ECLI:NL:RVS:2018:2973, Raad van State, 12-09-2018, 201608957/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 november 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Sierteeltgebied, eerste herziening" opnieuw, gewijzigd, vastgesteld.

201608957/2/R3.
    Datum uitspraak: 12 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], gevestigd te Hazerswoude Dorp, gemeente Alphen aan den Rijn, en anderen,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij tussenuitspraak van 9 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2141, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 13 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van 13 oktober 2016 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    De raad heeft de Afdeling verzocht om de in de tussenuitspraak gestelde termijn te verlengen.
    
    De Afdeling heeft bij beschikking van 15 november 2017 in zaak nr. 201608957/3/R3 de bij haar uitspraak van 9 augustus 2017 bepaalde termijn verlengd tot 1 december 2017.
    
    Bij besluit van 23 november 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Sierteeltgebied, eerste herziening" opnieuw, gewijzigd, vastgesteld.
    
    [appellant] en anderen hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, hun zienswijze op het besluit van 23 november 2017 naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Het besluit van 13 oktober 2016
    
    1.    De Afdeling heeft onder 3.3 van de tussenuitspraak geoordeeld dat de raad, nu hij de noodzaak van een eerste bedrijfswoning ter plaatse van de gronden van [appellant] en anderen niet per definitie uitsluit, het bestreden besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd, wat het laten vervallen betreft van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 3, lid 3.7.2, van de planregels van het bestemmingsplan "Sierteeltgebied" binnen de bestemming "Agrarisch - Sierteelt" voor de gronden van [appellant] en anderen. Voor zover de raad stelt dat een objectief te formuleren aanpassing van de wijzigingsregels niet mogelijk is, heeft hij daarmee niet toereikend gemotiveerd dat in plaats van dat verval geen minder vergaande aanpassing van artikel 3, lid 3.7.2, van de planregels van het bestemmingsplan "Sierteeltgebied" mogelijk was. Ten slotte heeft de raad evenmin deugdelijk gemotiveerd waarom hij de wijzigingsbevoegdheid binnen de bestemming "Agrarisch - Sierteelt" voor de gronden van [appellant] en anderen heeft laten vervallen, terwijl hij artikel 3, lid 3.7.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Sierteeltgebied", dat voor nieuwe agrarische bouwvlakken voorziet in de bouw van een eerste agrarische bedrijfswoning, niet heeft laten vervallen. Op grond hiervan heeft de Afdeling geoordeeld dat het bestreden besluit zich in zoverre niet verdraagt met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    2.    Gelet op het vorenstaande is het beroep tegen het besluit van 13 oktober 2016 gegrond. Dit besluit dient te worden vernietigd, wat het laten vervallen betreft van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 3, lid 3.7.2, van de planregels van het bestemmingsplan "Sierteeltgebied" binnen de bestemming "Agrarisch - Sierteelt" voor de gronden van [appellant] en anderen.
    
    3.    Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 3.3 alsnog het laten vervallen van de wijzigingsbevoegdheid binnen de bestemming "Agrarisch - Sierteelt" voor de gronden van [appellant] en anderen toereikend te motiveren, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen.
    
    Het besluit van 23 november 2017
    
    4.    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad bij het besluit van 23 november 2017 paragraaf 3.2 van de plantoelichting alsmede de Nota van Zienswijzen aangepast.
    
        De raad heeft de Stichting Agrarische beoordelingscommissie (hierna: Abc) verzocht om adviezen uit brengen over de noodzaak van een agrarische bedrijfswoning bij [appellant] en anderen, alsmede binnen de sierteeltsector in zijn algemeenheid in de gemeente. Met inachtneming van de adviezen van Abc van 29 september 2017 stelt de raad dat de noodzaak voor een agrarische bedrijfswoning op percelen van [appellant] en anderen ontbreekt. Dit betekent volgens de raad dat de wijzigingsbevoegdheid voor de locaties van [appellant] en anderen net als bij alle andere percelen met een sierteeltbestemming binnen het plangebied terecht is geschrapt.
    
        Deze conclusie betekent in combinatie met het saldo-nul beleid volgens de raad dat er geen minder vergaande aanpassing van de planregels is dan het schrappen van de wijzigingsbevoegdheid.
    
        Ten aanzien van de niet vervallen wijzigingsbevoegdheid voor het realiseren van een nieuw agrarisch bouwblok stelt de raad dat bij toepassing hiervan een agrarische bedrijfswoning niet rechtstreeks wordt toegestaan, maar door middel van een afwijkingsbevoegdheid. In dat kader komt de noodzaak aan de orde. Aangezien deze ontbreekt, zal geen vergunning worden verleend voor een agrarische bedrijfswoning. Dit laat onverlet dat het niet gewenst is om de wijzigingsbevoegdheid voor een agrarisch bouwvlak te schrappen aangezien de raad geen beleid voert om geen nieuwe agrarische bouwvlakken te realiseren.
    
    5.    Het besluit van 23 november 2017 is een besluit tot vervanging van het oorspronkelijk bestreden besluit en ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel van dit geding. Het beroep van [appellant] en anderen is van rechtswege gericht tegen dit besluit.
    
    Noodzaak bedrijfswoning [appellant] en anderen
    
    6.    [appellant] en anderen betogen dat de raad ten onrechte uit de Abc-adviezen opmaakt dat de noodzaak van een agrarische bedrijfswoning nooit kan worden aangetoond. Abc overweegt dat zij zonder concrete aanvraag niet kan beoordelen óf een bedrijfswoning al dan niet noodzakelijk is bij de bedrijven van [appellant] en anderen. Abc sluit uitdrukkelijk niet uit dat de noodzakelijkheid in individuele gevallen wél kan worden aangetoond. Nu uit de adviezen blijkt dat de noodzaak van een eerste bedrijfswoning ter plaatse van hun bedrijven niet per definitie ontbreekt, is het laten vervallen van de wijzigingsbevoegdheid volgens [appellant] en anderen ook in het besluit van 23 november 2017 onvoldoende gemotiveerd.
    
        [appellant] en anderen betwisten voorts dat er geen enkele manier zou bestaan om met behoud van een aangepaste wijzigingsbevoegdheid de noodzakelijkheid van een bedrijfswoning te kunnen vaststellen. Zij begrijpen wel dat een "afturflijstje" voor de raad mogelijk een onvoldoende geschikt instrument is. Zij betogen dat de wijzigingsbevoegdheid echter wel degelijk in bepaalde mate kan voorzien in het door de raad gewenste maatwerk, bijvoorbeeld in een variant waarin bepaalde objectieve criteria zijn opgenomen in combinatie met een aanvullende beoordeling door Abc op noodzakelijkheid. Dit klemt volgens hen temeer nu de raad het elders in het bestemmingsplan wel mogelijk maakt om maatwerk te leveren bij de toepassing van wijzigingsbevoegdheden.
    
    6.1.    Uit 3.3 van de tussenuitspraak volgt dat de raad, om vast te houden aan het laten vervallen van de wijzigingsbevoegdheid binnen de bestemming "Agrarisch - Sierteelt" voor de gronden van [appellant] en anderen, alsnog toereikend diende te motiveren dat op de gronden van [appellant] en anderen een eerste bedrijfswoning noodzakelijk was, en om die reden de wijzigingsbevoegdheid hier onverkort had moeten worden gehandhaafd. Voorts diende de raad te motiveren dat voor de gronden van [appellant] en anderen geen minder vergaande aanpassing van de wijzigingsbevoegdheid mogelijk was dan volledig verval.
    
    6.2.    De raad heeft bij Abc twee adviezen gevraagd: een advies over de algemene noodzaak van bedrijfswoningen bij sierteeltbedrijven en een advies specifiek over de percelen van [appellant] en anderen.
    
    6.3.    In het advies van Abc van 29 september 2017, kenmerk 17 064 ar, inzake de algemene noodzaak van een bedrijfswoning bij een sierteeltbedrijf, stelt de Abc op p. 6:
    
        "Er is, durft onze commissie te stellen, bij plantaardige voortbrenging vrijwel geen serieus te nemen argument om een bedrijfswoning, dus een woning die gebouwd moet worden op het eigen bouwvlak, noodzakelijk te noemen. […] Onze commissie is niet van oordeel dat bedrijfswoningen altijd overbodig zijn, maar het ‘afturven’ van een lijstje om een woning via een binnenplanse procedure mogelijk te maken is niet meer van de huidige tijd. De norm zal naar onze mening het maatwerk moeten worden, door middel van een bestemmingsplanherziening, waarbij de toenemende technische mogelijkheden ook in de toekomst medebepalend zullen zijn."
    
    6.4.    In het advies van Abc van 29 september 2017, kenmerk 17 063 ar, inzake het beroep van [appellant] en anderen, stelt Abc:
    
        "De argumenten voor het nodig hebben van een bedrijfswoning zijn ook bij het bezoek aan [appellant] aan de orde gekomen: diefstal, buiten ‘normale’ werktijden spuiten, nachtelijk laden en lossen, nachtvorstbestrijding, etc. […]
    
        […] Als hij, zoals [appellant] betoogt, 20 pompen moet bedienen bij nachtvorst, nog afgezien van de vraag of dat niet technisch comfortabeler opgelost kan worden door middel van afstandsbedieningen, zal hij deze pompen in volgorde moeten afwerken en sowieso ‘onderweg’ zijn. Of de woning dan op het (grote) bedrijf staan of op, bij wijze van spreken, 10 minuten afstand, maakt geen verschil. Het dicht in de buurt wonen is dan voldoende.
    
        Een dergelijk argument geldt ook voor het spuiten en ontvangen van vrachtauto’s buiten ‘normale werktijden’. […] Er is (dus) geen goede reden waarom voor het uitvoeren van gewasbescherming in de avond een woning noodzakelijk zou zijn.
    
        Diefstal is helaas ook een maatschappelijk verschijnsel, maar het is een illusie te denken dat wonen aan één kant van een groot bedrijf het stelen van planten of materialen enkele honderden meters verderop zal kunnen voorkomen. […]
    
        De genoemde argumenten zijn […] geen argumenten die het woord 'noodzakelijk’ rechtvaardigen en met de toenemende technische mogelijkheden, zoals hiervoor genoemd, wordt dit ook steeds lastiger. […]
    
        Onze commissie is van mening dat het vaststellen van de noodzaak van een woning op objectief beoordeelbare gronden niet langer mogelijk is. […]
    
        Het schrappen van de wijzigingsbevoegdheid voor een eerste bedrijfswoning laat wel ruimte voor maatwerk door middel van een bestemmingsplanherziening, waarbij bij voldoende valide argumenten alsnog medewerking mogelijk moet zijn.
    
        [appellant] heeft evenals de andere bedrijven geen concreet bouwplan ingediend voor een bedrijfswoning op een van de percelen van [appellant] en anderen, waardoor de commissie geen positief of negatief oordeel kan geven. Bovenstaande is dan ook te beschouwen als een meer algemene reactie op het gesprek met [appellant] over het tussenvonnis aangaande het schrappen van de wijzigingsbevoegdheid en de door hem voorziene gevolgen voor de toekomstige huisvesting van, onder andere, een van zijn kinderen."
    
        "Conclusie
    
    Gelet op het vorenstaande en met het oog op overweging 3.3 in de tussenuitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 9 augustus 2017 en het feit dat [appellant] en anderen geen concrete aanvraag voor een bedrijfswoning op een van de onder hun bedrijven vallende bedrijfspercelen hebben ingediend, concludeert onze commissie dat zij in zijn algemeenheid niet overtuigd is van de noodzaak tot wonen op het bedrijf in de zin dat anders het bedrijf niet te runnen zou zijn. Deze noodzaak, dus het hebben van een bedrijfswoning op het eigen perceel, is achterhaald door de technische ontwikkelingen."
    
    6.5.    Uit het vorenstaande blijkt dat Abc vrijwel geen serieus argument ziet om binnen de sierteelt een bedrijfswoning noodzakelijk te noemen en vooralsnog geen overtuigend argument heeft gehoord om een bedrijfswoning op de gronden van [appellant] en anderen noodzakelijk te achten. Onder verwijzing naar deze adviezen heeft de raad toereikend gemotiveerd dat de noodzaak ontbrak van een bedrijfswoning op de gronden van [appellant] en anderen en daarom geen reden bestond waarom de wijzigingsbevoegdheid hier onverkort had moeten worden gehandhaafd.
    
        Voorts heeft de raad gelet op deze adviezen van Abc alsnog deugdelijk gemotiveerd dat geen aanleiding bestaat om de wijzigingsbevoegdheid voor deze gronden in een aangepaste vorm in stand te laten, in plaats van terug te vallen op de mogelijkheid van een planherziening. Daarbij betrekt de Afdeling dat [appellant] en anderen hun behoefte aan een aangepaste wijzigingsbevoegdheid in hun zienswijze niet verder hebben geconcretiseerd.
    
        Het betoog faalt.
    
    Verhouding tot wijzigingsbevoegdheid nieuwe agrarische bouwvlakken
    
    7.    [appellant] en anderen betogen dat de raad nog steeds niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij de wijzigingsbevoegdheid van artikel 3, lid 3.7.2, van de planregels van het bestemmingsplan "Sierteeltgebied" binnen de bestemming "Agrarisch - Sierteelt" voor de gronden van [appellant] en anderen heeft laten vervallen, terwijl hij artikel 3, lid 3.7.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Sierteeltgebied" niet heeft laten vervallen.
    
        Zij betogen dat de raad ten onrechte stelt dat een bedrijfswoning op grond van artikel 3, lid 3.7.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Sierteeltgebied" niet rechtsreeks is toegestaan, maar hiervoor een afwijkingsbevoegdheid in dat plan is opgenomen. Anders dan de raad stelt, wordt volgens hen in het kader van artikel 3, lid 3.7.1, de noodzakelijkheid van bedrijfswoningen bij nieuwe bouwvlakken van minimaal 2 hectare niet beoordeeld. Bij de toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid voor bedrijven met een omvang van minimaal 2 hectare is volgens hen dus mede een nieuwe bedrijfswoning toegestaan.
    
        Uitgaande van de opvatting van de raad dat binnen deze wijzigingsbevoegdheid de noodzaak van een bedrijfswoning wel wordt beoordeeld, terwijl volgens de raad in zijn algemeenheid de noodzaak van een bedrijfswoning ontbreekt, begrijpen [appellant] en anderen niet waarom artikel 3, lid 3.7.1, volgens de raad wel uitvoerbaar is, terwijl het vervallen artikel 3, lid 3.7.2, volgens de raad niet uitvoerbaar is.
    
    7.1.    Artikel 3, lid 3.7.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Sierteeltgebied" luidt:
    
    "3.7.1 Ten behoeve van nieuwe agrarische bedrijven
    
    Burgemeester en wethouders kunnen het plan wijzigen ten behoeve van nieuwe agrarische bouwvlakken, met inachtneming van het volgende:
    
    a. planwijziging is uitsluitend toegestaan ten behoeve van een volwaardig sierteeltbedrijf;
    
    b. van de wijzigingsbevoegdheid mag uitsluitend gebruik worden gemaakt:
    
    1. wanneer te verwachten is dat geen gebruik kan worden gemaakt van een bestaand bouwvlak met de bestemming Agrarisch - Sierteelt;
    
    2. de bedrijfsvoering en ontwikkelingsmogelijkheden van de omliggende (agrarische) bedrijven niet worden beperkt;
    
    c. de bouw van een 1e agrarische bedrijfswoning is uitsluitend toegestaan bij bedrijven met een bedrijfsvloeroppervlak van ten minste 2 ha;
    
    d. voor wat betreft de bouw van de bedrijfswoning dient in ieder geval te worden voldaan aan het bepaalde in artikel 18 lid 18.4 'Afstand gevoelige objecten ten opzichte van kassen' en artikel 18 lid 18.5 'Afstand van woningen tot wegen';
    
    e. een verzoek om planwijziging wordt ter toetsing voorgelegd aan de agrarisch deskundige omtrent de vraag of voldaan is aan het gestelde in sub b onder 1 en 2;
    
    f. een besluit tot wijziging is pas toegestaan indien de waterbeheerder een positief advies heeft uitgebracht over de benodigde compenserende maatregelen als gevolg van eventuele demping van sloten en/of toename van verharding;
    
    g. op nieuwe bouwvlakken is het bepaalde in dit lid van overeenkomstige toepassing."
    
    7.2.    De Afdeling overweegt dat het college van burgemeester en wethouders bij de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 3, lid 3.7.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Sierteeltgebied" - welke wijzigingsbevoegdheid ziet op het mogelijk maken van nieuwe agrarische bouwvlakken − niet gehouden is een agrarische bedrijfswoning toe te staan, maar beleidsruimte heeft om dat te doen. Daarbij geldt als voorwaarde dat de bouw van een eerste agrarische bedrijfswoning uitsluitend kan worden toegestaan bij bedrijven met een bedrijfsvloeroppervlak van ten minste 2 ha. Binnen het kader van deze beleidsruimte kan het college ook de noodzakelijkheid van een bedrijfswoning beoordelen. [appellant] en anderen gaan er dan ook ten onrechte van uit dat bij de toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid voor bedrijven met een omvang van minimaal 2 hectare automatisch een nieuwe bedrijfswoning zal worden toegestaan. Verder begrijpt de Afdeling het standpunt van de raad aldus dat dit niet zo ver gaat dat bedrijfswoningen altijd overbodig zijn.
    
        De raad heeft erop gewezen dat hij geen beleid voert om niet langer nieuwe agrarische bouwvlakken te realiseren. De wijzigingsbevoegdheid van artikel 3, lid 3.7.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Sierteeltgebied" heeft, aangezien zij primair voorziet in het mogelijk maken van nieuwe agrarische bouwvlakken, een andere strekking dan de vervallen wijzigingsbevoegdheid van artikel 3, lid 3.7.2, van de planregels van het bestemmingsplan "Sierteeltgebied", die alleen ziet op het mogelijk maken van een agrarische bedrijfswoning. Gelet hierop heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling deugdelijk gemotiveerd waarom hij de wijzigingsbevoegdheid binnen de bestemming "Agrarisch - Sierteelt" voor de gronden van [appellant] en anderen heeft laten vervallen, terwijl hij artikel 3, lid 3.7.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Sierteeltgebied" niet heeft laten vervallen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    8.    Het beroep tegen het besluit van 23 november 2017 is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    9.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn van 13 oktober 2016 gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn van 13 oktober 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Sierteeltgebied, eerste herziening", wat het laten vervallen betreft van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 3, lid 3.7.2, van de planregels van het bestemmingsplan "Sierteeltgebied" binnen de bestemming "Agrarisch - Sierteelt" voor de gronden van [appellant] en anderen;
    
    III.    verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn van 23 november 2017 ongegrond;
    
    IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.252,50 (zegge: twaalfhonderdtweeënvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    V.    gelast dat de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    
    w.g. Helder
    lid van de enkelvoudige kamer    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2018
    
    271.