ECLI:NL:RVS:2019:2834, Raad van State, 21-08-2019, 201808037/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 november 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag [wederpartij] een bestuurlijke boete opgelegd van € 5000,00. Op 28 juni 2016 heeft een inspectie plaatsgevonden in de woning aan de [locatie] te Den Haag. Deze woning maakt deel uit van een appartementencomplex dat [wederpartij] verhuurt. De inspecteur heeft geconstateerd dat twee van de drie verblijfsruimten van de woning in gebruik waren om bedrijfsmatig hennep te kweken. Er zijn twee kweektenten aangetroffen met daarin assimilatieverlichting, een afzuiginstallatie en koolstoffilters. De wanden en de vloeren waren afgewerkt met kunststof en waterwerend folie. Er is meer dan tien kilo aan gedroogde henneptoppen aangetroffen.

201808037/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 augustus 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 augustus 2018 in zaak nr. 17/4919 in het geding tussen:
    [wederpartij], gevestigd te [plaats]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 november 2016 heeft het college [wederpartij] een bestuurlijke boete opgelegd van € 5000,00.
    Bij besluit van 19 juni 2017 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 juni 2017 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken een nieuw besluit te nemen op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 mei 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.D.P. Guarracino, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. K.A.M. Jaspers, advocaat te Rotterdam, [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    De van belang zijnde bepalingen uit de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.    Op 28 juni 2016 heeft een inspectie plaatsgevonden in de woning aan de [locatie] te Den Haag. Deze woning maakt deel uit van een appartementencomplex dat [wederpartij] verhuurt. De inspecteur heeft geconstateerd dat twee van de drie verblijfsruimten van de woning in gebruik waren om bedrijfsmatig hennep te kweken. Er zijn twee kweektenten aangetroffen met daarin assimilatieverlichting, een afzuiginstallatie en koolstoffilters. De wanden en de vloeren waren afgewerkt met kunststof en waterwerend folie. Er is meer dan tien kilo aan gedroogde henneptoppen aangetroffen.
    Bij het besluit van 30 november 2016 heeft het college [wederpartij] een boete opgelegd van € 5000,00 omdat het geconstateerde een overtreding is van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 35, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening. De overtreding is [wederpartij] als eigenaar, verhuurder en beheerder van de woning volgens het college aan te rekenen. [wederpartij] wist, dan wel kon weten, dat de woning in strijd met de wet- en regelgeving werd gebruikt, aldus het college.
    In afwijking van het advies van de adviescommissie bezwaarschriften heeft het college dit besluit in bezwaar gehandhaafd. Van een eigenaar van een pand dat hij verhuurt, wordt gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik van het gehuurde pand. [wederpartij] heeft volgens het college niet aannemelijk gemaakt dat zij niet kon weten dat de desbetreffende woning als hennepkwekerij werd gebruikt. Uit verschillende e-mails van [netwerkbeheerder] kan volgens het college worden afgeleid dat de woning al langere tijd als hennepkwekerij werd gebruikt en [wederpartij] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij de woning na de aanvang van de huur met ingang van 20 oktober 2014 heeft gecontroleerd, aldus het college.
    3.    De rechtbank heeft het hiertegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 19 juni 2017 vernietigd. Volgens haar kon [wederpartij] als professionele verhuurder dan wel beheerder niet weten dat de woning als gevolg van bedrijfsmatige hennepteelt was onttrokken aan de woningmarkt. [wederpartij] heeft een toereikende administratie gevoerd. Er waren geen aanwijzingen dat de huurder zich niet als goed huurder zou gedragen. Niet gebleken is dat [wederpartij] meldingen heeft ontvangen over opvallende zaken rondom de woning. Uit het proces-verbaal van 1 juli 2016 van het verhoor van de huurder blijkt dat er geen (kenbare) aanwijzingen waren. Er is slechts een beperkte periode hennep gekweekt, waardoor [wederpartij] niet had behoren te weten dat de woning voor hennepkweek werd gebruikt. Omdat zij geen concrete aanwijzingen had voor hennepkweek, hoefde zij de woning niet van binnen te controleren. [wederpartij] heeft voldoende toezicht gehouden op de woning, aldus de rechtbank.
    4.    Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak. Het bestrijdt het oordeel dat [wederpartij] niet kon weten van het illegale gebruik van de woning als hennepkwekerij. Daartoe voert het college aan dat er tien kilo henneptoppen is aangetroffen en dat er is geoogst. De buren hebben bij [netwerkbeheerder] geklaagd over een henneplucht. Naar aanleiding daarvan heeft [netwerkbeheerder] in december 2015 het appartementencomplex bezocht. [netwerkbeheerder] kon evenwel niet bij de meterkast om deze te controleren. Hieruit blijkt dat de hennepkwekerij in ieder geval toen al in werking was. Uit een proces-verbaal van 1 juli 2016 volgt dat ook de huurder zich zorgen maakte over de henneplucht en het geluid van de apparatuur. Buitenstaanders hebben meermaals geklaagd over een hennepgeur. Dat [wederpartij] een toereikende administratie voerde en er nooit een huurachterstand was, neemt niet weg dat zij de woning nooit heeft gecontroleerd. Een in de huurovereenkomst opgenomen verbod om een hennepkwekerij aan te leggen is niet voldoende. Door zich niet te vergewissen op welke wijze de woning werd gebruikt, kan de overtreding aan [wederpartij] worden toegerekend, aldus het college.
    4.1.    Niet in geschil is dat de woning aan de woonruimtevoorraad was onttrokken doordat de woning deels in gebruik was als hennepkwekerij. De te beantwoorden vraag in hoger beroep is of deze overtreding aan [wederpartij] is toe te rekenen.
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2853), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Daarbij is in dit geval van belang dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt.
    4.3.    Om zich tot op zekere hoogte te informeren over het gebruik van de door haar verhuurde woning, lag het op de weg van [wederpartij] om in zekere mate concreet toezicht te houden op het gebruik van de woning. [wederpartij] heeft dit ook niet betwist.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [wederpartij] zich tot op zekere hoogte heeft geïnformeerd over het gebruik van de verhuurde woning zoals hiervoor bedoeld en dat er voor haar geen concrete aanwijzingen waren om de woning van binnen te inspecteren. Daartoe heeft de rechtbank het volgende terecht van belang geacht. Bij het sluiten van de huurovereenkomst heeft [wederpartij] zich er voldoende van vergewist dat de huurder zich als een goed huurder zou gedragen. Zij heeft een toereikende administratie bijgehouden met onder meer een werkgeversverklaring en loonstroken van de huurder. Uit de administratie blijkt dat er nooit een huurachterstand is geweest. In de huurovereenkomst is opgenomen dat het de huurder niet is toegestaan om hennep te kweken en dat de verhuurder in noodgevallen gerechtigd is zonder toestemming het gehuurde te betreden. Ter zitting bij de Afdeling heeft [wederpartij] nader toegelicht dat bij aanvang van de huur met de huurder een vooropname van de woning heeft plaatsgevonden. Daarnaast is regelmatig technisch personeel van [wederpartij] in het appartementencomplex aanwezig en ook in de woning is na aanvang van de huur een technisch medewerker aanwezig geweest in verband met een controle van de boiler. Deze medewerker heeft niets van hennepteelt waargenomen. Ook de huismeester is wekelijks in het gebouw aanwezig. [wederpartij] heeft ter zitting bij de Afdeling onweersproken gesteld dat al haar personeel is geïnstrueerd om extra alert te zijn op signalen die kunnen wijzen op een hennepkwekerij. Geen van hen heeft iets geconstateerd. Dat bij [netwerkbeheerder] klachten zijn binnengekomen is nooit doorgegeven aan [wederpartij], zoals ook het college ter zitting bij de Afdeling heeft verklaard. [wederpartij] was hiervan dan ook niet op de hoogte, waarbij zij heeft gesteld dat ook de leden van de actieve huurdersbelangenvereniging binnen het complex nooit bij haar over een hennepgeur hebben geklaagd. Anders dan het college stelt, blijkt uit het proces-verbaal, van 1 juli 2016, van verhoor van de huurder, die zelf in de woning verbleef, niet dat er buiten de woning kenbare aanwijzingen waren voor de hennepkwekerij, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Het boeterapport is niet gebaseerd op eigen waarnemingen van de inspecteur en naar ter zitting bij de Afdeling is komen vast te staan zijn er geen onderliggende stukken die het gestelde in het rapport onderbouwen. In het rapport staat onder meer dat de schoonmaker bij [wederpartij] melding heeft gedaan van een henneplucht. [wederpartij] bestrijdt dit en de gemachtigde van het college heeft ter zitting verklaard dat navraag is gedaan naar onderliggende stukken, maar dat deze er niet zijn. Ook de stelling dat [netwerkbeheerder] geen sleutels van de meterkasten kon krijgen om onderzoek te doen is niet onderbouwd. Onder deze omstandigheden had het college niet zonder nader onderzoek op basis van het boeterapport een bestuurlijke boete mogen opleggen.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [wederpartij] niet kon weten dat de woning als gevolg van bedrijfsmatige hennepteelt was onttrokken aan de woningmarkt. De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] terecht gegrond verklaard en het besluit van 19 juni 2017 terecht vernietigd. Nu het echter om een punitieve sanctie gaat en het college niet van het boeterapport mocht uitgaan gelet op de daaraan klevende gebreken, had de rechtbank niet kunnen volstaan met de opdracht aan het college om opnieuw op bezwaar te beslissen. Zij had gelet op artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht zelfvoorziend het besluit van 30 november 2016 moeten herroepen. Nu de rechtbank het besluit van 19 juni 2017 al terecht heeft vernietigd, leidt dit evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 30 november 2016 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    herroept het besluit van 30 november 2016, kenmerk 201612041/6164335;
    III.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.053,90 (zegge: duizenddrieënvijftig euro en negentig cent), waarvan € 1.024,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2019
    805.
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingswet
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
    […]
    Artikel 35
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen […] 21 […]. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    […]
    Huisvestingsverordening
    Artikel 35 Aanwijzing vergunningplichtige woonruimte
    De in bijlage III van deze verordening opgenomen categorieën woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot (permanente) bewoning worden onttrokken;
    […]
    Artikel 44 Handhaving bij overtreding
    Overtreding van het bepaalde in artikel 14 en 35 wordt gestraft met een geldboete met een hoogte van respectievelijk de eerste of vierde categorie, zoals bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
    Artikel 45 Bestuurlijke boete
    1. Voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen […] 21 […] van de Huisvestingswet 2014 […] kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen.
    2. De bestuurlijke boete wordt verhoogd met 100 procent van het boetebedrag dat in de bijlage bij deze verordening wordt bepaald, indien de overtreding is begaan bij een bedrijfsmatige exploitatie van woonruimte.
    3. Onverminderd het bepaalde in het vorige lid kan de bestuurlijke boete, met uitzondering van de bestuurlijke boete voor overtreding van artikel 8, eerste lid wederom worden verhoogd met 100 procent van het boetebedrag dat in de bijlage bij deze verordening is bepaald, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de constatering van de overtreding een andere overtreding van eenzelfde voorschrift is geconstateerd en de bestuurlijke boete wegens de eerdere overtreding onherroepelijk is geworden.
    4. Bij de toepassing van het gestelde in voorgaande leden hanteren burgemeester en wethouders de boetes als vermeld in bijlage V van deze verordening.
    Bijlage III
    Categorieën woonruimten waarvoor een vergunning benodigd is als bedoeld in artikel 35 (onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming):
    Alle woonruimten, met uitzondering van:
    a. onzelfstandige woonruimten;
    b. standplaatsen voor woonwagens en ligplaatsen voor woonschepen;
    c. woningen van toegelaten instellingen die ten behoeve van herstructurering gesloopt zullen worden;
    d. samen te voegen woningen.
    Bijlage V
    Bestuurlijke boetes als bedoeld in artikel 45, vierde lid