ECLI:NL:RVS:2020:174, Raad van State, 22-01-2020, 201902277/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 augustus 2017 is het college van burgemeester en wethouders van Bladel overgegaan tot invordering van volgens hem door Dutch Pet Farm verbeurde dwangsommen ten bedrage van € 100.000,00. Het college heeft Dutch Pet Farm bij besluit van 29 juni 2016 onder oplegging van dwangsommen gelast om diverse overtredingen op het perceel Dalem 24A te Hapert (hierna: het perceel) binnen zes weken na de dag van verzending van dat besluit ongedaan te maken. Volgens dit besluit moest Dutch Pet Farm onder meer het gebruik van het perceel voor de verkoop van niet zelfvoortgebrachte producten beëindigen en beëindigd houden. Deze last heeft met name betrekking op de handel in niet op het bedrijf geboren hondenpups. De last onder dwangsom is onherroepelijk.

201902277/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 januari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Dutch Pet Farm B.V., gevestigd te Hapert, gemeente Bladel,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 5 februari 2019 in zaak nr. 18/1800 in het geding tussen:
    Dutch Pet Farm
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bladel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 augustus 2017 is het college overgegaan tot invordering van volgens hem door Dutch Pet Farm verbeurde dwangsommen ten bedrage van € 100.000,00.
    Bij besluit van 18 juni 2018 heeft het college het door Dutch Pet Farm daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 23 augustus 2017 in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 5 februari 2019 heeft de rechtbank het door Dutch Pet Farm daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Dutch Pet Farm hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Dutch Pet Farm heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 2019, waar Dutch Pet Farm, vertegenwoordigd door mr.drs. N. Wouters, advocaat te Middelharnis, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr.drs. S.M.W. Verouden en L.F. Beekmans, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het college heeft Dutch Pet Farm bij besluit van 29 juni 2016 onder oplegging van dwangsommen gelast om diverse overtredingen op het perceel Dalem 24A te Hapert (hierna: het perceel) binnen zes weken na de dag van verzending van dat besluit ongedaan te maken. Volgens dit besluit moest Dutch Pet Farm onder meer het gebruik van het perceel voor de verkoop van niet zelfvoortgebrachte producten beëindigen en beëindigd houden. Deze last heeft met name betrekking op de handel in niet op het bedrijf geboren hondenpups. De last onder dwangsom is onherroepelijk.
        Aan het invorderingsbesluit dat bij besluit van 18 juni 2018 in stand is gelaten, heeft het college op basis van gegevens uit het register Identificatie en Registratie Hond (hierna: I&R Hond) geconstateerd dat Dutch Pet Farm 42 honden van het bedrijf heeft afgevoerd die niet ter plaatse zijn gefokt. In het besluit van 23 augustus 2017 heeft het college daarom het standpunt ingenomen dat Dutch Pet Farm geen gevolg heeft gegeven aan het deel van de opgelegde last dat betrekking had op de verkoop van niet zelf voortgebrachte honden en dat daarom dwangsommen zijn verbeurd.
        In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het college terecht het standpunt heeft ingenomen dat dwangsommen zijn verbeurd. Volgens de rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden om van de invordering af te zien.
    Overtrederschap
    2.    Dutch Pet Farm betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij geen overtreder is. Zij voert aan dat zij een holding is en geen werkzaamheden verricht. De meldingen in I&R Hond op basis waarvan het college heeft geconstateerd dat de last onder dwangsom zou zijn overtreden, zijn verricht door de werkmaatschappij Holland Pets B.V. en kunnen Dutch Pet Farm niet worden toegerekend. Dat zij in bezwaar en beroep tegen de oplegging van de last onder dwangsom niet heeft aangevoerd dat zij geen overtreder kan zijn, maakt dat niet anders, omdat het de verantwoordelijkheid van het college is als een last wordt opgelegd aan een holding in plaats van een werkmaatschappij, aldus Dutch Pet Farm.
    2.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:466) kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.
        Het betoog van Dutch Pet Farm dat zij als holding geen werkzaamheden verricht en daarom niet als overtreder kan worden aangemerkt, is gericht tegen het besluit van 29 juni 2016 waarin Dutch Pet Farm als overtreder is aangemerkt. Dat besluit is in rechte onaantastbaar.  De rechtbank heeft dat terecht vastgesteld en heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat in dit geval sprake is van een uitzonderlijke situatie waardoor Dutch Pet Farm in de procedure tegen de invorderingsbeschikking deze grond nog naar voren kan brengen. De stelling van Dutch Pet Farm dat het de verantwoordelijkheid van het college is om de last onder dwangsom aan de juiste rechtspersoon op te leggen en dat zij het niet in haar macht heeft de overtreding te beëindigen, wat daarvan zij, maakt niet dat evident is dat Dutch Pet Farm niet als overtreder kan worden aangeschreven.
        Het betoog faalt.
    Onrechtmatige gegevensverkrijging
    3.    Dutch Pet Farm betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de gegevens uit I&R Hond onrechtmatig heeft verkregen en dat het die gegevens om die reden niet aan het invorderingsbesluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Zij voert aan dat de volledige gegevensverkrijging heeft plaatsgevonden voordat de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: de AVG) van kracht werd, zodat daarop de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) van toepassing is. Dat heeft de rechtbank volgens haar niet onderkend.
        Dutch Pet Farm voert daarnaast aan dat uit het verwerkingsregister dat behoort bij I&R Hond blijkt dat gegevens niet worden gedeeld met bestuursorganen die niet zijn genoemd in dat register. Omdat het college niet in dit verwerkingsregister is genoemd en het daarvan ook op de hoogte is, had het college deze gegevens niet mogen opvragen bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: de RVO) en de RVO had deze gegevens niet aan het college mogen verstrekken, aldus Dutch Pet Farm. Volgens haar heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat Dutch Pet Farm zich tot de RVO had moeten wenden indien zij het niet eens is met de verstrekking van de gegevens uit I&R Hond aan het college.
    3.1.    De rechtbank heeft met juistheid vastgesteld dat de AVG op 25 mei 2018 rechtstreeks van toepassing is geworden. Op 25 mei 2018 is ook de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: de Uitvoeringswet AVG) in werking getreden. Het besluit op bezwaar dateert van 18 juni 2018. Gelet op de hoofdregel dat een besluit op bezwaar moet worden genomen met inachtneming van het op dat moment geldende recht en nu zich in dit geval geen uitzondering op die hoofdregel voordoet, is de AVG van toepassing.  
    3.2.    Artikel 4 van de AVG luidt:
    "Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
    1. "persoonsgegevens": alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon („de betrokkene"); als identificeerbaar wordt beschouwd een natuurlijke persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificator zoals een naam, een identificatienummer, locatiegegevens, een online identificator of van een of meer elementen die kenmerkend zijn voor de fysieke, fysiologische, genetische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit van die natuurlijke persoon.
    2. […]."
    3.3.    Het verwerkingsregister bevat een "beschrijving van de gegevensverwerking i.v.m. de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)" in het kader van het registeren en identificeren van honden. In het verwerkingsregister is onder meer opgenomen welke gegevens worden verwerkt, wat het doel van de gegevensverwerking is, aan wie gegevens worden verstrekt en wie verantwoordelijk zijn voor de gegevensverwerking. Volgens het verwerkingsregister worden gegevens verstrekt aan aangewezen databanken voor de registratie van gechipte honden, de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit, de Landelijke inspectiedienst, de Auditdienst Rijk, degenen die binnen RVO.nl belast zijn met de werkzaamheden ten behoeve van de beschreven doelen van deze verwerking, en DICTU (Dienst ICT Uitvoering).
        In I&R Hond worden persoonsgegevens van de houder van een hond en de geboortedatum van de hond geregistreerd. Wanneer de hond wordt overgedragen aan een andere houder is de opvolgende houder verplicht de hond op zijn naam te laten registreren en moet degene die de hond overdraagt zich als houder afmelden. Desgevraagd heeft de RVO aan het college een overzicht van in I&R Hond geregistreerde chipnummers en daaraan gekoppelde meldingen (afvoer-, export- en/of doodmelding) verschaft.
    3.4.    De door RVO aan het college verschafte gegevens zijn geen persoonsgegevens als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 1, van de AVG, maar bedrijfsgegevens in de vorm van chipnummers en daaraan gekoppelde registratiemeldingen van honden die in eigendom aan Dutch Pet Farm toebehoorden. Voor het college waren deze gegevens niet herleidbaar tot natuurlijke personen. De aan deze chipnummers gekoppelde persoonsgegevens zijn niet door de RVO aan het college verstrekt, maar zijn door Dutch Pet Farm in haar bezwaarschrift aangehaald. Nu de RVO aan het college geen persoonsgegevens heeft verstrekt, heeft de rechtbank, wat er zij van de vraag of het college in het verwerkingsregister bij I&R Hond is opgenomen, terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat is gehandeld in strijd met de AVG.
        Of de gegevens uit I&R Hond de door het college in het invorderingsbesluit getrokken conclusies kunnen dragen, zal hierna worden beoordeeld.
        Het betoog faalt.
    Is de last overtreden?
    4.    Dutch Pet Farm betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de last is overtreden. Zij voert aan dat op basis van de gegevens uit I&R Hond niet kan worden geconcludeerd dat niet zelfvoortgebrachte honden zijn verkocht op het perceel. Volgens Dutch Pet Farm is inherent aan een hondenfokkerij dat ook niet op het bedrijf geboren dieren, bijvoorbeeld niet bruikbare dekreuen of onverkoopbare honden, worden afgevoerd. Dergelijke honden worden bijvoorbeeld geschonken aan derden. Bovendien heeft het college niet kunnen volstaan met het uitvoeren van een steekproef in vijf gevallen. Dutch Pet Farm betwist de wijze van uitvoering en de resultaten van de steekproef. Zij wijst er ook op dat de door het college op basis van de steekproef getrokken conclusies niet automatisch met zich brengen dat ook in de overige gevallen de last is overtreden.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179), dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen.
        Aan het invorderingsbesluit dat bij besluit van 18 juni 2018 in stand is gelaten, heeft het college ten grondslag gelegd dat het op 28 juni 2017 bij de RVO heeft verzocht om de gegevens uit I&R Hond te verstrekken van de honden die van Dutch Pet Farm zijn afgevoerd in de periode van 30 september 2016 tot en met 28 juni 2017, waarvoor geen geboortemelding is gedaan. Het college heeft daarop van de RVO een lijst ontvangen waaruit volgens hem bleek dat in de aangegeven periode voor 329 unieke chipnummers een afvoer-, export- en/of doodmelding is geregistreerd. Ter zitting van de Afdeling heeft het college toegelicht dat desgevraagd door een medewerker van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit een toelichting is gegeven op het door de RVO verstrekte overzicht. Op basis van deze toelichting heeft het college een overzicht opgesteld van in totaal 62 chipnummers waarvan geen geboortemelding op het bedrijf van Dutch Pet Farm is geregistreerd terwijl door haar van deze nummers 42 afvoermeldingen en 20 doodmeldingen zijn geregistreerd. Hieruit leidt het college af dat Dutch Pet Farm 42 honden van het bedrijf heeft afgevoerd die niet ter plaatse zijn gefokt. In het besluit van 23 augustus 2017 heeft het college daarom het standpunt ingenomen dat Dutch Pet Farm 42 niet zelfvoortgebrachte honden heeft verkocht en daarmee geen gevolg heeft gegeven aan het deel van de opgelegde last dat betrekking had op de verkoop van niet zelf voortgebrachte honden en dat daarom dwangsommen zijn verbeurd. Dutch Pet Farm heeft op basis van de gegevens die het college aan het invorderingsbesluit ten grondslag heeft gelegd in haar bezwaarschrift geprobeerd het standpunt van het college te weerleggen door per chipnummer aan te geven wat met de betreffende hond is gebeurd. Het college heeft vervolgens een steekproef uitgevoerd en daarbij voor vijf van de 42 gevallen de door Dutch Pet Farm gegeven uitleg gecontroleerd. Volgens het college klopte de uitleg van Dutch Pet Farm in die vijf gevallen niet. Het college stelt zich op het standpunt dat gelet hierop niet aannemelijk is dat de door Dutch Pet Farm gegeven uitleg voor de overige 37 gevallen wel betrouwbaar is.
    4.2.        Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft het college niet aangetoond dat Dutch Pet Farm de last heeft overtreden door op het perceel niet zelfvoortgebrachte honden te verkopen. Het op basis van de gegevens uit I&R Hond door het college opgestelde overzicht waaruit blijkt dat 42 honden van het perceel zijn afgevoerd die daar niet zijn geboren, is onvoldoende om die conclusie op te baseren. Van belang is dat uit de Nota van Toelichting bij het Besluit identificatie en registratie van dieren (Stb. 2012, 497, blz. 8) blijkt dat de verplichte identificatie en registratie dient om misstanden tegen te gaan door het bevorderen van een effectieve handhaving van de toepasselijke regelgeving over het welzijn van honden en zo het welzijn van honden te verbeteren. De in het register opgenomen gegevens zijn dus niet bedoeld om aan te tonen dat gebruik in strijd met het bestemmingsplan heeft plaatsgevonden en zijn daarvoor in dit geval ook niet geschikt. De omstandigheid dat Dutch Pet Farm niet op het perceel geboren honden heeft geregistreerd als ‘afgevoerd’ brengt niet automatisch met zich dat verkoop van niet zelfvoortgebrachte honden heeft plaatsgevonden. In dit geval heeft Dutch Pet Farm op basis van de summiere gegevens uit het door het college opgestelde overzicht geprobeerd het standpunt van het college te weerleggen door aan te geven wat er met de verschillende honden is gebeurd. Volgens haar is in een aantal gevallen een geboortemelding niet geregistreerd als gevolg van systeemfouten bij het scannen van de chips. In andere gevallen is sprake van honden die wel eigendom waren van Dutch Pet Farm, maar die zijn geboren en verkocht vanuit andere locaties of honden die nog altijd eigendom van Dutch Pet Farm of Holland Pets B.V. en die zijn verplaatst naar andere locaties om daar te worden opgefokt of omdat ze niet in een kennel kunnen worden gehouden. Daarnaast worden honden die vanwege een gebrek niet geschikt zijn voor verkoop volgens Dutch Pet Farm aan derden geschonken. Zij heeft daarvan ook bewijs overgelegd door middel van verklaringen. Ter zitting van de Afdeling heeft Dutch Pet Farm verder toegelicht dat ingevolge het Bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2014" op het perceel een hondenfokkerij is toegestaan en dat inherent is aan een hondenfokkerij dat honden worden afgevoerd zonder dat verkoop plaatsvindt en ook dat honden moeten kunnen worden afgevoerd die niet ter plaatse zijn gefokt. Volgens haar komt het voor dat bijvoorbeeld een dekreu wordt aangeschaft die niet blijkt te voldoen en kan van haar niet worden verwacht dat dergelijke honden desondanks op het bedrijf worden gehouden. Het college heeft dat ook niet weersproken. De door hem uitgevoerde steekproef waarbij de verklaring van Dutch Pet Farm in vijf gevallen is gecontroleerd en volgens het college onregelmatigheden zijn geconstateerd, is niet voldoende om deze stellingen van Dutch Pet Farm te ontkrachten en aan te nemen dat de last is overtreden. Daargelaten dat het college bij zijn steekproef slechts vijf gevallen heeft gecontroleerd, laat zowel de uitleg van Dutch Pet Farm als het resultaat van de door het college uitgevoerde steekproef onverlet dat uit de gegevens uit I&R Hond niet volgt dat Dutch Pet Farm in strijd met de aan haar opgelegde last onder dwangsom niet zelfvoortgebrachte honden heeft verkocht, omdat de registratie "afgevoerd" in I&R Hond niet zonder meer betekent dat verkoop heeft plaatsgevonden. De stelling van het college dat niet aannemelijk is dat een professionele fokker honden afvoert zonder deze te verkopen, is onvoldoende om desondanks te oordelen dat verkoop heeft plaatsgevonden. Gelet hierop is niet voldaan aan de hiervoor onder 4.1 opgenomen voorwaarde dat aan het invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag ligt. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
        Het betoog slaagt. Hetgeen Dutch Pet Farm voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking.
    Conclusie
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 18 juni 2018 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 23 augustus 2017 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 5 februari 2019 in zaak nr. 18/1800;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bladel van 18 juni 2018, kenmerk 18u.03236;
    V.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bladel van 23 augustus 2017, kenmerk 17u.05726;
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bladel tot vergoeding van bij Dutch Pet Farm B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.150,00 (zegge: drieduizend honderdvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bladel aan Dutch Pet Farm B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 689,00 (zegge: zeshonderdnegenentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    w.g. Wortmann    w.g. Duifhuizen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2020
    724.