ECLI:NL:RBOBR:2023:2208, Rechtbank Oost-Brabant, 15-05-2023, 22/1321
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-05-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete wegens overtredingen van de Meststoffenwet. Beroep op rechtsdwaling verworpen. Geen sprake van samenloop of voorgezette handeling. Eigen verantwoordelijkheid om de wettelijke voorschriften na te leven

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 22/1321
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 15 mei 2023 in de zaak tussen
    
      
        de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [bedrijfsnaam] B.V., uit [plaatsnaam] , eiseres (hierna: [bedrijfsnaam] )
      (gemachtigde: mr. J. van Groningen),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) 
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [bedrijfsnaam] tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boetes van in totaal € 25.200,- vanwege overtredingen van de Meststoffenwet (Msw).
      
    
    
      1.2
      
        Met het besluit van 3 september 2021 heeft de minister aan [bedrijfsnaam] boetes van in totaal € 26.100,- opgelegd. Met het besluit op het bezwaar van 8 februari 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het totaalbedrag van de boetes vastgesteld op 
        € 25.200,-.
      
      
    
    
      1.3
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4
      De rechtbank heeft dit beroep van [bedrijfsnaam] en het beroep van [bedrijfsnaam] B.V. ( [bedrijfsnaam] ), bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer SHE 22/848, op 10 februari 2023 op zitting gevoegd behandeld. De rechtbank heeft daarna de zaken gesplist. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van [bedrijfsnaam] en ook [bedrijfsnaam] , [naam] , bestuurder van [bedrijfsnaam] , de gemachtigde van de minister en [naam] , inspecteur bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
      
      
    
  
  
    Bevindingen van de NVWA en het standpunt van de minister
    
    
      2.1
      Op grond van bevindingen van de NVWA, neergelegd in een rapport van 14 juli 2020, staat het volgende vast. 
      
      
        
          [bedrijfsnaam] heeft in de periode van 24 januari 2019 tot en met 24 mei 2020 als intermediaire onderneming 67 vrachten champost en gescheiden champost vervoerd naar [bedrijfsnaam] B.V. ( [naam] ). [bedrijfsnaam] heeft haar onderneming niet als intermediair aangemeld bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). [naam] is een intermediaire onderneming en exploiteert een mestcompostering met opslagen onder silonummers 203429 en 203367. Van de 67 vrachten waren 65 afkomstig van [bedrijfsnaam] . De 67 vrachten waren niet bemonsterd en waren niet via een AGR/GPS systeem gemeld bij RVO. Verder waren bij RVO van de 67 transporten 56 transporten gemeld met als vervoerder [bedrijfsnaam] B.V. en 11 transporten gemeld met als vervoerder [bedrijfsnaam] B.V. 
      
      
    
    
      2.2
      Op grond van de bevindingen van de NVWA heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat [bedrijfsnaam] zeven overtredingen heeft begaan. 
      
      
        Overtreding 1
        
          [bedrijfsnaam] heeft als niet-geregistreerde vervoerder 67 vrachten champost vervoerd en daarmee artikel 48 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) overtreden. De minister heeft hiervoor met toepassing van feitcode M250 aan [bedrijfsnaam] een boete van € 300,- opgelegd. 
      
      
      
        Overtreding 2
        
          [bedrijfsnaam] heeft bij het vervoer van 67 vrachten champost niet voldaan aan de voorwaarde dat een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met op naam van de intermediair geregistreerde ‘Automatische Gegevens Registratieapparatuur’ (AGR). Zij heeft daarmee artikel 49, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit overtreden. Hoewel met toepassing van feitcode M255 de minister voor iedere overtreding afzonderlijk een boete van € 300,- had kunnen opleggen, heeft hij besloten één boete van € 300,- op te leggen.  
      
      
      
        Overtreding 3
        
          [bedrijfsnaam] heeft bij het vervoer van 67 vrachten champost niet aan de voorwaarde voldaan dat een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met satellietvolgapparatuur (GPS). Daarmee heeft zij artikel 49, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit overtreden waarvoor bij besluit van 3 september 2021 met toepassing van feitcode M258 een boete is opgelegd van € 300,-. Bij het bestreden besluit heeft de minister deze boete laten vervallen, omdat met betrekking tot het rijden zonder AGR/GPS-apparatuur sprake is eendaadse samenloop.
      
      
      
        Overtreding 4
        
          [bedrijfsnaam] heeft bij het vervoer van 67 vrachten champost de vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) niet volledig opgemaakt door geen mestopslagnummer van de afnemer te vermelden. Daarmee heeft zij artikel 53, tweede en derde lid, en artikel 54 van het Uitvoeringsbesluit, in samenhang met de artikelen 61 en 62 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) overtreden. De minister heeft bij besluit van 3 september 2021 met toepassing van feitcode M302 en het matigingsbeleid boetes opgelegd van in totaal € 6.700,- (67 x € 200,- x 50%). De minister heeft met het bestreden besluit het boetebedrag naar € 6.100,- (61x € 200,- x 50%) verlaagd, omdat ten aanzien van zes VDM’s is gebleken dat [bedrijfsnaam] zowel is beboet voor het niet volledig opmaken ervan als niet naar waarheid invullen, terwijl gelet op de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 4 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:60, per VDM er maar eenmaal beboet mag worden met de hoogste boete.  
      
      
      
        Overtreding 5
        
          [bedrijfsnaam] heeft als vervoerder zes VDM’s niet naar waarheid ingevuld door onterecht opmerkingencode 37 op het vervoersbewijs te vermelden. Daarmee heeft zij artikel 53, tweede en derde lid, en artikel 54 van het Uitvoeringsbesluit, in samenhang met de artikelen 61 en 62 van de Uitvoeringsregeling overtreden. De minister heeft met toepassing van feitcode M303 en het matigingsbeleid boetes opgelegd van in totaal € 900,- 
        (6 x € 300,- x 50%). 
      
      
      
        Overtreding 6
        De op 67 VDM’s ingevulde tenaamstelling van de vervoerder verschilt met de tenaamstelling van de vervoerder op de elektronisch bij RVO ingediende VDM’s. Van de 67 transporten waren 56 transporten bij RVO gemeld met als vervoerder [bedrijfsnaam] B.V. en 11 transporten met als vervoerder [bedrijfsnaam] B.V. [bedrijfsnaam] heeft daarmee artikel 61 en artikel 64, eerste en tweede lid, in samenhang met artikel 124 van de Uitvoeringsregeling overtreden. De minister heeft met toepassing van feitcode M311 en het matigingsbeleid aan [bedrijfsnaam] boetes opgelegd van in totaal € 10.050,- 
        (67 x € 300,- x 50%). 
      
      
      
        Overtreding 7 
        
          [bedrijfsnaam] heeft bij het vervoer van 67 vrachten champost niet voldaan aan de voorwaarde dat bij de bemonstering van een vracht vaste mest een representatief monster wordt genomen. Daarmee heeft zij artikel 78a, eerste lid, in samenhang met artikel 78h van de Uitvoeringsregeling overtreden. De minister heeft met toepassing van feitcode M507 en het matigingsbeleid aan [bedrijfsnaam] boetes opgelegd van in totaal € 10.050,- 
        (67 x € 300,- x 50%).
      
      
    
    
      2.3
      De minister heeft het totaalbedrag aan boetes, namelijk € 27.700,-, vanwege een overschrijding van de redelijke termijn met € 2.500,- verlaagd naar € 25.200,-. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.1
      De rechtbank beoordeelt de bestuurlijke boetes. De rechtbank doet dat aan de hand van de argumenten die [bedrijfsnaam] heeft aangevoerd, de beroepsgronden. [bedrijfsnaam] heeft aangevoerd dat voor zover in het bezwaarschrift in andere bewoordingen of op andere wijze de gronden zijn geformuleerd en toegelicht de inhoud daarvan als herhaald en ingelast dient te beschouwd. Hierbij heeft [bedrijfsnaam] echter niet aangegeven in welk opzicht de reactie van de minister in het bestreden besluit ontoereikend is. De enkele verwijzing naar het bezwaarschrift is daarom onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar de rechtbank op in moet gaan. De rechtbank richt zich daarom alleen op wat [bedrijfsnaam] in beroep concreet heeft aangevoerd.
      
    
    
      3.2
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wettelijke regels en beleidsregels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      4. De rechtbank stelt vast dat het beroep van [bedrijfsnaam] niet is gericht tegen de boetes die betrekking hebben op de overtredingen 1 en 2. Verder herhaalt de rechtbank dat de minister ten aanzien van overtreding 3 de boete heeft laten vervallen.  
      
      5. De rechtbank zal hierna eerst ingaan op de beroepsgronden die zijn gericht tegen, kortgezegd, overtreding 7. Daarna zal zij achtereenvolgens de beroepsgronden bespreken ten aanzien van de overtredingen 4, 5 en 6. Ten slotte zal de rechtbank ingaan op verklaringen die bestuurder [naam] tijdens de zitting heeft afgelegd. 
      
      
        
          Ten aanzien van overtreding 7
        
      
      
    
    
      6.1
      
        [bedrijfsnaam] voert het volgende aan. Haar is achteraf gebleken dat op het vervoer van de vrachten champost naar een intermediair de uitzonderingen van het vijfde en zesde lid van artikel 89 van de Uitvoeringsregeling niet van toepassing zijn. Zij meende eerder nog dat levering aan een eindgebruiker die champost op zijn eigen bedrijf in de compostering verwerkt is vrijgesteld van bemonstering en het gebruik van AGR/GPS apparatuur. De verboden en uitzonderingen hebben [bedrijfsnaam] doen dwalen omtrent het toepasselijke recht. Op het moment dat zij bewust werd van die dwaling, heeft zij direct maatregelen genomen en zijn de transporten gestaakt. [bedrijfsnaam] acht het niet aanvaardbaar dat zij van deze dwaling het slachtoffer wordt.  
      
    
    
      6.2
      De rechtbank stelt voorop dat voldoende duidelijk is dat de uitzonderingen van het vijfde en zesde lid van artikel 89 van de Uitvoeringsregeling niet van toepassing zijn als het gaat om afvoer van champost van een landbouwbedrijf naar een intermediaire onderneming. Voor zover [bedrijfsnaam] dit eerder niet heeft onderkend en ook niet dat [naam] een intermediaire onderneming is, komt dit voor haar rekening en risico. De minister heeft er terecht op gewezen dat [bedrijfsnaam] als professionele onderneming binnen de agrarische sector moet worden geacht op de hoogte te zijn van de toepasselijke wet- en regelgeving. Daar komt bij dat [naam] namens [naam] in een mail van 13 februari 2019 aan bestuurder [naam] [bedrijfsnaam] erop heeft gewezen dat de vrachten bemonsterd moeten worden. Van een verontschuldigbare dwaling omtrent het toepasselijke recht is geen sprake.  
      
    
    
      6.3
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      7.1
      
        [bedrijfsnaam] wijst erop dat RVO overtreding 7 samen met de overtredingen 2 en 3 heeft behandeld. Bij de overtredingen 2 en 3 heeft de minister er wel rekening mee gehouden dat sprake is van een voortdurende overtreding en van een eendaadse samenloop. Dat de vrachten niet zijn bemonsterd laat zich niet anders kwalificeren en om die reden had de boete niet hoger mogen zijn dan € 300,-. Dat sprake is van afzonderlijke voorschriften is ook het geval bij de overtredingen 2 en 3. Van verschillende gedragingen is geen sprake, omdat [bedrijfsnaam] in alle drie de gevallen is uitgaan van de uitzonderingen van het vijfde en zesde lid van artikel 89 van de Uitvoeringsregeling. 
      
    
    
      7.2
      Voor de vraag of sprake is van samenloop of een voortgezette handeling moet volgens vaste rechtspraak van het CBb aansluiting worden gezocht bij de rechtspraak van de Hoge Raad (HR). In zijn arrest van 20 juni 2017 (ECLI:NL:HR:2017:1111) heeft de HR enige algemene overwegingen over de eendaadse samenloop en de voortgezette handeling gegeven. De overwegingen uit dit arrest laten zich als volgt samenvatten. De eendaadse samenloop en de voortgezette handeling vervullen een wezenlijke functie bij het voorkomen van onevenredige aansprakelijkheid en bestraffing in geval van gelijktijdige berechting van sterk samenhangende strafbare feiten. Voor de eendaadse samenloop komt het vooral aan op de vraag of de bewezenverklaarde gedragingen in die mate een samenhangend, zich min of meer op dezelfde tijd en plaats afspelend feitencomplex opleveren dat de verdachte daarvan (in wezen) één verwijt wordt gemaakt. Voor de voortgezette handeling komt het erop aan of de verschillende bewezenverklaarde, elkaar in de tijd opvolgende gedragingen (ook met betrekking tot het “wilsbesluit”) zo nauw met elkaar samenhangen dat de verdachte daarvan (in wezen) één verwijt wordt gemaakt.
      
    
    
      7.3
      Naar het oordeel van de rechtbank is ten aanzien van de overtreding 7 betreffende gedragingen geen sprake van eendaadse samenloop of een voortgezette handeling. Om te beginnen heeft de wetgever ervoor gekozen dat één vracht kan uitmonden in verschillende overtredingen. De minister is dus bevoegd om per vracht meerdere boetes op te leggen, voor verschillende overtredingen. Verder is van belang dat [bedrijfsnaam] elk van de 67 vrachten afzonderlijk op een verschillende datum en/of tijdstip heeft geladen en gelost over een periode van ruim een jaar - van 24 januari 2019 tot en met 14 mei 2020. Gelet hierop kan niet worden gezegd dat [bedrijfsnaam] (in wezen) één verwijt kan worden gemaakt. Ten aanzien van elke vracht heeft te gelden dat [bedrijfsnaam] steeds opnieuw de beslissing heeft genomen om geen AGR/GPS apparatuur te gebruiken en niet te bemonsteren. Dat zij in de betreffende periode ervan is uitgegaan dat op de vrachten de uitzonderingen als bedoeld in het vijfde en zesde lid van artikel 89 van de Uitvoeringsregeling van toepassing zijn, komt voor haar rekening en risico waarbij de rechtbank verwijst naar wat zij hiervoor onder 6.2 heeft overwogen.  
      
    
    
      7.4
      Verder volgt de rechtbank het standpunt van de minister dat wat betreft de gedragingen die ten grondslag liggen aan de vaststellingen van overtredingen 2 en 3 sprake is van eendaadse samenloop, omdat het daarbij gaat om het niet gebruiken van zowel GPS apparatuur (overtreding 2) als AGR apparatuur (overtreding 3) en deze apparatuur één samenstel van apparatuur is (vergelijk de uitspraak van deze rechtbank van 15 januari 2021, ECLI:NL:RBOBR:2021:101, rechtsoverwegingen 8.3 en 8.4). Dat de vrachten niet bemonsterd zijn, is voor die beoordeling niet relevant. Ook volgt de rechtbank de toelichting van de minister dat de omstandigheid dat hij uit coulance heeft besloten om met betrekking tot de overtredingen 2 en 3 te volstaan met één boete van € 300,- niet betekent dat hij is gehouden is om ook voor overtreding 7 te volstaan met een boete van € 300,-. 
      
    
    
      7.5.
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      8.1
      Verder wijst [bedrijfsnaam] erop dat haar gedragingen niet hebben geleid tot het schaden van het belang dat met de regeling wordt beoogd. Alle champost is op een voor RVO navolgbare wijze verplaatst van de ontdoener naar de afnemer. Er is geen sprake geweest van calculerend gedrag. Het milieu is in dit geval niet geschaad. [naam] heeft immers het eindproduct gecomposteerd en eerst na bemonsterd te zijn afgevoerd naar een gebruiker in de landbouwsector. 
    
    
      8.2
      De rechtbank volgt [bedrijfsnaam] hierin niet. Zoals het CBb eerder heeft overwogen (de uitspraak van 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343), komt uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 40-41) naar voren dat het voor de sturingskracht van het nieuwe systeem van gebruiksnormen essentieel is dat ter zake van de afvoer van elke vracht dierlijke mest administratief verantwoording wordt afgelegd, zodat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker kan worden gevolgd, alsmede dat, om een adequate verantwoording in de hele keten te verzekeren, het noodzakelijk is dat elke schakel in die keten via de normstelling zelfstandig en op gelijkwaardige wijze kan worden aangesproken op niet-verantwoorde mestafzet. Om de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker te kunnen volgen dient bij elke feitelijke, fysieke overdracht van een vracht mest een door de leverancier en de afnemer te ondertekenen VDM te worden opgemaakt, waarmee de overgedragen hoeveelheden fosfaat en stikstof in de vracht worden verantwoord (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 54). In verband hiermee heeft de minister terecht erop gewezen dat als er geen adequate administratieve verantwoording wordt afgelegd door bijvoorbeeld vrachten niet te bemonsteren, de meststromen dan niet transparant zijn, waardoor de controle op de gebruiksnormen wordt bemoeilijkt. In dit geval is de essentie van bemonstering dat de gehalten van belang zijn voor de verdere toebereiding (compostering) en monitoring van deze meststof bij [naam] als afnemer.  
      
    
    
      8.3
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      9.1
      Voor zover [bedrijfsnaam] meent dat het niet evenredig is om haar voor elke vracht te beboeten, overweegt de rechtbank als volgt. 
      
    
    
      9.2
      De aan [bedrijfsnaam] opgelegde bestuurlijke boete is een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de mate van verwijtbaarheid van de overtreding. Vaste rechtspraak van het CBb (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 juni 2018, ECLI:NL:CBB:2018:290) is dat voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader vormt waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en moet worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De minister heeft er rekening mee gehouden dat [bedrijfsnaam] hetzelfde voorschrift meerdere malen heeft geschonden en heeft gelet daarop overeenkomstig zijn matigingsbeleid een matiging van 50% toegepast  In wat [bedrijfsnaam] heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de boete moet worden gematigd. 
      
      
        
          Ten aanzien van overtreding 4 
        
      
      
    
    
      10.1
      
        [bedrijfsnaam] keert zich ten aanzien van overtreding 4 tegen de afzonderlijke boete per VDM, omdat volgens haar sprake is van een voortdurende overtreding: er is consequent geen mestopslagnummer van de afnemer op de VDM’s vermeld. Hierbij wijst [bedrijfsnaam] erop dat niet duidelijk wordt waarom de minister wel daarmee rekening heeft gehouden voor wat betreft de overtredingen 2 en 3. Daar komt bij dat het ontbreken van een mestopslagnummer niets afdoet aan het volledig bekend zijn wat is aangevoerd en door wie. 
      
    
    
      10.2
      Ervan uitgaande dat [bedrijfsnaam] met haar betoog dat sprake is van een voortdurende overtreding bedoelt te zeggen dat sprake is van een voortgezette handeling, overweegt de rechtbank dat wat zij hiervoor onder 7.2 tot en met 7.4 heeft overwogen ook  geldt voor de 61 vrachten waarbij is nagelaten het mestopslagnummer van de afnemer op betreffende VDM’s te vermelden. Onder verwijzing naar wat hiervoor onder 8.2 is overwogen volgt de rechtbank [bedrijfsnaam] niet in haar stelling dat het ontbreken van een mestopslagnummer niets afdoet aan het volledig bekend zijn wat is aangevoerd en door wie. Ook door niet de mestopslagnummers op de VDM’s te vermelden wordt de controle op de gebruiksnormen bemoeilijkt, temeer omdat vaststaat dat [naam] twee opslagen heeft met een eigen nummer. Voor zover [bedrijfsnaam] meent dat het niet evenredig is om haar voor elke vracht te beboeten, verwijst de rechtbank naar wat zij hiervoor onder 9.2 heeft overwogen. 
      
    
    
      10.3
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Ten aanzien van overtreding 5 
        
      
      
    
    
      11.1
      
        [bedrijfsnaam] wijst erop dat op 6 VDM’s opmerkingencode 37 is ingevuld en dat op de overige 61 VDM’s geen opmerkingencode stond ingevuld. De transporten zijn met meerdere vrachtwagens vervoerd. Omdat op 90% van de VDM’s de opmerkingencode niet was ingevuld, is sprake van een menselijke fout. Die fout had [bedrijfsnaam] niet kunnen voorkomen, omdat zij hiervan niet op de hoogte was en de fout ook niet had verwacht. [bedrijfsnaam] vindt dat haar verantwoordelijkheid niet zo ver strekt dat zij voor iedere tekortkoming in de uitvoering door de bij haar in dienst zijnde werknemers kan worden aangesproken. 
      
    
    
      11.2
      De rechtbank is met de minister van oordeel dat op [bedrijfsnaam] een eigen verantwoordelijkheid rust om de wettelijke voorschriften na te leven. Het is aan haar om haar werknemers adequaat te instrueren om te voorkomen dat zij handelingen verrichten die [bedrijfsnaam] als werkgever als overtredingen kunnen worden aangerekend. Gesteld noch gebleken is dat dit op het punt van het invullen van de opmerkingencode is gebeurd.  Gelet hierop kan niet worden gezegd dat [bedrijfsnaam] in mindere mate een verwijt valt te maken van de overtreding. 
      
    
    
      11.3
      De beroepsgrond slaagt niet.  
      
      
        
          Ten aanzien van overtreding 6 
        
      
      
    
    
      12.1
      
        [bedrijfsnaam] voert aan dat sprake is van een disproportionele boeteoplegging. Zij wijst erop dat de hoeveelheid VDM’s de hoogte van de boete bepaalt, terwijl het om een consequente handeling gaat. De fout laat zich simpel verklaren. [bedrijfsnaam] wordt gevormd door meerdere besloten vennootschappen en dat werkt een fout als hier aan de orde in de hand. De chauffeurs zijn ten onrechte uitgegaan van een verkeerde besloten vennootschap. Zij hebben daarmee zeker niet beoogd de VDM's niet naar waarheid in te vullen. Zonder relatie tot de [bedrijfsnaam] is de fout niet te rechtvaardigen. In dit geval echter betreft het chauffeurs die dan voor de ene, dan voor de andere besloten vennootschap van de [bedrijfsnaam] werkzaam zijn.
      
    
    
      12.2
      De rechtbank is met de minister ook op dit punt van oordeel dat op [bedrijfsnaam] een eigen verantwoordelijkheid rust om de wettelijke voorschriften na te leven. Het is aan haar om haar werknemers adequaat te instrueren om te voorkomen dat zij handelingen verrichten die [bedrijfsnaam] als werkgever als overtredingen kunnen worden aangerekend. Niet is gebleken is dat dit op het punt van de tenaamstelling van de vervoerder is gebeurd. Gelet hierop kan niet worden gezegd dat [bedrijfsnaam] in mindere mate een verwijt valt te maken van de overtreding. Voor zover [bedrijfsnaam] meent dat het niet evenredig is om haar voor elke vracht te beboeten, verwijst de rechtbank naar wat zij hiervoor onder 9.2 heeft overwogen.
      
    
    
      12.3
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          
            [naam]
          
        
      
      
    
    
      13.1
      Tijdens de zitting heeft [naam] verklaard dat de boetes voelen alsof hij wordt veroordeeld voor valsheid in geschrifte. Als de boetes blijven staan, stopt hij als gemeenteraadslid. 
      
    
    
      13.2
      De minister heeft in reactie hierop benadrukt dat bij het bestreden besluit en in deze beroepszaak de goede naam van [naam] niet ter discussie staat, en dat het hier ook niet gaat om een strafzaak of om fraude. Daarbij heeft de minister er op gewezen dat hij in geval van fraude geen aanleiding zou hebben gezien om de boetes te matigen, zoals hij nu wel heeft gedaan. 
      
    
    
      13.3
      De rechtbank onderschrijft deze reactie van de minister. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      14.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D.M. Michael, voorzitter, en mr. H.M.H. de Koning en mr. L.J.M. Timmermans, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    BIJLAGE
    
  
  
    Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
    
    
      
        Artikel 1, eerste lid, onderdeel o
      
      intermediaire onderneming: onderneming, niet zijnde een bedrijf, in het kader waarvan al dan niet uitsluitend dierlijke meststoffen worden verhandeld of worden gebruikt;
    
    
    
      
        Artikel 48
      
      Dierlijke meststoffen worden vervoerd door een intermediair wiens onderneming in het kader waarvan het vervoer plaatsvindt overeenkomstig artikel 38 is geregistreerd.
    
    
    
      
        Artikel 49, tweede en derde lid
      
    
    2. Het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met op naam van de intermediair geregistreerde apparatuur voor automatische gegevensregistratie.
    3. Het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met satellietvolgapparatuur.
    
    
      
        Artikel 53, tweede en derde lid
      
    
    2. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
    3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over:
    a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer;
    b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen;
    c. de hoeveelheid meststoffen; en
    d. het soort meststoffen.
    
    
      
        Artikel 54
      
      Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over:
    
    a. de overige op het vervoersbewijs te vermelden gegevens;
    b. de wijze en het tijdstip waarop het vervoersbewijs door de leverancier, de vervoerder en de afnemer wordt opgemaakt en ondertekend;
    c. de overige ter zake van een vracht dierlijke meststoffen te verstrekken gegevens;
    d. de wijze en het tijdstip waarop de op het vervoersbewijs ingevulde gegevens alsmede de gegevens, bedoeld in onderdeel c, worden ingediend; en
    e. de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder artikel 53 geheel of gedeeltelijk niet van toepassing is.
    
  
  
    Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
    
    
      
        Artikel 61
      
    
    1. Uiterlijk zeven dagen na het tijdstip van lossen, bedoeld in artikel 60, bevestigen de leverancier en de afnemer de door rVDM ontvangen gegevens van het vervoer.
    2. Het eerste lid is niet van toepassing op het vervoer van dierlijke meststoffen binnen Nederland, voor zover de afnemer geen bedrijf of intermediaire onderneming voert, noch een bedrijf als bedoeld in artikel 43, eerste lid, voert.
    3. Het eerste lid is niet van toepassing op het vervoer van dierlijke meststoffen binnen Nederland, voor zover de leverancier een bedrijf voert als bedoeld in artikel 43, eerste lid.
    4. Bij de import of export van dierlijke meststoffen is het eerste lid niet van toepassing op respectievelijk de leverancier en de afnemer.
    
    
      
        Artikel 62 
      
    
    1. Indien dierlijke meststoffen van een bedrijf worden afgevoerd naar een ander bedrijf, kunnen de in een kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde dierlijke meststoffen, in zoverre in afwijking van artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de in bijlage I, tabel I, voor de desbetreffende mestsoort vermelde forfaitaire stikstofgehalten, onderscheidenlijk fosfaatgehalten, onder de volgende voorwaarden:
    a. het product van enerzijds het aantal hectaren landbouwgrond dat in dat kalenderjaar tot het bedrijf waarvan de meststoffen afkomstig zijn behoort en anderzijds het per hectare van die landbouwgrond bij of krachtens artikel 11, eerste tot en met derde lid, van de wet, voor dierlijke meststoffen vastgestelde deel van de fosfaatgebruiksnorm, bedraagt ten minste 75 procent van de totale hoeveelheid op dat bedrijf in dat kalenderjaar geproduceerde dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat;
    b. de van het bedrijf afgevoerde dierlijke meststoffen worden rechtstreeks, zonder tussenopslag, vervoerd; en
    c. de afstand tussen de productielocatie van het bedrijf waarvan de dierlijke meststoffen afkomstig zijn en de locatie van het bedrijf waar de dierlijke meststoffen gelost worden bedraagt hemelsbreed ten hoogste tien kilometer.
    2. De overeenkomstig het eerste lid te bepalen hoeveelheid bedraagt ten hoogste 25 procent van de totale hoeveelheid in dat kalenderjaar op het desbetreffende bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat.
    3. De artikelen 48, 48b en 49 van het besluit en de artikelen 56, 57, eerste lid, en 59, eerste lid, zijn niet van toepassing op vervoer van dierlijke meststoffen als bedoeld in het eerste lid.
    4. Het gewicht van de hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in het eerste lid, wordt bepaald op basis van het volume en het soortelijk gewicht van de meststoffen.
    5. In afwijking, van artikel 59, vierde lid, onderdeel c, wordt bij de weegmelding het gewicht dat overeenkomstig het vierde lid is bepaald, bevestigd, indien dit overeenkomt met het bij de vooraanmelding geschatte gewicht, dan wel aangepast, indien dit afwijkt van het bij de vooraanmelding geschatte gewicht, en aan rVDM gezonden.
    6. De vervoerder draagt er zorg voor dat op het tijdstip van het lossen van de dierlijke meststoffen, onder vermelding van het desbetreffende rVDM-nummer, de datum en het tijdstip van het lossen van het transportmiddel worden vastgelegd en onverwijld aan rVDM worden gezonden.
    7. De vervoerder meldt, indien voor de betreffende mestcodes in de vracht geen forfaitaire gehalten zijn vastgesteld, de hoeveelheid fosfaat en stikstof in de betreffende vracht, onder vermelding van het desbetreffende rVDM-nummer aan de minister.
    
    
      
        Artikel 64 
      
    
    1. Indien dierlijke meststoffen van een bedrijf of intermediaire onderneming worden afgevoerd naar een afnemer, die geen bedrijf of onderneming voert, kan de desbetreffende hoeveelheid dierlijke meststoffen, in zoverre in afwijking van artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de in bijlage I, tabel I, voor de desbetreffende mestsoort vermelde forfaitaire stikstofgehalten onderscheidenlijk fosfaatgehalten, onder de volgende voorwaarden:
    a. de totale hoeveelheid dierlijke meststoffen die in een kalenderjaar naar afnemers die geen bedrijf of onderneming voeren wordt afgevoerd bedraagt ten hoogste 250 kilogram fosfaat; en
    b. de totale hoeveelheid dierlijke meststoffen die in een kalenderjaar naar een afnemer die geen bedrijf of onderneming voert wordt afgevoerd bedraagt ten hoogste 20 kilogram fosfaat per afnemer; en
    c. de afstand tussen het bedrijf of de intermediaire onderneming en de afnemer bedraagt hemelsbreed ten hoogste tien kilometer.
    2. De artikelen 48, 48b en 49 van het besluit en de artikelen 56, 57, eerste lid, en 59, eerste lid, zijn niet van toepassing op vervoer van dierlijke meststoffen als bedoeld in het eerste lid.
    
    
      
        Artikel 78a, eerste lid
      
    
    1. De bemonstering van een vracht vaste mest geschiedt door de vervoerder.
    
    
      
        Artikel 78h 
      
      De vervoerder, bedoeld in artikel 78a, eerste lid, stelt een representatief monster samen met een gewicht van minimaal 500 gram en maximaal 800 gram, bestaande uit deelmonsters die evenredig verspreid worden genomen uit de betrokken vracht meststoffen.
    
    
    
      
        Artikel 89, vijfde en zesde lid
      
    
    5. Indien het in het vierde lid bedoelde substraat in de vorm van champost van een bedrijf wordt afgevoerd naar een ander bedrijf, kan de desbetreffende hoeveelheid dierlijke meststoffen, in zoverre in afwijking van artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de in bijlage I, tabel II, voor de desbetreffende mestsoort vermelde forfaitaire stikstofgehalten, onderscheidenlijk fosfaatgehalten.
    6. Indien het in het vierde lid bedoelde substraat in de vorm van champost van een bedrijf wordt overgebracht uit Nederland, kan de desbetreffende hoeveelheid dierlijke meststoffen, in zoverre in afwijking van artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de in bijlage I, tabel II, voor de desbetreffende mestsoort vermelde forfaitaire stikstofgehalten, onderscheidenlijk fosfaatgehalten.
    
    
      
        Artikel 124    
      
    
    1. Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid.
    2. Het opnemen in of verstrekken uit de administratie van de in het eerste lid bedoelde gegevens geschiedt, voor zover niet uitdrukkelijk anders is bepaald, onverwijld nadat de gegevens bekend zijn bij degene die ze ingevolge deze regeling moet opnemen in of verstrekken uit de administratie.
    3. De in het eerste lid bedoelde gegevens worden niet gewijzigd in de administratie en worden bewaard als onderdeel van de administratie, bedoeld in de artikelen 32, 39 of 44 van het besluit.
    
    
      
        Artikel 130
      
      De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.
    
    
    
    
      
        Bijlage M, behorende bij artikel 130 
      
    
    
    
    
      
        
        
        
        
          
            
              
                Omschrijving regelovertreding
              
            
            
              
                Feitcode
              
            
            
              
                Hoogte bestuurlijke boete 
              
            
          
          
            
              Vervoer van dierlijke meststoffen door een niet-geregistreerde of geschorste intermediair
            
            
              250
            
            
              € 300
            
          
          
            
              Transportmiddel niet uitgerust met op naam van de intermediair geregistreerde apparatuur voor automatische gegevensregistratie die voldoet aan de prestatiekenmerken en behoort tot een door ASG goedgekeurd type
            
            
              255
            
            
              € 300
            
          
          
            
              Transportmiddel niet uitgerust met satellietvolgapparatuur
            
            
              258
            
            
              € 300
            
          
          
            
              Niet volledig opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder, de leverancier of de afnemer
            
            
              302
            
            
              € 200
            
          
          
            
              Niet naar waarheid opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder, de leverancier of de afnemer
            
            
              303
            
            
              € 300
            
          
          
            
              Onjuist vermelden van de op een vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens door de vervoerder
            
            
              311
            
            
              € 300
            
          
          
            
              Niet of niet op juiste wijze bemonsteren van een vracht vaste mest door de vervoerder
            
            
              507
            
            
              € 300
            
          
        
      
    
    
    
  
  
    Boetebeleid Meststoffenwet RVO
    
    
      5.2.2.4 Meerdere overtredingen bij één controle
      RVO voert administratieve controles uit. Deze administratieve controles hebben ook betrekking op de naleving van de administratieve voorschriften die zijn benoemd in bijlage M van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Bij deze onderzoeken controleert RVO meestal een groot aantal bedrijven tegelijk. Er wordt dan systematisch gekeken of deze zich in een bepaalde periode aan een bepaald voorschrift hebben gehouden. Bij dit soort onderzoeken kan het voorkomen dat wordt geconstateerd dat een bedrijf in deze periode herhaaldelijk de regels waarop gecontroleerd wordt, heeft overtreden. In deze gevallen worden alle geconstateerde overtredingen door RVO beboet, maar vindt in de regel wel matiging plaats. De mate waarin matiging plaatsvindt is afhankelijk van het aantal overtredingen dat wordt vastgesteld en de frequentie waarin dezelfde 
      overtreding in de afgelopen vijf jaar is geconstateerd. 
    
    
    
      De boete die bij herhaalde (semi) automatisch geconstateerde administratieve overtredingen wordt opgelegd wordt in de regel opvolgend met 90%, 50% en 25% gematigd. De matiging is van toepassing op opgelegde boetes voor de feitcodes M268, M269, M309, M315, M485, M486, M491 en M513 uit bijlage M Urm. De minimale boete bedraagt eenmaal het boetebedrag dat voor de bewuste overtreding kan worden opgelegd. De matiging van drie staffels wordt vanaf 2020 toegepast. 
    
    
    
      Voor de overige administratieve overtredingen, die gezien de aard en de ernst van de overtreding alleen door uitgebreider (administratief) onderzoek en/of door de NVWA ter plaatse geconstateerd kunnen worden geldt een ander matigingsbeleid. Als wordt geconstateerd dat dit type voorschrift meermaals is geschonden wordt een matiging van opvolgend 50% en 25% toegepast. De matiging van twee staffels wordt vanaf 2020 toegepast. 
    
    
    
      Ten slotte kan uit het rapport van bevindingen van de NVWA duidelijk worden dat overtredingen herhaaldelijk, maar bewust zijn gepleegd. Als deze situatie zich voordoet wordt de boete voor deze overtredingen niet gematigd.
    
  
  
     Versie 2.0, datum 1 februari 2022