ECLI:NL:HR:2016:67, Hoge Raad, 15-01-2016, 14/04383
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2016-01-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Onteigening. Schadeloosstelling. Eliminatieregel art. 40c Ow. Plan voor werk waarvoor wordt onteigend.

15 januari 2016
    Eerste Kamer
    14/04383
    LZ/AS
    
     
    Hoge Raad der Nederlanden
    
    Arrest
    
     
    in de zaak van:
    
    
      Het BUREAU BEHEER LANDBOUWGRONDEN,gevestigd te Den Haag,
      EISERES tot cassatie,
      advocaten: mr. M.W. Scheltema en           mr. R.T. Wiegerink,
      
    
    
      t e g e n
      
    
    
      
        [verweerster] ,wonende te [woonplaats] ,
      VERWEERSTER in cassatie,
      advocaat: mr. J.P. van den Berg.
    
    
    
    
    
      Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als BBL en [verweerster] .
    
    
  
  
    
      1Het geding in feitelijke instantie
    
      Voor het verloop van het geding in feitelijke instantie verwijst de Hoge Raad naar de vonnissen in de zaak C/10/411733/HA ZA 12-950 van de rechtbank Rotterdam van 9 januari 2013 en 18 juni 2014;
      	De vonnissen van de rechtbank zijn aan dit arrest gehecht.
    
    
  
  
    
      2Het geding in cassatie
    
      	Tegen het vonnis van de rechtbank van 18 juni 2014 heeft BBL beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      	[verweerster] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
      De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten. 
      	De conclusie van de waarnemend Advocaat-Generaal J.C. van Oven strekt tot vernietiging en verwijzing.
      De advocaat van [verweerster] heeft bij brief van 9 oktober 2015 op die conclusie gereageerd.
      
      
        3.	Beoordeling van het middel
      
      
    
    
      3.1
      In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
      (i) Op vordering van BBL heeft de rechtbank bij vonnis van 9 januari 2013 vervroegd de onteigening uitgesproken ten behoeve en ten name van BBL van de volgende onroerende zaken:
      - het gedeelte van het perceel, kadastraal bekend als gemeente Berkel en Rodenrijs, sectie [A] nummer [001] , ter grootte van 02.04.54 ha, omschreven als berging-stalling (garage-schuur) terrein (grasland), grondplannummer [002] ;
      - het gedeelte van het perceel, kadastraal bekend als gemeente Berkel en Rodenrijs, sectie [A] nummer [003] , ter grootte van 00.51.98 ha, omschreven als wonen erftuin, grondplannummer [004] ;
      - het perceel, kadastraal bekend als gemeente Berkel en Rodenrijs, sectie [A] nummer [005] , ter grootte van 01.09.30 ha, omschreven als terrein (grasland), grondplannummer [006] .
      
        
          ii) In hetzelfde vonnis heeft de rechtbank het voorschot op de schadeloosstelling voor [verweerster] , die in het onteigeningsbesluit als eigenaar van de hiervoor onder (i) vermelde onroerende zaken was aangewezen, bepaald op € 256.074,--, en een datum bepaald voor de neerlegging van het deskundigenrapport.
        
        
          iii) Het vonnis van vervroegde onteigening is op 26 februari 2013 ingeschreven in de openbare registers.
        
        
          iv) De onteigening is geschied ten behoeve van de uitvoering van de bestemmingsplannen ‘Groenzone Berkel – Pijnacker’ van de gemeenten Berkel en Rodenrijs (thans Lansingerland) en Pijnacker Nootdorp in de gemeenten Lansingerland en Pijnacker Nootdorp. Het onteigende maakt onderdeel uit van het deelgebied Groenzone Berkel-Pijnacker, dat op zijn beurt onderdeel uitmaakt van de te realiseren zogenaamde Groenblauwe Slinger, een gebied van circa 200 km² dat Midden-Delfland verbindt met het Groene Hart en dat bestaat uit onder meer 1.600 ha nieuw natuur- en recreatiegebied en 125 km aan recreatieve routes. 
        
      
      
      
        3.2.1
        De rechtbank heeft de schadeloosstelling voor [verweerster] in het voetspoor van de deskundigen vastgesteld op € 823.095,--.
        
      
      
        3.2.2
        Met betrekking tot de aan de onteigende gronden toe te kennen werkelijke waarde, heeft de rechtbank in navolging van de deskundigen geoordeeld dat de invloed van de (onrendabele) bestemming ‘recreatie’ op de waarde van het onteigende moet worden geëlimineerd, met als gevolg dat het onteigende zou moeten worden gewaardeerd met inachtneming van de vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘Groenzone Berkel-Pijnacker’ geldende agrarische bestemming die ook glastuinbouw toeliet (rov. 2.7 en 2.9). Dit oordeel is in cassatie niet bestreden.
        
      
      
        3.2.3
        
          In de rov. 2.10-2.11 heeft de rechtbank overwogen, samengevat, dat reeds ten tijde van de – aan het bestemmingsplan ‘Groenzone Berkel-Pijnacker’voorafgaande – vierde en vijfde herziening van het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied’ een voldoende concreet plan bestond voor het werk waarvoor wordt onteigend en dat dit plan de inhoud van de in die herzieningen aan het onteigende gegeven bestemmingen heeft bepaald. In rov. 2.12 heeft de rechtbank geoordeeld dat die vierde en vijfde herziening met de beperking van de glastuinbouwmogelijkheden een eerste (planologische) uitwerking en in zoverre de juridisch-planologische onderbouwing voor het werk vormen:
          “2.12. Het deelgebied Groenzone Berkel – Pijnacker, waarin het onteigende is gelegen, is door de Provincie aangemerkt als een zeer smalle en kwetsbare zone, maakt deel uit van het gebied Groenblauwe Slinger en vormt daarom voor de Provincie aanleiding een speciaal plan van aanpak voor dit gebied op te stellen, waarbij de stadsregio’s Rotterdam en Haaglanden, de gemeenten Berkel en Pijnacker en het Hoogheemraadschap van Delfland met de Provincie gezamenlijk een inrichtingsplan voor de Groenzone ontwikkelen. De Groenzone is door de Provincie aangewezen als transformatiegebied om zo aan de verstedelijkingsdruk weerstand te kunnen bieden. In dat verband moest het verouderd planologisch beleid aangepast worden en moet de glastuinbouw een halt worden toegeroepen. Ook uit de door de deskundigen aangehaalde brief van Gedeputeerde Staten van 13 juli 1999 aan het college van B&W van Berkel en Rodenrijs volgt dat toen al sprake was van een voldoende concreet plan. 
          Dat er een concreet plan was blijkt afdoende uit het voorgaande. De 4e en 5e herziening van het voorheen geldende bestemmingsplan vormen – met de beperking van de (glastuin)bouwmogelijkheden – daarvan een eerste planologische uitwerking en vormen in zoverre wel de juridisch-planologische onderbouwing voor het werk. Dat blijkt ook nog uit de omstandigheid dat de gedeeltelijke goedkeuring van de 4e herziening is ingegeven door de vrees van Gedeputeerde Staten dat gebruik zou kunnen worden gemaakt van de “theoretische” ruimte die deze herziening biedt voor nieuwbouw c.q. grotere glastuinbouwbedrijven dan de toegestane twee ha in het gebied van de Groenzone.”
        
        
        
          In rov. 2.13 heeft de rechtbank overwogen: 
          “2.13. Eliminatie van de 4e en 5e herziening is overigens ook in overeenstemming met het doel van eliminatie van het bestemmingsplan. Het doel van die eliminatie is dat de onteigende geen profijt of nadeel ondervindt van het plan waarvoor wordt onteigend en de daarmee samenhangende bestemmingsplannen die op realisatie van dat werk zijn gericht. Met het opstellen van die plannen is in veel gevallen langere tijd gemoeid. Het ligt dan voor de hand dat, zoals ook hier is gebeurd, mogelijke hindernissen voor de realisatie van toekomstige plannen reeds in een vroeg stadium worden geblokkeerd. Het gevolg daarvan mag echter niet zijn dat de onteigeningsvergoeding daardoor lager (of in een omgekeerde situatie hoger) wordt. Ware dit anders dan zou degene die onteigend wordt onredelijk nadeel ondervinden van de omstandigheid dat de planologische onderbouwing van het plan voor het werk waarvoor wordt onteigend, niet in één keer plaats vindt maar gefaseerd.”
        
        
        
      
      
        3.3.1
        De onderdelen 1.3-1.4 klagen dat de rechtbank ten onrechte, althans onvoldoende gemotiveerd, heeft geoordeeld dat ten tijde van de vierde en vijfde herziening van het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied’ (in 2000 en 2001) sprake was van een voldoende concreet plan voor het werk waarvoor is onteigend.
        
      
      
        3.3.2
        De rechtbank heeft niet met zoveel woorden vastgesteld wat zij heeft aangemerkt als het werk waarvoor is onteigend. De deskundigen zijn ervan uitgegaan dat de aanleg van de groenzone ter plaatse van (onder meer) het onteigende dient te worden aangemerkt als het werk waarvoor wordt onteigend (rov. 2.4, p. 5 midden). Nu de rechtbank geen daarvan afwijkend oordeel heeft gegeven, moet worden aangenomen dat zij zich in zoverre heeft aangesloten bij de opvatting van de deskundigen.
        
      
      
        3.3.3
        Uit het arrest van de Hoge Raad van 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1634, NJ 2010/631 ([…] c.s./Provincie Zuid-Holland), volgt dat de waardevermeerderende of waardeverminderende invloed van een bestemmingsplan bij de vaststelling van de werkelijke waarde van het onteigende buiten beschouwing moet blijven, voor zover de in het bestemmingsplan aan het onteigende gegeven bestemming door niets anders is bepaald dan een ten tijde van de vaststelling van dat bestemmingsplan al bestaand concreet plan voor een werk ter plaatse van onder meer het onteigende (als bedoeld in art. 40c onder 3° Ow) en het bestemmingsplan in zoverre dan ook slechts is vastgesteld teneinde daarmee de juridisch-planologische onderbouwing en regeling te geven om de beoogde aanleg van het werk waarvoor onteigend wordt mogelijk te maken. Dit betekent dat voor eliminatie alleen plaats is indien de plannen voor het werk waarvoor wordt onteigend, concreet zijn op het moment waarop de planologisch-juridische grondslag wordt bepaald. Dit blijkt ook uit (rov. 3.3 van) HR 8 februari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY4119, NJ 2013/318 (Ballast Nedam/Staat).
        
      
      
        3.3.4
        
          De rechtbank heeft blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat zij in rov. 2.11 het ‘Streekplan Rijnmond’ uit 1996 en de ‘Nota Groenblauwe Slinger Stad en Land in balans Ontwikkelingsperspectief’ uit 1999 heeft aangemerkt als concrete plannen voor het werk waarvoor is onteigend. Uit hetgeen de rechtbank zelf in rov. 2.11 over die plannen overweegt, volgt immers dat zij een slechts algemeen karakter hadden en nader dienden te worden uitgewerkt (“Om deze doelen te kunnen realiseren streeft de Provincie naar de ontwikkeling van een concreet ontwikkelingsplan voor het gebied van de Groenblauwe Slinger.”). Dat de rechtbank een te ruime opvatting heeft gehuldigd ten aanzien van het ‘plan voor het werk waarvoor wordt onteigend’ blijkt ook uit rov. 2.13, waaruit volgt dat de rechtbank daartoe kennelijk ook “toekomstige plannen” rekent.
          De onderdelen slagen derhalve.
        
        
      
      
        3.4.1
        De onderdelen 1.1-1.2 betogen, samengevat, dat de vierde en vijfde herziening van het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied’ niet als planologische grondslag voor de onteigening mogen worden geëlimineerd, nu slechts het bestemmingsplan ‘Groenzone Berkel-Pijnacker’ kan worden aangemerkt als de juridisch-planologische onderbouwing van het werk waarvoor onteigend wordt. Hoewel reeds het slagen van de onderdelen 1.3 en 1.4 ertoe leidt dat voor eliminatie van de vierde en vijfde herziening van het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied’ geen plaats is, wordt dienaangaande nog het volgende overwogen.
        
      
      
        3.4.2
        
          Bij de vierde en vijfde herziening van het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied’ behielden de onteigende gronden hun agrarische bestemming, ook al werden daarin de mogelijkheden voor glastuinbouw beperkt. In het licht hiervan is geen plaats voor eliminatie van deze herzieningen op grond van art. 40c Ow, nu zij voor het onteigende niet voorzagen in de bestemming waarvoor is onteigend.
          		Ook de onderdelen 1.1 en 1.2 slagen derhalve.
        
        
      
    
    
      3.5
      De overige klachten van onderdeel 1 behoeven geen behandeling.
      
    
  
  
    
      4Beslissing
    
      De Hoge Raad:
      vernietigt het vonnis van de rechtbank Rotterdam van 18 juni 2014;
      verwijst het geding naar het gerechtshof Den Haag ter verdere behandeling en beslissing;
      veroordeelt [verweerster] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van BBL begroot op € 921,28 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door de vice-president F.B. Bakels als voorzitter en de raadsheren A.H.T. Heisterkamp, G. Snijders, M.V. Polak en T.H. Tanja-van den Broek, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op 15 januari 2016.