ECLI:NL:RVS:2023:2583, Raad van State, 05-07-2023, 202203654/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 februari 2022 heeft de raad van de gemeente Hollands Kroon het bestemmingsplan "Nieuwesluizerweg 42 Slootdorp" vastgesteld. Het gaat hier om de herontwikkeling van het terrein van het voormalig Joodse Werkdorp Nieuwesluis. Dat ligt aan de rand van de Wieringermeer, aan de noordzijde van de Nieuwesluizerweg. Het Joodse werkdorp bestaat uit een boerderijwoning/gemeenschapshuis met daarachter een terrein. Er is een goed herkenbaar gebleven halfronde hoofdopzet, waaraan oorspronkelijk zestien straalsgewijs geplaatste barakken waren gesitueerd. Het plan beoogt de historische situatie te herbouwen. Om dit mogelijk te maken worden er zes logiesgebouwen en een gebouw voor gemeenschappelijke voorzieningen gerealiseerd in een halve cirkel achter het bestaande gemeenschapshuis. Het bestaande gemeenschapshuis/boerderijwoning en de gronden eromheen hebben de status van rijksmonument. Het wordt een museum. In de directe omgeving van het plangebied is een grote behoefte aan huisvesting voor tijdelijke werknemers.

202203654/1/R1.
    Datum uitspraak: 5 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon,
    appellanten,
    en
    1.       de raad van de gemeente Hollands Kroon,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 februari 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Nieuwesluizerweg 42 Slootdorp" vastgesteld.
    Bij besluit van 3 mei 2022 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van logiesaccommodaties voor 160 tijdelijke werknemers.
    Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekend gemaakt met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
    Tegen deze besluiten hebben [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    De raad en het college, [appellanten sub 1] en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting van 9 juni 2023 behandeld, waar [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door ir. J.G. Meijles, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. O.H. Minjon, advocaat te Hoorn, en de raad en het college, vertegenwoordigd door L. Pronk, E. Menzl en B. van Yperen, zijn verschenen. Verder is [partij], vertegenwoordigd door mr. W. de Vis, advocaat te Alkmaar, vergezeld door ir. A. Wijnholds, ir. A.H. Peeters en [gemachtigden], op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het gaat hier om de herontwikkeling van het terrein van het voormalig Joodse Werkdorp Nieuwesluis. Dat ligt aan de rand van de Wieringermeer, aan de noordzijde van de Nieuwesluizerweg. Het Joodse werkdorp bestaat uit een boerderijwoning/gemeenschapshuis met daarachter een terrein. Er is een goed herkenbaar gebleven halfronde hoofdopzet, waaraan oorspronkelijk zestien straalsgewijs geplaatste barakken waren gesitueerd. Het plan beoogt de historische situatie te herbouwen. Om dit mogelijk te maken worden er zes logiesgebouwen en een gebouw voor gemeenschappelijke voorzieningen gerealiseerd in een halve cirkel achter het bestaande gemeenschapshuis. Het bestaande gemeenschapshuis/boerderijwoning en de gronden eromheen hebben de status van rijksmonument. Het wordt een museum. In de directe omgeving van het plangebied is een grote behoefte aan huisvesting voor tijdelijke werknemers. Met de beoogde ontwikkeling wil de raad hier in voorzien. Het bestemmingsplan maakt de realisatie van logiesaccommodaties voor maximaal 160 tijdelijke werknemers en een herinneringscentrum mogelijk. Het rijksmonument wordt behouden. [partij] is de initiatiefnemer van het plan.
    2.       De woning van [appellant sub 1A] ligt ten noordwesten van het bestaande gemeenschapshuis. De woning van [appellant sub 1B] grenst direct aan het plangebied en maakt deel uit van het terrein van het voormalig Joodse Werkdorp. De woning van [appellant sub 2] bevindt zich naast de woning van [appellant sub 1B]. Zij kunnen zich niet met het bestemmingsplan verenigen, omdat zij vrezen voor een aantasting van hun woon- en leefklimaat als gevolg van de voorziene ontwikkeling.
    Toetsingskader bestemmingsplan
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Ingetrokken beroepsgrond
    4.       [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] hebben de beroepsgrond over aantasting van monumentale waarden op de zitting ingetrokken. De Afdeling zal daarom niet op die grond ingaan.
    Behandeling van de beroepen
    Ontvankelijkheid beroep [appellant sub 2]
    5.       De raad heeft zich tijdens de zitting op het standpunt gesteld dat het beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk is omdat het te laat is ingesteld.
    Het bestemmingsplan is ter inzage gelegd op 10 mei 2022, zodat de termijn voor het indienen van een beroepschrift op grond van artikel 6:7 en artikel 6:8, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op 11 mei 2022 is aangevangen en op 21 juni 2022 is geëindigd. Het beroepschrift van [appellant sub 2] is op 28 juni 2022 en daarmee na afloop van de beroepstermijn bij de Raad van State binnengekomen. Daarmee rijst de vraag of het beroep van [appellant sub 2] ontvankelijk is.
    5.1.    Artikel 6:7 van de Awb luidt:
    "De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken."
    Artikel 6:8, eerste lid, luidt:
    "De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt."
    Artikel 6:9 luidt:
    "1. Een bezwaar- of beroepschrift is tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen.
    2. Bij verzending per post is een bezwaar- of beroepschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn per post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen."
    5.2.    De gemachtigde van [appellant sub 2] stelt het beroepschrift op 16 juni 2022, en daarmee binnen de beroepstermijn, bij een afhaaldienst van PostNL te hebben aangeboden om aangetekend te worden verzonden. De gemachtigde van [appellant sub 2] heeft hierbij gewezen op andere zaken die hij omstreeks dezelfde datum bij de Afdeling aanhangig heeft gemaakt, waarbij de beroepschriften ook per aangetekende post met zogenoemde "track en trace code" zijn verzonden en die wel tijdig zijn bezorgd bij de Raad van State. Het gaat om de op 15 juni 2022 verzonden brief met code 3SRRDT0441773 en de op 20 juni 2022 verzonden brief met code 3SRRDT0441776. Omdat de "track en trace codes" op volgorde worden toegekend is het volgens de gemachtigde van [appellant sub 2] aannemelijk dat het beroepschrift waarom het hier gaat, met code 3SRRDT0441775 op 16 juni 2022 ter post is bezorgd.
    Onder deze omstandigheden moet worden aangenomen dat het beroepschrift van [appellant sub 2] op 16 juni 2022, voorzien van een deugdelijke adressering, en dus voor het einde van de beroepstermijn, ter post is bezorgd. Het feit dat het beroepschrift door PostNL niet binnen de termijn is bezorgd bij de Raad van State doet hieraan in dit geval niet af. Omdat het beroepschrift niet later dan een week na afloop van de beroepstermijn door de Raad van State is ontvangen, namelijk op 28 juni 2022, is voldaan aan artikel 6:9, tweede lid, van de Awb en is namens [appellant sub 2] tijdig beroep ingesteld. Gelet hierop is het beroep van [appellant sub 2] ontvankelijk.
    Participatie
    6.       [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de bestemmingsplanprocedure onzorgvuldig is doorlopen, omdat zij geen reële mogelijkheid tot inspraak hebben gehad bij de totstandkoming van het plan.
    6.1.    Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 de Awb. In overeenstemming met deze procedure is een ieder in dat kader in de gelegenheid gesteld om een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren te brengen. Daar hebben [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] ook gebruik van gemaakt. Voor zover zij stellen dat zij voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpplan onvoldoende zijn betrokken bij de besluitvorming, overweegt de Afdeling dat het bieden van inspraak voorafgaand aan de terinzagelegging van een ontwerpplan, geen onderdeel uitmaakt van de in de Wro geregelde bestemmingsplanprocedure. Het eventueel niet of onvoldoende bieden van inspraak in deze fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Gekozen locatie
    7.       [appellanten sub 1] betogen dat de vestiging van 160 logiesaccommodaties ten onrechte op de locatie van het voormalig Joodse werkdorp plaatsvindt, omdat de huisvesting van tijdelijke werknemers in Hollands Kroon volgens hen dichtbij het werk van de tijdelijke werknemers moet plaatsvinden. Zij wijzen erop dat de meeste tijdelijke werknemers werkzaam zijn in de glastuinbedrijven op de locatie "Agriport", zo’n 17 km van het plangebied vandaan. Verder stellen zij dat de provincie Noord-Holland de grootschalige vestiging van werknemers midden in het buitengebied niet geschikt vindt en op cultureel historische locaties niet wenselijk acht. Daarnaast stellen [appellanten sub 1] dat de raad niet op dit betoog is ingegaan in de nota beantwoording zienswijzen. Zij vinden daarom dat zij als belanghebbenden niet serieus zijn genomen door de raad.
    7.1.    De provincie Noord-Holland heeft samen met de gemeenten Den Helder, Hollands Kroon en Schagen de locatiekeuze laten onderzoeken door Sweco en dit heeft geresulteerd in het rapport: "Locatieanalyse naar middelgrote locaties voor de huisvesting van buitenlandse werknemers" van 15 juni 2021. Dit rapport is als bijlage 5 bij de plantoelichting gevoegd. In het rapport staat dat in de gemeente Hollands Kroon nauwelijks binnenstedelijke locaties aanwezig zijn die qua omvang of als te herstructureren gebouw geschikt zijn voor de beoogde functie. Verder staat in het rapport dat wordt ingezet op grootschaligere logies aan de randen van kernen. Ruim 90% van de buitenlandse werknemers in de regio Noordkop is volgens het rapport werkzaam in de landbouw, tuinbouw, veeteelt, visserij, bouw en industrie. Niet alle werknemers zijn volgens het rapport werkzaam in de gemeente waarbinnen ze wonen. Ook zijn sommige werknemers werkzaam in meerdere gemeenten. De raad heeft toegelicht dat het overgrote deel van de buitenlandse werknemers die woont in de gemeente Opmeer, werkt in de gemeente Hollands Kroon. De locatie "Agriport" oefent volgens de raad in toenemende mate grote aantrekkingskracht uit op buitenlandse werknemers die in andere gemeenten wonen. Zo is er bijvoorbeeld een grote pendeldienst van Hoorn naar de locatie "Agriport". Dit onderbouwt volgens de raad de realisatie van logiesaccommodatie in Hollands Kroon. Op de zitting heeft de raad benadrukt dat er in de regio veel vraag is naar woonruimte voor tijdelijke werknemers. Om die reden is het bestemmingsplan op de huidige locatie volgens de raad zeer welkom en zou deze locatie volgens de raad ook benut moeten worden. [appellanten sub 1] hebben dit niet gemotiveerd bestreden.
    7.2.    De raad heeft gelet op het voorgaande kunnen kiezen voor de locatie aan de Nieuwesluizerweg 42 voor de ontwikkeling van de logiesaccommodaties. De Afdeling zal hierna onder 8 ingaan op de vraag of de behoefte aan de logiesaccommodaties door de raad voldoende onderbouwd is. Voor zover [appellanten sub 1] verder betogen dat de wijze waarop de raad de naar voren gebrachte zienswijzen heeft behandeld niet juist is, overweegt de Afdeling dat artikel 3:46 van de Awb zich er niet tegen verzet dat het college de zienswijzen samengevat weergeeft. Voor een voldoende motivering is het niet nodig dat op elk argument afzonderlijk wordt ingegaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    8.       [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] voeren aan dat niet inzichtelijk is hoe de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking die is opgenomen in artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is toegepast. Volgens [appellant sub 2] wordt in de plantoelichting nut en noodzaak van de voorziene ontwikkeling onvoldoende toegelicht. Ook betwijfelt hij of de behoefte aan huisvesting voor tijdelijke werknemers op juiste wijze in beeld is gebracht. Zo wonen veel tijdelijke werknemers volgens hem al dan niet illegaal in recreatiewoningen. Het ligt volgens [appellant sub 2] bij de berekening van de behoefte aan huisvesting voor tijdelijke werknemers daarnaast niet voor de hand om de behoefte voor de gemeenten Opmeer, Schagen, Den Helder en Hollands Kroon gezamenlijk te berekenen. De behoefte aan huisvesting voor tijdelijke werknemers voor Hollands Kroon wordt daarom overschat, aldus [appellant sub 2].
    8.1.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt als volgt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    8.2.    Het plan maakt vanwege de toename van het ruimtebeslag ten opzichte van het voorgaande planologische regime een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk.
    8.3.    De raad is in paragraaf 5.2.1 van de plantoelichting op de ladder voor duurzame verstedelijking ingegaan. De raad heeft in maart 2017 een zogenoemde laddertoets door HzA Stedebouw & landschap laten uitvoeren, waaruit naar voren komt dat er zowel een kwantitatieve als een kwalitatieve behoefte is aan realisatie van de logiesaccommodaties voor tijdelijke werknemers. De laddertoets is als bijlage 4 aan de plantoelichting toegevoegd.
    Over de kwantitatieve behoefte staat in de laddertoets vermeld dat het "Convenant huisvesting arbeidsmigranten Noordkop 2014-2019" uitgaat van de realisatie van minimaal 1.000 bedden. Om actuele regionale cijfers te hebben over de behoefte aan huisvesting en de al gerealiseerde huisvesting heeft de provincie Noord-Holland samen met de regio het onderzoek "Huisvesting arbeidsmigranten in de Kop van Noord-Holland en Opmeer" van februari 2018 laten uitvoeren door CONCLUSR. In het onderzoek is gekeken naar de instroom van arbeidsmigranten en de al gerealiseerde en de geplande logiesaccommodaties. Hierin wordt geconcludeerd dat de vraag naar huisvesting aanzienlijk hoger is dan eerst werd aangenomen. Daarnaast heeft het bureau Decisio kwantitatief onderzoek gedaan. Dit heeft geresulteerd in het rapport "Actualisatie cijfers arbeidsmigranten Noord-Holland Noord" van 21 april 2021. De kwantitatieve rapportage geeft inzicht in daadwerkelijke aantallen en sluit aan op vergelijkbare onderzoeken in West-Friesland en Alkmaar. Het aantal werkzame arbeidsmigranten zal volgens Decisio de komende jaren blijven toenemen. Sinds 2011 is het aantal arbeidsmigranten dat in de regio werkt jaarlijks met ongeveer 25 procent toegenomen. Gelet op deze jaarlijkse toename verwacht Decisio dat het aantal sinds 2019 ook weer is toegenomen. Decisio gaat er daarnaast van uit dat ongeveer de helft van de arbeidsmigranten niet is geregistreerd. Dit betekent dat het tekort aan vergunde bedden in realiteit waarschijnlijk nog hoger is. Daarmee is er volgens de raad een realistisch beeld van de huisvestingsvraag verkregen.
    Over de kwalitatieve behoefte staat in het onderzoek van CONCLUSR dat 33-45% van de buitenlandse werknemers een short-stay verblijf heeft; 28-43% heeft een mid-stay verblijf en 25-27% heeft een long-stay verblijf. Op basis van de woonvraag van de short-stay en mid-stay tijdelijke werknemers zijn flexibele woonruimtes met aparte en gedeelde voorzieningen gewenst. Er zijn volgens het onderzoek op dit moment te weinig legale plekken die aan deze criteria voldoen. Daarnaast is een deel van de vergunde situaties volgens het onderzoek kwalitatief ondermaats. De locatie Nieuwesluizerweg biedt volgens het onderzoek van CONCLUSR ruimte om de kwalitatieve vraag naar short-stay logiesaccommodatie in te vullen door deels gebruik te maken van het leegstaande gebouw en deels van nieuwbouw. De realisatie van dit project biedt daarnaast de mogelijkheid en kans om bestaand erfgoed in stand te kunnen houden, aldus het onderzoek. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] hebben de laddertoets zelf niet bestreden.
    Wat betreft het betoog van [appellant sub 2] over de berekening van de behoefte aan huisvesting voor tijdelijke werknemers, heeft de raad toegelicht dat regionale onderzoeken laten zien dat huisvesting van tijdelijke werknemers niet stopt bij een gemeentegrens. Er vindt uitwisseling plaats tussen de plaats waar de tijdelijke werknemers wonen en werken. Om een goed inzicht te krijgen in het woon-werkverkeer van tijdelijke werknemers, is dit inzicht op regionale schaal nodig. In het rapport van Decisio wordt daarbij opgemerkt dat vanuit de praktijk duidelijk is geworden dat werkgevers en uitzendbureaus ernaar streven om tijdelijke werknemers zo dicht mogelijk bij het werk te huisvesten. Hoe groter de afstand tussen woon- en werkplek, hoe hoger de kosten om de tijdelijke werknemers op de werk- of woonplek te krijgen. Daarbij is het ook niet in het belang van een tijdelijke werknemer om veel tijd kwijt te zijn aan woon-werkverkeer. De noodzaak voor extra logiesaccommodatie voor tijdelijke werknemers in de regio is daarmee urgent, aldus de raad.
    8.4.    De Afdeling ziet, gezien de laddertoets, waarnaar in de plantoelichting is verwezen, in wat [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat wat betreft de behoefte-onderbouwing niet is voldaan aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    Het betoog slaagt niet.
    Gemeentelijk beleid
    9.       [appellant sub 2] en [appellanten sub 1] betogen dat het plan in strijd met de gemeentelijke "Beleidsregels logiesfuncties tijdelijke medewerkers Hollands Kroon" (hierna: de Beleidsregels). Volgens [appellant sub 2] is de afwijkingsbevoegdheid in artikel 6 van de Beleidsregels in strijd met artikel 4:84 van de Awb. Dat artikel staat er naar het oordeel van [appellant sub 2] aan in de weg dat in een beleidsregel zelf de mogelijkheid wordt opgenomen om af te wijken van de beleidsregel. [appellanten sub 1] stellen dat de afwijkingsbevoegdheid in artikel 6 van de Beleidsregels in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
    9.1.    Artikel 6 van de Beleidsregels luidt: "Initiatieven waarover burgemeester en wethouders een positieve grondhouding hebben ingenomen maar die niet passen binnen de kaders van deze regeling worden voorgelegd aan de raad."
    9.2.    Artikel 4:84 van de Awb luidt: "Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."
    9.3.    De raad stelt, onder verwijzing naar de nota beantwoording zienswijzen, dat het plan voldoet aan artikel 6 van de Beleidsregels.
    9.4.    De Afdeling stelt voorop dat het bestuursorgaan aan de hand van alle omstandigheden van het geval moet nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregels gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840. Zoals de Afdeling in die uitspraak heeft overwogen, kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, hierbij niet alleen al om die reden buiten beschouwing worden gelaten.
    9.5.    De Afdeling overweegt dat de Beleidsregels voorzien in een regeling voor huisvesting van tijdelijke werknemers. Artikel 6 van de Beleidsregels geeft het college de mogelijkheid om ontwikkelingen die niet passen binnen de door de raad gestelde beleidsregels voor te leggen aan de raad. Niet valt in te zien waarom de raad artikel 6 niet in de Beleidsregels kon opnemen. Artikel 6 bevat geen eigen toetsingskader. Voor het toepassen van artikel 6 van de Beleidsregels zal daarom aan de voorwaarden zoals genoemd in artikel 4:84 van de Awb getoetst moeten worden. De raad heeft op 23 april 2020 ingestemd met het principeverzoek van het college onder de voorwaarde dat minimaal 70% van het monumentale hoofdgebouw wordt ingericht als herinneringscentrum en dat het onderhoud en de instandhouding van het rijksmonument is gewaarborgd. De raad heeft in dat verband toegelicht dat hij positief tegenover deze ontwikkeling staat vanwege de cultuurhistorische en monumentale status van het complex en de instandhouding daarvan. Daarnaast is er volgens de raad noodzaak tot het ontwikkelen van voldoende kwalitatief hoogwaardige logiesaccommodaties voor tijdelijke werknemers. [appellant sub 2] en [appellanten sub 1] hebben dit niet gemotiveerd betwist. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met de Beleidsregels is vastgesteld. In wat [appellanten sub 1] hebben aangevoerd bestaat ook geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 6 van de Beleidsregels in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    Regionaal beleid
    10.     [appellant sub 2] betoogt verder dat het plan in strijd is met de "Regionale Kadernota Huisvesting Arbeidsmigranten Noordkop" (hierna: de Kadernota).
    10.1.  De Kadernota is in september 2013 vastgesteld binnen een samenwerkingsverband tussen een aantal gemeenten in de regio West-Friesland. De gemeenten Den Helder, Hollands Kroon, Schagen en Heerhugowaard (inmiddels opgegaan in Dijk en Waard) nemen hieraan deel. Met deze regionale samenwerking wordt beoogd om de illegale huisvesting van arbeidsmigranten aan te pakken en om meer - en betere - huisvesting voor arbeidsmigranten tot stand te brengen.
    10.2.  De raad stelt, onder verwijzing naar de nota beantwoording zienswijzen, dat de Kadernota slechts een richtinggevend document is met een indicatief karakter.
    10.3.  Zoals de raad terecht heeft gesteld, heeft de Kadernota slechts een indicatief karakter en vormt deze nota op zichzelf geen toetsingskader voor aanvragen om een omgevingsvergunning. De beleidsuitgangspunten die in de Kadernota worden genoemd, behoeven uitwerking door de gemeenten. De uitwerking van deze beleidsuitgangspunten heeft plaatsgevonden in de Beleidsregels. Zoals hiervoor onder 9.5 is overwogen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met de Beleidsregels is vastgesteld. Gelet hierop is het plan ook niet in strijd met de Kadernota vastgesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Omgevingsverordening NH2020
    11.     [appellant sub 2] voert aan dat het plan in strijd met de Omgevingsverordening NH2020 (hierna: de omgevingsverordening) is vastgesteld. Volgens de omgevingsverordening moeten nieuwe stedelijke ontwikkelingen buiten bestaand stedelijk gebied in overeenstemming zijn met in regionaal verband gemaakte afspraken. Volgens [appellant sub 2] voldoet het plan daar niet aan.
    11.1.  In paragraaf 5.1 van de plantoelichting heeft de raad toegelicht dat in het kader van de regionale afstemming de portefeuillehouders uit de regiogemeenten Den Helder, Schagen, Texel, Opmeer en Medemblik zijn gevraagd al dan niet in te stemmen met deze ontwikkeling. De Afdeling overweegt dat in de plantoelichting is vermeld dat alle portefeuillehouders te kennen hebben gegeven geen bezwaren te hebben tegen deze ontwikkeling. [appellant sub 2] heeft dit niet gemotiveerd bestreden. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met de omgevingsverordening is vastgesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Verkeersveiligheid
    12.     [appellanten sub 1] vrezen dat de verkeerstoename als gevolg van het plan zal leiden tot verkeersonveilige situaties op de Waardweg en op de kruising met de Nieuwesluizerweg. Hierbij wijzen zij erop dat de Nieuwesluizerweg op dit moment al als ‘gevaarlijk’ bestempeld kan worden.
    12.1.  De Afdeling stelt voorop dat het plan waarover het nu gaat geen bijdrage hoeft te leveren aan het oplossen van een al bestaand verkeersprobleem in het plangebied en de omgeving. Op het punt dat [appellanten sub 1] hebben gewezen op een bestaande onveilige verkeerssituatie kan deze grond alleen al daarom niet slagen.
    12.2.  De raad is in paragraaf 5.9.1 van de plantoelichting ingegaan op het aspect verkeer. De raad heeft toegelicht dat de ontsluiting in het gebied hetzelfde zal blijven. In de plantoelichting staat dat aan de hand van de kencijfers uit de CROW-publicatie 381 "Toekomstbestendig parkeren - Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie" een toename van het aantal verkeersbewegingen van en naar het plangebied wordt verwacht van maximaal 602 auto’s per dag. Deze toename is volgens de raad passend bij het huidige verkeer op de Nieuwesluizerweg en de Waardweg. Verder heeft de raad de verkeerssituatie op de omliggende wegen over tien jaar na de ontwikkeling van de locatie, ten opzichte van de autonome groei, laten onderzoeken. Dit heeft geresulteerd in het rapport "Stikstofdepositieonderzoek ten behoeve van Bestemmingsplan ‘Voormalig Joods werkdorp Nieuwesluis te Slootdorp’" van 1 juli 2021 van HzA Stedebouw & landschap. Dit rapport is als bijlage 15 aan de plantoelichting toegevoegd.
    In het rapport staat dat de Nieuwesluizerweg op het wegdeel richting Slootdorp een verkeersintensiteit kent van 2.641 motorvoertuigen per etmaal (hierna: mvt), waarvan 2.400 mvt door autonome groei en 241 mvt door bijdrage van de planlocatie. Op het wegdeel richting Wieringerwaard gaat het om een bijdrage van 271 mvt vanuit de planlocatie, en 2.400 mvt autonome groei. Dit betekent een totaal van 2.671 mvt. De verkeersintensiteit op de Waardweg is volgens het rapport aanzienlijk lager. De raad heeft toegelicht dat dit heen- en teruggaand verkeer bevat, waarbij het zowel om bezoekersverkeer van het museum gaat, als bewonersverkeer van de logiesaccommodatie. In het rapport is rekening gehouden met 280 logiesplaatsen. Het bezoekersaantal voor het museum wordt geschat op ongeveer 8.000 per jaar. Gezien de spreiding van het verkeer over de dag wordt dit niet als probleem gezien. Daarbij geldt op de Waardweg een maximum snelheid van 60 km/u en op de doorgaande Nieuwesluizerweg een snelheid van 80 km/u. Bij de berekening van de verkeersintensiteiten wordt uitgegaan van een ‘worstcasescenario’. Gezien de aard van de huisvesting zal de werkelijke hoeveelheid auto’s volgens het rapport lager zijn, omdat gestreefd wordt naar centraal vervoer door middel van een shuttlebus of touringcar. De ontsluiting van het terrein vindt plaats via de huidige inrit aan de Waardweg. Om onoverzichtelijke en hinderlijke situaties te voorkomen worden er vooralsnog geen nieuwe aansluitingen op de Waardweg gemaakt. De interne route langs de achterkanten van de logiesgebouwen is voor facilitaire diensten en voor calamiteiten als eenrichtingsroute toegankelijk. Er is een uitgang op de Nieuwesluizerweg die alleen door nooddiensten gebruikt zal worden. [appellanten sub 1] hebben de door de raad gehanteerde aantallen niet gemotiveerd bestreden. Verder is niet gebleken dat de straten in het plangebied en de omgeving niet de capaciteit hebben om de relatief beperkte toename van verkeersbewegingen als gevolg van de voorziene ontwikkeling te verwerken. De raad heeft overigens toegelicht dat de situatie op de Nieuwesluizerweg de aandacht van de gemeente heeft en dat er momenteel in samenspraak met omwonenden een project wordt voorbereid om de verkeersveiligheid ter plaatse de komende jaren te verbeteren. Dat project kan leiden tot een besluit in het kader van de Wegenverkeerswet en kan in deze bestemmingsplanprocedure niet aan de orde komen.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt mocht stellen dat sprake zal zijn van een aanvaardbare verkeerssituatie.
    Het betoog slaagt niet.
    Belangenafweging en woongenot
    13.     [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] voeren tot slot aan dat de raad bij de planvaststelling onvoldoende rekening heeft gehouden met hun belangen. Zij vrezen voor een aantasting van hun woongenot. Hierbij wijst [appellant sub 2] op geluidsoverlast als gevolg van de ploegendiensten van de tijdelijke werknemers. Daarnaast stelt [appellant sub 2] dat op grond van het geldende bestemmingsplan en de aanwijzing van het gemeenschapshuis als rijksmonument er geen bebouwing aan het voormalige Joodse Werkdorp kan worden toegevoegd. Volgens hem wordt met de beoogde ontwikkeling ten onrechte afgeweken van het geldende planologische regime en de daarin opgenomen bouw- en gebruiksmogelijkheden.
    13.1.  Voor zover [appellant sub 2] verwijst naar het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Wieringermeer 2009, eerste partiële herziening", vastgesteld door de raad op 6 november 2014, wordt overwogen dat in het algemeen geen blijvende rechten aan een geldend bestemmingsplan kunnen worden ontleend. De enkele omstandigheid dat de bestemming in het voorliggende plan afwijkt van het voorheen geldende bestemmingsplan, geeft dan ook op zichzelf geen reden voor vernietiging van het bestreden besluit. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
    13.2.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad bij de afweging van belangen redelijkerwijs een groter gewicht kunnen toekennen aan het belang van de ontwikkeling van logiesaccommodaties voor tijdelijke werknemers, dan aan het individuele belang van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] bij behoud van de bestaande situatie. Dat dit tot enige aantasting van hun woongenot zal leiden, heeft de raad niet onaanvaardbaar hoeven vinden.
    Hierbij tekent de Afdeling aan dat op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan ter plaatse de bestemming "Gemengd" gold. De voor "Gemengd" aangewezen gronden waren onder meer bestemd voor maatschappelijke en culturele voorzieningen en lichte bedrijvigheid in categorie 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten. Volgens de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) is een logiesfunctie te kwalificeren als een categorie 2-functie. Een logiesfunctie kan daardoor qua effect en uitstraling gelijkgesteld worden aan de mogelijkheden uit het vorige bestemmingsplan. Wat betreft de mogelijke geluidhinder als gevolg van de ploegendiensten van de tijdelijke werknemers, heeft de raad toegelicht dat bij de planvaststelling rekening is gehouden met de afstanden die volgens de VNG-brochure worden gehanteerd tussen de voorziene bebouwing en de bestaande omliggende woonpercelen. Overigens heeft de raad toegelicht dat wordt gewerkt aan een beheerplan, waarin onder andere afspraken worden gemaakt om geluidsoverlast in de omgeving van de logiesaccommodatie te voorkomen.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de vaststelling van het plan niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is.
    Het betoog slaagt niet.
    Herhalen en inlassen zienswijze
    14.     Waar [appellanten sub 1] voor het overige verzoeken de inhoud van hun zienswijze als herhaald en ingelast in het beroepschrift te beschouwen, overweegt de Afdeling dat in de zienswijzennota is ingegaan op die zienswijze. [appellanten sub 1] hebben in hun beroepschrift en op de zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de zienswijze onjuist of onvolledig zou zijn.
    Omgevingsvergunning
    15.     Op de zitting is bevestigd dat alle beroepsgronden zich richten tegen het bestemmingsplan van 1 februari 2022 en dat tegen de omgevingsvergunning van 3 mei 2022 geen zelfstandige beroepsgronden zijn aangevoerd. Nu de beroepsgronden tegen het bestemmingsplan niet slagen en daardoor het bestemmingsplan in stand kan blijven, blijft ook de omgevingsvergunning in stand.
    Conclusie
    16.     De beroepen zijn ongegrond.
    17.     De raad en het college hoeven geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.A. de Gast, griffier.
    w.g. Wortmann
    voorzitter
    w.g. De Gast
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2023
    928