ECLI:NL:RBNHO:2022:3674, Rechtbank Noord-Holland, 26-04-2022, 22-1555 en 22-1484
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2022-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom voor meerdere overtredingen op verschillende (agrarische) percelen. Ten aanzien van twee onderdelen is de last te verstrekkend geformuleerd en is het beroep gegrond. Voor het overige heeft verweerder de last terecht opgelegd en is geen sprake van concreet zicht op legalisatie of bijzondere omstandigheden.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: HAA 22/1555 (voorlopige voorziening) en 22/1484 (beroep)
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 april 2022 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    de besloten vennootschap [verzoekster] BV, uit [vestigingsplaats] , verzoekster
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heemskerk, verweerder
      (gemachtigde: mr. L.M. Offerman).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 25 augustus 2021 (primair besluit) heeft verweerder verzoekster, onder oplegging van een last onder dwangsom, gelast om een aantal overtredingen van het bestemmingsplan ‘Heemskerk Buitengebied 2015’ (het bestemmingsplan), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Algemene plaatselijke verordening 2021 van de gemeente Heemskerk (Apv) te beëindigen en beëindigd te houden. 
    
    
    
      In het besluit van 31 januari 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder, in navolging van het advies van de commissie voor bezwaarschriften, het bezwaar van verzoekster gegrond verklaard en de last, met aanpassing van de motivering, gehandhaafd. 
    
    
    
      Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    
    
      Verweerder heeft bij besluit van 1 april 2022 de begunstigingstermijn uit het bestreden besluit verlengd tot vier weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. 
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 april 2022 op zitting behandeld. Verzoekster is vertegenwoordigd door [naam 1] , bestuurder van de BV. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 2] .
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
    
    
    
      2.1
      Verzoekster is eigenaresse van een aantal percelen aan de [straat] te [plaats] met de kadastrale aanduiding [kadastrale aanduiding 1] , [kadastrale aanduiding 2] , [kadastrale aanduiding 3] en [kadastrale aanduiding 4] . De percelen [kadastrale aanduiding 1] en [kadastrale aanduiding 2] worden verpacht aan [naam 3] , die zich bezig houdt met de teelt van bollen en bloemen. Naar aanleiding van een aantal klachten heeft verweerder diverse controles uitgevoerd op de percelen. Daarbij is geconstateerd dat op het perceel met kadastraal nummer [kadastrale aanduiding 1] paarden, een paardenstal en paardenbak aanwezig zijn, dat op het perceel [kadastrale aanduiding 2] materiaal en materieel wordt opgeslagen, dat op perceel [kadastrale aanduiding 4] hekwerken, oppervlakteverhardingen, paarden en een container met overkapping aanwezig zijn en een verharde in/uitrit is gerealiseerd. Volgens verweerder zijn deze zaken in strijd met het bestemmingsplan en beschikt verzoekster niet over de vereiste omgevingsvergunningen, zodat sprake is van overtredingen van zowel de Wabo als de Apv. Verweerder heeft verzoekster daarom bij het primaire besluit gelast het houden van de paarden en de opslag van materieel en materiaal op de percelen te staken en gestaakt te houden. Daarnaast is verzoekster gelast alle bouwwerken die niet voor agrarische doeleinden worden gebruikt (bijgebouwen, paardenstal, paardenbak, container, de overkapping om de container heen en de hekken) en de oppervlakteverhardingen van de gronden met de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ te verwijderen en verwijderd te houden en de veranderingen aan de weg (in-/uitrit) ongedaan te maken en te houden. Indien verzoekster daaraan niet tijdig gevolg geeft, dan verbeurt zij een dwangsom van € 5.000,- per vier weken, met een maximum van € 25.000,-. 
      
    
    
      2.2
      Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van verzoekster gegrond verklaard. Verweerder blijft er evenwel bij dat de overtredingen moeten worden beëindigd,  maar heeft, conform het advies van de commissie bezwaarschriften, in plaats van één dwangsom voor alle overtredingen, per overtreding een dwangsom bepaald:
      
      
        Voor het niet-agrarische gebruik van de percelen in strijd met het bestemmingsplan verbeurt verzoekster een dwangsom van € 500,- per geconstateerde overtreding per 4 weken (of een gedeelte daarvan), met een maximum van € 7.500,-. De overtredingen zijn:
      
      
        
          Het houden van paarden op gronden die bestemd zijn als ‘Agrarisch met waarden’ en ‘Agrarisch’;
        
        
          Het opslaan van materieel (de machines en middelen voor het vervoer van personen of goederen, dus de aanhangers) op gronden die zijn bestemd als ‘Agrarisch’;
        
        
          Het opslaan van materiaal (grondstoffen en bouwstoffen/bouwmaterialen, dus opslag van bijvoorbeeld hout, hekken, tegels, gevulde zakken, hooi/mest, buizen, stelconplaten, palen, etc.) op gronden die zijn bestemd als ‘Agrarisch’.
        
      
      
      
        Voor het niet verwijderen en verwijderd houden van de bouwwerken die niet agrarisch worden gebruikt, verbeurt verzoekster een dwangsom van € 500,- per geconstateerd bouwwerk per 4 weken (of een gedeelte daarvan), met een maximum van € 2.500,- per bouwwerk. Het gaat om de volgende bouwwerken:
      
      
        
          Paardenstal
        
        
          Paardenbak
        
        
          Container
        
        
          De overkapping om de container heen
        
        
          De hekken
        
      
      
      
        Voor het niet verwijderen en verwijderd houden van de oppervlakteverhardingen van de gronden met de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ verbeurt verzoekster een dwangsom van € 600,- per 4 weken (of een gedeelte daarvan), met een maximum van € 3.000,-. 
        Voor het niet ongedaan maken van de veranderingen aan de weg grenzend aan de percelen verbeurt verzoekster een dwangsom van € 400,- per 4 weken (of een gedeelte daarvan), met een maximum van € 2.000,-. 
      
      
      
        Verweerder heeft daarbij aangegeven dat de overtredingen vóór 28 maart 2022 moeten worden beëindigd. 
      
      
      
        
          Is er spoedeisend belang?
        
      
    
    
      3.1
      Op grond van artikel 8:81 van de Awb kan de voorzieningenrechter alleen een voorlopige voorziening treffen als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Dat betekent in dit geval, dat moet worden beoordeeld of de situatie zo spoedeisend is, dat een uitspraak in de beroepsprocedure niet kan worden afgewacht.
      
    
    
      3.2
      Hoewel verweerder het spoedeisende belang heeft betwist, is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekster een spoedeisend belang heeft. Verzoekster dient als gevolg van de besluitvorming meerdere bouwwerken af te breken en verwijderd te houden. Dit heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter een dusdanige impact dat verzoekster een spoedeisend belang niet kan worden ontzegd. 
      
      
        
          Beoordeling handhavingsbesluit
        
      
    
    
      4.1
      De voorzieningenrechter zal in het hiernavolgende de overtredingen die deel uitmaken van de opgelegde last onder dwangsom één voor één bespreken. De beoordeling zal zij doen aan de hand van de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over de beginselplicht tot handhaving, die als volgt luidt.  
      
    
    
      4.2
      Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. De vraag of sprake is van een concreet zicht op legalisatie, wordt beantwoord aan de hand van de situatie ten tijde van het bestreden besluit. Uit de rechtspraak volgt dat, in het geval sprake is van gebruik in strijd met het bestemmingsplan, een ontvankelijke aanvraag is vereist om een concreet zicht op legalisatie aan te kunnen nemen.
      
    
    
      4.3
      Uit vaste jurisprudentie volgt dat bij het opleggen van een last onder dwangsom de last niet verder dient te strekken dan nodig is om de overtreding te beëindigen. 
      
    
    
      4.4
      Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
      
      
      
      
        
          Het houden van paarden
        
      
    
    
      5.1
      Verzoekster voert aan dat het in Agrarisch Heemskerk is toegestaan om hobbymatig paarden te houden als nevenactiviteit. 
      
    
    
      5.2
      
        Ter zitting is vastgesteld dat er zowel paarden staan op perceel [kadastrale aanduiding 1] als op perceel [kadastrale aanduiding 4] . De last ziet op het houden van paarden op beide percelen. 
        De voorzieningenrechter overweegt allereerst dat het bestemmingsplan dat geldt ter plaatse van deze percelen leidend is. Dat het elders (in Agrarisch Heemskerk) toegestaan is om hobbymatig paarden te houden als nevenactiviteit maakt niet dat het daarom ook op de percelen van verzoekster is toegestaan.  
      
      
    
    
      5.3
      De paarden op perceel [kadastrale aanduiding 1] staan op de bestemming ‘Agrarisch’. Uit de planvoorschriften (artikel 3.5.2) volgt dat bij omgevingsvergunning een hobbymatige paardenhouderij kan worden toegestaan. Vast staat dat verzoekster niet over een omgevingsvergunning beschikt voor een hobbymatige paardenhouderij. Zij handelt daarmee in strijd met het bestemmingsplan en artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Ter zitting is vastgesteld dat verzoekster geen aanvraag heeft ingediend voor een hobbymatige paardenhouderij. Er bestaat reeds daarom geen concreet zicht op legalisatie. 
      
    
    
      5.4
      De paarden op perceel [kadastrale aanduiding 4] staan op de bestemming ‘Agrarisch met waarden’. Uit de bestemmingsomschrijving in artikel 5.1 volgt dat paarden niet zijn toegestaan op deze gronden. Dat in het bestemmingsplan niet expliciet staat dat paarden niet mogen op de bestemming ‘Agrarisch met waarden’, zoals verzoekster ter zitting heeft gesteld, maakt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet dat paarden dus zijn toegestaan. Het bestemmingsplan bepaalt welke activiteiten zijn toegelaten op een bepaalde bestemming en nu uit de planvoorschriften niet volgt dat paarden op de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ zijn toegelaten, is het hebben van paarden op die bestemming in strijd met het bestemmingsplan. Ook in dit geval bestaat er geen concreet zicht op legalisatie, reeds omdat verzoekster geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd om op [kadastrale aanduiding 4] paarden te mogen hebben. 
      
    
    
      5.5
      De voorzieningenrechter concludeert dat verweerder terecht heeft gesteld dat de paarden in strijd met het bestemmingsplan aanwezig zijn en dus dat er sprake is van een overtreding en dat er geen concreet zicht is op legalisatie. Andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden zou moeten afzien, heeft verzoeker niet gesteld. De last is op dit punt dus terecht opgelegd. 
      
      
        
          Opslag van materiaal en materieel
        
      
    
    
      6.1
      Verzoekster stelt dat de opslag van materiaal en materieel is toegestaan, indien dat is ten behoeve van agrarisch gebruik. Inmiddels heeft verzoekster een groot deel van de opslag opgeruimd, maar hetgeen over is (stro opslag, enkele betonplaten, een giertank, twee kiepers en een aanhanger) wordt gebruikt voor de agrarische activiteiten. 
      
    
    
      6.2
      Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat hij verzoekster meermaals in de gelegenheid heeft gesteld om nader te onderbouwen dat het opgeslagen materieel en materiaal bedoeld is voor concrete bouwplannen, dan wel ten behoeve van legaal (agrarisch) gebruik. Aangezien verzoekster dat tot op heden nog niet heeft gedaan, is de inzet van verweerder dat alle opslag dient te worden verwijderd. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat, hoewel met de last is beoogd alle opslag van materiaal en materieel te verwijderen, verzoekster wel materiaal en materieel mag opslaan ten behoeve van het agrarische bedrijf dat op het perceel is gevestigd. 
      
    
    
      6.3
      
        De opslag vindt plaats op het perceel [kadastrale aanduiding 2] , dat is bestemd voor ‘Agrarisch’ gebruik. Dit perceel wordt door [naam 3] gebruikt voor de bollen- en bloementeelt.  
        De voorzieningenrechter stelt vast dat uit de last, zoals die thans is geformuleerd, volgt dat alle opslag van materiaal en materieel, ook de opslag die ten behoeve is van het bedrijf van Winter, niet is toegestaan. Nu verweerder ter zitting heeft aangegeven dat de opslag ten behoeve van een legaal (agrarisch) gebruik wel is toegestaan, is de voorzieningenrechter van oordeel dat de last te verstrekkend is geformuleerd. Dat betekent dat het besluit op dit onderdeel voor vernietiging in aanmerking komt en dat het primaire besluit op dit onderdeel moet worden herroepen. De voorzieningenrechter wijst erop dat dit onverlet laat dat verweerder een nieuwe last onder dwangsom kan opleggen, maar dan specifieker geformuleerd. 
      
      
      
        
          Paardenstal
        
      
    
    
      7.1
      Verzoekster voert aan dat de paarden in een oude opstal van de voormalige bollenboer staan en dat dat mag, nu hij hobbymatig paarden mag houden op het perceel. 
      
    
    
      7.2
      De paardenstal is gelegen op het perceel [kadastrale aanduiding 1] dat de bestemming ‘Agrarisch’ heeft. Op deze bestemming mogen binnen het bouwvlak uitsluitend gebouwen ten behoeve van één agrarisch bedrijf worden gebouwd tot een bebouwingspercentage van ten hoogste 75%. 
      
    
    
      7.3
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bouwwerk feitelijk niet wordt gebruikt ten behoeve van een agrarisch bedrijf en dat het bouwwerk daarom dient te worden verwijderd. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting aangegeven dat het bouwwerk wel mag worden gebruikt voor het agrarisch bedrijf van Winter dat bloemen en bollen teelt, maar nu dat niet de huidige situatie is het gebouw er op grond van het bestemmingsplan niet mag staan. 
      
    
    
      7.4
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat de last op dit punt te verstrekkend is. Vastgesteld wordt dat de paardenstal als bouwwerk voldoet aan de bouwregels van het bestemmingsplan. Wel is het feitelijke gebruik in strijd met de planregels, omdat de stal op dit moment niet dient ten behoeve van het agrarisch bedrijf op het perceel. Dit is echter een overtreding van de gebruiksregels en het gebruik kan in overeenstemming met het bestemmingsplan worden gebracht, indien het bouwwerk wordt gebruikt voor het agrarische bedrijf in de bloemen- en bollenteelt. Het voert dan ook te ver om verzoekster te gelasten het bouwwerk te verwijderen en verwijderd te houden. Het besluit komt daarom ook op dit onderdeel voor vernietiging in aanmerking. 
      
    
    
      7.5
      De voorzieningenrechter ziet aanleiding om ten aanzien hiervan zelf in de zaak te voorzien door de last op dit onderdeel als volgt te wijzigen. Het gebruik van het bouwwerk op perceel [kadastrale aanduiding 1] , dat thans dienst doet als paardenstal, dient wat het gebruik betreft in overeenstemming te worden gebracht met het bestemmingsplan. Concreet betekent dit dat het bouwwerk uitsluitend mag worden gebruikt voor het agrarische bedrijf dat op dit perceel wordt uitgeoefend.
      
      
      
        
          Paardenbak
        
        8.	Ten aanzien van de paardenbak heeft verzoekster ter zitting aangegeven dat zij geen bespreking meer behoeft van die beroepsgrond, omdat zij de paardenbak inmiddels heeft verplaatst zoals door de adviescommissie in bezwaar is geadviseerd en daarmee wordt volgens haar aan de last voldaan. 
      
      
      
        
          Container met overkapping
        
      
    
    
      9.1
      Verzoekster voert aan dat de container geen bouwwerk is, maar slechts een losse container. Zij stelt voorts dat de container en de overkapping door de agrariër die het land pacht worden gebruikt als schuilstal voor koeien. 
      
    
    
      9.2
      
        Voor de definitie van ‘bouwwerk’ wordt in de jurisprudentie aansluiting gezocht bij de definitie uit de modelbouwverordening. Hierin wordt een bouwwerk gedefinieerd als: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren. 
        De voorzieningenrechter stelt vast dat de container valt onder deze definitie van bouwwerk. 
      
      
    
    
      9.3
      De container en overkapping staan op het perceel [kadastrale aanduiding 4] , dat is bestemd voor ‘Agrarisch met waarden’. Op deze bestemming geldt ingevolge artikel 5.2 een bouwverbod, maar in artikel 5.3 is bepaald dat bij omgevingsvergunning onder voorwaarden van het bouwverbod kan worden afgeweken voor het bouwen van een schuilgelegenheid voor vee. De container en overkapping zijn zonder omgevingsvergunning geplaatst. Daarbij komt dat de container niet wordt gebruikt als schuilgelegenheid en dat de overkapping groter is dan 20 m2 en daarmee niet voldoet aan één van de voorwaarden om van het bouwverbod af te wijken. Hiermee staat naar het oordeel van de voorzieningenrechter al vast dat sprake is van overtreding van de bestemmingsplanvoorschriften. 
      
    
    
      9.4
      Volgens verzoekster is er sprake van zicht op legalisatie, omdat de overkapping (inmiddels) wordt gebruikt als schuilstal voor koeien en verzoekster een omgevingsvergunning heeft aangevraagd om dit te legaliseren. De voorzieningenrechter volgt verzoekster niet in die stelling. Weliswaar heeft verzoekster een pachtovereenkomst met een ingangsdatum van 1 oktober 2021 overgelegd tussen haar en [naam 4] , maar verweerder heeft bij controle geen koeien op het perceel waargenomen en de pachtovereenkomst is bovendien nog niet is bekrachtigd door de Grondkamer. Ten tijde van het bestreden besluit (op 31 januari 2022) stond daarom niet vast dat de overkapping werd gebruikt als schuilstal voor vee, zodat verweerder op goede gronden geen zicht op legalisatie heeft aangenomen en over heeft kunnen gaan tot handhaving. Dat de koeien in de winter nu eenmaal op stal staan, maakt dit niet anders. 
      
    
    
      9.5
      De voorzieningenrechter concludeert gelet op het voorgaande dan ook dat verweerder terecht een last heeft opgelegd ten aanzien van de container met overkapping. Ten tijde van het bestreden besluit bestond geen concreet zicht op legalisatie en is ook niet gebleken van andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving diende af te zien. 
      
      
      
      
      
        
          Hekwerken
        
      
    
    
      10.1
      Verzoekster voert aan dat de hekwerken nodig zijn voor het beweiden van de koeien en dat de hekken moeten worden gezien als bij de bestemming behorende voorzieningen in de zin van artikel 5.1, onder c, van de planvoorschriften.
      
    
    
      10.2
      De hekwerken staan op perceel [kadastrale aanduiding 4] dat is bestemd voor ‘Agrarisch met waarden’. Zoals reeds hiervoor is aangegeven, mag op deze bestemming in beginsel niet worden gebouwd. Hoewel verzoekster erin kan worden gevolgd dat de hekwerken er op grond van artikel 5.1, onder c, van de planvoorschriften zouden mogen staan wanneer zij dienen ten behoeve van een agrarische bedrijfsvoering, is de voorzieningenrechter van oordeel - zoals ook hiervoor al is overwogen - dat verweerder er ten tijde van het bestreden besluit vanuit mocht gaan dat het perceel nog niet werd gebruikt door een agrarisch bedrijf, omdat verweerder tijdens geen van de controles voorafgaande aan het bestreden besluit koeien op het perceel heeft waargenomen. Om die reden is er een overtreding van het bestemmingsplan en was er ten tijde van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie. Verweerder heeft de last dan ook terecht opgelegd. 
      
      
        
          Oppervlakteverharding
        
      
    
    
      11.1
      Verzoekster voert aan dat de oppervlakteverharding is aangelegd om agrarische activiteiten te kunnen plegen, zoals de aan- en afvoer van hooi, stro, melk en gras. Zij stelt dat de oppervlakteverhardingen vallen onder normaal onderhoud en beheer en dat op grond van artikel 5.4.2, onder b, van de planvoorschriften daarom daarvoor geen omgevingsvergunning is vereist. 
      
    
    
      11.2
      De oppervlakteverharding is gelegen op het perceel [kadastrale aanduiding 4] dat is bestemd voor ‘Agrarisch met waarden’. De voorzieningenrechter stelt aan de hand van de planvoorschriften (artikel 5.4.1, onder a) vast dat oppervlakteverhardingen niet zonder omgevingsvergunning mogen worden aangebracht. Artikel 5.4.2 maakt hierop enkele uitzonderingen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kunnen de door verzoekster aangebrachte oppervlakteverhardingen in het weiland niet worden gezien als normaal onderhoud en beheer en was een omgevingsvergunning dus vereist. Verzoekster beschikt niet over een omgevingsvergunning en is daarom in overtreding. Concreet zicht op legalisatie was er ten tijde van het bestreden besluit niet, in de eerste plaats omdat verzoekster nog geen aanvraag om een omgevingsvergunning heeft ingediend, maar ook omdat verweerder heeft aangegeven dat hij niet wil meewerken aan legalisatie, omdat hij de noodzaak van de aangebrachte oppervlakteverhardingen niet ziet. De last ten aanzien van de oppervlakteverhardingen is dan ook terecht opgelegd. 
      
      
        
          Verharding inrit
        
      
    
    
      12.1
      Verzoekster voert aan dat zij de bestaande, onverharde, inrit heeft verhard en dat die nu aansluit op de onbeschadigde [straat] . Zij heeft de afmetingen van de inrit niet veranderd. Ter zitting heeft verzoekster nog aangegeven dat zij inmiddels een vergunningaanvraag heeft ingediend voor de inrit en dat zij vindt dat de situatie door de verharding alleen maar verkeersveiliger is geworden, omdat de openbare weg niet meer vies wordt gemaakt als er met materieel van het land de weg op wordt gereden. 
      
    
    
      12.2
      Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat de situatie zoals die nu is, met een verharding door middel van stelconplaten, zorgt voor een verkeersonveilige situatie voor fietsers. Aan legalisatie van de huidige situatie is verweerder dus niet bereid mee te werken. Als het verharden van de inrit al wordt vergund, dan zorgt verweerder zelf voor de uitvoering daarvan. 
      
    
    
      12.3
      De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster met het aanbrengen van een verharding van de weg, de weg heeft veranderd. Dit mocht op grond van artikel 2:11 van de Apv niet zonder vergunning. Nu verzoekster niet over een vergunning voor het veranderen van de weg beschikt, overtreedt zij de Apv. Van concreet zicht op legalisatie is geen sprake, omdat verweerder in verband met de verkeersveiligheid niet wil meewerken aan legalisatie van de huidige situatie. Verweerder heeft de last daarom terecht opgelegd. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
    
    
      13.1
      Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is ten aanzien van de last die is opgelegd met betrekking tot de opslag van materiaal en materieel op het perceel [kadastrale aanduiding 2] en de paardenstal op perceel [kadastrale aanduiding 1] . In zoverre wordt het besluit vernietigd en het primaire besluit herroepen. Hiermee is de last ten aanzien van de opslag van materieel en materiaal van tafel. De voorzieningenrechter heeft de last ten aanzien van de paardenstal in rechtsoverweging 7.5 geherformuleerd en dat betekent dat verzoekster voor het verstrijken van de begunstigingstermijn - die afloopt vier weken na deze uitspraak van de voorzieningenrechter - aan die gewijzigde last moet voldoen. Ten aanzien van de overige onderdelen van de last laat de voorzieningenrechter het bestreden besluit in stand. Dat betekent concreet dat verzoeker voor die onderdelen ook voor het verstrijken van de begunstigingstermijn aan de lastoplegging dient te voldoen. 
      
    
    
      13.2
      Gelet op deze uitkomst ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
      
      14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, nu niet is gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende kosten.
      
      15. Omdat de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter: 
    
    - verklaart het beroep gegrond voor zover de lastoplegging ziet op de opslag van materiaal en materieel op het perceel [kadastrale aanduiding 2] en de paardenstal op perceel [kadastrale aanduiding 1] ;
    - vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarin een last is opgelegd ten aanzien van de opslag van materiaal en materieel op perceel [kadastrale aanduiding 2] en de paardenstal op perceel [kadastrale aanduiding 1] ;
    - herroept het primaire besluit, voor zover daarin een last is opgelegd ten aanzien van de opslag van materiaal en materieel op perceel [kadastrale aanduiding 2] en de paardenstal op perceel [kadastrale aanduiding 1] en herformuleert de lastoplegging ten aanzien van de paardenstal zoals is opgenomen in rechtsoverweging 7.5;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde onderdelen van het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op het in beroep betaalde griffierecht van € 365,- aan verzoekster te vergoeden;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 april 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak voor zover daarbij is beslist op het beroep, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: Wettelijk kader
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    d. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen
    (…)
    
    
      
        Bestemmingsplan Heemskerk Buitengebied 2015
      
    
    
  
  
    Artikel 3 Agrarisch 
    
      3.1
      
        Bestemmingsomschrijving
        De voor 'Agrarisch' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      
        
          glastuinbouwbedrijven;
        
        
          grondgebonden veehouderijen;
        
        
          tuin- en akkerbouwbedrijven;
        
        
          extensief recreatief medegebruik;
        
        
          kleinschalige dagrecreatieve voorzieningen,
        
      
      en op de gronden ter plaatse van de aanduidingen:
      'grondgebonden veehouderij': uitsluitend een grondgebonden veehouderij,
      
      
        en tevens voor:
      
      bestaande niet-agrarische nevenactiviteiten en agrarische verbreding zoals bedoeld in 3.5.2 zijn toegestaan,
      
      
        met daaraan ondergeschikt:
      
      
         infrastructurele voorzieningen;
         waterlopen en duinrellen;
         waterhuishoudkundige voorzieningen;
         groenvoorzieningen.
      
      
    
    
      3.2
      Bouwregels
      
      
        3.2.1
        
          Gebouwen
          Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
        
        
        a. gebouwen, niet zijnde:
        
          1. kassen met een gezamenlijke oppervlakte van meer dan 20% van een bouwvlak;
          2. teeltondersteunende voorzieningen met een meer permanent karakter; en/of
          3. kleine dagrecreatieve voorzieningen,
        
        
        
          mogen uitsluitend worden gebouwd op gronden die zijn voorzien van een bouwvlak;
        
        
        
           binnen een bouwvlak mogen uitsluitend gebouwen ten behoeve van één agrarisch bedrijf worden gebouwd tot een bebouwingspercentage van ten hoogste 75%;
           kassen mogen uitsluitend worden gebouwd buiten een bouwvlak tot een bebouwingspercentage van ten hoogste ten hoogste 90%, met inachtnemening van het bepaalde in lid 3.2.1, sub a onder 1;
           de afstand tussen gebouwen, niet zijnde woningen, mag niet minder dan 2 m bedragen, tenzij de gebouwen aaneengesloten worden gebouwd.
        
        
        
          (…)
        
        
      
    
    
      3.4
      Specifieke gebruiksregels
      
      
        3.4.1
        
          In strijd met bestemmingsplan
          Onder verboden gebruik als bedoeld in artikel 2.1, lid 1 onder c van de Wabo wordt in ieder geval verstaan:
        
        
          
            het gebruik van de gronden en gebouwen voor intensieve veehouderij;
          
          
            het al dan niet ten verkoop opslaan en opstellen van ongebruikte en/of gebruikte dan wel geheel of ten dele uit gebruikte onderdelen samengestelde motorvoertuigen of aanhangwagens, vaartuigen, voertuigen, caravans, strandhuisjes en onderdelen daarvan, welke bruikbaar en niet aan hun oorspronkelijk gebruik onttrokken zijn;
          
          
            het opslaan, storten, lozen of bergen van onbruikbare of althans aan hun oorspronkelijke gebruik onttrokken voorwerken, stoffen, materialen en zand, behoudens voor zover zulks noodzakelijk is in verband met het op de bestemming gerichte gebruik van de grond;
          
          
            het plaatsen van mestzakken buiten het agrarisch bouwvlak;
          
          
            het oprichten van foliemestbassins en -platen;
          
          
            het stallen van kampeermiddelen in de open lucht en/of in gebouwen;
          
          
            het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van het houden van vee en/of het telen van gewassen indien dit leidt tot een toename van de stikstofemissie ten opzichte van de bestaande situatie;
          
          
            et bepaalde in sub g. geldt niet voor het gebruik waarbij de stikstofemissie toeneemt ten opzichte van de bestaande situatie en deze toename, afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen, niet leidt tot een zodanige toename van de stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in de maatgevende Natura 2000-gebieden dat deze, in de periode waarvoor het 'Programma Aanpak Stikstof' als bedoeld in artikel 19kg, eerste lid van de 'Natuurbeschermingswet 1998' geldt, de grenswaarde overschrijdt zoals vastgesteld in het 'Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof'.
          
        
        
        
        
        
        
      
      
        3.4.2
        Oprichten van paardenbakken
        
        
          Onder het verboden gebruik wordt niet verstaan het oprichten van paardenbakken, met dien verstande dat:
        
        
          
            per agrarisch bedrijf ten hoogste 1 paardenbak is toegestaan;
          
          
            lichtmasten mogen worden opgericht indien de afstand tot de bestemming 'Natuur' tenminste 500 m bedraagt;
          
          
            het aantal lichtmasten ten hoogste 6 bedraagt;
          
          
            e hoogte van de lichtmasten ten hoogste 6 m bedraagt;
          
          
            de afstand van paardenbakken tot een woning van derden tenminste 15 m dient te bedragen;
          
          
            de omheining bij paardenbakken ten hoogste 1,80 m mag bedragen;
          
          
            de paardenbak in het bouwvlak dient te worden aangelegd achter de bestaande bebouwing;
          
          
            et gezamenlijk oppervlak van een paardenbak ten hoogste 1000 m² mag bedragen.
          
        
        
      
    
    
      3.5
      Afwijken van de gebruiksregels
      
      
        3.5.1
        
          Aanpassing van het bouwvlak
          Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken ten behoeve van de vormverandering en of het vergroten van het bestaande bouwvlak, met dien verstande dat:
        
        
          
            de vormverandering en/of vergroting uitsluitend betrekking mag hebben op de zone van 25 m rondom het bestaande bouwvlak;
          
          
            ij vormverandering van het bouwvlak de totale oppervlakte van het bouwvlak niet mag worden vergroot;
          
          
            bij vergroting van bestaande bouwvlakken die reeds 1,5 ha zijn mag de vergroting ten hoogste 15% bedragen;
          
          
            het bouwvlak dient gesitueerd te zijn aan een weg;
          
          
            de in het gebied aanwezige waarden niet onevenredig mogen worden geschaad;
          
          
            er mogen geen beperkingen optreden in het woon- en leefklimaat van de omliggende woningen.
          
        
        
      
      
        3.5.2
        Nevenactiviteiten en agrarische verbreding
        
        
          Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van lid 3.1 teneinde de volgende niet-agrarische nevenactiviteiten en agrarische verbreding toe te staan:
        
        
          
            opslag en stalling van mobiele kampeermiddelen;
          
          
            hovenier;
          
          
            ondergeschikte maatschappelijke voorzieningen;
          
          
            ondergeschikte dagrecreatie, zoals een pluktuin, vlindertuin en daarmee gelijk te stellen activiteiten;
          
          
            verhuur van niet-gemotoriseerde voertuigen ten behoeve van de dagrecreatie, zoals fietsen- en/of huifkarrenverhuur;
          
          
            dierenpension;
          
          
            hobbymatige paardenhouderij;
          
          
            detailhandel als bedoeld onder 11;
          
          
            categorie 1 zoals bedoeld in bijlage 3, Staat van Horeca-activiteiten;
          
        
        
        
          met dien verstande dat:
        
        
          
            agrarische verbreding uitsluitend is toegestaan binnen het bouwvlak, met uitzondering van een paardenbak ten behoeve van een hobbymatige paardenhouderij;
          
          
            de activiteiten worden gehuisvest in bestaande bebouwing, niet zijnde kassen, met uitzondering van de (woon)zorgboerderijen waarvoor beperkte uitbreiding van bebouwing mogelijk is;
          
          
            de (ver)nieuwbouw voor (woon)zorgboerderijen heeft een streekeigen agrarische uitstraling, passend bij het gebied;
          
          
            er geen buitenopslag plaatsvindt;
          
          
            de agrarische bedrijfsvoering de hoofdfunctie blijft;
          
          
            nevenactiviteiten dan wel agrarische verbreding mogen maximaal 25% van het bestaand gezamenlijk vloeroppervlak van de bedrijfsbebouwing beslaan met een maximum van 300 m²;
          
          
            de in het gebied aanwezige waarden niet onevenredig worden aangetast;
          
          
            als gevolg van de nevenactiviteit en/of de agrarische verbreding de verkeersafwikkeling niet onevenredig wordt belast;
          
          
            in geval van publieksaantrekking dient voorzien te worden in voldoende parkeergelegenheid binnen het bouwvlak;
          
          
            de agrarische verbreding en/of nevenactiviteit mag niet meldings- of vergunningplichtig zijn op grond van de Wet milieubeheer, of een aan deze wet verbonden regeling, tenzij is aangetoond dat de betreffende activiteit(en) geen onevenredige milieubelasting opleveren voor de omgeving;
          
          
            verkoop is uitsluitend toegestaan op kleine schaal, voor zover direct verbonden aan het functionerend agrarisch bedrijf of in de directe omgeving daarvan geproduceerde en/of bewerkte primaire agrarische producten, tot een maximaal verkoopvloeroppervlak van 50 m2 per agrarisch bedrijf;
          
          
            horecavoorzieningen zijn uitsluitend toegestaan op kleine schaal, tot een maximaal bedrijfsvloeroppervlak van 25 m2 per agrarisch bedrijf;
          
          
            verblijfsrecreatie dan wel dagrecreatieve voorzieningen zijn toegestaan tot een maximaal oppervlak van 250 m2 per agrarisch bedrijf;
          
          
            als gevolg van de agrarische verbreding en/of de nevenactiviteiten de bestaande bedrijfsvoering en de ontwikkelingsmogelijkheden van de omringende bedrijven en/of omringende agrarische (bedrijfs)activiteiten niet onevenredig worden beperkt;
          
          
            nevenactiviteiten en agrarische verbreding niet langer zijn toegestaan indien geen sprake meer is van een volwaardig bedrijf.
          
        
        
      
      
        3.5.3
        Verblijfsrecreatie
        
        
          Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van lid 3.1 ten behoeve van het toestaan van kleinschalige kamperen alsmede bed & breakfast, met dien verstande dat:
        
        
        
          
            het aantal kampeerplaatsen ten behoeve van mobiele kampeermiddelen per agrarisch bedrijf niet meer dan 30 bedraagt;
          
          
            het aantal trekkershutten per agrarisch bedrijf ten hoogste 2 bedraagt met een oppervlakte van maximaal 28 m2 en een bouwhoogte van ten hoogste 4,5 m per trekkershut;
          
          
            de trekkershutten binnen het bouwvlak dienen te worden geplaatst
          
          
            het aantal kamers voor bed & breakfast per agrarisch bedrijf ten hoogste 3 bedraagt;
          
          
            r geen nieuwe bebouwing mag worden gebouwd, met uitzondering van sanitaire voorzieningen met een oppervlakte van ten hoogste 50 m², een goothoogte en bouwhoogte van respectievelijk ten hoogste 3 m en 6 m, mits deze noodzakelijk zijn;
          
          
            de kampeerplaatsen binnen een bouwvlak, dan wel op een afstand van ten hoogste 50 meter van een bouwvlak dienen te zijn gelegen;
          
          
            kampeermiddelen als bedoeld onder a en b uitsluitend aanwezig zijn gedurende het strandseizoen;
          
          
            omliggende agrarische bedrijven niet onevenredig in hun bestaande bedrijfsvoering, de ontwikkelingsmogelijkheden en de omringende agrarische (bedrijfs-)activiteiten worden beperkt;
          
          
            de afstand tot de zijdelingse perceelsgrens minimaal 4 m bedraagt ten behoeve van het plaatsen van afschermende beplanting.
          
        
        
      
      
        3.5.4
        Combineren van activiteiten 3.5.1 en 3.5.2
        
        
          Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van lid 3.1 ten behoeve van het toestaan van 3.5.3 Verblijfsrecreatie in combinatie met activiteiten als genoemd in 3.5.2 Nevenactiviteiten en agrarische verbreding, met dien verstande dat:
        
        
          
            de gecombineerde aard van de activiteiten kleinschalig zijn;
          
          
            de voorwaarden als bedoeld in 3.5.2 en 3.5.3 van overeenkomstige toepassing zijn.
          
        
        
        
      
      
        3.5.5
        
          Paardenbakken buiten het bouwvlak
          Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van lid 3.4.2 voor de aanleg van paardenbakken buiten een agrarische bouwvlak, mits:
        
        
          
            binnen het agrarische bouwvlak onvoldoende ruimtelijke mogelijkheden aanwezig zijn om een paardenbak aan te leggen;
          
          
            de paardenbak wordt aangelegd op gronden aansluitend aan en gelegen binnen een afstand van 50 m vanaf het agrarische bouwvlak;
          
          
            de in het gebied aanwezige waarden niet onevenredig worden aangetast.
          
        
        
      
      
        3.5.6
        Eisen
        
        
          De afwijkingen als bedoeld onder 3.5.2 tot en met 3.5.5 worden uitsluitend verleend indien:
        
        
        
          
            de gebruiks- en ontwikkelingsmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken niet onevenredig worden aangetast;
          
          
            sprake is van een zorgvuldige landschappelijke inpassing.
          
        
        
        
          (…)
        
        
        
      
    
  
  
    Artikel 5 Agrarisch met waarden
    
      5.1
      
        Bestemmingsomschrijving
        De voor 'Agrarisch met waarden' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      
        
          de uitoefening van een agrarisch bedrijf;
        
        
          het herstel en behoud van de aanwezige ecologische en landschappelijke waarden;
        
        
          bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals water, paden en waterhuishoudkundige, groen-, en infrastructurele voorzieningen.
        
      
      
    
    
      5.2
      
        Bouwregels
        Op deze gronden mag niet worden gebouwd.
      
      
      
    
    
      5.3
      
        Afwijken van de bouwregels
        Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van lid 5.2 voor het bouwen van een schuilgelegenheid voor vee, mits:
      
      
        
          dit bouwwerk ter plaatse onontbeerlijk is voor het agrarisch bodemgebruik;
        
        
          per agrarisch bedrijf mogen maximaal 2 schuilgelegenheden gebouwd
        
        
          de oppervlakte ten hoogste 20 m2 bedraagt;
        
        
          e goothoogte ten hoogste 2,5 m bedraagt;
        
        
          de afstand tot de zijdelingse perceelsgrens ten minste 5 m bedraagt.
        
      
      
    
    
      5.4
      Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
      
      
        5.4.1
        
          Aanlegverbod zonder omgevingsvergunning
          Het is verboden op of in de gronden met de bestemming Agrarisch met waarden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, aan te leggen, of de volgende werkzaamheden uit te voeren:
        
        
        
          
            het aanleggen of verharden van wegen, paden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
          
          
            werken of werkzaamheden, welke wijziging van de waterhuishouding of de grondwaterstand beogen of ten gevolge hebben;
          
          
            het ontginnen, bodemverlagen of afgraven, ophogen en egaliseren van gronden;
          
          
            het vellen en rooien van houtgewas;
          
          
            het winnen van delfstoffen en het uitvoeren van werkzaamheden om tot exploitatie van delfstoffen te geraken;
          
          
            het aanbrengen van ondergrondse en bovengrondse leidingen, met uitzondering van de leiding ter plaatse van de dubbelbestemming Leiding - Gas, zoals bedoeld in artikel Leiding - Gas.
          
        
        
      
      
        5.4.2
        
          Uitzonderingen op het aanlegverbod
          Het verbod van lid 5.4.1 is niet van toepassing op werken of werkzaamheden die:
        
        
          
            noodzakelijk zijn voor de uitvoering van een bouwplan waarvoor een omgevingsvergunning is verleend, zoals in lid 5.3 bedoeld;
          
          
            normaal onderhoud en beheer ten dienste van de bestemming betreffen;
          
          
            reeds in uitvoering zijn op het tijdstip van de inwerkingtreding van het plan.
          
        
        
      
      
        5.4.3
        
          Voorwaarden voor een omgevingsvergunning
          De werken en werkzaamheden, zoals in lid 5.4.1 bedoeld, zijn slechts toelaatbaar, indien door die werken of werkzaamheden dan wel door de daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen de ecologische en landschappelijke waarden van deze gronden niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast dan wel de mogelijkheden voor het herstel van die waarden niet worden of kunnen worden verkleind.
          
            Algemene plaatselijke verordening 2021
          
        
        
        
          Artikel 2:11 (Omgevings)vergunning voor het aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg
        
        1. Het is verboden zonder of in afwijking van een vergunning van het bevoegde bestuursorgaan een weg aan te leggen, de verharding daarvan op te breken, in een weg te graven of te spitten, aard of breedte van de wegverharding te veranderen of anderszins verandering te brengen in de wijze van aanleg van een weg.
        
        2. De vergunning wordt verleend als omgevingsvergunning door het bevoegd gezag als de activiteiten zijn verboden bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit.
        
        3. Het verbod is niet van toepassing voor zover in opdracht van een bestuursorgaan of openbaar lichaam werkzaamheden worden verricht.
        
        4. Het verbod is voorts niet van toepassing op situaties waarin wordt voorzien door het Wetboek van Strafrecht, de Wegenwet, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de waterschapskeur, de Wegenverordening Noord- Holland, de Telecommunicatiewet of de AVOI gemeente Heemskerk.
        
        5. Op de aanvraag om een vergunning bedoeld in het eerste lid is paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen) van toepassing.
      
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:594
  
  
     De voorzieningenrechter verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735, overweging 3 tot en met 3.3.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU8906