ECLI:NL:RVS:2016:412, Raad van State, 17-02-2016, 201506774/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juni 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Viscentrum Breskens" vastgesteld en besloten om geen exploitatieplan vast te stellen.

201506774/1/R2.
    Datum uitspraak: 17 februari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. de vereniging Vereniging van Eigenaars gebouw Remise aan Scheldekade te Breskens (hierna: De Remise), gevestigd te Breskens, gemeente Sluis,
    2. de vereniging Vereniging van Eigenaars gebouw Het Wapen van Breskens II aan de Molenwater 1 te 4511BN Breskens (hierna: Het Wapen van Breskens), gevestigd te Breskens, gemeente Sluis,
    3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid DC Dredging B.V., gevestigd te Sluiskil, gemeente Terneuzen,
    4. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid S.E.A.M. Onroerende Zaken B.V., gevestigd te Breskens, gemeente Sluis,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Sluis,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 juni 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Viscentrum Breskens" vastgesteld en besloten om geen exploitatieplan vast te stellen.
    
    Tegen dit besluit hebben De Remise, Het Wapen van Breskens, DC Dredging en S.E.A.M. beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad en De Remise hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2016, waar DC Dredging, vertegenwoordigd door ing. D. van Reijendam, bijgestaan door mr. H.A. Samuels Brusse-Van der Linden, advocaat te Utrecht, S.E.A.M., vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J.A. Mohuddy, advocaat te Breda, en de raad, vertegenwoordigd door S.M. den Haan, S.P.U. van Vooren, ing. S. Theunissen en M.E.M. Rabaut, allen werkzaam bij de gemeente, en [belanghebbenden], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Het bestemmingsplan
    
    1. Het plan voorziet in de realisatie van een viscentrum in de haven van Breskens. In dit centrum zullen de vismijn en het visserijmuseum die nu in de Visserijhaven zijn gevestigd, de Koninklijke Nederlandse Redding Maatschappij, een zogenoemde visserijexperience met ondergeschikte detailhandel, detailhandel in vis of visserijgerelateerde producten en horeca worden ondergebracht. Voorts biedt het plan de mogelijkheid om een viskotter op het viscentrum te plaatsen dat daarmee deel uitmaakt van het gebouw van het viscentrum.
    
    2. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    3. De raad stelt zich op het standpunt dat het beroep van De Remise niet-ontvankelijk is, omdat zij geen belanghebbende bij het besluit tot vaststelling van het plan is. In dit verband voert de raad aan dat de afstand tussen het appartementencomplex De Remise en het plangebied ongeveer 300 m bedraagt en vanuit de woningen in het appartementencomplex geen of slechts zeer beperkt zicht is op het plangebied. Voorts stelt de raad zich op het standpunt dat DC Dredging en S.E.A.M. slechts een beperkt belang hebben bij het besluit, omdat de erfpachtovereenkomst tussen de rijksvastgoeddienst en S.E.A.M. voor de gronden waarop DC Dredging is gevestigd en die zij huurt van S.E.A.M. per 31 december 2016 zal worden beëindigd.
    
    3.1. Ten aanzien van De Remise overweegt de Afdeling als volgt. Het appartementencomplex De Remise staat op ongeveer 300 m ten oosten van het plangebied. Zoals de raad ter zitting heeft toegelicht is, gelet op de ligging van het appartementencomplex ten opzichte van het plangebied, slechts zijdelings zicht op het plangebied mogelijk vanuit de woningen in het appartementencomplex. Voorts bevindt zich tussen het appartementencomplex en het plangebied een dijk die voor de onderste twee etages van het appartementencomplex zicht op het plangebied ontneemt en bevindt zich tussen het appartementencomplex en het plangebied bebouwing van ongeveer 10 m hoog die het reeds beperkte zicht vanuit de op de hogere etages gelegen woningen verder belemmert. Onder die omstandigheden is het zicht vanuit de woningen in het appartementencomplex op het plangebied naar het oordeel van de Afdeling van geringe betekenis. Mede gelet op de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkelingen die binnen het plangebied mogelijk worden gemaakt, is de afstand van 300 m te groot om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te kunnen aannemen. De conclusie is dat De Remise geen belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, is bij het bestreden besluit en dat zij daarom daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 en artikel 2 van bijlage 2 geen beroep kan instellen.
    
    3.2. S.E.A.M. had ten tijde van het nemen van het besluit tot het vaststellen van het plan en ook thans nog een erfpachtovereenkomst met de rijksvastgoeddienst voor gronden direct ten noorden van het plangebied. Zij verhuurt die gronden aan derden, waaronder DC Dredging die daarop haar bedrijfsactiviteiten verricht. S.E.A.M. heeft gesteld te vrezen voor de verhuurbaarheid van deze gronden ten gevolge van de plannen, waardoor bedrijven kunnen worden belemmerd in hun bedrijfsuitoefening. DC Dredging vreest door het plan te zullen worden belemmerd in haar bedrijfsactiviteiten. Dergelijke gevolgen voor de bedrijfsactiviteiten kunnen op voorhand niet worden uitgesloten. Gelet hierop hebben S.E.A.M. en DC Dredging een belang dat rechtstreeks bij het besluit is betrokken.
    
    Het toetsingskader
    
    4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Plangrens
    
    5. DC Dredging en S.E.A.M. betogen dat de ruimtelijke samenhang tussen de realisatie van het viscentrum en de herontwikkeling van de rest van het havengebied zodanig is dat de begrenzing van het plangebied tot de locatie voor het viscentrum in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens hen hangt de verwezenlijking van het viscentrum blijkens het Masterplan dat ziet op de herontwikkeling van het havengebied van Breskens (hierna: het Masterplan) en dat tegelijk met het plan is vastgesteld, onlosmakelijk samen met de herontwikkeling van de rest van het havengebied van Breskens en had de herontwikkeling van de rest van de haven daarom niet buiten het plan mogen worden gehouden. Daarbij wijzen zij erop dat in het Masterplan staat dat verwezenlijking van het viscentrum niet los kan worden gezien van de verdere ontwikkeling en dat, indien zou blijken dat deze overige ontwikkelingen geen doorgang kunnen vinden, ook het viscentrum niet gerealiseerd zal worden en de vismijn en het visserijmuseum op de huidige locatie behouden blijven. Volgens DC Dredging en S.E.A.M. liggen aan de begrenzing van het plan geen ruimtelijke argumenten ten grondslag, nu deze slechts is gebaseerd op het maken van ruimte voor de uitbreiding van de jachthaven, terwijl de noodzaak voor verplaatsing van de vismijn en het visserijmuseum vervalt indien die uitbreiding niet doorgaat. Volgens DC Dredging en S.E.A.M. is onzeker of het bestemmingsplan voor de herontwikkeling van het havengebied wordt vastgesteld en stand zal houden.
    
    5.1. Gelet op de systematiek van de Wet ruimtelijke ordening komt de raad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of anderszins in strijd met het recht. In hetgeen DC Dredging en S.E.A.M. hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. De raad heeft daarbij in zijn beoordeling mogen betrekken dat het viscentrum los van de overige ontwikkelingen in het havengebied kan functioneren en niet slechts in samenhang met de overige in het Masterplan beschreven ontwikkelingen in het havengebied.
    
    De betogen falen.
    
    Viskotter
    
    6. Het Wapen van Breskens betoogt dat voor de verwezenlijking van de viskotter een wijzigigingsbevoegdheid in het plan had moeten worden opgenomen, in plaats van het rechtstreeks mogelijk maken daarvan, nu volgens haar onzeker is of de viskotter kan worden verwezenlijkt.
    
    6.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de plaatsing van de viskotter als onderdeel van het gebouw van het viscentrum een vaststaand gegeven is. Het naar aanleiding van een prijsvraag gekozen winnend ontwerp is opgenomen in het Masterplan. Volgens de raad is er geen reden om te werken met een wijzigingsbevoegdheid. Voorts heeft de raad ter zitting vermeld dat de te plaatsen viskotter reeds is aangeschaft.
    
    6.2. Het Wapen van Breskens heeft haar stelling dat het onzeker is of de viskotter kan worden verwezenlijkt niet nader onderbouwd. Nu de raad ter zitting onweersproken heeft verklaard dat de viskotter zeker onderdeel zal uitmaken van het gebouw van het viscentrum en bovendien de viskotter inmiddels voor dat doel is aangeschaft, geeft hetgeen Het Wapen van Breskens heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad voor de verwezenlijking van de viskotter een wijzigingsbevoegdheid in het plan had moeten opnemen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Aantasting woon- en leefklimaat
    
    7. Het Wapen van Breskens betoogt dat verwezenlijking van de viskotter de woon- en leefomgeving van de bewoners van het appartementencomplex onevenredig zal aantasten. Volgens Het Wapen van Breskens had de viskotter op een andere, minder bezwarende wijze, ingepast kunnen worden.
    
    7.1. Ingevolge artikel 3, lid 3.2.2, van de planregels bedraagt de bouwhoogte van de viskotter inclusief masten en bomen niet meer dan 21 m. De viskotter mag op maximaal 5 m boven peil worden gesitueerd en de maximale hoogte van de trappen, liftschachten, loopbruggen, omheiningen en andere constructieve delen noodzakelijk voor de toegankelijkheid en de verankering van de viskotter bedraagt niet meer dan 15 m.
    
    Gelet op de afstand van het appartementencomplex tot het viscentrum van ongeveer 85 m en de omstandigheid dat het plangebied is gesitueerd in een havengebied waar bouwhoogten tot 12 m zijn toegestaan, gebouwen tot 10 m hoogte aanwezig zijn en op de kop van de Middenhavendam silo’s met een hoogte van 38 m aanwezig zijn, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de beperking van het uitzicht vanuit het appartementencomplex Het Wapen van Breskens niet onaanvaardbaar is.
    
    Het betoog faalt.
    
    Bedrijfsbelangen
    
    8. DC Dredging en S.E.A.M. betogen dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met hun bedrijfsbelangen, nu door de verplaatsing van de activiteiten van de Visserijhaven naar de Handelshaven de scheepvaart in de Handelshaven aanzienlijk zal toenemen, waardoor de manoeuvreerruimte in de haven voor de schepen van de aanwezige bedrijven, waaronder DC Dredging, ernstig wordt beperkt. S.E.A.M. voert in dit verband voorts aan dat door de vestiging van het viscentrum een deel van de kade verloren zal gaan, waardoor de reeds beperkte ruimte in de haven nog kleiner wordt. DC Dredging voert aan dat zij begrepen heeft dat in de Handelshaven golfbrekers geplaatst zullen worden om het in- en uitvaren van kleinere vissersschepen te vergemakkelijken. Volgens DC Dredging en S.E.A.M. wordt door de in het plan voorziene ontwikkeling de functionaliteit van de haven aangetast en wordt bestaande bedrijvigheid uit de haven verdreven.
    
    8.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat niet uitgesloten is dat de omstandigheid dat de vissersschepen naar de Handelshaven worden verplaatst voor enige hinder zal zorgen voor de schepen van DC Dredging. De raad heeft hieraan echter geen doorslaggevend belang gehecht, nu dit intensievere gebruik van de haven volgens de raad in het voorheen geldende bestemmingsplan "Waterfront Breskens", evenals overigens in het daarop volgende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Sluis" ook tot de mogelijkheden behoorde omdat op grond van dat plan meer bedrijven in de Handelshaven gevestigd konden worden, die ruimer gebruik zouden kunnen maken van de haven, dan thans het geval is, aldus de raad. Door achteruitgang van de bedrijvigheid en structurele leegstand in de Handelshaven, worden de mogelijkheden thans niet maximaal benut. De kade aan de zijde waar het viscentrum is voorzien kan nu al door bedrijven gebruikt worden voor het aanmeren van schepen. In zoverre wijzigt de situatie volgens de raad niet ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan en is er geen aantasting van de functionaliteit van en verdrijving van bedrijvigheid uit de Handelshaven door de komst van het viscentrum, aldus de raad.
    
    8.2. In hetgeen DC Dredging en S.E.A.M. hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van de functionaliteit van de Handelshaven en verdrijving van bedrijvigheid daaruit. Daarbij wordt van belang geacht dat DC Dredging desgevraagd ter zitting heeft geantwoord dat hoewel het plan haar bedrijfsactiviteiten zal bemoeilijken, deze niet onmogelijk zullen worden gemaakt. Hetgeen DC Dredging en S.E.A.M. hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zij door de verwezenlijking van het plan niet onevenredig in hun bedrijfsbelangen zullen worden geraakt.
    
    De betogen falen.
    
    8.3. Ten aanzien van het betoog van DC Dredging over de eventueel te plaatsen golfbrekers overweegt de Afdeling dat het plan hierin niet voorziet, zodat dit betoog reeds hierom faalt.
    
    Nut en noodzaak
    
    9. S.E.A.M. betoogt dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het viscentrum niet kan blijven bestaan op de huidige locatie. Hiertoe voert zij aan dat de realisatie van de uitbreiding van de jachthaven nog niet vastligt en dat de ligplaatsen in het water komen, zodat het viscentrum geen belemmering hiervoor vormt. Gelet hierop is volgens haar de noodzaak voor de verplaatsing niet aangetoond.
    
    9.1. In de plantoelichting en de zienswijzennota is vermeld dat in Breskens een integrale herontwikkeling van het havengebied is voorzien. Het Masterplan houdt in het realiseren van (recreatieve) wooneenheden, het uitbreiden van de jachthaven en het realiseren van een nieuw viscentrum. De uitbreiding van de jachthaven kan alleen plaatsvinden in de Visserijhaven, aansluitend aan de bestaande jachthaven. Hierdoor kan de bedrijfsvoering van de jachthaven centraal plaatsvinden, aldus de plantoelichting. Nu de bedrijfsmatige activiteiten in de Visserijhaven niet kunnen worden gecombineerd met het gebruik als jachthaven, is de verplaatsing van de vissersschepen naar de Handelshaven volgens de raad noodzakelijk. Omdat de vismijn in de huidige staat niet meer langdurig geschikt is voor het beoogde gebruik, ligt verplaatsing naar een locatie in de buurt van de vissersschepen in de rede volgens de raad. Dit voorkomt onnodig transport van de te veilen vis. Voorts is volgens de raad het viscentrum een toeristische trekpleister, waarbij een locatie op de kop van het havengebied passend is. Gelet op hetgeen S.E.A.M. heeft aangevoerd, bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad met deze toelichting de noodzaak voor de verplaatsing van de vismijn en het visserijmuseum naar de locatie aan de kop van de Handelshaven onvoldoende heeft gemotiveerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    Actuele regionale behoefte
    
    10. DC Dredging en S.E.A.M. betogen dat het plan niet voldoet aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) en artikel 2.1 van de Verordening Ruimte van de provincie Zeeland (hierna: de verordening). Volgens DC Dredging blijkt uit de plantoelichting dat de behoefte aan het viscentrum niet zelfstandig kan worden onderbouwd, nu deze onlosmakelijk samenhangt met de herontwikkeling van het hele havengebied. Of de overige ontwikkelingen in het havengebied voldoen aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, is echter niet onderzocht of aangetoond, aldus DC Dredging. Volgens DC Dredging is twijfelachtig of behoefte aan uitbreiding van de jachthaven bestaat. Nu de uitbreiding van de jachthaven de enige reden voor verplaatsing van de bestaande functies is, is volgens DC Dredging dan ook reeds om die reden niet aangetoond dat behoefte bestaat aan het viscentrum. Daarnaast is volgens DC Dredging en S.E.A.M. niet aangetoond dat behoefte bestaat aan de uitbreiding van de bestaande functies. Volgens hen is niet gebleken dat onderzoek is gedaan naar de door de raad verwachte toename van de bezoekersaantallen van het viscentrum.
    
    10.1. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro wordt onder stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, wordt in de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte.
    
    Ingevolge artikel 2.1 van de verordening, voor zover thans van belang, wordt in de toelichting bij een bestemmingsplan voor nieuwe bedrijventerreinen, haventerreinen, kantoren, detailhandel, niet zijnde kleinschalige detailhandel, woningbouwlocaties en andere stedelijke voorzieningen alsmede de uitbreiding daarvan, aannemelijk gemaakt dat het plan voorziet in een aantoonbare regionale behoefte.
    
    10.2. Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is blijkens de geschiedenis van totstandkoming van deze bepaling (nota van toelichting, blz. 34 en 49; Stb. 2012, 388) beoogd zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling.
    
    10.3. Het plan voorziet in de verwezenlijking van een viscentrum met een maximale bruto vloeroppervlakte van ongeveer 4.000 m2 in het havengebied van Breskens. Dit is een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    
    Het plan voorziet uitsluitend in de verwezenlijking van het viscentrum. De raad was daarom alleen gehouden te beschrijven in hoeverre die ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte en behoefde daarbij niet de behoefte aan uitbreiding van de jachthaven te betrekken.
    
    10.4. In de plantoelichting is vermeld dat de kern Breskens zich onder meer onderscheidt met de visserij en het havengebied als toeristische trekpleister. Nu de visserij terugloopt, wil de gemeente, om de identiteit van Breskens als visserijdorp te behouden, het viscentrum ontwikkelen. De ontwikkeling van het nieuwe viscentrum is onderdeel van de integrale herontwikkeling van het havengebied met een uitbreiding van de jachthaven en de ontwikkeling van appartementen en commerciële functies. Eén van de doelstellingen daarbij is om een sterkere relatie te leggen tussen het havengebied en het centrum van Breskens. Door het nieuwe viscentrum dicht tegen het centrumgebied en in de haven te realiseren liggen ‘vis’ en ‘visserij’ binnen handbereik voor bezoekers aan Breskens. Om de gewenste relatie centrumgebied - havengebied te waarborgen ligt het niet voor de hand bestaande leegstaande panden dan wel de bestaande vismijn te (her)gebruiken voor het nieuwe concept. Bovendien is de uitbreiding van de jachthaven in de Visserijhaven slechts mogelijk als de activiteiten van de vismijn verplaatst worden naar de Handelshaven, aldus de plantoelichting. Voorts is in de plantoelichting vermeld dat door het bundelen van de verschillende functies (vismijn, museum, horeca en detailhandel) in één gebouw een totaalbeeld ontstaat: van de vis in het water tot en met de vis op het bord. Bij de museumfuncties is het dan ook wenselijk dat er ook eet- en drinkmogelijkheden zijn. Dat geldt ook voor de detailhandel in vis en visserij gerelateerde producten. Met de integrale ontwikkeling van het havengebied wordt volgens de plantoelichting ingezet op het aantrekken van meer inwoners en toeristen naar de gemeente. Het viscentrum maakt daar onderdeel van uit. Het huidige visserijmuseum heeft een oppervlakte van 880 m² en een gemiddeld aantal bezoekers van 12.000 per jaar. In het nieuwe viscentrum zijn het visserijmuseum en de visserijexperience voorzien. De oppervlakte van beide functies zal maximaal 800m² en 570m² bedragen. Gelet op de vergroting van het oppervlak voor de museumfunctie in het nieuwe viscentrum en de nieuwe (toeristische) attractie van de visserijexperience, ligt het voor de hand dat het jaarlijks aantal bezoekers ook stijgt. Verwacht wordt dat er gemiddeld 25.000 bezoekers per jaar een bezoek zullen brengen aan het nieuwe viscentrum. Door alle nieuwe en geplande verblijfsrecreatieve ontwikkelingen in Cadzand, Nieuwvliet en Breskens is deze toename van het aantal bezoekers ook aannemelijk, aldus de plantoelichting. Voorts heeft de raad nog toegelicht dat de verwachte groei van het aantal bezoekers niet nader is onderzocht, maar de logische gevolgtrekking vormt van het ingezette beleid om Breskens aantrekkelijker te maken voor toeristen en de daaruit voortvloeiende gevolgen. De raad heeft zich daarbij gebaseerd op eerdere ervaringen in Cadzand-Bad.
    
    10.5. Vaststaat dat de vismijn, het visserijmuseum en de Koninklijke Nederlandse Reddingsmaatschappij die in het geplande viscentrum gevestigd zullen worden reeds bestaande functies zijn, die verplaatst worden naar een volgens de raad meer passende locatie. Zoals hiervoor is overwogen heeft de raad de noodzaak voor deze verplaatsing voldoende gemotiveerd. Daarbij heeft de raad belang mogen hechten aan de omstandigheid dat het gebouw waarin de vismijn thans is gehuisvest zodanig is verouderd dat het niet meer voldoet aan de eisen voor voedselveiligheid en dat de gebouwen waarin voormelde functies thans zijn gevestigd gesloopt zullen worden. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ten aanzien van voormelde functies in de bestaande omvang een actuele regionale behoefte aanwezig is. De raad heeft echter niet met concrete gegevens inzichtelijk gemaakt in hoeverre wat betreft de uitbreiding van het viscentrum met maximaal 450 m² visserijexperience, 450 m² horeca voorzieningen en 200 m² detailhandel in vis- of visserijgerelateerde producten wordt voorzien in een actuele regionale behoefte. De raad heeft ten aanzien van de verwachte verdubbeling van het bezoekersaantal slechts gewezen op de ambities van de gemeente als vastgelegd in het Masterplan, om te investeren in de ontwikkeling van de toeristische sector in Breskens en naar eerdere ervaringen met ontwikkelingen in de toeristische sector in Cadzand Bad. De raad heeft echter niet duidelijk gemaakt welke ontwikkelingen dit zijn en of deze zo zeker zijn dat daarmee bij de beoordeling van de behoefte al rekening kan worden gehouden. In het verweerschrift heeft de raad expliciet vermeld dat geen onderzoek is gedaan naar de verwachte bezoekersaantallen. Voorts is niet gebleken dat de raad met betrekking tot de detailhandel onderzoek heeft gedaan naar structurele leegstand of rekening heeft gehouden met bestaand regionaal aanbod. Evenmin heeft de raad een beschrijving gegeven van de behoefte aan 450 m² horeca. De raad heeft niet inzichtelijk gemaakt dat het aantal verwachte extra bezoekers zodanig groot is dat met de bestaande horeca niet kan worden voorzien in de behoefte. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat een actuele regionale behoefte bestaat aan de voorziene uitbreiding van het viscentrum. Het bestreden besluit is dan ook genomen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    
    De betogen slagen.
    
    Uitvoerbaarheid van het plan
    
    11. Het Wapen van Breskens, DC Dredging en S.E.A.M. betogen dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan niet is verzekerd. Hiertoe voeren zij aan dat de uitvoerbaarheid van het plan samenhangt met de herontwikkeling van de rest van het havengebied, terwijl onzeker is of deze herontwikkeling zal worden doorgevoerd. Daarbij merkt Het Wapen van Breskens op dat de bouw van ongeveer 400 appartementen die nodig zijn voor de financiering van het plan ten onrechte uit het plan is gehaald. Volgens haar is onzeker of deze appartementen zullen worden verkocht en of de gemeente de grond waarop het viscentrum is voorzien zal kunnen kopen of in erfpacht verkrijgen.
    
    11.1. Blijkens het Masterplan bedragen de kosten voor de verwezenlijking van het viscentrum € 4.300.000,00. In die kosten is volgens het Masterplan voorzien door een bijdrage van zowel de gemeente als de provincie van € 1.000.000,00. De overige kosten van € 2.300.000,00 zullen volgens het Masterplan worden gefinancierd uit de opbrengst van de grondexploitatie van het gehele havengebied en mogelijke subsidies. Hiermee is een groot deel van de financiering van het viscentrum afhankelijk gesteld van opbrengsten die zullen worden verkregen uit een thans nog onvoldoende zekere toekomstige gebeurtenis, namelijk de herontwikkeling van het havengebied. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat toekomstige ontwikkelende partijen, die voornemens zijn woningen in het havengebied te bouwen, te kennen hebben gegeven open te staan voor het leveren van een bijdrage door middel van voorfinanciering. Ter zitting heeft de raad naar voren gebracht dat hierover mondeling afspraken zijn gemaakt, hetgeen één van de ontwikkelende partijen heeft bevestigd. De Afdeling is echter van oordeel dat, nog los van de waarde van deze mondelinge toezeggingen, hiermee niet in dekkende financiering voor het voorliggende plan is voorzien, nu het slechts om voorfinanciering gaat en de gemeente deze kosten terug moeten betalen aan de investeerders, ook indien de overige ontwikkelingen in het plangebied geen doorgang vinden. Daarbij komt dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de financiering ook anderszins verzekerd zal zijn indien de ontwikkelende partijen onverhoopt niet bereid blijken te zijn tot voorfinanciering of indien de geplande herontwikkeling van de rest van het havengebied geen doorgang vindt. Ter zitting heeft de raad verklaard dat voor eventuele subsidies nog geen aanvragen zijn ingediend, zodat geen rekening kan worden gehouden met de bedragen die daar eventueel uit voort zouden kunnen komen. De ter zitting door de raad gedane mededeling dat de gemeente de overige kosten voor de verwezenlijking van het viscentrum zelf zal kunnen dragen is onvoldoende, nu die niet is onderbouwd en in het raadsvoorstel van 25 juni 2015 om in te stemmen met het Masterplan wat betreft het viscentrum is vermeld dat, indien zou blijken dat de overige ontwikkelingen in het havengebied geen doorgang kunnen vinden, ook het nieuwe viscentrum niet zal worden gerealiseerd maar dat de vismijn en het visserijmuseum op de huidige locatie behouden blijven. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan onvoldoende inzichtelijk is gemaakt. Het bestreden besluit is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
    
    De betogen slagen.
    
    Conclusie
    
    12. Het beroep van De Remise voor zover dat is gericht tegen het besluit tot vaststelling van het plan is niet-ontvankelijk.
    
    13. De beroepen van Het Wapen van Breskens, DC Dredging en S.E.A.M. voor zover gericht tegen het besluit tot vaststelling van het plan zijn gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb en artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro. Voor bespreking van de beroepsgrond van S.E.A.M. inzake parkeren bestaat derhalve geen aanleiding.
    
    14. Gelet op de omstandigheid dat de raad ter zitting heeft medegedeeld dat voor van het gehele haventerrein een bestemmingsplan in voorbereiding is dat nog dit jaar zal worden vastgesteld en dat dit bestemmingsplan tevens betrekking heeft op de gronden van het bestemmingsplan "Viscentrum Breskens", ziet de Afdeling geen aanleiding voor toepassing van artikel 8:51d van de Awb.
    
    Het besluit om geen exploitatieplan vast te stellen
    
    15. De Remise, Het Wapen van Breskens, en DC Dredging betogen dat de raad ten onrechte geen exploitatieplan heeft vastgesteld.
    
    15.1. Ingevolge artikel 6.12, eerste lid, van de Wro, stelt de gemeenteraad een exploitatieplan vast voor gronden waarop een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, voor zover hier van belang, kan de gemeenteraad, in afwijking van het eerste lid, bij een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan besluiten geen exploitatieplan vast te stellen, indien het verhaal van kosten van de grondexploitatie over de in het plan begrepen gronden anderszins verzekerd is.
    
    Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, kan een belanghebbende bij de Afdeling beroep instellen tegen het besluit omtrent vaststelling van een exploitatieplan voor gronden, begrepen in een gelijktijdig vastgesteld bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 8:2, vierde lid, van de Wro, wordt als belanghebbende bij een besluit als bedoeld in artikel 6.12, eerste en tweede lid, in elk geval aangemerkt degene die een grondexploitatieovereenkomst heeft gesloten met betrekking tot de in het desbetreffende besluit opgenomen gronden, of die eigenaar is van die gronden.
    
    15.2. De beroepen van De Remise, Het Wapen van Breskens en DC Dredging zijn in zoverre gericht tegen het niet vaststellen van financiële delen van een exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, en artikel 6.18 van de Wro. Indien de raad in dit geval een exploitatieplan zou hebben vastgesteld, zouden zij niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt bij de desbetreffende onderdelen van een exploitatieplan. Daartoe is van belang dat zij geen eigenaren van gronden in een mogelijk exploitatiegebied zijn en evenmin een grondexploitatieovereenkomst als bedoeld in artikel 8.2, vierde lid, van de Wro, hebben gesloten met betrekking tot gronden in dat gebied. Gelet hierop en nu ook anderszins niet is gebleken van belangen van De Remise, Het Wapen van Breskens en DC Dredging die rechtstreeks betrokken zouden zijn bij de vaststelling van de genoemde onderdelen van een exploitatieplan, kunnen zij evenmin worden aangemerkt als belanghebbenden bij het niet vaststellen van delen van een exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, en artikel 6.18 van de Wro.
    
    16. De beroepen van De Remise, Het Wapen van Breskens en DC Dredging, voor zover gericht tegen het besluit om geen exploitatieplan vast te stellen, zijn niet-ontvankelijk.
    
    Proceskosten
    
    17. De raad dient ten aanzien van Het Wapen van Breskens, DC Dredging en S.E.A.M. op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    18. Voor een proceskostenveroordeling ten behoeve van De Remise bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van de vereniging Vereniging van Eigenaars gebouw Remise aan Scheldekade te Breskens niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart de beroepen van de vereniging Vereniging van Eigenaars gebouw Het Wapen van Breskens II aan de Molenwater 1 te 4511BN Breskens en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid DC Dredging B.V., voor zover dit is gericht tegen het niet vaststellen van een exploitatieplan, niet-ontvankelijk;
    
    III. verklaart de beroepen van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid S.E.A.M. Onroerende Zaken B.V. en van de vereniging Vereniging van Eigenaars gebouw Het Wapen van Breskens II aan de Molenwater 1 te 4511BN Breskens en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid DC Dredging B.V., voor het overige, gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Sluis tot het vaststellen van het bestemmingsplan "Viscentrum Breskens" van 25 juni 2015;
    
    V. veroordeelt de raad van de gemeente Sluis tot vergoeding van:
    
    - bij de vereniging Vereniging van Eigenaars gebouw Het Wapen van Breskens II aan de Molenwater 1 te 4511BN Breskens in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 496,00 (zegge: vierhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    - bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid DC Dredging B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    - bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid S.E.A.M. Onroerende Zaken B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.040,50 (zegge: duizendveertig euro en vijftig cent), waarvan € 992,00 (zegge negenhonderdtweeënnegentig is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat de raad van de gemeente Sluis aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) voor de vereniging Vereniging van Eigenaars gebouw Het Wapen van Breskens II aan de Molenwater 1 te 4511BN Breskens , € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) voor de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid DC Dredging B.V. en € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) voor de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid S.E.A.M. Onroerende Zaken B.V. vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Taal
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2016
    
    325-532.