ECLI:NL:RVS:2020:1467, Raad van State, 24-06-2020, 201908198/1/A3 en 201908199/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-06-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 februari 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Veere aan [vergunninghouder] vergunning verleend voor het innemen van een standplaats op het Oranjeplein te Veere van 1 mei tot en met 31 oktober 2017. Het college heeft [vergunninghouder] hiermee toegestaan dagelijks standplaats in te nemen en vanuit zijn kraam niet alleen vis en ijs te verkopen, maar ook frisdranken en frites. Aan [vergunninghouder] is meegedeeld dat hij bij brief van 12 januari 2015 reeds is geïnformeerd over de toekomstvisie Veere Anno en de gevolgen daarvan voor zijn standplaats. In die brief was vermeld dat hij vanaf 2017 geen standplaats op het Oranjeplein meer kon innemen in verband met de herontwikkeling van het plein. Nu er in 2017 en 2018 echter nog geen werkzaamheden aan het Oranjeplein werden uitgevoerd, kon hij die jaren toch nog een standplaats innemen.

201908198/1/A3 en 201908199/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 juni 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in de gedingen tussen:
    [appellant], wonend te Veere,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Veere,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 februari 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] vergunning verleend voor het innemen van een standplaats op het Oranjeplein te Veere van 1 mei tot en met 31 oktober 2017.
    Bij besluit van 18 juli 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 12 maart 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] vergunning verleend voor het innemen van een standplaats op het Oranjeplein te Veere van 1 mei tot en met 31 oktober 2018.
    Bij brief van 24 april 2018 heeft [appellant] hiertegen bezwaar gemaakt en het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Het college heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank.
    Bij uitspraak van 9 november 2018 heeft de rechtbank de door [appellant] ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2934, heeft de Afdeling het hoger beroep van [appellant] gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond verklaard en de besluiten van het college van 18 juli 2017 en 12 maart 2018 vernietigd. De Afdeling heeft het college opgedragen om binnen een termijn van zes weken na de verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen en bepaald dat tegen de nieuwe besluiten, indien daartegen met toepassing van artikel 7:1a van de Awb rechtstreeks beroep kan worden ingesteld, dan wel, indien niet van artikel 7:1 van de Awb wordt afgeweken, tegen een daaropvolgend besluit op bezwaar, slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Bij besluit van 1 oktober 2019 heeft het college de door [appellant] tegen het besluit van 27 februari 2017 gemaakte bezwaren, onder aanvulling van de motivering, opnieuw ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Bij besluit van dezelfde datum heeft het college, onder aanvulling van de motivering, opnieuw aan [vergunninghouder] vergunning verleend voor het innemen van een standplaats op het Oranjeplein te Veere van 1 mei tot en met 31 oktober 2018.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] met instemming van het college met toepassing van artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb direct beroep ingesteld.
    [appellant] heeft tegen beide besluiten gezamenlijk gronden ingediend.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 9 juni 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Ossewaarde, advocaat te Middelburg, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [vergunninghouder] staat sinds 1978 met een viskraam op de markt aan het Oranjeplein te Veere. Het college heeft aan hem periodiek een standplaatsvergunning verleend. Volgens de in 1984 verleende vergunning was het destijds uitsluitend toegestaan vis en visproducten te verkopen. Met de vergunning van 11 augustus 1995 is aan [vergunninghouder] ook vergund om ijs en limonade te verkopen. Sinds de vergunning van 16 juni 2004 is de verkoop van frites toegestaan. In deze vergunning is ook vermeld dat [vergunninghouder] op drukke dagen buiten de verkoopwagen een vriezer met ijs mag plaatsen en een terras mag exploiteren. Het voorschrift dat verkoop op zondagen niet is toegestaan, is niet langer opgenomen. [vergunninghouder] exploiteert ook vis- en frituurbedrijf [naam] op de Veersedam te Vrouwenpolder. In 2009 heeft [vergunninghouder] het college verzocht de standplaatsvergunning over te dragen aan [vishandel]. Dat verzoek is bij besluit van 16 oktober 2009 afgewezen.
    2.    [appellant] huurt sinds 2011 een ruimte aan het Oranjeplein ten behoeve van de exploitatie van een vaste friteskraam.
    Besluiten van 18 juli 2017 en 12 maart 2018
    3.    Het college heeft [vergunninghouder] in 2017 en 2018 voor de periode van 1 mei tot en met 31 oktober toegestaan dagelijks standplaats in te nemen en vanuit zijn kraam niet alleen vis en ijs te verkopen, maar ook frisdranken en frites. Aan [vergunninghouder] is meegedeeld dat hij bij brief van 12 januari 2015 reeds is geïnformeerd over de toekomstvisie Veere Anno en de gevolgen daarvan voor zijn standplaats. In die brief was vermeld dat hij vanaf 2017 geen standplaats op het Oranjeplein meer kon innemen in verband met de herontwikkeling van het plein. Nu er in 2017 en 2018 echter nog geen werkzaamheden aan het Oranjeplein werden uitgevoerd, kon hij die jaren toch nog een standplaats innemen. Tot slot wordt vermeld dat hem al vanaf 2009 is meegedeeld dat de standplaats tijdelijk is en zal eindigen.
    4.    In de Nota standplaatsbeleid gemeente Veere 2010 is het beleid vastgelegd dat geldt voor de verlening van de in artikel 5:18, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Veere 2018 bedoelde vergunningen. Uit Bijlage 1 volgt dat in de gemeente Veere per februari 1998 alleen op woensdag op het Oranjeplein een kraam met aardappelen, groente en fruit (agf) mag staan en een kraam met vis en ijs. Uit bijlage 5 volgt dat op woensdag op het Oranjeplein in totaal 2 kramen zijn toegestaan. Verder volgt uit Bijlage 4 dat aan een standplaatsvergunning onder meer het voorschrift wordt verbonden dat de standplaats door de vergunninghouder persoonlijk dient te worden ingenomen.
    Standpunt college in beroep bij de rechtbank
    5.    Ter zitting bij de rechtbank heeft het college toegelicht dat voor wat betreft het voorschrift dat de standplaats door de vergunninghouder persoonlijk dient te worden ingenomen, is afgeweken van de beleidsnota. Dit voorschrift is niet aan de vergunningen verbonden, omdat [vergunninghouder] onder het overgangsrecht valt. Het college heeft voorts toegelicht dat het om dezelfde reden is afgeweken van de beleidsregel dat er alleen op woensdag op het Oranjeplein een kraam met aardappelen, groente en fruit mag staan en een kraam met vis en ijs.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.    De rechtbank heeft onbestreden overwogen dat er geen overgangsrecht geldt. De rechtbank heeft verder overwogen dat zij begrijpt dat de verwijzing van het college naar de sinds 1978 jaarlijks aan [vergunninghouder] verleende vergunning moet worden opgevat als een bijzondere omstandigheid die afwijking van de beleidsnota in dit geval rechtvaardigt. De Bezwaarschriftencommissie heeft in dit verband gewezen op de in de beleidsnota opgenomen mogelijkheid om in bijzondere gevallen rekening te houden met plaatselijke omstandigheden. De rechtbank acht aannemelijk dat het [vergunninghouder] ook na de inwerkingtreding van de beleidsnota in 2010 jaarlijks is toegestaan om niet persoonlijk de standplaats in te nemen, om niet alleen vis en ijs te verkopen maar ook frisdranken en frites en om niet alleen op woensdag maar dagelijks standplaats in te nemen. [appellant] exploiteert zijn vaste friteskraam sinds 2011 en heeft voor het eerst tegen de vergunning voor 2017 bezwaar gemaakt. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat het college niet in redelijkheid ook in de vergunningen voor 2017 en 2018 ten gunste van vergunninghouder heeft kunnen afwijken van de beleidsnota.
    Hoger beroep bij de Afdeling
    7.    Niet in geschil is dat het [vergunninghouder] in strijd met de beleidsnota is toegestaan niet alleen op woensdag maar dagelijks standplaats in te nemen op het Oranjeplein. Evenmin is in geschil dat hij in strijd met de beleidsnota vanuit zijn kraam niet alleen vis en ijs mag verkopen, maar ook frisdranken en frites en dat niet het voorschrift aan de vergunningen is verbonden dat hij de standplaats persoonlijk dient in te nemen. Van overgangsrecht is geen sprake.
        In geschil is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college in dit geval met toepassing van artikel 4:84 van de Awb wegens bijzondere omstandigheden van de hiervoor in de beleidsnota opgenomen beleidsregels mocht afwijken ten gunste van [vergunninghouder].
    7.1.    Anders dan de rechtbank heeft de Afdeling deze vraag in de uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2934 ontkennend beantwoord. Zij heeft daartoe als volgt overwogen. Het college acht de jaarlijks verleende vergunning een bijzondere omstandigheid die afwijking van de beleidsnota in dit geval rechtvaardigt. Het college heeft in dat verband ter zitting van de Afdeling toegelicht dat in 2010 is afgesproken om de plaatselijke situatie te respecteren. Hiermee is [vergunninghouder] in een uitzonderingspositie geplaatst. Dit is naar het oordeel van de Afdeling echter onvoldoende rechtvaardiging om ook in 2017 en 2018 ten gunste van [vergunninghouder] van de beleidsnota te kunnen afwijken. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de beleidsnota naast het regelen van de ambulante handel ook bedoeld is om bescherming te bieden aan de plaatselijke middenstand. Om die reden dient in ieder geval ook het belang van [appellant] te worden meegewogen. Uit de besluitvorming blijkt dit echter niet. Voorts is niet gebleken dat [vergunninghouder] door toepassing van de beleidsnota zodanig onevenredig wordt benadeeld dat dit rechtvaardigt dat hij de vergunningen voor 2017 en 2018 nog moest krijgen. Daarbij is van belang dat hij al sinds 2009 weet dat de vergunning tijdelijk en eindig is. Hij heeft dan ook jaren de tijd gehad om maatregelen te treffen om op andere wijze in zijn inkomen te voorzien, bijvoorbeeld met vis- en frituurbedrijf [naam]. Uit het dossier volgt bovendien dat [appellant] weliswaar pas in 2017 bezwaar heeft gemaakt tegen de vergunningverlening aan [vergunninghouder], maar dat hij eerder wel hierover bij de gemeente heeft geklaagd. Onder deze omstandigheden is de enkele omstandigheid dat aan [vergunninghouder] al jaren vergunning wordt verleend onvoldoende om hem nog langer in strijd met de beleidsnota toe te staan om niet persoonlijk de standplaats in te nemen, om niet alleen vis en ijs te verkopen maar ook frisdranken en frites en om niet alleen op woensdag maar dagelijks standplaats in te nemen. Dat [appellant] al bekend was met de situatie van [vergunninghouder] toen hij in 2011 een ruimte ging huren aan het Oranjeplein ten behoeve van een vaste friteskraam en [vergunninghouder] alleen vergunning heeft voor de periode van 1 mei tot 1 oktober, maakt het vorenstaande niet anders. Aan de besluiten van 18 juli 2017 en 12 maart 2018 kleeft in strijd met artikel 7:12 van de Awb een motiveringsgebrek.
    -    Nieuwe besluiten van 1 oktober 2019
    8.    Bij besluiten van 1 oktober 2019 heeft het college zich opnieuw op het standpunt gesteld dat de vergunningen voor 2017 en 2018 terecht zijn verleend. Het college heeft zich niet gebaseerd op overgangsrecht, maar gebruik gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Awb. Volgens het college zou [vergunninghouder] door strikte toepassing van de beleidsnota onevenredig worden benadeeld. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het Oranjeplein gedurende de maanden waarop de standplaats door [vergunninghouder] mag worden ingenomen, een druk bezocht plein is. Op het plein parkeren vele tienduizenden toeristen die Veere bezoeken hun auto en schaffen daar consumpties aan. Gezien de grote vraag is er volgens het college voldoende ruimte voor zowel de vaste friteskraam van [appellant] als de standplaats van [vergunninghouder]. De invloed van de standplaats van [vergunninghouder] op de omzet van [appellant] gaat door de grote behoefte aan de verkoop van consumpties niet zo ver dat [appellant] hierdoor onevenredig in zijn belangen wordt getroffen, aldus het college. Voorts heeft het college overwogen dat [vergunninghouder] al vanaf 1978 de standplaats inneemt, zonder dat daartegen rechtsmiddelen zijn ingediend. Dat [appellant] eerder wel heeft geklaagd, doet hier volgens het college niet aan af. [appellant] was in 2011 op de hoogte van de aanwezigheid van de standplaats van [vergunninghouder]. Dat [vergunninghouder] wist dat de standplaats tijdelijk en eindig was, heeft vooral te maken met de herontwikkeling van het Oranjeplein, aldus het college.
    Beroepen bij de Afdeling
    9.    [appellant] betoogt dat het college in dit geval niet met toepassing van artikel 4:84 van de Awb wegens bijzondere omstandigheden van de in de beleidsnota opgenomen beleidsregels mocht afwijken ten gunste van [vergunninghouder]. Het college stelt zich volgens [appellant] ten onrechte op het standpunt dat [vergunninghouder] een uitzonderingspositie heeft. Deze omstandigheid is door de Afdeling immers als onvoldoende beoordeeld.
    De stelling van het college dat het Oranjeplein een druk bezocht plein is en [appellant] daarom niet onevenredig wordt benadeeld, is onjuist en bovendien geen grond om toepassing te geven aan artikel 4:84 van de Awb. [appellant] heeft in het jaar 2019, waarin geen vergunning aan [vergunninghouder] is verleend, namelijk € 40.000,00 meer omzet gerealiseerd en bovendien mag alleen van de beleidsregel worden afgeweken als [vergunninghouder] anders onevenredig wordt benadeeld. Daarvan is volgens [appellant] niet gebleken. De besluitvorming en motivering is een herhaling van wat eerder door de Afdeling is vernietigd, aldus [appellant].
    Beoordeling beroepen
    9.1.    De besluiten van 1 oktober 2019 zijn vooral een herhaling van de door de Afdeling vernietigde besluiten van 18 juli 2017 en 12 maart 2018. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2934 heeft overwogen, is de omstandigheid dat aan [vergunninghouder] al jarenlang in afwijking van de beleidsnota vergunning wordt verleend, onvoldoende om ook in 2017 en 2018 ten gunste van [vergunninghouder] van de beleidsnota te kunnen afwijken. Het college heeft in de besluiten van 1 oktober 2019 aan de motivering toegevoegd dat er gelet op de consumptiebehoefte op het Oranjeplein ruimte is voor twee verkoopplekken. Dit leidt evenwel niet tot een ander oordeel. De vraag of de standplaats van [vergunninghouder] in de consumptiebehoefte van vele toeristen voorziet, acht de Afdeling in het kader van de toets op grond van artikel 4:84 van de Awb niet relevant. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de belangen van [appellant] niet onevenredig worden geschaad. Dit standpunt wordt evenwel niet onderbouwd. Daarentegen heeft [appellant] in beroep onweersproken aangevoerd dat hij in het jaar 2019, toen [vergunninghouder] geen vergunning had, een bedrag van € 40.000,00 meer omzet had. [vergunninghouder] weet al sinds 2009 dat de vergunning tijdelijk en eindig is en heeft jaren de tijd gehad om maatregelen te treffen om op andere wijze in zijn inkomen te voorzien, zoals bijvoorbeeld met vis- en frituurbedrijf [naam]. Nog steeds is niet gebleken dat [vergunninghouder] door toepassing van de beleidsnota zodanig onevenredig wordt benadeeld dat dit rechtvaardigt dat hij de vergunningen over 2017 en 2018 nog moest krijgen.
    9.2.    De door het college in de besluiten van 1 oktober 2019 naar voren gebrachte omstandigheden, dat er gelet op de consumptiebehoefte ruimte is voor twee verkoopplekken én aan [vergunninghouder] al jaren vergunning wordt verleend, zijn onvoldoende om hem nog langer in strijd met de beleidsnota toe te staan om niet persoonlijk de standplaats in te nemen, om niet alleen vis en ijs te verkopen maar ook frisdranken en frites en om niet alleen op woensdag maar dagelijks standplaats in te nemen. Dat [appellant] op de hoogte was van de aanwezigheid van de standplaats van [vergunninghouder] toen hij in 2011 een ruimte ging huren aan het Oranjeplein ten behoeve van een vaste friteskraam en [vergunninghouder] al vanaf 1978 de standplaats inneemt zonder dat daartegen rechtsmiddelen zijn ingediend, maakt het vorenstaande niet anders.   
        Het betoog slaagt.
    10.    De beroepen zijn gegrond. De besluiten van 1 oktober 2019 dienen wegens strijd met 7:12 van de Awb te worden vernietigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaken voorzien. Het besluit van 27 februari 2017 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
    11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    II.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Veere van 1 oktober 2019, kenmerk --/19U.03784, en 1 oktober 2019, kenmerk --/19U.03785;
    III.    herroept het besluit van 27 februari 2017, kenmerk 17I.00461/17U.00734;
    IV.    weigert de door [vergunninghouder] gevraagde vergunningen voor het innemen van een standplaats op het Oranjeplein te Veere in 2017 en 2018, elk voor de periode van 1 mei tot en met 31 oktober;
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veere tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.102,01 (zegge: elfhonderdtwee euro en één cent), waarvan € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Veere aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 348,00 (zegge: driehonderdachtenveertig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Ley-Nell
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2020
    597.