ECLI:NL:RVS:2018:3439, Raad van State, 24-10-2018, 201709735/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 oktober 2016 heeft de burgemeester de openbare inrichting ‘Ontmoetingsruimte Spangen’ aan de [locatie] te Rotterdam gesloten voor de duur van drie maanden.

201709735/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Rotterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 november 2017 in zaak nr. 17/1272 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Rotterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 oktober 2016 heeft de burgemeester de openbare inrichting ‘Ontmoetingsruimte Spangen’ aan de [locatie] te Rotterdam gesloten voor de duur van drie maanden.
    
    Bij besluit van 12 januari 2017 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de duur van de sluiting beperkt tot één maand en het besluit voor het overige gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 15 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 januari 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 september 2018, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Juridisch kader
    
    1.    Voor de toepasselijke bepalingen uit de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (hierna: de Apv) wordt verwezen naar de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    [appellant] exploiteerde in de openbare inrichting aan de [locatie] een ontmoetingsruimte voor buurtbewoners van Spangen. In deze ontmoetingsruimte stonden computers en behendigheidsspelen. Achter de bar werden drankjes en etenswaren verkocht. Politie en toezichthouders van de Kansspelautoriteit (hierna: de Ksa) hebben een onderzoek naar de ontmoetingsruimte ingesteld. De politie heeft een rapportage van 13 juli 2016 aan de burgemeester gezonden, waarin de bevindingen van politie en toezichthouders van de Ksa zijn samengevat. De conclusie van de rapportage is dat in de ontmoetingsruimte op illegale wijze wordt gegokt. In verband met deze conclusie wordt de burgemeester geadviseerd om een bestuurlijke maatregel te nemen. De burgemeester heeft dit advies opgevolgd en heeft de ontmoetingsruimte bij besluit van 3 oktober 2016 voor de duur van drie maanden gesloten. Bij besluit van 12 januari 2017 heeft de burgemeester de sluitingsduur teruggebracht tot één maand.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester zich op basis van de bevindingen van de politie en toezichthouders van de Ksa in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake was van een situatie als bedoeld in artikel 2:28, zes lid, aanhef en onder c, van de Apv. Voorts heeft zij geoordeeld dat de burgemeester bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot sluiting van de inrichting op grond van artikel 2:30, eerste lid, aanhef en onder b, van de Apv voor de duur van een maand. Volgens de rechtbank is niet in geschil dat de burgemeester voor het vaststellen van de sluitingstijd in redelijkheid aansluiting kon zoeken bij het handhavingsarrangement bij de Horecanota 2012-2016. De rechtbank heeft daarnaast geoordeeld dat het onderdeel van het besluit van 12 januari 2017 waarbij is vastgesteld dat de ontmoetingsruimte een horeca-inrichting is, in strijd met het motiveringsbeginsel is genomen. Daarom heeft zij het beroep van [appellant] gegrond verklaard en het besluit vernietigd. Zij heeft de rechtsgevolgen daarvan evenwel in stand gelaten, omdat de vraag of sprake van een horeca-inrichting is, niet relevant is voor de bevoegdheid van de burgemeester om handhavend op te treden.
    
    Hoger beroep
    
    4.    [appellant] kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake was van een situatie als bedoeld in artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder c, van de Apv. Hij betoogt dat de rechtbank in dit geval indringender had moeten toetsen. Daarnaast betoogt hij dat de rechtbank met dit oordeel heeft miskend dat er geen sprake was van een (vermoeden van een) strafbaar feit. Voor zover daarvan wel sprake was, heeft hij aan dat feit niet deelgenomen en heeft hij dit niet toegestaan of gedoogd. Daarnaast betoogt [appellant] dat er geen concrete aanwijzingen zijn dat de openbare orde in dit geval nadelig is beïnvloed. De door de rechtbank veronderstelde nadelige effecten van illegaal gokken hebben zich feitelijk niet voorgedaan.
    
    4.1.    [appellant] kan zich evenmin verenigen met het oordeel van de rechtbank dat de burgemeester aansluiting heeft mogen zoeken bij de Horecanota en het daarin opgenomen handhavingsarrangement. In dit verband voert hij aan dat de ontmoetingsruimte geen horecagelegenheid is en dat de burgemeester niet heeft gemotiveerd waarom aansluiting bij dit beleid in dit geval passend is. Omdat voor hem niet was te voorzien dat de burgemeester aansluiting bij de Horecanota zou zoeken, heeft de burgemeester in strijd met de rechtszekerheid gehandeld, aldus [appellant].
    
    Oordeel van de Afdeling
    
    De feiten
    
    5.    Naar aanleiding van een melding van een moeder die wedtickets had gevonden in de jaszak van haar minderjarige zoon, hebben politieagenten de ontmoetingsruimte op 20 februari 2016 bezocht. In het mutatierapport dat de politieagenten van dit bezoek hebben opgesteld, hebben zij vermeld dat zij zes mannen achter de computers zagen die goksites bezochten en dat zij achter de bar vier kleine printers voor het uitprinten van gokbonnen hebben aangetroffen. In verband hiermee heeft de burgemeester [appellant] op 26 februari 2016 een waarschuwing gegeven.
    
        Op 8 juni 2016 heeft de politie de ontmoetingsruimte samen met toezichthouders van de gemeente en de Kansspelautoriteit (hierna: de Ksa) bezocht. De toezichthouders van de Ksa hebben hiervan een verslag opgemaakt. Uit dit verslag volgt dat de toezichthouders hebben geconstateerd dat op de beeldschermen van twee van de acht aanwezige computers voetbalwedstrijden met winstverwachtingen te zien waren. Op deze beeldschermen waren ook de nummers 2541 en 2675 te zien. Eén van de toezichthouders heeft geprobeerd om deze computers nader te onderzoeken. Tijdens een eerste snelle controle van het besturingssysteem van één van deze computers heeft de toezichthouder geen bij hem ambtshalve bekende goksoftwareprogramma’s aangetroffen. Tijdens het onderzoek schakelden de computers uit. Het stopcontact waarop de computers waren aangesloten was spanningsloos gemaakt. De toezichthouder heeft één van de computers opnieuw opgestart, maar zag toen dat deze geen verbinding met een server kon maken. Hij heeft de computers vervolgens niet verder onderzocht. Verder hebben de toezichthouders in de ontmoetingsruimte diverse wedtickets aangetroffen. In het verslag hebben zij vermeld dat het hun ambtshalve bekend is dat spelers die een weddenschap op sportwedstrijden afsluiten een wedticket ontvangen, waarop de door hen afgesloten weddenschappen en de daarbij behorende winstverwachtingen worden vermeld. De door de toezichthouders aangetroffen wedtickets vermeldden verschillende terminalnummers waaronder de nummers 2541 en 2675, die overeenkomen met de nummers op de beeldschermen van de onderzochte computers. Uit het verslag volgt dat één van de toezichthouders heeft gesproken met een bezoeker van de ontmoetingsruimte die achter de computer zat met het beeldscherm waarop het nummer 2541 was te zien. Deze bezoeker heeft tegenover deze toezichthouder verklaard dat een op tafel aangetroffen wedticket betrekking had op een weddenschap die door hem op de computer was afgesloten. De toezichthouders zagen achter de bar een kassa staan met een ingebouwde ticketprinter. Op een plank onder de bar zijn blanco printrollen aangetroffen met hetzelfde formaat als van de aangetroffen wedtickets. Op een betonnen pilaar, tussen de tafels met de acht computers, was een papier geplakt met daarop een tabel met acht nummers, waaronder de nummers 2541 en 2675. In het pand lagen diverse flyers waarop stond vermeld dat in de ontmoetingsruimte weddenschappen op paardenrennen kunnen worden afgesloten. Op de toegangsdeur naar de ontmoetingsruimte hebben de toezichthouders een huisreglement aangetroffen, waarin regels omtrent het afsluiten van weddenschappen waren vermeld.
    
        Op 13 juni 2016 heeft de wijkagent de inrichting bezocht. In het mutatierapport dat hij hiervan heeft opgesteld, heeft hij vermeld dat hij twee mannen achter een computer heeft aangetroffen, waarvan er één een goksite bezocht. Tevens heeft hij geconstateerd dat met een rode knop de stroom naar alle computers kan worden uitgeschakeld.
    
        Naar aanleiding van de bevindingen tijdens de controles heeft de politie een rapportage van 13 juli 2016 aan de burgemeester gezonden. Hierin is de conclusie getrokken dat in de ontmoetingsruimte op illegale wijze wordt gegokt en wordt het advies gegeven een bestuurlijke maatregel te nemen.
    
    5.1.    Voor zover [appellant] de in de rapportages van politie en toezichthouders van de Ksa neergelegde bevindingen heeft betwist, heeft hij deze betwisting niet met concrete gegevens onderbouwd. De Afdeling gaat daarom, net als de rechtbank, uit van de juistheid van deze bevindingen.
    
    Beoordeling van de feiten
    
    6.    Uit artikel 2:30, eerste lid, aanhef en onder b, van de Apv, in samenhang bezien met artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder c, volgt dat de burgemeester de ontmoetingsruimte mocht sluiten in het geval dat [appellant] betrokken was of ernstige nalatigheid kon worden verweten bij activiteiten of strafbare feiten in of vanuit de ontmoetingsruimte, dan wel toestond of gedoogde dat daar strafbare feiten of activiteiten werden gepleegd, waarmee de openbare orde nadelig werd beïnvloed.
    
    6.1.    De burgemeester heeft op grond van de bevindingen van de politie en toezichthouders van de Ksa, zoals weergegeven onder 5, terecht geconcludeerd dat in de ontmoetingsruimte weddenschappen zijn afgesloten voor voetbalwedstrijden, hetgeen in strijd is met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op de kansspelen. Het is niet uitgesloten dat het huisreglement dat in de ontmoetingsruimte hing, zoals [appellant] heeft gesteld, uitsluitend betrekking had op weddenschappen die legaal werden afgesloten via Runnerz, waarmee hij een contract had. Dit betekent echter niet dat de burgemeester ten onrechte heeft geconcludeerd dat in de ontmoetingsruimte illegale gokactiviteiten plaatsvonden. Naar het oordeel van de Afdeling bieden de overige bevindingen van politie en toezichthouders van de Ksa daarvoor voldoende grond.
    
    6.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester zich op het standpunt mocht stellen dat met deze activiteiten de openbare orde nadelig werd beïnvloed. Daarbij is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, van belang dat bij illegale gokactiviteiten geen sprake is van consumentenbescherming, verslavingspreventie en correcte afdracht van middelen. Ook kan niet worden gewaarborgd dat minderjarigen geen toegang krijgen tot de activiteiten. Daarnaast geldt in het algemeen dat illegale gokactiviteiten criminaliteit aantrekken. De rechtbank heeft in dit geval ook terecht van belang geacht dat de ontmoetingsruimte in een kwetsbaar gebied ligt, waar het woon- en leefklimaat al onder druk staat en dat er een melding is geweest, die de aanleiding is geweest voor het onderzoek.
    
    6.3.    De burgemeester heeft terecht aannemelijk geacht dat [appellant] betrokken was bij deze activiteiten dan wel dat hij deze activiteiten heeft gedoogd of toegestaan. De aanwezigheid van ticketprinters achter de kassa van de ontmoetingsruimte en wedtickets voor voetbalwedstrijden duiden erop dat [appellant] de illegale gokactiviteiten faciliteerde. Bovendien was [appellant] als exploitant verantwoordelijk voor de gang van zaken in de ontmoetingsruimte. Gelet op de waarschuwing die hij op 26 februari 2016 heeft gekregen, mocht van hem worden verwacht dat hij er streng op toezag dat in de ontmoetingsruimte geen illegale gokactiviteiten plaatsvonden.
    
    6.4.    Gelet op het bovenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich een situatie als bedoeld in artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder c, heeft voorgedaan. De burgemeester heeft de inrichting in redelijkheid kunnen sluiten.
    
    De Horecanota en het handhavingsarrangement
    
    7.    In artikel 2:30, eerste lid, van de Apv is voorzien in een bevoegdheid voor de burgemeester om openbare inrichtingen te sluiten in geval van de daar genoemde situaties. Het was dan ook kenbaar voor [appellant] dat hij met een sluiting zou kunnen worden geconfronteerd als in zijn openbare inrichting illegaal werd gegokt. De burgemeester heeft, zoals de rechtbank heeft overwogen, bij het vaststellen van de duur van de sluiting in redelijkheid aansluiting kunnen zoeken bij het handhavingsarrangement bij de Horecanota. De ontmoetingsruimte is gelet op haar aard en functie in veel opzichten vergelijkbaar met een horeca-inrichting.
    
        Uit het handhavingsarrangement volgt dat bij de eerste constatering van illegaal gokken een bestuurlijke waarschuwing wordt opgelegd. Bij een tweede constatering binnen een jaar na de eerste constatering gaat de burgemeester over tot sluiting van een maand. [appellant] heeft op 26 februari 2016 een bestuurlijke waarschuwing gekregen in verband met een eerste constatering van illegaal gokken. Sluiting voor de duur van een maand is in overeenstemming met het handhavingsarrangement, nu het gaat om een tweede constatering van illegaal gokken. De Afdeling is dan ook met de rechtbank van oordeel dat de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de openbare inrichting van [appellant] voor de duur van een maand te sluiten.
    
    Conclusie
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    
    8.1.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. Binnema
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2018
    
    589.  BIJLAGE
    
    Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012
    
    Artikel 2:28 Exploitatie openbare inrichting
    
    […]
    
    5. Onverminderd artikel1:8 weigert de burgemeester de exploitatievergunning indien:
    
    a. de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan, een geldend ruimtelijk exploitatieplan, een geldende beheersverordening, een geldend voorbereidingsbesluit, de Wet milieubeheer of een horecagebiedsplan;
    
    b. de exploitant of de beheerder onder curatele staat;
    
    c. de exploitant of de beheerder niet de leeftijd van achttien jaar heeft bereikt;
    
    6. Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken, tijdelijk opschorten of wijzigen, indien naar zijn oordeel:
    
    a. in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde en/of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed;
    
    b. de exploitant of de beheerder het bij of krachtens de bepalingen in deze paragraaf geregelde overtreedt;
    
    c. de exploitant of de beheerder betrokken is of ernstige nalatigheid kan worden verweten bij activiteiten of strafbare feiten in of vanuit de openbare inrichting, dan wel toestaat of gedoogt dat in zijn openbare inrichting strafbare feiten of activiteiten worden gepleegd, waarmee de openbare orde
    
    nadelig wordt beïnvloed;
    
    d. de exploitant of de beheerder zich schuldig maakt aan
    
    discriminatie;
    
    e. er sprake is van een gewijzigde exploitatie, met uitzondering van een wijziging in het beheer als bedoeld in artikel 2:30d, tweede lid, of een wijziging in de exploitant, waarvoor geen nieuwe exploitatievergunning is aangevraagd;
    
    f. de exploitant of beheerder in enig opzicht van slecht levensgedrag is;
    
    g. er aanwijzingen zijn dat in de openbare inrichting personen werkzaam zijn of zullen zijn in strijd met het bij of krachtens de Wet arbeid Vreemdelingen of Vreemdelingenwet 2000 bepaalde.
    
    Artikel 2:30 Sluiting van openbare inrichtingen
    
    1. De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid of gezondheid of in het geval van bijzondere omstandigheden een openbare inrichting tijdelijk of voor onbepaalde tijd gesloten verklaren indien:
    
    a. die openbare inrichting wordt geëxploiteerd zonder geldige
    
    exploitatievergunning;
    
    b. een van de in artikel 2:28, vijfde of zesde lid, genoemde
    
    situaties zich voordoet;
    
    c. die openbare inrichting wordt geëxploiteerd in strijd met de
    
    aan de exploitatievergunning verbonden voorschriften.
    
    […]