ECLI:NL:RVS:2018:319, Raad van State, 31-01-2018, 201703572/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 september 2015, verzonden op 28 september 2015, hebben provinciale staten de als voorschot aan de stichting verstrekte bijdrage ten behoeve van [persoon] voor het jaar 2014 vastgesteld op € 2.000,00 en een bedrag van € 17.794,00 van de stichting teruggevorderd.

201703572/1/A2.
    Datum uitspraak: 31 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de Stichting Ondersteuning [persoon], gevestigd te [plaats], gemeente Opsterland,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 maart 2017 in zaak nr. 16/2591 in het geding tussen:
    
    de stichting
    
    en
    
    provinciale staten van de provincie Fryslân.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 september 2015, verzonden op 28 september 2015, hebben provinciale staten de als voorschot aan de stichting verstrekte bijdrage ten behoeve van [persoon] voor het jaar 2014 vastgesteld op € 2.000,00 en een bedrag van € 17.794,00 van de stichting teruggevorderd.
    
    Bij besluit van 25 mei 2016, verzonden op 26 mei 2016, hebben provinciale staten het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 maart 2017 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    
    Provinciale staten hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2018, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. F. Postma, advocaat te Leeuwarden, en provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. D. Sietses, advocaat te Leeuwarden, en J. Plender-Graafstra, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
            Inleiding
    
    1.    [persoon] was in 2014 lid van provinciale staten van de provincie Fryslân. Op 27 maart 2014 heeft hij de PVV-fractie verlaten en is hij als zelfstandig statenlid met een eigen fractie, [persoon], verdergegaan.
    
    2.    Ingevolge artikel 1 van de Verordening ondersteuning Statenfracties provincie Fryslân 2014 (hierna: de Verordening) ontvangen de fracties ten laste van de provinciale kas een bijdrage als tegemoetkoming in de kosten die nodig zijn om de fractie goed te laten functioneren. Deze bijdrage wordt slechts verleend aan een stichting die als enige statutaire doel heeft de fractie te ondersteunen. [persoon] heeft daartoe op 7 april 2017 de stichting opgericht.
    
    3.    Bij besluit van 30 april 2014 hebben provinciale staten aan [persoon] een bijdrage als bedoeld in artikel 1 van de Verordening toegekend, bestaande uit een fractiebijdrage van € 3.455,18, een bijdrage voor fractieondersteuning van € 14.858,88 en een bijdrage ten behoeve van het werkgeversdeel in de pensioenvoorzieningen en ziektekostenverzekeringen van € 1.813,21.
    
        Deze bijdrage is telkens als voorschot verleend aan de stichting. Op 9 mei 2014 is de fractiebijdrage overgemaakt, op 28 mei 2014 de bijdrage voor de fractieondersteuning en op 6 juni 2014 de bijdrage ten behoeve van het werkgeversdeel in de pensioenvoorzieningen en ziektekostenverzekeringen voor de fractieondersteuning.
    
    4.    Om de bijdrage na afloop van het jaar 2014 definitief vast te stellen, hebben provinciale staten op basis van een rapport van accon avm controlepraktijk B.V. bepaald welk deel van de bijdrage conform de Verordening is besteed en verantwoord. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 23 september 2015 hebben provinciale staten de bijdrage aan [persoon] op een lager bedrag vastgesteld dan het voorschot. Dit heeft tot gevolg dat de stichting een bedrag van € 17.794,00 dient terug te betalen.
    
        Geschil en oordeel van de rechtbank
    
    5.    Kern van het geschil betreft de terugvordering van de betalingen die de stichting aan [persoon] heeft gedaan voor werkzaamheden die hij ten behoeve van de [persoon] heeft verricht. Provinciale staten hebben zich op het standpunt gesteld dat elke betaling door de stichting aan [persoon] in zijn periode als statenlid uit de bijdrage die op grond van de Verordening aan de stichting is verstrekt, in strijd is met artikel 2, eerste lid, onder d, van de Verordening, gelezen in verbinding met artikel 96 van de Provinciewet. Uit deze artikelen volgt volgens provinciale staten dat een statenlid geen andere vergoedingen ten laste van de provincie mag ontvangen dan de vergoeding die hij ontvangt op grond van zijn statenlidmaatschap.
    
    6.    De rechtbank heeft het standpunt van provinciale staten gevolgd dat het niet is toegestaan de bijdrage te gebruiken om [persoon] te betalen voor zijn werkzaamheden voor de fractie. Dat die werkzaamheden verschilden van diens werkzaamheden als statenlid, en derhalve geen sprake was van een dubbele vergoeding voor dezelfde werkzaamheden, maakt dat niet anders. Dat de fractie geen mogelijkheid had om fractiemedewerkers aan te nemen, omdat de bijdrage te laat zou zijn overgemaakt, rechtvaardigt het doen van betalingen aan [persoon] evenmin. Bovendien blijkt uit de feiten niet dat de stichting de bijdrage niet tijdig heeft ontvangen, aldus de rechtbank.
    
        Beoordeling van het hoger beroep
    
    7.    De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 2, eerste lid, onder d, van de Verordening niet als grondslag kan dienen om de bijdrage lager vast te stellen dan het verleende voorschot. Die bepaling ziet specifiek op het voorkómen van dubbele vergoedingen aan statenleden. De werkzaamheden van [persoon] voor de fractie waren echter geheel andere dan diens werkzaamheden als statenlid, zodat van dubbele vergoedingen geen sprake is, aldus de stichting. Het arrest van de Hoge Raad van 21 december 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX9023, waarnaar de rechtbank heeft verwezen, is volgens haar niet vergelijkbaar met deze zaak.
    
        De stichting betoogt voorts dat, voor zover al strijd bestaat met artikel 96 van de Provinciewet, provinciale staten in het kader van de belangenafweging niet tot een lagere vaststelling mochten overgaan gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval: de woelige periode die volgde nadat [persoon] de PVV-fractie had verlaten en het feitelijk niet beschikbaar zijn van een bedrag om tijdig fractiemedewerkers aan te nemen.
    
    7.1.    Artikel 93 van de Provinciewet luidt:
    
    "1. De leden van provinciale staten […] ontvangen een bij verordening van provinciale staten vast te stellen vergoeding voor hun werkzaamheden en een tegemoetkoming in de kosten.
    
    […]
    
    4. De verordeningen, bedoeld in het eerste en het tweede lid, worden vastgesteld overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels."
    
        De in artikel 93, eerste lid, bedoelde verordening is voor de provincie Fryslân de Verordening rechtspositie gedeputeerden, staten- en commissieleden provincie Fryslân 2011. De in artikel 93, vierde lid, bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Rechtspositiebesluit staten- en commissieleden (Stb. 1994, 242). Dat besluit voorziet in maxima voor de aan statenleden toe te kennen vergoeding voor werkzaamheden en tegemoetkoming in de kosten.
    
         Artikel 96, eerste lid, van de Provinciewet luidt:
    
    "Buiten hetgeen hun bij of krachtens de wet is toegekend, ontvangen de leden van provinciale staten […] als zodanig geen andere vergoedingen en tegemoetkomingen ten laste van de provincie."
    
        Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening luidt:
    
    "De fractiebijdrage en de bijdrage fractieondersteuning mag niet worden gebruikt ter bekostiging van uitgaven welke dienen te worden bestreden uit vergoedingen die de leden ingevolge de Provinciewet en daarop gebaseerde provinciale verordeningen anderszins reeds ontvangen."
    
        De toelichting bij deze bepaling luidt: "De onder d bedoelde uitzondering heeft als strekking dubbele vergoedingen te voorkomen. Dit kan met name aan de orde zijn bij vergoeding die statenleden en commissieleden die geen statenlid zijn, ontvangen of kunnen aanvragen op basis van het Rechtspositiebesluit staten- en commissieleden of de Verordening rechtspositie."
    
    7.2.    Gelet op de formulering en toelichting bij artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening, is die bepaling ontleend aan artikel 96, eerste lid, van de Provinciewet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [persoon] ingevolge die bepaling tijdens zijn periode als statenlid geen andere vergoedingen en tegemoetkomingen ten laste van de provincie mocht ontvangen, dan de vergoedingen en tegemoetkomingen die hem op basis van de rechtspositieregelingen toekwamen. Dat brengt mee dat de stichting de aan haar verstrekte bijdrage ten behoeve van [persoon] dus niet mocht gebruiken om [persoon] te betalen voor zijn werkzaamheden voor de fractie.
    
        Anders dan de stichting betoogt, heeft de rechtbank voor dat oordeel steun kunnen vinden in het arrest van de Hoge Raad van 21 december 2012, waarin uitleg wordt gegeven aan analoge bepalingen van de Gemeentewet over vergoedingen aan leden van een gemeenteraad. In dat arrest is de Hoge Raad, in navolging van het gerechtshof Amsterdam, tot het oordeel gekomen dat artikel 99, eerste lid, van de Gemeentewet het verbod behelst dat raadsleden ten laste van de gemeente andere vergoedingen of tegemoetkomingen ontvangen dan die bedoeld in artikel 95 van de Gemeentewet. Dat zijn de vergoedingen die geregeld zijn in het Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden en de Verordening vergoedingen raads- en commissieleden. "Dit verbod vormt het logische sluitstuk op het stelsel van artikel 95 en de in het Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden geregelde maxima. Zonder dat verbod zouden die maxima immers kunnen worden ontgaan. Aldus is het verbod van artikel 99 van de Gemeentewet in de parlementaire geschiedenis ook toegelicht (Kamerstukken II, 1974-1975, 13 238, nrs. 1-4, p. 10). De wetgever heeft het dus van wezenlijk belang geacht dat gemeenteraadsleden geen andere vergoedingen ten laste van de gemeente ontvangen dan bij of krachtens wet voorzien. Hiermee strookt het artikel 99, eerste lid, van de Gemeentewet […] aldus uit te leggen dat ook het aan gemeenteraadsleden toekennen van vergoedingen ten laste van de gemeente […] is verboden", aldus de Hoge Raad.
    
        Artikel 99, eerste lid, van de Gemeentewet is tekstueel analoog aan artikel 96, eerste lid, van de Provinciewet en artikel 95 van de Gemeentewet aan artikel 93 van de Provinciewet. Evenals de rechtbank ziet de Afdeling in hetgeen de stichting heeft aangevoerd geen aanleiding om die artikelen van de Provinciewet anders uit te leggen dan de Hoge Raad heeft gedaan ten aanzien van de artikelen van de Gemeentewet, aangezien deze bepalingen eenzelfde inhoud en ratio hebben. De wetgever heeft voor de regeling van de vergoedingen en tegemoetkomingen voor statenleden zelfs uitdrukkelijk aansluiting gezocht bij de regeling zoals die reeds gold voor leden van de gemeenteraad (Kamerstukken II, 1977-1978, 15 060, nr. 3, p. 7-8).
    
        Uit het voorgaande vloeit voort dat de Afdeling de stichting evenmin volgt in haar standpunt dat artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening niet van toepassing is in dit geval, omdat de werkzaamheden die [persoon] voor de fractie heeft verricht van andere aard waren dan diens werkzaamheden als statenlid. De betalingen zijn immers gedaan aan een statenlid, komen ten laste van de provincie en vloeien niet voort uit de rechtspositieregelingen. Dit is niet toegestaan op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening, gelezen in verbinding met artikel 96, eerste lid, van de Provinciewet. Ook bij de totstandkoming van laatstgenoemde bepaling is opgemerkt dat "de fractievergoedingen niet zullen kunnen dienen voor de vergoeding van kosten aan de individuele leden van een fractie. Alsdan zou inbreuk gemaakt worden op de thans voorgestelde regeling van de vergoeding en tegemoetkoming aan de leden van de provinciale staten" (Kamerstukken II, 1977-1978, 15 060, nr. 3, p. 10).
    
    7.3.    De conclusie is dat provinciale staten zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat de stichting door de bijdrage te gebruiken om [persoon] te betalen voor zijn werkzaamheden voor de fractie in strijd heeft gehandeld met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening, gelezen in verbinding met artikel 96, eerste lid, van de Provinciewet.
    
        Het betoog faalt in zoverre.
    
    7.4.    Gezien het voorgaande waren provinciale staten bevoegd om de bijdrage lager vast te stellen dan het voorschot. De vraag die vervolgens voorligt, is of provinciale staten in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik hebben kunnen maken, gelet op de omstandigheden van het geval die de stichting heeft aangevoerd.
    
        Met de rechtbank beantwoordt de Afdeling die vraag bevestigend.
    
    De omstandigheid dat [persoon], nadat hij de PVV-fractie had verlaten, een fractie en de stichting moest oprichten en moest nadenken over de organisatie van de fractie, is geen omstandigheid op grond waarvan provinciale staten in redelijkheid niet tot een lagere vaststelling van de bijdrage hebben kunnen overgaan. [persoon] en de stichting waren bekend, althans hadden bekend moeten zijn met de voorwaarden die de Verordening stelt aan de bestedingsdoelen en de verantwoording van de door de stichting te maken kosten. Zij hebben er zelf voor gekozen om, in strijd met voormelde bepalingen, de werkzaamheden voor de fractie door [persoon] zelf ter hand te laten nemen in plaats van daarvoor een fractiemedewerker aan te stellen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de feiten van de zaak niet blijkt dat het door toedoen van provinciale staten niet mogelijk was tijdig een dergelijke medewerker aan te stellen. De stichting is op 7 april 2014 opgericht en wist door het besluit van 30 april 2014 binnen een maand op welke bijdrage zij op grond van de Verordening aanspraak kon maken. In ieder geval vanaf dat moment had zij fractiemedewerkers kunnen werven. De stichting heeft geen bescheiden overgelegd waaruit blijkt dat zij tevergeefs pogingen heeft ondernomen om fractiemedewerkers te rekruteren. Verder is de bijdrage voor fractieondersteuning op 28 mei 2014 overgemaakt, zodat een eventuele fractiemedewerker voor diens werk in de maand mei tijdig betaald had kunnen worden.
    
        Het betoog faalt in zoverre eveneens.
    
        Eindoordeel
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. De Vries-Biharie
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2018
    
    611.