ECLI:NL:RVS:2019:4399, Raad van State, 24-12-2019, 201903189/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juli 2017 heeft het college gereageerd op het verzoek om handhaving en beslist dat geen dwangsom is verbeurd.

201903189/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Den Haag,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 maart 2019 in zaken nrs. 18/4233 en 18/4683 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 juli 2017 heeft het college gereageerd op het verzoek om handhaving en beslist dat geen dwangsom is verbeurd.
    Bij besluit van 29 augustus 2017 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhaving afgewezen.
    Bij besluit van 30 augustus 2017 heeft het college een dwangsombesluit genomen en het besluit van 25 juli 2017 ingetrokken.
    [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaarschrift tegen het besluit van 29 augustus 2017. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer 18/4233.
    [appellant] heeft ook beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaarschrift tegen het besluit van 30 augustus 2017. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer 18/4683.
    Bij besluit van 26 juni 2018 heeft het college de door [appellant] tegen de besluiten van 29 augustus en 30 augustus 2017 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 4 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep, geregistreerd onder nummer 18/4233 ongegrond verklaard, het beroep geregistreerd onder nummer 18/4683 gegrond verklaard, het besluit van 27 (lees: 26) juni 2018 vernietigd voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom is vastgesteld en op grond van artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht de verbeurde dwangsom vastgesteld op € 20,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2019, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Blankenstein, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] heeft het college bij brief van 12 mei 2017 verzocht handhavend op te treden tegen drie op het Willem Dreespark (hierna: het terrein) geplaatste (zee)containers. Op 16 juni 2017 heeft het college te kennen gegeven voornemens te zijn het verzoek af te wijzen, omdat met de eigenaar van de zeecontainers is afgesproken dat deze zullen worden verwijderd. [appellant] heeft het college vervolgens bij brief van 10 juli 2017 in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een besluit op zijn verzoek.
    Besluitvorming
    2.    Bij het besluit van 25 juli 2017 heeft het college beslist dat geen dwangsom is verbeurd, omdat na een controle op 16 juli 2017 is gebleken dat de drie containers reeds waren verwijderd en van handhaving geen sprake kon zijn. Bij het besluit 30 augustus 2017 heeft het college dat besluit ingetrokken en zich opnieuw op het standpunt gesteld dat geen dwangsom is verbeurd. Het heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de ingebrekestelling prematuur is ingediend.
        Bij besluit van 29 augustus 2017 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden afgewezen, omdat de drie containers reeds van de weg verwijderd zijn. Ten aanzien van drie containers die er volgens [appellant] later zijn bijgeplaatst heeft het college gesteld dat deze op het eigen terrein van Staedion staan en daartegen niet handhavend kan worden opgetreden.
    3.    Bij het besluit van 26 juni 2018 heeft het college naar aanleiding van de ingebrekestellingen van [appellant] van 27 februari 2018, in verband met de door hem bestreden besluiten van 29 en 30 augustus 2017 een dwangsom toegekend van € 2.520,00. Het college heeft zijn standpunt dat de ingebrekestelling van 10 juli 2017 prematuur was gehandhaafd.
        Bij datzelfde besluit heeft het college de weigering om handhavend op te treden eveneens gehandhaafd. De drie containers waar het verzoek om handhaving aanvankelijk op zag, zijn reeds verwijderd. De andere drie containers staan op eigen grond van Staedion. Bij handhaving op basis van de Algemene plaatselijke verordening, zoals in deze zaak aan orde, is de vraag van belang of een weg of een stuk grond "openbaar" is in de zin van de Wegenwet. Het terrein is volgens het college geen "openbare weg" in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b van de Wegenwet. Op het terrein is een bord geplaatst waarop, onder meer, vermeld staat: "particulier terrein", "verboden toegang" en "wegsleepregeling van kracht". De aanwezigheid van dat bord is voldoende indicatie dat dit geen openbare weg is zoals bedoeld in de Wegenwet.
    Aangevallen uitspraak
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat het college terecht heeft gesteld dat er, omdat er op het terrein een bord is geplaatst met daarop onder meer "particulier terrein", "verboden toegang" en "wegsleepregeling van kracht", geen sprake is van een openbare weg als bedoeld in de Wegenwet. Het college is slechts tot handhavend optreden jegens rechthebbenden op de weg wegens door hen aangebrachte belemmeringen bevoegd indien daarmee het stelsel van de Wegenwet en de daarin vervatte waarborgen voor de rechthebbenden niet worden doorkruist. Het college heeft het verzoek van [appellant] derhalve terecht afgewezen.
        De rechtbank heeft voorts overwogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen dwangsom was verbeurd. [appellant] heeft de aanvraag op vrijdag 12 mei 2017 bij de informatiebalie van het college ingediend. Het college had uiterlijk 7 juli 2017 een besluit moeten nemen. De op 10 juli 2017 door [appellant] bij de informatiebalie van het college ingediende ingebrekestelling was dan ook niet prematuur. Het college heeft vervolgens niet binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling, dat wil zeggen uiterlijk 24 juli 2017, op de aanvraag van [appellant] beslist en was derhalve een dwangsom verschuldigd. De rechtbank heeft de dwangsom vastgesteld op € 20,00.
    Hoger beroep
        Handhaving
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het terrein geen openbare weg is. Hij verwijst hiertoe naar de uitspraak van de Afdeling van 27 april 2000, in zaaknummer 199902940/1 en de uitspraak van het Gerechtshof Leeuwarden van 15 maart 2002, ECLI:NL:GHLEE:2002:AE0903 waarin is overwogen dat het desbetreffende terrein een openbare weg is. In 1997 heeft de gemeente op verzoek van de politie Haaglanden en de Algemene Woningbouwvereniging, voorganger van Staedion, een verkeersbesluit genomen teneinde het terrein de openbare status te geven. Ook is [appellant] zelf meermaals bekeurd wegens het parkeren van een auto, waarvan de geldigheid van het kenteken was geschorst, op de openbare weg, zijnde het terrein.
    5.1.     Artikel 1, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW 1994) luidt:
    "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten."
        Artikel 4 van de Wegenwet luidt:
    "1. Een weg is openbaar:
    I. wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest;
    II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende dien tijd is onderhouden door het Rijk, eene provincie, eene gemeente of een waterschap;
    III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbaren weg heeft gegeven.
    2. Het onder I en II bepaalde lijdt uitzondering wanneer, loopende den termijn van dertig of van tien jaren, gedurende een tijdvak van ten minste een jaar duidelijk ter plaatse is kenbaar gemaakt, dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is.
    3. Dit kenbaar maken kan geschieden door het stellen van opschriften als: eigen weg, particuliere weg, private weg en soortgelijke, of door andere kenteekenen."
        Artikel 2:10, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening voor de gemeente Den Haag luidt:
    "Het is verboden zonder vergunning of instemming van het college van burgemeester en wethouders een voorwerp op, in, over of boven de weg te plaatsen, aan te brengen ofte hebben, of de weg anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan."
    5.2.    Het Gerechtshof heeft in de uitspraak van 15 maart 2002 overwogen dat voor de vraag of het parkeerterrein aan het Willem Dreespark een voor het openbaar verkeer openstaande weg is als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de WVW 1994, beslissend is of dit terrein ten tijde van de gedraging feitelijk voor het openbaar verkeer openstond. Daarvoor zijn volgens het Gerechtshof mede van belang de verdere feitelijke omstandigheden zoals of door de rechthebbende(n) wordt geduld dat het algemene verkeer gebruik maakt van het terrein. In aanmerking genomen dat een ieder ten tijde van de gedraging feitelijk toegang tot het parkeerterrein had en dat dit terrein ook daadwerkelijk door andere personen of bedrijven dan de bewoners van het Willem Dreespark werd betreden, is het Gerechtshof van oordeel, dat het parkeerterrein aan het Willem Dreespark ten tijde van de gedraging feitelijk voor het openbaar verkeer openstond en aldus een voor het openbaar verkeer openstaande weg in de zin van de WVW 1994 was. Dat aan het begin van het parkeerterrein een bord met onderbord was geplaatst en dat personen die geen toestemming van de bewoners hadden om gebruik te maken van het parkeerterrein zo mogelijk werden gesommeerd om dat parkeerterrein te verlaten, doet volgens het Gerechtshof aan het voorgaande niet af.
        In de uitspraak van 27 april 2000 heeft de Afdeling overwogen dat ondanks de aanwezigheid ter plaatse van borden met de tekst "Verboden toegang", ten tijde van het nemen van de beslissing op het bezwaarschrift feitelijk geen belemmeringen bestonden om de parkeerterreinen te betreden en voor het algemeen verkeer om daarvan gebruik te maken als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de WVW 1994.
    5.3.     Uit de hiervoor besproken uitspraken kan worden afgeleid dat het terrein, in ieder geval ten tijde van belang in die procedures, dient te worden aangemerkt als een voor het openbaar verkeer openstaande weg als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de WVW 1994. Daaruit volgt echter niet zonder meer dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen het plaatsen van containers op die weg. De rechtbank heeft, zoals onder meer blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2914, terecht overwogen dat het college slechts tot handhavend optreden jegens rechthebbenden op de weg wegens door hen aangebrachte belemmeringen bevoegd is indien daarmee het stelsel van de Wegenwet en de daarin vervatte waarborgen voor de rechthebbenden niet worden doorkruist. Dat betekent dat als de containers op de eigen grond van Staedion staan en het terrein geen openbare weg is in de zin van de Wegenwet, het college niet bevoegd is handhavend op te treden tegen Staedion. Voor de vaststelling dat een weg openbaar is in de zin van de Wegenwet is dus, anders dan [appellant] betoogt, niet voldoende dat het terrein voor het openbaar verkeer toegankelijk is, zoals bedoeld in de WVW 1994. Staedion is eigenaar van en daarmee rechthebbende op het terrein. Gelet op artikel 4, tweede lid, van de Wegenwet wordt een weg geen openbare weg als tenminste een jaar kenbaar is gemaakt, dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is. Volgens het derde lid kan dit kenbaar maken geschieden door het stellen van opschriften als: eigen weg, particuliere weg, private weg en soortgelijke, of door andere kentekenen. Niet in geschil is dat op het terrein een bord is geplaatst waarop staat: "particulier terrein", "verboden toegang" en "wegsleepregeling van kracht". De rechtbank heeft terecht overwogen dat de aanwezigheid van dat bord voldoende indicatie is dat het terrein geen openbare weg is in de zin van de Wegenwet en dat het college daarom niet tot handhavend optreden tegen Staedion bevoegd was.
        Het betoog faalt.
        Dwangsom
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een dwangsom is verbeurd wegens overschrijding van de beslistermijn met 1 dag. Hij voert hiertoe aan dat het gaat om een overschrijding van 36 dagen zodat hij recht heeft op een bedrag van € 1.020,00.
    6.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college niet binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling, dat wil zeggen uiterlijk 24 juli 2017, op de aanvraag van [appellant] heeft beslist. De rechtbank heeft eveneens terecht overwogen dat het besluit van 25 juli 2017 moet worden aangemerkt als reactie op het verzoek om handhaving. Hierin is immers naar aanleiding van de ingebrekestelling van [appellant] door het college vastgesteld dat uit een controle van 16 juli 2017 is gebleken dat de zeecontainers van de weg zijn verwijderd en dat geen sprake meer is van een overtreding. Uit het bezwaarschrift van 28 juli 2017 tegen het besluit van 25 juli 2017 blijkt bovendien dat [appellant] het besluit zelf ook heeft beschouwd als een besluit op zijn handhavingsverzoek. Dat het college op 29 augustus 2019 opnieuw op het verzoek om handhaving heeft beslist en het besluit van 25 juli 2017 bij het besluit van 30 augustus 2017 heeft ingetrokken, maakt dit niet anders. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de beslistermijn derhalve met 1 dag is overschreden zodat een dwangsom van € 20,00 is verbeurd.
        het betoog faalt.
    Slotsom
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
    w.g. Daalder    w.g. Veenboer
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2019
    730.