ECLI:NL:RVS:2018:4055, Raad van State, 12-12-2018, 201707032/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juli 2014 heeft het college aan [wederpartij] een last onder bestuursdwang opgelegd, inhoudende dat hij binnen zes maanden de overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) dient te beëindigen en beëindigd dient te houden, door de op het perceel aan de [locatie] te Oude Meer, gemeente Haarlemmermeer, aanwezige zes portocabins en overkapping te (laten) verwijderen en verwijderd te houden.

201707032/1/A1.
    Datum uitspraak: 12 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,
    appellant,
    
    tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 juni 2017 en haar uitspraak van 18 juli 2017, beide in zaak nr. 15/5004 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 juli 2014 heeft het college aan [wederpartij] een last onder bestuursdwang opgelegd, inhoudende dat hij binnen zes maanden de overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) dient te beëindigen en beëindigd dient te houden, door de op het perceel aan de [locatie] te Oude Meer, gemeente Haarlemmermeer, aanwezige zes portocabins en overkapping te (laten) verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 5 oktober 2015 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij tussenuitspraak van 12 juni 2017 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen.
    
    Bij brief van 28 juni 2017 heeft het college aangegeven van die gelegenheid geen gebruik te zullen maken.
    
    Bij uitspraak van 18 juli 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 5 oktober 2015 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2018, waar [wederpartij], bijgestaan door mr. E.C. Douma, advocaat te Amstelveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Hoeneveld, advocaat te Haarlem, en mr. M.P. Hoogewerf, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
        De feiten
    
    1.    [wederpartij] is de eigenaar van het perceel aan de [locatie] te Oude Meer. Hij heeft op dat perceel een zestal portocabins, alsmede een overkapping geplaatst en gebruikt het perceel, samen met zijn echtgenote, voor bewoning. Tevens houdt hij een aantal katten, honden, kippen en eenden die op het perceel rondlopen.
    
    2.    Op 4 oktober 2006 heeft de rechtbank de uitspraak met zaak nr. 06/4042 gedaan over een eerder besluit tot toepassing van bestuursdwang tegen de portocabins. In die uitspraak is geoordeeld dat sprake was van een illegale situatie, dat geen zicht op legalisatie bestond en dat het college derhalve in beginsel bevoegd was handhavend op te treden. Voorts is overwogen dat het college het medisch belang van [wederpartij] bij het besluit tot handhaving onvoldoende had meegewogen.
    
        Daaromtrent is in de uitspraak vermeld dat [wederpartij] kampte met hartproblemen en psychische problemen en is voorts de volgende verklaring van de destijds behandelend psychiater opgenomen:
    
    "Een eventuele verhuizing met als mogelijk gevolg dat patiënt afstand zal moeten doen van zijn dieren, zal zeker leiden tot verdere psychische decompensatie en desintegratie. Patiënt, die lijdt aan een posttraumatische stressstoornis chronisch, heeft in het verleden ernstige psychische decompensaties doorgemaakt waarin sprake was van paranoïde wanen, angst en agressieve impulsdoorbraken. Mede dankzij het feit dat hij samen met zijn vrouw en dieren kon leven in een zekere mate van "afzondering", heeft hij zich, na jaren intensieve psychiatrische behandeling lange tijd goed staande weten te houden.
    
    Sinds er sprake is van dreigende uithuiszetting, raakt patiënt in toenemende mate ontregeld, zowel psychisch als ook fysiek. De huidige onzekere situatie staat een adequate behandeling in de weg, waardoor achterdocht en zich bedreigd voelen steeds meer op de voorgrond staan en patiënt in toenemende mate beschadigd raakt."
    
    Omdat het college deze omstandigheden onvoldoende bij zijn besluit had betrokken heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard vanwege strijd met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en het besluit vernietigd.
    
    3.    In het besluit van 30 juli 2014 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat reeds in 2010 is vastgesteld dat de portocabins in een slechte bouwkundige staat verkeerden en dat [wederpartij] overlast veroorzaakt doordat hij een locatie bewoonde die daarvoor feitelijk ongeschikt is, terwijl er reeds vergevorderde activiteiten gaande zijn om de ruimtelijke kwaliteit van de Schipholweg en omgeving, waartoe ook de Ten Pol behoort, te verbeteren. Derhalve heeft het college het algemeen belang bij het voorkomen van en onveilige situatie, het handhaven van wet- en regelgeving en het tegengaan van verrommeling zwaarder laten wegen dan het belang van [wederpartij] bij het voortzetten van zijn woonsituatie.
    
        In het besluit op bezwaar heeft het college voorts het standpunt ingenomen dat niet valt in te zien dat voormelde verklaring van de psychiater uit 2006 thans niet verouderd is. [wederpartij] heeft weliswaar een behandelplan gedateerd op 29 februari 2015 overgelegd, maar dat is volgens het college onvoldoende om aannemelijk te maken dat vanwege zijn medische situatie van handhaving zou moeten worden afgezien.
    
    4.    In beroep heeft [wederpartij], zakelijk weergegeven, aangevoerd dat ten onrechte geen rekening is gehouden met zijn bijzondere omstandigheden. De reeds in 2006 vastgestelde problematiek is ongewijzigd gebleven. Daartoe heeft hij verwezen naar het behandelplan van 29 februari 2015 en heeft hij een verklaring van zijn behandelend psychiater van 21 januari 2016 overgelegd.
    
    5.    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat voormelde medische verklaringen afzonderlijk en in samenhang bezien geen grond bieden om af te wijken van voormelde uitspraak van de rechtbank van 4 oktober 2006. Zij acht voldoende aannemelijk gemaakt dat [wederpartij] ook nu nog in toenemende mate ernstige psychische alsook fysieke problemen zal ondervinden indien zijn leefsituatie ingrijpend zal veranderen en hij afstand zal moeten doen van zijn dieren. Voorts heeft zij overwogen dat een verhuizing zijn leefsituatie ook daadwerkelijk ingrijpend zal veranderen, nu onweersproken is gebleven dat [wederpartij] niet de financiële middelen heeft om zijn woonsituatie op een gelijksoortige alternatieve locatie voort te zetten en het college ter zitting heeft aangegeven geen mogelijkheden te zien tot toewijzing van een gelijksoortige woning op een gelijksoortige locatie. Door handhavend optreden zullen de ernstige psychische en fysieke problemen van [wederpartij] verder verergeren. Nu het college dit niet als uitgangspunt heeft genomen bij de belangenafweging die aan het besluit tot handhaving ten grondslag is gelegd, concludeert de rechtbank dat het besluit van 5 oktober 2015 voor vernietiging in aanmerking komt vanwege strijd met artikel 3:4 van de Awb. Vervolgens heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld dit geconstateerde gebrek te herstellen.
    
        Bij brief van 28 juni 2017 heeft het college aangegeven van die gelegenheid geen gebruik te zullen maken.
    
        Hierop heeft de rechtbank bij uitspraak van 18 juli 2017 het door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 5 oktober 2015 vernietigd.
    
        Het hoger beroep
    
    6.    Het college betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat bij het besluit niet als uitgangspunt is genomen dat de ernstige psychische en fysieke problemen van [wederpartij] zullen verergeren door handhavend optreden. Het college meent dat deze omstandigheden voldoende bij zijn belangenafweging zijn betrokken en niet leiden tot het oordeel dat van handhavend optreden moet worden afgezien.
    
        Daartoe stelt het college dat uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat medische omstandigheden niet dan slechts in zeer uitzonderlijke gevallen kunnen leiden tot het oordeel dat van handhavend optreden moet worden afgezien. De medische omstandigheden van [wederpartij] zijn weliswaar ernstig en uit de verklaring van de psychiater van 21 januari 2016 blijkt dat een verandering van zijn levenssituatie naar alle verwachting een negatief effect zal hebben op zijn psychiatrisch toestandsbeeld, maar daaruit blijkt niet dat deze negatieve effecten zodanig ernstig zullen zijn dat afgezien moet worden van verandering van die levenssituatie. Voorts vermeldt deze verklaring, anders dan die uit 2006, niet dat het mogelijk afstand moeten doen van zijn dieren een onoverkomelijk probleem vormt. Bovendien heeft het college erop gewezen dat [wederpartij] aangegeven heeft bereid te zijn te verhuizen. Een verandering van de leefsituatie is op zich dus wel bespreekbaar. Daarmee is volgens het college niet gebleken dat medische omstandigheden er in dit geval toe moeten leiden dat van handhaving moet worden afgezien.
    
        Het voorgaande maakt volgens het college dat handhaving niet onevenredig moet worden geacht, temeer nu de gemeente [wederpartij] de langst mogelijke begunstigingstermijn heeft gegeven, heeft nagegaan of in haar vastgoed en gronden een voor [wederpartij] geschikte woning aanwezig was en aan [wederpartij] een urgentieverklaring heeft afgegeven.
    
        Voor zover de rechtbank belang heeft gehecht aan de omstandigheid dat het [wederpartij] aan financiële middelen ontbreekt om zijn levenssituatie elders op vergelijkbare wijze voort te zetten, volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling dat mogelijk ernstige financiële gevolgen geen reden vormen om van handhavend optreden af te zien, aldus het college.
    
    6.1.    Niet in geschil is dat de plaatsing en bewoning van de portocabins zonder omgevingsvergunning strijd oplevert met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, dat het college derhalve bevoegd en in beginsel gehouden is om daartegen handhavend op te treden en dat geen zicht op legalisatie bestaat.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4401) kunnen medische omstandigheden niet dan slechts in zeer uitzonderlijke gevallen leiden tot het oordeel dat het college van handhavend optreden dient af te zien.
    
        Het college heeft in de uitspraak van de rechtbank van 4 oktober 2006 aanleiding gezien om, in aanmerking genomen de medische omstandigheden van [wederpartij], af te zien van handhavend optreden. Ter zitting heeft het college verduidelijkt dat thans wel handhavend kan worden opgetreden, omdat de medische situatie van [wederpartij] verbeterd moet worden geacht, zoals onder meer blijkt uit zijn bereidheid te verhuizen. De Afdeling volgt het college daarin niet.
    
        Anders dan het college betoogt, kan uit het overgelegde behandelplan en de brief van 21 januari 2016 naar het oordeel van de Afdeling niet worden afgeleid dat de situatie van [wederpartij] sinds 2016 noemenswaardig verbeterd is. In die brief is onvoorwaardelijk gesteld dat een wijziging in de leefsituatie van [wederpartij] nog immer een negatief effect zal hebben op zij psychiatrisch toestandsbeeld. Uit de brief kan niet worden afgeleid dat dit negatieve effect zou bestaan uit iets anders dan de in 2006 reeds aangekondigde psychische decompensatie en desintegratie. Dat de brief uit 2016, anders dan de verklaring uit 2006, niet expliciet spreekt over de dieren van [wederpartij] doet daar niet aan af, nu in de brief in algemene zin wordt gesproken over de leefsituatie van [wederpartij], waarvan zijn dieren een onlosmakelijk onderdeel uitmaken. Dat de situatie van [wederpartij] sinds 2006 niet noemenswaardig is verbeterd, wordt voorts bevestigd in de brief van zijn psychiater van 18 januari 2018, die [wederpartij] bij brief van 19 januari 2018 heeft overgelegd.
    
        De omstandigheid dat [wederpartij] heeft aangegeven in beginsel bereid te zijn te verhuizen indien een nieuwe geschikte woonlocatie gevonden kan worden waar hij onder vergelijkbare omstandigheden kan leven, biedt, anders dan het college heeft betoogd, onvoldoende grond om aan te nemen dat de medische situatie van [wederpartij] zodanig is verbeterd dat handhavend optreden zonder meer mogelijk is. Ter zitting is in dat verband nog de mogelijkheid aan de orde geweest om [wederpartij] toe te staan in een voormalig gemaaltje op het perceel te gaan wonen. Overigens is een gedoogbesluit van die strekking door het college inmiddels daadwerkelijk genomen.
    
        Het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte belang heeft gehecht aan de omstandigheid dat het [wederpartij] aan financiële middelen ontbreekt om zijn levenssituatie elders op vergelijkbare wijze voort te zetten, slaagt evenmin. Dit betoog miskent dat de rechtbank de financiële middelen van [wederpartij] niet op zichzelf beschouwd beslissend heeft geacht, maar slechts als element heeft vermeld bij haar vaststelling dat het voor [wederpartij] niet mogelijk was elders zijn huidige levenswijze op vergelijkbare wijze voort te zetten en daarmee voormelde negatieve medische effecten te voorkomen.
    
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat thans tot handhavend optreden kon worden overgegaan.
    
        Het betoog faalt dan ook.
    
    6.3.    Het hoger beroep is ongegrond.
    
        Het beroep van rechtswege
    
    7.    Bij besluit van 18 mei 2018 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 30 juli 2014. In dit besluit heeft het college zich, voor zover hier van belang, op het standpunt gesteld dat in de medische omstandigheden van [wederpartij] geen grond is gelegen om af te zien van handhaving.
    
    7.1.    Gelet op artikel 6:24, gelezen in verbinding met artikel 6:19 van de Awb, wordt het besluit van 18 mei 2018 geacht eveneens voorwerp van dit geding te zijn.
    
    7.2.    Bij schrijven van 28 juni 2018 heeft [wederpartij] gronden aangevoerd tegen het besluit van 18 mei 2018. Daarin heeft hij, zakelijk weergegeven, betoogd dat het college, gelet op zijn medische omstandigheden, niet kon overgaan tot handhavend optreden.
    
    7.3.    In het besluit van 18 mei 2018 heeft het college een standpunt ingenomen dat in essentie overeenkomt met hetgeen in hoger beroep is aangevoerd. Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor over dat hoger beroep is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 18 mei 2018 gegrond is.
    
        Conclusie
    
    8.    Het hoger beroep van het college is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd. Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 18 mei 2018 is gegrond. Dat besluit dient derhalve te worden vernietigd.
    
    9.    Het college dient op navolgende wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij worden de reiskosten voor het bijwonen van het hoger beroep vastgesteld op € 22,17.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer van 18 mei 2018, kenmerk 2479405, gegrond;
    
    III.    vernietigt dat besluit;
    
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep tegen het besluit van 18 mei 2018 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1024,17 (zegge: duizendvierentwintig euro en zeventien cent), waarvan € 1002,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Verbeek
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018
    
    574.