ECLI:NL:RVS:2019:363, Raad van State, 06-02-2019, 201800179/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 april 2016 heeft het dagelijks bestuur beslist op een verzoek van [appellante] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).

201800179/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 februari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante] handelend onder de naam [café], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 november 2017 in zaak nr. 16/10550 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 april 2016 heeft het dagelijks bestuur beslist op een verzoek van [appellante] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).
    
    Bij besluit van 18 november 2016 heeft het dagelijks bestuur het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 28 april 2016 herroepen en alsnog een aantal documenten openbaar gemaakt.
    
    Bij tussenuitspraak van 6 juni 2017 heeft de rechtbank het dagelijks bestuur in de gelegenheid gesteld om het geconstateerde gebrek te herstellen en hem opgedragen om binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank mee te delen of hij hiervan gebruik wil maken. De rechtbank heeft voorts iedere verdere beslissing aangehouden.
    
    Bij besluit van 7 juli 2017 heeft het dagelijks bestuur 4 (lees: 6) documenten aan de rechtbank doen toekomen met het verzoek om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en de openbaarmaking van die documenten geweigerd.
    
    Bij uitspraak van 22 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 18 november 2016 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, zelf in de zaak voorzien, bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, en het beroep tegen het besluit van 7 juli 2017 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 22 februari 2018 heeft [appellante] de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. C. van Aken, advocaat te Geertruidenberg, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door K.L. Roks, zijn verschenen.
    
    Bij het besluit van 20 november 2018 heeft het dagelijks bestuur te kennen gegeven over te gaan tot openbaarmaking van de documenten 2, 3, 5, 6, 9 en 10, met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens.
    
    De Afdeling heeft het onderzoek heropend en [appellante] in de gelegenheid gesteld te reageren op het nieuwe besluit van het dagelijks bestuur.
    
    Bij brief van 7 december 2018 heeft [appellante] een reactie ingediend.
    
    Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling ter zitting waarna het onderzoek is gesloten.
    
    Overwegingen
    
        Wet- en regelgeving
    
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    Op 25 januari 2016 heeft [appellante] het dagelijks bestuur op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van geluidsmetingen die vanaf 2011 zijn uitgevoerd met betrekking tot [café] alsmede de desbetreffende meetverslagen, correspondentie met de gemeente Geertruidenberg en informatie over toezichthouders.
    
        Bij besluit van 22 februari 2016 heeft het dagelijks bestuur die documenten, voor zover aanwezig, openbaar gemaakt. Dit besluit is onherroepelijk.
    
    3.    Op 13 april 2016 heeft [appellante] het dagelijks bestuur op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van alle op het besluit van 22 februari 2016 betrekking hebbende en daaraan ten grondslag liggende documenten, zoals alle gevoerde correspondentie, alle eventuele overige geluidsmetingen en documenten die vallen binnen de doorzendplicht van de Wob.
    
    Besluitvorming    
    
    4.    Bij het besluit van 28 april 2016 heeft het dagelijks bestuur 7 verslagen van geluidsmetingen over de periode 20 januari 2013 tot en met 4 januari 2015 alsmede het Besluit aanwijzing toezichthouders verstrekt.
    
    5.    Bij het besluit van 18 november 2016 heeft het dagelijks bestuur het bezwaar van [appellante] gedeeltelijk gegrond verklaard en alsnog een aantal documenten openbaar gemaakt. Het heeft hierbij een lijst met 22 documenten gevoegd. Met betrekking tot de documenten 2, 3, 5, 6, 9 en 10 heeft het dagelijks bestuur zich op het standpunt gesteld dat die niet openbaar kunnen worden gemaakt, omdat het concepten betreffen die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Daarnaast heeft het een dwangsom van € 40,00 toegekend wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar.
    
    Aangevallen uitspraak
    
        Tussenuitspraak
    
    6.    In de tussenuitspraak van 6 juni 2017 heeft de rechtbank overwogen dat het verzoek van 13 april 2016 geen herhaald verzoek is, maar slechts betrekking kan hebben op documenten uit de periode tussen 25 januari 2016 en 22 februari 2016. Verder is overwogen dat het besluit van 28 april 2016 alleen rechtsgevolg heeft voor zover het dagelijks bestuur daarbij de niet reeds openbaar gemaakte documenten die aan het besluit van 22 februari 2016 ten grondslag liggen, heeft geweigerd openbaar te maken. De rechtbank acht het niet ongeloofwaardig dat er niet meer documenten zijn dan vermeld in de bijlage bij het besluit van 18 november 2016. Volgens de rechtbank heeft het dagelijks bestuur echter niet alle daarvoor in aanmerking komende documenten openbaar gemaakt, hetgeen een motiveringsgebrek is. Het besluit van 18 november 2016 komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank heeft het dagelijks bestuur 2 weken gegeven om dit geconstateerde gebrek te herstellen. Zij heeft verder overwogen dat [appellante] niet in haar belangen is geschaad door het ontbreken van een hoorzitting zodat dat gebrek kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb en dat het dagelijks bestuur de dwangsom terecht heeft vastgesteld op € 40,00.
    
        Einduitspraak
    
    7.    De rechtbank heeft overwogen dat het besluit van 18 november 2016 voor vernietiging in aanmerking komt wegens het in de tussenuitspraak geconstateerde motiveringsgebrek. Bij het besluit van 7 juli 2017 heeft het dagelijks bestuur de rechtbank een aantal documenten toegezonden met het verzoek daarop artikel 8:29 van de Awb toe te passen. Dit verzoek is door een andere kamer behandeld en bij beslissing van 17 juli 2017 ingewilligd. [appellante] heeft de rechtbank bij brief van 27 juli 2017 laten weten geen toestemming te geven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. Het dagelijks bestuur heeft zich in het nieuwe besluit op het standpunt gesteld dat de documenten niet openbaar worden gemaakt, omdat die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. De rechtbank heeft overwogen dat zij moet beoordelen of de documenten terecht niet openbaar zijn gemaakt. Nu [appellante] geen toestemming heeft verleend, kan de rechtbank geen kennis nemen van de inhoud van de documenten en is de rechtbank uitgegaan van hetgeen het dagelijks bestuur daarover verklaard heeft, namelijk dat de documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. De rechtbank acht dit niet kennelijk onjuist.
    
    Hoger beroep
    
        Dwangsom
    
    8.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het dagelijks bestuur de dwangsom terecht heeft vastgesteld op € 40,00. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank er ten onrechte vanuit is gegaan dat het dagelijks bestuur de ingebrekestelling op 14 september 2016 heeft ontvangen. [appellante] had immers al op 12 september 2016 per e-mail een ingebrekestelling gestuurd. Een ingebrekestelling dient schriftelijk te worden gegeven, maar kan ook langs elektronische weg plaatsvinden als het bestuur, zoals in dit geval, de elektronische weg hiervoor heeft opengesteld. Als tijdstip waarop een bericht is ontvangen, geldt het tijdstip waarop het bericht het systeem voor gegevensverwerking heeft bereikt. Bovendien heeft het dagelijks bestuur de ontvangst van de ingebrekestelling ook meteen per e-mail en telefonisch bevestigd, aldus [appellante].
    
    8.1.    Niet in geschil is dat het dagelijks bestuur na de wijziging van de Wob per 1 oktober 2016 niet langer een dwangsom was verschuldigd wegens het niet tijdig nemen van een besluit. In geschil is de vraag op welke datum het dagelijks bestuur de ingebrekestelling heeft ontvangen en de vraag over hoeveel dagen vóór 1 oktober 2016 het een dwangsom is verschuldigd.
    
        Uit de toelichting van het dagelijks bestuur en uit het feit dat op de website van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant onder het kopje "Contact" het algemene e-mailadres info@omwb.nl is vermeld, volgt dat de elektronische weg voor het indienen van stukken is opengesteld als bedoeld in artikel 2:15, eerste lid, van de Awb. Hieraan zijn geen nadere eisen verbonden. Dit neemt niet weg dat [appellante] de ingebrekestelling naar het e-mailadres van een specifieke ambtenaar heeft gezonden en niet naar het op de website vermelde e-mailadres. Zij mocht er dan ook niet van uitgaan dat zij de ingebrekestelling op deze wijze kon indienen. Uit de door [appellante] overgelegde stukken blijkt niet dat de ingebrekestelling desondanks door het dagelijks bestuur op 12 september 2016 is ontvangen. Hierbij is van belang dat uit de ontvangstbevestiging van de e-mail slechts volgt dat een op 12 september 2016 verzonden e-mail op het opgegeven e-mailadres is afgeleverd. De e-mail van 21 september 2016 van [appellante] waarin staat dat een ambtenaar haar diezelfde dag telefonisch heeft meegedeeld dat de ingebrekestelling van 12 september 2016 op die datum is ontvangen, is voorts onvoldoende voor een ander oordeel. Omdat de ingebrekestelling het dagelijks bestuur per post op 14 september 2016 heeft bereikt, is de termijn van 2 weken voor het nemen van een besluit op 15 september 2016 aangevangen. De rechtbank heeft derhalve met juistheid overwogen dat het dagelijks bestuur zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het twee dwangsommen van € 20,00 verschuldigd is voor de twee dagen tussen 28 september en 1 oktober 2016.
    
        Het betoog faalt.    
    
        Geheimhouding en motivering
    
    9.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank het verzoek van het dagelijks bestuur om toepassing van artikel 8:29 van de Awb ten onrechte heeft ingewilligd. Zij voert hiertoe aan dat zich geen gewichtige redenen voor geheimhouding voordoen aangezien conform de Wob de verplichting bestaat de documenten te openbaren. Hierbij is van belang dat zich geen uitzonderingsgrond voordoet. Anders dan het dagelijks bestuur stelt, zijn de desbetreffende documenten niet opgesteld ten behoeve van intern beraad. Nu de documenten, zoals het dagelijks bestuur zelf stelt, geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, kan openbaarmaking hoe dan ook niet op grond van artikel 11 van de Wob worden geweigerd.
    
    9.1.    Bij beslissing van 17 juli 2017 heeft een andere enkelvoudige kamer van de rechtbank dan de enkelvoudige kamer die de aangevallen uitspraak heeft gedaan, op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Awb gemotiveerd bepaald dat de beperking van de kennisneming van de door het dagelijks bestuur overgelegde documenten gerechtvaardigd is. Zij heeft hiertoe redengevend geacht dat het beroep de weigering betreft van het dagelijks bestuur om stukken openbaar te maken op grond van de Wob en dat de vraag of het dagelijks bestuur die documenten terecht niet openbaar heeft gemaakt in beroep dient te worden beoordeeld. De rechtbank heeft terecht overwogen dat beperking van de kennisneming, gelet op de aard van de zaak, gerechtvaardigd is.
    
    9.2.    In het besluit van 7 juli 2017 en in zijn schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep heeft het dagelijks bestuur te kennen gegeven dat de desbetreffende documenten zijn bestemd voor intern beraad, maar geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat een verzoek om openbaarmaking van concepten conform interne afspraken op deze manier wordt behandeld. De concepten zijn niet beoordeeld op hun inhoud. De weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob biedt echter alleen grond voor de weigering de persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken. Het feit dat de documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad is daarvoor onvoldoende. Het dagelijks bestuur had moeten beoordelen of de concepten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten die niet voor openbaarmaking in aanmerking komen. Het besluit van 7 juli 2017 is derhalve onvoldoende gemotiveerd en komt voor vernietiging in aanmerking. Hoewel de rechtbank, wegens het ontbreken van de toestemming van [appellante] als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, de vertrouwelijk overgelegde documenten niet kon inzien, had zij dit ook zonder inzage in die documenten kunnen en moeten overwegen.
    
        Het betoog slaagt.
    
        Overige gronden
    
    10.    Gelet op het voorgaande behoeven de overige gronden thans geen bespreking meer.
    
    Conclusie hoger beroep
    
    11.    Het hoger beroep is gegrond.
    
    Beroep
    
    12.    Bij besluit van 20 november 2018 heeft het dagelijks bestuur te kennen gegeven dat de documenten 2, 3, 5, 6, 9 en 10 bij nader inzien in aanmerking komen voor openbaarmaking, met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens. Dit besluit wordt gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    13.     Naar aanleiding van voormeld besluit heeft de Afdeling het onderzoek heropend en [appellante] in de gelegenheid gesteld op dat besluit te reageren. Volgens haar wordt met het nieuwe besluit slechts gedeeltelijk tegemoet gekomen aan haar verzoek. Zij voert hiertoe aan dat  nog steeds niet tot volledige openbaarmaking wordt overgegaan en dat nog steeds niet is in te zien waarom betreffende de weggelakte delen sprake zou zijn van persoonlijke beleidsopvattingen en intern beraad. Pas indien hier daadwerkelijk sprake van zou zijn, kan op basis daarvan tot weglakken worden overgegaan. Het dagelijks bestuur heeft dit volgens [appellante] onvoldoende gemotiveerd.
    
    14.    De Afdeling volgt [appellante] niet in haar reactie. Het dagelijks bestuur heeft te kennen gegeven over te gaan tot gedeeltelijke openbaarmaking van de documenten 2, 3, 5, 6, 9 en 10. Het heeft, met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, geweigerd de daarin opgenomen persoonsgegevens te openbaren. Uit hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, volgt niet dat het dagelijks bestuur die gegevens niet in redelijkheid op die grond heeft kunnen weigeren. Voor het oordeel dat het dagelijks bestuur had moeten motiveren waarom de weggelakte passages bestemd zijn voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, bestaat geen grond, nu het die weigeringsgrond niet aan de gedeeltelijke weigering ten grondslag heeft gelegd.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie beroep
    
    15.    Het beroep is ongegrond.
    
    Slotsom
    
    16.    De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 7 juli 2017 ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 7 juli 2017 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3, vijfde lid, van de Wob gelezen in samenhang met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De Afdeling zal voorts het beroep tegen het besluit van 20 november 2018 ongegrond verklaren.
    
    17.    Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    bevestigt de tussenuitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 juni 2017 in zaak nr. 16/10550;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 november 2017 in zaak nr. 16/10550, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van het dagelijks bestuur van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant van 7 juli 2017, kenmerk: 17011862, ongegrond is verklaard;
    
    IV.    verklaart het beroep tegen het besluit van 7 juli 2017 gegrond;
    
    V.    vernietigt het besluit van 7 juli 2017;
    
    VI.    verklaart het beroep tegen het besluit van het dagelijks bestuur van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant van 20 november 2018, kenmerk: 18011871, ongegrond;
    
    VII.    veroordeelt het dagelijks bestuur van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant tot vergoeding van bij [appellante] handelend onder de naam [café] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
     
    VIII.    gelast dat het dagelijks bestuur van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant aan [appellante] handelend onder de naam [café] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
    
    w.g. Michiels    w.g. Veenboer
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2019
    
    730.  BIJLAGE
    
    Wet openbaarheid van bestuur
    
    Artikel 3
    
    1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    […]
    
    5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    Artikel 11
    
    1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
    […].