ECLI:NL:RVS:2023:3057, Raad van State, 09-08-2023, 202202973/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan voor het oprichten van een bedrijfswoning op het perceel [locatie] te Boesingheliede. De vader van appellant (hierna: [vader] is eigenaar van het perceel, waarop door zijn zoon, (hierna: [appellant]), een paardenhouderij wordt geëxploiteerd. Op 24 oktober 2019 heeft [vader] een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een bedrijfswoning op het perceel. De aanvraag ziet op de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening. Bij besluit van 19 november 2020 heeft de gemeenteraad geweigerd een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht te verlenen. In het verlengde van de weigering van de raad heeft het college bij besluit van 2 december 2020 geweigerd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚ van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een zogeheten buitenplanse afwijkingsomgevingsvergunning te verlenen. [appellant] is het hier niet mee eens.

202202973/1/R1.
    Datum uitspraak: 9 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zwanenburg, gemeente Haarlemmermeer,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 31 maart 2022 in zaak nr. 21/394 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 december 2020 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan voor het oprichten van een bedrijfswoning op het perceel [locatie] te Boesingheliede (hierna: het perceel).
    Bij uitspraak van 31 maart 2022 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juni 2023, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. A.J. van Putten, rechtsbijstandverleners te Zoetermeer, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.P. Kamp, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vader van appellant (hierna: [vader] is eigenaar van het perceel, waarop door zijn zoon, (hierna: [appellant]), een paardenhouderij wordt geëxploiteerd. Op 24 oktober 2019 heeft [vader] een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een bedrijfswoning op het perceel. De aanvraag ziet op de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening.
    2.       Bij besluit van 19 november 2020 heeft de gemeenteraad geweigerd een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) te verlenen. In het verlengde van de weigering van de raad heeft het college bij besluit van 2 december 2020 geweigerd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚ van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) een zogeheten buitenplanse afwijkingsomgevingsvergunning te verlenen. [appellant] is het hier niet mee eens.
    Wet- en regelgeving
    3.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Bespreking van het hoger beroep
    Buitenplanse afwijkingsomgevingsvergunning nodig?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in deze situatie een zogeheten buitenplanse afwijkingsomgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nodig is. Op 25 februari 2019 heeft het college een buitenplanse afwijkingsomgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een paardentrainingsstal met bijbehorende voorzieningen zoals een kantine, ontvangstruimte, kantoor, poetsruimte en opslag op het perceel. Daarnaast omvatte het vergunde bouwplan een zogeheten trainingsbak, een stapmolen, een mestopslagbak, een overdekte stallingsruimte voor paardentrailers en 9 parkeerplaatsen op het perceel. Het besluitvlak waarvoor de vergunning is verleend kan gelijk worden gesteld met een bouwvlak, waarbinnen de bouw van een bedrijfswoning is toegestaan.
    4.1.    Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is een omgevingsvergunning vereist, indien het bouwwerk in strijd is met de ter plaatse geldende regels voor ruimtelijke ordening. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Noord". In dit bestemmingsplan zijn aan het perceel de bestemmingen "Agrarisch" en "Luchtvaartverkeerzone-lib" toegekend. De bedrijfswoning is volgens het college in strijd met die bestemmingen, zodat een omgevingsvergunning vereist is. De rechtbank heeft dit standpunt gevolgd.
    4.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de beoogde bedrijfswoning in strijd is met het bestemmingsplan en dat dus een buitenplanse afwijkingsomgevingsvergunning vereist is. Op grond van artikel 3.2.2, onder a, van de planregels mag op de voor de bestemming "Agrarisch" aangewezen gronden niet meer dan één bedrijfswoning per bouwvlak worden gebouwd. Aan het perceel is op de verbeelding geen bouwvlak toegekend. [appellant] zou de beoogde bedrijfswoning om die reden buiten een bouwvlak moeten realiseren, wat op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan.
    Dat het college eerder een buitenplanse afwijkingsomgevingsvergunning heeft verleend voor een paardenstal met bijbehorende voorzieningen op het perceel, neemt niet weg dat voor de bedrijfswoning een buitenplanse afwijkingsomgevingsvergunning nodig is. Uit de verleende omgevingsvergunning volgt immers niet dat toestemming wordt gegeven voor de bouw van een bedrijfswoning. Daarnaast wordt in deze omgevingsvergunning niet voorzien in een bouwvlak waarbinnen kan gebouwd.
    Het betoog slaagt niet.
    Wijzigen bestemming?
    5.       [appellant] betoogt dat ten onrechte door de rechtbank is geoordeeld dat zijn bedrijf kan worden aangemerkt als een agrarisch aanverwant bedrijf. Volgens [appellant] is zijn bedrijf vergelijkbaar met een productiegerichte paardenhouderij. Het college had daarom volgens hem de in het bestemmingsplan opgenomen bestemming "Agrarische paardenhouderij" aan het grondgebied moeten toekennen door middel van de in artikel 3.6.3 van de planregels opgenomen wijzigingsbevoegdheid. Deze bestemming voorziet namelijk in de bouw van een bedrijfswoning, waardoor het bouwplan niet met het bestemmingsplan in strijd zou zijn en geen omgevingsvergunning nodig zou zijn.
    5.1.    In artikel 3.6.3 van de planregels is een bevoegdheid aan het college toegekend om de gronden voorzien van de bestemming "Agrarisch"  te wijzigen naar de bestemming "Agrarisch Paardenfokkerij" of "Agrarisch Paardenhouderij" als aan een aantal voorwaarden is voldaan.
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat het besluit van 2 december 2020 geen weigering van het college inhoudt om toepassing te geven aan zijn wijzigingsbevoegdheid. Daartoe strekte de aanvraag ook niet. Het standpunt van [appellant], namelijk dat het college door middel van de in de planregels opgenomen wijzigingsbevoegdheid over had moeten gaan tot wijziging van de op het perceel rustende bestemming, kan daarom in deze procedure niet aan de orde komen.
    Verklaring van geen bedenkingen vereist?
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor de beoordeling van de aanvraag een verklaring van geen bedenkingen van de raad is vereist. Volgens [appellant] valt het project onder de in het raadsbesluit van 3 oktober 2019 aangewezen gevallen, waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen is benodigd. Hij stelt dat hij een agrarisch bedrijf exploiteert, omdat hij paarden fokt en dus een productiegerichte paardenhouderij heeft. Volgens [appellant] is een bedrijfswoning noodzakelijk voor de exploitatie van zo’n paardenhouderij.
    6.1.    Bij besluit van 3 oktober 2019 heeft de raad van de gemeente Haarlemmermeer op grond van artikel 6.5, derde lid, van het Bor categorieën gevallen aangewezen waarin een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist.
    6.2.    De Afdeling stelt op basis van de door Rho Adviseurs voor Leefruimte opgestelde ruimtelijke onderbouwing van 22 oktober 2019 die bij de aanvraag behoort vast dat met de aanvraag is beoogd een bedrijfswoning bij een agrarische paardenhouderij te realiseren. Artikel 1.2, aanhef en onder a, van het raadsbesluit van 3 oktober 2019 bepaalt dat geen verklaring van geen bedenkingen vereist is voor realisering van een nieuw agrarisch bouwperceel met inbegrip van een bedrijfswoning, mits sprake is van een reële agrarische bedrijfsvoering, dat buiten de bebouwde kom gelegen is.
    Op basis van de bij het raadsbesluit gevoegde verbeelding wordt vastgesteld dat het perceel van [appellant] buiten de bebouwde kom ligt. Daarnaast volgt uit de aanvraag en heeft [appellant] op de zitting bevestigd dat met de aanvraag is beoogd een nieuw agrarisch bouwperceel met inbegrip van een bedrijfswoning te realiseren. Ook heeft [appellant] gemotiveerd toegelicht dat sprake is van een reële agrarische bedrijfsvoering. Hij heeft toegelicht dat sprake is van een productiegerichte paardenhouderij die gericht is op het fokken, africhten, opleiden en trainen van paarden. Of sprake is van een reële agrarische bedrijfsvoering is niet onderzocht. Dat, naar het college stelt, de in 2019 verleende omgevingsvergunning zag op een agrarisch aanverwant bedrijf, leidt niet tot de conclusie dat de agrarische bedrijvigheid  ter plaatse niet reëel is. Gelet hierop is niet inzichtelijk gemaakt dat het bouwplan van [appellant] niet is aan te merken als een geval als bedoeld in categorie 1.2, aanhef en onder a, van het raadsbesluit, zodat voor deze situatie mogelijk niet een verklaring van geen bedenkingen van de raad is vereist. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    6.3.    Hoewel mogelijk niet een verklaring van geen bedenkingen van de raad vereist is, ziet de Afdeling uit een oogpunt van finale geschillenbeslechting aanleiding tot bespreking of de ruimtelijke afweging van de raad om de verklaring van geen bedenkingen te weigeren deugdelijk is. Het college is het namelijk eens met die afweging.
    Is de ruimtelijke afweging deugdelijk?
    7.       [appellant] betoogt dat de nadelige gevolgen van het weigeringsbesluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. [appellant] benadrukt daarbij dat een bedrijfswoning noodzakelijk is voor de uitoefening van zijn bedrijfsactiviteiten. Ter zitting heeft hij hierover toegelicht dat ten tijde van de aanvraag van de omgevingsvergunning in 2019 bij het gemeentebestuur bekend was dat [appellant] een agrarische paardenhouderij wilde exploiteren. Aanvankelijk was het plan om de woning op het naburige perceel te kopen en dit bij zijn perceel te voegen. Omdat de aankoop van het naburige perceel al in een vergevorderd stadium was, heeft [appellant] in de aanvraag van de omgevingsvergunning in 2019 geen vergunning voor een bedrijfswoning aangevraagd. De koop is echter op het laatste moment niet doorgegaan, waardoor hij de voorliggende aanvraag heeft ingediend. Volgens [appellant] is het gemeentebestuur steeds van deze ontwikkelingen op de hoogte geweest en was van meet af aan duidelijk dat er behoefte is aan een bedrijfswoning bij zijn wel door het college vergunde bedrijf. Daarnaast heeft [appellant] gewezen op de woningen op het perceel aan de Kruisweg 1501 te Cruquius, waar de raad een verklaring van geen bedenkingen heeft gegeven voor het bouwen van een woning met drie "dove gevels".
    7.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat als gevolg van het verkeers- en vliegtuiglawaai ter plaatse van de voorziene woning het wettelijk toelaatbare maximum ruim wordt overschreden. De door [appellant] voorgestelde maatregelen tot het terugbrengen van de maximale geluidsbelasting op de woning worden niet aanvaardbaar geacht. De raad heeft toegelicht bij nieuwe ontwikkelingen te streven naar het respecteren van de wettelijke voorkeursgrenswaarden. Indien hier niet aan kan worden voldaan, acht de raad het wenselijk om maximaal één dove gevel per woning toe te staan. Daarmee blijft natuurlijke ventilatie via de andere gevels mogelijk zonder dat de geluidsbelasting op die gevels te hoog wordt.
    7.2.    De Afdeling overweegt dat de raad de feiten en omstandigheden van dit geval onvoldoende heeft betrokken in de belangenafweging die aan het besluit tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen ten grondslag ligt. Weliswaar geldt in het gemeentelijke beleid het uitgangspunt bij nieuwe woningbouwontwikkelingen dat maximaal één dove gevel per woning wenselijk is, maar dit ontslaat de raad niet van de verplichting om per geval af te wegen of van dit uitgangspunt kan worden afgeweken. Zo heeft de raad voor de woningen aan de Kruisweg 1501 te Cruquius, waar ook sprake is van drie dove gevels, aanleiding gezien voor afwijking van dit uitgangspunt door bij besluit van 23 december 2021 een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Het college heeft vervolgens voor dat bouwplan bij besluit van 1 februari 2022 een omgevingsvergunning verleend. De raad had in dit geval rekening moeten houden met de omstandigheid dat het gaat om de aanvraag voor maar één solitaire bedrijfswoning. Daarnaast had bij de belangenafweging moeten worden betrokken dat [appellant] in de ruimtelijke onderbouwing bij de aanvraag heeft vermeld dat met het bouwplan wordt voorgenomen op het perceel een agrarische paardenhouderij met een bedrijfswoning te exploiteren, maar ook dat een bedrijfswoning voor de exploitatie van de paardenhouderij noodzakelijk is. Bovendien heeft [appellant] ter zitting naar voren gebracht dat langs de Rijksweg A9, ter hoogte van zijn perceel, geluidsschermen zullen worden geplaatst. Het college heeft dat niet betwist.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Zoals de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling, gelet op dat wat onder 6.2 en 7.2 is overwogen, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaren en het besluit van 2 december 2020 vernietigen. Dit betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen over de aanvraag om omgevingsvergunning van 24 oktober 2019, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 31 maart 2022, in zaak nr. 21/394;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer van 2 december 2020, kenmerk OLO-4734741;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van  Haarlemmermeer tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgenomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van  Haarlemmermeer aan [appellant] het voor de behandeling van zijn beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Driel Kluit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 augustus 2023
    703-1049
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    3°in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […].
    Artikel 2.27
    1. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.
    […].
    Artikel 3.11
    1. Het bevoegd gezag zendt het bestuursorgaan dat bevoegd is een verklaring te geven als bedoeld in artikel 2.27, onverwijld een exemplaar van de aanvraag en de daarbij gevoegde stukken.
    […]
    3. Zienswijzen die overeenkomstig artikel 3:15 van de Algemene wet bestuursrecht naar voren worden gebracht, en adviezen van de krachtens artikel 2.26 aangewezen adviseurs kunnen mede betrekking hebben op het ontwerp van de verklaring. Voor zover dat het geval is, zendt het bevoegd gezag ze onverwijld aan het bestuursorgaan dat de verklaring geeft. Dit deelt zijn oordeel daarover mee aan het bevoegd gezag.
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 6.5
    Afwijken bestemmingsplan of beheersverordening:
    1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
    2. De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
    3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
    […].
    Regels bestemmingsplan "Buitengebied-Noord"
    Artikel 3.1
    a. De voor ‘agrarisch’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: volwaardige agrarische bedrijfsactiviteiten met een, in hoofdzaak, grondgebonden bedrijfsvoering, met uitzondering van […] paardenfokkerij en paardenhouderij.
    Artikel 3.2.2
    Voor het bouwen van een agrarische bedrijfswoning en bijbehorende bouwwerken gelden de volgende bepalingen:
    a.       Per bouwvlak mag niet meer dan één bedrijfswoning worden gebouwd, […].
    Artikel 3.6.3
    Wijzigen in de bestemming ‘Agrarisch Paardenfokkerij’ of ‘Agrarisch Paardenhouderij’: Burgemeester en wethouders zijn bevoegd aan de bestemming ‘Agrarisch’ te wijzigen in de bestemming ‘Agrarisch Paardenfokkerij’ of ‘Agrarisch Paardenhouderij’, met inachtneming van de volgende bepalingen:
    a.       de levensvatbaarheid van het agrarisch bedrijf is aangetoond door middel van een bedrijfsplan;
    b.       er zijn geen milieu hygiënische belemmeringen;
    c.       de wijziging mag geen nadelige invloed hebben op de normale afwikkeling van het verkeer en dient op eigen perceel te worden ingericht; er is sprake van een zorgvuldige landschappelijke inpassing.
    Raadbesluit 2019.0040560
    Artikel 1
    1. De volgende categorieën van gevallen aan te wijzen waarin op grond van artikel 6.5 lid 3 Besluit omgevingsrecht geen verklaring van geen bedenkingen vereist is:
    […]
    1.2 Buiten de bebouwde kom, zoals aangegeven op de bijgevoegde kaart, buiten de rode belijningen:
    a. realisering van een nieuw agrarisch bouwperceel met inbegrip van een bedrijfswoning, mits sprake is van een reële agrarische bedrijfsvoering;
    […].