ECLI:NL:RBZWB:2019:139, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 16-01-2019, BRE 18_4014
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2019-01-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om ontheffing te verlenen van het verbod op werktijdverkorting in verband met vogelgriep. De minister heeft de motivering van zijn afwijzing in elke fase van de procedure gewijzigd. In beroep stelt de minister dat hij bij dierziekten het beleid voert dat ontheffing alleen mogelijk is bij preventief overheidshandelen, waardoor andere bedrijven worden getroffen door bijvoorbeeld een vervoers- of fokverbod. Deze uitleg van het beleid is niet gepubliceerd of op andere wijze bekend gemaakt. Hierdoor worden er hogere eisen gesteld aan de motivering van een besluit. In dit geval is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. Zo komt de invulling van het beleid niet overeen met hoe de minister eerder op de aanvraag en het bezwaar van eiseres heeft geantwoord en met wat er op de website van de rijksoverheid staat vermeld. Daarnaast stelt eiseres dat haar leghennen preventief zijn geruimd naar aanleiding van een besluit van het NVWA. De minister dient daarom nader te motiveren waarom eiseres niet voor ontheffing in aanmerking komt.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 18/4014 OVERCO
    
    
    uitspraak van 16 januari 2019 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [naam eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres, 
    gemachtigde: mr. S.J.W.C. Lipman,
    
    
      en
    
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder. 
    
    
  
  
    Procesverloop 
    Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 25 april 2018 (bestreden besluit) van de staatssecretaris. Dit besluit gaat over de weigering om aan eiseres ontheffing te verlenen van het verbod op werktijdverkorting. 
    
    
      De zaak is behandeld in Middelburg op 12 december 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger] . Namens de minister is verschenen mr. P. Boer-Wiegersma. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    Werktijdverkorting
    
    1. Deze zaak gaat over werktijdverkorting. Een werkgever mag de gebruikelijke werktijd van een werknemer niet verminderen, als dit betekent dat er daardoor ook minder salaris wordt uitbetaald. Dit verbod op werktijdverkorting staat in artikel 8 van het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945. In bepaalde gevallen kan ontheffing worden verleend van dit verbod.
    
    
      
        Verzoek om ontheffing
      
    
    
    2. Eiseres heeft een agrarisch bedrijf met een pluimveehouderij. Zij heeft mensen in dienst om eieren te sorteren. In 2017 is op het bedrijf een besmetting van leghennen met Aviaire Influenza (vogelgriep) vastgesteld, waarna alle leghennen zijn geruimd. Hierdoor is het dagelijkse werk (het sorteren van eieren) voor de werknemers komen te vervallen. Eiseres heeft daarom aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gevraagd om ontheffing van het verbod op werktijdverkorting.
    
    
      
        Besluiten minister en staatssecretaris
      
    
    
    3. Op 6 november 2017 heeft de minister het verzoek om ontheffing afgewezen. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft op dit bezwaarschrift beslist. In het bestreden besluit zijn de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
      
        Procesbelang
      
    
    
    4. In beroep heeft eiseres een verklaring overgelegd van der Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) van 20 april 2018. In deze verklaring staat dat het bedrijf van eiseres niet langer besmet is met vogelgriep.
    
    
      Dit betekent dat er voor eiseres geen noodzaak meer is om ontheffing te krijgen van het verbod op werktijdverkorting. De werknemers kunnen immers hun werkzaamheden weer uitvoeren. Hierdoor komt de vraag op of eiseres nog belang heeft bij de behandeling van het beroep. Daarvoor is van belang om te weten wat eiseres met deze procedure wil bereiken.
    
    
    
      Eiseres heeft ter zitting aangegeven dat er drie redenen zijn om de procedure voort te zetten. Zo is er (1) sprake van een principieel punt. Eiseres vindt namelijk dat zij voldoet aan de voorwaarden voor ontheffing van het verbod en wil dit graag bevestigd zien. Daarnaast (2) is een uitspraak in deze zaak van belang voor andere ondernemers die hiermee te maken gaan krijgen. Tot slot (3) zou eiseres van de minister een schadevergoeding willen krijgen als zij in het gelijk wordt gesteld.
    
    
    5. Er is sprake van procesbelang als dat wat eiseres met het beroep wil bereiken ook daadwerkelijk kan worden bereikt en dit voor eiseres feitelijk van betekenis is. De eerste twee redenen die door eiseres zijn aangevoerd, leveren geen procesbelang op. Dit is anders ten aanzien van de derde reden. Eiseres heeft aangevoerd dat zij als gevolg van het besluit van de minister schade heeft geleden. Dat is niet zo onaannemelijk dat de rechtbank daaraan voorbij kan gaan. De gestelde schade levert daarom wél een procesbelang op. De rechtbank zal het beroep dan ook inhoudelijk beoordelen.
    
    
      
        Bevoegdheidsgebrek
      
    
    
    6. De rechtbank heeft voorafgaand aan de zitting aan de staatssecretaris een vraag gesteld over zijn bevoegdheid om op het bezwaar van eiseres te beslissen. De staatssecretaris heeft vervolgens aangegeven dat niet hij maar de minister bevoegd was om het bestreden besluit te nemen. De minister heeft het bestreden besluit op 11 december 2018 bekrachtigd. De minister is het eens met de inhoud van het bestreden besluit en neemt dat voor zijn rekening.
    
    
      Omdat het bestreden besluit onbevoegd is genomen, is er sprake van een bevoegdheidsgebrek. Het is echter aannemelijk dat eiseres niet is benadeeld door dit gebrek. Als het gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, dan zou er namelijk een besluit met dezelfde uitkomst zijn genomen. Dit blijkt uit de bekrachtiging van de minister van het bestreden besluit. De rechtbank zal daarom dit gebrek passeren (artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht). De rechtbank sluit daarbij aan bij uitspraken van twee verschillende hogere beroepsinstanties (ECLI:NL:RVS:2017:192 en ECLI:NL:CRVB:2018:3079).
    
    
    
      
        Beleid
      
    
    
    7. De minister verleent ontheffing als er aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Een van de voorwaarden is dat er sprake moet zijn van buitengewone omstandigheden die in redelijkheid niet tot het normale ondernemersrisico kunnen worden gerekend (Beleidsregels ontheffing verbod op werktijdverkorting 2004). Alleen de toepassing van deze voorwaarde is tussen partijen in geschil. Niet in geschil is dat wel aan de andere voorwaarden wordt voldaan.
    
    
      In de toelichting op het beleid staat – voor deze voorwaarde – dat als er sprake is van plaatselijke, regionale of andere calamiteiten, waarvan de effecten zich niet beperken tot een enkele onderneming, er telkens afzonderlijk wordt beoordeeld of zij tot het normale ondernemingsrisico behoren of niet. Als één van de voorbeelden uit het verleden waarbij niet werd aangenomen dat de calamiteit tot het normale ondernemersrisico behoort, is genoemd: “dierziekten die als gevolg van overheidsmaatregelen leiden tot geheel of gedeeltelijke stillegging van de productie”.
    
    
    
      
        De aanloop naar het beroep
      
    
    
    8. De rechtbank oordeelt dat de minister zijn standpunt over de aanvraag niet duidelijk en consistent heeft naar voren gebracht. Dit blijkt uit de volgende korte weergave van wat er in deze procedure is gebeurd:
    
    
      
        Eiseres heeft om ontheffing gevraagd vanwege vogelgriep op haar bedrijf;
      
      
        In het besluit van 6 november 2017 zegt de minister: vogelgriep vormt geen aanleiding voor het verlenen van ontheffing;
      
      
        Eiseres wijst in bezwaar op informatie op de website van de rijksoverheid. Daaruit blijkt dat ontheffing in bijzondere situaties mogelijk is, “bijvoorbeeld na uitbraak van vogelgriep in uw bedrijf”;
      
      
        In het bestreden besluit zegt de minister: vogelgriep kan aanleiding zijn voor het verlenen van ontheffing, maar alleen als er sprake is van overheidsingrijpen;
      
      
        Eiseres voert in beroep aan dat er in haar geval sprake is van overheidsingrijpen, omdat de NVWA de leghennen heeft geruimd;
      
      
        In een reactie op het beroepschrift zegt de minister: eigenlijk kan er alleen ontheffing worden verleend, als er bij bedrijven zonder vogelgriep preventieve maatregelen worden genomen door de overheid.
      
    
    
    
      De minister heeft de motivering van de weigering om ontheffing te verlenen beetje bij beetje gewijzigd of aangevuld. Hierdoor is eiseres in een positie gekomen dat zij gaandeweg de procedure steeds meer informatie heeft moeten aanleveren om haar standpunt te onderbouwen. Dit is dan ook de reden dat eiseres pas in beroep diverse bewijsstukken heeft overgelegd, zoals verklaringen van de NVWA, een dierenarts en de Land- en Tuinbouworganisatie Nederland (LTO). Het is aan de minister te wijten dat het geschil pas in beroep is uitgekristalliseerd.
    
    
    
      
        Standpunt minister (bestreden besluit)
      
    
    
    9. De minister stelt zich thans, samengevat, op het volgende standpunt. Er is in dit geval geen sprake van een buitengewone situatie. De leghennen zijn getroffen door vogelgriep en zij zijn vervolgens geruimd om verspreiding van het virus te voorkomen. Dierenziekten (zoals vogelgriep) zijn inherent aan het fokken of houden van dieren en dit wordt aangemerkt als normaal ondernemersrisico. Er kan daarom geen ontheffing worden verleend. Dit kan anders komen te liggen als een onderneming als gevolg van overheidsmaatregelen niet langer mag fokken of vervoeren. Hiervan is in dit geval geen sprake, omdat de productie in het bedrijf van eiseres niet als gevolg van overheidshandelen geheel of gedeeltelijk is stilgelegd.
    
    
      
        Motiveringsgebrek
      
    
    
    10. De rechtbank oordeelt dat de motivering van het bestreden besluit tekort schiet. Eiseres heeft een besluit overgelegd van de NVWA, waarin staat dat het bedrijf van eiseres besmet is verklaard en dat er daarom een aantal maatregelen noodzakelijk wordt geacht. Het gaat dan onder meer om het doden van zieke en verdachte dieren (leghennen) én een vervoersverbod. In het bestreden besluit wordt niet gemotiveerd waarom er in dat geval geen sprake is van “een overheidsmaatregel”. De rechtbank vindt het daarbij niet van belang dat eiseres het besluit van de NVWA pas in beroep heeft overgelegd. Zoals hiervoor in overweging 8 al is besproken, bestond er voor eiseres geen aanleiding om eerder met stukken te komen, gelet op het daarvoor door de minister ingenomen standpunt.
    
    11. Het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd. Het beroep zal daarom gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd.
    
    
      De rechtbank stelt vast dat de minister in beroep een aanvullende motivering heeft gegeven. Gelet op het belang om voor elk geschil zo mogelijk een eindbeslissing te nemen, ziet de rechtbank aanleiding om ook de aanvullende motivering van de minister bij de beoordeling van het beroep te betrekken.
    
    
    
      
        Aanvullend standpunt minister (in beroep)
      
    
    
    12. De minister heeft in beroep uitgelegd hoe het beleid op het punt van overheidshandelen door hem wordt ingevuld. Om verspreiding van het virus te voorkomen, is het de plicht van de minister (van Landbouw) om in te grijpen en om te zorgen dat (verdere) verspreiding wordt voorkomen. Dit heeft hij gedaan. Het ingrijpen door de NVWA in de onderneming van eiseres vloeit voort uit de wet (artikelen 21 en 22 van de Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren). Dit leidt niet tot de conclusie dat er sprake is van ‘buitengewone omstandigheden die niet tot het reguliere ondernemingsrisico horen’. Dit is anders als de overheid als gevolg van vogelgriep bijvoorbeeld een vervoersverbod of fokverbod oplegt aan bedrijven die (nog) niet getroffen zijn door de vogelgriep en die daardoor preventief (en niet reactief) geheel of gedeeltelijk worden stilgelegd. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als een onderneming veel klanten heeft in het getroffen gebied en door een vervoersverbod direct in zijn productie wordt getroffen door deze overheidsmaatregel. De vermindering in bedrijvigheid in de onderneming van eiseres is veroorzaakt door de uitbraak van vogelgriep en niet door het overheidshandelen. Er was dus sprake van een reactieve ingreep ter voorkoming van (verdere) verspreiding.
    
    
      
        Beoordeling rechtbank
      
    
    
    13. De rechtbank overweegt dat de minister pas in beroep stelt dat hij zijn beleid, zoals beschreven in overweging 12, zo uitlegt. Die uitleg is niet eerder gepubliceerd en ook niet op andere wijze algemeen bekend gemaakt, zodat die uitleg niet kan gelden als een (nadere) beleidsregel als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. In zo’n geval worden er hogere eisen gesteld aan de motivering van een besluit. De rechtbank oordeelt dat de minister, ondanks de aanvullende toelichting in beroep, nog steeds niet in voldoende mate heeft voldaan aan het motiveringsbeginsel.
    
    14. Ten eerste komt de invulling van het beleid niet overeen met hoe de minister eerder op de aanvraag en het bezwaar van eiseres heeft geantwoord én met wat er op de website van de rijksoverheid staat vermeld. De rechtbank verwijst daarbij naar overweging 8, en in het bijzonder op het feit dat op de website van de rijksoverheid staat dat een uitbraak van vogelgriep in ‘uw’ bedrijf specifiek wordt genoemd als voorbeeld van een bijzondere situatie waarin ontheffing wordt verleend. De rechtbank stelt vast dat eiseres de minister in november 2017 op deze tekst heeft gewezen en dat ter zitting door eiseres is gesteld en door de gemachtigde van de minister is erkend dat deze tekst nog steeds op de website van de rijksoverheid staat.
    
    15. Ten tweede heeft eiseres in beroep gronden aangevoerd waarop de minister nog niet in voldoende mate heeft gereageerd. Zo heeft eiseres uitgelegd dat de leghennen besmet waren met een milde variant van vogelgriep (laagpathogeen H5-virus). Een laagpathogeen virus is op zichzelf niet gevaarlijk, maar de aanwezigheid van een laagpathogeen virus vormt aanleiding om een bedrijf preventief te ruimen. Dit wordt ondersteund door de verklaring van de dierenarts, die zegt dat de gezondheid en het welzijn van de leghennen op zichzelf geen aanleiding gaven voor de ontruiming. Feitelijk stelt eiseres daarmee dat het handelen van de NVWA op haar bedrijf ook als preventief te beschouwen is. Nu de minister stelt onderscheid te maken tussen preventief en reactief overheidshandelen, dient er op dit punt een nadere motivering te volgen.
    
    
      Daarnaast blijkt uit de verklaring van de dierenarts dat er sprake was van een lichte productiedaling. Eiseres heeft vervolgens in overleg met de dierenarts besloten om uitsluitingsswabs voor ‘early warning’ vogelgriep in te sturen. Volgens de dierenarts waren de criteria – die als eis ten grondslag liggen voor deze inzending – nog niet aanwezig, maar zijn er slechts uit voorzorg monsters ingestuurd. De dierenarts stelt dat eiseres door de beslissing van de minister wordt gestraft voor voorbeeldig gedrag. Voor het geval het beleid tot een afwijzing van de aanvraag van eiseres moet leiden, valt hierin een beroep op artikel 4:84 van de Awb te lezen, zodat de minister nog zal moeten beoordelen of er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan hij zou moeten afwijken van zijn beleid.
    
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    16. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De minister zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank zal de minister daarvoor een termijn stellen van zes weken.
    
    
      
        Griffierecht en proceskosten
      
    
    
    17. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
    
    18. De rechtbank zal de minister veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
    
    
      Eiseres heeft gevraagd om vergoeding van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Eiseres krijgt hiervoor een vergoeding van € 512,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 512, en wegingsfactor 1). 
    
    
    
      Daarnaast heeft de heer [naam vertegenwoordiger] gevraagd om een vergoeding van reiskosten (€ 46,76). De rechtbank overweegt dat reiskosten in beginsel worden vergoed op basis van openbaar vervoer 2e klas. Daarvan kan worden afgeweken als openbaar vervoer niet of niet voldoende mogelijk is. De rechtbank stelt vast dat de reistijd van het bedrijf van eiseres naar de rechtbank in Middelburg met het openbaar vervoer 2,5 uur bedraagt, waarbij de dichtstbijzijnde bushalte op ruim 30 minuten loopafstand van het bedrijf is gelegen. De rechtbank is daarom van oordeel dat openbaar vervoer in dit geval niet voldoende mogelijk is. In dat geval wordt er een reiskostenvergoeding toegekend van € 0,28 per kilometer, op basis van de kortste reisafstand. Eiseres krijgt daarom een vergoeding van € 37,24 (66,5 kilometer enkele reis x € 0,28 x 2).
    
    
    
      Tot slot heeft eiseres gevraagd om verletkosten (€ 450,-) in verband met het bijwonen van de zitting (€ 150,-) en onderbouwing van het beroep (€ 300,-). De rechtbank overweegt dat het bij verletkosten alleen gaat om kosten van tijdverzuim door bijvoorbeeld vrijaf te moeten nemen voor het bijwonen van een zitting en de heen- en terugreis. Het gaat dus niet om tijdverzuim door voorbereidende handelingen, zoals het opstellen of lezen van stukken. Dit betekent dat de kosten voor onderbouwing van het beroep in ieder geval niet voor vergoeding in aanmerking komen. 
    
    
    
      Ten aanzien van de geclaimde kosten voor het bijwonen van de zitting overweegt de rechtbank als volgt. De heer [naam vertegenwoordiger] is vennoot in eiseres. Niet is gebleken dat hij voor het bijwonen van de zitting verlof heeft moeten opnemen, dan wel dat er op een andere manier kosten zijn gemaakt voor tijdverzuim. Ook is niet gebleken dat de vennootschap rechtstreeks opbrengst mist vanwege het tijdsbeslag van het bijwonen van de zitting door [naam vertegenwoordiger] . De rechtbank wijst daarom het verzoek om vergoeding van verletkosten af.
    
    
  
  
    Beslissing
    De rechtbank: 
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt de minister op binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 549,24.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 januari 2019.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.