ECLI:NL:RBOVE:2020:3655, Rechtbank Overijssel, 05-11-2020, AK_19 _ 2465
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2020-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Laten plaatsvinden van kamerbewoning in strijd met gebruiksverboden zoals neergelegd in voorbereidingsbesluit in samenhang met het ontwerpbestemmingsplan; verweerder terecht opgetreden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom; beroepen tegen last onder dwangsom en invorderingsbeschikking ongegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    Zittingsplaats Zwolle
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 19/2465
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [eiser] en [eiseres] , te [woonplaats 1] , eisers,
    gemachtigde: mr. J. van Groningen,
    
    
      en 
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen, verweerder,
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde partij]  te [woonplaats 2] . 
    
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 20 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd om het strijdig gebruik van de (bij hen in eigendom zijnde) woning op het perceel [perceel] te Geesteren (hierna: het perceel) uiterlijk 1 oktober 2019 te beëindigen en beëindigd te houden. De hieraan verbonden dwangsom bedraagt € 25.000,- ineens.
    
    
    
      Bij besluit van 19 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen gerichte bezwaar van eisers ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij besluit van 22 januari 2020 heeft verweerder besloten over te gaan tot invordering van de door eisers verbeurde dwangsom van € 25.000,-. 
    
    
    
      Bij brief van 28 februari 2020 hebben eisers deze invorderingsbeschikking betwist. Tevens hebben zij in deze brief aanvullende beroepsgronden tegen het bestreden besluit ingebracht. 
      Derde-partij (hierna: [derde partij] ) heeft een reactie ingediend. Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 september 2020. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. M.Y. Rutjes en E. van Rijn. [derde partij] is in persoon verschenen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Juridisch kader
      
    
    
    1. Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang dan wel last onder dwangsom indien er sprake 
    is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Wat betreft verweerder volgt dit uit artikel 125 van de Gemeentewet in samenhang met de artikelen 5:4 en 5:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Een last onder dwangsom kan enkel worden opgelegd aan de overtreder (artikel 5:32, eerste lid, van de Awb). 
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) bepaalt, voor zover hier van belang, dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
    
    
    
      Onder ‘gebruiken’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo wordt mede verstaan het ‘laten gebruiken’. Dit volgt uit vaste jurisprudentie. 
    
    
    
      Artikel 3.7, vierde lid, van de Wro bepaalt dat, om te voorkomen dat een bij een voorbereidingsbesluit aangewezen gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van een daaraan bij het plan te geven bestemming, bij het besluit tevens kan worden bepaald dat het verboden is het gebruik van daarbij aangewezen gronden of bouwwerken te wijzigen. Hierbij kan mede worden bepaald dat binnen de bij het voorbereidingsbesluit te geven regels bij een omgevingsvergunning van het verbod kan worden afgeweken.
    
    
    
      
        Eerdere besluitvorming
      
    
    
    2. Bij brief, binnengekomen op 19 januari 2018, heeft [derde partij] verweerder verzocht handhavend op te treden tegen, voor zover hier van belang, het gebruik van de woning op het perceel in strijd met het bestemmingsplan. Uit een vervolgens uitgevoerde controle is gebleken dat de woning werd bewoond door 15 arbeidsmigranten en dat hiertoe de bovenverdieping is herverdeeld in diverse slaapkamers die elk beschikken over een eigen douche en toilet. Op de begane grond zijn (gemeenschappelijke) douches en toiletten gerealiseerd.
    
    
      Bij besluit van 13 april 2018 heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd vanwege het gebruik van de woning, dat volgens verweerder in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Buitengebied Tubbergen 2016” (hierna: bestemmingsplan 2016). De in dit besluit opgenomen begunstigingstermijn is verlengd tot 1 december 2018. 
    
    
    3. Bij besluit van 29 november 2018, verzonden 30 november 2018, heeft verweerder het hiertegen gerichte bezwaar van eisers gegrond verklaard, de last van 13 april 2018 herroepen en het handhavingsverzoek afgewezen. Verweerder heeft zich hierbij, samengevat weergegeven, op de navolgende standpunten gesteld.
    
    
    
      Op grond van bestemmingsplan 2016 heeft het perceel de bestemming “Wonen”. De aldus aangewezen gronden zijn bestemd voor woonhuizen. Onder ‘woonhuis’ wordt verstaan een gebouw dat één of meer woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid wordt beschouwd. Onder ‘woning’ wordt verstaan een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Onder ‘huishouding’ wordt verstaan: een zelfstandig(e) dan wel samenwonend persoon of groep van personen die binnen een complex van ruimten gebruik maakt van dezelfde voorzieningen, zoals een keuken, sanitaire voorzieningen en de entree. 
    
    
    
      Vanwege de ruime definitie van de term ‘huishouding’ in bestemmingsplan 2016, waarbij niet de eis is opgenomen dat sprake moet zijn van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling daarvan, is het bewonen van de woning door meerdere arbeidsmigranten niet in strijd met bestemmingsplan 2016, aldus verweerder. 
    
    
    4. De raad van de gemeente Tubbergen (hierna: de raad) heeft in zijn vergadering van 29 november 2018 verklaard dat een “veegherziening buitengebied” wordt voorbereid voor het gehele grondgebied van de gemeente Tubbergen. In dit voorbereidingsbesluit zijn, voor zover hier van belang, de navolgende (verbods)bepalingen opgenomen:
    
      (2). 	het is verboden om het gebruik van de gebouwen binnen de aangewezen gronden te wijzigen ten behoeve van het wonen door meer dan één huishouden;
      (3). 	het is verboden in de gebouwen genoemd onder 2 het aantal huishoudens te laten toenemen, indien ten tijde van het in werking treden van dit voorbereidingsbesluit deze gebouwen rechtmatig in gebruik zijn voor de huisvesting van meer dan één huishouden;
      (…)
      (6).	onder ‘woning’ of ‘wooneenheid’ wordt verstaan: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden;
      (7).	onder ‘huishouding’ wordt verstaan: een zelfstandig dan wel samenwonend persoon of personen die binnen een complex van ruimten gebruik maken van dezelfde voorzieningen, zoals keuken, sanitaire voorzieningen en entree, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan. Bedrijfsmatige kamerverhuur wordt daaronder niet begrepen; 
      (8).	onder ‘bedrijfsmatige kamerverhuur’ wordt verstaan: een samenstel van verblijfsruimten, om aan anderen dan de rechthebbende en de personen behorende tot diens huishouden, woonverblijf te verschaffen, al dan niet met gehele of gedeeltelijke verzorging, niet in de zin van een zelfstandige woongelegenheid; een en ander kan blijken uit het feit dat voor de kamers afzonderlijk huur wordt berekend en/of betaald en elke kamer zelfstandig wordt bewoond, waarbij al dan niet sprake is van enkele gemeenschappelijke voorzieningen;
      (9).	burgemeester en wethouders bij omgevingsvergunning van het onder 2 en 3 genoemde verbod kunnen afwijken, mits is aangetoond dat er een goed woon- en leefklimaat is gegarandeerd en er geen onevenredig nadelige effecten ontstaan voor de gebruiksmogelijkheden van de aangelegen percelen.
    
    
    
      Het voorbereidingsbesluit is op 30 november 2018 in werking getreden.
    
    
    5. Het ontwerpbestemmingsplan “Tubbergen Buitengebied veegplan 2016” (hierna: het ontwerpbestemmingsplan) heeft van 24 april 2019 tot en met 4 juni 2019 ter inzage gelegen. Dit bestemmingsplan is nog niet vastgesteld.
    
    
      
        Thans voorliggende besluitvorming
      
    
    
    6. Op 30 november 2018 is een controle op het perceel uitgevoerd. Daarbij is geconstateerd dat op het perceel geen kamerbewoning plaatsvond.
    
    
      Op 18 maart 2019 is wederom een controle op het perceel uitgevoerd. Daarbij is kamerbewoning door drie personen (twee broers en een derde persoon) geconstateerd. Bij brief van 25 maart 2019 heeft verweerder aan eisers meegedeeld dat hij voornemens is handhavend op te treden tegen dit gebruik. Eisers hebben een zienswijze ingediend.
    
    
    
      In het primaire besluit van 20 mei 2019, gehandhaafd in het bestreden besluit van 19 november 2019, heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in dat eisers de huisvesting van personen, die niet een onderlinge verbondenheid hebben en waarbij geen sprake is van continuïteit in de samenstelling van het huishouden, moet beëindigen en beëindigd houden. Indien niet uiterlijk op 1 oktober 2019 aan de last is voldaan, verbeuren eisers een dwangsom van € 25.000,- ineens. De overtreding betreft het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo en het op 30 november 2018 in werking getreden voorbereidingsbesluit, in samenhang met het ontwerpbestemmingsplan.
    
    
    7. Op 2 oktober 2019 heeft een controle op het perceel plaatsgevonden. Hierbij is geconstateerd dat er kamerbewoning plaatsvond op het perceel, zodat niet (tijdig) aan de last is voldaan. 
    
    
      Bij invorderingsbeschikking van 22 januari 2020 heeft verweerder de gehele verbeurde dwangsom van € 25.000,- bij eisers ingevorderd.
    
    
    
      
        Omvang van het geding
      
    
    
    8. Artikel 5:39, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking heeft op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    
      Eisers hebben bij brief van 28 februari 2020 de invorderingsbeschikking betwist. Gelet hierop bestaat het beroep van eisers uit twee onderdelen. Ten eerste is het beroep gericht tegen het in bezwaar handhaven van de opgelegde last. Ten tweede is het beroep gericht tegen de invorderingsbeschikking. De rechtbank zal beide onderdelen afzonderlijk beoordelen. 
    
    
    
      
        Het beroep, voor zover gericht tegen het handhaven van de last
      
    
    
    
      
        Bevoegdheid 
      
    
    
    9. Verweerder heeft zijn bevoegdheid om eisers een last onder dwangsom op te leggen gebaseerd op het overtreden van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 3.7, vierde lid, van de Wro, het op 30 november 2018 in werking getreden voorbereidingsbesluit ‘wonen buitengebied gemeente Tubbergen’ (hierna: het voorbereidingsbesluit) en het ontwerpbestemmingsplan. 
    
    
      Verweerder heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat op het moment van inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit (oftewel op 30 november 2018) geen sprake was van kamerbewoning op het perceel, dat dit gebruik op dat moment al gedurende circa zes maanden niet meer plaatsvond en dat dit gebruik nadien (wederom) is aangevangen. Hierdoor is het gebruik van de woning na inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit gewijzigd, wat in strijd is met de in het voorbereidingsbesluit opgenomen gebruiksverboden. Dit resulteert in het overtreden van het verbod als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, aldus verweerder. 
    
    
    10. Eisers bestrijden de bevoegdheid van verweerder om aan hen een last onder dwangsom op te leggen en deze last in het bestreden besluit te handhaven. Ter onderbouwing hiervan hebben eisers een primair en subsidiair standpunt ingenomen. 
    
    11. De rechtbank zal eerst het primaire standpunt beoordelen. Enkel indien dit primaire standpunt niet slaagt, komt de rechtbank toe aan beoordeling van het subsidiaire standpunt. 
    
    12. Het primaire standpunt van eisers, neergelegd in het beroepschrift en aanvullend beroepschrift, en nader toegelicht ter zitting, luidt als volgt.
    
    
      Eisers stellen dat aan het voorbereidingsbesluit geen betekenis (meer) toekomt. Ter onderbouwing hiervan hebben zij aangevoerd dat de raad het ontwerpbestemmingsplan niet binnen de in artikel 3.8, eerste lid, onder e, van de Wro neergelegde termijn heeft vastgesteld. De sanctie hierop is dat de grond voor aanhouding vervalt en dat aanvragen om een omgevingsvergunning moeten worden getoetst aan het ‘oude’ bestemmingsplan, oftewel bestemmingsplan 2016. Dit volgt uit artikel 3.3, tweede lid, onder b, van de Wabo. Dat artikel 3.3 van de Wabo enkel ziet op een aanhoudingsplicht voor aanvragen voor ‘bouwen’ en ‘aanleggen’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en b, van de Wabo en niet op ‘gebruik’ in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, kan als volgt worden verklaard. Voor bouwen en aanleggen in overeenstemming met het bestemmingsplan is een omgevingsvergunning vereist, zodat hiertoe een aanvraag bij het bevoegde gezag moet worden ingediend. Een dergelijke aanvraag wordt aangehouden totdat de aanhoudingsplicht vervalt. Voor gebruiken in overeenstemming met het bestemmingsplan is evenwel geen omgevingsvergunning (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo) vereist zodat hiervoor geen aanvraag hoeft te worden gedaan. Omdat er geen aanvraag wordt aangehouden, kan de aanhoudingsplicht naar de letter van de wet niet vervallen. Dit resulteert in twee verschillende regimes, wat onwenselijk is. Een redelijke wetsuitleg maakt dat het vervallen van de aanhoudingsplicht (voor bouwen en aanleggen) in gelijke mate geldt voor het gebruik dat op grond van een voorbereidingsbesluit (tijdelijk) is verboden, aldus eisers. 
    
    
    
      Ter zitting hebben eisers verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:666. Volgens eisers wordt hun hiervoor weergegeven standpunt onderschreven door het oordeel van de Afdeling in die uitspraak. 
    
    
    13. Verweerder heeft ten aanzien van dit primaire standpunt in zijn verweerschrift, nader toegelicht ter zitting, het navolgende aangevoerd.
    
    
      Artikel 3.3 van de Wabo ziet enkel op de aanhoudingsplicht voor aanvragen voor bouwen en aanleggen. Voor de gebruiksregeling in het voorbereidingsbesluit heeft het eindigen van de aanhoudingsplicht (omdat het bestemmingsplan niet binnen de in artikel 3.8, eerste lid, onder e, van de Wro genoemde termijn is vastgesteld) geen gevolgen. Deze gebruiksverboden kunnen enkel vervallen als het voorbereidingsbesluit vervalt. Dat is geregeld in artikel 3.7, vijfde en zesde lid, van de Wro. Hieruit blijkt dat er slechts twee situaties zijn waarin een voorbereidingsbesluit vervalt, te weten indien niet binnen een jaar een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd en het moment waarop het bestemmingsplan, waarvoor het voorbereidingsbesluit is genomen, in werking treedt. Omdat artikel 3.7, vijfde en zesde lid, van de Wro duidelijk en niet voor meerdere uitleg vatbaar is, komt aan de wetsgeschiedenis geen betekenis toe, aldus verweerder.
    
    
    
      Verweerder stelt dat hij zijn besluitvorming heeft mogen baseren op de duidelijke wettekst en dat het in strijd is met de rechtszekerheid om betekenis toe te kennen aan de wetsgeschiedenis, waarin een (buitenwettelijke) derde vervalgrond wordt genoemd. 
    
    
    14. De rechtbank overweegt hierover het volgende. 
    
    
      14.1.
      De Afdeling heeft in haar uitspraak van 29 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR4025, geoordeeld dat aan de wetsgeschiedenis van een wettelijke bepaling geen betekenis toekomt indien een wetsbepaling duidelijk en niet voor meerdere uitleg vatbaar is. Naar het oordeel van de rechtbank is de ratio van deze jurisprudentie dat, als de wetgever een bepaalde reikwijdte van een wettelijk voorschrift beoogt, het de taak van diezelfde wetgever is om die reikwijdte zo exact en eenduidig mogelijk tot uitdrukking te brengen in de redactie van de desbetreffende wettelijke bepaling. Dat is geen taak voor de rechter. Alleen als de wettekst onduidelijk is, komt de rechter aan interpretatie van de wettekst toe. 
      
    
    
      14.2.
      In de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2020, waarnaar eisers ter zitting hebben verwezen, heeft de Afdeling geoordeeld dat de duur van de aanhoudingsplicht als bedoeld in artikel 3.3, tweede lid, van de Wabo, gelet op de tekst en de opbouw daarvan, op twee manieren kan worden uitgelegd. De Afdeling heeft voor de beantwoording van de vraag welke manier de juiste is, de bedoeling van de wetgever, neergelegd in de wetsgeschiedenis van artikel 3.3 van de Wabo, betrokken. De Afdeling heeft geoordeeld dat de uitleg, inhoudende dat de aanhouding, ongeacht of het gaat om een aanhouding als gevolg van het voorbereidingsbesluit of een ontwerpbestemmingsplan dat ter inzage is gelegd, ophoudt indien wordt voldaan aan artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder a dan wel b, van de Wabo. Dit betekent dat de aanhoudingsplicht als gevolg van een voorbereidingsbesluit komt te vervallen, indien de raad weliswaar tijdig een ontwerpbestemmingsplan ter inzage heeft gelegd, maar niet binnen de in artikel 3.8, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wro vermelde termijn van twaalf weken na de termijn van terinzagelegging beslist over de vaststelling van het bestemmingsplan. 
      
      
        De Afdeling heeft in deze uitspraak verder overwogen dat zij steun vindt voor haar oordeel in de geschiedenis van totstandkoming van artikel 3.7 van de Wro. Daarin staat dat het voorbereidingsbesluit vervalt indien de raad tijdig een ontwerpbestemmingsplan ter inzage heeft gelegd, maar het plan niet binnen de daarvoor geldende termijn van 12 weken na de terinzagelegging wordt vastgesteld. 
      
      
    
    
      14.3.
      In deze zaak is de last gebaseerd op een gebruiksverbod, neergelegd in een voorbereidingsbesluit. De wettelijke grondslag hiervoor is artikel 3.7, vierde lid, van de Wro. Het vervallen van een voorbereidingsbesluit is geregeld in artikel 3.7, vijfde en zesde lid, van de Wro. De rechtbank stelt vast dat artikel 3.7 van de Wro de vervalgronden beperkt tot twee situaties, te weten:
      
      1. dat niet binnen een jaar een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd; en 
      2. het moment waarop het bestemmingsplan (ter voorbereiding waarvan het voorbereidingsbesluit is genomen) in werking treedt. 
      Deze twee vervalgronden zijn duidelijk en niet voor meerdere uitleg vatbaar. Dat uit de wetsgeschiedenis van artikel 3.7 van de Wro volgt dat de wetgever mogelijk heeft beoogd een derde vervalgrond in de wet op te nemen, kan, wat daar ook van zij, daaraan niet afdoen. 
      
      
        Dat de Afdeling in voornoemde uitspraak van 4 maart 2020 wel betekenis heeft toegekend aan de wetsgeschiedenis van artikel 3.7 van de Wro (en in deze uitspraak expliciet de derde vervalgrond heeft genoemd) betekent niet dat in deze zaak daarom ook betekenis zou moeten toekomen aan deze wetsgeschiedenis. Immers, de uitspraak van de Afdeling heeft betrekking op het nader duiden van een wettelijke bepaling die voor meerdere uitleg vatbaar is, te weten artikel 3.3, tweede lid, van de Wabo. In deze zaak ligt evenwel artikel 3.7, vijfde en zesde lid, van de Wro voor en deze wettelijke bepaling is naar het oordeel van de rechtbank niet voor meerdere uitleg vatbaar.
      
      
      
        Dit betekent dat in deze zaak geen betekenis toekomt aan de wetsgeschiedenis van artikel 3.7 van de Wro en de daarin gelezen (buitenwettelijke) mogelijke derde vervalgrond. De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat hij zijn besluitvorming heeft mogen baseren op de duidelijke wettekst van artikel 3.7, vijfde en zesde lid, van de Wro en dat het volgen van het standpunt van eisers in strijd is met de rechtszekerheid. Het voorgaande brengt met zich dat uit de omstandigheid dat de raad het ontwerpbestemmingsplan niet binnen de in artikel 3.8, eerste lid, onder e, van de Wro neergelegde termijn heeft vastgesteld, niet volgt dat aan het voorbereidingsbesluit geen betekenis (meer) toekomt. Het voorbereidingsbesluit is daarmee immers niet komen te vervallen.
      
      
    
    
      14.4.
      Het primaire standpunt van eisers slaagt niet. 
      
      
        15.	Het subsidiaire standpunt van eisers, neergelegd in het beroepschrift en aanvullend beroepschrift, en nader toegelicht ter zitting, luidt als volgt.
      
      
      
        Eisers stellen dat, indien wordt geoordeeld dat aan het voorbereidingsbesluit nog wel betekenis toekomt en de voorbereidingsbescherming niet is vervallen, de verbodsbepalingen in dit voorbereidingsbesluit niet zijn overtreden. Ter onderbouwing hiervan hebben eisers een primaire en een subsidiaire motivering gegeven. 
      
      
    
    
      15.1.
      Primair stellen eisers dat het gebruik na de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit niet is gewijzigd. Er is sprake van voortzetting van een reeds vóór de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit aangevangen gebruik, omdat de woning vóór 30 november 2018 al gereed was gemaakt voor kamerbewoning en sprake is van een voortdurende huurverhouding met huurders van de woning. In dit kader hebben eisers aangevoerd dat de woning tot 1 september 2018 werd verhuurd aan [naam 1] B.V. (hierna: [naam 1] en dat dit bedrijf ook de huurpenningen tot die datum heeft betaald. Dat [naam 1] gedurende enkele maanden feitelijk geen gebruik heeft gemaakt van deze huurovereenkomst is veroorzaakt door het beëindigen van haar bedrijfsactiviteiten. Hierdoor waren er geen werknemers nodig en was er ook geen behoefte aan huisvesting. Met ingang van 15 november 2018 (dus ook op de peildatum 30 november 2018) was er een huurovereenkomst met [naam 2] B.V. (hierna: [naam 2] ) met het doel: kamerbewoning. Dat er feitelijk geen kamers werden bewoond op de peildatum, is volgens eisers niet relevant.
    
    
      15.2.
      Subsidiair stellen eisers dat, indien er geen doorslaggevende betekenis toekomt aan het bestaan van een huurovereenkomst ten tijde van de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit op 30 november 2018, het niet feitelijk gebruiken van de woning op deze peildatum eisers niet mag worden tegengeworpen. Hiertoe hebben eisers aangevoerd dat Interwel vanaf 15 november 2018 de woning kon gebruiken voor kamerbewoning, maar daarvan heeft afgezien omdat verweerder aan eisers een last had opgelegd waarbij de begunstigingstermijn twee weken later, op 1 december 2018, eindigde. Deze last bleek onrechtmatig te zijn en deze last is bij besluit van 29 november 2018, verzonden op 30 november 2018, herroepen. Als de onrechtmatige last niet zou zijn opgelegd dan wel in een eerder stadium (in ieder geval voor 30 november 2018) zou zijn herroepen, had [naam 2] de feitelijke bewoning voor de peildatum kunnen aanvangen en zou op de peildatum de woning feitelijk zijn gebruikt voor kamerbewoning, zo begrijpt de rechtbank de motivering van eisers. 
      
      
        16.	Ten aanzien van de primaire stelling overweegt de rechtbank het volgende.
      
      
    
    
      16.1.
      Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat beslissend is of voor de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit de ingebruikname van een pand (in dit geval: kamerbewoning) feitelijk heeft plaatsgevonden. Voorbereidende handelingen die plaatsvinden met het oog op een voorgenomen vorm van gebruik, zoals in dit geval het geschikt maken van de woning voor kamerbewoning, kunnen niet worden aangemerkt als een dergelijke ingebruikname. Van een wijziging van het gebruik is als zodanig ook nog geen sprake op het moment dat de voorbereidende handelingen zijn afgerond. Doorslaggevend is of de desbetreffende activiteit feitelijk heeft plaatsgevonden. Dit uitgangspunt is in overeenstemming met de lijn die wordt aangehouden bij de beantwoording van de vraag of een bepaalde vorm van gebruik wordt beschermd door het overgangsrecht van een nieuw bestemmingsplan. Ook in die situatie is doorslaggevend of het gebruik daadwerkelijk is aangevangen en zijn voorbereidende handelingen daarvoor niet voldoende. Als voorbeeld verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2018, ECLI:NL:RV:2018:4173.
      
      
        Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit deze jurisprudentie dat het feitelijke gebruik daadwerkelijk moet zijn aangevangen voor de datum van inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit en dat dit feitelijke gebruik ten tijde van deze peildatum nog plaatsvond. 
      
      
    
    
      16.2.
      In deze zaak is de woning gedurende enkele maanden feitelijk gebruikt voor kamerbewoning. Dit gebruik is in mei 2018 beëindigd en eerst omstreeks maart 2019 weer aangevangen. Op de peildatum 30 november 2018 was geen sprake van het daadwerkelijk feitelijk gebruiken van de woning voor kamerbewoning. Dat de woning wel was verhuurd aan [naam 1] / [naam 2] , doet niet af aan het feit dat van daadwerkelijke kamerbewoning gedurende ongeveer zes maanden vóór de peildatum alsmede op de peildatum geen sprake was. Aan eisers komt daarom geen bescherming toe. Immers, met de kamerbewoning omstreeks maart 2019 is er sprake van een verboden wijziging van het geconstateerde feitelijke gebruik op de peildatum van het voorbereidingsbesluit. 
      
    
    
      16.3.
      De primaire stelling slaagt niet. 
      
      
      
      
        17.	Ten aanzien van de subsidiaire stelling overweegt de rechtbank het volgende. 
      
      
    
    
      17.1.
      Uit de stukken blijkt dat [naam 2] en eisers op 15 november 2018 een huurovereenkomst hebben gesloten om de woning te gebruiken voor kamerbewoning. Deze huurovereenkomst is op 15 november 2018 ingegaan en heeft een looptijd van twee jaren. 
      
    
    
      17.2.
      Dat [naam 2] ervoor heeft gekozen om vanaf 15 november 2018 tot het einde van de begunstigingstermijn van 1 december 2018 dan wel tot het tijdstip dat op het bezwaar (tegen de eerste last) zou zijn beslist, geen bewoners te huisvesten/werven, omdat zij het risico te groot vond, is enkel door eisers gesteld. Deze stelling is niet nader onderbouwd. 
      
      
        Verder mist deze stelling naar het oordeel van de rechtbank positieve overtuigingskracht vanwege het navolgende. Ten tijde van het sluiten van de huurovereenkomst op 15 november 2018 wist [naam 2] wat verweerders standpunt was over de kamerbewoning van de woning. Ook wist [naam 2] blijkbaar dat de begunstigingstermijn van de opgelegde last op 1 december 2018 afliep. Op 15 november 2018 waren er geen signalen dat verweerder het bezwaar gegrond zou gaan verklaren. Desondanks heeft [naam 2] op deze datum een overeenkomst gesloten waarmee zij zich voor twee jaren vastlegde. Naar het oordeel van de rechtbank wekt het bevreemding dat een professionele partij een huurovereenkomst voor kamerbewoning aangaat voor de duur van twee jaren zonder deze specifieke omstandigheden expliciet te hebben verdisconteerd c.q. betrokken in de overeenkomst, op een moment dat zij weet dat de begunstigingtermijn twee weken daarna afloopt en het risico erin zit dat er helemaal geen kamerbewoning mag plaatsvinden. In dat kader is het ook niet logisch dat die partij afziet van kamerbewoning in de periode tussen 15 november en 1 december 2018 omdat onzeker is of die kamerbewoning mag plaatsvinden.
      
      
      
        Naar het oordeel van de rechtbank is het dan ook niet aannemelijk geworden dat de (eerste) last van 13 april 2018 invloed heeft gehad op het feitelijk niet gebruiken van de woning voor kamerbewoning voor en op de peildatum 30 november 2018.
      
      
    
    
      17.3.
      De rechtbank voegt hieraan toe dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de feitelijke kamerbewoning pas omstreeks maart 2019 wederom is aangevangen. Dit ondanks het feit dat vanaf 30 november 2018 bij partijen (waaronder [naam 2] ) bekend was dat verweerder de (eerste) last in bezwaar heeft herroepen - waardoor de kamerbewoning vanaf die datum niet zou resulteren in het verbeuren van een dwangsom - en Interwel gedurende de tussenliggende maanden wel de huurpenningen heeft voldaan. 
      
      
        De rechtbank acht gelet hierop aannemelijk dat het niet laten plaatsvinden van kamerbewoning in de periode van 15 november 2018 tot maart 2019 eerder het gevolg is geweest van het feit dat er in die periode geen gecontracteerde arbeidsmigranten waren die [naam 2] moest huisvesten, dan dat dit het gevolg is geweest van de onrechtmatige eerste last. 
      
      
    
    
      17.4.
      De subsidiaire stelling slaagt evenmin. 
      
      18. Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het laten plaatsvinden van kamerbewoning in strijd is met de gebruiksverboden zoals neergelegd in het voorbereidingsbesluit, in samenhang met het ontwerpbestemmingsplan. Hierdoor is het verbod zoals neergelegd in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo overtreden. Verweerder heeft zich terecht bevoegd geacht hiertegen handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom.
      
        Aanwending van de bevoegdheid
      
      
      19. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat, gelet op het algemeen belang 
      
        dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. 
        Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 
      
      
      20. Eisers hebben niet aangevoerd dat er een concreet zicht op legalisatie bestond. Nu dit geen ambtshalve te toetsen aspect is, volstaat de rechtbank met deze constatering.
      
      21. Eisers hebben een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan. In dat kader hebben zij aangevoerd dat in het buitengebied van Tubbergen tal van woningen in gebruik zijn voor kamerbewoning en dat verweerder hiertegen niet optreedt. Ter zitting hebben eisers desgevraagd meegedeeld dat zij geen mensen willen ‘aangeven’ en daarom geen specifieke adressen willen noemen. 
      
      22. De rechtbank overweegt hierover dat, nu eisers geen specifieke adressen hebben genoemd, niet kan worden beoordeeld of sprake is van gelijke gevallen. Verweerder heeft in zijn aanvullende verweerschrift aangegeven dat soortgelijke gevallen hem niet bekend zijn en dat, op het moment dat hij constateert dat er inderdaad soortgelijke gevallen zijn, hij hiertegen handhavend zal optreden.
      
      
        Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
      
      
      23. Eisers stellen dat handhavend optreden in strijd is met het fair play beginsel. In dat kader hebben zij aangevoerd dat zij hebben gehandeld vanuit de wetenschap dat het verhuren van de woning ten behoeve van kamerbewoning een toegelaten gebruik is, wat bevestigd is door het nemen van de beslissing op bezwaar tegen de eerste last. Vervolgens werden zij op dezelfde dag dat de eerste last werd herroepen, geconfronteerd met een voorbereidingsbesluit dat dit gebruik verbood, aldus eisers. 
      
      24. De rechtbank overweegt hierover dat een voorbereidingsbesluit als doel heeft te voorkomen dat tijdens de voorbereiding van een nieuw bestemmingsplan gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt, welke mogelijkheden niet passen in het nog voor te bereiden plan. Uit de jurisprudentie volgt dat een verplichting voor het gemeentebestuur om een belanghebbende wiens mogelijkheden zullen worden beperkt door een voorbereidingsbesluit hiervan vooraf op de hoogte te stellen, onverenigbaar is met dit doel, zodat zo’n verplichting niet kan worden aangenomen. Als voorbeeld verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2106. 
      
      
        Dat eisers feitelijk zijn ‘overvallen’ door het op 30 november 2018 in werking getreden voorbereidingsbesluit is dan ook inherent aan het doel van een voorbereidingsbesluit. Dit heeft niets van doen met de vraag of het primaire besluit al dan niet onevenredig is. Dat eisers ervan uit mochten gaan dat hun bezwaar tegen de eerste last gegrond zou worden verklaard, heeft eveneens niets van doen met de vraag of het primaire besluit al dan niet onevenredig is. De rechtmatigheid van de tweede last ligt immers voor en niet de rechtmatigheid van de eerste last. Verder is de grondslag van de tweede last (die nu voorligt) anders dan die van de eerste last. Verweerder heeft dan ook niet onzorgvuldig dan wel in strijd met het fair play beginsel gehandeld door eisers niet vooraf op de hoogte te stellen van het voorbereidingsbesluit. De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet. 
      
      
      25. Samenvattend oordeelt de rechtbank dat verweerder zich terecht bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden tegen het handelen in strijd met de gebruiksverboden in het voorbereidingsbesluit, wat een overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo oplevert. Verweerder heeft in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken. 
      
      26. Het beroep, gericht tegen het in bezwaar handhaven van de in primo opgelegde last onder dwangsom, is ongegrond. Het bestreden besluit kan in rechte in stand blijven.
      
      
        
          Het beroep, voor zover gericht tegen de invorderingsbeschikking
        
      
      
      
        
          Bevoegdheid 
        
      
      
      27. Eisers bestrijden de bevoegdheid om de verbeurde dwangsom van € 25.000,- in te vorderen. In dat kader voeren zij aan dat de (tweede) last waarop de invorderingsbeschikking is gebaseerd, niet rechtmatig is.
      
      28. De rechtbank overweegt hierover dat zij hiervoor heeft geoordeeld dat de last van 20 mei 2019, gehandhaafd in het bestreden besluit van 19 november 2019, rechtmatig is. Ook is niet in geschil dat ten tijde van de controle op 2 oktober 2019, oftewel na het verstrijken van de begunstigingstermijn op 1 oktober 2019, niet aan deze last was voldaan. Gelet op de bewoording van de last is daarom op 2 oktober 2019 van rechtswege de gehele dwangsom van € 25.000,- verbeurd. Op 22 januari 2020 was verweerder bevoegd deze verbeurde dwangsom in te vorderen.
      
      
        
          Aanwending van de bevoegdheid
        
      
      
      29. Eisers hebben ter zitting verzocht de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:666, bij dit onderdeel te betrekken.
      
      30. De rechtbank overweegt hierover het volgende. 
      
    
    
      30.1.
      Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in het geval van bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. 
      
    
    
      30.2.
      De rechtbank is in deze uitspraak, bij overweging 14, ingegaan op de door eisers aangehaalde uitspraak van de Afdeling. Hierin heeft de rechtbank geoordeeld dat en waarom de door de Afdeling geciteerde buitenwettelijke vervalgrond van het voorbereidingsbesluit in deze zaak niet van toepassing is. Deze Afdelingsuitspraak kan dan ook niet worden geduid als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan geheel of gedeeltelijk van invordering zou moeten/kunnen worden afgezien. 
      
      31. Samenvattend oordeelt de rechtbank dat verweerder zich terecht bevoegd heeft geacht om de van rechtswege verbeurde dwangsom van € 25.000,- in te vorderen en dat verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. 
      
      32. Het beroep, gericht tegen de invorderingsbeschikking, is eveneens ongegrond. Het invorderingsbesluit kan in rechte in stand blijven. 
      
      33. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het in bezwaar handhaven van de in primo opgelegde last onder dwangsom, ongegrond;
    - verklaart het beroep, voor zover gericht tegen de invorderingsbeschikking, ongegrond. 
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hoekstra, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en 
      mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier, op 
    
    
    
      De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier 								voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.