ECLI:NL:RVS:2018:694, Raad van State, 28-02-2018, 201705326/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2015 heeft het algemeen bestuur het 'Watergebiedsplan Noorderpark' met het bijbehorend peilbesluit voor de polder Maarsseveen-Westbroek vastgesteld.

201705326/1/A1.
    Datum uitspraak: 28 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 mei 2017 in zaak nr. 16/924 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap van Amstel, Gooi en Vecht (thans: waterschap Amstel, Gooi en Vecht).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 december 2015 heeft het algemeen bestuur het 'Watergebiedsplan Noorderpark' met het bijbehorend peilbesluit voor de polder Maarsseveen-Westbroek vastgesteld.
    
    Bij uitspraak van 23 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2017, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door M.J.M. Jacobs, K.M. Blatter en R.J. Tijsen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het Noorderpark is een recreatie- en natuurontwikkelingsgebied dat ligt in de gemeenten Stichtse Vecht, De Bilt en Utrecht. Het omvat de polders Gansenhoef, Maarsseveen-Westbroek, Achttienhoven en de Oostelijke Binnenpolder van Tienhoven.
    
    Het 'Watergebiedsplan Noorderpark' bevat peilbesluiten voor de hiervoor genoemde polders en de daarbij behorende projectplannen voor waterinrichtingsmaatregelen.
    
    [appellant] woont aan de Graaf Florisweg V te [woonplaats] en is eigenaar van een aantal percelen aldaar, waarop hij schapen en koeien houdt. Het beroep en hoger beroep hebben betrekking op het peilbesluit voor de polder Maarsseveen-Westbroek, peilvak 62-23 (Westbroekse Zodden), en de daarbij behorende inrichtingsmaatregelen. [appellant] is eigenaar van het perceel nr. MTD02N143, waarop zijn woning staat (hierna: de huiskavel) en het agrarisch perceel nr. MTD02N137 (hierna: de veldkavel), welke percelen in dat peilvak zijn gelegen. Het algemeen bestuur heeft voor dat gebied een flexibel peil vastgesteld van -0.9 m tot -1.15 m NAP, hetgeen een wijziging inhoudt ten opzichte van het voordien geldende vaste peil. De percelen liggen in het Natura 2000-gebied "Oostelijke Vechtplassen". De huiskavel wordt mede gebruikt als weiland. Op de veldkavel wordt mais verbouwd dat wordt gebruikt als veevoer. [appellant] is bevreesd voor nadelige gevolgen van het peilbesluit en de daarbij behorende inrichtingsmaatregelen voor zijn agrarische bedrijfsvoering.
    
    2.    Het algemeen bestuur heeft zich op het standpunt gesteld dat uit onderzoek is gebleken dat voor de percelen van [appellant’s bedrijf], die ook in de polder Maarsseveen-Westbroek zijn gelegen, de drooglegging voldoende groot is om de peilverhoging zonder schade op te vangen. Volgens het algemeen bestuur geldt dit ook voor de percelen van [appellant] omdat deze qua drooglegging vergelijkbaar zijn met de percelen van [appellant’s bedrijf].
    
    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak vastgesteld dat het algemeen bestuur niet kenbaar heeft gemotiveerd waarom de gronden van [appellant] qua drooglegging vergelijkbaar zijn met die van [appellant’s bedrijf]. en waarom de gehanteerde berekeningsmethode, waarbij wordt uitgegaan van gemiddelden, ten aanzien van de percelen van [appellant] deugdelijk is. De rechtbank oordeelt dat het besluit van 17 december 2015 in zoverre in strijd met artikel 7:12 (lees: artikel 3:46) van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het algemeen bestuur heeft op verzoek van de rechtbank bij brief van 21 juni 2016 nadere informatie verstrekt over onder meer de twee hierboven genoemde aspecten. Vervolgens heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) op verzoek van de rechtbank een deskundigenbericht uitgebracht. Anders dan [appellant] stelt, kon de rechtbank zich bij de onderzoeksvraag beperken tot de gevolgen van het nieuw in te stellen flexibel peil voor de percelen van [appellant] met het oog op het agrarisch gebruik. [appellant] is in de gelegenheid gesteld te reageren op de brief van 21 juni 2016 en het deskundigenbericht, hetgeen hij ook heeft gedaan. De rechtbank heeft, mede gelet op de door partijen nader ingebrachte stukken en het deskundigenbericht, het geconstateerde motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd. [appellant] betoogt dat de rechtbank dit niet had mogen doen reeds omdat hij schade lijdt - hetgeen ook in het deskundigenbericht van de StAB wordt erkend - en derhalve niet aannemelijk is dat hij niet wordt benadeeld.
    
    2.1.    Het algemeen bestuur stelt dat [appellant] niet is benadeeld door het gebrek in het besluit van 17 december 2015. De door hem gestelde schade vloeit niet voort uit het motiveringsgebrek maar uit de vaststelling van het flexibel peil, aldus het algemeen bestuur.
    
    2.2.    Artikel 6:22 van de Awb luidt:
    
    "Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."
    
    Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 14) is niet de aard van het geschonden voorschrift beslissend voor de beantwoording van de vraag of een gebrek in een besluit kan worden gepasseerd, maar uitsluitend het antwoord op de vraag of door de schending iemand is benadeeld.
    
    2.3.    Toepassing van artikel 6:22 van de Awb is mogelijk indien aannemelijk is dat de belanghebbende door het gebrek in het bestreden besluit niet is benadeeld. Een gebrek dat herstel behoeft, leent zich in beginsel niet voor toepassing van deze bepaling. In gevallen waarin van het bestuursorgaan een bepaalde actie is vereist om het gebrek weg te nemen, kan er immers niet zonder meer van worden uitgegaan dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld. Alleen indien evident is dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld, kan bij het bestaan van een dergelijk gebrek toepassing worden gegeven aan artikel 6:22 van de Awb.
    
    In dit geval heeft de rechtbank vastgesteld dat het algemeen bestuur niet kenbaar heeft gemotiveerd waarom de gronden van [appellant] qua drooglegging vergelijkbaar zijn met die van [appellant’s bedrijf]. en waarom de gehanteerde berekeningsmethode, waarbij wordt uitgegaan van gemiddelden, ten aanzien van de percelen van [appellant] deugdelijk is. De rechtbank heeft daarom het besluit van 17 december 2015 in zoverre in strijd geacht met artikel 7:12 (lees: 3:46) van de Awb. Zij heeft het algemeen bestuur over genoemde aspecten om nadere informatie verzocht en voorts de StAB om een deskundigenbericht verzocht. [appellant] is vervolgens in de gelegenheid gesteld om te reageren op de nadere informatie van het algemeen bestuur en het deskundigenbericht.
    
    Gelet op deze omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat [appellant] door het aan het besluit van 17 december 2015 klevende motiveringsgebrek niet is benadeeld. De rechtbank had dit gebrek daarom niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb mogen passeren, maar het bestreden besluit wegens dat gebrek dienen te vernietigen. Wel had de rechtbank in het herstel van het motiveringsgebrek aanleiding kunnen zien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    
    3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 17 december 2015, voor zover daarbij voor het peilvak 62-23 een peil is vastgesteld, wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb vernietigen. De Afdeling zal hierna onderzoeken of er aanleiding is de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten.
    
    4.    Artikel 5.2, eerste en tweede lid, van de Waterwet luidt:
    
    "1. Een beheerder is verplicht voor daartoe aan te wijzen oppervlaktewater- of grondwaterlichamen onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen.
    
    2. In een peilbesluit worden waterstanden of bandbreedten waarbinnen waterstanden kunnen variëren vastgesteld, die gedurende daarbij aangegeven perioden zoveel mogelijk worden gehandhaafd."
    
    Artikel 4.2 van de Waterverordening Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht luidt:
    
    "Het algemeen bestuur stelt een of meer peilbesluiten vast voor de oppervlaktewaterlichamen in de gebieden die zijn aangegeven op de als bijlage 2 bij deze verordening behorende kaart."
    
    Bij het vaststellen van een peilbesluit als bedoeld in deze bepalingen komt het bevoegd gezag beoordelingsruimte toe. (Zie de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7469.)
    
    Artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet luidt:
    
    "Aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal lijden, wordt op zijn verzoek door het betrokken bestuursorgaan een vergoeding toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd."
    
    Ingevolge artikel 1 van de Verordening schadevergoeding AGV 2016 wordt onder schadevergoeding verstaan: schadevergoeding als bedoeld in artikel 7.14 of artikel 7.15 van de Waterwet.
    
    5.    [appellant] betoogt dat het instellen van een flexibel peil in strijd is met het provinciaal beleid. Hij stelt dat volgens dat beleid geen flexibel peil wordt opgenomen voor percelen die in agrarisch gebruik zijn. Daarbij verwijst hij naar pagina 54 van het 'Watergebiedsplan Noorderpark'.
    
    5.1.    In 2013 is een deel van recreatie- en natuurontwikkelingsgebied Noorderpark aangewezen als Natura 2000-gebied als onderdeel van het gebied Oostelijke Vechtplassen. Op 15 mei 2015 heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht het 'Inrichtingsplan op hoofdlijnen' (hierna: het Inrichtingsplan) vastgesteld. In het Inrichtingsplan is beschreven welke waterpeilen nodig zijn om de natuurdoelen voor het Natura 2000-gebied te halen. In het Inrichtingsplan is - evenals in het 'Watergebiedsplan Noorderpark'- vermeld dat ter realisering van de natuurdoelen het waterschap wordt verzocht voor de Westbroekse Zodden een flexibel peil op te nemen, met uitzondering van percelen die nog in agrarisch gebruik zijn. In het Inrichtingsplan wordt echter de instelling van een natuurlijk of flexibel peil niet uitgesloten indien in het gebied nog agrarische enclaves zijn. In een dergelijk geval bestaan er volgens het Inrichtingsplan verschillende mogelijkheden, waaronder het nemen van maatregelen om een goede bedrijfsvoering te kunnen uitvoeren, uitruil en schadevergoeding. Indien geen overeenstemming wordt bereikt over verplaatsing, verwerving of particulier natuurbeheer, wordt agrarisch gebruik van de grond gewaarborgd, aldus het Inrichtingsplan. Het provinciaal beleid houdt, gelet hierop, niet in dat voor een agrarisch perceel nimmer een flexibel peil kan worden vastgesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt dat door het instellen van het flexibel peil niet aan de normen van het waterschap voor drooglegging van percelen wordt voldaan. Hij verwijst hierbij naar afbeelding 9 van het deskundigenbericht van de StAB. Daarin zijn de in Nota Peilbeheer opgenomen normen voor maximale drooglegging voor landbouwgronden weergegeven.
    
    6.1.    Het toetsingskader van het waterschap voor het nemen van peilbesluiten is neergelegd in de Nota Peilbeheer. In de Nota Peilbeheer zijn beleidsregels opgenomen. Volgens beleidsregel 1 is het vertrekpunt het huidige grondgebruik bij de in het waterbeheerplan vastgestelde functies in het gebied ('peil volgt functie'). De percelen van [appellant] liggen in het peilvak 62-23. Volgens beleidsregel 12 dient als er meerdere functies in een peilvak vallen, het peil te worden afgestemd op de functie die er het meest voorkomt. De percelen van [appellant] worden agrarisch gebruikt maar de meest voorkomende functie in peilvak 62-23 is 'natuur'. De in de Nota Peilbeheer opgenomen normen voor drooglegging bij landbouwgronden zijn derhalve niet van toepassing. In zoverre is het instellen van een flexibel peil niet in strijd met beleid van het waterschap.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] betoogt - in de kern weergegeven - dat het algemeen bestuur bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid het flexibel peil heeft kunnen vaststellen. Uit het deskundigenbericht van de StAB blijkt dat door vernatting en verdroging van de percelen schade kan optreden. Het algemeen bestuur heeft hiermee geen of onvoldoende rekening gehouden, aldus [appellant]. Verder stelt [appellant] dat bepaalde alternatieven niet zijn onderzocht.
    
    7.1.    Het algemeen bestuur stelt zich op het standpunt dat de percelen van [appellant] voldoende drooglegging behouden voor agrarisch gebruik. Het waterschap zorgt ervoor dat de afwatering van deze percelen optimaal geborgd is door de aanleg van schotbalkstuwen. De aanvoer van water wordt geborgd door een trekkerpomp. Het algemeen bestuur erkent dat [appellant] van het instellen van het flexibel peil enig nadeel kan ondervinden, maar van onevenredig nadeel is volgens hem geen sprake. Het algemeen bestuur wijst in dit verband tevens op de Verordening schadevergoeding AGV 2016, op grond waarvan [appellant] een verzoek om schadevergoeding kan indienen.
    
    7.2.    In het deskundigenbericht van de StAB is vermeld dat op de percelen van [appellant] in de winter en het voorjaar vernatting zal kunnen optreden, met name langs de randen. De vernatting zal volgens de StAB niet leiden tot het onbereikbaar worden van de percelen. Wel kan natschade optreden. In de zomer kan het lage waterpeil droogteschade aan de gewassen veroorzaken. Het is echter niet de verwachting dat het lage waterpeil vaak en/of langdurig zal optreden. Uit zogeheten HELP-tabellen blijkt dat de natschade met enkele procenten zal toenemen. Het invoeren van een flexibel peil zal het huidige gebruik niet onmogelijk maken, aldus de StAB. Deze bevindingen van de StaB zijn door [appellant] niet bestreden. Verder voorziet het 'Watergebiedsplan Noorderpark' in het nemen van maatregelen om de afvoer en toevoer van water van en naar de percelen van [appellant] te verbeteren door verkorting van de aan- en afvoerroutes van water en de realisering van twee extra aflaatstuwen. Gelet op het vorenstaande is het algemeen bestuur er terecht van uitgegaan dat het agrarisch gebruik van het perceel kan worden voortgezet. Verder is het instellen van een flexibel peil in overeenstemming met het beleid van het waterschap. Het algemeen bestuur heeft belang kunnen toekennen aan de uitvoering van dat beleid en aan de verwezenlijking van de natuurdoelen zoals dat in het Inrichtingsplan is neergelegd. Het algemeen bestuur is er verder terecht van uitgegaan dat [appellant], voor zover hij schade lijdt die redelijkerwijs niet te zijnen laste dient te blijven, een beroep kan doen op de Verordening schadevergoeding AGV 2016. Voorts kon het algemeen bestuur redelijkerwijs ervan uitgaan dat de provincie, indien daartoe aanleiding bestaat, overeenkomstig het gestelde in het Inrichtingsplan tot kavelruil of schadevergoeding zal overgaan.
    
    Gelet op het vorenstaande en in aanmerking genomen de aan het algemeen bestuur toekomende beoordelingsruimte, heeft het algemeen bestuur bij afweging van de betrokken belangen tot vaststelling van het flexibel peil kunnen komen.
    
    De door [appellant] bedoelde alternatieven bieden geen grond voor een ander oordeel. Deze alternatieven houden in dat de percelen van [appellant] worden toegevoegd aan peilvak 62-24 dan wel dat extra maatregelen worden getroffen om negatieve gevolgen te beperken. Het algemeen bestuur heeft dienaangaande gemotiveerd gesteld dat toevoeging van de percelen aan peilvak 62-24 op praktische en financiële bezwaren stuit en dat al toereikende maatregelen worden getroffen. Niet aannemelijk is dat aanvullende maatregelen noodzakelijk en realiseerbaar zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    8.    De overige in hoger beroep aangevoerde gronden hebben betrekking op de motivering van de uitspraak van de rechtbank en de motivering van het besluit van 17 december 2015. Aangezien de uitspraak van de rechtbank en het besluit van 17 december 2015 worden vernietigd en deze gronden verder niet relevant zijn voor de beantwoording van de vraag of de rechtsgevolgen van dat besluit in stand kunnen worden gelaten, behoeven deze geen bespreking.
    
    9.    De conclusie is dat het algemeen bestuur bij afweging van de betrokken belangen tot vaststelling van het flexibel peil heeft kunnen komen. De rechtsgevolgen van het besluit van 17 december 2015, voor zover dat wordt vernietigd, kunnen derhalve in stand worden gelaten. Dit betekent dat de instelling van het flexibel peil voor het peilvak 62-23 in stand blijft en onherroepelijk is.
    
    10.    Het algemeen bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 mei 2017 in zaak nr. 16/924;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap van Amstel, Gooi en Vecht van 17 december 2015, kenmerk BBB 15.0548, voor zover daarbij een peil is vastgesteld voor het peilvak 62-23;
    
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van dat besluit in stand blijven;
    
    VI.    veroordeelt het algemeen bestuur van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 117,00 (zegge: honderdzeventien euro);
    
    VII.    gelast dat het algemeen bestuur van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    
    w.g. Beek-Gillessen
    voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2018
    
    190.