ECLI:NL:RBROT:2023:1717, Rechtbank Rotterdam, 01-03-2023, ROT 22/298
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Warenwet. Boete en invordering verbeurde dwangsom. Hygiënevoorschriften m.b.t. temperatuur voedsel niet nageleefd. Geen sprake van “terugkoelen”. Overtreding kan eiser worden verweten, ook als een vriend op dat moment in de winkel stond. Evenredigheid.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 22/298 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 maart 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiser] h.o.d.n. [handelsnaam], uit [plaatsnaam], eiser
    (gemachtigde: mr. G.P. Dayala),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (de minister)
    (gemachtigde: mr. S. van Douwen).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van de minister om het bereidings- en behandelingsproces "Presenteren (van bederfelijke producten, zowel koud als warm)" stil te leggen en de daaraan gekoppelde last onder dwangsom, namelijk een dwangsom van € 5.000,- voor elke dag dat het besluit tot stillegging niet wordt nageleefd met een maximum van € 25.000,-.
    
    
    
      Met het bestreden besluit van 13 december 2021 op het bezwaar van eiser is de minister bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      Eiser is wegens betalingsonmacht vrijgesteld van de verplichting om griffierecht te betalen. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 12 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van de minister en [naam 1], als toezichthouder werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
    
    
    
  
  
    Voorgeschiedenis
    
    
      1.1.
      Volgens een uittreksel van 28 juli 2021 van de Kamer van Koophandel (KvK) drijft eiser een eenmanszaak onder de naam [handelsnaam]. 
      
      
        De activiteiten die eiser ontplooit zijn volgens dit KvK-uittreksel: 
      
      
      
        “SBI-code: 4711 - Supermarkten en dergelijke winkels met een algemeen assortiment voedings- en genotmiddelen
        Detailhandel in groente, fruit, vlees en levensmiddelen”. 
      
      
    
    
      1.2.
      De NVWA heeft op 12 november 2020 een melding ontvangen over een voedselvergiftiging na het eten van kipproducten afkomstig van de onderneming van eiser, ook bekend als "[naam winkel]".
      
    
    
      1.3.
      
        Eiser heeft op 16 november 2020 van de NVWA een schriftelijke waarschuwing gekregen, omdat tijdens een inspectie op dezelfde datum is gebleken dat in "[naam winkel]" op drie punten niet werd gehandeld zoals de Hygiënecode voor de horeca voorschrijft. Het ging daarbij om: 
        1) artikelen, uitrustingsstukken, en/of apparatuur die met voedsel in aanraking kwamen, die niet afdoende waren schoongemaakt en/of zo nodig ontsmet;
        2) een toiletruimte die rechtstreeks uitkwam in een ruimte waar voedsel werd gehanteerd, en
        3) het bewaren van eten bij een te hoge temperatuur (CCP 'Opslagtemperatuur'), reden waarom het kritische proces 'Opslaan producten' onvoldoende werd beheerst.
      
      
      
        Verder staat in deze brief aangegeven dat de NVWA ervan uitgaat dat eiser maatregelen neemt om herhaling van de overtredingen te voorkomen. Mocht blijken dat opnieuw niet aan de wettelijke voorschriften wordt voldaan, dan kan een bestuurs- en/of strafrechtelijk traject volgen.
      
      
    
    
      1.4.
      Op 2 maart 2021 heeft de minister voor Medische Zorg aan eiser een bestuurlijke boete van € 525,- opgelegd omdat tijdens een herinspectie op 26 januari 2021 is geconstateerd dat één of meer hygiënevoorschriften zijn overtreden. Het ging daarbij om artikelen, apparatuur en uitrustingsstukken, die met voedsel in aanraking komen, die niet afdoende waren schoongemaakt en gedesinfecteerd. 
      
    
    
      1.5.
      
        Op 20 april 2021 heeft de minister voor Medische Zorg aan eiser een bestuurlijke boete van € 1.050,- opgelegd omdat tijdens een herinspectie op 5 maart 2021 is geconstateerd dat één of meer hygiënevoorschriften zijn overtreden. Het ging daarbij om:
        1) de exploitant van een levensmiddelenbedrijf droeg geen zorg voor de invoering en/of de
        uitvoering en/of de handhaving van één of meer permanente procedures, gebaseerd op de
        HACCP-beginselen (drie maal);
        2) artikelen, apparatuur en uitrustingsstukken, die met voedsel in aanraking komen, waren niet afdoende schoongemaakt en gedesinfecteerd (één maal).
      
      
    
    
      1.6.
      
        Op 1 juni 2021 heeft de minister voor Medische Zorg aan eiser een bestuurlijke boete van € 1.181,25 opgelegd omdat tijdens een herinspectie op 20 april 2021 is geconstateerd dat één of meer hygiënevoorschriften zijn overtreden. Het ging daarbij om:
        1) de exploitant van een levensmiddelenbedrijf droeg geen zorg voor de invoering en/of de
        uitvoering en/of de handhaving van één of meer permanente procedures, gebaseerd op de
        HACCP-beginselen (één maal);
        2) artikelen, apparatuur en uitrustingsstukken, die met voedsel in aanraking komen, waren niet afdoende schoongemaakt en gedesinfecteerd (één maal).
      
      
    
    
      1.7.
      Bij brief van 10 mei 2021 heeft de NVWA eiser bericht dat zijn bedrijf onder verscherpt toezicht ("Veto") zal worden gesteld. Eiser is daarbij de keuze tussen een kort en een lang traject voorgelegd. Omdat eiser niet op deze brief heeft gereageerd, heeft de NVWA hem bij brief van 1 juni 2021 medegedeeld dat zijn bedrijf zich vanaf dat moment in het lange traject bevindt en dat er na 22 juni 2021 een inspectie zal plaatsvinden in het kader van het Veto-traject.
      
    
    
      1.8.
      Bij besluit van 6 augustus 2021 heeft de minister voor Medische Zorg aan eiser een bestuurlijke boete van € 1.312,50 opgelegd omdat tijdens een inspectie op 29 juni 2021 is geconstateerd dat één of meer hygiënevoorschriften zijn overtreden (rapport van bevindingen van 5 juli 2021, 2021-0101332-003). 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit waar het in deze procedure over gaat
    
    
      1.9.
      
        Naar aanleiding van de inspectie op 29 juni 2021 heeft de minister voor Medische Zorg op 7 juli 2021 aan eiser het voornemen  kenbaar gemaakt om een maatregel te treffen, als bij een volgende controle blijkt dat opnieuw de wettelijke hygiënevoorschriften niet worden nageleefd. Deze maatregel kan er uit bestaan dat de minister in het bedrijf van eiser:
        • één of meerdere bedrijfsruimten sluit, en/of
        • bepaalde bereidings- en behandelingsprocessen van levensmiddelen stillegt, en/of
        • een andere maatregel neemt die hij passend acht.
      
      
    
    
      1.10.
      Blijkens een rapport van bevindingen van 29 juli 2021 (2021-0121624-003) is tijdens een inspectie op 28 juli 2021 geconstateerd dat één of meer van de wettelijke hygiënevoorschriften niet werden nageleefd:
      
    
  
  
    “(…) Aanleiding
    Deze inspectie is uitgevoerd krachtens de Warenwet. In het kader van "Verscherpt Toezicht".
    
  
  
    Bevinding(en)
    
      Datum en tijdstip: 			28 juli 2021 omstreeks 14:55 uur
      Aangesproken en gelegitimeerd aan: 	[naam 2]
      Functie: 					vriend van eigenaar
    
    
    
      Ik zag op de gevel de naam [naam winkel]. (…) Ik zag diverse koelingen en warmhoud vitrines. Ik zag dat in een warmhoud vitrine gegaarde kip werd warm gehouden. Ik zag in een koelvitrine onder andere linzensoep en gekookte rijst werden bewaard. (…) Ik zag dat er een persoon aanwezig was die zich aan mij voorstelde als [naam 2] en een vriend was van de eigenaar en werkzaamheden voor hem verrichte.
    
    
    
      
        Goede praktijken inzake hygiëne en HACCP-beginselen
      
      (…) [naam 2] verklaarde mij dat men in het bedrijf bij de bereiding en behandeling van eetwaren, ten behoeve van de voedselveiligheid, gebruik maakte van de hygiënecode voor de horeca, (…). Vervolgens heb ik het bedrijf getoetst aan de voedselveiligheidsprocedures uit deze hygiënecode.
    
    
    
      Ik vroeg [naam 2] of alle levensmiddelen in het bedrijf voor verhandeling bestemd waren. Hierop antwoordde hij mij bevestigend. (…)
    
    
    
      
        CCP - Presentatie koud(bewaren)
      
      In de Hygiënecode voor de horeca staat bij processtappen, in hoofdstuk 14 het kritische proces (CCP) 'Presenteren en serveren' beschreven. Hier staat beschreven dat gepresenteerde producten gecontroleerd moeten worden op presentatietemperatuur. Tevens staat beschreven op welke wijze dit gecontroleerd moet worden, aan welke temperatuur voldaan moet worden en dat dit proces aantoonbaar beheerst moet worden.
    
    
    
      Onder het kopje 'Gekoeld presenteren' staat beschreven dat producten bij de juiste temperatuur dienen te worden gepresenteerd om te voorkomen dat producten onveilig worden. De genoemde temperatuurseis is: "Presenteer gerechten in een koelvitrine of een ander koelsysteem dat het product op 7°C of lager kan houden." (…)
    
    
    
      Tijdens de inspectie zag ik een verkoopmeubel bij het raam. Ik zag dat in dit verkoopmeubel het volgende werd gepresenteerd;
      • ±12 stuks gepofte aardappelen;
      • ± 6 stuks gegrilde paprika;
      • ± 8 stuks gegrilde aubergines;
      • ± 9 plastic bakjes met deksel (± 200 gram per bakje) met gekookte rijst;
      • 2 plastic bakjes met deksel (± 200 gram per bakje) met linzensoep.
    
    
    
      Desgevraagd antwoord[d]e [naam 2] mij dat de bovenvermelde eetwaren bestemd waren om aan arme mensen weg te geven. De eetwaren waren gisteren bereid en gedurende de nacht in de koelcel bewaard.
      omstreeks 10:00 uur vanochtend had [naam 2] de eetwaren in het meubel geplaatst.
    
    
    
      Met een door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit verstrekte en gekalibreerde digitale kernthermometer heb ik de temperatuur van de onderstaande eetwaren uur gemeten om 15:10 uur en als volgt vastgesteld:
      • gepofte aardappel 19,8°C;
      • gegrilde paprika 19,6°C;
      • gegrilde aubergines 20,1°C;
      • gekookte rijst 19,6°C;
      • linzensoep 20,2°C.
    
    
    
      Uit deze bevindingen bleek mij dat het verkoopmeubel niet (voldoende) koelde en daardoor niet werd gehandeld zoals de hygiënecode voor de horeca voorschrijft.
    
    
    
      Hieruit bleek mij dat de exploitant van een levensmiddelenbedrijf geen of onvoldoende zorg droeg voor de invoering, de uitvoering en/of de handhaving van één of meer permanente procedures, die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen. (…)
    
    
    
      Ik, toezichthouder, merk op dat uit de historie van het bedrijf blijkt dat eerder een maatregel is opgemaakt voor een soortgelijke overtreding (…).”
    
    
    
      1.11.
      Op 2 augustus 2021 heeft de minister aan eiser de last opgelegd om een bereidings- en behandelingsproces van levensmiddelen stil te leggen, namelijk het presenteren (van bederfelijke producten, zowel koud als warm) en daaraan voor elke dag dat de opdracht tot stillegging niet wordt nageleefd een dwangsom van € 5.000,- te verbinden, met een maximum van € 25.000,-. Daarbij is aangegeven dat het niet nageleefde wettelijke hygiënevoorschrift artikel 5, eerste en tweede lid, van de Verordening (EG) 852/2004 is (geen zorg gedragen voor de invoering, uitvoering en handhaving van één of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen). Dit is volgens de minister een overtreding van artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen.
      
      2. Het bestreden besluit berust - samengevat en voor zover van belang - op de volgende overwegingen. Er mag worden uitgegaan van de in het rapport van bevindingen van 29 juli 2021 opgenomen bevindingen van de toezichthouders. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven moeten ervoor zorgen dat alle stadia van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen die zij onder hun beheer hebben, voldoen aan de toepasselijke hygiënevoorschriften. Wie de eindverbruiker is, een betalende klant of niet, doet daarom niet ter zake. Eiser is verantwoordelijk voor de activiteiten in zijn onderneming, ook als hij zelf niet aanwezig is en anderen zijn taken waarnemen. Er is gedurende lange tijd sprake geweest van herhaalde overtredingen op het gebied van de voedselveiligheid. Hiervoor heeft eiser eerst een schriftelijke waarschuwing en daarna bestuurlijke boetes ontvangen. Vervolgens is hij onder verscherpt toezicht gesteld en is hij gewaarschuwd dat processen stilgelegd zouden worden wanneer bij een volgende inspectie niet alle hygiënevoorschriften op orde waren. Eiser had de onderneming, zonder het proces presenteren, open kunnen houden en heeft niet onderbouwd waarom sluiting van dit ene permanente proces moest leiden tot sluiting van de gehele onderneming. Dat hij lange tijd geen inkomsten uit zijn onderneming heeft gehad, was zijn eigen keus en is dan ook aan hemzelf te wijten. Gelet op de beperkt geformuleerde maatregel en de mogelijkheden om de onderneming zonder het proces presenteren voort te zetten, acht de minister de opgelegde maatregel en de daaraan gekoppelde last evenredig. 
      
      3. Nadat op 10 augustus 2021 een controle op naleving had plaatsgevonden, waarvan op 5 oktober 2021 een proces-verbaal is opgemaakt, heeft de minister op 12 oktober 2021 het voornemen kenbaar gemaakt om tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan. Op 3 november 2021 heeft eiser een zienswijze tegen de voorgenomen invordering ingediend. In de zienswijze betwist hij dat hij de overtreding heeft gepleegd en stelt hij dat dwangsom niet rechtmatig is. Bij besluit van 7 januari 2022 is de minister overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 5.000,-.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en evenredigheid van het besluit om het bereidings- en behandelingsproces "Presenteren (van bederfelijke producten, zowel koud als warm)" stil te leggen, de daaraan gekoppelde last onder dwangsom en het besluit tot invordering van de verbeurde dwangsom van 7 januari 2022. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 
    
    5. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Stelt de minister terecht dat sprake is van een overtreding?
      
    
    6. Eiser voert aan dat de hoge temperatuur van het voedsel te maken heeft met het afkoelproces. Normaal gebeurt dat in een "blastchiller", maar eiser kan zo’n apparaat niet betalen. De etenswaren die reeds in de winkel lagen waren voor verkoop buiten en niet binnen de winkel. Er kan dus geen sprake zijn van een overtreding in de winkel gepleegd. Het is dan ook verbazingwekkend dat de toezichthouder de goederen als verkoopzaken heeft aangemerkt, terwijl [naam 2] die ter plaatse aanwezig was en de handelingen had verricht, een geheel ander verklaring ter zake heeft afgelegd dan de toezichthouder heeft geregistreerd dan wel geconstateerd.
    
    
      6.1.
      De minister stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat er geen reden is om aan de inhoud van het rapport van bevindingen te twijfelen. Toezichthouders van de NVWA zijn beëdigde toezichthoudende ambtenaren, die een rapport van bevindingen naar waarheid opmaken. In het rapport van bevindingen vermeldt de toezichthouder op objectieve wijze zijn bevindingen tijdens de inspectie. De stelling dat het rapport van bevindingen een vertekend beeld geeft omdat [naam 2] slecht Nederlands spreekt en verstaat is voor de minister, gelet op de gedetailleerdheid van deze verklaring, onvoldoende om aan de inhoud van het rapport van bevindingen te twijfelen. De levensmiddelen waren op het moment van aantreffen onder het beheer van de onderneming. Aangezien de levensmiddelen in ieder stadium moeten voldoen aan de toepasselijke hygiënevoorschriften, moest dat ook ten tijde van de aanwezigheid in de onderneming. Waar het levensmiddel vervolgens wordt verkocht doet dan niet ter zake.
      
    
    
      6.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        6.2.1.
        Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zullen doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
        
      
      
        6.2.2.
        De rechtbank is van oordeel dat het rapport van bevindingen zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. De verklaringen van [naam 2], zoals opgetekend door de toezichthouder, laten niets aan duidelijkheid te wensen over: 
        
        
          “Ik zag dat er een persoon aanwezig was die zich aan mij voorstelde als [naam 2] en een vriend was van de eigenaar en werkzaamheden voor hem verrichte.”
        
        
        
          “Ik vroeg [naam 2] of alle levensmiddelen in het bedrijf voor verhandeling bestemd waren. Hierop antwoordde hij mij bevestigend.”
        
        
        
          “Desgevraagd antwoord[d]e [naam 2] mij dat de bovenvermelde eetwaren bestemd waren om aan arme mensen weg te geven. De eetwaren waren gisteren bereid en gedurende de nacht in de koelcel bewaard.
          
            omstreeks 10:00 uur vanochtend had [naam 2] de eetwaren in het meubel geplaatst.”
        
        
      
      
        6.2.3.
        Eiser heeft de bevindingen weliswaar betwist, maar volstaat in dat verband met de stelling dat [naam 2] geen Nederlands spreekt. Die stelling heeft hij echter niet onderbouwd, bijvoorbeeld door middel van een verklaring van [naam 2]. 
        
      
      
        6.2.4.
        Voorts heeft de gemachtigde van de minister ter zitting heeft betoogd dat de verklaringen van [naam 2] logischerwijze passen bij wat de toezichthouder heeft geconstateerd. De gemachtigde heeft gesteld dat niet aannemelijk is dat sprake was van “terugkoelen”. De levensmiddelen hadden namelijk allemaal ongeveer dezelfde temperatuur, terwijl ze allemaal verschillend terugkoelen. Soep koelt bijvoorbeeld langzamer terug dan rijst. De temperaturen zouden dus verder uit elkaar moeten liggen, als het inderdaad zou gaan om terugkoelen. Dat de levensmiddelen allemaal ongeveer dezelfde temperatuur hadden is volgens de gemachtigde juist een indicatie dat ze ’s nachts in de koelcel hebben gelegen, waardoor ze allemaal ongeveer dezelfde temperatuur hebben gekregen. De vitrine waarin de etenswaren lagen is ook niet geschikt voor terugkoelen, aldus de gemachtigde. 
        
      
      
        6.2.5.
        De rechtbank kan de gemachtigde van de minister hierin volgen. De conclusie moet zijn dat, gelet op de aard en inhoud van de betwisting door eiser, geen grond bestaat voor zodanige twijfel aan de bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. De minister heeft daarom terecht vastgesteld dat sprake was van een overtreding van de temperatuurseis: "Presenteer gerechten in een koelvitrine of een ander koelsysteem dat het product op 7°C of lager kan houden."
        
        
          
            Stelt de minister terecht dat de overtreding aan eiser kan worden verweten?
          
          7.	Eiser voert aan dat uit het rapport van bevindingen niet blijkt dat de overtreding door hem is gepleegd. [naam 2] had geen enkele opdracht om zich met voedsel bezig te houden; hij moest de zaak alleen schoonmaken. Eiser was niet in het land op die
          bewuste dag; hij was 5 augustus 2021 vertrokken naar Turkije. Hij kan daarom niet worden afgerekend op gedragingen van een andere persoon, zonder enige opdracht te hebben verstrekt dan wel leiding te hebben gegeven.
        
        
      
    
    
      7.1.
      
        De minister stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat hij, gelet op het
        moment van vertrek, ervan uitgaat dat deze grond ziet op de nalevingsinspectie van 10 augustus 2021 op basis waarvan het besluit tot invordering van dwangsom is genomen.
      
      
    
    
      7.2.
      Ter zitting is besproken dat ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht het beroep tegen de last onder dwangsom ook betrekking op de beschikking tot invordering van de dwangsom, nu eiser deze beschikking betwist. De argumenten van eiser tegen de invordering van de dwangsom zullen daarom bij de beoordeling van het beroep worden betrekken. De beroepsgrond slaagt echter niet. 
      
      
        7.2.1.
        De norm van artikel 5, eerste en tweede lid, van Verordening (EG) 852/2004 richt zich tot exploitanten van levensmiddelenbedrijven, in dit geval dus tot eiser. In het bestreden besluit heeft de minister terecht overwogen dat eiser verantwoordelijk is voor de activiteiten in zijn onderneming, ook als hij zelf niet aanwezig is en anderen zijn taken waarnemen. Die verantwoordelijkheid lag niet alleen bij eiser op het moment van de inspectie in het kader van het Veto-traject op 28 juli 2021, maar ook op het moment van de controle op de naleving van de last op 10 augustus 2021. Of eiser [naam 2] al dan niet opdracht heeft gegeven om etenswaren te verkopen of om alleen schoon te maken zoals hij stelt, is daarom niet relevant. Eiser is dus degene die ervoor moest zorgen dat (op 28 juli 2021) werd voldaan aan de hygiënevoorschriften en (op 10 augustus 2021) aan de last om te stoppen met het bereidings- en behandelingsproces "Presenteren (van bederfelijke producten, zowel koud als warm)". Nu hij dat in beide gevallen niet heeft gedaan, heeft de minister hem terecht als overtreder van het voorschrift en als overtreder van de last aangemerkt en heeft de minister ook terecht geconcludeerd dat de dwangsom is verbeurd.
        
        
          
            Is het besluit evenredig?
          
          8.	Eiser voert aan dat het besluit hem grote schade berokkent. Hij leeft nu van een
          bijstandsuitkering, terwijl hij langer dan 25 jaar zelf heeft kunnen voorzien in zijn
          inkomen door exploitatie van zijn onderneming.
        
        
      
    
    
      8.1.
      
        De minister stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat de maatregel geen sluiting van de onderneming inhield, maar alleen de maatregel tot stillegging van het proces
        presenteren en een last om ervoor te zorgen dat de stillegging daadwerkelijk werd uitgevoerd. De onderneming hoefde daarom niet geheel te worden gesloten, dat eiser dit wel heeft gedaan is zijn eigen keus geweest. De minister acht de opgelegde maatregel geschikt om de geconstateerde overtreding op te heffen en de onderneming aan te sporen om maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat er in de toekomst wel wordt voldaan aan de
        voorschriften. Bovendien stelt de minister zich op het standpunt dat deze maatregel gelet op het toezichtverleden van de onderneming noodzakelijk was.
      
      
    
    
      8.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        8.2.1.
        De minister betoogt terecht dat de last onder dwangsom eiser niet dwong om zijn hele winkel te sluiten, maar dat hij alleen één proces moest stilleggen. Eiser heeft ter zitting herhaald dat hij zijn hele winkel moest sluiten door het besluit, maar ook de rechtbank leest dit niet terug in het besluit. Het standpunt, dat zijn hele onderneming draaide op de verkoop van kip, heeft eiser pas ter zitting voor het eerst ingenomen. Hij heeft dit overigens ook niet onderbouwd, bijvoorbeeld aan de hand van omzetcijfers. Hetzelfde geldt voor de stelling dat hij de supermarkt daadwerkelijk heeft gesloten. Verder heeft eiser ter zitting gesteld dat hij de verkoop van kip ongehinderd heeft kunnen voortzetten, door die verkoop naar de straat te verplaatsen. Onder deze omstandigheden volgt de rechtbank eiser niet in zijn stelling dat het besluit hem grote schade berokkent. Het is dus onvoldoende aannemelijk geworden dat het besluit onevenredig is.
        
      
      
        8.2.2.
        
          De gemachtigde van de minister heeft ter zitting nog benoemd dat de hygiëneprocedures er niet voor niets zijn en dat er verschillende pogingen zijn geweest om eiser op dat punt zijn bedrijfsvoering te laten aanpassen. De waarneming van de toezichthouder tijdens de laatste inspectie was dat er etenswaren aanwezig waren in een presentatieomgeving. Dan mag de minister overgaan tot invordering. Er zijn volgens de gemachtigde geen bijzondere feiten en omstandigheden die het onevenredig maken. 
          Ter zitting heeft eiser verklaard dat hij voor de invordering een betalingsregeling heeft getroffen van € 50,- per maand en dat dit bedrag naar draagkracht is vastgesteld. 
        
        
      
      
        8.2.3.
        Omdat de dwangsom is verbeurd, was de minister in beginsel bevoegd om tot invordering daarvan over te gaan. De rechtbank onderschrijft de verwijzing door de gemachtigde van de minister naar de eerdere inspecties en de handhavingsmaatregelen die daaruit zijn voortgevloeid, zoals weergegeven in 1.3. tot en met 1.8. Uit hetgeen eiser in beroep aanvoert kan niet worden afgeleid dat aan het invorderingsbesluit van 7 januari 2022 geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag ligt. Onder deze omstandigheden moet worden geoordeeld dat de minister van zijn invorderingsbevoegdheid gebruik heeft mogen maken.
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom en het besluit tot invordering in stand blijven. Eiser krijgt daarom geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bedee, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2023.
    
    
    
    
      
        			         De rechter is verhinderd de uitspraak te                  
      
      
        			         ondertekenen
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Artikel 5:32, eerste lid
      
      Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    
    
      
        Artikel 5:39, eerste lid
      
      Het (…) beroep (…) tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. 
    
    
    
      
        Warenwet
      
      
        Artikel 32
      
      Onze Minister is in het belang van de volksgezondheid of van de veiligheid, en indien het technische voortbrengselen betreft, tevens in het belang van de gezondheid van de mens of van de veiligheid van zaken bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van:
    
    a. regels gesteld bij of krachtens deze wet;
    b. regels gesteld bij of krachtens een verordening, vastgesteld op grond van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, indien bij of krachtens deze wet is verboden in strijd met die regels te handelen.
    
    
      
        Verordening (EG) Nr. 2017/625
      
      
        Artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a
      
      Deze verordening is van toepassing op officiële controles op naleving van de op Unieniveau of door de lidstaten ter uitvoering van Uniewetgeving vastgestelde regels op de volgende gebieden:
    
    a. a) levensmiddelen en voedselveiligheid, integriteit en heilzaamheid in elk stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen, met inbegrip van voorschriften om eerlijke handelspraktijken te waarborgen, de belangen van de consument te beschermen en consumenten te informeren, alsook betreffende de vervaardiging en het gebruik van materialen en voorwerpen die bestemd zijn om met levensmiddelen in contact te komen.
    
    
      
        Artikel 138, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder i
      
    
    1. Wanneer niet-naleving is vastgesteld, nemen de bevoegde autoriteiten:
    a. a) elke actie die noodzakelijk is om de oorsprong en de omvang van de niet-naleving te bepalen en de verantwoordelijkheid van de exploitant vast te stellen, en
    b) passende maatregelen om te waarborgen dat de betrokken exploitant de niet-naleving verhelpt en vermijdt dat dergelijke niet-naleving zich opnieuw voordoet.
    In hun besluit over de te nemen maatregelen houden de bevoegde autoriteiten rekening met de aard van de niet-naleving en met de antecedenten van de exploitant op het gebied van naleving.
    2. Bij het optreden van de bevoegde autoriteiten overeenkomstig lid 1 van dit artikel nemen zij alle maatregelen die zij passend achten om naleving van de in artikel 1, lid 2, bedoelde voorschriften te waarborgen, onder meer maar niet beperkt tot het volgende:
    i. i) het gelasten van de stopzetting van het geheel of een deel van de activiteiten van de betrokken exploitant en, in voorkomend geval, van de door hem beheerde of gebruikte websites, gedurende een passende periode.
    
    
      
        Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen
      
      
        Artikel 2, eerste lid
      
      Het is verboden te handelen in strijd met de artikelen 3, (…) 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea (…) van verordening (EG) 852/2004 (…).
    
    
    
      
        Verordening (EG) Nr. 852/2004
      
      
        Artikel 3
      
      Exploitanten van levensmiddelenbedrijven zorgen ervoor dat alle stadia van de productie,
      verwerking en distributie van levensmiddelen die zij onder hun beheer hebben, voldoen aan de bij onderhavige verordening vastgestelde toepasselijke hygiënevoorschriften.
    
    
    
      
        Artikel 5, eerste en tweede lid
      
    
    1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dragen zorg voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van een of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen.
    2. De in lid 1 bedoelde HACCP-beginselen betreffen:
    a. a) het onderkennen van elk gevaar dat voorkomen, geëlimineerd of tot een aanvaardbaar niveau gereduceerd moet worden;
    b) het identificeren van de kritische controlepunten in het stadium of de stadia waarin controle essentieel is om een gevaar te voorkomen of te elimineren dan wel tot een aanvaardbaar niveau te reduceren;
    c) het vaststellen van kritische grenswaarden voor de kritische controlepunten teneinde te kunnen bepalen wat aanvaardbaar en wat niet aanvaardbaar is op het vlak van preventie,
    eliminatie of reductie van een onderkend gevaar;
    d) het vaststellen en toepassen van efficiënte bewakingsprocedures op de kritische controlepunten;
    e) het vaststellen van corrigerende maatregelen wanneer uit de bewaking zou blijken dat een kritisch controlepunt niet volledig onder controle is;
    f) het vaststellen van procedures om na te gaan of de in de punten a) tot en met e) bedoelde maatregelen naar behoren functioneren, waarbij regelmatig verificatieprocedures worden
    uitgevoerd; en
    g) het opstellen van aan de aard en de omvang van het levensmiddelenbedrijf aangepaste documenten en registers, teneinde aan te tonen dat de in de punten a) tot en met f) omschreven maatregelen daadwerkelijk worden toegepast.
    
    
      Ingeval het product, de verwerking of een stadium daarvan enige wijziging ondergaat, dient de exploitant van het levensmiddelenbedrijf de procedure te herzien en waar nodig aan te passen.
    
    
    
      
        Verordening (EG) Nr. 178/2002
      
      
        Artikel 3, onder 16
      
      In deze verordening wordt verstaan onder "stadia van de productie, verwerking en distributie": alle stadia, met inbegrip van invoer, vanaf de primaire productie van een levensmiddel tot en met opslag, vervoer, verkoop of levering daarvan aan de eindverbruiker en, voor zover van toepassing, invoer, productie, vervaardiging, opslag, vervoer, distributie, verkoop en levering van diervoeder.
    
    
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van 3 mei 2022, ECLI:NL:CBB:2022:200.