ECLI:NL:RVS:2023:1198, Raad van State, 28-03-2023, 202300721/2/R1 en 202300721/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 augustus 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd ter hoogte van € 30.000,00 ineens om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bestaande uit het (laten) gebruiken van de bovenverdieping van het pand aan de [locatie] in Anna Paulowna voor huisvesting van arbeidsmigranten, te (laten) beëindigen en beëindigd te houden. [verzoeker] is sinds 2014 eigenaar van het pand aan de [locatie] in Anna Paulowna. Voor het perceel geldt op grond van het bestemmingsplan "Anna Paulowna" de bestemming "horeca". De benedenverdieping van het pand wordt gebruikt als restaurant. NL Realty huurt de bovenverdieping sinds januari 2021. Zij stelt die verdieping voor (tijdelijk) verblijf ter beschikking aan werknemers die door aan haar verbonden ondernemingen, waaronder NL Services Nederland en NL Jobs, tewerk worden gesteld. Naar aanleiding van een verzoek om handhaving van de buren heeft een toezichthouder van de gemeente op 19 april 2021, 4 augustus 2021 en 11 april 2022 het pand bezocht en geconstateerd dat de bovenverdieping van het pand wordt gebruikt voor huisvesting van werknemers.

202300721/2/R1 en 202300721/1/R1.
    Datum uitspraak: 28 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [verzoeker], wonend te Anna Paulowna, gemeente Hollands Kroon,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 26 januari 2023 in zaak nr. 22/2571 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 augustus 2021 heeft het college aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd ter hoogte van € 30.000,00 ineens om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bestaande uit het (laten) gebruiken van de bovenverdieping van het pand aan de [locatie] in Anna Paulowna voor huisvesting van arbeidsmigranten, te (laten) beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 29 april 2022 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 januari 2023 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld. Tevens heeft hij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    NL Realty B.V. en NL Services Nederland B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [verzoeker] heeft nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 23 februari 2023, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. O.H. Minjon, advocaat te Hoorn, vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. F.W. Horstman, advocaat te Velsen-Zuid, vergezeld door F. Vorrink, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting NL Realty en NL Services Nederland, vertegenwoordigd door mr. J.S.W. van Vossen, advocaat te Goes, als partij gehoord.
    Het onderzoek is ter zitting niet gesloten, maar er is met partijen afgesproken dat zij, in verband met het op zitting besproken stuk van 15 februari 2019, nog de gelegenheid zouden krijgen hierop schriftelijk te reageren, waarna de voorzieningenrechter zonder nadere zitting het onderzoek zou kunnen sluiten. [verzoeker] en het college hebben overeenkomstig die afspraak stukken ingediend. De voorzieningenrechter heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    2.       [verzoeker] is sinds 2014 eigenaar van het pand aan de [locatie] in Anna Paulowna. Voor het perceel geldt op grond van het bestemmingsplan "Anna Paulowna" de bestemming "horeca". De benedenverdieping van het pand wordt gebruikt als restaurant. NL Realty huurt de bovenverdieping sinds januari 2021. Zij stelt die verdieping voor (tijdelijk) verblijf ter beschikking aan werknemers die door aan haar verbonden ondernemingen, waaronder NL Services Nederland en NL Jobs, tewerk worden gesteld.
    3.       Naar aanleiding van een verzoek om handhaving van de buren heeft een toezichthouder van de gemeente op 19 april 2021, 4 augustus 2021 en 11 april 2022 het pand bezocht en geconstateerd dat de bovenverdieping van het pand wordt gebruikt voor huisvesting van werknemers.
    4.       Bij besluit van 9 augustus 2021 heeft het college [verzoeker] gelast om binnen zes weken na verzending van dat besluit de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op het perceel, kortgezegd, beëindigen. Als [verzoeker] daaraan niet (tijdig) voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 30.000,00 ineens. Het gebruik van het pand ten behoeve van huisvesting van werknemers is volgens het college in strijd met artikel 15.1 van het plan, omdat dit gebruik niet in overeenstemming is met de op het perceel rustende bestemming. Het besluit is bij besluit van 29 april 2022 in stand gebleven. Aan dat besluit is een advies van de commissie voor bezwaarschriften Hollands Kroon van 14 februari 2022 ten grondslag gelegd. Volgens het college kan huisvesting van werknemers niet worden aangemerkt als logiesverstrekking in het kader van een horecabedrijf categorie 4 in de zin van het plan. Ook kan geen beroep worden gedaan op het overgangsrecht. Verder wil het college geen vergunning verlenen om af te wijken van het plan, omdat het pand is gelegen in een dorpskern.
    5.       Bij uitspraak van 26 januari 2023 heeft de rechtbank - kort weergegeven - geoordeeld dat sprake is van een overtreding, omdat de bovenverdieping van het pand in strijd met de gebruiksvoorschriften van het plan wordt gebruikt. Verder heeft de rechtbank overwogen dat [verzoeker] geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen en dat het college niet van handhavend optreden had moeten afzien. Bij mondelinge uitspraak van 30 juni 2022 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank de voorlopige voorziening getroffen dat de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn wordt opgeschort tot zes weken na de uitspraak op het beroep.
    Overtreding
    6.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van de bovenverdieping van het pand ten behoeve van huisvesting van werknemers niet in overeenstemming is met het ter plaatse geldende plan. In dat verband voert hij aan dat dit gebruik aansluit bij de consequent door het college gehanteerde interpretatie van de begrippen horeca en logies. Weliswaar ontbreekt een begripsomschrijving van "logies" in het plan, maar het verstrekken van logies aan werknemers is ook in de visie van de gemeente aan te merken als het verstrekken van logies door horecabedrijven welke in categorie 4 kunnen worden gebracht. Ter onderbouwing hiervan wijst [verzoeker] op de toelichting van het ontwerpplan "Facetplan-logies". Tevens wijst hij op een bouwvergunning uit 2008 voor de uitbreiding van het pand ten behoeve van de opvang van werknemers. Verder wijst [verzoeker] op e-mailberichten, een brief van 15 februari 2019 en een brief van 30 juni 2020 waaruit volgens hem kan worden afgeleid dat het gebruik van het pand ten behoeve van de opvang van werknemers in overeenstemming met het plan werd geacht. In de brieven staat dat de bovenverdieping werd gebruikt als pension voor werknemers, zodat het college het huisvesten van arbeidsmigranten destijds kennelijk als een pensionvoorziening heeft gezien.
    6.1.    Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Anna Paulowna" de bestemming "Horeca".
    Artikel 15.1, aanhef en onder a, van de planregels luidt: "De voor ‘Horeca’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. horecabedrijven, categorie 1, 2 en 4;
    […]."
    Ingevolge artikel 1.47 van de planregels wordt onder horecabedrijf categorie 4 verstaan: "een horecabedrijf, dat in hoofdzaak is gericht op het tegen vergoeding verstrekken van logies, zoals een hotel, motel, pension en/of een naar de aard en invloed op de omgeving daarmee gelijk te stellen bedrijf, al dan niet in combinatie met een restaurant of een café-restaurant"
    6.2.    Tussen partijen is in geschil of het gebruik van de bovenverdieping van het pand ten behoeve van huisvesting van werknemers valt onder de in het plan gegeven definitie van een horecabedrijf uit de categorie 4. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het plan. Wanneer een planregel duidelijk is dient deze omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd, omdat de rechtszekerheid vereist dat van wat in een plan is bepaald kan worden uitgegaan. Vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607.
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank in dit geval terecht overwogen dat de tekst van artikel 1.47 van het plan voldoende duidelijk is en dat het gebruik van de bovenverdieping van het pand niet past binnen de daarin gegeven omschrijving. Voor dat oordeel is het volgende van belang. In artikel 1.47 wordt het tegen vergoeding verstrekken van logies genoemd, maar daarbij worden voorbeelden gegeven van horecabedrijven die in hoofdzaak zijn gericht op het verstrekken van logies. In het plan ontbreekt een begripsomschrijving van "logies", maar uit het voorgenoemde artikel gelezen in verband met artikel 15.1, aanhef en onder a, volgt dat het moet gaan om logiesverstrekking in het kader van een horecabedrijf. Daarvan is in het voorliggend geval geen sprake. Bij het gebruik van de bovenverdieping van het pand ten behoeve van huisvesting van werknemers ontbreekt het namelijk aan dienstverlenende aspecten, zoals een receptie, drank- en voedselverstrekking en schoonmaak/wasdiensten die passen bij de in artikel 1.47 genoemde vormen van logiesverstrekking in het kader van een horecabedrijf. Vanwege het ontbreken van dergelijke voor een horecabedrijf kenmerkende diensten is evenmin sprake van een naar aard en invloed op de omgeving met een hotel, motel of pension vergelijkbaar bedrijf. Bij de uitgevoerde controles door de toezichthouder zijn in de 8 slaapkamers met een gemeenschappelijke keuken, badkamer en wasruimte ongeveer 16 personen aangetroffen. De huurder biedt ook geen aanvullende (room)service aan en de vergoeding voor huisvesting wordt wekelijks betaald via de werkgever door inhouding van een bedrag op het salaris. Deze feiten zijn tussen partijen niet in geschil. Gelet op de wijze van bewoning, waarbij bij logies behorende faciliteiten ontbreken, heeft het college terecht het standpunt ingenomen dat het pand niet werd gebruikt voor logies. Het gaat hier om huisvesting in de vorm van kamerverhuur, waarbij de kamerbewoner zelf voor onder meer eten, drinken en schoonmaak moet zorgen. Dat er een vervoersvoorziening is, dat er een wasmachine is geplaatst en dat er een contactpersoon is, leidt niet tot een ander oordeel. De vervoersvoorziening betreft een voorziening van de werkgever, de wasmachine is voor zelfstandig gebruik en een aangewezen contactpersoon die telefonisch bereikbaar is, is niet gelijk te stellen met een receptie in geval van een horecafunctie. Op grond van die omstandigheden kan dus niet worden vastgesteld dat het pand voor logies werd gebruikt en niet voor kamergewijze bewoning. Ook is het gemiddelde verblijf langer dan wat gebruikelijk is bij een hotel.
    Gelet op het voorgaande valt het gebruik van het pand ten behoeve van huisvesting van werknemers niet onder logiesverstrekking als bedoeld in het plan. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Anders dan [verzoeker] stelt, leidt de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2761, niet tot een ander oordeel. Die uitspraak bevestigt juist dat hier sprake is van kamergewijze bewoning van het pand en dus niet van logies.
    [verzoeker] heeft nog gewezen op het plan "Facetplan - logies" waarmee ook het hier aan de orde zijnde plan is gewijzigd. Daarmee heeft de planwetgever beoogd het begrip logies te definiëren teneinde daaronder - niet langer - huisvesting van arbeidsmigranten te verstaan. Hij leidt daaruit af dat voorafgaand aan de vaststelling van dat plan in de bovenverdieping van het pand ook logiesverstrekking aan werknemers was toegestaan. In dat kader heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat dit betoog niet slaagt omdat het gebruik niet in overeenstemming is met artikel 1.47 van het plan. Dat de raad daar anders over zou hebben gedacht dan wel het noodzakelijk heeft geacht de bepaling nader te definiëren, kan aan die uitleg niet afdoen.
    Voor zover [verzoeker] wijst op de bouwvergunning uit 2008 en de mailberichten en brieven waaruit zou kunnen worden afgeleid dat het gebruik van het pand in overeenstemming met het plan werd geacht, overweegt de voorzieningenrechter dat een eventueel beroep op het vertrouwensbeginsel op zichzelf niet kan afdoen aan de lezing van artikel 1.47 van het plan. Het beroep op het vertrouwensbeginsel komt verder hierna aan de orde onder 7.
    Het betoog faalt.
    Bijzondere omstandigheden
    7.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhavend optreden had moeten afzien, omdat er sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. Volgens hem heeft het college het vertrouwen gewekt dat het gebruik van de bovenverdieping van het pand ten behoeve van huisvesting van werknemers was toegestaan als pensionvoorziening. In dat kader wijst [verzoeker] op de zienswijzennota en brieven van 15 februari 2019 en van 30 juni 2020.
    7.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    7.2.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat van dergelijke toezeggingen, uitlatingen of gedragingen in dit geval geen sprake is. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    Over de zienswijzennota behorende bij een vergunningsaanvraag heeft het college toegelicht dat het daarin verwoorde standpunt - dat het perceel de bestemming 'horecabedrijven' heeft met de aanduiding 'DH3' en dat de huisvesting van werknemers binnen deze bestemming is toegestaan - dateert uit 2008, derhalve van geruime tijd geleden en was gericht aan een andere persoon. Dat standpunt had betrekking op het vorige plan en hoewel het huidige plan kennelijk bedoeld was als een consoliderend plan, heeft de planwetgever er voor gekozen om een andersluidende omschrijving van de bestemming aan het perceel toe te kennen en een andere tekst in het plan op te nemen. Uit de summiere passage in de zienswijzennota blijkt verder niet dat de omstandigheden van het destijds beoogde gebruik overeenkomen met het huidige gebruik. Ook uit de overgelegde brieven kan niet worden afgeleid dat het gebruik van het pand ten behoeve van huisvesting van werknemers is toegestaan. Daarin is weliswaar vermeld dat de bovenverdieping van het pand wordt gebruikt als pension voor werknemers, maar daarover heeft het college nader toegelicht dat de brandweer en niet de toezichthouder van de gemeente een controle-bezoek had afgelegd en het pand uitsluitend heeft onderzocht op de (brand)veiligheid. Dat onderzoek leidde vervolgens tot de brief van 15 februari 2019. Een onderzoek naar een mogelijk met het plan strijdig gebruik vormde geen onderdeel van de uitgevoerde controle. Volgens het college kan uit de door [verzoeker] overgelegde brieven dan ook niet worden afgeleid dat het gebruik ter plaatse als een pensionvoorziening als bedoeld in het plan werd gezien. De voorzieningenrechter deelt dat standpunt.
    De genoemde omstandigheden kunnen daarom niet gelden als een toezegging of uitlating waaruit [verzoeker] redelijkerwijs mocht afleiden dat het gebruik ter plaatse in overeenstemming was met het plan. In het verlengde daarvan heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college had moeten afzien van handhavend optreden.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    10.     Omdat de voorzieningenrechter op de zitting van 23 februari 2023 heeft aangegeven dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot de dag waarop uitspraak wordt gedaan op het verzoek om een voorlopige voorziening, zal [verzoeker] door deze uitspraak onmiddellijk de aan de last verbonden dwangsom verbeuren. Ter voorkoming van dit gevolg zal de voorzieningenrechter met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bepalen dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek af;
    III.      bepaalt dat de begunstigingstermijn van de bij besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon van 29 april 2022 opgelegde last onder dwangsom wordt verlengd tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. F. Dinleyici, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzieningenrechter
    w.g. Dinleyici
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2023
    909