ECLI:NL:RVS:2019:633, Raad van State, 27-02-2019, 201801845/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juni 2017 heeft het college, voor zover nu van belang, [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de bedrijfsmatige activiteiten, bestaande uit herstel- en reparatiewerkzaamheden van auto’s, in het bijgebouw op het perceel [locatie 1] te Vianen (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.

201801845/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
        [appellant], wonend te Vianen, gemeente Vijfheerenlanden,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland (hierna: de rechtbank) van 23 januari 2018 in zaak nrs. 17/4875 en 17/5053 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Vianen (nu: Vijfheerenlanden).
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 juni 2017 heeft het college, voor zover nu van belang, [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de bedrijfsmatige activiteiten, bestaande uit herstel- en reparatiewerkzaamheden van auto’s, in het bijgebouw op het perceel [locatie 1] te Vianen (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 31 oktober 2017 heeft het college, voor zover nu van belang, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 januari 2018 heeft de rechtbank, voor zover nu van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 oktober 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. G. Boot, advocaat te De Bilt, en het college, vertegenwoordigd door A. Poetai en A. den Braven, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] woont in een woonwagen op het perceel. Achter de woonwagen staat een bijgebouw dat hij in gebruik heeft als garage. In deze procedure staat de vraag centraal of het gebruik van het bijgebouw in strijd is met de gebruiksregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Vianen" (hierna: het bestemmingsplan). Het college heeft zich in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 29 juni 2017 op het standpunt gesteld dat [appellant] onder meer in het bijgebouw op het perceel op grote schaal herstel- en reparatiewerkzaamheden van auto’s uitvoert, hetgeen in strijd is met artikel 21 van de planregels.
        De rechtbank heeft overwogen dat het college er ten onrechte vanuit is gegaan dat een bedrijf aan huis slechts mogelijk is als de werkzaamheden in een gedeelte van de woning worden uitgeoefend en niet in een bijgebouw, zodat het besluit van 31 oktober 2017 op dit onderdeel onjuist is gemotiveerd. De rechtbank heeft hierin aanleiding gezien om het besluit van 31 oktober 2017 te vernietigen. Het college heeft ter zitting van de rechtbank gewezen op artikel 19.4.1, aanhef en onder d, van de planregels op grond waarvan ter plaatse uitsluitend beroeps- of bedrijfsactiviteiten worden toegestaan in categorie 1 van de bij de planregels behorende Staat van bedrijfsactiviteiten aan huis. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat herstel- en reparatiewerkzaamheden van auto’s hier niet onder vallen en zelfs expliciet worden uitgesloten. Omdat het college naar het oordeel van de rechtbank op deze wijze alsnog voldoende heeft gemotiveerd waarom de activiteiten niet passen binnen het bestemmingsplan en dus sprake is van een overtreding, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. [appellant] is het hier niet mee eens. Ter zitting heeft het college het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingetrokken.
    Overtreding
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ten onrechte in stand heeft gelaten. Indien de door hem verrichte activiteiten in strijd met het bestemmingsplan zouden zijn, hetgeen hij betwist, zou het college logischerwijs eveneens handhavend moeten optreden tegen bedrijfsmatige activiteiten aan huis in de omgeving, hetgeen niet het geval is. In dit verband wijst hij op een in de omgeving gevestigde motorrijschool, een kapsalon en een montagebedrijf.
    2.1.    Op grond van het bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Wonen - Woonwagenstandplaats" en de dubbelbestemming
    "Waarde - Archeologie 2".
        Artikel 21, lid 21.1, van de planregels luidt: "De voor "Wonen - Woonwagenstandplaats" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. de inrichting van standplaatsen ten behoeve van woonwagens met de daarbij behorende sanitaire ruimten/bijgebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde, verhardingen en erven, al dan niet in combinatie met een beroep of bedrijf aan huis;
    […]."
        Artikel 19, lid 19.4 en onder 19.4.1, luidt: "Een woning mag worden gebruikt voor de uitoefening van een beroep of bedrijf aan huis, mits:
    […]
    d. uitsluitend beroeps- of bedrijfsactiviteiten worden toegestaan in categorie 1 van de bij deze regels behorende Staat van bedrijfsactiviteiten aan huis;
    […]."
    2.2.    De Afdeling stelt vast dat in de bij de planregels behorende Staat van bedrijfsactiviteiten aan huis geen bedrijfsmatige garageactiviteiten zijn opgenomen en dat onder SBI-code 527 staat: "Reparatie t.b.v. particulieren (excl. auto’s en motorfietsen)". Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het gebruik van het bijgebouw op het perceel ten behoeve van garageactiviteiten in strijd is met artikel 19, lid 19.4 en onder 19.4.1, aanhef en onder d, van de planregels.
        Weliswaar hebben de gebruiksregels als bedoeld in artikel 19, lid 19.4, van de planregels betrekking op de bestemming "Wonen" en niet op de op het perceel rustende bestemming "Wonen - Woonwagenstandplaats", maar de rechtbank heeft terecht overwogen dat een redelijke uitleg van het bestemmingsplan met zich brengt dat de planwetgever ook ten aanzien van de bestemming "Wonen - Woonwagenstandplaats" heeft beoogd slechts de activiteiten genoemd in de Staat van bedrijfsactiviteiten aan huis toe te staan.
        Nu [appellant] ter zitting desgevraagd heeft bevestigd dat het gebruik van het bijgebouw op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan, zal de Afdeling zijn verwijzing naar een in de omgeving gevestigde motorrijschool, kapsalon en montagebedrijf hierna bespreken in het kader van zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel.
        Het betoog faalt.
    3.    Nu vaststaat dat door [appellant] is gehandeld in strijd met het bestemmingsplan, was het college bevoegd daartegen handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Gelijkheidsbeginsel
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hem een beroep op het gelijkheidsbeginsel toekomt. Daartoe voert hij aan dat op het perceel [locatie 2] garageactiviteiten plaatsvinden waartegen het college niet handhavend optreedt.
    4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat niet gesproken kan worden van gelijke gevallen, aangezien op het perceel [locatie 2] geen sprake is van bedrijfsmatige activiteiten van dezelfde omvang als op het perceel van [appellant]. Het college heeft ter zitting toegelicht dat op het perceel [locatie 2] geen autogaragebedrijf is ingeschreven bij de Kamer van Koophandel en dat het niet heeft geconstateerd dat op deze locatie auto’s van derden worden gerepareerd. De Afdeling overweegt dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat op het perceel [locatie 2] hobbymatig auto’s worden gerepareerd, zodat geen sprake is van gelijke gevallen.
        Voor zover [appellant] heeft gewezen op een in de omgeving gevestigde motorrijschool, kapsalon en montagebedrijf, overweegt de Afdeling als volgt. Het uitoefenen van een motorrijschool valt onder persoonlijke dienstverlening als bedoeld onder SBI-code 9305 van de Staat van bedrijfsactiviteiten aan huis en een montagebedrijf onder reparatie ten behoeve van particulieren, SBI-code 527 van de Staat van bedrijfsactiviteiten aan huis. Kappersbedrijven zijn expliciet toegestaan onder SBI-code 9302, terwijl reparatie van auto’s expliciet is uitgesloten in de Staat van bedrijfsactiviteiten aan huis onder SBI-code 527. Ook voor deze gevallen kan derhalve niet worden geoordeeld dat sprake is van gelijke gevallen.
        Het betoog faalt.
    Vertrouwensbeginsel
    5.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college in de brief van 17 december 1997 heeft toegezegd geen actie te zullen ondernemen tegen het illegaal gebouwde bijgebouw, zodat hem een beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt. Hij stelt dat het college met deze brief logischerwijs heeft toegezegd het gebruik van het bijgebouw als bedrijfsmatige garage te gedogen, doordat het college destijds op de hoogte was van de garageactiviteiten in het bijgebouw. Ter onderbouwing wijst hij op een uittreksel van de Kamer van Koophandel waaruit blijkt dat sinds 1 maart 1990 een autobedrijf is ingeschreven op het naastgelegen perceel [locatie 3].
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3060, is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    5.2.    Tussen [appellant] en de gemeente Vianen, destijds eigenaar van het perceel, is op 13 juni 1991 een huurovereenkomst gesloten voor de woonwagenstandplaats op het perceel. Partijen hebben ter zitting toegelicht dat het bijgebouw deels op het perceel [locatie 1] en deels op het perceel [locatie 3] staat, het perceel waar destijds de ouders van [appellant] woonden. In de brief van 17 december 1997 staat dat bij een inventarisatie is gebleken dat op/nabij het perceel [locatie 3] een illegaal gebouwde berging is gebouwd. Verder wordt er in die brief op gewezen dat een gedeelte van de berging buiten de standplaats op gemeentegrond staat. Onder het kopje "Gedoogtoestemming" staat dat het college geen actie zal ondernemen voor zover de illegale bouw heeft plaatsgevonden binnen de grenzen van de gehuurde standplaats, doch deze bouwsels zal gedogen tot het moment van beëindiging van de huurovereenkomst.
        De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit deze brief geen concrete, ondubbelzinnige toezegging van het college kan worden afgeleid dat in de berging op het perceel bedrijfsmatige garageactiviteiten mogen worden verricht. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de brief als onderwerp "illegale bouw op/nabij woonwagenstandplaats [locatie 3]" heeft en dat in de brief consequent wordt gesproken over de illegale bouw en het gedogen van de bouwsels. In de brief wordt niet gesproken over het gebruik van het bijgebouw.
        De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de stelling van [appellant] dat in het bijgebouw ten tijde van de brief ook al bedrijfsmatige garageactiviteiten werden verricht en het college dit moet hebben geweten, onvoldoende is om uit te gaan van een concrete ondubbelzinnige toezegging ten aanzien van het gebruik.
        Het betoog faalt.
    Onevenredigheid
    6.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de garageactiviteiten op het perceel al 30 jaar plaatsvinden zonder enige overlast. Nu er, gelet hierop, geen belang bestaat bij handhavend optreden, is dat optreden onevenredig, aldus [appellant].
    6.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is het enkele tijdsverloop voorafgaand aan het besluit tot handhaving geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Ter zitting heeft het college desgevraagd toegelicht dat het mede naar aanleiding van klachten van derden tot handhavend optreden is overgegaan. De stelling van [appellant] dat de garageactiviteiten plaatsvinden zonder enige overlast, hetgeen het college dus betwist, en zijn stelling dat de klachten zien op het perceel [locatie 2], wat daar verder ook van zij, kunnen hem niet baten, reeds omdat het ontbreken van klachten van derden handhavend optreden niet onevenredig maakt.
        Het betoog faalt.
    Schadevergoeding
    7.    [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat hij aanspraak maakt op vergoeding van materiële en immateriële schade.
    [appellant] stelt dat hij materiële en immateriële schade heeft geleden als gevolg van het besluit tot handhaving en de daaruit voortvloeiende juridische procedure.
    7.1.    Artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    a. een onrechtmatig besluit;
    […]."
    7.2.    De Afdeling overweegt dat het besluit van 31 oktober 2017 door de rechtbank is vernietigd, zodat [appellant] op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb aanspraak maakt op vergoeding van de schade die hij daardoor lijdt. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3462, terecht overwogen dat indien aannemelijk is dat het college een rechtmatig besluit zou hebben genomen dat naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad, [appellant] geen schade heeft geleden als gevolg van het vernietigde besluit. De Afdeling acht, gelet op hetgeen onder 2.2. is overwogen, aannemelijk dat wanneer het college een rechtmatig besluit zou hebben genomen, dat besluit naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat [appellant] geen schade heeft geleden als gevolg van het onrechtmatige besluit en het verzoek om schadevergoeding daarom niet voor inwilliging in aanmerking komt.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.    Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Pans    w.g. Graaff-Haasnoot
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2019
    531-855.