ECLI:NL:RVS:2019:1021, Raad van State, 03-04-2019, 201805240/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 september 2016 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een aanbouw op het perceel [locatie] te Koog aan de Zaan (hierna: het perceel) en het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van dat perceel.

201805240/1/A1.
    Datum uitspraak: 3 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Koog aan de Zaan, gemeente Zaanstad,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 mei 2018 in zaak nr. 17/4726 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 september 2016 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een aanbouw op het perceel [locatie] te Koog aan de Zaan (hierna: het perceel) en het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van dat perceel.
    Bij afzonderlijke besluiten van 15 september 2017 heeft het college de door [partij A] en [partij B] en anderen daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard, de bij besluit van 27 september 2016 verleende omgevingsvergunning herroepen en de omgevingsvergunning alsnog te weigeren.
    Bij uitspraak van 17 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. ing. E.W.M. Aalsma, advocaat te Zaandam, vergezeld door [personen], en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Ouggaali zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    Op het perceel is in februari 2016 aan de zij- en achterkant van de woning een aanbouw gerealiseerd die de woning met de schuur verbindt. Hierdoor was het mogelijk om beneden een leefruimte en badkamer te realiseren, zodat de woning geschikt werd om mantelzorg te verlenen. [appellant] heeft op 10 juni 2016 een omgevingsvergunning aangevraagd ter legalisering van deze aanbouw. Het perceel heeft volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oud Koog & Rooswijk" de bestemming "Wonen". Niet in geschil is dat de aanbouw in strijd is met artikel 16.2.2 van de planregels, omdat daarmee meer dan 50% van het erf buiten het bouwvlak is bebouwd. Bij het besluit van 15 september 2017 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Bij besluit van 22 januari 2018 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor de duur van de mantelzorg.
    Toepassing artikel 6:22 van de Awb
    2.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat er een motiveringsgebrek aan het besluit van 15 september 2017 kleeft. De rechtbank heeft, gelet op de omstandigheid dat het college de motivering ter zitting heeft aangevuld en [appellant] daarop heeft kunnen reageren, het geconstateerde motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gepasseerd. [appellant] betoogt dat de rechtbank dit niet had mogen doen, omdat de ter zitting door het college gegeven motivering niet eerder is aangevoerd.
    2.1.    Het college stelt dat [appellant] niet is benadeeld door het gebrek in het besluit van 15 september 2017.
    2.2.    Artikel 6:22 van de Awb luidt:
    "Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."
        Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 14) is niet de aard van het geschonden voorschrift beslissend voor de beantwoording van de vraag of een gebrek in een besluit kan worden gepasseerd, maar uitsluitend het antwoord op de vraag of door de schending iemand is benadeeld.
    2.3.    Toepassing van artikel 6:22 van de Awb is mogelijk indien aannemelijk is dat de belanghebbende door het gebrek in het bestreden besluit niet is benadeeld. Een gebrek dat herstel behoeft, leent zich in beginsel niet voor toepassing van deze bepaling. In gevallen waarin van het bestuursorgaan een bepaalde actie is vereist om het gebrek weg te nemen, kan er immers niet zonder meer van worden uitgegaan dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld. Alleen indien evident is dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld, kan bij het bestaan van een dergelijk gebrek toepassing worden gegeven aan artikel 6:22 van de Awb.
        De rechtbank heeft vastgesteld dat het college in het besluit van 15 september 2017 onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom geen bereidheid bestond om met toepassing van paragraaf 1.3 van de "Nota Woonbebouwing Zaanstad 2012" (hierna: de nota) een omgevingsvergunning te verlenen. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat het college de belangen van [appellant], op grond waarvan gemotiveerd van de nota kon worden afgeweken, niet uitdrukkelijk heeft afgewogen. Het college heeft de motivering van het besluit van 15 september 2017 ter zitting bij de rechtbank aangevuld en [appellant] is vervolgens in de gelegenheid gesteld om daarop te reageren.
        Gelet op deze omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat [appellant] door het aan het besluit van 15 september 2017 klevende motiveringsgebrek niet is benadeeld. De rechtbank had dit gebrek daarom niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb mogen passeren, maar het bestreden besluit wegens dat gebrek dienen te vernietigen. Wel had de rechtbank in het herstel van het motiveringsgebrek aanleiding kunnen zien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 15 september 2017 vernietigen. De Afdeling zal hierna onderzoeken of er aanleiding is de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten.
    Weigering van omgevingsvergunning
    4.    [appellant] betoogt dat het college niet in redelijkheid de omgevingsvergunning voor onbepaalde tijd heeft kunnen weigeren. Hij voert aan dat het college op basis van een medische indicatie had kunnen afwijken van de in artikel 5 van de nota genoemde regels, maar dat ten onrechte niet heeft gedaan. Hij verwijst daarbij naar paragraaf 1.3 van de nota. Hij voert daarnaast aan dat hij er op mocht vertrouwen dat het college hem een omgevingsvergunning voor onbepaalde tijd zou verlenen. Daarbij verwijst hij naar een vergunningcheck van 12 februari 2016 en een e-mail van 24 februari 2016 van de heer Slot, een bouwinspecteur van de gemeente Zaanstad.
    4.1.    Volgens paragraaf 1.3 van de inleiding van de nota is het mogelijk om onder sommige omstandigheden van de in deze nota gestelde regels af te wijken. In de meeste situaties gaat het om gevallen waarbij sprake is van een trendsetter of een medische indicatie. Per onderdeel zijn de uitzonderingsregels benoemd en zijn definities weergegeven in het begrippenkader.
        Volgens artikel 1.33 van de nota wordt onder medische indicatie verstaan "een verklaring van een bevoegde organisatie zoals de GGZ of ingeval een verzoek Wet maatschappelijke ontwikkeling (Wmo)".
        Volgens artikel 5 van de nota kan bij omgevingsvergunning, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van, de gebruiksmogelijkheden van het perceel en de aangrenzende percelen, de bezonningsituatie op de aangrenzende percelen, redelijke eisen van welstand en de verkeerssituatie, medewerking worden verleend aan het afwijken van het bestemmingsplan of een ontheffing van de bouwverordening voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken met inachtneming van de volgende bepalingen:
    "a. Bijbehorende bouwwerken niet aan openbaar toegankelijk gebied gelegen.
    1. bij erven waarvan de oppervlakte gemeten vanaf 3,00 m achter de voorgevel, waarbij de oppervlakte van het oorspronkelijke hoofdgebouw buiten beschouwing blijft, kleiner is dan 300 m2, gedraagt het maximale bebouwingspercentage 50% met een maximum van 75 m2;
    […];
    Uitzonderingen op de bouwregels
    De bouwregels genoemd in a, en b zijn niet van toepassing voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken als:
    […].
    er sprake is van een medische indicatie: in dat geval wordt maatwerk geboden waar bij ondergeschiktheid van het bijbehorende bouwwerk ten opzichte van het hoofdgebouw uitgangspunt blijft.
    […]."
    4.2.    Het college heeft aan het besluit van 15 september 2017 onder meer ten grondslag gelegd dat de aanbouw in strijd is met artikel 5, onder a, onderdeel 1, van de nota, omdat met de aanbouw ruim 70% van het achtererfgebied is bebouwd. Daarnaast stelt het college zich op het standpunt dat door meer dan 50% toe te staan, het risico van precedentwerking bestaat en daarmee het dichtslibben van de achtererven. Bovendien heeft het college ter zitting bij de rechtbank toegelicht dat wanneer een bouwplan ten behoeve van mantelzorg in strijd is met het bestemmingsplan, met het oog op een goede ruimtelijke ordening uitsluitend bereidheid bestaat om een tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen. Dat slechts tijdelijk wordt toegestaan dat een bouwwerk afwijkt van het geldende planologisch regime strookt met het tijdelijke karakter van de mantelzorgsituatie. Wanneer de mantelzorgsituatie eindigt, vervalt ook de noodzaak en daarmee het belang om van het planologisch regime af te wijken. Volgens het college komt het aan de uitzondering in paragraaf 1.3 van de nota bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor onbepaalde tijd niet toe vanwege de strijd met de goede ruimtelijke ordening.
    4.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen sprake was van zodanig bijzondere omstandigheden dat het college daarin aanleiding had moeten zien om af te wijken van de nota. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat, anders dan [appellant] betoogt, zijn mantelzorgsituatie niet zo specifiek is dat precedentwerking is uitgesloten. De omstandigheid dat het college bekend was met zijn medische situatie, leidt niet tot een ander oordeel.
    4.4.    Voor zover [appellant] een beroep doet op het vertrouwensbeginsel, overweegt de Afdeling als volgt. Aan de vergunningcheck die op 12 februari 2016 is uitgevoerd op de website www.omgevingsloket.nl kan [appellant] geen vertrouwen ontlenen, alleen al omdat de vergunningcheck enkel betrekking heeft op de activiteit bouwen. Daarnaast is het volgende in de vergunningcheck aangegeven: "LET OP: U mag het bouwwerk alleen bouwen als het bouwplan past binnen de regels op het gebied van ruimtelijke ordening (o.a. het bestemmingsplan)." Gelet op deze omstandigheden kon [appellant] aan deze vergunningcheck niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat het college hem een omgevingsvergunning voor onbepaalde tijd zou verlenen.
        Wat betreft de e-mail van 24 februari 2016 heeft de rechtbank terecht overwogen dat deze e-mail is verstuurd nadat de aanbouw was gerealiseerd. Bovendien is blijkens de e-mail uitgegaan van een kleinere oppervlakte van de aanbouw dan is aangevraagd. Alleen al om deze redenen, kan [appellant] ook aan deze e-mail niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat het college hem een omgevingsvergunning voor onbepaalde tijd zou verlenen.
    Conclusie
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van de besluiten van 15 september 2017, waarbij de verleende omgevingsvergunning is herroepen en de omgevingsvergunning alsnog is geweigerd, in stand te laten.
    6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 mei 2018 in zaak nr. 17/4726;
    III.    verklaart het beroep tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad van 15 september 2017, kenmerken 1287034 AWB-2016-0859 en 1287034 AWB-2016-0860, gegrond;
    IV.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad van 15 september 2017, kenmerken 1287034 AWB-2016-0859 en 1287034 AWB-2016-0860;
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van deze besluiten geheel in stand blijven;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    w.g. Steendijk    w.g. Soede
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2019
    270-884.