ECLI:NL:RVS:2020:2468, Raad van State, 21-10-2020, 201905644/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: In het besluit van 28 mei 2019 heeft de raad van de gemeente Nederweert het bestemmingsplan "Centrum locatie Burgemeester Hobusstraat, Nederweert" vastgesteld. Het plan heeft betrekking op de herontwikkeling van een deel van het centrumgebied van Nederweert dat is gelegen naast het gemeentehuis. Onderdeel van de herontwikkeling is de verplaatsing en uitbreiding van een supermarkt van [belanghebbende F]. Met het plan vervalt de supermarktfunctie van de [locatie 1], waar voorheen de supermarkt van [belanghebbende F] gevestigd was. Het plan maakt een nieuw gebouw op [de locatie] mogelijk met daarin op de begane grond commerciële ruimten, waaronder een supermarkt, en op de verdiepingen 29 appartementen. Hiervoor zal het pand aan de [locatie 2] worden gesloopt. Dit pand is in eigendom van [belanghebbenden]. Het pand, een voormalige sporthal met voorheen onder meer een meubelwinkel, staat sinds 2011 grotendeels leeg.

201905644/1/R1.
    Datum uitspraak: 21 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Vereniging Vastgoedeigenaren Centrum Nederweert (hierna: de VvVE), gevestigd te Nederweert,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Nederweert,
    verweerder.
    Procesverloop
    In het besluit van 28 mei 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Centrum locatie Burgemeester Hobusstraat, Nederweert" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft de VvVE beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [belanghebbende A], [belanghebbende B], [belanghebbende C], [belanghebbende D] en [belanghebbende E] (hierna: [belanghebbenden]) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [belanghebbende F] heeft ook een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De VvVE heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 september 2020, waar de VvVE, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Thijssen, ing. G.A. de Groot en R. van Lieshout, zijn verschenen.
    Verder zijn ter zitting verschenen [belanghebbende A] en [belanghebbende E], [belanghebbende F], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], en Rialto Vastgoedontwikkeling B.V., vertegenwoordigd door mr. W.G.B. van de Ven, advocaat te Rotterdam.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het plan heeft betrekking op de herontwikkeling van een deel van het centrumgebied van Nederweert dat is gelegen naast het gemeentehuis (hierna: [de locatie]). Onderdeel van de herontwikkeling is de verplaatsing en uitbreiding van een supermarkt van [belanghebbende F]. Met het plan vervalt de supermarktfunctie van de [locatie 1], waar voorheen de supermarkt van [belanghebbende F] gevestigd was. Het plan maakt een nieuw gebouw op [de locatie] mogelijk met daarin op de begane grond commerciële ruimten, waaronder een supermarkt, en op de verdiepingen 29 appartementen. Hiervoor zal het pand aan de [locatie 2] worden gesloopt. Dit pand is in eigendom van [belanghebbenden]. Het pand, een voormalige sporthal met voorheen onder meer een meubelwinkel, staat sinds 2011 grotendeels leeg. Rialto Vastgoedontwikkeling B.V. is een van de partijen die betrokken is bij de realisering van de herontwikkeling. 
        De VvVE behartigt volgens haar statuten belangen van eigenaren van registergoederen en commerciële ruimten in het centrum van Nederweert. Zij vreest dat het plan zal leiden tot leegstand in het centrumgebied, vooral in het winkelgebied Lambertushof/Kerkstraat. 
    Ontvankelijkheid
    2.    De raad stelt dat de beroepsgronden van de VvVE over toepassing van het provinciale beleid en de Omgevingsverordening Limburg 2014 niet-ontvankelijk zijn, omdat zij deze onderwerpen niet in haar zienswijze aan de orde heeft gesteld.
        Dit is niet juist. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht.
    3.    [belanghebbenden] stelt zich op het standpunt dat het beroep van de VvVE niet-ontvankelijk is, omdat de voorzitter van de VvVE zijn functie in werkelijkheid niet heeft uitgeoefend en volgens haar niet van het beroep op de hoogte was. Verder is het volgens [belanghebbenden] de vraag of er algemene ledenvergaderingen zijn geweest.
        Dit standpunt is niet juist. Het beroepschrift is ondertekend door twee leden van het bestuur, te weten de secretaris en de penningmeester. Op grond van de statuten mogen twee gezamenlijk handelende bestuursleden de vereniging vertegenwoordigen. Met de toezending van de statuten en een uittreksel uit het Handelsregister is aangetoond dat de betrokken personen gerechtigd zijn deze procedure te voeren. Of het bestuur van de VvVE de algemene vergadering overeenkomstig haar statuten bijeenroept, ligt hier niet ter beoordeling voor.
    Toetsingskader
    4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Totstandkoming van het plan
    5.    De VvVE betoogt, zo begrijpt de Afdeling, dat het proces van de totstandkoming van het plan niet eerlijk en transparant is verlopen en dat het plan is vastgesteld met het oog op een ander doel dan een goede ruimtelijke ordening. Ter zitting heeft de VvVE toegelicht dat het haar er vooral om gaat dat de raad voor het plan heeft gestemd om een claim te voorkomen.   
    5.1.    De raad herkent het door de VvVE geschetste beeld niet. In het verweerschrift stelt hij dat alle relevante raadsbesluiten democratisch en op de gebruikelijke wijze genomen zijn. Daarbij zijn de besluiten zorgvuldig voorbereid en zijn de consequenties van keuzes vooraf zo goed mogelijk in beeld gebracht. Uit de toelichting op het plan en de daaraan ten grondslag liggende onderzoeksrapporten blijken volgens de raad duidelijk de ruimtelijke motieven die aan het plan ten grondslag liggen.
    5.2.    In wat de VvVE in dit verband aanvoert, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de voorbereiding van het plan niet zorgvuldig is geweest of niet gericht was op een goede ruimtelijke ordening. Dat in het politieke debat in de raad is gesproken over mogelijke financiële claims, is niet voldoende voor de conclusie dat het plan enkel is vastgesteld om claims te voorkomen. Ook de omstandigheid dat de raad onder geheimhouding kennis heeft genomen van een rapport van Stibbe Advocaten, rechtvaardigt die conclusie niet. De VvVE heeft overigens in haar brief van 3 augustus 2020 naar voren gebracht dat uit de overeenkomst "Ontwikkelings-, realisatie- en anterieure exploitatieovereenkomst Centrumplan Nederweert" van 12 december 2017 (hierna: de realisatieovereenkomst) volgt dat de rechtspositie van de gemeente ten opzichte van de ontwikkelcombinatie sterk is, indien de raad zou besluiten het plan niet vast te stellen. Daarom valt niet in te zien dat de raad zich na de realisatieovereenkomst gedwongen voelde om het plan vanwege dreigende financiële claims vast te stellen, zoals de VvVE betoogt. De enkele stelling van de VvVE dat de raad mogelijk geen kennis heeft genomen van bepaalde stukken, vermeld in de realisatieovereenkomst, is verder niet voldoende om te kunnen concluderen dat de voorbereiding van het plan niet aan de zorgvuldigheidseisen voldoet. Dat in de plantoelichting geen aandacht is besteed aan het door de VvVE aangehaalde rapport van bureau Droogh Trommelen en Partners (DTNP) van 12 september 2014, is ook geen aanwijzing dat het plan niet zorgvuldig is voorbereid. Het rapport van DTNP heeft betrekking op het oude Masterplan voor het centrum van Nederweert, dat een veel grotere ontwikkeling betrof. Aan het bestreden plan liggen andere rapporten ten grondslag, waaronder het rapport van bureau BRO "Nederweert, Ruimtelijk-functionele effectenanalyse supermarktontwikkeling centrumgebied" van 28 september 2018 (hierna: de BRO-effectenanalyse). Ten slotte vindt de Afdeling in het dossier geen aanknopingspunten voor de veronderstelling van de VvVE dat de raad [belanghebbende F] bij de voorbereiding van het plan, in strijd met artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht, heeft bevoordeeld. 
    5.3.    Het betoog faalt.
    Detailhandel
    6.    De VvVE betoogt dat het plan voorziet in een onwenselijke toename van het aantal vierkante meters detailhandel. Dit is volgens haar in strijd met het gemeentelijke en provinciale beleid.
    6.1.    Zoals de raad in het verweerschrift, met verwijzing naar de plantoelichting en de BRO-effectenanalyse, heeft toegelicht, neemt door het plan de toegelaten oppervlakte aan detailhandel niet toe, maar af. Per saldo komt er voor supermarkten weliswaar 630 m2 winkelvloeroppervlak (wvo) bij, maar de voormalige sporthal/meubelwinkel met een wvo van 2.575 m2 verdwijnt en die locatie krijgt een verkeersbestemming. In zoverre mist het betoog van de VvVE daarom feitelijke grondslag.
    6.2.    Ter zitting heeft de VvVE opgemerkt dat de sporthal annex meubelwinkel een niet te vergelijken ander soort detailhandel is. Voor zover zij daarmee bedoelt te betogen dat de oppervlakte voor supermarkten in strijd met gemeentelijk en provinciaal beleid toeneemt, heeft zij dat betoog niet gemotiveerd. Zij heeft wel gewezen op artikel 2.4.3 van de Omgevingsverordening Limburg 2014, maar niet gemotiveerd met welke daarin bedoelde opgaven, principes of afspraken de toename van oppervlakte voor supermarkten niet in overeenstemming zou zijn.
    6.3.    Het betoog faalt.
    7.    De VvVE voert verder aan dat met de nieuwbouw van een grote supermarkt op [de locatie] een derde pool wordt gecreëerd, wat in strijd is met de Detailhandelsstructuurvisie. Daarin staat volgens haar dat de raad vasthoudt aan de "twee polen structuur". De toevoeging van een derde pool op [de locatie] heeft volgens de VvVE directe en funeste gevolgen voor het door de raad wezenlijk geachte deel van het kernwinkelgebied met als kern de Lambertushof. Door het plan ontstaat volgens haar een winkeleiland van twee supermarkten dat geen enkele relatie met het bestaande kernwinkelgebied heeft. De centrumstructuur wordt door de realisatie van het plan eerder verzwakt dan versterkt, aldus de VvVE.
    7.1.     De raad stelt zich op het standpunt dat uit het detailhandelsbeleid van de gemeente Nederweert, zoals beschreven in de Detailhandelsstructuurvisie, niet blijkt dat onverkort moet worden vastgehouden aan een twee-polenstructuur met de Lambertushof als noordelijke pool. De raad wijst er verder op dat de ruimtelijk-functionele effecten van het plan, waaronder leegstand, door bureau BRO zijn onderzocht. Uit de BRO-effectenanalyse blijkt dat er weliswaar leegstand kan ontstaan, maar dat er geen onaanvaardbare leegstand wordt verwacht.
    7.2.    In de Detailhandelsstructuurvisie is vermeld dat onderzoeken aantonen dat maatregelen noodzakelijk zijn om een toekomstbestendig boodschappencentrum te kunnen realiseren. Supermarkten vormen in de toekomst nog sterker de aantrekkingskracht voor de overige functies. Dat betekent volgens de Detailhandelsstructuurvisie dat zij modern gehuisvest moeten zijn en gelegen moeten zijn op strategische plekken in het kernwinkelgebied. Idealiter vormen ze twee polen met een magnetische werking op het tussenliggende gebied. De verbindingen tussen de supermarkten en het overige kernwinkelgebied zijn volgens de structuurvisie essentieel. In de Detailhandelsstructuurvisie zijn twee potentiële ontwikkellocaties aangewezen, te weten [de locatie] en de Lambertushof.
        De plantoelichting verwijst voor de toetsing van de beoogde ontwikkeling aan de Detailhandelsstructuurvisie naar de BRO-effectenanalyse. Daarin staat dat [belanghebbende F] aan de Lambertushof vanuit de eisen van een moderne supermarkt niet toekomstbestendig is gebleken. Dat heeft te maken met de beperkte omvang van de winkel, de parkeermogelijkheden en -situatie en de bereikbaarheid. De Lambertushof blijft echter gehandhaafd als onderdeel van het kernwinkelgebied en daarmee wordt volgens de BRO-effectenanalyse voldaan aan het gemeentelijke detailhandelsbeleid.
    7.3.    De Afdeling overweegt het volgende. Hoewel de Lambertushof volgens de Detailhandelsstructuurvisie een potentiële ontwikkellocatie voor een moderne supermarkt is, was het kennelijk niet mogelijk om het voormalige [belanghebbende F] pand aan de Lambertushof te laten aansluiten bij de moderne eisen voor een supermarkt. Dit betekent niet dat volgens de Detailhandelsstructuurvisie ook moet worden afgezien van de beoogde ontwikkeling van [de locatie]. Het betekent evenmin dat de raad het uitgangspunt van een polenstructuur heeft verlaten. Volgens de raad kan de Jumbo aan de Kerkstraat worden gezien als tweede pool. In de plantoelichting en in de BRO-effectenanalyse is ook gewezen op de Jumbo als afzonderlijke pool. De raad heeft [de locatie], mede gelet op de locatie van de Jumbo aan de Kerkstraat, in redelijkheid kunnen aanmerken als een strategische plek in het kernwinkelgebied als bedoeld in de Detailhandelsstructuurvisie. Ook nu er geen supermarkt aan de Lambertushof komt.
        Het door de VvVE bedoelde winkeleiland betreft de beoogde nieuwe supermarkt van [belanghebbende F] en de bestaande supermarktlocatie in het plangebied. In de Detailhandelsstructuurvisie was al uitgegaan van supermarkten op deze twee locaties, zodat essentiële verbindingen met het overige kernwinkelgebied volgens de raad dus kennelijk aanwezig waren of zouden kunnen worden gerealiseerd. Het plan voorziet in twee verbindingen met de Kerkstraat. Ook zijn de afstanden relatief kort. Daarom ziet de Afdeling in de enkele stelling van de VvVE dat een winkeleiland ontstaat geen grond voor het oordeel dat het plan wat de verbindingen met het overige kernwinkelgebied betreft in strijd is met de Detailhandelsstructuurvisie.
        In de BRO-effectenanalyse is geconcludeerd dat onaanvaardbare effecten op de leegstand en het woon-, leef- en ondernemersklimaat niet te verwachten zijn. De beoogde ontwikkeling versterkt de consumentverzorging en de detailhandelsstructuur en zal positief zijn voor de kwaliteit en de uitstraling van het centrumgebied, aldus de BRO-effectenanalyse. Met haar betoog dat de voorgenomen ontwikkeling van [de locatie] directe en funeste gevolgen voor het kernwinkelgebied zal hebben en de centrumstructuur zal verzwakken, bestrijdt de VvVE deze in het rapport gemotiveerde conclusie van bureau BRO. Haar niet nader toegelichte betoog geeft echter geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de BRO-effectenanalyse op dit punt niet aan het plan ten grondslag heeft mogen leggen.
    7.4.    Het betoog faalt.
    8.    De VvVE betoogt dat het onderzoek dat in het kader van de ladder voor duurzame verstedelijking is gedaan, niet deugt. Volgens haar bestaat aan deze nieuwe stedelijke ontwikkeling geen enkele behoefte, maar dient deze alleen het belang van enkele private partijen. Zij vreest dat door realisatie van het plan een nieuwe dynamiek zal ontstaan die vermoedelijk tot verdere leegstand zal leiden. 
    8.1.    Op grond van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) moet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, een beschrijving bevatten van de behoefte aan die ontwikkeling. Met het toetsingskader van deze bepaling is bedoeld uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren.
    8.2.    In de plantoelichting is met verwijzing naar de BRO-effectenanalyse gemotiveerd dat de beoogde ontwikkeling in het kader van de ladder voor duurzame verstedelijking voorziet in een behoefte en dat geen sprake is van onaanvaardbare effecten op de ruimtelijk-functioneel relevante onderdelen. Toegelicht is dat de ontwikkeling per saldo zorgt voor een afname van de leegstand in Nederweert, omdat onderdeel daarvan is dat het grootste leegstaande winkelpand in de gemeente wordt gesloopt en herontwikkeld.      
    8.3.    Partijen gaan er terecht vanuit dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Dat de ontwikkeling in het belang van [belanghebbende F] is, zoals de VvVE stelt, betekent niet dat in ruimtelijke zin geen behoefte aan de voorgenomen herontwikkeling van [de locatie] zou kunnen bestaan. Het betoog van de VvVE, dat niet met stukken is onderbouwd, biedt geen aanknopingspunten voor twijfel aan de deugdelijkheid van het onderzoek van bureau BRO. Wat zij aanvoert geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich op dit punt niet op de BRO-effectenanalyse heeft mogen baseren.
    8.4.    Ook dit betoog faalt.
    9.    Het betoog van de VvVE dat het ontwerpplan niet aansluit op de randvoorwaarden die in de gemeenteraad in het recente verleden aan de ontwikkeling op deze plek stelde, is niet gemotiveerd. Dit betoog kan alleen al daarom niet slagen.
    10.    Het betoog dat ten onrechte flankerend beleid ten behoeve van ondernemers aan de Lambertushof ontbreekt, slaagt ook niet. Een beleid als door de VvVE bedoeld, is niet gebaseerd op ruimtelijke motieven.
    Staatssteun
    11.    De VvVE betoogt dat staatssteun is gegeven, waardoor de markt wordt verstoord en een aantal private partijen wordt bevoordeeld. Volgens haar is de herontwikkeling zonder subsidie van gemeente en provincie niet haalbaar.
    11.1.    Dat volgens de VvVE mogelijk sprake is van ongeoorloofde staatssteun, kan in deze procedure alleen maar indirect aan de orde komen. De vraag is dan of staatssteun mogelijk een beletsel is voor de financieel-economische uitvoerbaarheid van het plan. Staatssteun houdt immers geen verband met de ruimtelijke effecten van het plan.
        Met haar niet nader toegelichte stelling over staatssteun heeft de VvVE niet aannemelijk gemaakt dat ongeoorloofde staatssteun is verleend die zal worden teruggevorderd.
    11.2.    Het betoog slaagt niet.
    Woningen
    12.    De VvVE betoogt dat de raad niet duidelijk heeft gemaakt hoe het toevoegen van wooneenheden op [de locatie] zich verhoudt tot de gemeentelijke en provinciale beleidskaders en artikel 2.4.2 van de Omgevingsverordening Limburg 2014.
    12.1.    In paragrafen 4.2 en 4.4 van de plantoelichting is beschreven hoe het plan zich verhoudt tot provinciaal en gemeentelijk beleid. Daarbij wordt ook ingegaan op de toevoeging van 29 woningen. De VvVE heeft niet gemotiveerd waarom deze beschrijving niet toereikend zou zijn.
        In paragraaf 4.3 van de plantoelichting is met verwijzing naar de door bureau BRO opgestelde notitie "Nederweert, Ladder voor duurzame verstedelijking woningbouw Centrumgebied" van 27 november 2018 beschreven dat de beoogde woningbouw past binnen de kaders van de Structuurvisie Wonen, Zorg en Woonomgeving Midden-Limburg. De VvVE heeft niet gemotiveerd waarom deze beschrijving met het oog op artikel 2.4.2 van de Omgevingsverordening Limburg 2014 niet toereikend zou zijn.
    12.2.    Het betoog faalt. 
    13.    De VvVE betoogt dat de raad ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om het segment waarin de woningen gebouwd en gebruikt moeten worden planologisch te verankeren als bedoeld in artikel 3.1.2 van het Bro. Ter zitting heeft zij toegelicht dat de raad volgens haar unaniem heeft besloten dat het sociale woningbouw moet worden.
    13.1.    Op grond van artikel 3.1.2, eerste lid, van het Bro kan een bestemmingsplan ten behoeve van de uitvoerbaarheid regels bevatten over sociale huurwoningen, geliberaliseerde woningen voor middenhuur, sociale koopwoningen of particulier opdrachtgeverschap.
    13.2.    De raad heeft toegelicht dat hij bewust niet één segment in het plan heeft verankerd, omdat uit de notitie van bureau BRO van 27 november 2018 blijkt dat er een brede behoefte is aan appartementen. De behoefte doet zich voor in het koop- en huursegment. De raad ziet daarom vanuit de uitvoerbaarheid van het plan geen noodzaak om daarin regels op te nemen als bedoeld in artikel 3.1.2, eerste lid, van het Bro.
        In wat de VvVE aanvoert bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
    13.3.    Het betoog faalt.
    Bouwvolume
    14.    De VvVE betoogt dat het plan een bouwvolume toelaat die volgens haar stedenbouwkundig ongewenst is. Het plan wijkt af van het gemeentelijke beleid om maximaal drie en bij uitzondering vier bouwlagen toe te laten. Ook de maximale bouwhoogte wordt overschreden. De motivering waarom hiertoe is besloten, ontbreekt volgens de VvVE.
    14.1.    In paragraaf 3.2 van de plantoelichting is beschreven waarom de beoogde nieuwbouw volgens de raad stedenbouwkundig aanvaardbaar is. Daarbij is ook de vierde woonlaag en de hoogte van het gebouw in aanmerking genomen. Ook in de Nota van zienswijze is naar aanleiding van de zienswijze van de VvVE ingegaan op de stedenbouwkundige aanvaardbaarheid, mede gelet op het aantal bouwlagen en de hoogte van het gebouw.
        De VvVE heeft niet toegelicht waarom de met het plan toegelaten bouwmassa niettemin stedenbouwkundig ongewenst is. De Afdeling ziet in wat zij aanvoert ook geen aanleiding voor het oordeel dat de motivering van het plan op dit punt ontoereikend is.
    14.2.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    15.    Het beroep is ongegrond.
    16.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2020
    148.