ECLI:NL:RVS:2023:2219, Raad van State, 07-06-2023, 202006733/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 september 2020 heeft de raad van de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten het bestemmingsplan "Nederwetten, herziening [locatie 1]" (hierna: het bestemmingsplan) gewijzigd vastgesteld. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 8 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:32, het bestemmingsplan "Buitengebied", dat voorziet in een actualisatie van het planologische regime voor het buitengebied van Nuenen, gedeeltelijk vernietigd. De vernietiging had betrekking op, voor zover nu van belang, het plandeel met de bestemming "Agrarisch met waarden - Groenblauwe mantel" voor zover het betreft de aanduiding "paardenhouderij" voor het perceel aan de [locatie 1] in Nuenen.

202006733/1/R1.
    Datum uitspraak: 7 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Nuenen, gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten,
    2.       [appellant sub 2], handelend onder de naam [bedrijf], gevestigd te Nuenen, gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 september 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Nederwetten, herziening [locatie 1]" (hierna: het bestemmingsplan) gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [bedrijf] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 1], [bedrijf] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 11 april 2023 behandeld, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. F.H. Damen, advocaat te Drunen, [bedrijf], vertegenwoordigd door mr. L.A. Pronk, advocaat te Helmond, en de raad, vertegenwoordigd door C.M.G. Schoof en A.A.C. Michiels, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], bijgestaan door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De Afdeling heeft in haar uitspraak van 8 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:32, het bestemmingsplan "Buitengebied", dat voorziet in een actualisatie van het planologische regime voor het buitengebied van Nuenen, gedeeltelijk vernietigd. De vernietiging had betrekking op, voor zover nu van belang, het plandeel met de bestemming "Agrarisch met waarden - Groenblauwe mantel" voor zover het betreft de aanduiding "paardenhouderij" voor het perceel aan de [locatie 1] in Nuenen. Op het perceel wordt door [partij] een paardenhouderij geëxploiteerd. Het bestemmingsplan maakt het mogelijk dat op de locatie van de bestaande bedrijfsbebouwing een nieuwe woning wordt gerealiseerd. Daarnaast maakt het bestemmingsplan het mogelijk dat de aanwezige langgevelboerderij in twee wooneenheden wordt gesplitst.
    1.1.    [appellant sub 1] woont aan de [locatie 2] en exploiteert daar ook een paardenhouderij. Zijn percelen grenzen aan het perceel [locatie 1]. Hij vreest te worden beperkt in zijn bedrijfsvoering. Paardenhouderij [bedrijf] is gevestigd aan de [locatie 3] in Nuenen, in de nabijheid van het plangebied. Ook zij vreest te worden beperkt in haar bedrijfsvoering.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Beroep van [appellant sub 1]
    3.       [appellant sub 1] betoogt dat de raad er ten onrechte van uitgaat dat ter plaatse van de te realiseren woningen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en dat hij niet in zijn bedrijfsvoering wordt belemmerd.
    4.       [appellant sub 1] voert in dit verband in de eerste plaats aan dat in paragraaf 4.5 van de toelichting op het bestemmingsplan en in de notitie van de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant (hierna: Odzob) van 6 juli 2020 een fout staat ten aanzien van de geurverordening. In de toelichting wordt verondersteld dat de geurverordening bij het bepalen van de afstand tot een geurgevoelig object een onderscheid maakt tussen enerzijds 50 paarden en anderzijds meer dan 50 paarden. Het onderscheid wordt volgens [appellant sub 1] bij 30 paarden gemaakt. Op de zitting heeft [appellant sub 1] desgevraagd bevestigd dat deze beroepsgrond niet afzonderlijk hoeft te worden besproken als de raad dit erkent. De raad heeft toegelicht dat het klopt dat, zoals [appellant sub 1] aangeeft, in de Verordening geurhinder en veehouderij het omslagpunt bij 30 paarden ligt. Gelet hierop zal de Afdeling wat [appellant sub 1] in dit verband verder heeft aangevoerd, niet bespreken.
    5.       [appellant sub 1] betoogt in de tweede plaats dat de gemeente tegenstrijdige standpunten inneemt wat betreft de geursituatie ter plaatse van de [locatie 1] in relatie tot zijn inrichting aan de [locatie 2]. De gemeente heeft hem in het verleden een voornemen tot het opleggen van een maatwerkvoorschrift gestuurd. Tot oplegging daarvan is het - na onderzoek van de geurhindersituatie ter plaatse - niet gekomen. [appellant sub 1] wenst te voorkomen dat de gemeente op een later moment alsnog besluit hem maatwerkvoorschriften op te leggen, nu extra geurgevoelige objecten op een kortere afstand (zijnde 85 m) dan 100 m van zijn inrichting, inclusief mestopslag, worden toegestaan.
    5.1.    De raad heeft in dit verband naar voren gebracht dat een procedure tot het opleggen van maatwerkvoorschriften buiten de reikwijdte van een bestemmingsplanprocedure valt. Verder heeft de raad aangegeven dat er geen geurklachten zijn of zijn geweest over de bedrijven aan de [locatie 2] en [locatie 3]. Na heroverweging van de geurhindersituatie heeft het voornemen tot het stellen van maatwerkvoorschriften geen vervolg gekregen, omdat gebleken is dat er geen onaanvaardbaar geurhinderniveau optreedt vanwege de opslag van mest. De raad heeft hierbij verwezen naar de notitie van de Odzob van 6 juli 2020. De raad heeft op de zitting desgevraagd bevestigd dat de verrichte beoordeling op objectieve maatstaven gebaseerd is en ook voor de toekomst leidend zal zijn bij de beantwoording van de vraag of er in het plangebied sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Wat [appellant sub 1] in dit verband heeft aangevoerd, geeft geen grond om te twijfelen aan wat de raad op dit punt naar voren heeft gebracht. De beroepsgrond van [appellant sub 1] slaagt niet.
    6.       [appellant sub 1] betoogt verder dat uit een notitie van de Odzob van 11 januari 2016, die is opgesteld met het oog op de onderhavige ontwikkeling en als bijlage 7 bij de toelichting op het ontwerp bestemmingsplan was gevoegd, volgt dat het bestemmingsplan niet kan worden vastgesteld, omdat in het plangebied geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden geborgd. Verder heeft de raad volgens [appellant sub 1] niet toegelicht dat er sprake is van een aanvaardbaar leefklimaat binnen het plangebied omdat er ook bijgebouwen mogen worden gebouwd. De voor een groot deel van de gronden toegekende functieaanduiding ‘specifieke vorm van wonen uitgesloten - geurgevoelig object’ maakt dat niet anders.
    6.1.    De raad heeft zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat [appellant sub 1] door de mogelijkheden die het plan biedt niet in zijn bedrijfsvoering wordt belemmerd. De raad heeft in dit verband verwezen naar zijn standpunt over het ontbreken van de noodzaak voor een maatwerkvoorschrift, zoals hiervoor is weergegeven. Verder heeft de raad verwezen naar de afstand van de mestopslag tot nabij gelegen geurgevoelige objecten (in dit geval 85 m tot de dichtstbijzijnde woning), de situering van deze objecten ten opzichte van de mestopslag en de daarmee samenhangende windrichting, de kenmerken van de omgeving, waarbij sprake is van een overgangsgebied naar een landelijk en agrarisch gebied en naar de aanwezige achtergrondbelasting. De notitie van de Odzob van 11 januari 2016 had betrekking op een andere ontwikkeling waarbij sprake was van in totaal vier woningen die anders op het perceel gesitueerd waren dan de ontwikkeling die met dit bestemmingsplan mogelijk wordt gemaakt. De notitie van de Odzob van 11 januari 2016 is dan ook achterhaald. [appellant sub 1] heeft niet weersproken dat de notitie uit 2016 op een andere invulling van het plangebied zag en heeft de uiteenzetting van de raad waarom met het onderhavige plan een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is geborgd niet concreet weersproken. Het betoog van [appellant sub 1] slaagt niet.
    6.2.    De raad heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat er, in tegenstelling tot wat [appellant sub 1] stelt, voor de bijgebouwen wel degelijk een beoordeling voor een aanvaardbaar leefklimaat heeft plaatsgevonden. Als uitkomst van die beoordeling is een functieaanduiding op de verbeelding en in artikel 4.5.2 ‘Uitsluiten geurgevoelig object’ in de planregels opgenomen. De raad heeft in zijn verweerschrift en op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat in de toelichting van het vastgestelde plan per abuis onder paragraaf 5.3 ‘Bestemmingen’ de tekst van het ontwerpbestemmingsplan met de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding uitgesloten - geurgevoelig object' is blijven staan. Dit had aangepast moeten worden naar ‘specifieke vorm van wonen uitgesloten - geurgevoelig object’. De Afdeling overweegt dat de toelichting geen juridisch bindend kader geeft en is van oordeel dat de raad terecht stelt dat met de functieaanduiding en artikel 4.5.2 gewaarborgd is dat de naastgelegen paardenhouderijen aan [locatie 2] en de [locatie 3] niet worden belemmerd in de bedrijfsvoering, doordat de bijgebouwen niet als een geurgevoelig object mogen worden gebruikt. Het betoog van [appellant sub 1] slaagt niet.
    7.       [appellant sub 1] betoogt tot slot dat in de planregels ten onrechte geen definitie van het begrip ‘bijgebouwen’ is opgenomen.
    8.       De raad heeft naar voren gebracht dat dit juist is. Er is volgens de raad echter duidelijk sprake van een omissie die inhoudelijk geen directe gevolgen heeft. Omdat hij het opnemen van een definitie van het begrip ‘bijgebouw’ wenselijk acht, heeft de raad de Afdeling verzocht om zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat de volgende tekst als definitie van het begrip ‘bijgebouwen’ wordt opgenomen in het bestemmingsplan:
    "bijgebouw: een vrijstaand of aan het hoofdgebouw gebouwd gebouw, dat ruimtelijk (door zijn constructie of afmetingen) ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw. Onder bijgebouwen worden ook verstaan aan- en uitbouwen aan het hoofdgebouw".
    9.       Gelet op het standpunt van de raad is het plan, naar het oordeel van de Afdeling, niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en daarom in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vastgesteld.
    Het betoog slaagt. De Afdeling zal hierna onder de conclusie bezien tot welke gevolgen dit moet leiden.
    Beroep [bedrijf]
    10.     [bedrijf] heeft op de zitting haar beroepsgrond dat bij de totstandkoming van het bestemmingsplan onvoldoende rekening is gehouden met de door haar gewenste bouwvlakvergroting ingetrokken. Daarom zal de Afdeling deze beroepsgrond verder niet bespreken.
    11.     [bedrijf] betoogt dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met haar bedrijfsbelangen. Ondanks de huidige situering van de geurgevoelige objecten, vreest [bedrijf] in de toekomst te worden geconfronteerd met beperkende maatregelen in de vorm van maatwerkvoorschriften. De procedure tot het opleggen van maatwerkvoorschriften is weliswaar beëindigd, maar in de brief waarin dit is meegedeeld, staat dat er vooralsnog geen noodzaak is tot het stellen van maatwerkvoorschriften voor de opslag van mest binnen de paardenhouderij. De term ‘vooralsnog’ duidt erop dat de raad in de toekomst tot het inzicht kan komen dat er alsnog een noodzaak is om tot het opleggen van maatwerkvoorschriften over te gaan.
    11.1.  De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [bedrijf] niet wordt belemmerd in haar bedrijfsvoering door de nieuwe ontwikkeling, omdat de nieuw te realiseren woningen op grotere afstand liggen dan de dichtstbijzijnde reeds bestaande woningen, zoals op de zitting ook is erkend door [bedrijf]. De dichtstbijzijnde woning voor [bedrijf] is [locatie 4]. [bedrijf] dient in haar bedrijfsvoering al rekening te houden met het woon- en leefklimaat van die woning, zoals de raad, onder verwijzing naar de nadere onderbouwing in de notitie van de Odzob van 7 juli 2020 heeft uiteengezet. Met betrekking tot de grond over eventuele toekomstige maatwerkvoorschriften verwijst de Afdeling naar haar oordeel in overweging 5.1. Het betoog van [bedrijf] slaagt niet.
    12.     [bedrijf] betoogt verder dat de voorwaardelijke verplichting in artikel 4.1.2 van de planregels concreet betekent dat illegale bouwwerken worden gedoogd en moeten worden gesloopt/ verwijderd alvorens een omgevingsvergunning wordt afgegeven voor de (ver)bouw van een woning. Hieruit leidt [bedrijf], andersom geredeneerd, af dat de bouwwerken mogen blijven staan zolang er nog geen omgevingsvergunning is afgegeven.
    12.1.  Artikel 4.1.2. van de planregels luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor de (ver)bouw van een woning kan pas worden verleend, indien alle gebouwen en voorzieningen, aangeduid met 'te verwijderen' in Bijlage 1 zijn gesloopt c.q. zijn verwijderd."
    12.2.  De raad stelt terecht dat in artikel 4.1.2 van de planregels niet staat dat de te slopen bouwwerken worden gedoogd. De te slopen bouwwerken zijn ook niet positief bestemd. De Afdeling volgt de raad in zijn betoog dat deze voorwaardelijke verplichting moet worden gezien als een extra waarborg dat de illegale bouwwerken worden verwijderd. Het betoog van de [bedrijf] slaagt niet.
    13.     [bedrijf] betoogt tot slot dat de verplichte bepaling over het gebruiksovergangsrecht niet volledig in het bestemmingsplan is opgenomen, zoals dit in artikel 3.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) is vastgelegd. In artikel 11.2 van het bestemmingsplan ontbreekt lid 4 van artikel 3.2.2 van het Bro. Het bestemmingsplan zou daarom volgens [bedrijf] vernietigd moeten worden.
    14.     De raad heeft erkend dat artikel 3.2.2 inderdaad niet volledig is opgenomen in artikel 11.2 van de planregels en dat dit een omissie is geweest. Volgens de raad heeft deze omissie geen directe inhoudelijke gevolgen, omdat aan de standaardregels van het Bro als hogere wetgeving, voorrang wordt gegeven boven de regels van het bestemmingsplan. De raad heeft de Afdeling verzocht om zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat de tekst van het vierde lid van artikel 3.2.2 van het Bro wordt toegevoegd aan artikel 11.2 van de planregels.
    15.     Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling het plan ook in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en daarom in strijd met artikel 3:2 van de Awb vastgesteld.
    Het betoog van [bedrijf] slaagt. De Afdeling zal hierna onder de conclusie bezien tot welke gevolgen dit moet leiden.
    Conclusie, definitieve geschilbeslechting en proceskosten
    16.     De beroepen van [appellant sub 1] en [bedrijf] zijn gegrond omdat in de planregels geen definitie is opgenomen van het begrip ‘bijgebouwen’, terwijl de raad dit noodzakelijk acht, en omdat de verplichte bepaling over het gebruiksovergangsrecht niet volledig in het bestemmingsplan is opgenomen, zoals dit in artikel 3.2.2 van het Bro wordt verlangd. Het bestreden besluit moet daarom in zoverre worden vernietigd.
    17.     De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, op de hierna te melden wijze zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het plan. De raad, [appellant sub 1] en [bedrijf] hebben op de zitting te kennen gegeven dat zij met deze wijze van afdoening door de Afdeling instemmen. De Afdeling acht het niet aannemelijk dat andere belanghebbenden hierdoor in hun belangen kunnen worden geraakt.
    18.     De Afdeling zal bepalen dat aan artikel 1 (Begrippen) van de planregels een nieuw onderdeel wordt toegevoegd dat als volgt komt te luiden: "1.33: bijgebouw: een vrijstaand of aan het hoofdgebouw gebouwd gebouw, dat ruimtelijk (door zijn constructie of afmetingen) ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw. Onder bijgebouwen worden ook verstaan aan- en uitbouwen aan het hoofdgebouw".
    Verder zal de Afdeling bepalen dat aan artikel 11.2 (Overgangsrecht) een nieuw onderdeel wordt toegevoegd dat als volgt komt te luiden: "11.2.4: Artikel 11.2.1 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
    19.     Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    20.     [partij] heeft op de zitting betoogd dat de redelijke termijn is overschreden en heeft daarbij verzocht om vergoeding van de immateriële schade.
    21.     De Afdeling zal in een afzonderlijke uitspraak oordelen over het verzoek van [partij] om schadevergoeding, waartoe de Afdeling het onderzoek zal heropenen. In die zaak zal uitsluitend het verzoek om schadevergoeding ter beoordeling staan.
    22.     De raad moet de proceskosten van [appellant sub 1] en [bedrijf] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten van 24 september 2020, waarbij het bestemmingsplan "Nederwetten, herziening [locatie 1]" is vastgesteld, voor zover daarin een planregel ontbreekt over de definitie van het begrip ‘bijgebouw’ en voor zover de verplichte bepaling over het gebruiksovergangsrecht niet volledig in het bestemmingsplan is opgenomen;
    III.      bepaalt dat aan de regels van het bestemmingsplan de volgende nieuwe regels worden toegevoegd die als volgt luiden:
    - "artikel 1.33: bijgebouw: een vrijstaand of aan het hoofdgebouw gebouwd gebouw, dat ruimtelijk (door zijn constructie of afmetingen) ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw. Onder bijgebouwen worden ook verstaan aan- en uitbouwen aan het hoofdgebouw."
    - "artikel 11.2.4: Artikel 11.2.1 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.";
    IV.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover vernietigd;
    V.      draagt de raad van de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel III, wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl;
    VI.     veroordeelt de raad van de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten tot vergoeding van in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten aan de hierna genoemde appellanten, tot een bedrag van:
    a. € 1.674,00 aan [appellant sub 1], geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    b. € 1.674,00 aan de eenmanszaak [bedrijf], geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de raad van de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten aan de hierna genoemde appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
    a. € 178,00 aan [appellant sub 1];
    b. € 178,00 aan de eenmanszaak [bedrijf].
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
    w.g. Knol
    voorzitter
    w.g. Yildiz
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2023
    594