ECLI:NL:RVS:2018:3975, Raad van State, 05-12-2018, 201803875/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 mei 2017 heeft het college aan Exploitatiemaatschappij 't Kruispunt B.V. omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van 21 appartementen en een bedrijfsruimte op het perceel 't Dorp 1 te Heesch (hierna: het perceel).

201803875/1/A1.
    Datum uitspraak: 5 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Heesch, gemeente Bernheze,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 22 maart 2018 in zaak nr. 17/3502 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bernheze.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 mei 2017 heeft het college aan Exploitatiemaatschappij 't Kruispunt B.V. omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van 21 appartementen en een bedrijfsruimte op het perceel 't Dorp 1 te Heesch (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 14 november 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de omgevingsvergunning onder aanvulling van de motivering in stand gelaten, met dien verstande dat aan de omgevingsvergunning een nader voorschrift is verbonden.
    
    Bij uitspraak van 22 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en Exploitatiemaatschappij ’t Kruispunt B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] en Exploitatiemaatschappij ’t Kruispunt B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 oktober 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.H.D. Elings, advocaat te Tilburg, het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.M. Ploegmakers, en Exploitatiemaatschappij 't Kruispunt B.V., vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Haan, advocaat te Etten-Leur, en [gemachtigde], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Exploitatiemaatschappij 't Kruispunt B.V. heeft een aanvraag ingediend om verlening van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) voor de bouw van 21 appartementen en een bedrijfsruimte op het perceel. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend. [appellant] woont in de omgeving van het perceel. Hij vreest met name voor een toenemende parkeerdruk en kan zich daarom niet vinden in de verlening van de omgevingsvergunning.
    
    Belanghebbendheid
    
    2.    Exploitatiemaatschappij ’t Kruispunt B.V. heeft zich in haar schriftelijke uiteenzetting op het standpunt gesteld dat het college en de rechtbank niet hebben onderkend dat [appellant] geen belanghebbende is bij het besluit van 16 mei 2017. Zij stelt daartoe dat het bouwplan geen invloed heeft op het woon- en leefklimaat van [appellant], omdat [appellant] vanuit zijn woning geen zicht heeft op het voorziene gebouw en het gelet op de afstand van de woning van [appellant] tot het bouwplan niet aannemelijk is dat hij parkeeroverlast zal ondervinden.
    
    2.1.    De Afdeling stelt vast dat [appellant] op een afstand van ongeveer 85 m hemelsbreed van het perceel woont en dat de loopafstand van zijn woning aan de [locatie] tot aan de perceelgrens van ’t Dorp 1 ongeveer 170 m bedraagt. Naar het oordeel van de Afdeling kan in dit geval niet op voorhand worden aangenomen dat [appellant] ter hoogte van zijn woning geen gevolgen van enige betekenis als gevolg van het bouwplan zal ervaren, bijvoorbeeld in de vorm van parkeerhinder. Gelet daarop wordt [appellant] door het bouwplan rechtstreeks in zijn belangen geraakt en is hij terecht als belanghebbende aangemerkt.
    
    Gronden van het hoger beroep
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. [appellant] verwijst ter onderbouwing van dat standpunt naar de bij het bestemmingsplan behorende verbeelding, waaruit volgens hem volgt dat op het perceel slechts 17 wooneenheden zijn toegestaan, terwijl het bouwplan ziet op 21 wooneenheden. Volgens [appellant] is deze aanduiding de uitdrukkelijke bedoeling geweest van de planwetgever en dermate duidelijk dat deze niet nader in de planregels hoeft te worden uitgelegd. In dit geval is de aanduiding volgens [appellant] bovendien wel degelijk in de planregels uitgelegd. Uit artikel 5.2.1, onder a, van de planregels, gelezen in samenhang met artikel 1, aanhef en onder 1.13 van die regels, volgt volgens [appellant] namelijk dat de aanduiding "maximaal aantal wooneenheden: 17" verwijst naar het project waarvoor in 2010 door middel van een projectbesluit vergunning is verleend en dat als bestaande bebouwing moet worden aangemerkt. Het college heeft derhalve niet onderkend dat de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en 2.12 van de Wabo in dit geval van toepassing zijn.
    
    3.1.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Centrum Heesch" rust op het perceel, voor zover hier van belang, de enkelbestemming "Centrum-2". Op de verbeelding staat dat het perceel de aanduiding "maximaal aantal wooneenheden: 17" heeft.
    
        Artikel 5.1 van de planregels luidt:
    
    "De voor ‘Centrum-2’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. woongebouwen, al dan niet in combinatie met een aan-huis-verbonden beroep […]"
    
        Artikel 5.2.1 luidt:
    
    "Ten aanzien van het bouwen gelden de volgende algemene regels:
    
    a. de op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerp bestemmingsplan bestaande bebouwing mag worden gehandhaafd, hersteld, vervangen en uitgebreid met inachtneming van het bepaalde in dit lid, met dien verstande dat wanneer de bestaande bebouwing en bestaande maatvoering afwijken van hetgeen in de hierna volgende bouwregels is aangegeven, de afwijking niet mag worden vergroot. […]"
    
        Artikel 1, aanhef en onder 1.13, luidt:
    
    "In deze regels wordt verstaan onder bestaand:
    
    bij bouwwerken: een bouwwerk dat op het moment van inwerkingtreding van het plan bestaat of wordt gebouwd, dan wel nadien kan worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, waarvoor de aanvraag voor het tijdstip van de inwerkingtreding is ingediend, tenzij in de regels anders is bepaald […]"
    
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1841), is de juridische betekenis van een aanduiding in de verbeelding afhankelijk van hetgeen over deze aanduiding in de planregels is bepaald. Om aan de aanduiding juridische betekenis te geven, moet deze in de planregels worden verklaard. De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan geen regels bevat met betrekking tot de aanduiding. Deze aanduiding blijft derhalve zonder betekenis. Anders dan [appellant] betoogt, kan uit de in artikel 5.2.1 van de planregels opgenomen begrippen "bestaande maatvoering" en "bestaande bebouwing", gelezen in verbinding met de definitie van "bestaand" in artikel 1, aanhef en onder 1.13 van de planregels, niet worden afgeleid dat deze bepaling betrekking heeft op de aanduiding "maximaal aantal wooneenheden: 17" zoals opgenomen in de verbeelding. In artikel 5.2.1 van de planregels is neergelegd dat indien de bestaande bebouwing en bestaande maatvoering afwijken van hetgeen in de erna volgende bouwregels is aangegeven, de afwijking niet mag worden vergroot. De bouwregels die volgen hebben echter geen betrekking op het maximaal aantal wooneenheden, zodat ook indien [appellant] moet worden gevolgd in zijn standpunt dat het bouwplan zoals dat volgens het projectbesluit kon worden gerealiseerd, als bestaande bebouwing moet worden aangemerkt, artikel 5.2.1, aanhef en onder a, van de planregels het toegestane aantal wooneenheden niet beperkt. Voor zover [appellant] in dit verband verwijst naar hetgeen in de toelichting bij het bestemmingsplan ten aanzien van de voorziene ontwikkeling op het perceel is vermeld, geeft dat geen grond voor een ander oordeel. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraak van 28 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN2600), de toelichting geen bindend onderdeel is van een bestemmingsplan en als zodanig derhalve geen concreet toetsingskader kan zijn voor een aanvraag om verlening van omgevingsvergunning. Aan de door [appellant] genoemde notitie zienswijzen en beantwoording ontwerp bestemmingsplan "Centrum Heesch" komt evenmin juridische betekenis toe.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan strijdig is met artikel 2.5.30 van de bouwverordening Bernheze 2012 en de parkeernormennota van de gemeente Bernheze, omdat er volgens hem onvoldoende parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Volgens [appellant] is het uitgangspunt van de parkeernormennota dat de parkeereis geheel op eigen terrein wordt gerealiseerd, en mag het college slechts in bijzondere omstandigheden van dat uitgangspunt afwijken. In dit geval worden slechts 22 van de benodigde 35 parkeerplaatsen op eigen terrein gerealiseerd, terwijl volgens [appellant] niet is gebleken dat het niet mogelijk is dat alle parkeerplaatsen op eigen terrein worden gerealiseerd. [appellant] betoogt voorts dat ten aanzien van de dertien parkeerplaatsen die in de openbare ruimte worden gerealiseerd, ten onrechte geen onafhankelijk onderzoek heeft plaatsgevonden. Volgens [appellant] worden er geen extra parkeerplaatsen in de openbare ruimte gerealiseerd, maar wordt gebruik gemaakt van parkeerplaatsen die reeds in de openbare ruimte aanwezig zijn.
    
    4.1.    Artikel 2.5.30 van de bouwverordening luidt:
    
    "1. Indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, moet ten behoeve van het parkeren of stallen van auto’s in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort. Deze ruimte mag niet overbemeten zijn, gelet op het gebruik of de bewoning van het gebouw, waarbij rekening moet worden gehouden met de eventuele bereikbaarheid per openbaar vervoer.
    
    Het aantal benodigde parkeerplaatsen wordt bepaald op basis van de gemeentelijke parkeernormen en aanwezigheidspercentages die zijn opgenomen in ‘Parkeernormennota gemeente Bernheze’.
    
    […]
    
    4. het bevoegd gezag kan een omgevingsvergunning verlenen in afwijking van het bepaalde in het eerste en het derde lid:
    
    […]
    
    b. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingsruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien."
    
    4.2.    Vast staat dat ten behoeve van het bouwplan 35 parkeerplaatsen dienen te worden gerealiseerd. Vast staat voorts dat het bouwplan voorziet in 22 parkeerplaatsen op eigen terrein. Naar het oordeel van de Afdeling is aannemelijk dat, uitgaande van het bouwplan zoals dat is aangevraagd, niet meer dan 22 parkeerplaatsen op eigen terrein kunnen worden gerealiseerd. Weliswaar is in de parkeernormennota als uitgangspunt opgenomen dat parkeerplaatsen op eigen terrein moeten worden gerealiseerd, maar dat betekent niet dat het college niet de bouwaanvraag waarop het had te beslissen als uitgangspunt mocht nemen. Derhalve was het, anders dan [appellant] veronderstelt, niet gehouden om aanpassing van het bouwplan te vereisen om in meer parkeerplaatsen op eigen terrein te voorzien.
    
        Als het niet mogelijk is om voldoende parkeerplaatsen op eigen terrein te realiseren, voorziet de parkeernormennota in de mogelijkheid dat op kosten van de initiatiefnemer in de directe omgeving van het bouwplan parkeerplaatsen worden gerealiseerd, op voorwaarde dat daarvoor ruimte beschikbaar is. Anders dan [appellant] aanvoert, schrijft de parkeernormennota in dat geval geen onafhankelijk onderzoek voor. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een dergelijk onderzoek niet nodig is indien op kosten van de initiatiefnemer extra parkeerplaatsen in de openbare ruimte worden aangelegd en geen gebruik wordt gemaakt van onbenutte capaciteit van bestaande parkeerplaatsen. De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat in dit geval aan deze voorwaarden is voldaan.
    
        Daartoe overweegt de Afdeling dat het college uiteen heeft gezet dat bij de recente herontwikkeling van het Stationsplein in 2017 op kosten van Exploitatiemaatschappij 't Kruispunt B.V. elf extra parkeerplaatsen zijn gerealiseerd en dat bij de aanstaande herinrichting van ’t Dorp nabij de bouwlocatie nog twee parkeerplaatsen op kosten van Exploitatiemaatschappij 't Kruispunt B.V. zullen worden gerealiseerd. Voor zover [appellant] stelt dat de parkeerplaatsen op het Stationsplein ook vóór de herontwikkeling al aanwezig waren, zodat sprake is van bestaande parkeerplaatsen, overweegt de Afdeling dat aan de hand van de ter zitting getoonde foto’s aannemelijk is geworden dat voornoemde elf parkeerplaatsen direct voor de herontwikkeling van het Stationsplein nog niet bestonden. Voorts is anders dan [appellant] betoogt, niet gebleken dat er ten tijde van het besluit van 14 november 2017 sprake van was dat de twee aan ’t Dorp te realiseren parkeerplaatsen binnen een blauwe zone zouden worden gesitueerd waar maximaal twee uur mag worden geparkeerd. Dat, zoals [appellant] stelt, acht parkeerplaatsen reeds in het kader van een door Exploitatiemaatschappij 't Kruispunt B.V. eerder aangevraagde vergunning voor een project op deze bouwlocatie zijn betaald, maakt niet dat deze parkeerplaatsen niet aan het onderhavige project kunnen worden toegeschreven. Het eerdere project heeft immers geen doorgang gevonden.
    
        Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het college in redelijkheid toepassing heeft kunnen geven aan de bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.5.30, vierde lid, van de bouwverordening af te wijken van de in het eerste lid vermelde eis om voldoende parkeerplaatsen op eigen terrein te realiseren.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het betoog van Exploitatiemaatschappij ’t Kruispunt B.V. dat het relativiteitsvereiste, neergelegd in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht, aan vernietiging van het besluit van 14 november 2017 wegens strijd met artikel 2.5.30 van de bouwverordening in de weg staat, behoeft geen bespreking omdat die strijdigheid zich niet voordoet.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Van Grinsven
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2018
    
    462-842.