ECLI:NL:RVS:2003:AL3364, Raad van State, 01-10-2003, 200301160/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 februari 2001, aangevuld bij besluit van 26 april 2001, heeft appellant sub 1 (hierna te noemen: gedeputeerde staten) ingevolge artikel 50 van de Wet algemene regels herindeling (hierna: de Wet arhi) het tussen de gemeenten Goirle en Alphen-Chaam te verrekenen bedrag vastgesteld, vermeerderd met een rentevergoeding, alsmede bepaald dat zij geen aanleiding ziet voor verrekening van de suppletie-uitkering ingevolge de Financiële-verhoudingswet en het aandelenpakket Intergas N.V.

200301160/1.
      Datum uitspraak: 1 oktober 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      1.    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      2.    het college van burgemeester en wethouders van Goirle,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank te 's-Hertogenbosch van 20 januari 2003 in het geding tussen:
    
    appellant sub 2
    
    en
    
    appellant sub 1.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 februari 2001, aangevuld bij besluit van 26 april 2001, heeft appellant sub 1 (hierna te noemen: gedeputeerde staten) ingevolge artikel 50 van de Wet algemene regels herindeling (hierna: de Wet arhi) het tussen de gemeenten Goirle en Alphen-Chaam te verrekenen bedrag vastgesteld, vermeerderd met een rentevergoeding, alsmede bepaald dat zij geen aanleiding ziet voor verrekening van de suppletie-uitkering ingevolge de Financiële-verhoudingswet en het aandelenpakket Intergas N.V.
    
    Bij besluit van 11 september 2001 hebben gedeputeerde staten het daartegen door appellant sub 2 (hierna te noemen: burgemeester en wethouders) gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 januari 2003, verzonden op 22 januari 2003, heeft de rechtbank te 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen door burgemeester en wethouders ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat gedeputeerde staten een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben gedeputeerde staten bij brief van 18 februari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 21 februari 2003, en burgemeester en wethouders bij brief van 27 februari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 28 februari 2003, hoger beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 9 mei 2003 hebben gedeputeerde staten van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2003, waar gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door drs. L.H.W.M. Gruijters, ambtenaar bij de dienst Ruimte, Economie en Welzijn van de provincie, en burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door C. Troost, gemeentesecretaris, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge de wet van 11 september 1996 tot gemeentelijke herindeling in de samenwerkingsgebieden Midden-Brabant, Breda en Westelijk Noord-Brabant en in een gedeelte van de samenwerkingsgebieden Zuidoost-Brabant en ’s-Hertogenbosch (Stb. 1996, 449) zijn met ingang van  1 januari 1997 de gemeente Alphen en Riel en de gemeente Chaam opgeheven en is de nieuwe gemeente Alphen-Chaam ingesteld. Voorts is het gebied Riel toegevoegd aan de gemeente Goirle.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Wet arhi gaan onverminderd het bepaalde in het tweede lid en in de artikelen 45 en 48 op de datum van herindeling alle rechten en verplichtingen van een op te heffen gemeente over op de gemeente waaraan haar gebied wordt toegevoegd, dan wel, wanneer het gebied naar meer dan één gemeente overgaat, naar de in de betrokken herindelingsregeling aan te wijzen gemeente, zonder dat daarvoor een nadere akte wordt gevorderd.
    
        Ingevolge het tweede lid van dit artikel gaan alle rechten en verplichtingen van een gemeente, betrekking hebbende op van die gemeente overgaand gebied, op de datum van herindeling over op de gemeente waaraan dat gebied wordt toegevoegd, zonder dat daarvoor een nadere akte wordt gevorderd.
    
        Ingevolge artikel 50, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet arhi, voor zover hier van belang, wordt, indien in verband met het bepaalde in  artikel 44 een verrekening tussen gemeenten dient plaats te vinden, de besturen van die gemeenten gehoord, het bedrag en, zo nodig, de wijze van betaling vastgesteld door gedeputeerde staten van de betrokken provincie.
    
        Ingevolge het tweede lid kunnen bij het vaststellen van het bedrag van de verrekening, bedoeld in het eerste lid, reserves en voorzieningen worden betrokken.
    
    2.3.    De in artikel 44, eerste lid, van de Wet arhi bedoelde rechten en verplichtingen van de gemeente Alphen en Riel en van de gemeente Chaam zijn overgegaan naar de gemeente Alphen-Chaam. Tussen de gemeenten Alphen-Chaam en Goirle hebben in verband met de overgang van het gebied Riel naar Goirle verrekeningen plaatsgevonden. Op twee punten is geen overeenstemming bereikt. Het betreft (1) een aantal uitkeringen uit het gemeentefonds, te weten de suppletie-uitkering Financiële-verhoudingswet, de Vervolg-bijdrageregeling ontwikkeling gemeentelijk milieubeleid (VOGM-gelden) en een uitkering in verband met de afschaffing van milieuleges, en (2) het dividend over het aandelenpakket Intergas N.V. De uitkeringen
    
    onder (1) en het aandelenpakket, en daarmee ook het dividend daarover, zijn alle overgegaan naar de gemeente Alphen-Chaam. De gemeente Goirle vindt echter dat deze vermogensbestanddelen haar toekomen voor zover deze hun oorsprong vinden in het gebied Riel.
    
    2.4.    Gedeputeerde staten staan in de beslissing op bezwaar op het standpunt dat de uitkeringen onder (1) algemene dekkingsmiddelen zijn die niet gebiedsgebonden zijn en die daarom terecht volgens de hoofdregel van artikel 44, eerste lid, van de Wet arhi zijn overgegaan naar de gemeente Alphen-Chaam. Ook het aandelenbezit is volgens hen een ondeelbaar geheel waarvan de eigendom toekomt aan de gemeente Alphen-Chaam. Een uitzondering op de regel neergelegd in artikel 44, eerste lid, is, behalve voor gebiedsgebonden rechten en verplichtingen als bedoeld in het tweede lid, in artikel 50, tweede lid, alleen gemaakt voor reserves en voorzieningen. Daartoe behoren noch het aandelenbezit noch voornoemde uitkeringen uit het gemeentefonds, aldus gedeputeerde staten. Hun beleid inzake verrekening tussen gemeenten voorziet alleen in een billijkheidstoets wanneer sprake is van verrekening van reserves en voorzieningen. Daarnaast voeren zij het bestendige beleid om jaarlijkse uitkeringen op aandelenbezit niet bij de verrekeningen te betrekken. Rekening houdend met het totale financiële beeld van de vastgestelde verrekening, waarbij Alphen-Chaam ook financiële verplichtingen van Alphen en Riel heeft overgenomen, zien gedeputeerde staten geen aanleiding om in dit geval van hun beleid af te wijken.
    
    2.5.    De rechtbank heeft overwogen dat de suppletie-uitkering
    
    Financiële-verhoudingswet (waaronder zij ook de uitkeringen inzake de VOGM-gelden en de milieuleges heeft begrepen) niet voor verrekening naar billijkheid in de zin van artikel 50 van de Wet arhi in aanmerking komt, omdat deze is vastgesteld na 1 januari 1997, de datum waarop de rechten en verplichtingen ingevolge de Wet arhi zijn overgegaan. Wat betreft het dividend over het aandelenpakket heeft de rechtbank onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis van artikel 50, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet arhi geoordeeld dat het beleid van gedeputeerde staten in strijd is met doel en strekking van die bepaling, omdat de billijkheidstoets die de wetgever voor ogen stond daarin niet tot uitdrukking is gekomen en er bij onverkorte toepassing van het beleid voor verrekening naar billijkheid geen ruimte lijkt te zijn. Om deze reden heeft de rechtbank de beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat gedeputeerde staten opnieuw op het bezwaar moeten beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    2.6.    Gedeputeerde staten stellen zich in hoger beroep onverminderd op het standpunt dat de Wet arhi geen ruimte biedt om behalve algemene reserves en voorzieningen ook andere niet-territoriaal gebonden rechten zoals uitkeringen op aandelenbezit bij de verrekening te betrekken.
    
    2.7.    Dit betoog faalt. Het standpunt van gedeputeerde staten berust op een onjuiste uitleg van artikel 50, tweede lid, van de Wet arhi. Die bepaling is blijkens de wetsgeschiedenis in de wet opgenomen als reactie op jurisprudentie van de Kroon uit 1989, waarin werd overwogen dat bij verrekening na overgang van een bepaald gebiedsdeel van een opgeheven gemeente naar een reeds bestaande gemeente, de laatstbedoelde gemeente geen aanspraak kan maken op een evenredig deel van de algemene reserves van de opgeheven gemeente. De wetgever heeft die benadering ongewenst geacht en om die reden de mogelijkheid van een zodanige verrekening uitdrukkelijk in de Wet arhi vastgelegd. Noch de tekst van het aldus ingevoerde artikel 50, tweede lid, noch de wetsgeschiedenis bieden echter aanknopingspunten voor het oordeel dat de wetgever heeft bedoeld andere dan de daar genoemde posten uit te sluiten van de mogelijkheid tot verrekening naar billijkheid. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het beleid van gedeputeerde staten ten onrechte geen ruimte laat voor verrekening naar billijkheid van andere niet-territoriaal gebonden rechten en verplichtingen tussen gemeenten dan de in artikel 50, tweede lid,  genoemde. Zij heeft het hierop gebaseerde besluit van 11 september 2001 terecht vernietigd.
    
    2.8.    Burgemeester en wethouders bestrijden het oordeel van de rechtbank dat het feit dat de onder (1) genoemde suppletie-uitkering na
    
    1 januari 1997 is vastgesteld aan verrekening naar billijkheid tussen
    
    Alphen-Chaam en Goirle in de weg staat. Zij wijzen erop dat die uitkering dient ter compensatie van de derving van inkomsten en ter dekking van kosten die onder andere worden gemaakt in het per 1 januari 1997 aan Goirle toegevoegde gebied Riel.
    
    2.9.    Dit betoog slaagt. De Invoeringswet Financiële-verhoudingswet (hierna: de Invoeringswet) is ingevoerd per 1 januari 1997. Ingevolge deze wet vindt over de jaren 1997 – 2000 aan onder meer de gemeente
    
    Alphen-Chaam een aanvullende uitkering plaats in meerdering op de ingevolge het nieuwe verdeelmodel van de Financiële-verhoudingswet uit te keren algemene uitkering. Deze aanvulling is weliswaar vastgesteld na
    
    1 januari 1997, maar heeft terugwerkende kracht tot die datum, zodat deze niet vanwege de vaststellingsdatum buiten een eventuele verrekening ingevolge de Wet arhi dient te blijven. De rechtbank heeft dit miskend. Uit de parlementaire geschiedenis met betrekking tot de desbetreffende bepaling uit de Invoeringswet volgt dat indien een belangrijk deel van de inwoners van de op te heffen gemeente niet naar de algemeen rechtsopvolger gaat, maar naar een andere gemeente, dit een grond kan zijn voor verrekening tussen de betrokken gemeenten. Het beleid van gedeputeerde staten laat voor een dergelijke verrekening ten onrechte geen ruimte, zodat dit ook op dit punt in strijd is met doel en strekking van artikel 50, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet arhi. Het hierop gebaseerde besluit van
    
    11 september 2001 kan ook om deze reden niet in stand blijven. Gedeputeerde staten zullen bij de nieuwe beslissing op bezwaar tevens in moeten gaan op de vraag of verrekening plaats moet vinden van de bijdrage ingevolge de Vervolg-bijdrageregeling ontwikkeling gemeentelijk milieubeleid alsmede voor de uitkering uit het gemeentefonds in verband met de afschaffing van milieuleges.
    
    2.10.    Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep van burgemeester en wethouders gegrond is. Nu de rechtbank reeds tot vernietiging van het besluit van 11 september 2001 is overgegaan, kan de aangevallen uitspraak, zij het met verbetering van gronden, worden bevestigd met dien verstande dat een nieuw besluit dient te worden genomen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak van de Afdeling is overwogen.
    
    2.11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak met dien verstande dat door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant een nieuw besluit dient te worden genomen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. R. van der Spoel, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Haverkamp, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Van den Brink    w.g. Haverkamp
    
    
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
      Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2003
    
    
    306.