ECLI:NL:RVS:2019:115, Raad van State, 16-01-2019, 201704887/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 maart 2016 heeft het college [appellant] gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, namelijk de verhuur van kamers in de bovenwoning van het pand op het perceel [locatie] te Maastricht (hierna: het pand), uiterlijk op 1 juli 2016 te beëindigen en beëindigd te houden onder het opleggen van een dwangsom van € 2.500,00 per constatering, met een maximum van € 2.500,00.

201704887/1/A1.
    Datum uitspraak: 16 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Maastricht,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 12 mei 2017 in zaak nr. 16/2696 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Maastricht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 maart 2016 heeft het college [appellant] gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, namelijk de verhuur van kamers in de bovenwoning van het pand op het perceel [locatie] te Maastricht (hierna: het pand), uiterlijk op 1 juli 2016 te beëindigen en beëindigd te houden onder het opleggen van een dwangsom van € 2.500,00 per constatering, met een maximum van € 2.500,00.
    
    Bij besluit van 7 juli 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard en de datum waarop de overtreding uiterlijk beëindigd moet zijn en blijven gesteld op 1 september 2016.
    
    Bij besluit van 3 mei 2017 heeft het college besloten tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsom ter hoogte van € 2.500,00. Bij uitspraak van 12 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2018, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.E.J.M. Vorstermans, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gebruik van het pand voor kamerwijze verhuur in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    1.1.    Het pand heeft in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Maastricht West" de bestemming "Wonen".
    
        Artikel 1.84 van de planregels luidt:
    
    "Woning: een (gedeelte van een) gebouw, dat dient voor de huisvesting van één huishouden."
    
        Artikel 15.1, aanhef en onder a, luidt:
    
    "De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen in de vorm van woningen."
    
    1.2.    Gelet op artikel 15.1 van de planregels, gelezen in verbinding met de in artikel 1.84 van de gegeven definitie van woning, mag het pand worden bewoond door één huishouden.
    
    De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat kamerbewoning in strijd is met de bestemming "Wonen".
    
    Het betoog faalt.
    
    2.    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van het pand voor kamerverhuur niet in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het een voortzetting is van onder het overgangsrecht van het daarvoor geldende bestemmingsplan "Maastricht West Herziening 1995" reeds bestaande rechtmatige gebruik. Volgens [appellant] is het overgangsrecht van dit bestemmingsplan van toepassing omdat bij de inwerkingtreding van dat plan ook al kamerverhuur plaatsvond.
    
    2.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3882), rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is.
    
        Zoals [appellant] in zijn hoger beroepschrift  te kennen heeft gegeven, kan hij zijn stelling niet aannemelijk maken dat bij de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Maastricht West Herziening 1995" al kamerverhuur heeft plaatsgevonden. Reeds daarom faalt het beroep op het overgangsrecht.
    
    3.    De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat concreet zicht bestaat op legalisering van het in de last opgenomen gebruik.
    
    [appellant] voert daartoe aan dat ten onrechte geldend beleid is toegepast bij het nemen van het besluit van 25 november 2015 waarbij het college het verzoek van [appellant] om een omgevingsvergunning voor de verhuur van kamers in de bovenwoning van het pand heeft afgewezen.
    
    Volgens [appellant] had het college het beleid dat in 2007 gold moeten toepassen en heeft het college aldus met terugwerkende kracht regels geformuleerd.
    
    Verder voert [appellant] aan dat in het besluit van 25 november 2015 niet is onderkend dat het beleid van de gemeente ten onrechte een onderscheid maakt in typen panden, omdat niet alle panden bouwkundig gezien dezelfde mogelijkheden hebben om bijvoorbeeld te voorzien in een inpandige fietsenstalling.
    
    Voorts voert [appellant] aan dat het college in het besluit van 25 november 2015 gezien zijn belangen van het beleid had moeten afwijken en dat het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 12 augustus 2015; ECLI:NL:RVS:2015:2577) volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Een besluit tot weigering gebruik te maken van deze bevoegdheid is als zodanig in deze procedure niet aan de orde, zodat de rechterlijke toetsing ter zake zeer terughoudend is.
    
    4.2.    Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 25 november 2015 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een omgevingsvergunning te verlenen om ten behoeve van gebruik van het pand voor kamerverhuur af te wijken van het bestemmingsplan geweigerd, omdat niet wordt voldaan aan alle voorwaarden in het door het college geformuleerde beleid "Woningsplitsing en omzetting naar kamers" van juli 2015. Bij uitspraak van 30 juni 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. De Afdeling heeft het door [appellant] daartegen ingestelde hoger beroep bij uitspraak van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1872, ongegrond verklaard.
    
    Aldus is het standpunt van het college om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren in rechte in stand gebleven.  
    
    Vervolgens heeft het college bij besluit van 14 oktober 2016 een nieuwe aanvraag van [appellant] om omgevingsvergunning voor het gebruiken van het pand voor kamerverhuur geweigerd. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het in dat besluit door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
    
    Onder deze omstandigheden is van een concreet zicht op legalisering geen sprake. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    5.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aan hem opgelegde dwangsom buitenproportioneel hoog is.
    
    5.1.    Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de overtreding en het met de ongedaan making daarvan te dienen belang. Daarbij is van belang dat het college bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom heeft gekeken naar het financieel gewin dat [appellant] heeft of kan hebben bij handhaving van de illegale situatie en het aldus verkregen bedrag niet in onredelijke mate is verhoogd als financiële prikkel om aan de last te voldoen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Bij besluit van 3 mei 2017 heeft het college besloten tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsom ter hoogte van € 2.500,00.
    
    8.    [appellant] betoogt dat het college niet heeft onderkend dat het gebruik van het pand voor kamerverhuur niet in strijd is met het bestemmingsplan en, zo dat gebruik wel met dat bestemmingsplan in strijd is, het college ten onrechte bij besluit van 25 november 2015 omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan heeft geweigerd voor het gebruiken van de bovenwoning van het pand voor kamerverhuur.
    
    8.1.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het besluit van 3 mei 2017 onrechtmatig is. Daarbij is van belang dat blijkens de gedingstukken [appellant] de aan hem bij besluit van 11 maart 2016 opgelegde last heeft overtreden en zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die zich verzetten tegen invordering van de verbeurde dwangsom.
    
    9.     Het beroep tegen het besluit van het college van 3 mei 2017 is ongegrond.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak
    
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 3 mei 2017 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Van Leeuwen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2019
    
    543.