ECLI:NL:RBDHA:2023:5603, Rechtbank Den Haag, 19-04-2023, NL23.9816
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Vrijheidsbeperkende maatregel HTL – de rechtbank heft de maatregel op – de maatregel is onzorgvuldig voorbereid en ontoereikend gemotiveerd gelet op de psychiatrische problematiek van eiser – de rechtbank is, analoog aan de bevoegdheden bij het beoordelen van de bewaringsmaatregel, bevoegd om de rechtmatigheid van de wijze van tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeperkende maatregel te beoordelen omdat de wijze van tenuitvoerlegging de rechtmatigheid van de maatregel regardeert – rapport van de Inspectie naar de leefomstandigheden en de veiligheid op de HTL en beleidsreactie hierop - de rechtbank acht het kwalijk dat niet aanstonds na het verschijnen van de brief van 12 oktober 2022 publiekelijk kenbaar is gemaakt dat de aanbevelingen in de kortst mogelijke tijd integraal worden opgevolgd - de tenuitvoerlegging van de 56 Vw-maatregel in de HTL is niet geoorloofd totdat er een adequatere reactie volgt - de rechtbank hecht er aan om uitdrukkelijk tot uiting te brengen dat deze uitspraak géén betrekking heeft op de inzet en kwaliteit van de individuele medewerkers van de HTL en andere derden die werkzaamheden op de HTL verrichten. De rechtbank twijfelt ook niet aan de inzet en betrokkenheid van deze derden. Deze overwegingen van de onderhavige uitspraak van de rechtbank hebben uitsluitend betrekking op het (juridische) kader dat voorziet in de wijze van tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeperkende maatregel in de HTL - de vrijheidsbeperkende maatregel is met weinig wettelijke procedurele en inhoudelijke waarborgen omgeven - het aanwijzen van de HTL als plaats waarop de 56 Vw-maatregel betrekking heeft, is de meest vergaande wijze van het beperken van de bewegingsvrijheid - de wetgever heeft, naar de rechtbank aanneemt, bij het vastleggen van de bevoegdheid om de vrijheid te beperken, deze vorm van tenuitvoerlegging zoals die geschiedt in de HTL, niet voor ogen gehad - Indien de wetgever in gebreke is om dergelijke bevoegdheden te regelen en met de nodige waarborgen te omkleden, moet de rechter niet een stap terug doen, maar juist een stap naar voren zetten. Het gaat hier immers om de beperking van de uitoefening van het grondrecht op (bewegings-)vrijheid en bij gebreke aan wettelijke waarborgen dient de rechter ten volle invulling te geven aan zijn plicht om rechtsbescherming te bieden en te waarborgen dat een inbreuk op dit grondrecht niet  onrechtmatig geschiedt - in het geval van eiser is de tenuitvoerlegging van de maatregel in de HTL geen vrijheidsbeperking maar vrijheidsontneming – de rechtbank stelt 3 separate gronden vast die de maatregel onrechtmatig maken - beroep gegrond – de rechtbank kent het verzoek om een hogere schadevergoeding dan gebruikelijk te bepalen toe.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: NL23.9816
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
      [eiser], eiser
    
      V-nummer: [V-nummer]
      (gemachtigde: mr. L.J. Meijering),
    
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder,
    (gemachtigde: mr. J. Raaijmakers).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 27 maart 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan eiser de maatregel van beperking van de vrijheid van beweging opgelegd, zoals bedoeld in artikel 56, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw). Met ingang van 27 maart 2023 is daarmee aan eiser de verplichting opgelegd te verblijven in de gemeente Hoogeveen, alwaar hij zich in het kader van deze maatregel in de Handhaving- en Toezichtlocatie Hoogeveen (HTL) dient op te houden.
    
    
    
      Eiser heeft op 30 maart 2023 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Namens eiser zijn op 7 april 2023 gronden van beroep ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 12 april 2023 op zitting behandeld. Eiser en zijn gemachtigde zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Aan eiser is op 27 maart 2023 een maatregel van vrijheidsbeperking zoals bedoeld in artikel 56, eerste lid, Vw opgelegd. De artikel 56 Vw-maatregel is verweven met het COa-overplaatsingsbesluit. Uit de toelichting bij dit overplaatsingsbesluit blijkt – samengevat – dat er een incident heeft plaatsgevonden op de opvanglocatie Sneek waarbij eiser fysiek en verbaal agressief is geweest naar medewerkers van het COa en Trigion. Bij eerdere incidenten heeft het COa getracht middels maatregelen het gedrag van eiser in positieve zin te beïnvloeden. Het COa heeft besloten dat de gedragingen van eiser wat betreft aard en omvang zodanig ernstig zijn dat dit de plaatsing in een HTL rechtvaardigt.
    
    2. Eiser stelt zich onder verwijzing naar jurisprudentie van het Hof van Justitie en literatuur op het standpunt dat tenuitvoerlegging van de maatregel in de HTL vrijheidsontneming is en geen vrijheidsbeperking. Ook voert eiser aan dat hij ernstig ziek is. Hij lijdt aan depressie, veroorzaakt door onderliggende trauma’s en stress. Hij is ook eerder opgenomen geweest in een psychiatrische instelling en op het moment van plaatsing in de HTL krijgt hij traumabehandeling. Deze problematiek geldt als een contra-indicatie voor plaatsing in de HTL. Eiser kan daardoor zijn gedrag niet zodanig aanpassen dat hij de HTL kan verlaten en zijn recht op opvang in een reguliere opvanglocatie kan effectueren. Indien eiser de HTL verlaat wordt hij gemeld als “vertrokken met onbekende bestemming” en dit heeft gevolgen voor zijn asielaanvraag. Van eiser kan mede hierdoor niet worden verwacht dat hij afziet van het recht op opvang en daardoor de HTL verlaat.
    
    3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de vrijheidsbeperkende maatregel rechtmatig is opgelegd en in deze procedure de HTL als zodanig niet aan de orde kan komen omdat het plaatsingsbesluit van het COa niet ter toetsing voorligt.
    
    4. De rechtbank zal het beroep grond verklaren en overweegt daartoe als volgt.
    
    5. In de maatregel is onder meer het navolgende bepaald:
    
      (…)
      
        Door het COA in Sneek is geconstateerd dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan gedragingen die zijn te kwalificeren als gedragingen die een zeer grote impact hebben doen ontstaan. Zo heeft betrokkene verbaal/fysiek geweld gebruikt. Ter zake wordt verwezen naar het COA besluit van 27 maart 2023 waarin de incidenten die zich hebben voorgedaan uitvoerig zijn toegelicht.
      
      
        (…)
      
      
        Derhalve zal aan betrokkene de maatregel ex artikel 56, eerste lid Vw worden opgelegd, waardoor zijn bewegingsvrijheid wordt beperkt tot het gebied als weergegeven op de bijgevoegde plattegrond.
      
      
        (…)
      
      
        Bovengenoemde vreemdeling is omtrent dit besluit in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze kenbaar te maken.
      
      
        [  ]  Hierbij zijn door de vreemdeling geen bijzondere omstandigheden aangevoerd.
      
      
        [X]  Hierbij zijn door de vreemdeling wel bijzondere omstandigheden aangevoerd, te 
      
      
        weten:
      
      
        Betrokkene heeft aangevoerd dat hij onder behandeling staat vanwege traumatische 
      
      
        gebeurtenissen in het verleden. 
      
      
        Voor wat betreft deze aangevoerde omstandigheden wordt overwogen dat hierin geen 
      
      
        aanleiding wordt gezien om te concluderen dat afgezien zou moeten worden van het opleggen van de vrijheidsbeperkende maatregel. Daartoe is van belang dat betrokkene in de Handhaving- en Toezichtlocatie (HTL) in Hoogeveen voldoende toegang heeft tot psychische en medische zorgverlening. Deze zorgverlening sluit zoveel mogelijk aan bij de reguliere zorg in Nederland. Net als ieder ander kunnen asielzoekers verblijvende in deze locatie naar de huisarts of het ziekenhuis indien dat nodig blijkt. Het Gezondheidzorg Asielzoekers (GZA) voert de huisartsenzorg op COA-locaties uit, zo ook op de Handhaving-en Toezichtlocatie (HTL) in Hoogeveen.
      
      
        Nu de zorg in de Handhaving- en Toezichtlocatie (HTL) voldoende is afgedekt hoeft hierom niet te worden afgezien van het opleggen van de maatregel ex artikel 56 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw).
      
      
        Betrokkene heeft aangevoerd dat hij moeite heeft om opgesloten te zitten. 
      
    
    
    
      
        Overwogen wordt dat deze omstandigheid niet van dien aard is dat van de vrijheidsbeperkende maatregel zou moeten worden afgezien. Immers staat het betrokkene ook tijdens zijn verblijf in de Handhaving- en Toezichtlocatie (HTL) vrij om zich desgewenst op het terrein van de locatie te begeven alsmede in het naastgelegen park. Benadrukt wordt dat de vrijheid van betrokkene niet wordt ontnomen, maar slechts wordt beperkt tot het aangegeven gebied.
      
      (…)
    
    
    6. Eiser heeft onderbouwd gesteld dat hij lijdt aan depressie veroorzaakt door onderliggende trauma’s en stress waarvoor hij opgenomen is geweest in een psychiatrische instelling. Ten tijde van oplegging van de vrijheidsbeperkende maatregel stond eiser onder traumabehandeling van Veldzicht. In het ”Maatregelenbeleid COA” is op pagina 13, 14 en 15 onder meer het navolgende overwogen:
    
      (…)
      
        4.3.8 Handhaving en toezichtlocatie (htl) 
      
      
        In Hoogeveen is een handhaving en toezichtlocatie (htl). De htl is een aparte opvanglocatie voor asielzoekers die binnen de COA-opvang ernstige overlast veroorzaken.
      
      
        (…)
      
      
        Er is een aantal contra-indicaties:
      
      
        (…)
      
      
        het uitgangspunt is dat bewoners met acute psychiatrische problematiek, dit ter beoordeling door GZA, niet in de htl worden geplaatst;
      
      (…)
    
    
    7. De rechtbank stelt vast dat uit de door eiser in het gehoor voorafgaand aan de oplegging van de maatregel afgelegde verklaringen en de overgelegde stukken kan worden opgemaakt dat ten aanzien van eiser contra-indicaties, zoals bedoeld in het hiervoor weergegeven maatregelenbeleid, bestaan voor plaatsing in de HTL. In de motivering van de vrijheidsbeperkende maatregel is hier echter niet kenbaar op ingegaan. De motivering in de maatregel dat -kort gezegd- in de HTL zorg wordt geboden die zoveel mogelijk aansluit bij de reguliere zorg in Nederland en eiser hier toegang toe heeft, acht de rechtbank ontoereikend gelet op het maatregelenbeleid. In de maatregel is niet kenbaar gemotiveerd dat de hierboven genoemde beoordeling door het GZA heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het GZA wel degelijk de plaatsing heeft beoordeeld doordat getracht is contact op te nemen met het GZA Sneek en toen dit niet is gelukt een beoordeling is verricht op grond van “het dossier”. Verweerder heeft desgevraagd toegelicht dat uit de interne mail waarin dit is beschreven, is vermeld dat eiser ten tijde van oplegging van de maatregel onder behandeling stond in het Centrum voor Transculturele Psychiatrie Veldzicht. Verweerder heeft hierbij aangegeven dat de rechtbank niet bevoegd is om te oordelen over de plaatsing van eiser in de HTL en acht de handelwijze in overeenstemming met het beleid en de maatregel van eiser overigens voldoende gemotiveerd.
    De rechtbank volgt dit niet. De rechtbank toetst in de onderhavige procedure de rechtmatigheid van de opgelegde vrijheidsbeperkende maatregel. Indien de rechtbank niet kan vaststellen dat de maatregel rechtmatig is, zal de rechtbank de maatregel opheffen. Verweerder draagt de bewijslast voor het rechtmatige karakter van de vrijheidsbeperkende maatregel. Indien verweerder er voor kiest of om relevante stukken niet aan het dossier toe te voegen of indien dit abusievelijk geschiedt komt dat voor zijn rekening. De rechtbank verricht de rechtmatigheidsbeoordeling tijdens het onderzoek ter zitting en vraagt daarbij niet uit eigen beweging stukken op die de rechtmatigheid kunnen onderbouwen en staat ook niet toe dat deze stukken, waarvan voorzienbaar is dat de vraag of deze stukken bestaan en wat de inhoud hiervan is ter zitting aan de orde komt, na de behandeling ter zitting alsnog aan het dossier worden toegevoegd. 
    
    8. De rechtbank overweegt dat de vrijheidsbeperkende maatregel deugdelijk gemotiveerd dient te zijn en daarvan in het onderhavige geval geen sprake is. In de onderhavige maatregel had namelijk gemotiveerd dienen te worden dat rekenschap is gegeven van het maatregelenbeleid en meer in het bijzonder van de contra-indicaties voor plaatsing in de HTL. Verweerder is niet belast met de COa-plaatsing. Indien verweerder echter bij oplegging van een vrijheidsbeperkende maatregel de betreffende vreemdeling verplicht om in de HTL te verblijven, brengt dat een zelfstandige verplichting mee om na te gaan of sprake is van een contra-indicatie voor plaatsing. Het opleggen van een vrijheidsbeperkende maatregel mag geen automatisme zijn dat volgt op de COa-plaatsing. Verweerder heeft een eigen verantwoordelijkheid als de vrijheid van de vreemdeling zodanig wordt beperkt dat hij zich enkel in de HTL mag begeven. 
    De maatregel is dan ook onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd. Voorts overweegt de rechtbank dat er niet conform het maatregelenbeleid is gehandeld. Het niet meteen contact kunnen krijgen met het GZA Sneek ontslaat verweerder niet van zijn verplichting om zorg te dragen dat het GZA wel wordt bereikt en de plaatsing in de HTL daadwerkelijk wordt beoordeeld. Dit geldt temeer nu verweerder bekend is met de problematiek van eiser en de behandeling die eiser ten tijde van oplegging van de maatregel in Veldzicht onderging. De rechtbank merkt op dat het overigens een nadere motivering vergt dat de zorg die in de HTL beschikbaar is vergelijkbaar is met de gespecialiseerde zorg die Veldzicht biedt. Veldzicht biedt zorg aan patiënten met complexe psychiatrische problemen met een andere culturele achtergrond en heeft hierin specifieke en ruime ervaring. Gelet hierop volstaat de motivering in de maatregel dat de zorg in de HTL zoveel mogelijk aansluit bij de reguliere zorg evenmin
    
    9. De rechtbank overweegt tot slot dat het noodzakelijk is dat verweerder zich onthoudt van eufemistisch taalgebruik in een besluit waarbij de bewegingsvrijheid wordt beperkt. Uit foto’s en feitelijke beschrijvingen zoals die zich in het dossier bevinden en ook ambtshalve bekend zijn, volgt dat de term “park” geen deugdelijke kwalificatie is van de minieme met hekken omheinde groenstrook waar eiser dagelijks gedurende 14:00 uur tot 16:00 uur mag verblijven en die overigens voor derden die niet verblijven in de HTL is afgesloten. Het wijzen op deze groenstrook is geen adequate reactie op de verklaring van eiser dat hij moeite heeft om opgesloten te zitten. Of plaatsing in de HTL juridisch gekwalificeerd wordt als vrijheidsontneming of vrijheidsbeperking zal weinig relevant zijn voor de gevoelens van eiser of hij zich opgesloten voelt en hij gelet op zijn psychiatrische problematiek capabel is om hiermee om te gaan. Ook dit deel van de motivering van de maatregel is onvoldoende.
    
    10. De rechtbank concludeert dat de vrijheidsbeperkende maatregel onvoldoende zorgvuldig is voorbereid omdat het GZA Sneek niet is bevraagd of gelet op de contra-indicaties voor plaatsing in de HTL moet worden afgezien van plaatsing. Dit regardeert (ook) de vrijheidsbeperkende maatregel indien verweerder er voor kiest om de bewegingsvrijheid te beperken tot de HTL. De maatregel is op dit punt ook onvoldoende gemotiveerd. Dit betekent dat de vrijheidsbeperkende maatregel reeds hierom onrechtmatig is en zal worden opgeheven.
    
    11. De rechtbank overweegt voorts, zoals ook besproken en toegelicht ter zitting, dat de rechtbank de overwegingen die ten grondslag liggen aan de uitspraak van de rechtbank, zittingsplaats Den Bosch, van 25 mei 2020 (ECLI:NL:RBDHA:2020:4558) nog steeds onderschrijft. De rechtbank is bekend met alle literatuur die is verschenen “over de HTL” en dus ook over de kritiek op deze uitspraak, maar is het eenvoudigweg niet eens met deze kritieken. De rechtbank heeft dit ter zitting nader toegelicht en daarbij ook aangegeven waarom, naar het oordeel van de rechtbank, het oordeel dat -in beginsel- het gebruik moeten maken van opvang die in de HTL wordt geboden niet in strijd is met het Unierecht en de jurisprudentie van het Hof. De rechtbank heeft ook toegelicht dat het afstand doen van het recht op opvang door bij het verlaten van de HTL een daartoe bestemd formulier te ondertekenen niet betekent dat er een zogenoemde “mob-melding” volgt omdat de meldplicht niet is gekoppeld aan verblijf in de HTL. Verweerder zegt overigens toe dat bij het afstand doen van het recht op opvang, de vrijheidsbeperkende maatregel indien die tevens verplicht tot het verblijven in de HTL, wordt opgeheven, zodat het verlaten van de HTL niet strafbaar is. De rechtbank herhaalt dat de omstandigheid dat indien het COa-besluit dat wegens specifieke gedragingen van de vreemdeling, bepaalt dat indien gebruik gemaakt wenst te worden van het recht op opvang, het in beginsel verenigbaar is met het Unierecht om te bepalen dat dit uitsluitend in een specifieke opvanglocatie is toegestaan waar ook minder vrijheden gelden dan in reguliere opvangcentra. Het bieden van minder vrijheden is geen sanctie voor onwenselijk gedrag, maar komt voort uit het moeten waarborgen van de veiligheid van anderen die gebruik willen maken van het recht op opvang en van diegenen die werkzaam zijn in opvanglocaties. Dit beperken van vrijheden is onder die omstandigheden en om deze veiligheid te waarborgen juridisch geoorloofd en in zekere zin ook vanzelfsprekend. Het hebben van een recht op opvang betekent niet dat er geen eisen kunnen worden gesteld aan de wijze waarop in de opvanglocatie van dit recht gebruik gemaakt dient te worden. Het is ook vanzelfsprekend dat gedragingen die de veiligheid van derden in gevaar brengen niet getolereerd hoeven te worden en het hebben van een recht van opvang niet betekent dat alle gedragingen zijn toegestaan tenzij en totdat justitie wordt ingeschakeld. Los van het bestaan van “huisregels” is volstrekt helder, en ook voor een ieder, dat de gedragingen die doorgaans tot HTL-plaatsingen leiden eenvoudigweg onaanvaardbaar zijn omdat een reguliere opvanglocatie enkel is ingericht om opvang te bieden en niet om handhavend op te treden. “Juridische discussies” over of dit allemaal wel deugdelijk kenbaar is gemaakt en duidelijk is en dat rechten niet “zomaar” mogen worden ingeperkt staan in die zin ver af van de realiteit waarin opvang wordt geboden en de omstandigheden die ontstaan als bewoners van de reguliere opvanglocaties gedragingen vertonen die niet vallen buiten de zeer ruime marges van gedragingen die samenleven en werken in de opvanglocaties op verantwoorde en acceptabele wijze mogelijk maakt.
    
    12. De rechtbank heeft echter in de uitspraak van 25 mei 2020 ook overwogen dat deze wijze van het verschaffen van opvang in de HTL enkel het karakter van vrijheidsbeperking heeft indien de betrokken vreemdeling volledig in staat is zijn gedragingen te bepalen, de gevolgen hiervan te overzien en de gedragingen zodanig aan te passen dat verblijf in een reguliere opvang kan worden toegestaan. De rechtbank heeft in de eerder genoemde uitspraak overwogen dat in dat geval niet alleen de plaatsing in de HLT, maar ook het gedrag en de uitkomst van de beoordeling of de betrokkene in aanmerking komt voor terugplaatsing in de reguliere opvang in zijn invloedsfeer ligt en de betrokkene daardoor deze terugplaatsing zelf kan bewerkstelligen door eenvoudige aanpassing van zijn gedragingen. De rechtbank onderschrijft deze specifieke overweging nog steeds, ondank “de kritiek in de literatuur” dat het voor de betrokkene volstrekt niet duidelijk zou zijn om welke gedragingen het zou gaan. De rechtbank herhaalt nogmaals dat het om basale gedragsregels gaat en dat ook verwacht mag worden dat diegenen die gebruik willen maken van hun recht op opvang zich daaraan conformeren omdat de veiligheid van medebewoners en degenen die werkzaam zijn in de opvanglocaties gewaarborgd moet zijn. In het algemeen kan er van worden uitgegaan dat de betrokkene weet waarom hij wordt overgeplaatst naar de HTL, dat hij bij aanvang de huisregels van de HTL ontvangt en dat hij wordt geïnformeerd over het verblijf, de wijze van toezicht en wanneer hij in aanmerking komt voor terugplaatsing en hoe en wanneer dit wordt beoordeeld. In beginsel behoudt een vrijheidsbeperkende maatregel het karakter van vrijheidsbeperking als aan deze vereisten in is voldaan.
    
    13. In de onderhavige procedure heeft echter te gelden dat eiser voldoende onderbouwd aannemelijk heeft gemaakt dat zijn psychische problematiek in de weg staat aan het volledig bepalen van zijn gedragingen, het overzien van de gevolgen van zijn gedragingen en het kunnen aanpassen van deze gedragingen om zo de terugplaatsing naar de reguliere opvang te kunnen bewerkstelligen. Daardoor is het de vraag in hoeverre de gedragingen die ten grondslag liggen aan het COa-overplaatsingsbesluit verwijtbaar zijn en in hoeverre eiser de gevolgen van deze gedragingen kon overzien en zijn gedragingen adequaat kon en kan “aanpassen” om zijn recht op opvang in de reguliere opvanglocaties te effectueren. Tevens heeft eiser aannemelijk gemaakt dat  het niet geheel in de invloedsfeer van eiser ligt om de tenuitvoerlegging van de maatregel te doen beëindigen zoals is bedoeld in rechtsoverweging 31 van de eerdergenoemde uitspraak van 25 mei 2020. Gelet op deze concrete feiten en omstandigheden heeft de aan eiser opgelegde maatregel van vrijheidsbeperking het karakter van vrijheidsontneming omdat hij, zonder nadere motivering in de maatregel, niet voldoende bij machte kan worden geacht om de opheffing van de maatregel te beëindigen zonder afstand te doen van zijn recht op opvang. Ook om deze reden acht de rechtbank de maatregel onrechtmatig en vormt dit een separate reden om de opheffing van de maatregel te bevelen. De rechtbank overweegt hierbij uitdrukkelijk dat de rechtbank niet bepaalt dat het plaatsingsbesluit onrechtmatig is.  Dit besluit staat immers niet ter toetsing in de onderhavige procedure. De rechtbank beoordeelt alleen de rechtmatigheid van de vrijheidsbeperkende maatregel en concludeert dat deze maatregel onrechtmatig is en niet had mogen worden opgelegd omdat deze maatregel is gekoppeld aan de HTL. De rechtbank overweegt dus niet dat aan eiser geen (andere) vrijheidsbeperkende maatregel mag worden opgelegd.  De rechtbank overweegt ook uitdrukkelijk dat de rechtbank hiermee niet zegt dat de gedragingen van eiser, zoals gerapporteerd in het COa-besluit, toelaatbaar zijn en de rechtbank overweegt dat duidelijk is dat de beschreven gedragingen van eiser een grote impact hebben gehad op de direct betrokkenen. De rechtbank hecht er aan te benadrukken dat deze gevolgen geenszins worden gebagatelliseerd. De beoordeling of aan eiser een vrijheidsbeperkende maatregel mag worden opgelegd en eiser verplicht kan worden te verblijven in de HTL kent een toetsingskader waarbij aan de gevolgen van de gedragingen van eiser voor derden in de reguliere opvang nagenoeg geen gewicht toekomt. Omdat de rechtbank het plaatsingsbesluit niet toetst wordt dit dan ook niet vernietigd. De vraag of het plaatsingsbesluit in rechte komt vast te staan wordt beoordeeld in de procedure tegen dit besluit dat eiser daags voorafgaand aan de behandeling ter zitting van de 56 Vw-maatregel heeft ingeleid.
    
    14. De rechtbank acht zich voorts bevoegd om de rechtmatigheid van de wijze van tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeperking te beoordelen omdat eiser op grond van deze maatregel verplicht is om zich te allen tijde in de HTL op te houden en voortdurend is onderworpen aan de tenuitvoerlegging van deze maatregel door de autoriteiten. Aangezien de 56 Vw-maatregel een beperking van een grondrecht inhoudt en de rechtbank de rechtmatigheid van deze beperking in de onderhavige procedure beoordeelt, is de rechtbank dan ook verplicht om de rechtmatigheid van de tenuitvoerlegging (ambtshalve) te beoordelen. Indien de tenuitvoerlegging van de maatregel op onrechtmatige wijze geschiedt, regardeert dit mogelijk ook de rechtmatigheid van de oplegging en/of voortduring van de maatregel en dient dus te worden beoordeeld of dit tot opheffing van de maatregel moet leiden. Dat de vrijheidsbeperkende maatregel een “lichte maatregel” is in vergelijking met de maatregel van bewaring maakt dit niet anders. Deze 56 Vw-maatregel geeft eiser geen vrijheid om binnen een bepaald gebied deels buiten de opvanglocatie te verblijven en eiser is daarmee voortdurend onderworpen aan de wijze van tenuitvoerlegging. De rechtbank ziet daarom, in het geval de 56 Vw-maatregel tevens inhoudt dat de betrokkene zich dient op te houden in de HTL, aanleiding om de rechtmatigheid van de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeperkende maatregel te beoordelen, analoog aan het beoordelen van de rechtmatigheid van de tenuitvoerlegging van de maatregel van bewaring. De rechtbank is bekend met de Afdelingsjurisprudentie met betrekking tot de bevoegdheid om de tenuitvoerlegging van de bewaringsmaatregel te beoordelen maar wijkt hier dus van af. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraken van de rechtbank, zittingsplaats Den Bosch, van 28 september 2021 (ECLI:NL:RBDHA:2021:10658), 15 november 2021 (ECLI:NL:RBDHA:2021:12500) en van 22 juni 2022 ( ECLI:NL:RBDHA:2022:5970), en de uitspraak van de rechtbank, zittingsplaats Zwolle van 8 juni 2022 (ECLI:NL:RBDHA:2022:5588, rechtsoverweging 9.1.)en het arrest van het Hof van 10 maart 2022 in de zaak Landkreis Gifhorn (C-519/20, ECLI:EU:C:2022:178) omdat de vrijheidsbeperking verband houdt met het recht op opvang zoals gegarandeerd in het Unierecht.
    
    15. De rechtbank heeft kennisgenomen van de brief van 12 oktober 2022 van de Inspecteur-generaal Inspectie Justitie en Veiligheid aan de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid met als onderwerp “Onderzoek naar de leefomstandigheden en de veiligheid op de handhavings- en toezichtlocatie Hoogeveen”.
    
      De rechtbank heeft tevens kennis genomen van de brief van 27 maart 2023 van de Inspecteur-generaal Inspectie Justitie en Veiligheid aan de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid met als onderwerp “Vervolgonderzoek naar onder andere de wettelijke basis
      geweldgebruik boa’s HTL”. 
      De rechtbank heeft in dit kader tot slot kennis genomen van de brief van 5 april 2023 van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal met als onderwerp “Beleidsreactie onderzoek IJ en V naar de leefomstandigheden en de veiligheid op de htl” en de bijbehorende “Beslisnota Beleidsreactie Vervolgonderzoek HTL IJ en V”.
    
    
    16. Deze stukken hebben betrekking op de wijze van tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeperkende maatregel in de HTL en regarderen dus de rechtmatigheid van het besluit dat in de onderhavige procedure ter toetsing voorligt. De rechtbank acht de inhoud van bovengenoemde brieven van de Inspectie buitengewoon ernstig. De rechtbank acht de reactie van de verantwoordelijke staatssecretaris niet adequaat. Het tijdsverloop tussen de brief van 12 oktober 2022 en de beleidsreactie geeft blijk van het onvoldoende onderkennen van de ernst en strekking van de bevindingen en aanbevelingen van de Inspectie, met name waar de aanbevelingen betrekking hebben op de vaststelling dat sprake is van een onrechtmatige situatie ten aanzien van het gebruik van geweld en fouilleringen en het ontbreken van een wettelijke basis hiervoor. Eiser heeft ter zitting verklaard dat ook regelmatig onderzoek aan en in zijn lichaam wordt verricht waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een bodyscan zoals die wel aanwezig is in het DTC Rotterdam ten behoeve van het lichamelijk visiteren van in bewaring gestelde vreemdelingen. Het zonder wettelijke basis en dus niet rechtmatig visiteren is, zeker indien dit wordt begaan in een setting waarbij degene die dit ondergaat zich in de macht van de autoriteiten bevindt en zich hieraan niet kan onttrekken, voldoende ernstig om tot opheffing van elke maatregel over te gaan.
    
    17. De rechtbank acht het kwalijk dat niet aanstonds na het verschijnen van de brief van 12 oktober 2022 publiekelijk kenbaar is gemaakt dat de aanbevelingen in de kortst mogelijke tijd integraal worden opgevolgd. De rechtbank begrijpt dat een aantal aanbevelingen enige bestudering en nader overleg met onder meer de Inspectie vergt. Het uiten van de bereidheid om de aanbevelingen, die betrekking hebben op de wijze van tenuitvoerlegging van besluiten die de uitoefening van het grondrecht op vrijheidsbeperking beperkt, ter harte te nemen en op te volgen is echter geen kwestie van tijd, maar ziet enkel op bereidheid en de wil daartoe. De rechtbank wijst bijvoorbeeld ter illustratie op de uiterst merkwaardige omstandigheid dat advocaten geen toegang hebben tot de HTL en, indien zij hun cliënten willen spreken, zich moeten begeven naar de naastgelegen opvanglocatie. De rechtbank merkt op dat advocaten wél toegang hebben tot hun cliënten als deze zich in vreemdelingenbewaring bevinden, strafrechtelijk zijn gedetineerd of civielrechtelijk zijn geplaatst. Indien dit wordt geconstateerd door de Inspectie is het zeer goed mogelijk om aanstonds te beslissen dat deze toegang wel wordt verschaft en dit ook praktisch mogelijk te maken. Tevens is niet begrijpelijk dat niet aanstonds is besloten om een onafhankelijke klachtencommissie in te stellen maar dat eerst in april 2023, dus een half jaar na de brief van de Inspectie, wordt overwogen of deze aanbeveling zal worden opgevolgd. In huizen van bewaring en detentiecentra waar de maatregel van bewaring ten uitvoer wordt gelegd, strafrechtelijke voorlopige hechtenis ten uitvoer wordt gelegd en vonnissen van de strafrechter ten uitvoer worden gelegd, is in een dergelijke klachtencommissie en een klachtprocedure in twee instanties wel voorzien. Met het tonen van bereidheid om deze aanbeveling op te volgen is geen tijd gemoeid. Het vergt enkel het nemen van een beslissing en die beslissing is juridisch en anderszins bovendien bijzonder eenvoudig. Niet valt in te zien dat, daargelaten dat een dergelijke onafhankelijke klachtencommissie reeds had moeten worden ingesteld bij de opening van de HTL, deze beslissing dan ook niet aanstonds na 22 oktober 2022 is genomen.
    
    18. De rechtbank acht het tijdverloop dat reeds nu is ontstaan sinds de brief van 12 oktober 2022 en het uitblijven van een duidelijke en niet mis te verstane reactie dat de ernst van de aanbevelingen van de Inspectie wordt onderkend en de aanbevelingen zullen worden opgevolgd, zodanig dat de tenuitvoerlegging van de 56 Vw-maatregel in de HTL niet is geoorloofd totdat er een adequatere reactie volgt. De rechtbank merkt overigens op dat uit de hierboven genoemde beleidsreactie van 5 april 2023 (pagina 2) lijkt te volgen dat het bieden van opvang wordt beschouwd als “gastvrijheid”. De rechtbank wijst er op dat het bieden van opvang een Unierechtelijke en dus juridische verplichting is en geen sprake is van het bieden van gastvrijheid. Tevens is de daaropvolgende passage “Als in bewaring stellen van vreemdelingen die wegens hun gedrag onhoudbaar zijn op reguliere opvanglocaties mogelijk is, wordt dat terughoudend toegepast. Daarom is een locatie als de htl noodzakelijk.“ weinig begrijpelijk. Het opleggen van een 56 Vw-maatregel kan weliswaar worden gekwalificeerd als een lichter middel dan een bewaringsmaatregel. Beide maatregelen hebben echter een bestuursrechtelijk karakter en hebben geen punitief karakter. Het plaatsingsbesluit en maatregelenbeleid van het COa kent hierbij een ander toetsingskader. De rechtbank toetst in de onderhavige procedure echter enkel de 56 Vw-maatregel.
    
    19. De rechtbank zal niet alle andere aanbevelingen van de Inspectie afzonderlijk bespreken. De rechtbank overweegt dat de situatie zoals die thans aan de orde is en die is ontstaan door ondeugdelijke en onvolledige regelgeving zowel voor de bewoners, als voor de medewerkers van de HTL en andere derden die werkzaam zijn in de HTL niet houdbaar is. De rechtbank hecht er aan om uitdrukkelijk tot uiting te brengen dat deze uitspraak géén betrekking heeft op de inzet en kwaliteit van de individuele medewerkers van de HTL en andere derden die werkzaamheden op de HTL verrichten. De rechtbank twijfelt ook niet aan de inzet en betrokkenheid van deze derden. Deze overwegingen van de onderhavige uitspraak van de rechtbank hebben uitsluitend betrekking op het (juridische) kader dat voorziet in de wijze van tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeperkende maatregel in de HTL.
    
    20. De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar eerder genoemde uitspraak van 25 mei 2020 dat de vrijheidsbeperkende maatregel met weinig wettelijke procedurele en inhoudelijke waarborgen is omgeven. Zeker nu de 56 Vw-maatregel geregeld gekoppeld wordt aan het beperken van de bewegingsvrijheid tot het verblijven in de HTL, verdient het aanbeveling om deze vrijheidsbeperkende maatregel indien de tenuitvoerlegging in de HTL plaatsvindt en verweven is met een COa-plaatsing in de HTL, nader wettelijk te regelen. Dit  had voorzien moeten zijn op het moment dat de HTL werd geopend. De rechtbank concludeert, net als de overige zittingsplaatsen die zich reeds over deze rechtsvraag hebben uitgelaten, dat - in beginsel -sprake is van vrijheidsbeperking en niet van vrijheidsontneming. Echter het aanwijzen van de HTL als plaats waarop de 56 Vw-maatregel betrekking heeft, is de meest vergaande wijze van het beperken van de bewegingsvrijheid. Elke verdergaande beperking van de bewegingsvrijheid komt neer op vrijheidsontneming. De wetgever heeft, naar de rechtbank aanneemt, bij het vastleggen van de bevoegdheid om de vrijheid te beperken, deze vorm van tenuitvoerlegging zoals die geschiedt in de HTL, niet voor ogen gehad. De rechtbank overweegt dat indien de wetgever in gebreke is om dergelijke bevoegdheden te regelen en met de nodige waarborgen te omkleden, de rechtbank niet een stap terug moet doen, maar juist een stap naar voren moet zetten. Het gaat hier immers om de beperking van de uitoefening van het grondrecht op (bewegings-)vrijheid en bij gebreke aan wettelijke waarborgen dient de rechtbank ten volle invulling te geven aan zijn plicht om rechtsbescherming te bieden en te waarborgen dat een inbreuk op dit grondrecht niet  onrechtmatig geschiedt. Een terughoudend toetsende rechter of een rechter die in het geheel niet toetst omdat het wettelijk kader voor een beperking van grondrechten niet meer (voldoende) aansluit bij de wijze waarop die beperking thans wordt vormgegeven, verhoudt zich niet met de taak van de rechter om rechtsbescherming te bieden.
    
    21. De rechtbank zal dan ook de opheffing van de vrijheidsbeperkende maatregel bevelen omdat is bepaald dat eiser zich enkel in de HTL mag ophouden. Zoals eerder overwogen staat het COa-plaatsingsbesluit niet ter toetsing. De rechtbank kan dan ook geen uitspraak doen over de rechtmatigheid van het COa-besluit en op welke wijze en in welke locatie eiser zijn recht op opvang kan effectueren.
    
    22. Eiser heeft verzocht om een hogere schadevergoeding dan gebruikelijk omdat de vrijheidsbeperkende maatregel een grotere impact dan gemiddeld op hem heeft gehad vanwege zijn psychiatrisch problematiek. Eiser heeft ter zitting ook zelf verklaard hoe hij de vrijheidsbeperking en het verblijf in de HTL ervaart. Verweerder heeft tegen de hoogte van de verzochte schadevergoeding in het geval het beroep gegrond wordt verklaard geen verweer gevoerd.
    
      De rechtbank ziet in het onderbouwde verzoek aanleiding om een hogere schadevergoeding toe te kennen dan de standaardmatige toegekende bedragen in het geval een vrijheidsbeperkende maatregel onrechtmatig wordt geacht. De rechtbank merkt hierbij op dat het toekennen van (deze) schadevergoeding enkel betrekking heeft op de geleden immateriële schade door eiser. De impact van de gedragingen van eiser in de reguliere opvang en die tot het COa-plaatsingsbesluit hebben geleid, kan niet worden betrokken bij het bepalen van de schadevergoeding van de onrechtmatig geachte 56 Vw-maatregel. 
      De rechtbank zal bepalen dat eiser aanspraak maakt op € 75,- voor elke dag dat hij vanwege de 56 Vw-maatregel in de HTL heeft verbleven, te weten 24 dagen, en in het totaal dus 
      € 1.800,-.
    
    
    23. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). 
    
    24. Beslist wordt als volgt.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - beveelt de onmiddellijke opheffing van de vrijheidsbeperkende maatregel;
    - veroordeelt verweerder tot het vergoeden van de schade van eiser tot een bedrag van 
    € 1.800,-.
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.674,00.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. van Lokven, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. K.M.R.L. Kamp, griffier.
    
    
    
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op: 19 april 2023.
    
    
    
    
      
      
        Rechtsmiddel
      
      Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.