ECLI:NL:RVS:2023:2676, Raad van State, 12-07-2023, 202003320/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2018:3538, heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 februari 2019 in zaak nr. 18/1249 vernietigd voor zover deze betrekking heeft op de ingangsdatum van de tegemoetkoming, die uitspraak voor het overige bevestigd voor zover aangevallen, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het betrekking heeft op de vaststelling van de ingangsdatum op 1 mei 2015, het besluit van het college van 17 oktober 2017 vernietigd voor zover die ingangsdatum is vastgesteld, het college opgedragen om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.

202003320/1/A2.
    Datum uitspraak: 12 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend te Groningen,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2018:3538, heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 februari 2019 in zaak nr. 18/1249 vernietigd voor zover deze betrekking heeft op de ingangsdatum van de tegemoetkoming, die uitspraak voor het overige bevestigd voor zover aangevallen, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het betrekking heeft op de vaststelling van de ingangsdatum op 1 mei 2015, het besluit van het college van 17 oktober 2017 vernietigd voor zover die ingangsdatum is vastgesteld, het college opgedragen om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Bij besluit van 13 maart 2020 heeft het college opnieuw op het bezwaar van [appellante] beslist. Het college heeft bij dat besluit de ingangsdatum van de tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang vastgesteld op 1 januari 2015 en de kosten van kinderopvang over de maanden januari, februari, maart en april 2015 vastgesteld op een bedrag van € 1.419,97 per maand.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 februari 2023, waar [appellante] is verschenen.
    Na de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met het oog op de door [appellante] gevorderde schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn en de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) als belanghebbende in de gelegenheid gesteld hierover een zienswijze in te dienen.
    De minister heeft een zienswijze ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 22 juni 2023, waar [appellante] is verschenen. Voorts heeft het college, vertegenwoordigd door I.M. Zandberg, via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Ontvankelijkheid
    1.       Artikel 3:41 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "1. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
    [...]."
    Artikel 6:7 luidt:
    "De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken."
    Artikel 6:8 luidt:
    "De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt."
    Artikel 6:11 luidt:
    "Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is."
    2.       Het beroepschrift is bij de Afdeling ingekomen op 9 juni 2020. [appellante] stelt dat het beroepschrift tijdig is ingediend, omdat zij het besluit van 13 maart 2020 pas op 29 april 2020 heeft ontvangen, nadat zij het college op 19 april 2020 in gebreke had gesteld vanwege het niet tijdig nemen van een nieuw besluit naar aanleiding van de uitspraak van 19 februari 2020.
    Niet in geschil is dat het besluit van 13 maart 2020 niet aangetekend is verzonden. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is het, indien de geadresseerde stelt dat deze een niet-aangetekend verzonden besluit niet heeft ontvangen, in beginsel aan het bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat het besluit op het adres van de geadresseerde is ontvangen. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres worden bezorgd, rechtvaardigt het vermoeden van ontvangst van het besluit op dat adres. Dit brengt mee dat het bestuursorgaan vooralsnog kan volstaan met het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres. Daartoe is in ieder geval vereist dat het besluit is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en dat sprake is van een deugdelijke verzendadministratie. Voorts dient geen sprake te zijn van recente problemen bij de verzending van post. Indien het bestuursorgaan de verzending van het besluit aannemelijk heeft gemaakt, ligt het vervolgens op de weg van de geadresseerde dit vermoeden te ontzenuwen. Hiertoe is niet vereist dat de geadresseerde aannemelijk maakt dat het besluit niet op zijn adres is ontvangen; voldoende is dat op grond van hetgeen deze aanvoert ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld.
    3.       Op het niet aangetekend verzonden besluit van 13 maart 2020 is het juiste adres vermeld. Het college heeft evenwel geen stukken overgelegd waaruit volgt dat sprake is van een deugdelijke verzendadministratie. Gelet op het voorgaande heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat het besluit van 13 maart 2020 aan [appellante] is verzonden. [appellante] stelt het besluit alsnog op 29 april 2020 te hebben ontvangen. De Afdeling ziet geen reden om hieraan te twijfelen. De Afdeling gaat er daarom van uit dat het college het besluit alsnog op 28 april 2020 heeft verzonden. De beroepstermijn is daarom op 29 april 2020 begonnen en liep tot en met 9 juni 2020. De Afdeling heeft het beroepschrift op 9 juni 2020 ontvangen. Dit is binnen de beroepstermijn en daarom op tijd.
    Het hoger beroep is ontvankelijk. De Afdeling komt toe aan een inhoudelijke bespreking van het beroep.
    Voorgeschiedenis
    4.       [appellante] heeft in het gehele jaar 2015 voor haar kinderen [kind 1] en [kind 2] gebruik gemaakt van kinderopvang bij het [kindercentrum]. Gelet op de sociaal-medische indicatie van haar echtgenoot maakt [appellante] aanspraak op een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang van het college. Partijen zijn verdeeld over de ingangsdatum van de tegemoetkoming over 2015 en over de omvang van de tegemoetkoming over mei tot en met december 2015.
    5.       In de uitspraak van 19 februari 2020 heeft de Afdeling overwogen dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat de berekening van de tegemoetkoming over mei en juni 2015 in het besluit van 17 oktober 2017 onjuist is. Voor zover [appellante] heeft betoogd dat zij nadere gegevens mist over de tweede helft van het toeslagjaar 2015, heeft de Afdeling in die uitspraak verwezen naar de besluiten van 5 oktober 2016 waarin de tegemoetkoming over die periode is toegekend. De Afdeling heeft in die uitspraak voorts geoordeeld dat, gelet op de onduidelijke regelgeving en de bestendige situatie, het college [appellante] niet in redelijkheid heeft kunnen tegenwerpen dat zij de aanvraag over 2015 te laat heeft ingediend. Dit betekent dat [appellante] ook recht heeft op een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang over de maanden januari tot en met april 2015, aldus de Afdeling in die uitspraak. In die uitspraak is verder bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Nieuw besluit op bezwaar van 13 maart 2020
    6.       In het thans bestreden besluit van 13 maart 2020 heeft het college, in aanvulling op de bij de besluiten van 5 oktober 2016 en 17 oktober 2017 toegekende tegemoetkoming over mei tot en met december 2015, de tegemoetkoming over januari tot en met april 2015 op een bedrag van € 1.419,97 per maand vastgesteld.
    Gronden van het beroep
    7.       [appellante] betoogt dat het college in het besluit van 13 maart 2020 de tegemoetkoming ten onrechte op het aantal te vergoeden uren van 40 uur per week en dus 173,33 uur per maand heeft gebaseerd. Voor het jaar 2014 heeft het college bij besluit van 10 september 2014 de tegemoetkoming op grond van de urenomvang van een eerder afgegeven sociaal-medische indicatie en de overeenkomsten met het kindercentrum vastgesteld op basis van 233,75 uur per maand. Deze overeenkomsten zijn voor 2015 gecontinueerd en er is niets in haar situatie veranderd. Het college heeft zich in het besluit van 13 maart 2020 wat betreft het aantal uren verder ten onrechte gebaseerd op een sociaal-medische indicatie van medio 2016. De urenomvang in dat advies is gebaseerd op na afloop van het toeslagjaar 2015 gewijzigde regelgeving en een 32-urige werkweek, terwijl zij in 2015 40 uur per week werkte. De tegemoetkoming over 2015 zou daarom niet op de urenomvang in deze sociaal-medische indicatie moeten worden gebaseerd, maar op hetzelfde aantal uren waarop de tegemoetkoming over 2014 is gebaseerd, aldus [appellante].
    Standpunt van het college
    8.       Het college heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat de omvang van de tegemoetkoming niet meer aan de orde kan komen, omdat het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 19 februari 2020, dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat de berekening van de tegemoetkoming over mei en juni 2015 onjuist is, in recht is komen vast te staan. In het besluit van 13 maart 2020 is de tegemoetkoming voor januari tot en met april 2015 op hetzelfde maandbedrag vastgesteld.
    9.       De Afdeling ziet geen grond voor dit standpunt van het college. Het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 19 februari 2020 over de omvang van de tegemoetkoming zag op mei en juni 2015. [appellante] kan wel degelijk gronden aanvoeren over de omvang van de tegemoetkoming over januari tot en met april 2015, omdat de Afdeling in de uitspraak van 19 februari 2020 heeft geoordeeld dat het college daarover ten onrechte geen tegemoetkoming heeft toegekend.
    Beoordeling van het beroep
    10.     Hetgeen [appellante] over de omvang van de tegemoetkoming over januari tot en met april 2015 heeft aangevoerd kan evenwel niet leiden tot vernietiging van het besluit van 13 maart 2020. Daartoe overweegt de Afdeling dat het college dit besluit heeft gebaseerd op een medisch advies van gemeente-arts J. Tiessen van 22 juni 2016, dat op 7 september 2016 is aangevuld. Uit dit medisch advies volgt dat de gemeente-arts voor [kind 2] 40 uren kinderopvang en voor [kind 1] vanaf het moment dat hij naar school gaat 20 uren buitenschoolse opvang per week noodzakelijk acht. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd kan niet leiden tot het oordeel dat het college wat betreft de urenomvang niet van dit advies heeft mogen uitgaan. Uit het medisch advies volgt dat de gemeente-arts daarin is uitgegaan van een 40-urige werkweek. Daarom wordt het betoog van [appellante], dat de urenomvang in dat advies is gebaseerd op een 32-urige werkweek, niet gevolgd. Het maakt voor de vraag of het college van het advies van de gemeente-arts mocht uitgaan verder niet uit op welke regelgeving hij dit advies heeft gebaseerd, omdat de toets die hij moet uitvoeren op basis van de geldende regelgeving in 2015 en 2016 gelijk is. Dat het college in het besluit van 10 september 2014 over de periode van 25 augustus 2014 tot en met 31 december 2014 een gunstiger tegemoetkoming heeft toegekend op basis van het daadwerkelijk afgenomen aantal opvanguren uit de overeenkomsten met [kindercentrum] van 233,75 per maand inclusief halen en brengen betekent daarnaast niet dat het college hiertoe ook in tegemoetkomingsjaar 2015 gehouden was. Uit de omstandigheid dat de overeenkomsten uit 2014 voor 2015 zijn gecontinueerd en er niets in haar situatie is veranderd, heeft [appellante] dan ook niet het vertrouwen mogen ontlenen dat zij voor januari tot en met april 2015 aansprak had op een tegemoetkoming op basis van dezelfde urenomvang.
    11.     Het betoog faalt.
    Conclusie
    12.     Het beroep is ongegrond.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    14.     [appellante] heeft op de zitting van 20 februari 2023 verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    14.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste 6 maanden, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalve jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
    Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
    14.2.  Het college heeft het bezwaarschrift van [appellante] tegen het besluit van 7 december 2015 op 15 januari 2016 ontvangen. Op 13 december 2016 heeft het college op dit bezwaar beslist. De rechtbank heeft het beroepschrift tegen het besluit van 13 december 2016 op 6 maart 2017 ontvangen. De rechtbank heeft bij uitspraak van 5 juli 2017 op dit beroep beslist. Het college heeft ter uitvoering van die uitspraak op 17 oktober 2017 een nieuw besluit genomen. De rechtbank heeft het beroepschrift tegen het besluit van 17 oktober 2017 op 5 april 2018 ontvangen. De rechtbank heeft bij uitspraak van 1 februari 2019 op dit beroep beslist. [appellante] heeft tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep, die het hoger beroepschrift ter behandeling heeft doorgezonden naar de Afdeling. Het hoger beroepschrift is door de Centrale Raad op 14 maart 2019 ontvangen en op 18 maart 2019 bij de Afdeling ingekomen. De Afdeling heeft bij uitspraak van 19 februari 2020 op dit hoger beroep beslist. Het college heeft ter uitvoering van die uitspraak op 13 maart 2020 een nieuw besluit genomen, waartegen [appellante] beroep heeft ingesteld. In de uitspraak van vandaag beslist de Afdeling op dit beroep.
    14.3.  Vanaf de ontvangst op 15 januari 2016 van het tegen het besluit van 7 december 2015 gerichte bezwaarschrift tot aan de datum van de uitspraak van de Afdeling zijn zeven jaren en zes maanden verstreken. Dat betekent dat de redelijke termijn met drie jaren en zes maanden is overschreden. In dit geval is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn tot verlenging of verkorting van deze termijn.
    14.4.  Bij de toerekening van deze termijnoverschrijding en de daarvoor toe te kennen schadevergoeding hanteert de Afdeling de volgende uitgangspunten.
    Indien een zaak na een eerdere vernietiging opnieuw aan de rechter wordt voorgelegd, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan, tenzij in de rechterlijke fase de redelijke behandelingsduur is overschreden. De redelijke behandelingsduur in beroep is niet overschreden als deze niet langer dan anderhalf jaar vanaf het instellen van het beroep heeft geduurd. De redelijke behandelingsduur in hoger beroep is niet overschreden als deze niet langer dan twee jaar na het instellen van het hoger beroep heeft geduurd.
    Indien in een zaak de zogenoemde judiciële lus is toegepast wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan, tenzij in de rechterlijke fase de redelijke behandelingsduur is overschreden.
    14.5.  De rechtbank heeft in beide instanties binnen de redelijke behandelingsduur van anderhalf jaar uitspraak gedaan op de bij haar ingestelde beroepen. De Afdeling heeft in eerste instantie binnen de redelijke behandelingsduur van twee jaar uitspraak gedaan op het bij haar ingestelde hoger beroep. De Afdeling heeft niet binnen de redelijke behandelingsduur van anderhalf jaar uitspraak gedaan op het bij haar ingestelde beroep tegen het besluit van 13 maart 2020. [appellante] heeft op 9 juni 2020 beroep tegen dat besluit ingesteld. De Afdeling heeft de redelijke behandelingsduur met een jaar en zeven maanden overschreden.
    14.6.  De overschrijding van de redelijke termijn wordt, gelet op het voorgaande, voor 23/42 deel toegerekend aan het college en voor 19/42 deel aan de Afdeling.
    14.7.  Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. Bij een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan [appellante] toe te kennen schadevergoeding € 3.500,00. Omdat de overschrijding aan het college en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van het college en de Staat. Het college wordt veroordeeld tot betaling van € 1.916,67 aan [appellante] en de Staat tot betaling van € 1.583,33 als vergoeding voor door [appellante] geleden immateriële schade.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep ongegrond;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen om aan [appellante] een schadevergoeding van € 1.916,67 te betalen;
    IV.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellante] een schadevergoeding van € 1.583,33 te betalen.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
    w.g. Sevenster
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Komduur
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2023
    809