ECLI:NL:RVS:2021:2025, Raad van State, 08-09-2021, 202003646/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 1 oktober 2019 heeft [appellante] het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam verzocht een besluit te nemen over de verplaatsing van haar [woonboot]. In 2009 en 2010 zijn ligplaatsvergunningen verleend voor drie woonboten in de Westlandgracht in Amsterdam. Een van deze woonboten was de [woonboot]. Na een gerechtelijke procedure zijn de voor deze plek verleende ligplaatsvergunningen herroepen. De gemeente heeft de eigenaren van de woonboten toegezegd dat de gemeente aan hen een alternatieve ligplaats zal aanbieden onder gunstige voorwaarden en dat de kosten van de verplaatsing voor rekening van de gemeente komen. Na het overlijden van [persoon] heeft [appellante] de [woonboot] in 2016 gekocht van de erven van [persoon]. Tegenover [appellante] heeft de gemeente het standpunt ingenomen dat de gemeente geen verplichtingen heeft een andere ligplaats aan te bieden.

202003646/1/A3.
    Datum uitspraak: 8 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 mei 2020 in zaak nr. 19/6853 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij brief van 1 oktober 2019 heeft [appellante] het college verzocht een besluit te nemen over de verplaatsing van haar [woonboot] (hierna: verplaatsingsbesluit).
    Bij brief van 27 november 2019 heeft [appellante] het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag van een verplaatsingsbesluit.
    Bij uitspraak van 19 mei 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het niet tijdig nemen van een besluit ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 7 april 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. J. Rutteman, advocaat te Amsterdam, via een videoverbinding, en het college, vertegenwoordigd door mr. Y.H.M. Huisman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In 2009 en 2010 zijn ligplaatsvergunningen verleend voor drie woonboten in de Westlandgracht in Amsterdam. Een van deze woonboten was de [woonboot]. Na een gerechtelijke procedure zijn de voor deze plek verleende ligplaatsvergunningen herroepen. De gemeente heeft de eigenaren van de woonboten toegezegd dat de gemeente aan hen een alternatieve ligplaats zal aanbieden onder gunstige voorwaarden en dat de kosten van de verplaatsing voor rekening van de gemeente komen. Na het overlijden van [persoon] heeft [appellante] de [woonboot] in 2016 gekocht van de erven van [persoon]. Tegenover [appellante] heeft de gemeente het standpunt ingenomen dat de gemeente geen verplichtingen heeft een andere ligplaats aan te bieden. Daarbij is voorgesteld dat uit coulance-overwegingen de gewenste alternatieve ligplaats aan [appellante] zal worden aangeboden, maar niet onder de gunstige voorwaarden zoals golden voor [persoon]. [appellante] heeft dit voorstel niet geaccepteerd en is een civiele procedure gestart om de gemeente te bewegen de gunstige voorwaarden, onder meer die over al dan niet uitgifte onder erfpacht, ook voor haar op te nemen. Daarnaast heeft [appellante] in een brief van 1 oktober 2019 het college verzocht om een verplaatsingsbesluit te nemen met toepassing van artikel 1.2.9. van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: Vob) waarbij de toezeggingen aan [persoon] in acht worden genomen. [appellante] heeft daarbij toegelicht dat zij expliciet kiest voor het aanvragen van een besluit tot verplaatsing van de woonboot en niet voor het aanvragen van een ligplaatsvergunning, omdat zij pas een ligplaatsvergunning wil aanvragen als de gemeente eerst de gunstige voorwaarden aan haar aanbiedt in het onderhandelingstraject. In reactie hierop heeft de gemeente in een brief van 18 november 2019 laten weten dat niet duidelijk is wat [appellante] beoogt met het verzoek om een verplaatsingsbesluit te nemen. Volgens het college voorziet de wet hier niet in. In dezelfde brief is aangekondigd dat handhavend zal worden opgetreden om het zonder ligplaatsvergunning aangemeerd zijn van de [woonboot] te beëindigen, omdat alle aanbiedingen die aan [appellante] zijn gedaan voor een alternatieve ligplaats door haar zijn afgewezen. Bij brief van 27 november 2019 heeft [appellante] het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek om een verplaatsingsbesluit.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek niet-ontvankelijk verklaard, omdat het college naar het oordeel van de rechtbank terecht stelt dat de Vob geen grondslag biedt voor een bevoegdheid van het college om een verplaatsingsbesluit zoals [appellante] verzoekt, te nemen. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat artikel 2.2.6 van de Vob de bevoegdheid geeft om een bestaande ligplaatsvergunning te wijzigen, maar dat deze bepaling niet van toepassing is omdat [appellante] geen ligplaatsvergunning heeft. De bevoegdheid kan volgens de rechtbank ook niet in artikel 1.2.9, eerste lid, van de Vob worden ingelezen, omdat die bepaling ziet op het geven van aanwijzingen van ondergeschikte aard. Daarmee is er geen publiekrechtelijke grondslag aan te wijzen op basis waarvan het college bevoegd zou zijn om een besluit te nemen op het door [appellante] gedane verzoek. Dat betekent dat van een aanvraag om een besluit te nemen als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen sprake is. Hieruit volgt dat verweerder niet gehouden was een besluit te nemen op het verzoek van [appellante] en dat dan ook geen beroep kan worden ingesteld wegens het uitblijven van een besluit. Het beroep van [appellante] is daarom niet-ontvankelijk, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft verder overwogen dat dit niet betekent dat geen rechtsbescherming openstaat omdat [appellante] zich zowel tot de bestuursrechter, bijvoorbeeld in een handhavingsprocedure, als tot de burgerlijke rechter kan wenden om het geschil ter beslechting voor te leggen.
    Hoger beroep
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank het beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. [appellante] voert aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, het college op grond van artikel 1.2.9, eerste lid, van de Vob wel bevoegd is om een verplaatsingsbesluit te nemen op haar verzoek. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat deze bepaling alleen ziet op aanwijzingen die ondergeschikt zijn aan de bepalingen uit de Vob over vergunningen. Het college zou een besluit op haar aanvraag in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb moeten nemen om te voorkomen dat een juridisch onheldere situatie ontstaat waarbij een burger onder druk wordt gezet door de gemeente met als doel dat de gemeente vrij kan beschikken over een nieuwe ligplaats of zonder kostencompensatie en met een hoge canonvergoeding een ligplaats in gebruik kan geven. Van een burger kan niet worden verwacht dat hij rechtsbescherming zoekt door handhaving uit te lokken. Ook kan niet worden verwacht dat een ongunstig voorstel wordt geaccepteerd onder druk van de gemeente. Juist met een verplaatsingsbesluit worden de voorwaarden voor verplaatsing kenbaar en wordt de mogelijkheid tot inspraak en rechtsbescherming geboden. Wanneer het college het gewenste verplaatsingsbesluit neemt, houdt het zich aan de toezeggingen aan [persoon] om de verplaatsing op kosten van de gemeente en met gunstige voorwaarden uit te voeren. Dit is dan ook de enige mogelijkheid om rechtsbescherming te krijgen in dit geval, aldus [appellante].
    Beoordeling
    4.       Artikel 1.2.9, eerste lid, van de Vob luidt:
    "Het college kan aan een ieder die zich op het water bevindt aanwijzingen geven in het belang van de ordening, de veiligheid, het milieu en ter voorkoming van gevaar, schade of hinder, onverminderd de bevoegdheden van de burgemeester ter handhaving van de openbare orde."
    Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
    Artikel 1:3, derde lid, luidt:
    "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
    Artikel 7:1, eerste lid, luidt:
    "Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken […]"
    Artikel 8:1, eerste lid, luidt:
    "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
    4.1.    In geschil is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek van [appellante] geen beroep openstond, omdat geen sprake is van een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb en het college hierom niet gehouden was om een besluit te nemen.
    Voor de beoordeling is van belang of sprake is van een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als deze is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift (zie de uitspraak van de Afdeling van 3 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:205). Vraag is of de Vob een publiekrechtelijke grondslag bevat voor het college om een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb te nemen op het verzoek van [appellante] om een verplaatsingsbesluit te nemen.
    4.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de Vob geen publiekrechtelijke grondslag bevat voor een bevoegdheid van het college om een verplaatsingsbesluit zoals bedoeld door [appellante] te nemen. Daartoe heeft de rechtbank terecht overwogen dat deze bevoegdheid niet kan worden ingelezen in artikel 1.2.9, eerste lid, van de Vob. Ingevolge deze bepaling kan het college aan eenieder die zich op het water bevindt aanwijzingen geven in het belang van de ordening, de veiligheid, het milieu en ter voorkoming van gevaar, schade of hinder, onverminderd de bevoegdheden van de burgemeester ter handhaving van de openbare orde. In deze bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen kan geen bevoegdheid tot het nemen van een besluit tot verplaatsing van een woonboot van de ene  ligplaats naar een andere ligplaats worden gelezen. De rechtbank heeft daarbij terecht betrokken dat het vergunnen van ligplaatsen wordt gereguleerd door de bepalingen uit paragraaf 2 van Hoofdstuk 2 van de Vob die op vergunningverlening zien. Het oprekken van een bepaling die specifiek het geven van aanwijzingen betreft strookt niet met het stelsel van de Vob. Dit vindt ook bevestiging in de toelichting op artikel 1.2.9 van de Vob waarin staat dat aanwijzingen met name zien op operationele handelingen.
    4.3.    Het bovenstaande betekent dat, anders dan [appellante] betoogt en zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, in dit geval voor het krijgen van de door haar gewenste ligplaats een ligplaatsvergunning moet worden aangevraagd. Tegen een besluit op de aanvraag van een ligplaatsvergunning staat rechtsbescherming open. Het enkele feit dat een ligplaatsvergunning wordt aangevraagd voor een nieuwe ligplaats betekent niet dat de voorwaarden van de verplaatsing niet meer aan de orde kunnen komen bij de bestuursrechter in een procedure tegen het besluit tot handhaving met de opdracht de woonboot te verwijderen van de oude ligplaats. Ook tegen een besluit tot handhaving staat rechtsbescherming open. De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat de handelwijze van de gemeente en de voorwaarden waaronder en wijze waarop tot uitgifte wordt overgegaan ook in een procedure bij de burgerlijke rechter aan de orde kunnen worden gesteld. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het aanvragen van een ligplaatsvergunning of het uitlokken van handhaving in dit geval onevenredig bezwarend is, zoals [appellante] stelt. Niet valt in te zien waarom niet van [appellante] had kunnen worden verwacht dat zij deze juridische mogelijkheden zou aangrijpen om meer duidelijkheid te krijgen over haar rechtspositie. Het college is na de brief van 18 november 2019 tot handhaving overgegaan door [appellante] te gelasten de woonboot te verwijderen en heeft een last onder dwangsom opgelegd. Ook is op 10 september 2020 een laatste aanbod aan [appellante] gedaan een alternatieve ligplaats te accepteren voordat deze aan een ander zou worden aangeboden. Het college heeft op de zitting toegelicht dat inmiddels zowel de bestuursrechter in de procedure over de last onder dwangsom, als de burgerlijke rechter een oordeel hebben gegeven over de situatie van de [woonboot] en over de vraag of het college de aan [persoon] gedane toezeggingen ook jegens [appellante] dient na te komen. Ook daaruit blijkt dat rechtsbescherming openstond en is geboden. De stelling van [appellante] dat dit geen reële mogelijkheden waren omdat zij dan de alternatieve ligplaats had moeten accepteren en haar woonboot daarnaartoe had moeten verplaatsen, terwijl dat niet hoefde onder de gunstige voorwaarden die voor [persoon] golden volgt de Afdeling niet. Het enkele feit dat een ligplaatsvergunning is aangevraagd of aan een last onder dwangsom is voldaan in afwachting van de procedure over de daarvoor geldende voorwaarden of de rechtmatigheid van de handhaving, betekent niet dat daardoor niet meer kan worden geprocedeerd over de vraag of het college gehouden was de toezeggingen aan [persoon] ook jegens [appellante] na te komen.
    Slotsom
    5.       Gelet op wat is overwogen onder 4.1. en 4.2. kan het verzoek van [appellante] niet worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Dat betekent dat er geen sprake kan zijn van een met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit. Op grond van artikel 8:1 van de Awb kan daarom geen beroep worden ingesteld. De rechtbank heeft zich dus ten onrechte bevoegd geacht om van het beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit kennis te nemen. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover het beroep van [appellante] niet-ontvankelijk is verklaard. Doende wat de rechtbank zou moeten doen zal de Afdeling de rechtbank onbevoegd verklaren.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 mei 2020 in zaak nr. 19/6853;
    III.      verklaart de rechtbank onbevoegd om van het bij haar ingestelde beroep kennis te nemen;
    IV.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. R.W.L. Koopmans en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op
    317-898.