ECLI:NL:RVS:2019:118, Raad van State, 16-01-2019, 201800979/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 december 2015 heeft de burgemeester [wederpartij] een vergunning verleend voor de exploitatie van een seksinrichting aan de [locatie] te Roermond.

201800979/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de burgemeester van Roermond,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 22 december 2017 in zaken nrs. 17/2744 en 17/3987 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    de burgemeester.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 december 2015 heeft de burgemeester [wederpartij] een vergunning verleend voor de exploitatie van een seksinrichting aan de [locatie] te Roermond.
    
    Bij besluit van 16 maart 2016 heeft de burgemeester [wederpartij] een nieuwe exploitatievergunning verleend.
    
    Bij besluit van 18 juli 2017 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 december 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 juli 2017 vernietigd, de burgemeester opgedragen om binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak, de besluiten van 8 december 2015 en 16 maart 2016 geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de burgemeester hoger beroep en [wederpartij] voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] en de burgemeester hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2018, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.G.G. van Nisselroij, advocaat te Venlo, en [gemachtigde], en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. F.J.H.M. Berndsen, mr. M.M.P.E. van Helmond, advocaten te Breda, [belanghebbende A] en [belanghebbende B], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    De relevante bepalingen uit de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: APV) zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    2.    Op 8 december 2015 is aan [wederpartij] een exploitatievergunning verleend voor een seksinrichting. Aan de vergunning is voorschrift 2.1 verbonden, inhoudende dat de inrichting mag zijn geopend van 14.00 uur tot 01.00 uur op zondag tot en met donderdag en van 14.00 uur tot 03.00 uur op vrijdag en zaterdag. Omdat er een mandaatgebrek kleefde aan dit besluit heeft de burgemeester bij besluit van 16 maart 2016 het gebrek hersteld. Inhoudelijk is het besluit van 16 maart 2016 gelijkluidend aan dat van 8 december 2015, met het verschil dat de vergunning nu geldig is tot 16 maart 2018.
    
        Bij het besluit van 18 juli 2017 heeft de burgemeester de exploitatievergunning gehandhaafd. Hij heeft geen aanleiding gezien om af te wijken van de hoofdregel uit artikel 3:6, eerste lid, van de APV dat de seksinrichting gesloten dient te zijn tussen 04.00 uur en 14.00 uur. Uit de eerder aan [wederpartij] verleende vergunningen blijkt niet dat afwijkende openingstijden zijn vergund vanwege de openbare orde en veiligheid. Hierin heeft de burgemeester evenmin aanleiding gezien om gelet op het vertrouwensbeginsel van de in de APV opgenomen sluitingstijden af te wijken. De burgemeester heeft gelet op zijn beleidsvrijheid zonder nadere motivering geen gebruik gemaakt van zijn discretionaire bevoegdheid om andere sluitingstijden vast te stellen. Ook is hem ten overvloede niet gebleken van feiten of omstandigheden die nopen tot afwijkende sluitingstijden om één of meer van de belangen uit de artikelen 1:8 en 3:13, tweede lid, van de APV te beschermen. Er is uitgegaan van de sluitingstijden zoals [wederpartij] deze in haar aanvraag heeft vermeld. In het besluit heeft hij evenwel voorschrift 2.1 als volgt gewijzigd: "De inrichting is gesloten tussen 04.00 en 14.00 uur." De burgemeester heeft [wederpartij] een overgangsperiode gegeven van vijf maanden, waarin zij de bedrijfsvoering kan aanpassen aan de nieuwe situatie.
    
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom hij geen gebruik heeft gemaakt van zijn discretionaire bevoegdheid om afwijkende openingstijden vast te stellen, gelet op de door [wederpartij] aangedragen feiten en omstandigheden. Verder staat de overgangsperiode van vijf maanden niet in redelijke verhouding tot de lange periode waarin [wederpartij] afwijkende openingstijden heeft mogen voeren, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep van de burgemeester
    
    4.    De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij in het kader van zijn discretionaire bevoegdheid niet heeft afgewogen of gelet op de belangen uit artikel 3:13 van de APV een uitzondering moet worden gemaakt op de op grond van de APV toegestane openingstijden. Uit de overweging ten overvloede in de beslissing op bezwaar blijkt dat de burgemeester de belangen van de openbare orde of veiligheid heeft meegewogen. [wederpartij] heeft niet onderbouwd dat de openbare orde en veiligheid in en rond de seksinrichting in geding zijn bij ongewijzigde openingstijden en heeft in eerste instantie alleen aangevoerd dat zij in haar economische belangen wordt geschaad. Verder wijst de burgemeester erop dat de seksinrichting op grond van de vergunningen uit 2006 en 2009 open mocht zijn tussen 11.00 uur en 04.00 uur. Bij de eerdere vergunningen speelde het belang van de openbare orde of veiligheid zoals dat nu naar voren wordt gebracht kennelijk geen rol. In de vergunningaanvraag is niet gevraagd om afwijkende openingstijden, maar zijn de gehanteerde openingstijden aangevraagd, onder andere op vrijdag- en zaterdagavond tot 03.00 uur. In bezwaar heeft [wederpartij] er bovendien op gewezen dat op grond van de APV opening tot 04.00 uur mogelijk is. Hieruit volgt dat het belang van openbare orde en veiligheid niet daadwerkelijk aan de orde is. Pas in beroep heeft [wederpartij] aangevoerd sinds juli 2016 feitelijk andere openingstijden te hanteren. Dat dit het geval is, blijkt nergens uit. Verder is de burgemeester van mening dat de openbare orde en veiligheid niet in geding zijn. De seksinrichting is op ruime afstand van het centrum gelegen op een omheind landgoed met eigen parkeerplaats. Het is dan ook niet aannemelijk dat personen uit het uitgaanscircuit vanuit het centrum na sluitingstijd van de uitgaansgelegenheden in beschonken toestand problemen in en rond de seksinrichting zouden veroorzaken. Bovendien is de Heinsbergerweg een goed verlichte weg waar veel gebruik van wordt gemaakt en waaraan veel woningen zijn gelegen. Opening om 11.00 uur in plaats van om 14.00 uur is volgens de burgemeester alleen aangevraagd vanuit een financieel-economisch motief en heeft niets met de openbare orde of veiligheid te maken. De APV beoogt niet om financieel-economische belangen te beschermen. Om die reden is afwijking van de daarin vastgestelde openingstijden niet gerechtvaardigd. Ten slotte heeft de rechtbank miskend dat een termijn van vijf maanden als overgangsperiode voldoende is voor [wederpartij] om haar bedrijfsvoering aan te passen. Niet is gebleken dat dit voor haar niet mogelijk is. [wederpartij] is al geruime tijd op de hoogte van het besluit over de sluitingstijden. Verder is de vergunning verleend voor twee jaar. Een overgangsperiode van vijf maanden is in verhouding met de geldigheidsduur van de vergunning, aldus de burgemeester.
    
    4.1.    Ingevolge artikel 3:6, eerste lid, van de APV is het verboden een seksinrichting voor bezoekers geopend te hebben en daarin bezoekers toe te laten of te laten verblijven tussen 04:00 en 14:00 uur. Ingevolge het tweede lid kan de burgemeester door middel van een voorschrift als bedoeld in artikel 1:4 voor een afzonderlijke seksinrichting andere sluitingstijden vaststellen. Op grond van het bepaalde in artikel 1:4, eerste lid, van de APV kan een dergelijk voorschrift slechts aan de vergunning worden verbonden als dit strekt tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist. Deze belangen zijn vermeld in artikel 3:13, tweede lid, van de APV.
    
        [wederpartij] wil geopend zijn van 11:00 uur tot 01:00 uur in plaats van van 14:00 uur tot 04:00 uur. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [wederpartij] daarmee de burgemeester heeft verzocht gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om door middel van een voorschrift als bedoeld in artikel 1:4 van de APV afwijkende sluitingstijden vast te stellen. De burgemeester heeft ten onrechte niet gemotiveerd waarom hij geen gebruik heeft gemaakt van die bevoegdheid. Daartoe was hij wel gehouden, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, mede in het licht van de door [wederpartij] gestelde belangen bij afwijkende sluitingstijden en het feit dat [wederpartij] niet heeft verzocht om een verruiming ten opzichte van de bij de APV voorgeschreven openingstijden, maar om verschuiving daarvan. Daarbij komt nog dat in de aanvraag de al tien jaar lang vergunde afwijkende begintijd (11.00 uur) is aangevraagd zodat de burgemeester [wederpartij] had moeten bevragen over de redenen om opnieuw van de in de APV voorgeschreven openingstijden afwijkende openingstijden aan te vragen. De burgemeester heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat hij gelet op zijn beleidsvrijheid niet hoefde te motiveren waarom hij geen gebruik wenste te maken van zijn bevoegdheid om afwijkende openingstijden vast te stellen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de burgemeester ook in zijn overweging ten overvloede niet aan de plicht heeft voldaan om te motiveren waarom hij geen gebruik maakt van zijn discretionaire bevoegdheid. Ten eerste draagt de overweging ten overvloede het besluit niet en ten tweede is de burgemeester ook daarin niet ingegaan op de omstandigheden die voor [wederpartij] reden zijn om om van de APV afwijkende openingstijden te verzoeken. Hetgeen in dat verband later nog is aangevoerd kan het gebleken motiveringsgebrek niet alsnog helen.
    
        Tot slot heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester niet voldoende heeft gemotiveerd dat een overgangsperiode van vijf maanden redelijk is. In dit kader heeft zij terecht van belang geacht dat deze overgangsperiode niet in redelijke verhouding staat tot de lange periode waarin [wederpartij] van de APV afwijkende openingstijden mocht hanteren.
    
        Het betoog faalt.
    
    Incidenteel hoger beroep van [wederpartij]
    
    5.    [wederpartij] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het door de burgemeester ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank slaagt. Omdat het hoger beroep van de burgemeester ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en komt het incidenteel hoger beroep van [wederpartij] te vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan wordt niet toegekomen.
    
    6.    Het hoger beroep van de burgemeester is ongegrond. Het door [wederpartij] ingestelde voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is vervallen. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen. Uit hetgeen hiervoor onder 4.1 is overwogen volgt dat de burgemeester uitvoering moet geven aan de uitspraak van de rechtbank en alsnog een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    7.    De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    
    II.    bepaalt dat tegen het door de burgemeester van Roermond te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    III.    veroordeelt de burgemeester van Roermond tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV.    bepaalt dat van de burgemeester van Roermond een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Niane-van de Put
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2019
    
    805.  BIJLAGE
    
    APV, zoals deze ten tijde van belang luidde
    
    Artikel 1:4 Voorschriften en beperkingen
    
    1. Aan een vergunning of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist.
    
    […]
    
    Artikel 3:4 Seksinrichtingen
    
    1. Het is verboden een seksinrichting of escortbedrijf te exploiteren of de exploitatie daarvan te wijzigen zonder vergunning van het bevoegde bestuursorgaan.
    
    […]
    
    Artikel 3:6 Sluitingstijden
    
    1. Het is verboden een seksinrichting voor bezoekers geopend te hebben en daarin bezoekers toe te laten of te laten verblijven tussen 04:00 en 14:00 uur.
    
    2. Het bevoegd bestuursorgaan kan door middel van een voorschrift als bedoeld in artikel 1:4 voor een afzonderlijke seksinrichting andere sluitingstijden vaststellen.
    
    3. Het is bezoekers van een seksinrichting verboden zich daarin te bevinden gedurende de tijd dat die seksinrichting krachtens het eerste lid of tweede lid, dan wel krachtens artikel 3:7, eerste lid, gesloten dient te zijn.
    
    […]
    
    Artikel 3:13 Weigeringsgronden
    
    […]
    
    2. In afwijking van artikel 1:8 kan de vergunning als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, dan wel de aanwijzing of vaststelling bedoeld in artikel 3:9, eerste lid, worden geweigerd in het belang van:
    
    a. de openbare orde;
    
    b. het voorkomen of beperken van overlast;
    
    c. het voorkomen of beperken van aantasting van het woon- en leefklimaat;
    
    d. de veiligheid van personen of goederen;
    
    e. de verkeersvrijheid of -veiligheid;
    
    f. de gezondheid of zedelijkheid;
    
    g. de arbeidsomstandigheden van de prostituee.