ECLI:NL:RVS:2006:AV2953, Raad van State, 01-03-2006, 200502013/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 januari 2005, kenmerk PS2004-913, hebben verweerders de "Partiële herziening inzake glastuinbouw/champignonteelt Bommelerwaard", een partiële herziening van het Streekplan Gelderland 1996 (hierna: de streekplanherziening) vastgesteld.

200502013/1.
      Datum uitspraak: 1 maart 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    de naamloze vennootschap "N.V. Duinwaterbedrijf Zuid-Holland" (hierna: Duinwaterbedrijf Zuid-Holland), gevestigd te Voorburg,
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats], gemeente [plaats],
      3.    [appellant sub 3], wonend te [woonplaats], gemeente [plaats],
      4.    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      provinciale staten van Gelderland,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 januari 2005, kenmerk PS2004-913, hebben verweerders de "Partiële herziening inzake glastuinbouw/champignonteelt Bommelerwaard", een partiële herziening van het Streekplan Gelderland 1996 (hierna: de streekplanherziening) vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben het Duinwaterbedrijf Zuid-Holland bij brief van 7 maart 2005, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde dag, [appellant sub 2] bij brief van 23 maart 2005, bij de Raad van State ingekomen op 24 maart 2005, [appellant sub 3] bij brief van 27 maart 2005, bij de Raad van State ingekomen op 30 maart 2005, en het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland bij brief van 30 maart 2005, bij de Raad van State ingekomen op 31 maart 2005, beroep ingesteld. Het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 27 april 2005.
    
    Bij brief van 20 juli 2005 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 18 oktober 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het Duinwaterbedrijf Zuid-Holland. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2006, waar het Duinwaterbedrijf Zuid-Holland, vertegenwoordigd door mr. J.H.A.M. Scheiffers, advocaat te Rotterdam, [appellant sub 2], in persoon, het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, vertegenwoordigd door mr. drs. J.H. Geerdink, advocaat te Den Haag, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel, vertegenwoordigd door A.D. Sybesma, ambtenaar van de gemeente. [appellant sub 3] is met bericht van verhindering ter zitting niet verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Wettelijk kader
    
    2.2.    Ingevolge artikel 4a, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verder te noemen: WRO), voor zover hier van belang, kunnen provinciale staten voor één of meer gedeelten of voor het gehele gebied der provincie een streekplan vaststellen, waarin de toekomstige ontwikkeling van het in het plan begrepen gebied in hoofdlijnen wordt aangegeven, alsmede een vastgesteld streekplan herzien.
    
    Ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder a, voor zover hier van belang, kan bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep worden ingesteld tegen een concrete beleidsbeslissing, een herziening of een intrekking daarvan, opgenomen in een streekplan.
    
    Ingevolge artikel 1 van de WRO wordt onder een concrete beleidsbeslissing verstaan een als zodanig door het bestuursorgaan aangegeven besluit in een planologische kernbeslissing, een streekplan of een regionaal structuurplan.
    
    Ingevolge artikel 7, derde lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 wordt in een streekplan een concrete beleidsbeslissing als zodanig in de tekst of op de kaart benoemd en herkenbaar aangegeven.
    
    Planbeschrijving
    
    2.3.    In de streekplanherziening is de volgende tekst in combinatie met de van de herziening deel uitmakende kaart 2 als concrete beleidsbeslissing aangemerkt:
    
    "In de Bommelerwaard zijn voor de periode tot 2015 drie nieuwe concentratiegebieden voor glastuinbouw en/of champignonteelt geprojecteerd met een gezamenlijke (bruto) oppervlakte van ongeveer 250 ha. Twee ervan liggen op de noordelijke oeverwal in de gemeente Zaltbommel (bij Zuilichem en Nieuwaal). Het derde gebied zal ten oosten van de A2 (bij Velddriel) in de gemeente Maasdriel worden gerealiseerd, alwaar een combinatie van glastuinbouw- en champignonbedrijven moet plaatsvinden. Bij de invulling van de concentratiegebieden worden clusters van bedrijven voorgestaan met een minimumomvang van 25 hectare per cluster, aansluitend aan bestaand glas. Dit moet gestalte krijgen via een integrale gebiedsgerichte aanpak."
    
    Op kaart 2 is de grens van de drie concentratiegebieden aangegeven.
    
    2.3.1.    Verder is in de streekplanherziening vermeld dat de ontwikkeling van de glastuinbouw en de champignonteelt gefaseerd dient plaats te vinden. Tot 1 juli 2007 mag in de drie nieuwe concentratiegebieden in totaal maximaal 100 hectare (bruto) zijn ontwikkeld of in vastgestelde gemeentelijke plannen zijn bestemd voor de glastuinbouw of champignonteelt. Het college van gedeputeerde staten zal in de tweede helft van 2007 de feitelijke ontwikkeling betreffende de nieuwe concentratiegebieden beoordelen aan de hand van de volgende factoren: de economische noodzaak voor de beide sectoren (glastuinbouw en champignonteelt), verbetering van de waterkwaliteit, een goede infrastructuur en de landschappelijke inpassing.
    
    Wanneer in de tweede helft van 2007 blijkt dat zich binnen de voornoemde toetsingspunten ongewenste ontwikkelingen voordoen dan wel niet is voldaan aan de gestelde voorwaarden, kan dat een reden zijn de thans geboden mogelijkheid om de resterende 150 hectare te ontwikkelen te heroverwegen. Het college van gedeputeerde staten zal provinciale staten rapporteren over de naleving van genoemde voorwaarden alsmede - zonodig - omtrent de noodzaak van een streekplanherziening.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.4.    Verweerder heeft ter zitting betoogd dat het beroep van [appellant sub 2] voor zover het ziet op de gevolgen voor het milieu, niet-ontvankelijk is, aangezien dit punt niet in de bedenkingen is aangevoerd.
    
    2.4.1.    De Afdeling overweegt hieromtrent dat [appellant sub 2] bedenkingen heeft ingediend tegen de concrete beleidsbeslissing. De ter ondersteuning van het beroep nader aangevoerde argumenten inzake de gevolgen voor het milieu kunnen aan deze concrete beleidsbeslissing worden toegerekend en vinden in de bedenkingen hun grondslag. De Afdeling ziet derhalve geen aanleiding het beroep op dit punt niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    Standpunt appellanten
    
    2.5.    Appellanten stellen in beroep dat verweerders ten onrechte de concrete beleidsbeslissing in de streekplanherziening hebben vastgesteld.
    
    Zij voeren aan dat blijkens het rapport "Aanvulling MER Glastuinbouw Bommelerwaard" de zogenaamde variant op model 3 de minste milieueffecten met zich brengt. Appellanten menen daarom dat de keuze voor model 2 in de concrete beleidsbeslissing op oneigenlijke gronden is gemaakt. Het Duinwaterbedrijf Zuid-Holland, [appellant sub 2] en het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland stellen dat de gevolgen voor de waterkwaliteit van de Afgedamde Maas onvoldoende in de besluitvorming zijn betrokken. [appellant sub 2 en sub 3] zijn van mening dat de noodzaak voor uitbreiding van de glastuinbouw en champignonteelt in de Bommelerwaard niet voldoende is aangetoond. Zij betogen dat onvoldoende aandacht is besteed aan de gevolgen voor het open landschap, de natuur en de luchtkwaliteit. [appellant sub 3] voert verder aan dat verweerders ten onrechte niet hebben aangegeven wat de gevolgen zijn van de concrete beleidsbeslissing voor zijn woning. Volgens [appellant sub 2] is de concrete beleidsbeslissing in strijd met de Nota Ruimte.
    
    Standpunt verweerders
    
    2.6.    Bij het bestreden besluit hebben verweerders de streekplanherziening vastgesteld. Zij hebben betoogd veel waarde te hechten aan de in de streekplanherziening opgenomen faseringsregeling. Deze regeling is volgens verweerders noodzakelijk ter voorkoming van ongewenste ontwikkelingen binnen de toetsingspunten economische noodzaak, verbetering van de waterkwaliteit, een goede infrastructuur en de landschappelijke inpassing.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.7.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.7.1.    Het milieueffectrapport "Glastuinbouw Bommelerwaard" van 26 september 2000 van Iwaco (hierna: het MER) heeft tot doel inzicht te verschaffen over de meest geschikte locatie voor uitbreiding van het areaal glastuinbouw en champignonteelt in de Bommelerwaard met ongeveer 250 hectare en de milieugevolgen daarvan. In het MER zijn drie locatiemodellen voor de glastuinbouw en de champignonteelt onderzocht en beoordeeld. Model 2 is als meest milieuvriendelijke alternatief (MMA) getypeerd.
    
    De uitvoering overeenkomstig model 2 heeft volgens het MER een marginaal negatief effect op de natuur, de bodem en de grond- en oppervlaktewaterkwaliteit, waaronder die van de Afgedamde Maas, en een negatief effect op het landschap en de luchtkwaliteit.
    
    2.7.2.    Na een verzoek van de Commissie voor de milieueffectrapportage (hierna: commissie voor de m.e.r.) om aanvullende informatie is op 1 juni 2001 het rapport "Aanvulling MER Glastuinbouw Bommelerwaard" (hierna: Aanvullend MER) gepubliceerd. In het Aanvullend MER zijn onder meer de effecten van de glastuinbouw op de waterkwaliteit en een extra locatiemodel (variant op model 3) uitgewerkt. Volgens het Aanvullend MER scoort de locatievariant van model 3 het meest gunstig in vergelijking met de overige in beschouwing genomen modellen en komt deze derhalve overeen met het MMA.
    
    Blijkens het Aanvullend MER zijn de effecten op de waterkwaliteit in het MER onderschat. De oorspronkelijk marginaal negatieve score voor de effecten op bodem en waterhuishouding dient dan ook gewijzigd te worden in een ernstig negatieve, dan wel negatieve score. De toename van bestrijdingsmiddelen in de Bommelerwaard heeft een negatieve invloed op de waterkwaliteit van de Afgedamde Maas. Op basis van de beschikbare gegevens is het echter niet mogelijk om een kwantitatieve voorspelling te doen.
    
    2.7.3.    Volgens het "Toetsingsadvies over het milieueffectrapport Glastuinbouw en champignonteelt in de Bommelerwaard en de aanvulling daarop" van de Commissie voor de m.e.r. van 19 juli 2001 is met het MER en het Aanvullend MER alle essentiële informatie aanwezig om het milieubelang volwaardig mee te kunnen wegen in de besluitvorming. De meeste conclusies, waaronder de conclusie dat de locatievariant van model 3 als MMA kan worden beschouwd, onderschrijft de Commissie voor de m.e.r.
    
    2.7.4.    In het "Aanvullend toetsingsadvies Glastuinbouw Bommelerwaard naar aanleiding van inspraakreacties op de Aanvulling op het MER" van de Commissie voor de m.e.r. van 17 juni 2003 wordt geconstateerd dat in de inspraakreacties op het Aanvullend MER recentere gegevens over de waterkwaliteit in de Afgedamde Maas worden aangedragen dan in het Aanvullend MER zijn gebruikt. De Commissie voor de m.e.r. ziet hierin geen reden haar eerdere standpunt dat de emissie van bestrijdingsmiddelen aanzienlijk kan zijn, te herzien.
    
    2.7.5.    In de concrete beleidsbeslissing is gekozen voor een ontwikkeling van glastuinbouw en/of champignonteelt volgens model 2.
    
    2.7.6.    De woning van [appellant sub 3] is gelegen in het concentratiegebied bij Nieuwaal.
    
    2.7.7.    Het oppervlaktewater in de Bommelerwaard wordt gevoed door neerslag, kwel en ingelaten Maaswater. Uitlaat van water vindt plaats met behulp van vier gemalen die allemaal afwateren op de Afgedamde Maas. Het Duinwaterbedrijf Zuid-Holland neemt ten behoeve van de drinkwaterproductie rivierwater in uit de Afgedamde Maas.
    
    2.7.8.    In het Besluit luchtkwaliteit, dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit gold, zijn voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen grenswaarden bepaald die bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit ten aanzien van deze stoffen kunnen hebben, behoudens voor zover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, in acht dienen te nemen.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.8.    Uit de ontstaansgeschiedenis van artikel 1 van de WRO (Kamerstukken II, 1996/1997, 25 311, nr. 3, p. 13-15 en nr. 6, p. 43-45) blijkt dat de wetgever de bevoegdheid om te beslissen welke beleidsuitspraken als een concrete beleidsbeslissing moeten worden gezien, bewust uitsluitend aan het bestuursorgaan dat het plan vaststelt, heeft willen toekennen.
    
    Aangezien in artikel 4a, eerste lid, van de WRO is bepaald dat een concrete beleidsbeslissing in acht dient te worden genomen bij de uitwerking of afwijking van een streekplan en bij de vaststelling van gemeentelijke en regionale plannen, waaronder een bestemmingsplan, en ingevolge artikel 24 van de WRO geen zienswijzen tegen het ontwerpbestemmingsplan kunnen worden ingediend, voor zover het ontwerp van een bestemmingsplan zijn grondslag vindt in een concrete beleidsbeslissing, is in het kader van de toetsing door de Afdeling met name van belang of de rechtsgevolgen van de desbetreffende concrete beleidsbeslissing duidelijk zijn.
    
    Dit stelsel van besluitvorming en rechtsbescherming brengt mee dat indien in een concrete beleidsbeslissing een definitieve planologische keuze met betrekking tot de bestemming van een gebied is neergelegd, het onderzoek dat aan die beslissing is voorafgegaan, afhankelijk van aard en strekking van de concrete beleidsbeslissing, dienovereenkomstig volledig dient te zijn en gemotiveerd inzicht dient te bieden in de mogelijkheden tot verwezenlijking van de bestemming. Zo dient een concrete beleidsbeslissing waarvan de bestemmingsplanwetgever op grond van de wet niet mag afwijken, op dezelfde wijze gemotiveerd te worden als een bestemmingsplan. Bij de vaststelling van de concrete beleidsbeslissing dient dan ook een volledige beoordeling te worden verricht in die zin dat voldoende duidelijk is dat er geen belemmeringen zijn die in de weg staan aan de nadere invulling van het gebied bij een bestemmingsplan.
    
    2.8.1.    In de onderhavige concrete beleidsbeslissing is een duidelijke planologische keuze vervat met betrekking tot de toekomstige functie van de betrokken gebieden als vestigingsplaatsen voor glastuinbouw en/of champignonteelt en de begrenzing daarvan, die bij de vaststelling van het bestemmingsplan in acht dient te worden genomen. Het betreft in dit geval geen zoekgebied waarbinnen de beste plekken voor transformatie in nadere besluitvorming zullen worden bepaald. De aangewezen gebieden zullen, behoudens indien op basis van de voorgenomen heroverweging in 2007 anders wordt beslist, geheel worden getransformeerd in een andere functie. Wat dat betreft heeft de bestemmingsplanwetgever dus nog zeer weinig ruimte. In de bestemmingsplanprocedure zal alleen nog de inrichting van de gebieden aan de orde kunnen worden gesteld. Mitsdien dient juist bij de vaststelling van de concrete beleidsbeslissing blijk te worden gegeven van
    
    een zorgvuldig onderzoek naar de mogelijke gevolgen voor de betrokken gebieden en van een afweging van alle betrokken belangen.
    
    2.8.2.    Verweerders hebben in het onderhavige geval geen onderzoek uitgevoerd naar woonachtigen in de concentratiegebieden. Volgens verweerders zullen de mogelijke gevolgen voor betrokken bewoners, waaronder [appellant sub 3], moeten worden bezien in het kader van de bestemmingsplanprocedure. Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders hiermee de plaats en de functie van een concrete beleidsbeslissing in het stelsel van de WRO miskend. Door het ontbreken van een toereikend onderzoek naar de aanwezigheid van en de mogelijke gevolgen voor bewoners, waaronder [appellant sub 3], in de desbetreffende gebieden hebben verweerders bij de voorbereiding van de concrete beleidsbeslissing derhalve niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen vergaard.
    
    2.8.3.    Verweerders hebben overwogen dat de van de streekplanherziening deel uitmakende faseringsregeling voldoende waarborg biedt dat zich geen ongewenste ontwikkelingen zullen voordoen op het gebied van de economie, het landschap en de waterkwaliteit. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt ook uit deze faseringsregeling dat verweerders bij het nemen van het bestreden besluit geen juiste voorstelling hadden van de aard en plaats van een concrete beleidsbeslissing in het systeem van de WRO. Verweerders veronderstellen kennelijk een bevoegdheid van het college van gedeputeerde staten om van de inhoud van de concrete beleidsbeslissing af te wijken in die zin dat het college van gedeputeerde staten de vrijheid heeft om goedkeuring aan bestemmingsplannen te onthouden waarin gevolg wordt gegeven aan de concrete beleidsbeslissing. Deze opvatting kan niet worden aanvaard. In het stelsel van de WRO zijn niet alleen gemeenteraden verplicht de inhoud van een concrete beleidsbeslissing in acht te nemen, maar is een concrete beleidsbeslissing ook bindend voor het college van gedeputeerde staten bij de toetsing van bestemmingsplannen aan de norm van artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Door bij de vaststelling van het bestreden besluit van een andere opvatting uit te gaan berust het bestreden besluit in zoverre niet op een deugdelijke motivering. Dit klemt des te meer nu uit het MER in combinatie met het Aanvullend MER blijkt dat de ontwikkeling van glastuinbouw en/of champignonteelt volgens het gekozen model 2 een negatief effect heeft op het landschap en de waterkwaliteit.
    
    2.8.4.     Voorts overweegt de Afdeling dat het, gezien het feit dat volgens het MER de drie concentratiegebieden een negatief effect hebben op de luchtkwaliteit, van verweerders had mogen worden verwacht dat zij de concrete beleidsbeslissing niet zouden vaststellen zonder voldoende te motiveren waarom de keuze om deze gebieden aan te wijzen voor glastuinbouw en/of champignonteelt desondanks aanvaardbaar is. In het bestreden besluit wordt een dergelijk motivering evenwel gemist.
    
    2.9.    Gelet op het vorenstaande zijn de beroepen van appellanten gegrond. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer. Het bestreden besluit dient, voor zover het betreft de concrete beleidsbeslissing, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.10.    Verweerders dienen ten aanzien van het Duinwaterbedrijf Zuid-Holland en het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Ten aanzien van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van provinciale staten van Gelderland van 26 januari 2005, kenmerk PS2004-913, voor zover het betreft de concrete beleidsbeslissing;
    
    III.    veroordeelt provinciale staten van Gelderland in de door hierna vermelde appellanten in verband met de behandeling van hun beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van totaal € 1.818,41 (zegge: duizend achthonderdachttien euro en eenenveertig cent);
    
    dit bedrag dient door de provincie Gelderland onder vermelding van het zaaknummer als volgt te worden betaald aan:
    
    1. het Duinwaterbedrijf Zuid-Holland € 1.013,41 (zegge: duizend dertien euro en eenenveertig cent), waarvan een bedrag van € 805,00 (zegge: achthonderdvijf euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    2. het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland € 805,00 zegge: achthonderdvijf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV.    gelast dat de provincie Gelderland aan de hierna genoemde appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt:
    
    1. € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) voor het Duinwaterbedrijf Zuid-Holland;
    
    2. € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) voor [appellant sub 2];
    
    3. € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) voor [appellant sub 3];
    
    4. € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) voor het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren    w.g. Kooijman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2006
    
    177-466.