ECLI:NL:RVS:2019:522, Raad van State, 20-02-2019, 201804522/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juni 2017 heeft het college een aanvraag van Duurzame Ontwikkelingen Utrecht om verlening van een omgevingsvergunning voor het realiseren van 25 zelfstandige huurwoningen in een bestaande sportschool op het perceel Anton Geesinkstraat 9 t/m 15 te Utrecht buiten behandeling gesteld.

201804522/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Duurzame Ontwikkelingen Utrecht B.V., gevestigd te Utrecht,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 16 april 2018 in zaak nr. 17/2732 in het geding tussen:
    Duurzame Ontwikkelingen Utrecht
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juni 2017 heeft het college een aanvraag van Duurzame Ontwikkelingen Utrecht om verlening van een omgevingsvergunning voor het realiseren van 25 zelfstandige huurwoningen in een bestaande sportschool op het perceel Anton Geesinkstraat 9 t/m 15 te Utrecht buiten behandeling gesteld.
    Met betrekking tot dit besluit heeft het college ingestemd met het verzoek van Duurzame Ontwikkelingen Utrecht om met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter in te stellen.
    Bij uitspraak van 16 april 2018 heeft de rechtbank het door Duurzame Ontwikkelingen Utrecht tegen het besluit van 14 juni 2017 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Duurzame Ontwikkelingen Utrecht hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Duurzame Ontwikkelingen Utrecht heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 februari 2019, waar Duurzame Ontwikkelingen Utrecht, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. W. van Galen, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. H. de Keijzer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Duurzame Ontwikkelingen Utrecht is voornemens de bestaande sportschool op het perceel te verbouwen tot een appartementencomplex en heeft daartoe de in de deze procedure aan de orde zijnde aanvraag ingediend. De bestaande sportschool bestaat aan de voorzijde uit drie bouwlagen, die aan de achterzijde trapsgewijs aflopen naar één bouwlaag. Het appartementencomplex heeft drie bouwlagen op het gehele bouwvlak.
    2.    Bij brief van 2 mei 2017 heeft het college Duurzame Ontwikkelingen Utrecht medegedeeld dat de aanvraag betrekking heeft op de activiteiten 'bouwen' en 'afwijken van de bestemming'. In de brief is vermeld dat een gebouw met een volledige drie-laagse bebouwing in strijd is met de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Ondiep". Ook de hoogte van het trappenhuis aan de voorkant is in strijd met de planvoorschriften. Het college heeft Duurzame Ontwikkelingen Utrecht in de gelegenheid gesteld de aanvraag aan te vullen met de in die brief opgenomen gegevens zodat een inhoudelijke beoordeling kan worden gemaakt.
        Duurzame Ontwikkelingen Utrecht heeft de gevraagde gegevens overgelegd, met uitzondering van de gegevens die volgens haar niet aangeleverd hoeven te worden, omdat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan "Ondiep".
        Het college heeft vervolgens bij besluit van 14 juni 2017 de aanvraag wegens het ontbreken van de benodigde gegevens buiten behandeling gesteld.
    Relevante regelgeving
    3.    Artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen."
        Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […],
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]."
        Artikel 2.10 luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […];
    c.  de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    […].
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is."
        Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Ondiep". Op het perceel rust de bestemming "Gemengde doeleinden 2".
        Artikel 9 luidt:
    "1. De op de plankaart voor Gemengde doeleinden 2 (GD 2) aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […];
    f. wonen en in samenhang daarmee het uitoefenen van aan-huis-verbonden beroepen of -bedrijven, waarbij de toegangen, trappenhuizen en bij de woningen behorende bergingen en kelders overal zijn toegestaan;
    […].
    2. Op of in de in lid 1 genoemde gronden mogen uitsluitend in de bestemming passende bouwwerken worden gebouwd, onder de volgende voorwaarden:
    a. voor hoofdgebouwen gelden de volgende bepalingen:
        1. hoofdgebouwen mogen uitsluitend worden gebouwd binnen het op de plankaart aangegeven bouwvlak;
        2. het aantal bouwlagen mag niet meer bedragen dan op de plankaart is aangegeven;
        3. de bestaande kapvorm of afdekking, zoals deze bestaat op het moment van terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan, dient te worden gehandhaafd;
    […].
        Uit de plankaart blijkt dat op het perceel maximaal drie bouwlagen zijn toegestaan.
    Aangevallen uitspraak
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat het bouwplan voldoet aan artikel 9, tweede lid, aanhef, onder a, aanhef en onder 1 en 2, van de planvoorschriften. Zij heeft verder overwogen dat het partijen en ook haar niet duidelijk is of de derde voorwaarde van onderdeel a van het tweede lid van artikel 9 van de planvoorschriften in het geheel geen aanpassing van het dak toestaat of dat aanpassing van de bouwlagen is toegestaan zolang dezelfde soort kapvorm of afdekking wordt gebouwd. De rechtbank heeft het standpunt van het college gevolgd dat geen enkele aanpassing van het dak is toegestaan gelet op hetgeen hierover in de toelichting op het bestemmingsplan opgenomen. Daaruit blijkt volgens de rechtbank dat de planwetgever de bestaande situatie heeft wensen te behouden. De ruimtelijke kwaliteiten van de bestaande bebouwing kunnen hierdoor beschermd worden. Uit de toelichting volgt volgens de rechtbank verder dat, gelet op de hoge woningdichtheid en de compactheid van de wijk, terughoudend is omgegaan met eventuele mogelijkheden tot vergroting van woningen en anderen gebouwen. De door Duurzame Ontwikkelingen Utrecht met het bouwplan beoogde uitbreiding van bouwlagen en vergroting van het plan komen met deze doelstelling niet overeen, aldus de rechtbank.
        De rechtbank is op grond hiervan tot het oordeel gekomen dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Het stond het college daarom vrij aanvullende gegevens te vragen, om zo te beoordelen of toepassing kon worden gegeven aan de (buitenplanse) afwijkingsbevoegdheid. Nu Duurzame Ontwikkelingen Utrecht aan dit verzoek niet heeft voldaan, heeft het college terecht de aanvraag buiten behandeling gelaten, aldus de rechtbank.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.    Duurzame Ontwikkelingen Utrecht betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de aanvraag terecht buiten behandeling heeft gesteld vanwege het ontbreken van een aantal gegevens. Volgens Duurzame Ontwikkelingen Utrecht heeft het college die gegevens alleen nodig om te beoordelen of het gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Het bouwplan is echter niet in strijd met het bestemmingsplan, aldus Duurzame Ontwikkelingen Utrecht.
    5.1.    Duurzame Ontwikkelingen Utrecht voert hiertoe ten eerste aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwplan in strijd is met artikel 9, tweede lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 3, van de planvoorschriften. Zij voert daartoe aan dat dit artikel slechts bepaalt dat de bestaande kapvorm of afdekking dient te worden gehandhaafd, ongeacht of het aantal bouwlagen wordt vergroot. Op het moment van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan was het hoofdgebouw op het perceel voorzien van een platte afdekking. Het bouwplan verandert hier niets aan, aldus Duurzame Ontwikkelingen Utrecht.
    5.1.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682) zijn de op de plankaart aangeduide bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een project in strijd is met het bestemmingsplan. De toelichting bij het bestemmingsplan is niet bindend, maar kan wel inzicht geven over de bedoeling van de planwetgever indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften onduidelijk zijn.
    5.1.2.    In artikel 9, tweede lid, aanhef en onder a en onder 3, van de planvoorschriften is bepaald dat de bestaande kapvorm of afdekking, zoals deze bestaat op het moment van terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan, dient te worden gehandhaafd. De Afdeling ziet, anders dan de rechtbank, geen aanleiding voor het oordeel dat dit voorschrift onduidelijk is. Het voorschrift heeft slechts betrekking op de vorm van de kap of de afdekking. Indien een gebouw op het moment van terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan een platte afdekking heeft, moet het nieuw te bouwen gebouw, om niet in strijd met het bestemmingsplan te worden geacht, ook een platte afdekking hebben. Het voorschrift bepaalt niet dat, zoals het college betoogt, in het geheel geen aanpassing aan het dak is toegestaan.
    5.1.3.    Op het moment van terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan was op het perceel een gebouw met een platte afdekking aanwezig. Het bouwplan voorziet, net zoals dat gebouw in een gebouw met een platte afdekking. Het voldoet daarom aan de derde voorwaarde van onderdeel a van het tweede lid van artikel 9 van de planvoorschriften. Aangezien de rechtbank heeft overwogen dat het bouwplan voldoet aan de eerste twee voorwaarden van onderdeel a van het tweede lid van artikel 9 van de planvoorschriften is het bouwplan niet in strijd met artikel 9, tweede lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften.
        Het betoog slaagt.
    5.2.    Duurzame Ontwikkelingen Utrecht voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar betoog dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan, wat betreft het trappenhuis aan de voorkant van het gebouw, in strijd is met de in het bestemmingsplan toegestane maximale hoogte. Zij voert daartoe aan dat in de planvoorschriften niet is bepaald wat de maximale hoogte mag zijn. Zij voert verder aan dat, indien er wel een maximale hoogte in de planvoorschriften is opgenomen, artikel 2, tweede lid, onder a, van de planvoorschriften bepaalt dat de in het plan maximaal toegestane hoogten mogen worden overschreden door schoorstenen, liftschachten, trappenhuizen en andere ondergeschikte bouwdelen, tenzij in deze voorschriften anders is bepaald.
    5.2.1.    Het college heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep erkend dat in de brief van 2 mei 2017 ten onrechte is aangegeven dat het trappenhuis aan de voorkant van het gebouw de in het toepasselijke bestemmingsplan maximaal toegestane hoogte overschrijdt. Het trappenhuis is, zoals het college ter zitting heeft verklaard, ook anderszins niet met het bestemmingsplan in strijd.
    5.3.    Gelet op het vorenstaande, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en dat het het college daarom vrij stond om aanvullende gegevens te vragen om te beoordelen of toepassing kon worden gegeven aan de bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken. Aangezien de door het college opgevraagde gegevens niet nodig waren om op de aanvraag te kunnen beslissen, heeft het college de aanvraag ten onrechte op grond van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb wegens het ontbreken van die gegevens ten onrechte buiten behandeling gesteld.
        Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 14 juni 2017 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 4:5 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het college dient alsnog een inhoudelijk besluit op de aanvraag van Duurzame Ontwikkelingen Utrecht te nemen.
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 16 april 2018 in zaak nr. 17/2732;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 14 juni 2017, kenmerk HZ_WABO-17-09527;
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij Duurzame Ontwikkelingen Utrecht B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan Duurzame Ontwikkelingen Utrecht B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 841,00 (zegge: achthonderdeenenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Wortmann    w.g. Pieters
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2019
    473.