ECLI:NL:RVS:2020:3079, Raad van State, 23-12-2020, 201907465/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 oktober 2017 heeft de projectleider herindeling Albert Cuypmarkt van de gemeente Amsterdam namens het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] meegedeeld dat zijn verzoek om vergroting van zijn vaste marktplaats tijdens de herindeling van de Albert Cuypmarkt niet kan worden ingewilligd. [appellant] is vergunninghouder van de vaste marktplaats van 4 m op de Albert Cuypmarkt te Amsterdam met nummer 226 waar hij dameskleding verkoopt. De marktplaats is gelegen voor de winkel van zijn vrouw waar ook dameskleding wordt verkocht. In artikel 3.11, tweede lid, van de Marktverordening wordt bij een herindeling aan de houders van een vaste marktplaats de mogelijkheid geboden om hun marktplaats te vergroten tot een twee- of meervoudige marktplaats. Die mogelijkheid wordt gegeven op marktgedeelten waar het college dit toestaat en voordat wordt overgegaan tot het toewijzen van marktplaatsen.

201907465/1/A3.
    Datum uitspraak: 23 december 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 augustus 2019 in zaak nr. 18/5379 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 oktober 2017 heeft de projectleider herindeling Albert Cuypmarkt van de gemeente Amsterdam namens het college aan [appellant] meegedeeld dat zijn verzoek om vergroting van zijn vaste marktplaats tijdens de herindeling van de Albert Cuypmarkt niet kan worden ingewilligd.
    Bij besluit van 16 mei 2018 heeft het college aan [appellant] meegedeeld dat ook zijn tweede verzoek om vergroting van zijn vaste marktplaats wordt afgewezen.
    Bij besluit van 24 juli 2018 heeft het college de door [appellant] tegen de beide besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de motivering van de besluiten van 23 oktober 2017 en 16 mei 2018 aangevuld.
    Bij uitspraak van 27 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 september 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.N. van der Ham, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J. Kruissink, M.J.M. van der Vlugt-Smit en mr. C.M. Kong, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst om [appellant] en het college in de gelegenheid te stellen nadere stukken in te dienen. [appellant] en het college hebben van die gelegenheid gebruikgemaakt. Met hun toestemming heeft de Afdeling bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. De Afdeling heeft hierna het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    [appellant] is vergunninghouder van de vaste marktplaats van 4 m op de Albert Cuypmarkt te Amsterdam met nummer 226 waar hij dameskleding verkoopt. De marktplaats is gelegen voor de winkel van zijn vrouw waar ook dameskleding wordt verkocht. In artikel 3.11, tweede lid, van de Marktverordening wordt bij een herindeling aan de houders van een vaste marktplaats de mogelijkheid geboden om hun marktplaats te vergroten tot een twee- of meervoudige marktplaats. Die mogelijkheid wordt gegeven op marktgedeelten waar het college dit toestaat en voordat wordt overgegaan tot het toewijzen van marktplaatsen. Hierom en in verband met de naderende herindeling heeft [appellant] bij brief van 24 januari 2017 verzocht om plaatsvergroting waarbij hij naast zijn huidige marktplaats ook de marktplaats met nummer 228 toegewezen krijgt. Het college heeft de herindeling bij brief van 7 september 2017 aangekondigd. Voor die herindeling zou een nieuw inrichtingsbesluit vastgesteld moeten worden. Per e-mailbericht van 2 oktober 2017 heeft [appellant] opnieuw naar de mogelijkheid tot plaatsvergroting geïnformeerd. Bij het besluit van 23 oktober 2017 is onder verwijzing naar het concept-Inrichtingsbesluit meegedeeld dat plaatsvergroting bij de herindeling niet is toegestaan. Op 31 januari 2018 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid het Inrichtingsbesluit Albert Cuypmarkt gemeente Amsterdam (hierna: Inrichtingsbesluit) vastgesteld. Dit besluit is op 20 februari 2018 bekendgemaakt. Op 5 maart 2018 heeft de herindeling plaatsgevonden. Daarbij is geen extra vaste plaats toegekend aan [appellant]. Marktplaatsnummers 224 en 228 zijn aan niemand toegekend. [appellant] heeft bij brief van 27 maart 2018 opnieuw verzocht om plaatsvergroting. Hij wil zijn marktplaats uitbreiden met marktplaatsnummer 224 en anders 228. Het college heeft bij het besluit van 16 mei 2018 het verzoek afgewezen onder verwijzing naar onderdeel 5 van het Inrichtingsbesluit. Daarin is bepaald dat plaatsvergroting bij de herindeling niet zou worden toegestaan.
    Regelgeving
    2.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    Hoger beroep
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank onderdeel 5 van het Inrichtingsbesluit onverbindend had moeten verklaren. Allereerst heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de omstandigheid dat in de periode 2014 tot 2017 op de markt vrije marktplaatsen van 8 m langdurig niet zijn ingenomen, van belang is voor de afweging om plaatsvergroting wel of niet toe te staan. De marktplaatsen van in totaal 8 m die [appellant] wenst, moeten namelijk worden ingenomen door vaste plaatshouders en kunnen niet leegstaan.
        Ten tweede heeft de rechtbank te terughoudend getoetst of onderdeel 5 van het Inrichtingsbesluit deugdelijk is gemotiveerd. Van feitelijke of technische complexiteit van de materie is geen sprake. Van politiek-bestuurlijke afwegingen is niet of nauwelijks sprake.
        Verder is van belang dat in de Marktverordening, waarin de belangen van winkeliers en sollicitant-winkeliers zijn meegewogen, de bevoegdheid om plaatsvergroting toe te staan is geregeld. Volgens de Marktverordening is daarvoor van belang of er voldoende plaatsen zijn voor de gegadigden. Dat is hier onbetwist het geval. Door plaatsvergroting niet toe te staan is het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid buiten de beslissingsruimte van de Marktverordening getreden.
        Ook een terughoudende toets zou onderdeel 5 van het Inrichtingsbesluit niet doorstaan. [appellant] wijst op de onderbezetting, het tekort aan sollicitanten en de mogelijkheid van een voorrangsregeling voor marktondernemers met een winkel op grond van artikel 3.7, zevende lid, van de Marktverordening. Daaruit blijkt niet dat veel marktondernemers met een winkel onvoldoende rechten hebben opgebouwd om een vaste plaats te kunnen innemen. Dat hun belang niet in het geding is, blijkt ook uit e-mailcorrespondentie met het college van februari 2020.
        Mocht de Afdeling van oordeel zijn dat geen sprake is van strijd met het motiveringsbeginsel, dan is sprake van strijd met het beginsel van een evenredige belangenafweging. Dit is zo doordat het belang van sollicitanten niet is onderbouwd. De onderbezetting, het tekort aan sollicitanten en de mogelijkheid van een voorrangsregeling voor marktondernemers met een winkel maken toepassing van onderdeel 5 van het Inrichtingsbesluit onevenredig in verhouding met de daarmee te dienen doelen. Proportioneel zou bijvoorbeeld zijn dat plaatsvergroting in een individueel geval wordt toegestaan als de extra vaste marktplaats is gelegen voor een winkel van een sollicitant-winkelier en de winkelier geen aanspraak kan of wil maken op die plaats.
        Als de Afdeling van oordeel is dat onderdeel 5 van het Inrichtingsbesluit niet onverbindend verklaard moet worden, dan moet het in dit geval buiten toepassing worden gelaten. Doordat plaatsvergroting aan [appellant] geweigerd is, is hij maandelijks twee keer duurder uit bij het dagelijks innemen van een losse plaats. Daarnaast verkeert hij in de onzekerheid of hij iedere dag die plaats kan innemen en of die plaats bij een herindeling niet wordt toegekend aan een vaste plaatshouder met alle financiële en bedrijfsmatige gevolgen van dien. Verder neemt [appellant] al jaren trouw zijn vaste marktplaats in en draagt hij bij aan de kwaliteit, aantrekkelijkheid en bezettingsgraad van de markt. Plaatsvergroting zou in dit geval ook niet ten koste gaan van een winkelier, aangezien het achter de gewenste marktplaats gelegen pand alleen voor opslag wordt gebruikt. Ten slotte moet in overweging worden genomen dat hij uit een e-mail van 15 maart 2017 kon afleiden dat plaatsvergroting bij de volgende herindeling toegestaan zou zijn, aldus [appellant].
    Beoordeling
    Kwalificatie Inrichtingsbesluit en exceptieve toetsing
    4.    Met partijen is de Afdeling oordeel dat het Inrichtingsbesluit een algemeen verbindend voorschrift is. Bij de beoordeling van het betoog van [appellant] is sprake van een zogenoemde exceptieve toetsing.
    5.    Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Afdeling is uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452). Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, dan kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen.
    Bevoegd bestuursorgaan
    6.     In artikel 3.1 van de Marktverordening is bepaald dat het college besluit tot het instellen, wijzigen of afschaffen van een markt en dat het college bevoegd is om een markt in te richten. In artikel 3.7, eerste lid, van de Marktverordening is bepaald dat het college besluit tot het houden van een herindeling van de markt. In artikel 3.11, tweede lid, van de Marktverordening is bepaald dat bij een herindeling, voordat wordt overgegaan tot het toewijzen van marktplaatsen, op de marktgedeelten waar het college dit toestaat, de houders van een vaste marktplaats in de gelegenheid worden gesteld om deze te vergroten tot een twee- of meervoudige marktplaats. Uit de toelichting bij dit artikel volgt dat een marktplaats alleen vergroot kan worden, als alle gegadigden een plaats kunnen krijgen. Als alle gegadigden een tweevoudige marktplaats kunnen krijgen en er zijn nog marktplaatsen over, dan kan ook nog vergroot worden naar een meervoudige marktplaats. De in artikel 3.1, 3.7 en 3.11 van de Marktverordening neergelegde bevoegdheden waren voorheen ingevolge de Verordening op de bestuurscommissies 2013 door het college gedelegeerd aan het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid. Deze bevoegdheden kwamen ingevolge de Verordening op het lokaal bestuur in Amsterdam op 21 maart 2018 weer toe aan het college. Het toenmalige algemeen bestuur heeft een besluit tot inrichting van de Albert Cuypmarkt genomen dat is bekendgemaakt op 20 februari 2018: het Inrichtingsbesluit. Het college heeft het verzoek van [appellant] om plaatsvergroting afgewezen op grond van onderdeel 5 van het Inrichtingsbesluit. Daarin heeft het algemeen bestuur besloten dat bij de herindeling plaatsvergroting van marktplaatsen niet is toegestaan.
    Motivering van onderdeel 5 van het Inrichtingsbesluit
    7.    De argumenten die aan het verbod op plaatsvergroting ten grondslag liggen zijn de volgende. Allereerst wordt het in de voordracht tot vaststelling van het Inrichtingsbesluit niet wenselijk geacht dat door plaatsvergroting een marktplaats van 8 m kan ontstaan voor winkels. Toewijzing van meer vaste marktplaatsen gaat ten koste van het aantal plekken voor sollicitanten, terwijl een goed functionerende markt een samenspel is tussen vaste marktplaatshouders, tijdelijke vaste marktplaatshouders en sollicitanten, aldus het college. Volgens het college heeft een groot aantal marktondernemers met een winkel aan de Albert Cuypstraat niet voldoende rechten opgebouwd om een vaste marktplaats in te kunnen nemen. Voor die marktondernemers, sollicitanten, zou plaatsvergroting de mogelijkheid kunnen ontnemen om bij de dagelijkse indeling een marktplaats in te nemen. Dit heeft in het verleden tot veel ruzies en slepende procedures geleid en is onwenselijk voor de markt als geheel. Het is volgens de voordracht niet mogelijk om bij plaatsvergroting onderscheid te maken tussen plaatsen die wel en niet voor een winkel gelegen zijn. Bij de dagelijkse indeling kan plaatsvergroting wel worden toegestaan. Ingevolge artikel 3.12, vierde lid, van de Marktverordening kan dat niet, als het aantal open marktplaatsen gelijk is aan of kleiner is dan het aantal sollicitanten voor een losse plaats op die dag. Door plaatsvergroting alleen bij de dagelijkse indeling toe te staan, worden de belangen van sollicitanten beschermd, aldus het college.
        In het verweerschrift in beroep noemt het college nog een ander argument tegen plaatsvergroting. Dat is dat het jaren kan duren voor een vaste marktplaats weer beschikbaar komt als een losse marktplaats waarvoor een sollicitant zich als gegadigde kan melden bij de dagelijkse indeling. Een vaste marktplaats wordt ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder w, van de Marktverordening namelijk in beginsel voor onbepaalde tijd aan de vergunninghouder beschikbaar gesteld.
        Ten slotte vindt het college dat plaatsvergroting ten koste gaat van de diversiteit van het marktaanbod. De Afdeling begrijpt van het college dat dit een ondergeschikt bijkomend punt is.
    Toetsingsintensiteit
    8.    Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank terecht terughoudend getoetst of onderdeel 5 van het Inrichtingsbesluit in strijd is met hoger recht, te weten de algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zoals is overwogen in de onder 5 aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2020, is de intensiteit van die beoordeling afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellende orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling door de rechter mag terughoudend zijn, als de beslissingsruimte van het bestuursorgaan voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan door de rechter intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
        Vergaand ingrijpen in het leven van [appellant] is bij het al dan niet kunnen vergroten van de eigen marktplaats op een markt niet aan de orde. Ook is in deze situatie geen fundamenteel recht van [appellant] in het geding. Verder neemt de Afdeling in overweging dat het algemeen bestuur veel beslissingsruimte toekwam. Na de voordracht door het dagelijks bestuur met betrekking tot het Inrichtingsbesluit heeft het algemeen bestuur een besluit tot inrichting van de markt genomen. Gezien de hiervoor onder 6 vermelde bepalingen is aan het college, en voorheen aan het algemeen bestuur, de verantwoordelijkheid over de inrichting van de Albert Cuypmarkt toebedeeld. Zoals het college terecht stelt, gaat het daarbij om een complexe materie, waarbij politiek-bestuurlijke afwegingen zijn gemaakt. Het betreft namelijk de inrichting van een grote markt waarbij de toedeling van vergunningen en rechten aan vaste plaatshouders, tijdelijke vaste plaatshouders en sollicitanten zo moet worden ingevuld dat hun belangen en het belang van de markt in zijn geheel zo goed mogelijk in acht worden genomen.
    Moet onderdeel 5 van het Inrichtingsbesluit onverbindend worden verklaard?
    9.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat onderdeel 5 van het Inrichtingsbesluit niet ondeugdelijk is gemotiveerd. De motivering van het verbod op plaatsvergroting uit onderdeel 5 van het Inrichtingsbesluit uit de voordracht is weliswaar kort, maar bevat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, wel de belangrijkste onderdelen om het verbod te kunnen dragen. Het gaat om het belang van vaste marktplaatshouders die plaatsvergroting wensen en het belang van sollicitant-winkeliers en andere sollicitanten bij een losse marktplaats bij de dagelijkse indeling en de afweging van beide belangen. [appellant] stelt zich op het standpunt dat uit de toelichting bij artikel 3.11, tweede lid, van de Marktverordening blijkt dat het uitgangspunt is dat plaatsvergroting wordt toegestaan, mits er voldoende plaatsen zijn voor alle gegadigden voor een plaats. Daarnaast wijst [appellant] erop dat de markt al tijden onderbezet is. Beide punten maken de motivering van onderdeel 5 van het Inrichtingsbesluit echter niet ondeugdelijk. Uit de toelichting volgt dat in de daarin genoemde omstandigheid plaatsvergroting kan worden toegestaan. Dat staat er niet aan in de weg dat op grond van andere omstandigheden aanleiding kan worden gezien om plaatsvergroting te verbieden. Wat de feitelijke bezetting betreft, betekent onderbezetting op de markt niet dat sollicitanten met een marktplaats geen last kunnen ondervinden van plaatsvergroting. Het gaat bijvoorbeeld om minder zichtbaarheid van hun winkel. Daar komt bij dat het het college niet alleen om de bezetting te doen is. Het college heeft het belang geduid van gedeeltelijke leegstand. Tijdelijke leegstand is noodzakelijk om de markt goed te laten functioneren. Het biedt ruimte voor de toetreding van nieuwe marktdeelnemers en het inspelen op ontwikkelingen en trends. Zo wordt de doorstroom tussen sollicitanten, tijdelijke vaste plaatshouders en vaste plaatshouders behouden. Dat het college en voorheen het algemeen bestuur met de bovenstaande overwegingen en afwegingen buiten de uit de Marktverordening volgende beslissingsruimte zouden zijn getreden, volgt de Afdeling niet. In artikel 3.1 van de Marktverordening is bepaald dat het college gaat over de inrichting van een markt. In artikel 3.11, tweede lid, van de Marktverordening is bepaald dat het aan het college is om op door het college aan te wijzen marktgedeelten plaatsvergroting toe te staan. Zoals hiervoor onder 6 is overwogen, kwamen die bevoegdheden voorheen toe aan het algemeen bestuur. De door [appellant] gestelde begrenzingen van de bevoegdheden van het college en het algemeen bestuur zijn in de desbetreffende bepalingen van de Marktverordening niet aan de orde.
        Dat bij eerdere herindelingen plaatsvergroting wel is toegestaan, neemt niet weg dat het algemeen bestuur in 2018 gelet op zijn beslissingsruimte aanleiding heeft kunnen zien om plaatsvergroting niet toe te staan. Die aanleiding is gevonden in de sterke positie van vaste marktplaatshouders en de zwakke positie van sollicitanten, met name sollicitanten met een winkel bij de markt. Zoals het college heeft toegelicht, diende het verbieden van plaatsvergroting ook om meer evenwicht tussen de verschillende soorten marktdeelnemers te creëren.
        Over het ontbreken van onderscheid tussen wel en niet voor een winkel gelegen marktplaatsen heeft het college toegelicht dat de eerste bouwlaag van de panden aan de Albert Cuypstraat de bestemming ‘gemengd - 2’ heeft. Daar is zowel wonen als  detailhandel toegestaan. Het college wil voorkomen dat de situatie zich voordoet dat na wijziging van het feitelijk gebruik van een pand in detailhandel een marktplaats voor dat pand niet meer kan worden ingenomen door de detailhandelexploitant.
        Wat het college heeft meegedeeld in de e-mail van 28 februari 2020 over voornemens voor de markt toen, baat het betoog van [appellant] alleen al niet, omdat de herindeling al op 5 maart 2018 plaatsvond. Gelet op het voorgaande is de conclusie dat de afweging die aan onderdeel 5 van het Inrichtingsbesluit ten grondslag heeft gelegen, niet onzorgvuldig is. Ook is van een ondeugdelijke motivering geen sprake.
    10.    Zoals is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2020, ligt vervolgens de vraag voor of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat onderdeel 5 van het Inrichtingsbesluit niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het algemeen bestuur heeft het algemeen belang van doorstroming op de markt en het belang van sollicitanten bij een kans op een losse marktplaats bij de dagelijkse indeling in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van de vaste marktplaatshouders om hun marktplaats te kunnen vergroten. Het is voor een vaste marktplaatshouder mogelijk om zijn marktplaats te vergroten bij de dagelijkse indeling, als er voor iedere gegadigde een marktplaats beschikbaar is. Daar komt bij dat het lang kan duren voor een vergeven vaste marktplaats weer beschikbaar komt voor toewijzing aan een sollicitant. Dat het college geen onderscheid maakt tussen marktplaatsen die wel en niet voor een winkel gelegen zijn, komt de Afdeling, gelet op wat is overwogen onder 9, niet onredelijk voor. De Afdeling ziet ten slotte niet in hoe de e-mail van 28 februari 2020 van het college over voornemens voor de markt iets zegt over de evenredigheid van het Inrichtingsbesluit dat jaren daarvoor genomen is.
    11.    Gelet op het voorgaande is onderdeel 5 van het Inrichtingsbesluit niet onverbindend.
    Moet onderdeel 5 van het Inrichtingsbesluit buiten toepassing worden gelaten?
    12.    Ten slotte ligt de vraag voor of onderdeel 5 van het Inrichtingsbesluit jegens [appellant] buiten toepassing moet worden gelaten, omdat toepassing in zijn geval kennelijk onredelijk zou zijn. Dat is niet het geval. In de omstandigheden dat [appellant] al jaren trouw zijn vaste marktplaats inneemt en bijdraagt aan de kwaliteit, bezettingsgraad en aantrekkelijkheid van de Albert Cuypmarkt bestaat geen aanleiding om tot dat oordeel te komen. Ook de door [appellant] aangehaalde e-mail van 15 maart 2017 baat hem niet. Daarin is namelijk niet meegedeeld dat plaatsvergroting bij de herindeling zonder meer zou worden toegestaan, maar alleen als daar de mogelijkheid toe zou zijn.
        Niet in geschil is dat [appellant] bij de dagelijkse indeling vaak toegang heeft tot een naast zijn marktplaats gelegen losse marktplaats. [appellant] is duurder uit door op deze wijze zijn marktplaats te vergroten en verkeert in onzekerheid over de beschikbaarheid van de losse marktplaats bij de dagelijkse indeling of herindeling. Echter, iedere marktdeelnemer verkeert in onzekerheid over de vraag of een door hem gewenste losse marktplaats beschikbaar is en zou hogere kosten hebben als hij voortdurend een losse marktplaats moet innemen, omdat hij zijn marktplaats niet kan vergroten met een vaste marktplaats. Ten slotte is, hoewel het geen harde toezegging was, ter zitting uit mededelingen van het college gebleken dat de kans aanzienlijk is dat een verzoek van [appellant] om plaatsvergroting bij de volgende herindeling toegewezen zal worden, omdat de positie van sollicitanten dan versterkt zal zijn. Van kennelijke onredelijkheid, waarbij het kennelijke een sterkere onredelijkheid impliceert, is gelet op het bovenstaande geen sprake.
    13.    De betogen falen.
    Conclusie
    14.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2020
    582-898.
     
    BIJLAGE
     
    Marktverordening
    Artikel 1.1 Begripsomschrijvingen
    In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    w. vaste marktplaats: marktplaats die in beginsel voor onbepaalde tijd aan de vergunninghouder beschikbaar wordt gesteld;
    […]
    Artikel 3.1 Instellen en inrichten van markten
    1. Het college besluit tot het instellen, wijzigen of afschaffen van een markt.
    2. Het college wijst aan de grenzen van de markt, de waren die op de markt kunnen worden verhandeld, en de dagen en uren waarop de markt wordt gehouden.
    3. Het college bepaalt het aantal plaatsen op de markt, de soorten marktplaatsen, en de verdeling van de plaatsen over het marktterrein.
    […]
    Artikel 3.7 Toewijzen vaste marktplaatsen bij herindeling
    1. Het college besluit tot het houden van een herindeling van de markt.
    […]
    3. Bij een dergelijke herindeling komen, in de volgorde van de marktlijst, voor een vrijgekomen vaste marktplaats in aanmerking:
    a. in de eerste plaats: de houders van een vergunning voor een andere vaste marktplaats;
    b. in de tweede plaats: de houders van een vergunning voor een vaste plaats die door overschrijving op grond van artikel 3.15, derde lid onder b, is verkregen. Ingeval een dubbele of meervoudige marktplaats is overgeschreven op grond van artikel 3.15, derde lid onder b, kan de houder alleen in aanmerking komen voor een dubbele of meervoudige plaats als deze beschikbaar is;
    c. in de derde plaats: de houders van een vergunning voor een tijdelijke vaste marktplaats. Ingeval een dubbele of meervoudige tijdelijke vaste marktplaats is toegewezen, kan de houder alleen in aanmerking komen voor een dubbele of meervoudige plaats als deze beschikbaar is.
    […]
    7. Het college kan in het geval van een economische binding tussen een marktplaats en de achtergelegen winkel afwijken van het bepaalde in het derde lid.
    Artikel 3.11 Verkleinen en vergroten marktplaatsen bij een herindeling
    […]
    2. Bij een herindeling worden, voordat wordt overgegaan tot het toewijzen van marktplaatsen, op de marktgedeelten waar het college dit toestaat, de houders van een vaste marktplaats in de gelegenheid gesteld deze te vergroten tot een twee- of meervoudige marktplaats.
    […]
    Artikel 3.12 verkleinen en vergroten marktplaatsen bij dagelijkse marktindeling
    […]
    3. Bij de dagelijkse indeling kunnen, op de marktgedeelten waar het college dit toestaat, toe te wijzen enkelvoudige marktplaatsen worden vergroot tot twee- of meervoudige marktplaatsen, mits de betrokken marktplaatsen zich in dezelfde kramenrij bevinden en op elkaar aansluiten en met dien verstande dat een tweevoudige marktplaats pas mag worden vergroot tot een meervoudige marktplaats als alle gegadigden in de gelegenheid zijn geweest een tweevoudige marktplaats te kiezen.
    4. Er wordt geen gelegenheid tot het vergroten van marktplaatsen gegeven als het aantal open marktplaatsen gelijk is aan of kleiner is dan het aantal sollicitanten voor een losse marktplaats op die dag.
    Artikel 3.14 Vergunningeis
    1. Het is verboden, zonder vergunning van het college een marktplaats in te nemen.
    […]
    2. In de vergunning voor een vaste of tijdelijke vaste marktplaats wordt ten minste vermeld:
    a. de persoonsgegevens van de houder;
    b. een omschrijving van de marktplaats, de afmetingen en het nummer daarvan.
    […]
    Inrichtingsbesluit Albert Cuypmarkt gemeente Amsterdam
    […]
    Het Algemeen Bestuur van de bestuurscommissie Zuid besluit:
    Plaatsgrootte
    […]
    3. vergroting van marktplaatsen toe te staan bij de dagelijkse indeling.
    […]
    5. vergroting van marktplaatsen niet toe te staan bij de herindeling.
    […]