ECLI:NL:RBNHO:2025:6699, Rechtbank Noord-Holland, 18-06-2025, 25/2353 en 25/2367
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoeken om voorlopige voorziening i.v.m. sluiting twee horecagelegenheden onder gelijktijdige intrekking van de exploitatievergunning. Er zijn twijfels bij de feitelijke onderbouwing van het besluit dat niet alleen een rechtsherstellend, maar ook een boetekarakter heeft. Het belang van verzoekers bij heropening is voorts zeer groot, terwijl de burgemeester geen bijzondere belangen bij onmiddellijke uitvoering van de besluiten heeft aangevoerd. Verzoeken toegewezen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Alkmaar
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: HAA 25/2353 en HAA 25/2367
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 juni 2025 in de zaken tussen
    
    
      
        in zaak HAA 25/2353 
        
      
      de vennootschap onder firma [verzoekster 1] , handelend onder de naam [naam 1], uit [plaats] , verzoekster
      gemachtigde: mr. K. van der Hoeven, advocaat te Amsterdam,
    
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Zaanstad 
    gemachtigde: mr. A.E.M. van den Berg, .
    
    
      en
    
    
    
      
        in zaak HAA 25/2367
        
      
    
    de vennootschap onder firma [verzoekster 2] , uit [plaats] , verzoekster
    gemachtigde: mr. K. van der Hoeven, advocaat te Amsterdam,
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Zaanstad 
    gemachtigde: mr. A.E.M. van den Berg.
    
    
    Samenvatting
    
    
      1.1
      Deze uitspraak gaat over de intrekking van de exploitatievergunningen voor de lunchrooms van verzoeksters en de tijdelijke sluiting van hun horecabedrijven. Verzoeksters zijn het hier niet mee eens. Zij hebben daarom bezwaar gemaakt en verzoeken de voorzieningenrechter om bij voorlopige voorziening de besluiten te schorsen. De voorzieningenrechter kan bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen betrekken of de bezwaren een redelijke kans van slagen hebben. Dat kan een reden zijn om de bestreden besluiten te schorsen. Daarnaast kan de voorzieningenrechter de belangen van partijen bij onmiddellijke uitvoering van de besluiten dan wel de schorsing in de afweging betrekken.
      
    
    
      1.2
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om schorsing toe. Er zijn twijfels bij de feitelijke onderbouwing van het besluit dat niet alleen een rechtsherstellend, maar ook een boetekarakter heeft. Het belang van verzoekers bij heropening is voorts zeer groot, terwijl de burgemeester geen bijzondere belangen bij onmiddellijke uitvoering van de besluiten heeft aangevoerd. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter over de juistheid van de besluiten heeft een voorlopig karakter en bindt in een (eventueel) bodemgeding niet. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2.1
      Met de bestreden besluiten van 9 mei 2025 heeft verweerder de exploitatievergunning horecabedrijf voor zowel [verzoekster 1] als [verzoekster 2] met ingang van 15 mei 2025 ingetrokken en beide lunchrooms gesloten voor de duur van vier weken. 
      
    
    
      2.2
      Verzoeksters hebben hiertegen ieder afzonderlijk bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om bij voorlopige voorziening de besluiten te schorsen.
      
    
    
      2.3
      De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 4 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de vennoten [naam 2] en [naam 3] , vennoten in beide vofs, en [naam 4] , vennoot in vof [verzoekster 2] , de gemachtigde van verzoeksters en de gemachtigde van verweerder, vergezeld door [naam 5] en [naam 6] , ambtenaren ten stadhuize. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Totstandkoming van de besluiten
        3.1	Op 22 oktober 2024 heeft de burgemeester aan de heer [naam 3] en de heer [naam 2] een horeca-exploitatievergunning verleend voor het exploiteren van het horecabedrijf in de vorm van een lunchroom, onder de naam “ [naam 1] ”, gevestigd aan de [adres 1] in Zaandam. In de lunchroom verkoopt de vennootschap gedurende winkeltijden zoetigheden als gebak en dergelijke.
    
    
    
      3.2
      Op 30 mei 2017 heeft de burgemeester aan de heer [naam 3] en de heer [naam 4] , een horeca-exploitatievergunning verleend voor het exploiteren van een lunchroom, onder de naam [verzoekster 2] , gevestigd aan de [adres 2] , in Zaandam. Bij besluit van 28 november 20224 heeft de burgemeester de vergunning gewijzigd en drie andere vennoten als exploitanten extra in de vergunning vermeld: de heer [naam 2] , mevrouw [naam 7] en mevrouw [naam 8] . In de lunchroom verkoopt de vennootschap gedurende winkeltijden (hartige) snacks. 
    
    
      3.3
      Op 12 april 2025 omstreeks 17.30 uur hebben de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) met betrekking tot de Wet arbeid vreemdelingen (Wav), de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml) en de Arbeidstijdenwet (Atw) en ambtenaren van de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel in de beide horecagelegenheden een controle uitgevoerd. Daarbij was ook een toezichthouder van de afdeling Aanpak Ondermijning van de gemeente aanwezig (hierna: de toezichthouder). De NLA heeft een (kort) Rapport van bevindingen (gedateerd 12 april 2025) opgemaakt. In dat rapport verklaart de anoniem gebleven arbeidsinspecteur van de NLA dat in [verzoekster 2] van zeven personen zou zijn vastgesteld dat de Wav werd overtreden, dat twee personen daar werkten terwijl zij een uitkering van het UWV ontvingen, en dat in [verzoekster 1] voor vier personen zou zijn vastgesteld dat de Wav werd overtreden. Hij verklaart voorts dat op een later tijdstip onderzoek naar WML en Atw zou worden uitgevoerd. De toezichthouder heeft met betrekking tot elke lunchroom afzonderlijk op 12 april 2025 een Constateringsrapport “Ondermijning” opgemaakt. In het rapport over [verzoekster 1] verklaart de toezichthouder dat geen leidinggevende dan wel exploitant, vermeld op de exploitatievergunning, was aangetroffen, dat na onderzoek door NLA bleek dat vijf medewerkers aan het werk waren zonder dat zij beschikten over de juiste verblijfsrechtelijke status en dat zeven, door hem met naam genoemde, personen ook werkend zijn aangetroffen. In het rapport over [verzoekster 2] verklaart de toezichthouder dat geen leidinggevende dan wel exploitant, vermeld op de exploitatievergunning, was aangetroffen en dat na onderzoek door NLA bleek dat acht medewerkers aan het werk waren zonder dat zij beschikten over de juiste verblijfsrechtelijke status, en dat een van die acht over een vals Turks identiteitsdocument beschikte.
      
    
    
      3.4
      In het rapport verklaart de toezichthouder dat het niet aanwezig zijn van een leidinggevende een overtreding van artikel 2:28, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) Zaanstad (hierna: de Apv) is. 
      
    
    
      3.5
      De burgemeester heeft onder verwijzing naar de Constateringsrapporten besloten de exploitatievergunningen met ingang van 15 mei 2025 in te trekken en de beide panden te sluiten voor de duur van vier weken. De burgemeester verwijst hierbij naar zijn beleidsregel Horeca sanctiestrategie en Sluitingenbeleid Zaanstad (de sanctiestrategie). Op basis van zijn sanctiestrategie legt hij bij de eerste constatering van het niet aanwezig zijn van een leidinggevende als maatregel een waarschuwing op. Op basis van de overtredingen is de burgemeester in het besluit echter ook van oordeel dat de exploitanten van slecht levensgedrag zijn. In artikel 2:28b, eerste lid, onder b, Apv, is bepaald dat dit feit een grond is voor het intrekken van de horeca-exploitatievergunning. In de sanctiestrategie heeft de burgemeester als beleid opgenomen dat bij een eerste constatering van slecht levensgedrag de horecagelegenheid voor de duur van vier weken wordt gesloten, onder gelijktijdige intrekking van de horeca-exploitatievergunning. 
      
    
    
      3.6
      De burgemeester voert aan dat hij voor de invulling van het begrip slecht levensgedrag aansluiting heeft gezocht bij de jurisprudentie over dit onderwerp. Voor de beoordeling of iemand van slecht levensgedrag is, zijn volgens de burgemeester alle gedragingen die de exploitant raken van belang. Volgens de burgemeester is in dit geval sprake van slecht levensgedrag omdat de gehele bedrijfsvoering steunt op illegale arbeid en er misstanden zijn met betrekking tot arbeidswetgeving en uitbuiting. Voorts was er geen leidinggevende aanwezig. Daarnaast was het volgens de burgemeester niet mogelijk de bedrijfsvoering voort te zetten nadat de illegale arbeid was beëindigd. Daaruit blijkt volgens de burgemeester dat de volledige exploitatie rust op illegale arbeidskrachten, hetgeen een zeer zorgelijke situatie is. Dit ziet de burgemeester als verzwarende omstandigheid.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
    
    
      4.1
      Artikel 2:28, tweede lid, Apv luidt:
      
      
        Exploitatievergunning horecabedrijf (z)
        (…)
        2. Het is verboden een commercieel horecabedrijf voor het publiek geopend te hebben als de exploitant of de leidinggevende niet in de inrichting aanwezig is.
        (…)
      
      
    
    
      4.2
      Artikel 2:28b Apv luidt, voor zover van belang:
      
      
        Algemene weigerings- en intrekkingsgronden exploitatievergunning (z)
        1. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:6 en 1:8 weigert de burgemeester de aangevraagde horeca-exploitatievergunning of trekt deze in indien: 
        a. de vestiging of de exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met het geldende (tijdelijke) omgevingsplan, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit;
        b. de exploitant of leidinggevende in enig opzicht van slecht levensgedrag is; 
        c. de exploitant of leidinggevende niet de leeftijd van 21 jaar heeft bereikt; 
        d. de exploitant of leidinggevende onder curatele of bewind is gesteld;
        e. de ingediende bescheiden niet of niet langer overeenstemmen met de feiten, welke relevant zijn voor de door de burgemeester te nemen of genomen beslissing;
        (…)
      
      
      
        
          Rechtvaardigen de geconstateerde overtredingen het intrekken van de exploitatievergunning?
        
      
    
    
      5.1
      Verzoeksters voeren aan dat hun belangen bij schorsing van het besluit zwaarder wegen dan het belang van de burgemeester bij niet-schorsing. Het gaat om vermeende overtredingen waarvan nog niets in rechte vaststaat. Bij de zienswijze zijn diverse bewijsstukken overgelegd die de stellingen van de burgemeester weerspreken, die de burgemeester niet heeft weerlegd. Uit die bewijsstukken volgt dat verzoeksters werknemers, uit Nederland, de Europese Unie en elders, in dienst hebben die naar behoren worden betaald en ook (legaal) bij haar mogen werken. Dat het per direct sluiten van de horecaondernemingen geen dringende noodzaak is, blijkt ook uit het gegeven dat de burgemeester ruim de tijd heeft genomen om te komen tot de definitieve besluitvorming. Dat de horecaondernemingen in de tussentijd open blijven, zal niemand schaden. Verzoeksters voeren aan dat de vermeende overtredingen, voor zover wel erkend en vaststaand, van dusdanig geringe aard zijn dat zij geen intrekking van de horeca-exploitatievergunning en sluiting ven beide lunchrooms rechtvaardigen. Er is slechts één controle uitgevoerd en er is nog geen boeterapport dan wel enig ander besluit van de NLA over overtredingen ontvangen. Op basis van deze summiere informatie kan de burgemeester niet meer gewicht toekennen aan het algemene belang dan aan het belang van verzoeksters bij voortzetting van hun exploitatie. Temeer niet gelet op het gegeven dat zij de horecabedrijven in kwestie al geruime tijd exploiteren en dit de eerste keer is dat een overtreding is geconstateerd terwijl daarvoor nooit iets onoorbaars is voorgevallen.
      
    
    
      5.2
      
        De burgemeester stelt zich op het standpunt dat de geconstateerde overtredingen niet van geringe aard zijn. Uit de rapporten blijkt dat bij [verzoekster 2] zeven personen zonder de juiste papieren aan het werk waren. Bij [verzoekster 1] waren dit vier personen. De burgemeester verwijst voorts naar enige anonieme meldingen op 17, 18 en 19 maart 2025 en 7 april 2025 over de arbeidsomstandigheden in [verzoekster 2] , die aanleiding waren voor de controle op 12 april 2025. De burgemeester merkt dit aan als een aantasting van de openbare orde, veiligheid en het woon- en leefklimaat. De burgemeester is van oordeel dat verzoekers kennelijk geen controle hebben over wie er in de horecabedrijven werkzaamheden verrichten. Ook komen de rechten van de werknemers door illegale tewerkstelling in gevaar. Zoals blijkt uit de sanctiestrategie treedt de burgemeester de laatste jaren strenger op tegen overtredingen in horecazaken om misstanden in de horeca tegen te gaan. De geconstateerde misstanden kwalificeert de burgemeester als slecht levensgedrag in de zin van artikel 2:28b, eerste lid, onderdeel b, Apv.
        Omdat na beëindiging van de illegale arbeid de exploitatie van beide ondernemingen volgens de burgemeester niet kon worden voortgezet, gaat de burgemeester ervan uit dat de volledige exploitatie rust op de inzet van illegale arbeid. Ook het niet aanwezig zijn van een leidinggevende acht de burgemeester geen overtreding van geringe aard. Omdat de geconstateerde overtredingen ernstig zijn, heeft het feit dat dit de eerste keer is dat overtredingen zijn geconstateerd niet tot gevolg dat de besluiten onevenredig zijn. De burgemeester stelt dat de geconstateerde overtredingen maken dat sprake is van slecht levensgedrag. Bij de invulling van dit begrip komt de burgemeester beoordelingsvrijheid toe. Volgens de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State mogen in een geval als het onderhavige uitsluitend die gedragingen worden betrokken waarvan het 'voor een ieder evident' is dat met dergelijke gedragingen niet is voldaan aan het vereiste dat de betrokkene niet in enig opzicht van slechts levensgedrag is. De burgemeester is van oordeel dat gezien de aard en de ernst van de overtredingen het verzoeksters aanstonds duidelijk moet zijn geweest dat die de vrees rechtvaardigen dat de belangen die gediend worden met de eis over het levensgedrag van de exploitant/leidinggevende van het horecabedrijf in het geding zijn. Dit geldt des te meer nu in de toelichting op de Apv vermeld is welke gedragingen in ieder geval slecht levensgedrag opleveren. Hier wordt ook arbeidsuitbuiting genoemd. Overtredingen van de Wav, die mogelijk gepaard gaan met arbeidsuitbuiting, passen hier naar hun aard bij. Bovendien is de overtreding van de Wav een bijzondere intrekkingsgrond in de APV (artikel 2:28c, aanhef en onder h, van de APV), al heeft de burgemeester die grond niet aan de besluiten ten grondslag gelegd.
      
      
      
        5.3.1
        De voorzieningenrechter oordeelt als volgt. Vaststaat dat op het moment van de controle in beide ondernemingen geen exploitant of leidinggevende aanwezig was, zodat verzoeksters artikel 2:28, tweede lid, Apv overtraden. Verzoeksters betwisten ook niet dat er (enige) personen in de zaken aanwezig waren die niet over de vereiste papieren beschikten  om in Nederland te mogen werken, maar die personen waren, aldus verzoeksters, niet (allen) bij hen in dienst. Voorts waren er enkele personen die proefdraaiden, voordat tot aanstelling en controle van hun recht op arbeid was overgegaan. Zij betwisten voorts dat zij werknemers onderbetalen en hebben daartoe loongegevens overgelegd. Voorts was de controle vlak voor sluitingstijd, zodat niet gek was dat de bedrijfsvoering niet zomaar diezelfde dag nog kon worden voortgezet. Dat eisers daar de dagen daarna niet toe in staat waren is echter niet gesteld of gebleken.
        
      
      
        5.3.2
        Al met al is het de voorzieningenrechter niet duidelijk geworden wat de exacte vaststaande feiten zijn die voor de beoordeling door de burgemeester van belang zijn. De rapporten, met name die van NLA, zijn in het licht van de daartegenover geplaatste stellingen van verzoeksters te summier om daar goede conclusies over de relevante feiten aan te verbinden. De burgemeester lijkt met te grote, niet overtuigende stappen, te concluderen tot “slecht levensgedrag”, terwijl niet evident is, dat een enkele overtreding in de context van deze zaak, waarbij in het geheel geen sprake is van andere (criminele) aanwijzingen, die conclusie kan wettigen. De rapporten van de toezichthouder en de NLA komen voorts niet overeen, hetgeen verder afbreuk doet aan de te snelle conclusies van de burgemeester. Dit is met name het geval bij [verzoekster 1] . De anonieme meldingen waarop de burgemeester zich voorts beroept, die niet zijn overgelegd en kennelijk niet nader zijn te verifiëren, zijn anders dan als aanleiding voor het instellen van controle, onvoldoende om daarop vaststelling van overtredingen te baseren. Ernstig getwijfeld moet daarom worden of de feiten in deze situatie de conclusie wettigen dat ten aanzien van verzoeksters, althans van een of meer van haar vennoten, sprake is van slecht levensgedrag. Het verwijt van slecht levensgedrag dient immers, gelet op de bepaling in de Apv, te zien op gedragingen van een specifieke exploitant of leidinggevende. Indien alleen het niet aanwezig zijn van een leidinggevende als geconstateerde overtreding kan worden aangemerkt, dient volgens de sanctiestrategie te worden volstaan met een waarschuwing en is sluiting en intrekking van de vergunning dus niet aan de orde.
      
      
        5.3.2
        Ook aan de evenredigheid van de maatregelen kan worden getwijfeld. De maatregel is voor verzoeksters ingrijpend, nu zij de exploitatie per direct niet langer kunnen voortzetten. De burgemeester heeft ter zitting aangevoerd dat het verzoeksters vrij staat een nieuwe exploitatievergunning aan te vragen. De burgemeester ziet dat kennelijk als mogelijkheid voor verzoeksters, althans de vennoten, om hun leven te beteren. Dat lijkt echter een illusoire suggestie omdat slecht levensgedrag ook een verplichte weigeringsgrond op een nieuwe aanvraag om exploitatievergunning is. De opgelegde maatregelen, voor zover die bedoeld zijn als herstelmaatregelen en niet als straf, bieden verzoekster ook helemaal geen gelegenheid om hun leven te beteren, als al sprake is van (enige) arbeidsuitbuiting en daarmee slecht levensgedrag. Het is dus de vraag of het sluiten voor een beperkte periode en het intrekken van de exploitatievergunningen eraan bijdraagt dat verzoeksters hun manier van bedrijfsvoering, voor zover al nodig, verbeteren. 
        
      
      
        5.3.3
        De burgemeester heeft, ook desgevraagd, geen ander – specifiek – belang bij handhaving van de sluiting en intrekking van de vergunning (hangende bezwaar) gesteld dan het algemeen belang dat is gediend met handhavend optreden. Expliciet daarnaar ter zitting gevraagd, heeft de burgemeester ter zitting ook niet aangegeven dat bijvoorbeeld vanuit het belang van tegengaan van zogenaamde ondermijning, als witwissen van crimineel geld of het zijn van dekmantel voor criminele activiteiten, anders dan de naamgeving van de gemeentelijk afdeling die zich met deze zaak bemoeit, doet vermoeden, helemaal niet aan de orde is. Het belang van verzoeksters bij heropening van hun lunchrooms voor hun bedrijfsvoering – en het laten zien dat zij wel van goed levensgedrag zijn - is daartegenover evident. 
        
      
      
        5.3.4
        Mede gelet op de twijfels bij de juistheid van de bestreden besluiten, is het belang van verzoeksters bij schorsing dus veel groter van het belang van de burgemeester bij handhaving van zijn besluiten. 
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
      6.1
      Gelet op voorgaande schorst de voorzieningenrechter bij wijze van voorlopige voorziening de bestreden besluiten. Omdat de duur van de sluiting inmiddels is verstreken, heeft dat geen effect meer voor het besluit tot sluiting. Dat betekent wel dat de beide ondernemingen direct weer open kunnen, in ieder geval totdat op de bezwaren is beslist. 
      
    
    
      6.2
      Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken toewijst, moet de burgemeester het griffierecht in beide zaken vergoeden. Verzoekers krijgen ook een vergoeding van hun proceskosten. De burgemeester moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen verzoekers een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en is ter zitting verschenen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 907,-. Het gaat om twee samenhangende zaken. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1814,-.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:  
    
    
      
        wijst de verzoeken toe;
      
      
        schorst de beide bestreden besluiten van 9 mei 2025 tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar; 
      
      
        bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 385,- aan elk van de verzoeksters – totaal dus € 770,- – moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 1814,- aan proceskosten aan verzoeksters.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. N.L. Pruntel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     In de Algemene plaatselijke verordening (APV) Zaanstad “exploitatievergunning horecabedrijf” genaamd.