ECLI:NL:RVS:2019:613, Raad van State, 27-02-2019, 201806201/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een kantoorgebouw naar 43 appartementen op het perceel [locatie] te Ede.

201806201/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Ede
    2.    [appellant sub 2], wonend te Ede,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 juni 2018 in zaken nrs. 18/472 en 18/559 in het geding tussen onder meer:
    [appellanten sub 1],
    [appellant sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 juni 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een kantoorgebouw naar 43 appartementen op het perceel [locatie] te Ede.
    Bij besluiten van 19 december 2017 heeft het college de onder meer door [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en het besluit van 22 juni 2017, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 21 juni 2018 heeft de rechtbank de onder meer door [appellant sub 1A] en anderen en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2019 gelijktijdig met zaak 201803166/1/A1, waar [appellanten sub 1], bijgestaan door hun gemachtigde [gemachtigde A], [appellant sub 2], bijgestaan door haar gemachtigde [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door M.C.L. van den Broeke, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde C], ter zitting gehoord.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    Het pand waarop de vergunning betrekking heeft, ligt op korte afstand van het station Ede-Wageningen. Het bouwplan voorziet in de transformatie van het kantoorgebouw tot 43 appartementen. De appartementen worden gerealiseerd binnen de bestaande kantoorbebouwing. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan omdat appartementen op de kantoorbestemming niet zijn toegestaan en de balkons niet voldoen aan de bouwregels. Het college acht het bouwplan ruimtelijk aanvaardbaar omdat de transformatie van het leegstaande kantoorgebouw naar een woongebouw past in de ontwikkeling van het stationsgebied met zowel woon- als kantoorfuncties en voorziet in de behoefte aan sociale huurwoningen. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] wonen in de nabijheid van het pand en kunnen zich niet met het te realiseren bouwplan verenigen.
    Toetsingskader
    2.        Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 4 en 9 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten "bouwen" en "het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan" als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo.
    3.    De relevante bepalingen van de Nota Parkeernormering gemeente Ede 2016 (hierna: de parkeernota) en het Bouwbesluit 2012 zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Parkeren
    4.    [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd met artikel 37.2 van de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan niet voorziet in voldoende parkeerplaatsen omdat het college de parkeerbehoefte verkeerd heeft berekend. Zij voeren daartoe aan dat het college bij de berekening van de parkeerbehoefte ten onrechte de parkeernormen die gelden voor het centrum heeft toegepast. Het college was volgens hen niet bevoegd om ná het moment van indiening van de aanvraag om omgevingsvergunning de parkeernota te wijzigen, waardoor op het perceel de lagere parkeernormen voor het centrum gelden en niet de hogere parkeernormen voor het stationsgebied. Volgens hen heeft het college zonder motivering de parkeernota aangepast, uitsluitend om dit bouwplan mogelijk te maken. Zij stellen dat het college misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid. Verder is het college bij de berekening van de parkeerbehoefte uitgegaan van een te klein oppervlakte van de te realiseren appartementen, waardoor het college ten onrechte heeft getoetst aan de lagere parkeernormen voor kleinere woningen, aldus [appellanten sub 1] en [appellant sub 2]. Volgens hen maken de gemeenschappelijke ruimten van het appartementengebouw deel uit van de bruto vloeroppervlakte (hierna: Bvo) van de appartementen.
    4.1.    Artikel 37.2 van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bezemronde 3, kernen" luidt als volgt:
    "a. Een omgevingsvergunning voor het bouwen, uitbreiden en het wijzigen van de functie van gebouwen en gronden wordt slechts verleend, indien bij de aanvraag wordt aangetoond dat wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid volgens de geldende normering, zoals deze hiervoor is opgenomen in bijlage 1 van de Nota parkeernormering gemeente Ede 2016.
    b. Indien de onder a. bedoelde beleidsregels worden gewijzigd, wordt rekening gehouden met deze wijziging."
    4.2.    Het college heeft het bouwplan getoetst aan de normen voor centrumgebied uit de parkeernota. In de parkeernota is de gemeente Ede voor de hoogte van de parkeernormen opgedeeld in deelgebieden. De parkeernota is bij besluit van 13 december 2016 gewijzigd waarbij onder meer het gebied van de bouwlocatie, voorheen "stationsgebied", in het "centrumgebied" is ondergebracht. Voor het centrumgebied geldt een lagere parkeernorm dan voor het stationsgebied. Het college is van oordeel dat, gezien de mate van verstedelijking van het gebied en de aanwezigheid van het station Ede-Wageningen, aansluiting kan worden gezocht bij die lagere parkeernormering.
    4.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:850), dient een vergunningaanvraag in beginsel te worden getoetst aan de beleidsregel zoals die geldt op het moment dat daarover een besluit wordt genomen. In bijzondere gevallen kan hiervan worden afgeweken. Een zodanig bijzonder geval doet zich hier niet voor. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college niet bevoegd was om vóór het nemen van een besluit op de aanvraag zijn in de parkeernota opgenomen beleidsregels te wijzigen. De Afdeling acht de gewijzigd beleidsregels verder, gezien de door het college gegeven motivering, niet onredelijk. De omstandigheid dat [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] in een ongunstiger positie komen, is onvoldoende om van het uitgangspunt dat wordt getoetst aan het beleid zoals dat geldt ten tijde van het besluit op bezwaar, af te wijken. Anders dan [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] betogen, is door het wijzigen van de beleidsregels van misbruik van bevoegdheid door het college geen sprake.
        Concluderend heeft het college terecht getoetst aan de parkeernormen voor woningen in het centrumgebied.
        Het betoog faalt in zoverre.
    4.4.    Het bouwplan voorziet in het realiseren van 43 appartementen in een voormalig kantoorpand. Aan de hand van de voor centrumgebied voor woningen geldende normen heeft het college een berekening gemaakt van het aantal parkeerplaatsen dat nodig is voor die appartementen. Volgens het college zijn er 8 appartementen met een Bvo van 30-50 m² en 35 appartementen met een Bvo kleiner dan 30 m². Dit leidt volgens het college tot een parkeerbehoefte van 24 parkeerplaatsen, uitgaande van een parkeernorm van onderscheidenlijk 1,2 en 0,4.
    4.5.    Voor het gebied Ede-centrum geldt volgens bijlage 1 van de parkeernota een gedifferentieerd stelsel van parkeernormen, afhankelijk van de Bvo per type woning. De parkeernorm voor de functie wonen wordt blijkens de tabel van bijlage 1 van de parkeernota uitgedrukt in het aantal parkeerplaatsen per woning. Overeenkomstig de definitie van Bvo in artikel 1 van de parkeernota wordt de vloeroppervlakte van een woning gemeten op vloerniveau langs de buitenomtrek van de opgaande scheidingsconstructies, die de desbetreffende woonruimte omhult. De rechtbank heeft terecht overwogen dat algemene gebruiksruimten als trappenhuizen en liftschachten buiten een woonruimte, gelet op de definitie van Bvo, niet behoren tot de Bvo van de woning. Het college is derhalve terecht uitgegaan van 8 appartementen met een Bvo van 30-50 m² en 35 appartementen met een Bvo kleiner dan 30 m² en de daarbij behorende parkeernormen van onderscheidenlijk 1,2 en 0,4.
        Gelet op het voorgaande leidt hetgeen [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd niet tot het oordeel dat de parkeerbehoefte van 24 parkeerplaatsen, waarvan het college is uitgegaan, onjuist is.
        Het betoog faalt ook in zoverre.
    5.    [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat niet alle op de bij de omgevingsvergunning behorende situatietekening ingetekende parkeerplaatsen ook feitelijk als zodanig gebruikt kunnen worden. Volgens hen is de bereikbaarheid niet gegarandeerd nu de parkeerplaatsen slechts toegankelijk zijn via een terrein dat in eigendom is van een derde. [appellant sub 2] voert verder nog aan dat er onvoldoende ruimte beschikbaar is om de hulpverleningsdiensten doorgang te geven.
    5.1.    Op de bij de aanvraag gevoegde tekening zijn 31 parkeerplaatsen op het perceel ingetekend. Niet in geschil is dat deze parkeerplaatsen feitelijk op het terrein kunnen worden gerealiseerd. De parkeerplaatsen aan de achterkant zijn uitsluitend bereikbaar via het terrein van het naastgelegen perceel Zuidplein 6-10. Ter zitting heeft [belanghebbende], ontwikkelaar van het naastgelegen perceel Zuidplein 6-10, verklaard dat ten laste van het perceel Zuidplein 6-10 een erfdienstbaarheid in de vorm van een recht van overpad is gevestigd ten behoeve van het perceel Zuidplein 4. Dit betekent dat de eigenaar van Zuidplein 6-10 moet dulden dat bezoekers van Zuidplein 4 gebruik maken van zijn terrein om het achtergelegen parkeerterrein te bereiken. Met dit zakelijk recht is de bereikbaarheid van de parkeerplaatsen aan Zuidplein 4 voldoende verzekerd. Daarbij komt dat ten behoeve van het voormalige gebruik van het pand als kantoor de parkeerplaatsen op dezelfde wijze werden ontsloten en in gebruik waren. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat niet is gebleken dat de ingetekende parkeerplaatsen niet gebruikt kunnen worden. Concluderend heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college wegens het parkeren in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
       Het betoog faalt.
    5.2.    [appellant sub 2] betoogt tot slot tevergeefs dat het bouwplan in strijd is met artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012 omdat de hulpverleningsdiensten het terrein aan de oostzijde van het gebouw niet kunnen bereiken. Artikel 6.37, eerste lid, vereist dat er een geschikte verbindingsweg voor voertuigen van de brandweer en andere hulpverleningsdiensten aanwezig is tussen de openbare weg en ten minste een toegang van een bouwwerk. Deze eis geldt niet indien de toegang tot het bouwwerk op ten hoogste 10 m van een openbare weg ligt.
            De rechtbank heeft terecht overwogen dat er een verbindingsweg is naar de hoofdingang van het pand aan de kant van het Zuidplein, die geschikt en voldoende breed is voor voertuigen van de brandweer en andere hulpverleningsdiensten. Deze naamloze verbindingsweg is een geasfalteerde zijstraat van de Oude Bennekomseweg die langs het pand en de fietsenstalling doorloopt naar het Zuidplein. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat voor de toetsing aan het Bouwbesluit 2012 niet relevant is of de toegangsweg aan de achterkant van het gebouw voldoende breed is, wat daar ook van zij. Het Bouwbesluit 2012 vereist slechts dat er één verbindingsweg dan wel openbare weg moet zijn. De rechtbank heeft het college dan ook terecht gevolgd in de conclusie dat de woningen toegankelijk zijn voor hulpdiensten en dat is voldaan aan de vereisten van artikel 6.37 Bouwbesluit 2012.
       Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Van Driel
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2019
    414-908.
    Nota Parkeernormering gemeente Ede 2016
        Artikel 1 Begripsbepaling:
    Dit artikel geeft de betekenis van enkele belangrijke begrippen die in deze Nota worden gebruikt.
    Bruto vloeroppervlak (BVO)
    De bruto vloeroppervlakte van een ruimte, of van een groep van ruimten, is de oppervlakte gemeten op vloerniveau langs de buitenomtrek van de opgaande scheidingsconstructies, die de desbetreffende ruimte of een groep van ruimten omhullen. Ook ruimten welke een hoogte hebben van minder dan 1,50 meter (met uitzondering van kruipruimtes) worden meegeteld. Inpandig gebouwde parkeervoorzieningen maken geen deel uit van het BVO. De oppervlakte van een trapgat, een liftschacht, leidingschacht op elk vloerniveau en een vrijstaande uitwendige kolom (indien deze groter is dan 0,5 m²) behoren tot de BVO. De oppervlakte van buitenruimten zoals loggia's, balkons, niet gesloten galerijen, dakterrassen en dergelijke worden niet tot de BVO van een gebouw gerekend.
    […]
        Artikel 3 Parkeereis:
    1. Een bouwplan moet, afhankelijk van de omvang en de functie van het gebouw, binnen het plangebied voldoen aan het aantal parkeerplaatsen dat berekend wordt conform de lijst "Parkeernormen Gemeente Ede" die bij deze Nota hoort. (…)
    […]
    7. De gemeente Ede is wat betreft de hoogte van de parkeernormen opgedeeld in deelgebieden (zie bijlage 2 voor de grenzen van de gebieden):
    a.Stad Ede - centrum
    b.Stad Ede - schil centrum
    c.Stad Ede - stationsgebied
    […]
    8. Het college kan de gebiedsindeling zoals genoemd in artikel 3 lid 7 wijzigen.
        Artikel 5:
    1.     Het aantal parkeerplaatsen dat volgt uit de parkeereis, moet na realisatie van het bouwplan beschikbaar zijn in het plangebied. Aan de afmetingen van de parkeerplaatsen wordt geacht te zijn voldaan indien:
    a. de afmetingen van een parkeervak bij langsparkeren tenminste 2,00 meter breed en 6,00 meter lang bedragen (of minimaal 5,50 meter lang bedragen bij tussenvakken);
    […]
    d.de functie voldoende bereikbaar is voor alle overige vervoersmiddelen;
    e.de manoeuvreerruimte rondom deze plaatsen voldoet aan de richtlijnen van het CROW, zoals vastgelegd in het ASVV 2012.
    Bijlage 1-Parkeernormen Ede
     Bouwbesluit 2012
    Artikel 6.37 Bereikbaarheid bouwwerk voor hulpverleningsdiensten:
    1. Tussen de openbare weg en ten minste een toegang van een bouwwerk voor het verblijven van personen ligt een verbindingsweg die geschikt is voor voertuigen van de brandweer en andere hulpverleningsdiensten.
    2. Het eerste lid is niet van toepassing:
    […]
    - indien de toegang tot het bouwwerk op ten hoogste 10 meter van een openbare weg ligt,
    3. Tenzij het bestemmingsplan of een gemeentelijke verordening anderszins bepaalt heeft een verbindingsweg als bedoeld in het eerste lid:
    a. een breedte van ten minste 4,5 meter;
    […]
    4. Een verbindingsweg als bedoeld in het eerste lid is over de in het derde lid voorgeschreven hoogte en breedte vrijgehouden voor voertuigen van de brandweer en andere hulpverleningsdiensten.
    […]