ECLI:NL:RVS:2018:4159, Raad van State, 19-12-2018, 201803508/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 januari 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] opnieuw omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bedrijfsruimte en kantoor ter vervanging van diverse bijgebouwen op het perceel aan het [locatie] te Benschop, gemeente Lopik (hierna: het perceel).

201803508/1/A1.
    Datum uitspraak: 19 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Benschop, gemeente Lopik,
    appellant,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Lopik,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 januari 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] opnieuw omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bedrijfsruimte en kantoor ter vervanging van diverse bijgebouwen op het perceel aan het [locatie] te Benschop, gemeente Lopik (hierna: het perceel).
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], het college, vertegenwoordigd door J.M.E. Broeke, G.J. de With en E. Alblas, en [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [vergunninghouder] exploiteert sinds 2004 op het perceel een kabelmontagebedrijf. Zij heeft een omgevingsvergunning gevraagd voor de bouw van een bedrijfsruimte en kantoor ten behoeve van dit bedrijf. Het voorziene gebouw zal een oppervlakte van 871 m² hebben. Diverse op het perceel aanwezige bijgebouwen, met een gezamenlijke oppervlakte van 762 m², zullen worden gesloopt.
    
        [appellant] woont op het naastgelegen perceel en verzet zich tegen de bij het besluit van 23 januari 2018 verleende omgevingsvergunning, omdat hij vreest voor aantasting van zijn woon- en leefklimaat.
    
    2.    Het besluit van 23 januari 2018 is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1016. Bij die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het besluit van het college van 20 juni 2014, waarbij eerder een vergunning op de aanvraag van [vergunninghouder] was verleend, in strijd is met artikel 4.2, tweede lid, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Provincie Utrecht 2013. Die bepaling bevatte een verstedelijkingsverbod voor landelijk gebied. De Afdeling heeft voorts overwogen dat het college een nieuw besluit dient te nemen, waarbij het moet bezien of na inwerkingtreding van de Provinciale Ruimtelijke Verordening 2013 Provincie Utrecht (Herijking 2016) (hierna: de PRV), medewerking kan worden verleend aan het bouwplan. De Afdeling heeft voorts bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    3.    Bij het besluit van 23 januari 2018 heeft het college de omgevingsvergunning opnieuw verleend en zich daarbij op het standpunt gesteld dat het bouwplan in overeenstemming is met de PRV, omdat artikel 3.3 van de PRV het college de mogelijkheid biedt om de bestaande situatie op het perceel te legaliseren. Het college heeft van die mogelijkheid gebruik gemaakt, om vervolgens met toepassing van artikel 3.8 een uitbreiding van de bebouwing van 20% toe te staan.
    
    Strijd met de PRV
    
    4.    [appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat op grond van artikel 3.3, eerste lid, van de PRV medewerking aan het bouwplan kan worden verleend. Daartoe voert hij aan dat die bepaling niet voorziet in het oprichten van nieuwe bebouwing.
    
        Als artikel 3.3, eerste lid, van de PRV wel kan worden toegepast, dan wordt volgens [appellant] niet voldaan aan de onder a. genoemde voorwaarde, dat tegen het kabelmontagebedrijf op het perceel redelijkerwijs niet meer juridisch kan worden opgetreden.
    
        Evenmin wordt volgens [appellant] voldaan aan de voorwaarde genoemd onder b. van artikel 3.3, eerste lid, van de PRV, dat alleen in enkele gevallen van de mogelijkheid van legalisatie gebruik wordt gemaakt. Het college heeft volgens [appellant] op dit punt geen deugdelijke motivering gegeven, onder meer doordat het gebruik heeft gemaakt van verouderde gegevens.
    
        Het bouwplan kan ten slotte niet worden vergund met toepassing van artikel 3.8 van de PRV, omdat die bepaling uitsluitend betrekking heeft op legaal bestaande stedelijke functies, aldus [appellant].
    
    4.1.    Artikel 1.1, van de PRV luidt:
    
    "[…]
    
    verstedelijking: van verstedelijking is sprake als een ruimtelijk besluit ten opzichte van het vigerende planologische regime nieuwe mogelijkheden biedt voor vestiging of uitbreiding van stedelijke functies;
    
    vigerend planologisch regime: de ruimtelijke plannen, besluiten en inpassingsplannen, zoals geldend ten tijde van vaststelling van een nieuw ruimtelijk besluit; […]"
    
        Artikel 3.2 luidt:
    
    "Een ruimtelijk besluit voor gronden die zijn aangewezen als ‘landelijk gebied’ bevat geen bestemmingen en regels voor verstedelijking, tenzij in deze verordening anders is bepaald."
    
        Artikel 3.3 luidt:
    
    "1. Een ruimtelijk besluit voor gronden die zijn aangewezen als ‘landelijk gebied’ kan voorzien in legalisatie van het bestaand gebruik van en bestaande bebouwing voor stedelijke functies, indien voldaan is aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er is gemotiveerd dat tegen dit gebruik en tegen deze bebouwing redelijkerwijs niet meer juridisch kan worden opgetreden, en
    
    b. de legalisatie heeft, op de schaal van het gehele buitengebied van een gemeente, slechts betrekking op enkele gevallen.    
    
    2. De toelichting op een ruimtelijk besluit voor gronden die zijn aangewezen als ‘landelijk gebied’ bevat een ruimtelijke onderbouwing waaruit blijkt dat aan de genoemde voorwaarden is voldaan."
    
        Artikel 3.8 luidt:
    
    "1. Een ruimtelijk besluit voor gronden die zijn aangewezen als ‘landelijk gebied’ kan bestemmingen en regels bevatten die toestaan dat:
    
    […]
    
    b. stedelijke functies worden uitgebreid met maximaal 20% van de bebouwingsmogelijkheden onder het vigerende planologisch regime. Van deze maximale uitbreiding kan afgeweken worden mits er sprake is van een economische noodzaak. Ook het bestemmingsvlak kan worden uitgebreid indien er sprake is van een economische noodzaak.
    
    2. De toelichting op een ruimtelijk besluit voor gronden die zijn aangewezen als ‘landelijk gebied’ bevat een ruimtelijke onderbouwing, waaruit blijkt dat aan de genoemde voorwaarden is voldaan."
    
    4.2.    Anders dan [appellant] betoogt, heeft het college niet met toepassing van artikel 3.3, eerste lid, van de PRV nieuwe bebouwing mogelijk gemaakt. Met toepassing van die bepaling heeft het college de bestaande situatie op het perceel gelegaliseerd, waarna het met toepassing van artikel 3.8 van de PRV heeft ingestemd met uitbreiding van de bebouwing op het perceel met 20%, waarbij de bestaande bebouwing wordt vervangen door nieuwbouw. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de PRV dit niet toestaat. In zoverre faalt het betoog.
    
    4.3.    Het college heeft in de ruimtelijke onderbouwing van 15 januari 2018 gemotiveerd waarom het met toepassing van artikel 3.3, eerste lid, van de PRV medewerking kan verlenen aan legalisatie van het bestaande gebruik. Volgens hem kan redelijkerwijs niet meer worden opgetreden tegen dat gebruik. Het college heeft toegelicht dat de bedrijfsactiviteit op het perceel al aanwezig is vanaf 2004 en daarmee ruim voor de vaststelling van het geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied". Als destijds bekend was geweest dat het perceel werd gebruikt als kabelmontagebedrijf, zou de raad van de gemeente deze functie, in overeenstemming met het toen geldende beleid, in dat bestemmingsplan positief hebben bestemd. Ter zitting heeft het college toegelicht dat bij de voorbereiding van het bestemmingsplan met behulp van een enquête het bestaande gebruik van percelen is geïnventariseerd. Die enquête is destijds waarschijnlijk ten onrechte niet aan [vergunninghouder] gezonden, aldus het college.
    
        Het college heeft verder toegelicht dat het omzetten van het voormalig agrarisch bedrijf naar een niet-agrarisch bedrijf past binnen het gemeentelijk en provinciaal ruimtelijk beleid. De ruimtelijke gevolgen van het feitelijk aanwezige en beoogde kabelmontagebedrijf hebben voorts geen grotere ruimtelijke gevolgen dan wanneer invulling gegeven zou worden aan de maximale gebruiksmogelijkheden van het geldende bestemmingsplan, aldus het college. Volgens het college ontstaat er in de huidige en toekomstige situatie geen gevaar, hinder of overlast en de belangen van derden en het algemeen belang worden niet onevenredig geschaad. Tot slot is de op het perceel aanwezige bestaande bebouwing legaal en heeft de eigenaar het recht om deze bebouwing in stand te houden en ten dienste van nevenfuncties te gebruiken, aldus het college.
    
    4.4.    Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling met deze toelichting deugdelijk gemotiveerd waarom het redelijkerwijs niet meer kan optreden als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de PRV. In wat [appellant] hiertegenover stelt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een andere conclusie. Anders dan [appellant] betoogt, doet het feit dat het college kort na de vaststelling van het bestemmingsplan ambtshalve een handhavingsprocedure is gestart tegen het kabelmontagebedrijf niet af aan de gemotiveerde stelling dat als de raad van de gemeente op de hoogte was geweest van het feitelijk gebruik op het perceel, hij dat gebruik positief had bestemd in het bestemmingsplan. Het college heeft in dit verband ter zitting nader toegelicht dat de handhavingsprocedure was gestart, omdat het verder niets wist van het kabelmontagebedrijf. Op basis van nader onderzoek is het college tot de conclusie gekomen dat van handhavend optreden behoort te worden afgezien, omdat medewerking kan worden verleend aan legalisatie van het bedrijf. Zoals de Afdeling daarover reeds in haar uitspraak van 12 april 2017 heeft overwogen, heeft het college deugdelijk gemotiveerd dat de ontwikkeling op het perceel in overeenstemming is met het ruimtelijk beleid en dat sprake is van een ruimtelijke kwaliteitsverbetering. Voorts heeft de Afdeling in die uitspraak overwogen dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd waarom geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat geluidsoverlast zal ontstaan en het bouwplan niet zal leiden tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat. Wat [appellant] hierover heeft aangevoerd, is een herhaling van wat hij in de eerdere procedure naar voren heeft gebracht en leidt niet tot een andere conclusie.
    
    4.5.    Het college heeft verder gemotiveerd waarom deze situatie volgens hem uitzonderlijk is. Met behulp van de enquête die is gebruikt bij de voorbereiding van het bestemmingsplan heeft het het percentage percelen vastgesteld waarop, ondanks een agrarische bedrijfsbestemming, geen agrarisch bedrijf meer was gevestigd. Door het uitvoeren van deze enquête is voor minimaal 320 percelen duidelijkheid welke (bedrijfs)activiteiten er toentertijd plaatsvonden. De kans dat er andere percelen zoals het perceel zijn, waarbij op een toenmalige agrarische bestemming niet agrarische bedrijfsactiviteiten werden uitgevoerd en er vervolgens een woonbestemming is gevestigd, acht het college gering. Er gaat daarmee geen precedentwerking uit van de legalisatie van de bedrijfssituatie op het perceel, zodat wordt voldaan aan artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de PRV, aldus het college.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college hiermee deugdelijk gemotiveerd waarom de legalisatie gelet op de schaal van het buitengebied ziet op een enkel geval. Daarbij heeft het college terecht gekeken naar de situatie voorafgaand aan de vaststelling van het nu geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied" en terecht gebruik gemaakt van cijfers die betrekking hebben op die situatie en niet van cijfers die voortvloeien uit een recent afgenomen enquête, zoals [appellant] voorstaat. Die recente enquête wordt gebruikt voor het nieuwe, in voorbereiding zijnde bestemmingsplan en heeft dan ook geen betrekking op activiteiten als die van [vergunninghouder] die al vóór de totstandkoming van het geldende bestemmingsplan plaatsvonden en daarin vervolgens niet positief zijn bestemd.
    
    4.6.    De conclusie is dat het college in de ruimtelijke onderbouwing van 15 januari 2018 deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het met toepassing van artikel 3.3, eerste lid, van de PRV de bestaande situatie op het perceel heeft gelegaliseerd. Het heeft vervolgens met toepassing van artikel 3.8 van de PRV een uitbreiding van 20% bebouwing op het perceel kunnen toestaan, zodat geen sprake is van strijd met artikel 3.2 van de PRV. Daarbij neemt de Afdeling nog in aanmerking dat het college niet gehouden was om, zoals [appellant] heeft aangevoerd, overleg met het provinciebestuur te voeren alvorens een vergunning te verlenen. Overigens heeft het college ter zitting toegelicht dat het provinciebestuur in een eerder stadium uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven dat het kan instemmen met de vergunningverlening en dat het provinciebestuur daarna op ambtelijk niveau op de hoogte is gehouden van de zaak.
    
         Het betoog faalt.
    
    Verklaring van geen bedenkingen
    
    5.    [appellant] betoogt dat het college niet bevoegd was omgevingsvergunning voor het bouwplan te verlenen, omdat een nieuwe verklaring van geen bedenkingen van de raad van de gemeente pas op 6 februari 2018 en dus na het besluit van 23 januari 2018 is gegeven. Het college heeft volgens hem dan ook in strijd gehandeld met de artikelen 2.27 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en 6.5 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    
    5.1.    Het college heeft gemeend een nieuwe verklaring van geen bedenkingen aan de raad te moeten vragen, ondanks dat deze in 2014 al een verklaring van geen bedenkingen had verleend. Er bestond echter geen wettelijke verplichting voor het college om opnieuw over dit bouwplan een verklaring van geen bedenkingen aan de gemeenteraad te vragen. Dat het college zich nogmaals tot de raad heeft gewend met dit bouwplan, creëert een dergelijke verplichting niet. Aangezien al in 2014 een verklaring van geen bedenkingen was gegeven, is het besluit reeds daarom niet in strijd met de artikelen 2.27 van de Wabo en 6.5 van het Bor genomen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Advies commissie ruimtelijke kwaliteit
    
    6.    [appellant] betoogt dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en niet voldoende zorgvuldig is voorbereid, omdat het advies van de commissie voor ruimtelijke kwaliteit van Lopik over de toetsing aan de Nota Ruimtelijke Kwaliteit pas na het besluit is gegeven.
    
    6.1.    Het betoog faalt, reeds omdat het advies van de commissie ruimtelijke kwaliteit uitdrukkelijk in het besluit van 23 januari 2018 is vermeld. Dat advies is dus in de besluitvorming betrokken.
    
    Bodemonderzoek
    
    7.    Het betoog van [appellant] dat het besluit van het college gebaseerd is op een verouderd verkennend bodemonderzoek uit 2013 faalt. De enkele omstandigheid dat het bedrijf al weer enkele jaren langer in bedrijf is, biedt geen aanleiding voor het oordeel dat het verkennend bodemonderzoek uit 2013 achterhaald is.
    
    Overige beroepsgronden
    
    8.    Het college heeft bij het nemen van het besluit van 23 januari 2018 de procedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet opnieuw toegepast, maar is teruggevallen op de procedure die is gevolgd bij de totstandkoming van het eerdere, vernietigde besluit. Het college mocht dat doen. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kan niet worden aanvaard dat nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. Daarbij is van belang dat zich geen relevante wijziging van het project heeft voorgedaan en niet valt in te zien waarom de nieuwe gronden niet eerder konden worden aangevoerd. De beroepsgronden van [appellant] over bijvoorbeeld de aanwezige flora- en fauna en de noodzaak tot nader archeologisch onderzoek laat de Afdeling dan ook buiten beschouwing.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    9.    Het beroep is ongegrond.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Van Roessel
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2018
    
    457-870.