ECLI:NL:RVS:2019:968, Raad van State, 03-04-2019, 201810410/1/R3 en 201810410/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 november 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied 2009, herziening groenstrook bungalowpark Hoge Hexel" vastgesteld.

201810410/1/R3 en 201810410/2/R3.
    Datum uitspraak: 3 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 en artikel 8:51d van die wet, op het beroep, in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    en
    de raad van de gemeente Wierden,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 november 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied 2009, herziening groenstrook bungalowpark Hoge Hexel" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    [appellant] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben nadere stukken ingediend.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 14 maart 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.F. van der Goot, advocaat te Leeuwarden, en de raad, vertegenwoordigd door R.A.P. te Wierik, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende C] en [belanghebbende A], beide vertegenwoordigd door [gemachtigde], [belanghebbende D], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en [belanghebbende B] gehoord.
    Partijen hebben ter zitting toestemming gegeven onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Overwegingen
    Toepassing van artikel 8:86 van de Awb
    1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Toetsingskader
    2.    Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de voorzieningenrechter het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De voorzieningenrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De voorzieningenrechter stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Inleiding
    4.    In haar uitspraak van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2874, heeft de Afdeling het besluit van de raad van 26 september 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 2009, herziening groenstrook bungalowpark Hoge Hexel" vernietigd, voor zover voor het plandeel met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" een planregel ontbreekt die ziet op het rekening houden met de belangen van gebruikers en/of eigenaren van aanliggende gronden in verband met het dempen van watergangen. Hierbij heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 13 weken na de verzending van de uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    Met het plan beoogt de raad te voldoen aan de in deze uitspraak gegeven opdracht. Hiertoe heeft de raad het bestemmingsplan gewijzigd vastgesteld door in artikel 4.4 van de planregels te voorzien in het vereiste van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden, onder meer in de vorm van het dempen van sloten en/of greppels op gronden met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie".
    5.     [appellant] is eigenaar van drie percelen met vakantiehuisjes die zijn gesitueerd op bungalowpark Hoge Hexel aan de Bruine Hoopsweg 6 in Wierden (hierna: de percelen). Hij stelt dat de raad bij de wijziging van het bestemmingsplan en het in artikel 4.4 van de planregels opgenomen vergunningstelsel voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden nog steeds geen rekening heeft gehouden met zijn belang bij het voorkomen van wateroverlast op de percelen als gevolg van het dempen van greppels op de naastgelegen percelen, die in eigendom zijn van [belanghebbende C], [belanghebbende A], [belanghebbende D] en [belanghebbende B]. Dit betekent volgens [appellant] dat de belangen van gebruikers en/of eigenaren van aanliggende gronden nog steeds geen grond kunnen vormen om een gevraagde omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden te weigeren.
    Op 28 januari 2019 zijn omgevingsvergunningen gevraagd voor het dempen van greppels op bedoelde naastgelegen percelen ter plaatse van de recreatiewoningen zh [...], [...], [...], [...] en [...] aan de Bruine Hoopsweg 6A in Wierden. Op deze aanvragen is nog geen besluit genomen.
    Inhoudelijk
    6.    De relevante wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    7.    Artikel 4.4, lid 4.4.1, van de planregels luidt: "Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerk zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
    […]
    g. het dempen van sloten en/of greppels;
    […]".
    Lid 4.4.2 luidt: "Het in 4.4.1 vervatte verbod is niet van toepassing op werken en werkzaamheden die:
    a. het normale onderhoud en/of de normale exploitatie betreffen;
    b. reeds legaal in uitvoering zijn op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan".
    Lid 4.4.3 luidt: "Van strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.11 lid 1 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is geen sprake indien de waarden van deze gronden niet onevenredig worden geschaad, dan wel de mogelijkheid voor het herstel van die waarden niet onevenredig worden verkleind".
    8.    Het vergunningvereiste voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden, wat de raad met de in artikel 4.4 van de planregels opgenomen regeling beoogt, kan in een bestemmingsplan worden gesteld om te voorkomen dat in een bestemmingsplan begrepen gronden minder geschikt worden voor de verwezenlijking van de daaraan bij het plan te geven bestemming dan wel om een overeenkomstig het plan verwezenlijkte bestemming te handhaven en te beschermen. De voorzieningenrechter stelt vast dat uit de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, en 2.11, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) volgt dat een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden als bedoeld in artikel 4.4 van de planregels wordt geweigerd indien de aangevraagde activiteit niet in overeenstemming is met de regels die dienaangaande in het bestemmingsplan zijn gegeven. Uit artikel 3.3, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening en artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat in een vergunningstelsel voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden in een bestemmingsplan niet alleen nauwkeurig wordt omschreven welke activiteiten vergunningplichtig zijn, maar dat ook wordt aangegeven onder welke omstandigheden een omgevingsvergunning wordt verleend.
    9.    Het in artikel 4.4 van de planregels opgenomen vergunningstelsel voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden geldt voor de gronden waaraan in het plan de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" is toegekend. Deze bestemming geldt voor de gronden van de percelen ter plaatse van de recreatiewoningen zh [...], [...], [...], [...] en [...] en het daarnaast gelegen perceel met een van de recreatiewoningen van [appellant]. Uit artikel 4.4, lid 4.4.3, van de planregels volgt dat een omgevingsvergunning voor in dit geval het dempen van sloten en/of greppels wordt verleend indien de waarden van deze gronden niet onevenredig worden geschaad, dan wel de mogelijkheid voor het herstel van die waarden niet onevenredig wordt verkleind.
    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de raad met de in artikel 4.4, lid 4.4.3, opgenomen omstandigheden, dat de waarden van deze gronden niet onevenredig worden geschaad, dan wel de mogelijkheid voor het herstel van die waarden niet onevenredig wordt verkleind, beoogt mede de belangen van de gebruikers en/of eigenaren van de aanliggende gronden daarbij te betrekken. In dit verband is tussen partijen niet in geschil dat het daarbij onder andere gaat om het belang van [appellant] om gevrijwaard te blijven van wateroverlast op de percelen als gevolg van het dempen van greppels op naastgelegen percelen. De raad heeft ter zitting verder verklaard dat bij de beoordeling van de op 28 januari 2019 ingediende aanvragen om een  omgevingsvergunning voor het dempen van greppels op de percelen ter plaatse van de recreatiewoningen zh [...], [...], [...], [...] en [...] de belangen van de gebruikers en/of eigenaren van de aangrenzende gronden zullen worden betrokken. Dat geldt volgens de raad in dit geval meer specifiek voor het genoemde belang van [appellant].
    De voorzieningenrechter stelt echter vast dat zowel in artikel 4.4 van de planregels als in de doeleindenomschrijving van de voor de gronden geldende bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" een nadere duiding en omschrijving ontbreekt van de waarden die voor gronden met deze bestemming bescherming vereisen in het geval op de gronden van de percelen sloten en/of greppels worden gedempt en tevens in hoeverre de bescherming van de belangen van de gebruikers en/of eigenaren van de aanliggende gronden daarbij worden betrokken. Ter zitting heeft de raad erkend dat deze nadere omschrijving van de te beschermen belangen ten onrechte in het plan ontbreekt. Dit betekent ook volgens de raad dat de in artikel 4.4, lid 4.4.3, van de planregels opgenomen toetsingscriteria voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden, vanwege de bescherming van de belangen van gebruikers en/of eigenaren van aanliggende gronden, zoals het belang van [appellant] bij het voorkomen van wateroverlast op zijn percelen als gevolg van het dempen van greppels op naastgelegen percelen, in dit geval ontoereikend zijn. In dit verband is naar het oordeel van de voorzieningenrechter mede van belang dat de inmiddels gevraagde en nog aan te vragen omgevingsvergunningen voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden op grond van het plan niet kunnen worden geweigerd of onder voorwaarden kunnen worden verleend als, zoals in het geval van [appellant], het dempen van sloten en/of greppels kan leiden tot een aantasting van de belangen van gebruikers en/of eigenaren van aanliggende gronden. Gelet op het voorgaande heeft de raad het plan in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en genomen.
    Het betoog van [appellant] slaagt.
    Conclusie
    10.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit wat artikel 4.4, lid 4.4.3, van de planregels betreft is vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
    11.    De voorzieningenrechter ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de gebreken in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen.
    Bestuurlijke lus
    12.    De raad dient daartoe met inachtneming van wat onder 9 is overwogen het plan te wijzigen door voor artikel 4.4, lid 4.4.3, van de planregels een andere regeling vast te stellen, waarin duidelijk tot uitdrukking wordt gebracht welke waarden voor gronden met de bestemming
    "Recreatie - Verblijfsrecreatie" bescherming vereisen in het geval op de gronden de bedoelde werken of werkzaamheden worden uitgevoerd en daarnaast in hoeverre de bescherming van de belangen van de gebruikers en/of eigenaren van de aanliggende gronden daarbij wordt betrokken. Hierbij is onder andere relevant het belang van [appellant] bij het voorkomen van wateroverlast op zijn percelen als gevolg van het dempen van greppels op naastgelegen percelen.
    De raad dient de wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken, zonder dat daarbij toepassing behoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb.
    Voorlopige voorziening
    13.    Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding om het verzoek van [appellant] om het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb af te wijzen.
    De voorzitter ziet, mede gelet op de op 28 januari 2019 ingediende aanvragen om een omgevingsvergunning voor het dempen van greppels op de percelen ter plaatse van de recreatiewoningen zh [...], [...], [...], [...] en [...] aan de Bruine Hoopsweg 6A in Wierden en mogelijke andere aanvragen om een dergelijke omgevingsvergunning, aanleiding om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:80b, derde lid, van de Awb te treffen.
    Proceskosten
    14.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    draagt de raad van de gemeente Wierden op om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen:
    - het besluit van 6 november 2018 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 2009, herziening groenstrook bungalowpark Hoge Hexel" te herstellen op een wijze als bedoeld in rechtsoverweging 12;
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
    II.    bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat ter plaatse van de gronden van het plandeel met de bestemming
    "Recreatie - Verblijfsrecreatie" van het onder I bedoelde plan geen demping van sloten en/of greppels mag plaatsvinden en dat op grond van artikel 4.4 van de planregels daarvoor ook geen omgevingsvergunning mag worden verleend;
    III.    bepaalt dat de onder II opgenomen voorlopige voorziening vervalt op het tijdstip van inwerkingtreding van het door de raad vast te stellen besluit als bedoeld onder I;
    IV.    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Plambeck
    voorzieningenrechter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2019
    159.
    Artikel 3.3 van de Wet ruimtelijke ordening luidt: "Om te voorkomen dat in een bestemmingsplan begrepen grond minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de daaraan bij het plan te geven bestemming dan wel om een overeenkomstig het plan verwezenlijkte bestemming te handhaven en te beschermen, kan bij het bestemmingsplan worden bepaald, dat het verboden is om binnen een bij dat plan aangegeven gebied zonder omgevingsvergunning:
    a. bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren;
    b. bouwwerken te slopen".
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald".
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet".
    Artikel 2.11, eerste lid, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening".