ECLI:NL:RVS:2017:1705, Raad van State, 28-06-2017, 201605278/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 mei 2015 heeft het college [appellant], voor zover thans nog van belang, onder oplegging van een last onder bestuursdwang gelast om het in Jugendstil geschilderde originele plafond in de voorkamer van het pand aan de [locatie] te Den Haag (hierna: het pand) weer in het zicht te brengen en, indien beschadigd door het bevestigen van het verlaagde plafond, te herstellen en de eenheid van het plafond met de origineel bijbehorende rand en verlichting te reconstrueren.

201605278/1/A1.
    Datum uitspraak: 28 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C], allen wonend te Den Haag (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 juni 2016 in zaak nr. 15/8522 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 mei 2015 heeft het college [appellant], voor zover thans nog van belang, onder oplegging van een last onder bestuursdwang gelast om het in Jugendstil geschilderde originele plafond in de voorkamer van het pand aan de [locatie] te Den Haag (hierna: het pand) weer in het zicht te brengen en, indien beschadigd door het bevestigen van het verlaagde plafond, te herstellen en de eenheid van het plafond met de origineel bijbehorende rand en verlichting te reconstrueren.
    
    Bij besluit van 16 oktober 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 juni 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. W.P. den Hertog, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door R. Vingerling en M.M. Goltsch, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het pand is aangewezen als rijksmonument. [appellant] heeft op de begane grond in de rechter voorkamer van het pand een verlaagd plafond aangebracht. Hierdoor is de plafondschildering in Jugendstil op het originele plafond aan het zicht onttrokken. Volgens [appellant] was het pand door de afbeeldingen op de plafondschildering lastig te verhuren. [appellant] heeft het plafond verlaagd zonder omgevingsvergunning.
    
    De rechtbankuitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor het verlaagde plafond een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is vereist, omdat het rijksmonument door het plaatsen van het verlaagde plafond tegen het originele beschilderde plafond, wordt verstoord. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat het verlaagde plafond niet omgevingsvergunningvrij is op grond van artikel 2.5a van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), gelezen in verbinding met artikel 3a, aanhef en tweede lid, van Bijlage II van het Bor. Volgens de rechtbank is door het aanbrengen van het verlaagde plafond sprake van een verandering van een deel van het monument dat monumentale waarde heeft. Omdat de vereiste omgevingsvergunning ontbreekt, was het college volgens de rechtbank bevoegd om handhavend op te treden. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het college van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
    
    Het hoger beroep
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen het verlaagde plafond. Volgens hem is daarvoor geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo vereist. Daartoe voert hij aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de monumentale waarde van de plafondschildering ligt in de zichtbaarheid daarvan, aangezien deze volgens hem ligt in de plafondschildering zelf. Door het zicht aan de plafondschildering te ontnemen door een verlaagd plafond aan te brengen, wordt de monumentale waarde ervan niet aangetast, aldus [appellant]. Daarnaast volgt volgens [appellant] uit het feit dat de plafondschildering als zodanig niet in de redengevende omschrijving bij de aanwijzing van het pand als rijksmonument is genoemd, in combinatie met andere elementen, waaronder de door hem ingebrachte rapporten over de plafondschildering, dat voor het aanbrengen van het verlaagde plafond geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo is vereist. Mocht het aanbrengen van het verlaagde plafond wel onder het bereik van deze bepaling vallen, dan heeft de rechtbank miskend dat het op grond van artikel 2.5a van het Bor, gelezen in verbinding met artikel 3a, aanhef en tweede lid, van bijlage II van dat besluit omgevingsvergunningvrij is, aldus [appellant].
    
    3.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo luidde ten tijde van belang: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een beschermd monument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht."
    
        Artikel 2.5a van het Bor luidt: "In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3a van bijlage II."
    
        Artikel 3a, aanhef en tweede lid, van bijlage II luidt: "Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een activiteit die uitsluitend leidt tot inpandige veranderingen van een onderdeel van het monument dat uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft."
    
    3.2.    Niet in geschil is dat de plafondschildering zelf monumentale waarde heeft. Voor het standpunt van [appellant], dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de monumentale waarde van de plafondschildering ligt in de zichtbaarheid daarvan, bestaat geen grond. Het college heeft aan zijn besluit van 16 oktober 2015, waarbij het besluit van 1 mei 2015 is gehandhaafd, de adviezen van de Welstand- en Monumentencommissie van 29 oktober 2014 en 26 november 2014 ten grondslag gelegd. Volgens deze adviezen is het aan het zicht onttrekken van het originele geschilderde plafond een ernstige aantasting van de monumentale waarden van het pand. Het college heeft ter zitting toegelicht dat inherent aan een plafondschildering is dat deze zichtbaar is en dat de plafondschildering moet kunnen worden beleefd, hetgeen met het verlaagde plafond niet mogelijk is, nu dat de plafondschildering volledig aan het zicht onttrekt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de monumentale waarde van de plafondschildering (mede) ligt in de zichtbaarheid daarvan. Met het volledig aan het zicht onttrekken van de plafondschildering is het monument gewijzigd. Dat wordt niet anders indien het verlaagde plafond een beschermende en conserverende werking zou hebben voor de plafondschildering, zoals [appellant] heeft gesteld. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat voor het verlaagde plafond een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo is vereist. De omstandigheid dat de plafondschildering niet afzonderlijk in de redengevende omschrijving is genoemd in combinatie met onder meer de door [appellant] ingebrachte rapporten, maakt dat niet anders, reeds omdat zoals hiervoor is overwogen de plafondschildering zelf monumentale waarde heeft. [appellant] bestrijdt dat overigens ook niet, zoals hij ter zitting heeft bevestigd. Omdat de plafondschildering uit oogpunt van monumentenzorg waarde heeft, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de verandering van de plafondschildering niet op grond van artikel 2.5a van het Bor, gelezen in verbinding met artikel 3a, aanhef en tweede lid, van Bijlage II van het Bor omgevingsvergunningvrij is.
    
        De rechtbank heeft derhalve terecht geconcludeerd dat het college bevoegd was ter zake handhavend op te treden.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in redelijkheid van handhavend optreden had behoren af te zien omdat concreet zicht bestond op legalisering van het verlaagde plafond en handhavend optreden onevenredig is.
    
    4.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4.2.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat van het college kon worden gevergd van handhavend optreden af te zien. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen sprake was van concreet zicht op legalisering. Het college heeft in zijn besluit van 16 oktober 2015, waarbij het besluit van 1 mei 2015 is gehandhaafd, verklaard niet bereid te zijn om het verlaagde plafond te legaliseren. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste bestuurlijke medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Overigens heeft het college bij besluit van 16 maart 2017 geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het verlaagde plafond. Voorts heeft de rechtbank terecht in de door [appellant] aangevoerde omstandigheden, te weten problemen met de verhuurbaarheid van het pand vanwege de aard van de afbeeldingen op de plafondschildering en de hoge kosten voor het restaureren van het originele plafond, geen bijzondere omstandigheden gezien die nopen tot het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Wortmann
    lid van de enkelvoudige kamer    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2017
    
    374-757.