ECLI:NL:RVS:2019:3207, Raad van State, 18-09-2019, 201801880/1/A1, 201804847/1/A1 en 201807287/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brieven van 23 juni 2017, gericht aan Recreatiepark Fort Oranje B.V. respectievelijk Divine Investments Ltd., hebben het college en de burgemeester acht besluiten genomen met betrekking tot camping Fort Oranje te Rijsbergen:

201801880/1/A1, 201804847/1/A1 en 201807287/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1. [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D],
    2. [appellant sub 2],
    3. de rechtspersoon naar buitenlands recht Divine Investments Ltd., [appellant sub 3A], [appellant sub 3B] en Recreatiepark Fort Oranje B.V.,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zundert en de burgemeester van Zundert,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij brieven van 23 juni 2017, gericht aan Recreatiepark Fort Oranje B.V. respectievelijk Divine Investments Ltd., hebben het college en de burgemeester acht besluiten genomen met betrekking tot camping Fort Oranje te Rijsbergen:
    - het college heeft een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van artikel 1a van de Woningwet,
    - het college heeft een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van artikel 1b van de Woningwet,
    - het college heeft een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van de artikelen 1.1a en 10.1 van de Wet milieubeheer en van een aantal artikelen van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer,
    - het college heeft de gebruiksvergunning van de camping ingetrokken,
    - het college heeft een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van de brandveiligheidsverordening,
    - het college heeft op grond van artikel 17, eerste lid, van de Woningwet besloten Fort Oranje te sluiten per 23 juni 2017 om 15:00 uur;
    - de burgemeester heeft op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet de sluiting van Fort Oranje per 23 juni 2017 om 15:00 uur bevolen;
    - de burgemeester heeft op grond van artikel 2:41, eerste lid, van de APV Gemeente Zundert 2015 een aantal kadastrale percelen voor de duur van 1 jaar gesloten,
    - het college heeft op grond van artikel 13b van de Woningwet het beheer van Fort Oranje overgenomen gedurende 1 jaar na 23 juni 2017.
    Bij besluit van 23 januari 2018, kenmerk ZD180003053, hebben de burgemeester en het college de besloten op de door onder meer [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellant sub 1D] tegen de besluiten van 23 juni 2017 gemaakte bezwaren, met uitzondering van de bezwaren tegen het besluit van de burgemeester op grond van artikel 172, derde lid, van de gemeentewet. De bezwaren tegen het laatstgenoemde besluit zijn doorgezonden naar de voorzitter van de Veiligheidsregio Midden-West-Brabant.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellant sub 1D] beroep ingesteld bij de Afdeling (zaaknummer 201801880/1/A1).
    Bij besluit van 21 februari 2018, kenmerk ZD18003526, hebben de burgemeester en het college besloten op de door Fort Oranje B.V., Divine Investments Ltd., [belanghebbende] en [appellant sub 2] tegen de besluiten van 23 juni 2017 gemaakte bezwaren met uitzondering van de bezwaren tegen het besluit van de burgemeester op grond van artikel 172, derde lid, van de gemeentewet. De bezwaren tegen het laatstgenoemde besluit zijn doorgezonden naar de voorzitter van de Veiligheidsregio Midden-West-Brabant.
    Tegen dit besluit is door [appellant sub 2] beroep ingesteld bij de Afdeling (zaaknummer 201804847/1/A1).
    Verder is tegen dit besluit door Divine Investments Ltd. en Recreatiepark Fort Oranje B.V. afzonderlijk beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Bij besluit van 12 maart 2018, kenmerk ZD18010357, hebben de burgemeester en het college besloten op de door [appellant sub 3B] tegen de besluiten van 23 juni 2017 gemaakte bezwaren met uitzondering van de bezwaren tegen het besluit van de burgemeester op grond van artikel 172, derde lid, van de gemeentewet. De bezwaren tegen het laatstgenoemde besluit zijn doorgezonden naar de voorzitter van de Veiligheidsregio Midden-West-Brabant.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] beroep ingesteld bij de rechtbank.
    De rechtbank heeft de door Divine Investments Ltd., Recreatiepark Fort Oranje B.V., [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] ingestelde beroepen doorgezonden naar de Afdeling (zaaknummer 201807287/1/A1).
    Bij besluit van 8 maart 2018, kenmerk ZD18005205, hebben de burgemeester en het college de door [appellant sub 1C] tegen de besluiten van 23 juni 2017 gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
    [appellant sub 1C] heeft daartegen bij de Afdeling beroep ingesteld bij dezelfde brief waarmee [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellant sub 1D] beroep hebben ingesteld.
    De burgemeester en het college hebben verweerschriften ingediend.
    De burgemeester en het college, Recreatiepark Fort Oranje B.V. en Divine Investments ltd., en [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1D] en [appellant sub 1C], hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 26 juli 2019, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 2] in persoon, [appellant sub 3A], mede als vertegenwoordiger van Divine Investments ltd., Recreatiepark Fort Oranje B.V. en [appellant sub 3B], en de burgemeester en het college, vertegenwoordigd door mr. T.N. Sanders, advocaat te Breda, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Bevoegdheid Afdeling
    1.    Een van de op 23 juni 2017 genomen besluiten is de oplegging van een last onder bestuursdwang vanwege een overtreding van zowel de Wet milieubeheer, als van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer.
        Op grond van artikel 8:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met artikel 2 van bijlage 2 van die wet, is de Afdeling bestuursrechtspraak in eerste en enige aanleg bevoegd kennis te nemen van een beroep dat zich richt tegen een besluit dat betrekking heeft op handhaving van de Wet milieubeheer. De rechtbank is echter bevoegd in eerste aanleg kennis te nemen van een beroep dat zich richt tegen een besluit dat betrekking heeft op handhaving van het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling.
        Het gaat hier om een onsplitsbaar besluit waarvoor tegelijkertijd twee verschillende bevoegde rechters, namelijk de rechtbank en de Afdeling, zijn aangewezen. De onsplitsbaarheid van het besluit maakt een keuze tussen één van deze twee als rechter bij wie beroep kan worden ingesteld onvermijdelijk. In die situatie geldt volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling dat in eerste en enige aanleg beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld. Zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:622, overweging 7 en verder. Een andere keuze zou immers betekenen dat de rechtbank zou oordelen over een besluit waarvoor haar ten dele geen rechtsmacht is toegekend, terwijl rechtsmacht over het gehele besluit wel aan de Afdeling - gedeeltelijk als beroepsrechter en gedeeltelijk als hogerberoepsrechter - is toegekend.
        Dit betekent dat de Afdeling met uitsluiting van de rechtbank bevoegd is kennis te nemen van de beroepen tegen de besluiten op de bezwaren tegen de opgelegde last tot naleving van de milieuwetgeving.
    2.    Voor de overige in het procesverloop genoemde besluiten van 23 juni 2017 is in bijlage 2 van de Algemene wet bestuursrecht geen uitzondering gemaakt op de bevoegdheid van de rechtbank om in eerste aanleg kennis te nemen van het beroep.
    2.1.    De burgemeester en het college voeren onder verwijzing naar een door hen bij de voorzieningenrechter van de rechtbank ingediend stuk van 30 augustus 2017 aan dat de rechtbank desondanks niet bevoegd is om kennis te nemen van de beroepen tegen de besluiten op de bezwaren tegen de overige besluiten.
    2.2.    Volgens de burgemeester en het college is de rechtbank niet bevoegd omdat de overige besluiten en de last tot naleving van de milieuwetgeving gedeeltelijk op dezelfde feiten zijn gebaseerd, en omdat "de overtredingen van de Wet milieubeheer ook aan de besluiten op grond van de openbare orde bevoegdheden ten grondslag worden gelegd." Daarom zou het niet mogelijk zijn om een oordeel over de overige besluiten te geven, zonder een oordeel te geven over de overtreding van de milieuwetgeving.
    2.3.    Het betoog over de openbare orde bevoegdheden houdt ermee verband dat in de motivering van de besluiten tot toepassing van artikel 17 van de Woningwet en artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet is verwezen naar milieu-controleverslagen die zijn opgenomen in bijlage 21 bij de brieven van 23 juni 2017. Het betoog komt er in feite op neer dat de rechtbank niet zou mogen oordelen over besluiten bij het nemen waarvan controleverslagen (en de daarin genoemde overtredingen van milieuwetgeving) zijn betrokken, die ook zijn betrokken bij het opleggen van de last tot naleving van de milieuwetgeving waarover de Afdeling met uitsluiting van de rechtbank oordeelt.
        De Afdeling ziet niet in waarom het feit dat dezelfde controleverslagen bij de motivering van verschillende besluiten zijn betrokken tot het tenietgaan van de bevoegdheid van de rechtbank zou moeten leiden.
    2.4.    Verder is het voor de bevoegdheidsverdeling tussen de rechters niet relevant dat deels dezelfde feiten aan de verschillende besluiten ten grondslag liggen. Die verdeling is immers afhankelijk van de vraag op welke wettelijke grondslag het besluit is gebaseerd, en niet welke feiten bij het nemen van dat besluit een rol hebben gespeeld.
    2.5.    Vervolgens betogen de burgemeester en het college nog dat het niet wenselijk is om de rechtbank bevoegd te achten. Zij wijzen erop dat het om een complexe zaak gaat en dat er complicaties zouden kunnen ontstaan wanneer twee rechters bevoegd zijn.
        Mogelijk heeft het overslaan van de beroepsprocedure bij de rechtbank praktische en procedurele voordelen. Daartegenover staan nadelen, waaronder het teniet gaan van de mogelijkheid voor partijen om hun geschil in twee instanties, beroep en hoger beroep, aan de rechter voor te leggen. Voor de Afdeling zijn deze mogelijke voor- en nadelen echter irrelevant. Zoals zij in haar uitspraak van 27 februari 2019 heeft overwogen is het niet aan de rechter, maar aan de wetgever om de regeling van de absolute competentie van bestuursrechters aan te passen, mocht hij daartoe aanleiding zien, bijvoorbeeld om redenen van effectieve en efficiënte rechtsbescherming.
    3.    De Afdeling komt, anders dan de voorzieningenrechter van de Afdeling in zijn uitspraak in deze kwestie van 20 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2846, tot het oordeel dat de rechtbank bevoegd is kennis te nemen van de beroepen tegen de besluiten op de bezwaren, voor zover die geen betrekking hebben op de last tot naleving van de milieuwetgeving. De beroepen zullen in zoverre ter behandeling aan de rechtbank worden gezonden.
    Behandeling beroepen voor zover niet doorgezonden
    4.    Over de beroepen tegen de besluiten op de bezwaren tegen de last tot naleving van de milieuwetgeving, overweegt de Afdeling het volgende.
    5.    De burgemeester en het college betogen dat zowel Recreatiepark Fort Oranje B.V. als Divine Investments Ltd. hun beroepen, voor zover die betrekking hebben op deze last, hebben ingetrokken gezien hun brieven van 26 september 2017 en 10 mei 2018.
        Recreatiepark Fort Oranje B.V. heeft bij brief van 26 september 2017 aan het college meegedeeld dat - kort weergegeven - zij berust in de last onder bestuursdwang tot naleving van de milieuwetgeving en haar bezwaar daarover intrekt.
        Bij brief van 10 mei 2018 aan de rechtbank heeft [appellant sub 3A] namens Recreatiepark Fort Oranje B.V. en Divine Investments Ltd. gesteld dat, gezien de intrekking van het bezwaar van Recreatiepark Fort Oranje B.V., wat het beroep van deze vennootschap betreft geen enkele grond voor een verwijzing van de zaak naar de Afdeling bestaat. Verder wordt in deze brief gesteld dat, als het beroep tegen de last tot handhaving van de milieuwetgeving een handvat zou vormen om de beroepen geheel door te zenden, de rechtbank het beroep van Divine Investments Ltd. tegen die last als ingetrokken kan beschouwen.
        Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit deze brieven geen gedeeltelijke intrekking van de beroepen. Ten eerste is in deze brieven niet gesteld dat Recreatiepark Fort Oranje B.V. haar beroep intrekt. Ten tweede moet de mededeling van Divine Investments Ltd. in de brief van 10 mei 2018 naar het oordeel van de Afdeling, gelezen naar de strekking, hoogstens worden opgevat als een het laten vallen van een aantal gronden als dat vereist zou zijn om de rechtbank uitspraak te laten doen over de overige op 23 juni 2017 genomen besluiten. Zoals uit de punten 1 tot en met 3 van deze uitspraak blijkt, was daarvoor het laten vallen van gronden niet vereist.
    6.    Zoals ter zitting door de burgemeester en het college is bevestigd, heeft de last tot naleving van de milieuwetgeving niet tot een toepassing van bestuursdwang geleid. Ook is bevestigd dat op basis van deze last in de toekomst geen bestuursdwang zal worden toegepast. Het sluiten van Fort Oranje, het overnemen van het beheer en het opruimen van de afvalstoffen heeft plaatsgevonden op basis van een of meer van de andere tegelijkertijd op 23 juni 2017 genomen besluiten. Nu de overheid nagenoeg direct na het opleggen van onder meer de last tot naleving van de milieuwetgeving het beheer van Fort Oranje heeft overgenomen, staat verder vast dat de betrokken belanghebbenden ook geen handelingen hebben verricht, en dus ook geen kosten hebben gemaakt, om aan die last te voldoen.
        Gelet hierop ontbreekt naar het oordeel van de Afdeling een belang bij een beoordeling van de beroepen, voor zover gericht tegen de besluiten op bezwaar over de last tot naleving van de milieuwetgeving. Dat, zoals ook ter zitting aan de orde is geweest, de op 23 juni 2017 genomen besluiten zijn genomen met het oog op de totale situatie ter plaatse, waaronder de situatie wat de afvalstoffen betreft, maakt dit niet anders. Waar die totale situatie in ogenschouw moet worden genomen kan dit bij uitstek gebeuren bij een beoordeling van de besluiten op de bezwaren tegen het merendeel van de op 23 juni 2017 genomen besluiten bij de rechtbank, en mogelijk daarna in een hogerberoepsprocedure bij de Afdeling.
    Conclusie
    7.    De beroepen tegen de besluiten op de bezwaren tegen de last tot naleving van de milieuwetgeving zijn niet-ontvankelijk vanwege het ontbreken van een belang bij een beoordeling ervan. De beroepen worden voor het overige ter behandeling doorgezonden naar de rechtbank.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart de beroepen tegen de besluiten op de bezwaren tegen de bij besluit van 23 juni 2017 opgelegde last onder bestuursdwang vanwege overtreding van de artikelen 1.1a en 10.1 van de Wet milieubeheer en van een aantal artikelen van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer niet-ontvankelijk;
    II.    verklaart zich onbevoegd voor zover de beroepen zich richten tegen de overige besluiten.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    w.g. Slump    w.g. Van der Zijpp
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2019
    262.