginsel, inhoudende dat hij die ongerechtvaardigd is verrijkt ten koste van een ander, verplicht is, voor zover dit redelijk is, diens schade te vergoeden tot het bedrag van zijn verrijking. Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 augustus 1997 (ECLI:NL:RVS:1997:ZF2913).
      
    
    
      4.2
      Daarnaast moet de rechtshandeling om als een besluit in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt ook publiekrechtelijk van aard zijn. 
      
    
    
      5.1
      Het college heeft zich onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 1996 (ECLI:NL:RVS:1996:ZF2335) op het standpunt gesteld dat de beslissing tot terugvordering van 16 december 2016 publiekrechtelijk van aard is. In de uitspraken van 21 oktober 1996 en 26 augustus 1997 heeft de Afdeling geoordeeld dat het in het door de wetgever gekozen stelsel past om de bestuursrechter slechts bevoegd te achten tot kennisneming van beroepen tegen terugvorderingsbesluiten, indien dergelijke besluiten voortvloeien uit een besluit inzake een bestuursrechtelijke toekenning ter zake waarvan die rechter bevoegd is. 
      
    
    
      5.2
      Dat het college een bedrag terugvordert van eiseres is het gevolg van het feit dat de gemeente de kosten van de werkzaamheden volledig heeft betaald, en op die manier de kosten die volgens het college voor rekening van eiseres behoorden te komen heeft voorgefinancierd. Vast staat dat aan die voorfinanciering door de gemeente geen besluit inzake een publiekrechtelijke toekenning ten grondslag lag. 
      
    
    
      5.3
      Het college heeft aangevoerd dat er haast geboden was bij het saneren van het dak en de buitenruimte en dat er daarom destijds niet voor gekozen is een aanvraag in te dienen voor een voorziening in de zin van artikel 92 van de WPO. Eiseres had een dergelijke aanvraag kunnen doen en de beslissing daarop was aan te merken geweest als een besluit in de zin van de Awb. Hoewel een besluit ontbreekt, had aan de voorfinanciering wel een besluit ten grondslag kunnen liggen, zodat de terugvordering daarvan naar analogie van de voormelde uitspraken van de Afdeling als een rechtshandeling met een publiekrechtelijk karakter kan worden aangemerkt, aldus het college.
      
    
    
      5.4
      De rechtbank volgt het college daarin niet. Vast staat dat eiseres geen aanvraag heeft gedaan, terwijl, zoals het college ter zitting ook heeft beaamd, er tussen het rapport van [naam ingenieursbureau] van 8 mei 2015 en het uitvoeren van de werkzaamheden in de zomer van 2016 meer dan voldoende tijd was om een aanvraag te doen én daarop te beslissen. Bovendien heeft het college gesteld dat áls er een aanvraag was gedaan door eiseres voor een vergoeding van de kosten die nu van haar worden teruggevorderd, het college die aanvraag zou hebben afgewezen, omdat de kosten van het vervangen van het dak op grond van de WPO voor rekening van eiseres dienen te komen. Gelet op deze toelichting door het college had – wanneer eiseres daadwerkelijk een aanvraag zou hebben gedaan – dat weliswaar tot een besluit geleid, maar niet tot een besluit strekkende tot toekenning. 
      
    
    
      6.1
      Het college heeft daarnaast aangevoerd dat ondanks dat een schriftelijke beslissing strekkende tot de voorfinanciering ontbreekt, de voorfinanciering als een besluit tot toekenning moet worden aangemerkt, nu de voorfinanciering heeft plaatsgevonden ter uitvoering van zijn publieke taak als medeverantwoordelijke voor onderwijshuisvesting in het primair onderwijs, alsook in het kader van de bescherming van de volksgezondheid. 
      
    
    
      6.2
      In zeer bijzondere gevallen kan een beslissing van een bestuursorgaan die wordt genomen in het kader van een aan dat bestuursorgaan toegekende publieke taak die niet op een specifieke bevoegdheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag berust, niettemin als een besluit in de zin van de Awb worden aangemerkt. 
      
    
    
      6.3
      De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de beslissing tot voorfinanciering van de kosten van het vervangen van het dak is genomen in het kader van een aan het college toegekende publieke taak. Nu de voor eiseres voorgefinancierde kosten enkel zien op de kosten van het vervangen van de dakbedekking en niet op de asbestsanering, valt niet in te zien op welke wijze de voorfinanciering raakt aan het belang van de bescherming van de volksgezondheid. Nog los van de vraag of de omstandigheid dat het schoolgebouw voorzien moest worden van dakbedekking raakte aan de publieke taak van de gemeente als medeverantwoordelijke voor onderwijshuisvesting, valt bovendien niet in te zien dat het uit hoofde van die taak noodzakelijk was om die kosten voor te financieren. Gesteld, noch gebleken is dat het eiseres aan financiële middelen ontbrak de kosten zelf te voldoen en voor zover dat al het geval was, is evenmin gesteld of gebleken dat eiseres niet in staat was op andere wijze dan met tussenkomst van het college in de financiering te voorzien. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat tussen het rapport van [naam ingenieursbureau] van 8 mei 2015 en het vervangen van het dak in de zomer van 2016 ruim een jaar is verstreken. Bovendien is eiseres niet geconfronteerd geweest met de kosten van vervangende huisvesting, nu het schoolgebouw tot de zomer van 2016 ook als zodanig is gebruikt.
      
    
    
      6.4
      De beslissing tot voorfinanciering kan dan ook niet op grond van de omstandigheid dat de voorfinanciering in het kader van de uitvoering van de publieke taak zou hebben plaatsgevonden als besluit worden aangemerkt. 
      
    
    
      7.1
      Nu aanknopingspunten ontbreken om aan te nemen dat aan de voorfinanciering een besluit tot toekenning ten grondslag had kunnen liggen, ziet de rechtbank geen aanleiding om de terugvordering naar analogie van de uitspraken van de Afdeling van 21 oktober 1996 en 26 augustus 1997 aan te merken als een rechtshandeling met een publiekrechtelijk karakter.
      
    
    
      7.2
      De terugvordering kan niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb. Het college had het bezwaar van eiseres daartegen niet-ontvankelijk dienen te verklaren.
      
    
    
      7.3
      Gelet op het voorgaande komt de rechtbank niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      8.1
      De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit II vernietigen. 
      
    
    
      8.2
      De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren.
      
      9. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
      
      10. De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501, en wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    De rechtbank: 
    
      
        verklaart het beroep tegen bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen bestreden besluit II gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit II;
      
      
        verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit II;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.002,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. R.P. Broeders, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 november 2018.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.