ECLI:NL:RVS:2018:54, Raad van State, 10-01-2018, 201609540/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 oktober 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Cultureel Erfgoed Wassenaar Panden, objecten en Archeologisch erfgoed 2016 van de gemeente Wassenaar" vastgesteld.

201609540/1/R3.
    Datum uitspraak: 10 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in het geding tussen:
    
    1.    [appellante sub 1], wonend te Wassenaar,
    2.    Attractiepark en Camping Duinrell B.V., gevestigd te Wassenaar,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Wassenaar,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 oktober 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Cultureel Erfgoed Wassenaar Panden, objecten en Archeologisch erfgoed 2016 van de gemeente Wassenaar" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en Duinrell beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 september 2016, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigden], Duinrell, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E. Dans, advocaat te Rotterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. C. van Rijn en drs. C. Scheffer, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van [appellante sub 1] heeft de raad ter zitting nadere stukken ingediend met betrekking tot dat beroep.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het bestemmingsplan voorziet in een uniforme regeling voor de bescherming en ontwikkeling van cultureel erfgoed in de gemeente Wassenaar. Het betreft een zogenoemd paraplubestemmingsplan waarmee aan alle binnen de gemeente Wassenaar geldende bestemmingsplannen een planregeling wordt toegevoegd.
    
    2.    De regelgeving die relevant is voor de hierna volgende overwegingen is opgenomen in de uitspraak dan wel in de bijlage bij deze uitspraak die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Toetsingskader
    
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Het beroep van [appellante sub 1]
    
    4.      [appellante sub 1] is eigenaresse van de woning aan de [locatie]. Zij kan zich niet verenigen met de beschrijving van dit pand in bijlage I bij de regels (Hoofdkenmerken en waardering van waardevolle cultuurhistorische gebouwen en objecten in de gemeente Wassenaar). Hierin staat dat het pand van algemeen belang is voor de gemeente Wassenaar vanwege wat betreft de architectuurhistorische waarde: "de markante hoofdvorm van het huis en garage, ondanks dat de afleesbaarheid daarvan door de verbouwing uit 1988 sterk is afgenomen", Volgens [appellante sub 1] is door diverse verbouwingen, waaronder de verbouwing en uitbreiding in 1988, een geheel nieuw woonhuis ontstaan en heeft het pand daardoor zijn door de raad beschermingswaardig geachte eigenschappen verloren. Vanwege deze verbouwingen is ook de omschrijving bij de gaafheid van het gebouw, "vanwege de redelijk gaaf bewaarde hoofdvorm / materiaalgebruik en detaillering", volgens haar onjuist. Voorts had de raad betekenis moeten toekennen aan de omstandigheid dat het pand niet zichtbaar is vanaf de openbare weg.
    
    4.1.    De raad stelt dat, hoewel de hoofdvorm van het totaal door de uitbreiding met een kap tussen het hoofdgebouw en het bijgebouw uit 1988 is veranderd, het oorspronkelijke hoofdgebouw en het daaraan ondergeschikte bijgebouw daarin nog herkenbaar zijn. De uitbreiding van het pand sluit qua materiaal en architectuur goed aan op dat van het oorspronkelijke ontwerp, aldus de raad.
    
    4.2.    In paragraaf 3.1 van de plantoelichting is uiteengezet op welke wijze de cultuurhistorisch waardevol geachte panden en objecten zijn geïnventariseerd en bijlage 1 bij de planregels tot stand is gekomen. Als eerste stap zijn in 2008 en 2009 in het kader van het Gemeentelijk Inventarisatieproject alle panden en objecten met cultuur- en/of architectuurhistorische waarde in de gemeente Wassenaar geïnventariseerd en samengebracht op de zogenoemde GIP-lijst. Vervolgens is bij de voorbereiding van het bestemmingsplan bezien welke van deze panden en objecten op de GIP-lijst met een hoge of zeer hoge cultuurhistorische waarde zijn beoordeeld. Deze panden en objecten zijn in het bestemmingsplan opgenomen. Voor de beschrijving en nadere waardering van deze panden en objecten is een vervolgonderzoek op pand- en objectniveau uitgevoerd. Op basis van dit onderzoek is per pand en object een beknopte beschrijving en waardering opgenomen in bijlage 1 bij de planregels.
    
    4.3.    De Afdeling stelt vast dat de door [appellante sub 1] gestelde omstandigheid dat het woonhuis in het verleden verbouwingen heeft ondergaan, waaronder een verbouwing in 1988 waarbij een kap is aangebracht tussen het bij- en hoofdgebouw, bij de in bijlage 1 opgenomen waardering is betrokken. De raad heeft het pand niettegenstaande deze verbouwingen uit cultuurhistorisch oogpunt beschermingswaardig geacht. De Afdeling stelt voorts vast dat het pand niet alleen vanwege zijn architectuurhistorische waarde, maar tevens vanwege zijn cultuurhistorische waarde en ensemblewaarde als beschermingswaardig is aangemerkt. Het standpunt van de raad vindt bevestiging in het door M&DM opgestelde rapport "[locatie]" van 20 februari 2017. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid een beschermingsregeling voor het pand heeft kunnen opnemen.
    
        Ook ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad, de betrokken belangen afwegende, niet in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan de belangen die zijn gemoeid met de bescherming van de ter plaatse voorkomende cultuurhistorische waarden dan aan het belang van [appellante sub 1] om gevrijwaard te blijven van deze haar in haar bouw- en gebruiksmogelijkheden beperkende planregeling.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het beroep is ongegrond.
    
    6.    Ten aanzien van [appellante sub 1] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    Het beroep van Duinrell
    
    7.    Aan vier gebouwen van Duinrell is in het bestemmingsplan de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie - karakteristieke of beeldbepalende zaak" toegekend. Duinrell kan zich niet verenigen met delen van de planregels die voor deze gebouwen gelden.
    
    8.    Duinrell voert aan dat artikel 6, lid 6.2, onder c en g, lid 6.3, onder c, en lid 6.4, onder c, van de planregels ten onrechte geen ruimte aan het bevoegd gezag laat om bij afwezigheid van een positief advies van de Commissie Welstand Cultureel Erfgoed een integrale belangenafweging te maken en op grond daarvan alsnog een aanvraag toe te wijzen. Volgens Duinrell volgt uit de nota van zienswijzen dat de raad wel beoogt dat het college beslissingsbevoegd blijft en nadrukkelijk de ruimte voor een belangenafweging houdt. De bestreden planregels stroken in zoverre niet met de bedoeling van de raad, zodat het bestemmingsplan niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid, aldus Duinrell. Voorts zijn de bestreden planregels in strijd met artikel 3.9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), op grond waarvan het bevoegd gezag de verplichting heeft om zich ervan te vergewissen dat het onderzoek van de Commissie Welstand Cultureel Erfgoed op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. In de gevallen waarin het advies op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen en sprake is van een kennelijke misslag in het gegeven advies, dient het bevoegd gezag de ruimte te hebben om daarvan af te wijken, aldus Duinrell.
    
    8.1.    De raad stelt dat een besluit tot vergunningverlening vanwege de vereiste deskundigheid ter zake van de cultuurhistorische waarde van panden en objecten steeds gebaseerd moet zijn op een positief advies van de Commissie Welstand Cultureel Erfgoed of een andere commissie van deskundigen. Het advies van deze commissie houdt een integrale afweging in, waarin ook andere belangen dan de belangen van cultuurhistorische aard worden betrokken. Bij een negatief advies kan slechts een vergunning worden verleend indien een ander advies van een commissie van deskundigen positief luidt ten aanzien van het voornemen. Als geen positief advies van deskundigen kan worden verkregen dan ontbreekt kennelijk een toereikende onderbouwing van het initiatief in relatie tot het door de raad beoogde behoud en ontwikkeling van de cultuurhistorische waarden. Hiermee sluit de planregeling aan bij de te stellen motiveringseisen aan een besluit, aldus de raad.
    
    8.2.    De raad heeft ter zitting de planregeling - toegespitst op artikel 6, lid 6.2, van de planregels - als volgt uitgelegd. In artikel 6, lid 6.2, onder a, van de planregels is het uitgangspunt neergelegd dat de aanwezige cultuurhistorische waarden niet mogen worden aangetast. De planregeling biedt op grond van lid 6.2, onder f, echter de mogelijkheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit bouwen waarbij aanwezige cultuurhistorische waarden worden verstoord of vernietigd. Dit is alleen mogelijk nadat de Commissie Welstand Cultureel Erfgoed of een andere door het college aangewezen commissie van onafhankelijke deskundigen een advies heeft uitgebracht. Op grond van het bepaalde in lid 6.2, onder c, dient dit een positief luidend advies te zijn ten aanzien van de voorgenomen activiteit. De raad heeft voorts ter zitting uiteengezet dat het advies van de commissie op grond van lid 6.2, onder c in samenhang met b, op een integrale belangenafweging gebaseerd dient te zijn. Voor de toetsingscriteria heeft de raad ter zitting gewezen op bijlage 6 bij de plantoelichting "Toetsingscriteria en uitgangspunten voor het omgaan met cultuurhistorisch waardevol erfgoed".
    
    8.3.    De Afdeling overweegt dat de planregeling, zoals de raad die ter zitting heeft toegelicht, er in de kern op neerkomt dat het college van burgemeester en wethouders nooit een omgevingsvergunning kan verlenen indien de Commissie Welstand Cultureel Erfgoed noch een andere door het bevoegd gezag aangewezen commissie van onafhankelijke deskundigen positief heeft geadviseerd over het bouw- of gebruiksvoornemen, ook niet met het oog op andere belangen dan het belang dat de bescherming van cultuurhistorische waarden betreft. Naar het oordeel van de Afdeling is dit in strijd met het stelsel van de wet, zoals dat tot uitdrukking komt in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening in samenhang bezien met artikel 2.4, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, aangezien met deze planregeling wordt miskend dat het aan het college van burgemeester en wethouders is om de uiteindelijke afweging te maken of wel of geen vergunning wordt verleend.
    
        Het betoog slaagt.  
    
    9.    De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het in overweging 8.3 geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen door met inachtneming van die overweging een nieuw besluit te nemen. De Afdeling zal hiertoe een termijn stellen.
    
    10.    Ten aanzien van Duinrell zal in de einduitspraak worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep van [appellante] ongegrond;
    
    II.    draagt de raad van de gemeente Wassenaar op om binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van overweging 9 het daarin geconstateerde gebrek in het besluit van 10 oktober 2016 te herstellen en de Afdeling en de andere partij de uitkomst mede te delen en het nieuwe besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    
    w.g. Schueler    w.g. Boer
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2018  BIJLAGE
    
    De relevante planregels luiden:
    
    Artikel 6 Waarde - Cultuurhistorie- karakteristieke of beeldbepalende zaak
    
    6.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor Waarde - Cultuurhistorie - karakteristieke (of beeldbepalende ) zaak aangewezen gronden zijn, behalve voor andere voorkomende bestemmingen, primair bestemd voor het behoud en zo mogelijk de versterking van de aan deze gronden, panden en objecten eigen zijnde cultuurhistorische waarden, zoals zijn beschreven in de bij de regels opgenomen bijlage 1.
    
    6.2 Bouwregels
    
    Het bouwen op de in lid 6.1 bedoelde gronden, is mogelijk indien in aanvulling op de regels van de onderliggende bestemmingen voldaan wordt aan de volgende regels:
    
    a. De aanwezige cultuurhistorische waarden, zoals beschreven in bijlage 1 mogen niet worden aangetast;
    
    b. Om de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk goed te kunnen beoordelen is een motivatie en een integrale belangenafweging nodig waarom dit verantwoord is in relatie tot de cultuurhistorische waarden ;
    
    c. Het bevoegd gezag laat zich bij de beoordeling van het bepaalde in lid 6.2, sub a en b adviseren door de Commissie Welstand Cultureel Erfgoed (WCE) dan wel een andere door het bevoegd gezag aan te wijzen commissie van onafhankelijke deskundigen waarbij er voor het verlenen van de vergunning een positief advies voorwaardelijk is;
    
    d. Aan de omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk kunnen voorschriften worden verbonden met het oog op de aanwezige cultuurhistorische waarden;
    
    e. Bouwwerken als bedoeld in artikel 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht zijn toegestaan indien de cultuurhistorische waarde van het pand of object, zoals beschreven in bijlage 1 niet wordt aangetast en er hieromtrent een positief advies is verkregen van de Commissie Welstand Cultureel Erfgoed (WCE) dan wel een andere door het bevoegd gezag aan te wijzen commissie van onafhankelijke deskundigen;
    
    f. Indien het bevoegd gezag - na een afweging zoals bedoeld in b en na advies van de WCE zoals bedoeld in c - beslist dat het verantwoord is de aanwezige waarden te verstoren of te vernietigen wordt gemotiveerd hoe men vanuit die waarden nieuwe ontwikkelingen realiseert die bijdragen aan het behoud of de ontwikkeling van de specifieke cultuurhistorische waarden;
    
    g. Afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht is slechts toegestaan indien de cultuurhistorische waarde van het pand of object, zoals beschreven in bijlage 1 niet wordt aangetast en er hieromtrent een positief advies is verkregen van de Commissie Welstand Cultureel Erfgoed (WCE) dan wel een andere door het bevoegd gezag aan te wijzen commissie van onafhankelijke deskundigen.
    
    6.3 Specifieke gebruiksregels
    
    Tot gebruik strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
    
    a. Het gebruiken of laten gebruiken van gronden en/ of bouwwerken op een wijze of tot een doel ten gevolge waarvan de aanwezige cultuurhistorische waarden worden aangetast;
    
    b. Om de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het gebruik van een bouwwerk goed te kunnen beoordelen is een motivatie en een integrale belangenafweging nodig waarom dit verantwoord is in relatie tot de cultuurhistorische waarden ;
    
    c. Het bevoegd gezag laat zich bij de beoordeling van het bepaalde in lid 6.3, sub a en b adviseren door de Commissie Welstand Cultureel Erfgoed (WCE) dan wel een andere door het bevoegd gezag aan te wijzen commissie van onafhankelijke deskundigen waarbij er voor het verlenen van de vergunning een positief advies voorwaardelijk is;
    
    d. Aan de omgevings-vergunning voor het gebruik van een bouwwerk kunnen voorschriften worden verbonden met het oog op de aanwezige cultuurhistorische waarden;
    
    e. Indien het bevoegd gezag - na een afweging zoals bedoeld in b en na advies van de WCE zoals bedoeld in c - beslist dat het verantwoord is de aanwezige waarden te verstoren of te vernietigen wordt gemotiveerd hoe men vanuit die waarden nieuwe ontwikkelingen realiseert die bijdragen aan het behoud of de ontwikkeling van de specifieke cultuurhistorische waarden.
    
    6.4 Omgevingsvergunning voor het slopen van een bouwwerk
    
    Slopen van bouwwerken als bedoeld in lid 6.1 kan slechts worden toegestaan indien hiervoor een omgevingsvergunning is verleend door het bevoegd gezag. Hiervoor gelden de volgende regels:
    
    a. Een omgevingsvergunning voor het slopen van een bouwwerk wordt verleend indien de (gedeeltelijke) sloop niet zorgt voor een aantasting van de waarde beschreven in bijlage 1;
    
    b. Om de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het slopen van een bouwwerk goed te kunnen beoordelen is een motivatie en een integrale belangenafweging nodig waarom het slopen gewenst is en dit verantwoord is in relatie tot de cultuurhistorische waarden die verloren gaan;
    
    c. Het bevoegd gezag laat zich bij de beoordeling van het bepaalde in lid 6.4 a en b adviseren door de Commissie Welstand en Cultuurhistorie Cultureel Erfgoed (WCE) dan wel een andere door het bevoegd gezag aan te wijzen commissie van onafhankelijke deskundigen, waarbij er voor het verlenen van de vergunning een positief advies noodzakelijk is;
    
    d. Aan de omgevingsvergunning voor het (gedeeltelijk) slopen van een bouwwerk kunnen voorschriften worden verbonden met het oog op de te beschermen cultuurhistorische waarden;
    
    e. Indien het bevoegd gezag - na een afweging zoals bedoeld in b en na advies van de WCE zoals bedoeld in c - beslist dat het verantwoord is de aanwezige waarden te verstoren of te vernietigen wordt gemotiveerd hoe men vanuit die waarden nieuwe ontwikkelingen realiseert die bijdragen aan het behoud of de ontwikkeling van de specifieke cultuurhistorische waarden.
    
    6.5 Wijzigingsbevoegdheid
    
    Het bevoegd gezag is bevoegd om met toepassing van artikel 3.6 Wet ruimtelijke ordening het bestemmingsplan te wijzigen door de bestemming Waarde - Cultuurhistorie te verwijderen indien dat op basis van nader verkregen cultuurhistorische kennis wenselijk is. Hiervoor geldt de volgende regel:
    
    a. Het bevoegd gezag laat zich bij de beoordeling adviseren door de Commissie Welstand en Cultuurhistorie Cultureel Erfgoed (WCE) dan wel een andere door het bevoegd gezag aan te wijzen commissie van onafhankelijke deskundigen, waarbij er voor het verlenen van de vergunning een positief advies noodzakelijk is.