ECLI:NL:OGEABES:2023:7, Gerecht in eerste aanleg van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 07-07-2023, BON202100048, BON20210562, BON202100122
Gerecht in eerste aanleg van Bonaire, Sint Eustatius en Saba — Uitspraak 
Datum: 2023-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Facturen van het Kadaster voor metingskosten en inschrijving in openbare registers. Facturen kwalificeren als beschikking, zie ook uitspraak Hof 16 januari 2023 (ECLI:NL:OGHACMB:2023:11). Factuur voor inschrijving in openbare registers is niet gericht aan eisers sub 2 en 3, maar aan hun notaris. Eisers sub 2 en 3 hebben een afgeleid belang dat parallel loopt aan dat van de notaris. Beroep eisers is niet-ontvankelijk. Beroep van Belle Aire is gegrond. De vergoeding voor metingskosten is vastgesteld in een Eilandsbesluit. De vergoeding moet evenredig zijn aan de kosten van de dienst waarvoor zij is vastgesteld, maar daarvan is geen sprake omdat er geen maximum is verbonden aan de vastgestelde vergoeding. De bepaling in het Eilandsbesluit is daarom onverbindend. De door het kadaster genoemde rechtspraak van de Hoge Raad is niet van toepassing.

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
  
  
    zittingsplaats Bonaire
  
  
    Uitspraak
    
    
      in de zaak tussen:
    
    
    
    1. de naamloze vennootschap BELLE AIRE CORPORATION N.V.
    2. eiser sub 2
    3. eiseres sub 3,
    
      gevestigd en wonende in Bonaire,
      eisers,
      gemachtigde: mr. ir. T.L.H. Peeters Msc,
    
    
    
      en 
    
    
  
  
    de Dienst voor het kadaster en de openbare registers,
    
      verweerster, hierna: de Dienst,
      gemachtigden: mrs. M.D. van den Brink, M. van Leeuwen en D.G. Barmentlo.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      Bij factuur van 8 januari 2021 heeft de Dienst aan Belle Aire een bedrag aan metingskosten van USD 30.000,- in rekening gebracht in het kader van het splitsen van een perceel in 10 kavels. 
      
    
    
      1.2
      Bij factuur van 18 oktober 2021 heeft de Dienst aan Belle Aire een bedrag aan metingskosten van USD 11.905,- in rekening gebracht voor het meten van drie kavels. 
      
    
    
      1.3
      Bij factuur van 2 februari 2021 heeft de Dienst aan de notaris van eisers sub 2 en 3 een bedrag van USD 8.395,- in rekening gebracht voor een inschrijving in de openbare registers. 
      
    
    
      1.4
      De facturen voor de metingskosten zijn rechtstreeks aan de perceeleigenaar, in dit geval Belle Aire, gericht. Dat kan bij de factuur voor de inschrijvingskosten niet, omdat de inschrijving in de openbare registers via een notaris moet. Die kosten worden in rekening gebracht bij de notaris, zoals in dit geval bij eisers sub 2 en 3 is gebeurd. 
      
    
    
      1.4
      In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht het beroep van Belle Aire en eisers sub 2 en 3 tegen deze facturen. Het beroep van Belle Aire tegen de factuur van 8 januari 2021 is geregistreerd onder nummer BON20210048. Het beroep van Belle Aire tegen de factuur van 18 oktober 2021 is geregistreerd onder nummer BON202100562 en het beroep van eisers sub 2 en 3 tegen de factuur van 2 februari 2021 is geregistreerd onder nummer BON202100122. 
      
    
    
      1.5
      De Dienst heeft een verweerschrift ingediend. Naar aanleiding van vragen van het Gerecht over de uitspraak van het Hof van 16 januari 2023 (ECLI:NL:OGHACMB:2023:11) hebben partijen op 31 maart 2023 respectievelijk 15 mei 2023 nadere stukken ingediend. 
      
    
    
      1.6
      Het Gerecht heeft de beroepen behandeld op de zitting van 26 mei 2023. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. De Dienst heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden en [naam beleidsjurist] (beleidsjurist bij de Dienst) en [naam vestigingsmanager (vestigingsmanager van de Dienst in Bonaire). Ook mr. S.C. Larmonie, advocaat van de Stichting Kadaster & Hypotheekwezen Bonaire, is verschenen. De beroepen zijn aan de hand van vragen van het Gerecht en pleitaantekeningen van de gemachtigden besproken. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door het Gerecht
    
    
      2.1
      Het Gerecht beoordeelt in deze uitspraak de door de Dienst verstuurde facturen. Het Gerecht doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers. Het Gerecht zal voordat het een oordeel geeft over de beroepsgronden eerst kort ingaan op de vraag of de facturen een beschikking als bedoeld in de War BES zijn, of eisers sub 2 en 3 (hierna: eiser sub 2) kunnen worden aangemerkt als belanghebbende en of de facturen door het bevoegde bestuursorgaan zijn gegeven.  
      
    
    
      2.2
      
        Het Gerecht komt tot het oordeel dat de facturen beschikkingen zijn, dat eiser sub 2 geen belanghebbende is en dat het beroep van Belle Aire gegrond is. De facturen gericht aan Belle Aire moeten worden vernietigd. Het Gerecht zal zelf in de zaak voorzien en het bedrag van beide facturen vaststellen op USD 583,-. Het beroep van eiser sub 2 moet niet-ontvankelijk worden verklaard, omdat zij geen belanghebbenden bij de factuur zijn. Het Gerecht geeft verweerder in overweging om zelf de factuur van eiser sub 2 te verlagen naar een bedrag van USD 250,-.
        Hierna legt het Gerecht dit oordeel uit.
      
      
      
        
          Zijn de facturen beschikkingen?
        
      
      
      
        3.	Het Gerecht moet deze vraag ambtshalve beantwoorden. Het Gerecht beantwoordt die vraag met ja, de facturen zijn beschikkingen als bedoeld in artikel 3 van de War BES. Met de facturen heeft de Dienst een vergoeding in rekening gebracht voor diensten die krachtens de Kadasterwet BES zijn verricht. Daarbij zijn de tarieven gehanteerd uit het Eilandsbesluit kadaster tarieven Bonaire 2018 en het Eilandsbesluit tarieven openbare registers Bonaire 2018. Deze tarieven zijn op grond van artikel 91 van de Kadasterwet BES van kracht gebleven tot het tijdstip waarop nieuwe vergoedingen als bedoeld in artikel 82 van de Kadasterwet BES zijn vastgesteld. Ten tijde van het sturen van de facturen was dat nog niet gebeurd. Met de facturen heeft de Dienst een individuele en concrete betalingsverplichting in het leven geroepen. De facturen zijn daarom op enig in het publiekrecht geregeld rechtsgevolg gericht. Het Gerecht vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van het Hof van 16 januari 2023. Partijen hebben overigens ter zitting toegelicht dat ook zij de uitspraak van het Hof volgen als het gaat om de vraag of de facturen als beschikking moeten worden aangemerkt. 
      
      
      
        
          Is eiser sub 2 belanghebbende?
        
      
      
    
    
      4.1
      Het Gerecht stelt vast dat de factuur van 2 februari 2021 niet aan eiser sub 2 zelf, maar aan zijn notaris [naam notaris] is gericht. Uit artikel 7 van de War BES volgt dat alleen een belanghebbende tegen een beschikking beroep kan instellen bij de bestuursrechter. De vraag is dan ook of eiser sub 2 belanghebbende is bij de factuur van 2 februari 2021. 
      
    
    
      4.2
      Een natuurlijk persoon is belanghebbende als zijn belang rechtstreeks betrokken is bij een beschikking. Eiser sub 2 heeft geen rechtstreeks belang bij de factuur, maar een afgeleid belang dat parallel loopt met het belang van diens notaris. De factuur is immers gericht aan de notaris en eiser sub 2 heeft het door de notaris te betalen bedrag doorbelast gekregen op grond van de contractuele relatie tussen de notaris en eiser sub 2. 
      
    
    
      4.3
      Het Gerecht heeft aan de hand van de door advocaat-generaal Widdershoven in zijn conclusie van 7 november 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:3474) geformuleerde vuistregels beoordeeld of eiser sub 2 ondanks het afgeleide belang toch als belanghebbende moet worden aangemerkt. Het Gerecht komt tot het oordeel dat dat niet het geval is. 
      
    
    
      4.4
      Eiser sub 2 voert aan dat hij belanghebbende is, omdat de door de notaris verrichte werkzaamheden ten behoeve van hem zijn verricht en hij op civielrechtelijke gronden als schuldenaar van de Dienst kan worden aangemerkt. Dit argument van eiser sub 2 stuit naar het oordeel van het Gerecht af op vuistregel 4, de vuistregel die opgaat in deze zaak: afgeleid belang kan aan de derde worden tegengeworpen als zijn belang parallel loopt aan dat van de eerstbetrokkene en zijn belang uitsluitend via een contractuele relatie met die eerstbetrokkene bij dat besluit betrokken is. Zoals hiervoor al is overwogen, loopt het belang van eiser sub 2 parallel aan dat van hun notaris en is hun belang uitsluitend via de contractuele relatie met de notaris bij de factuur betrokken. Eiser sub 2 zal zelf een door de notaris gestuurde offerte met daarin ook een bedrag voor de kosten van inschrijving hebben geaccepteerd. Eiser sub 2 had er ook voor kunnen kiezen om dat bedrag vanwege de hoogte niet te accepteren of in hun contract te laten opnemen dat zij worden gemachtigd om namens de notaris rechtsmiddelen bij de bestuursrechter aan te wenden. De overige vier vuistregels uit de hiervoor bedoelde conclusie zijn in dit geval niet van toepassing. 
      
    
    
      4.5
      Uit het voorgaande volgt dat eiser sub 2 naar het oordeel van het Gerecht niet als belanghebbende bij de factuur van 2 februari 2021 kan worden aangemerkt. Het Gerecht zal hun beroep daartegen om die reden niet-ontvankelijk verklaren.
      
      
        
          Zijn de facturen door het bevoegde bestuursorgaan gegeven?
        
      
      
      5. Ook dit is een vraag die de bestuursrechter ambtshalve moet beoordelen. Belle Aire heeft hier zelf ook een punt van gemaakt: volgens haar zijn de facturen door de Stichting Kadaster & Hypotheekwezen (de Stichting) en dus onbevoegd gegeven. Belle Aire wijst op de kop van de facturen waar “Kadaster & Hoptheekwezen” staat en op de ondertekening en het stempel, waaruit blijkt dat de Stichting de besluiten heeft genomen. Het Gerecht volgt Belle Aire daarin niet. Per 1 januari 2021 zijn de Organisatiewet Kadaster en de Kadasterwet BES in werking getreden. Als gevolg daarvan is de Stichting opgegaan in het Kadaster Nederland. De bestreden facturen dateren van na 1 januari 2021 en zijn dus door de Dienst gegeven. Anders dan Belle Aire betoogt, bieden de facturen ook onvoldoende aanknopingspunten dat die zijn gegeven door een onbevoegd bestuursorgaan. Weliswaar vermeldt een van de facturen nog dezelfde bankrekening als die de Stichting gebruikte, maar - zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht - moesten de bankgegevens in het kader van het opgaan van de Stichting in de Dienst nog worden overgezet. En dat het logo van de Stichting op de facturen staat, is tegen de achtergrond van de transitie ook onvoldoende om te oordelen dat de facturen onbevoegd zijn gegeven. 
      
      
        
          Wat vindt het Gerecht van de beroepsgronden van Belle Aire?
        
      
      
      6. Belle Aire voert aan dat de artikelen van het Eilandsbesluit waarop de facturen zijn gebaseerd onverbindend is, omdat dat in strijd met de wet is vastgesteld. Volgens Belle Aire mogen gelet op de geldende wetsbepalingen alleen de werkelijke kosten van de verrichte diensten worden doorberekend in de vastgestelde vergoedingen. De vastgestelde vergoedingen kunnen volgens Belle Aire niet gebaseerd zijn op de werkelijke kosten, omdat de Dienst op Bonaire een winstmarge van 20% heeft. Er is volgens eisers sprake van een winst van meer dan USD 250.000,- per jaar. Bovendien staan de vastgestelde vergoedingen niet in verhouding tot de verrichte werkzaamheden. De met de facturen in rekening gebrachte kosten zijn exorbitant hoog voor de handelingen die zijn verricht. 
      
      7. Deze beroepsgrond slaagt. Het Gerecht motiveert dat als volgt. 
      
    
    
      7.1
      Het Gerecht stelt vast dat de aan Belle Aire in rekening gebrachte kosten zien op metingskosten en dat de facturen waarbij die kosten in rekening zijn gebracht zijn gebaseerd op artikel 3 van het Eilandsbesluit kadaster tarieven Bonaire 2018 (het Eilandsbesluit). De facturen zijn weliswaar van na inwerkingtreding van de Kadasterwet BES, maar op grond van artikel 91 van die wet blijven de tarieven bedoeld in artikel 3 van de Wet kadaster en registratie onroerende zaken en beperkte rechten van kracht totdat er kort gezegd nieuwe vergoedingen zijn vastgesteld. 
      
    
    
      7.2
      Artikel 3 van het Eilandsbesluit bepaalt kort gezegd dat voor het opmeten van percelen een bedrag van USD 350,- verschuldigd is aan het Kadaster als het perceel een waarde heeft tot en met USD 4.000,-. Voor percelen met een waarde tussen de USD 4.000,- en USD 6.000,- is ook een bedrag van USD 350,- verschuldigd, maar dan vermeerderd met USD 35,- voor elke USD 300,- of gedeelte daarvan dat de waarde USD 4.000,- te boven gaat. Voor percelen met een waarde boven USD 6.000,- is een bedrag van USD 550,- verschuldigd, vermeerderd met USD 35,- voor elke USD 600,- of gedeelte daarvan dat de waarde USD 6.000,- te boven gaat.
      
    
    
      7.3
      Dit artikel van het Eilandsbesluit is gegrond op artikel 3 van de Wet kadaster en registratie onroerende zaken en beperkte rechten BES (Wkro). Dat artikel bepaalt dat de kosten van verrichtingen, welke ten behoeve van de inrichting van het kadaster geschieden, voor rekening komen van het betrokken openbaar lichaam, terwijl die, welke op aanvraag van belanghebbende geschieden, voor rekening komen van de aanvragers, volgens een nader, bij eilandbesluit houdende algemene maatregelen, vast te stellen tarief. 
      
    
    
      7.4
      Naar het oordeel van het Gerecht volgt uit de tekst van artikel 3 van de Wkro dat er een verband moet bestaan tussen de vergoeding voor en de kosten van de verrichte dienst. De tekst geeft immers aan dat de kosten van verrichtingen welke op aanvraag van belanghebbende geschieden voor rekening komen van de aanvragers volgens een vast te stellen tarief. En dat verband moet ook evenredig zijn: de vergoedingen moeten evenredig zijn aan de kosten van de op grond van de Wkro verrichte diensten. Het Gerecht vindt steun voor dit oordeel in de hiervoor al genoemde uitspraak van het Hof van 16 januari 2023. Weliswaar ging het in die zaak om tarieven in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van het Eilandsbesluit tarieven openbare registers Bonaire 2018 vastgesteld op grond van artikel 117 van de Wet openbare registers BES (Wor), maar de opbouw en systematiek van deze bepalingen is hetzelfde als in deze zaak. Ook over artikel 117 van de Wor  oordeelde het Hof dat reeds uit de tekst volgt dat er en verband moet bestaan tussen de vergoeding voor en de kosten van de verrichte dienst en dat dat verband evenredig moet zijn. 
      
    
    
      7.5
      De Dienst betoogt dat het Hof in de uitspraak van 16 januari 2023 als uitgangspunt neemt dat het verboden is de tarieven van openbare diensten zodanig vast te stellen dat de geraamde baten de geraamde lasten ter zake te boven gaan. Volgens de Dienst brengt dat uitgangspunt met zich dat de rechtspraak van de Hoge Raad zoals die is ontwikkeld voor de tarifering van decentrale bestuursorganen ook in deze kwesties moet worden toegepast. In die rechtspraak is immers ook het uitgangspunt dat het verboden is de tarieven van openbare diensten zodanig vast te stellen dat de geraamde baten de geraamde lasten ter zake te boven gaan. De Dienst wijst op de rechtspraak van de Hoge Raad in dat kader waaruit volgt dat de geraamde baten de geraamde lasten niet “in betekenende mate” mogen overtreffen. Dat is volgens die rechtspraak wel het geval als de baten de lasten met 10% of meer overschrijden. Verder volgt volgens de Dienst uit deze rechtspraak van de Hoge Raad dat het het bestuursorgaan vrij staat de tarieven vast te stellen op de wijze die het geraden acht en dat er geen direct verband hoeft te bestaan tussen de hoogte van de tarieven en de kosten van de geleverde dienst. 
      
    
    
      7.6
      Het Gerecht volgt de Dienst niet in dit betoog. In de eerste plaats geldt dat het Hof het door verweerder gestelde niet als uitgangspunt heeft genomen. Het Hof heeft juist geoordeeld dat uit de tekst van artikel 117 van de Wor volgt dat er een verband moet zijn tussen de vergoeding voor en de kosten van de verrichte dienst. In de tweede plaats volgt het Gerecht de Dienst niet in dit betoog omdat de rechtspraak waar zij op wijst ontwikkeld is in het kader van een andere bevoegdheid om tarieven vast te stellen dan de bevoegdheid in de onderhavige kwesties. De door de Dienst genoemde rechtspraak is van toepassing bijvoorbeeld op tarieven vastgesteld op grond van artikel 229b van de Gemeentewet. Daarin staat dat in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, de tarieven zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Artikel 3 van de Wkro kent een andere formulering, waaruit zoals geoordeeld juist wel een vereist verband tussen de vergoeding voor en de kosten van de verrichte dienst volgt. 
      
    
    
      7.7
      Het Gerecht stelt vast dat artikel 3 van het Eilandsbesluit geen maximum vergoeding kent. Alleen al om die reden is het Gerecht van oordeel dat bij het vaststellen van de hoogte van de vergoedingen in artikel 3 van het Eilandsbesluit evenredigheid aan de kosten van de verleende dienst ten onrechte niet als uitgangspunt is genomen. Het Gerecht kan verweerder volgen in zijn stelling dat het meten en het in kaart brengen van grotere percelen meer werk en dus meer kosten betekent, maar naar het oordeel van het Gerecht zit daar een grens aan. En die is nou juist niet opgenomen in artikel 3 van het Eilandsbesluit. Daarmee is artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, van het Eilandsbesluit in strijd met artikel 3 van de Wkro. Deze bepaling is daarom onverbindend. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.1
      Het beroep van Belle Aire is gegrond. Het Gerecht vernietigt de bestreden facturen van 8 januari 2021 en 18 oktober 2021. Het Gerecht ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het bedrag voor de door verweerder verrichte diensten vaststellen op USD 583,-. Daarbij sluit het Gerecht aan bij het basisbedrag van USD 350,- uit artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van het Eilandsbesluit, verhoogd met USD 35,- voor elke USD 300,- tot en met een waarde van USD 6.000,-.
      
    
    
      8.2
      Het beroep van eisers sub 2 en 3 is niet-ontvankelijk. Nu de situatie van eisers sub 2 en 3 feitelijk en juridisch vergelijkbaar is met de situatie van de eisende partij in de zaak waar de uitspraak van het Hof van 16 januari 2023 op ziet, geeft het Gerecht verweerder in overweging om zelf de factuur van eisers sub 2 en 3 te verlagen naar een bedrag van USD 250,-.
      
    
    
      8.3.
      Omdat het beroep van Belle Aire gegrond is, moet verweerder het griffierecht van twee keer USD 84,- aan haar vergoeden en krijgt Belle Aire ook een vergoeding voor haar proceskosten. Deze vergoeding bedraagt USD 782,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (wegens samenhangede zaken 1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, waarde per punt USD 391,-). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het Gerecht:
    
    
    
      
        
          verklaart het beroep van eisers sub 2 en 3 (BON202100122) niet-ontvankelijk;
      
      
        
          verklaart de beroepen van Belle Aire (BON202100048 en BON202100122) gegrond;
      
      
        
          vernietigt de bestreden beschikkingen van 8 januari 2021 en 18 oktober 2021 voor zover daarbij metingskosten in rekening zijn gebracht van USD 30.000,- respectievelijk USD 11.905,-;
      
      
        
          bepaalt dat de vergoeding voor de metingskosten in beide gevallen USD 583,-  bedraagt;
      
      
        
          bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde beschikkingen van 8 januari 2021 en 18 oktober 2021;
      
      
        
          veroordeelt verweerder tot betaling aan Belle Aire van hun proceskosten tot een bedrag van USD 782,-;
      
      
        
          bepaalt dat verweerder het door Belle Aire betaalde griffierecht van twee keer USD 84,- aan haar vergoedt. 
      
    
    
    
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 7 juli 2023 te Curaçao, in tegenwoordigheid van de griffier.
    
    
    
    
      Tegen deze beslissing staat hoger beroep open binnen zes weken na de dag van bekendmaking van de uitspraak. Zie hoofdstuk 5 War BES.