ECLI:NL:RVS:2019:439, Raad van State, 13-02-2019, 201802937/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 oktober 2016 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning eerste fase te verlenen voor het verplaatsen van een bedrijfswoning op het perceel [locatie] te Riel (hierna: het perceel) en bekendgemaakt dat de omgevingsvergunning tweede fase voor het verplaatsen van een bedrijfswoning op het perceel op 28 september 2016 van rechtswege is verleend.

201802937/1/A1.
    Datum uitspraak: 13 februari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te Riel, gemeente Goirle,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Goirle,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 februari 2018 in zaken nrs. 17/4180 en 17/4881 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Goirle.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 oktober 2016 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning eerste fase te verlenen voor het verplaatsen van een bedrijfswoning op het perceel [locatie] te Riel (hierna: het perceel) en bekendgemaakt dat de omgevingsvergunning tweede fase voor het verplaatsen van een bedrijfswoning op het perceel op 28 september 2016 van rechtswege is verleend.
    
    Bij besluit van 25 april 2017 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 1] tegen weigering om omgevingsvergunning eerste fase te verlenen ongegrond verklaard en geconcludeerd dat de omgevingsvergunning tweede fase voor het verplaatsen van een bedrijfswoning op het perceel niet van rechtswege is verleend. Het college heeft alsnog geweigerd een omgevingsvergunning tweede fase te verlenen.
    
    [appellant sub 1] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 25 april 2017 voor zover het college het bezwaar tegen de weigering om omgevingsvergunning eerste fase te verlenen ongegrond heeft verklaard. Voorts heeft [appellant sub 1] bezwaar gemaakt tegen het besluit van 25 april 2017 voor zover het college heeft geweigerd een omgevingsvergunning tweede fase te verlenen voor het verplaatsen van een bedrijfswoning op het perceel. Dit bezwaarschrift is door de rechtbank behandeld als rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    Bij uitspraak van 22 februari 2018 heeft de rechtbank de beroepen van [appellant sub 1] tegen de onderscheiden besluiten van 25 april 2017 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Het college heeft tevens voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1] heeft een zienswijze over het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2019, waar [appellant sub 1], in persoon en bijgestaan door mr. J. van Vulpen, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door drs. M. van der Meer, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op 7 juli 2016 heeft [appellant sub 1] een aanvraag ingediend voor het verlenen van een omgevingsvergunning eerste fase voor het verplaatsen van een bedrijfswoning op het perceel. Op 2 augustus 2016 heeft [appellant sub 1] een aanvraag ingediend voor het verlenen van een omgevingsvergunning tweede fase voor het verplaatsen van deze bedrijfswoning. Het perceel is eigendom van [appellant sub 1]. Aan het perceel is de bestemming "Agrarisch-Bedrijf (A-B)" toegekend. Op het perceel is een akkerbouwbedrijf gevestigd en is tevens een bedrijfswoning aanwezig. [appellant sub 1] exploiteert het akkerbouwbedrijf niet zelf en is niet woonachtig in de bedrijfswoning. Hij heeft de woning verhuurd. De aanvraag om omgevingsvergunning ziet op het oprichten van een nieuwe bedrijfswoning op het verst van de weg gelegen tweede bestemmingsvlak op het perceel.
    
    Hoger beroep [appellant sub 1]
    
    2.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het bouwplan in overeenstemming is met de artikelen 11.1. en 11.2.3. van de planregels behorende bij het bestemmingsplan "Buitengebied Goirle" (hierna: het bestemmingsplan).
    
        De rechtbank heeft volgens [appellant sub 1] ten onrechte artikel 11.2.2. van de planregels betrokken bij de vraag of de aanvraag in overeenstemming is met artikel 11.2.3. Artikel 11.2.3. van de planregels is helder en voor het inlezen van een nadere betekenis bestaat geen ruimte. Ten aanzien van de situering van bedrijfswoningen bestaat geen relatie met artikel 11.2.2. van de planregels waarin bouwregels voor bedrijfsgebouwen zijn opgenomen.
    
    De rechtbank is er in dit verband volgens [appellant sub 1] ten onrechte aan voorbijgegaan dat bij artikel 11.2.2. het kopje "Bedrijfsgebouwen" is opgenomen en bij artikel 11.2.3. het kopje "Bedrijfswoningen". In de bouwregels voor de goot- en bouwhoogte van inpandige bedrijfswoningen heeft de planwetgever specifiek verwezen naar het van toepassing zijn van artikel 11.2.2. onder a en b van de planregels. Voor vrijstaande bedrijfswoningen geldt deze verwijzing derhalve nadrukkelijk niet.
    
        Voorts is in artikel 11.2.3. onder d, van de planregels ten aanzien van de situering van de bedrijfswoning binnen het bestemmingsplan geen verwijzing naar artikel 11.2.2. opgenomen. Ook hieruit kan volgens [appellant sub 1] worden afgeleid dat de planwetgever wat betreft de situering van bedrijfswoningen geen relatie heeft beoogd met de bouwregels voor bedrijfsgebouwen. Dat andersom voor de situering van bedrijfsgebouwen in artikel 11.2.2. wel een relatie is gelegd met bedrijfswoningen, maakt dit niet anders en doet niet af aan de volstrekt heldere bepaling van artikel 11.2.3. De rechtbank heeft volgens [appellant sub 1] voorts ten onrechte overwogen dat de zinsnede "worden gesitueerd" in artikel 11.2.2. moet worden gelezen als "zijn gelegen".
    
        Bovendien heeft de rechtbank ten onrechte artikel 11.4.2. van de planregels betrokken bij de uitleg van de planregels. De betreffende bepaling kan geen rol spelen bij de toetsing van het bouwplan aan het bestemmingsplan, aangezien de daarin opgenomen vrijstellingsbevoegdheid niet ziet op het bouwen van bedrijfswoningen maar op het bouwen van gebouwen achter of voor de bedrijfswoning, aldus [appellant sub 1].
    
    2.1.    Artikel 11.1 van de planregels behorende bij het bestemmingsplan luidt: "De op de plankaart voor Agrarisch-bedrijf (A-B) aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. grondgebonden agrarische bedrijven;
    
    (…)
    
    g. één bedrijfswoning tenzij op de plankaart anders is aangegeven;
    
    (…)."
    
        Artikel 11.2.1. luidt:" Het bestemmingsvlak mag volledig worden bebouwd, met inachtneming van het bepaalde in 11.2.2. onder c.
    
    (…)."
    
        Artikel 11.2.2. van de planregels luidt: "Voor het bouwen van bedrijfsgebouwen gelden de volgende bepalingen:
    
    (…)
    
    c. Bedrijfsgebouwen worden gesitueerd op een afstand van 3 m achter de achtergevel van de bedrijfswoning, waarbij geldt dat de afstand tot de as van de weg waaraan wordt gebouwd niet minder mag bedragen dan 15 m. In het geval dat geen bedrijfswoning aanwezig is, mag de afstand tot de as van de weg niet minder bedragen dan 15 m. Indien de bestaande afstand reeds minder bedraagt geldt deze afstand als minimale afstand tot de as van de weg.
    
    (…)."
    
        Artikel 11.2.3. bepaalt ten aanzien van bedrijfswoningen:
    
    "(…)
    
    d. De afstand tot de as van de weg waaraan wordt gebouwd mag niet minder bedragen dan 15 m, indien de bestaande afstand reeds minder bedraagt geldt deze afstand als minimale afstand tot de as van de weg.
    
    e. De afstand tot de perceelsgrenzen mag niet minder bedragen dan 2 m."
    
        Artikel 11.4.2. luidt: "Burgemeester en wethouders zijn bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in:
    
    a. Lid 11.2.2. onder c en lid 11.2.3. onder d voor het bouwen van gebouwen op een afstand van minder dan 15 m tot de as van de weg of op een afstand van minder dan 3 m achter de bedrijfswoning of voor de bedrijfswoning mits hierdoor het stedenbouwkundig beeld en de verkeersveiligheid niet worden aangetast.
    
    (…)."
    
    2.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 11.2.3. van de planregels er niet aan in de weg staat dat een nieuwe bedrijfswoning wordt gebouwd op het door [appellant sub 1] beoogde deel van het bouwblok, achter de bestaande bedrijfsgebouwen. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 11.2.3. geen situeringseisen kent voor bedrijfswoningen ten opzichte van bedrijfsgebouwen. Wat betreft situering stelt het artikel uitsluitend eisen ten aanzien van de afstand tot de as van de weg en de afstand tot de perceelsgrenzen.
    
        De vraag die partijen verdeeld houdt is of artikel 11.2.2, aanhef en onder c, van de planregels in de weg staat aan het verlenen van een omgevingsvergunning voor een nieuwe bedrijfswoning op het perceel.
    
        Ingevolge artikel 11.2.2, aanhef en onder c, van de planregels worden bedrijfsgebouwen gesitueerd op een afstand van 3 m achter de achtergevel van de bedrijfswoning.
    
        De Afdeling stelt vast dat in het betreffende artikel derhalve regels zijn opgenomen voor de situering van bedrijfsgebouwen ten opzichte van een bedrijfswoning, maar niet voor de situering van een te realiseren bedrijfswoning ten opzichte van reeds bestaande bedrijfsgebouwen. Gelet hierop volgt de Afdeling de rechtbank niet in de conclusie dat artikel 11.2.2, aanhef en onder c, van de planregels weergeeft hoe bedrijfsgebouwen en een bedrijfswoning ten opzichte van elkaar gepositioneerd dienen te zijn, zodat het artikel ook van toepassing is op het bouwen van bedrijfswoningen. De rechtbank heeft in dit verband naar het oordeel van de Afdeling bovendien ten onrechte overwogen dat de zinsnede "worden gesitueerd" in artikel 11.2.2, aanhef en onder c, moet worden gelezen als "zijn gelegen". De zinsnede "worden gesitueerd" heeft, zoals [appellant sub 1] terecht betoogt, betrekking op activiteiten. Uit de formulering blijkt niet dat de planregel ziet op nog op te richten bedrijfsgebouwen en niet op reeds bestaande bedrijfsgebouwen. De betreffende planregel, die bovendien blijkens de aanhef ziet op bedrijfsgebouwen en niet op bedrijfswoningen, dient omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van hetgeen in het bestemmingsplan is bepaald, kan worden uitgegaan. Nu de desbetreffende planregel duidelijk is, is er, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen aanleiding daar een ruimere interpretatie aan te geven. Gelet hierop kan de rechtbank derhalve evenmin worden gevolgd in de uitleg dat geen handeling is vereist voor de toepasselijkheid van artikel 11.2.2, aanhef en onder c, van de planregels, zodat daaraan niet alleen moet worden getoetst op het moment waarop daadwerkelijk een bedrijfsgebouw of bedrijfswoning wordt gebouwd, maar ook als wordt getoetst aan het bestemmingsplan met het oog op de bouw daarvan.
    
        Het vorenstaande in aanmerking genomen heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte geconcludeerd dat artikel 11.2.2, aanhef en onder c, van de planregels er aan in de weg staat dat een bedrijfswoning wordt gebouwd achter de bestaande bedrijfsgebouwen.
    
        [appellant sub 1] betoogt voorts terecht dat de rechtbank niet kan worden gevolgd in de conclusie dat als een bedrijfsgebouw ingevolge artikel 11.2.2. achter een bedrijfswoning moet liggen, een nog te realiseren bedrijfswoning dus voor reeds bestaande  bedrijfsgebouwen moet liggen. Een dergelijke conclusie volgt immers niet uit de bewoordingen van de artikelen 11.2.2. en 11.2.3. van de planregels.
    
        Ten slotte kan de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling niet worden gevolgd in de conclusie dat ook uit artikel 11.4.2. van de planregels volgt dat artikel 11.2.2, aanhef en onder c, niet alleen ziet op bedrijfsgebouwen. De Afdeling wijst er in dit verband op dat uit de bewoordingen van de desbetreffende afwijkingsbevoegdheid blijkt dat deze niet ziet op het bouwen van een bedrijfswoning, maar op het bouwen van gebouwen achter of voor de bedrijfswoning. Anders dan het college stelt is de in artikel 11.4.2. opgenomen afwijkingsbevoegdheid daarmee niet zinledig, nu de planregel betekenis heeft in gevallen waarbij bedrijfsgebouwen worden gebouwd bij een al bestaande bedrijfswoning.
    
            Het betoogt slaagt.
    
    Tussenconclusie
    
    3.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De overige door [appellant sub 1] aangevoerde hoger beroepsgronden behoeven geen bespreking meer.
    
    Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van het college
    
    4.    Het college heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld. Volgens het college wordt aan deze voorwaarde voldaan als de Afdeling tot het oordeel zou komen dat het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond is verklaard. Nu de Afdeling tot het oordeel komt dat het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond is, zal zij eveneens de door het college aangevoerde gronden beoordelen.
    
    5.    Het college betoogt dat de aanvraag om omgevingsvergunning ook ziet op het gelijktijdig oprichten van een bedrijfsgebouw vóór de op te richten bedrijfswoning. Het college wijst in dit verband op de bij de aanvraag behorende tekeningen van 30 juni 2016 en 2 augustus 2016. Het college betoogt dat de omgevingsvergunning om die reden ook dient te worden geweigerd wegens strijd met artikel 11.2.2., aanhef en onder c, van de planregels. Het college heeft het vorenstaande in de beroepsfase reeds aangevoerd, maar de rechtbank heeft zich hierover ten onrechte niet uitgesproken, aldus het college.
    
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat de rechtbank de onderscheiden besluiten van 25 april 2017 in stand heeft gelaten. Gelet hierop valt niet in te zien dat de rechtbank aanleiding had moeten zien om in de aangevallen uitspraak uitdrukkelijk in te gaan op hetgeen naar gesteld door het college ten aanzien van de omvang van de aanvraag om omgevingsvergunning naar voren is gebracht. Voor het oordeel dat de uitspraak van de rechtbank onvoldoende is gemotiveerd bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen grond.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    6.    Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] alsnog gegrond verklaren en de onderscheiden besluiten van 25 april 2017 vernietigen. Het college dient opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 1] tegen het besluit van 24 oktober 2016 alsmede op de aanvraag om een omgevingsvergunning tweede fase van 2 augustus 2016 te beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuw te nemen besluiten slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 februari 2018 in zaken nrs. 17/4180 en 17/4881;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt de onderscheiden besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Goirle van 25 april 2017, kenmerken P168653.002/HAR en VH-2016-0232;
    
    V.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Goirle op om binnen twaalf weken weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen nieuwe besluiten te nemen en deze bekend te maken;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Goirle tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizendachtenveertig euro), toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Goirle aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    
    w.g. Helder    w.g. Melenhorst
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2019
    
    490.