ECLI:NL:RVS:2019:3412, Raad van State, 09-10-2019, 201808338/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 oktober 2017 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een bedrijfswoning op het perceel [locatie] te Zutphen (hierna: het perceel).

201808338/1/A1.
    Datum uitspraak: 9 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Zutphen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 10 september 2018 in zaak nr. 18/1977 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zutphen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 oktober 2017 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een bedrijfswoning op het perceel [locatie] te Zutphen (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 7 maart 2018 heeft het college, voor zover hier van belang, het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 september 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.H. Hermsen, advocaat te Zutphen, en het college, vertegenwoordigd door mr. N.C. van Buitenen, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A] en [belanghebbende B] gehoord.
        Overwegingen
    1.    De gevraagde vergunning is een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Het bouwplan voorziet in de bouw van een bedrijfswoning ter vervanging van een reeds bestaande woning bij [jachtwerf]. De jachtwerf wordt geëxploiteerd door de directeur van [appellante], [belanghebbende A], en zijn echtgenote [belanghebbende B]. In verband met de exploitatie en de bedrijfsvoering van de jachtwerf wonen zij in de huidige woning bij de jachtwerf en willen zij, op dezelfde locatie, de nieuw te bouwen bedrijfswoning, ter vervanging van de bestaande woning, gaan bewonen.
    2.    Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Mars midden en noord (veegplan)" de bestemming "Bedrijventerrein" met de gebiedsaanduiding "Geluidzone - industrie" en de functieaanduidingen "bedrijf tot en met categorie 3.2", "bedrijfswoning" en "specifieke vorm van recreatie - jachtwerf".
        Ingevolge artikel 5.1, aanhef en onder n, zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning" tevens bestemd voor maximaal één bedrijfswoning.
        Ingevolge artikel 1.15 van de planvoorschriften dient onder "bedrijfswoning" te worden verstaan: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is.
    3.    Het college heeft aan de weigering van de omgevingsvergunning ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met artikel 5.1, aanhef en onder n, in samenhang gelezen met artikel 1.15 van de planvoorschriften, omdat [appellante] niet heeft aangetoond dat huisvesting ter plaatse noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering.
    4.    [appellante] betoogt dat de besluiten van het college van 17 oktober 2017 en 7 maart 2018 in strijd met artikel 2 van het Algemeen mandaatbesluit gemeente Zutphen 2016 (hierna: Mandaatbesluit) zijn genomen.
    4.1.    Artikel 2 van het Mandaatbesluit luidt:
    " Beperking mandaat, volmacht, opdracht of machtiging
    1. Een bevoegdheid wordt altijd door het college of de burgemeester uitgeoefend, als de uitoefening leidt tot besluiten, rechtshandelingen of feitelijke handelingen:
    a. die strijdig zijn met of afwijkend zijn van een algemeen verbindend voorschrift (verordening en/ of regeling), beleidsregel, reglement, richtlijn, instructie, algemene regel en/ of een privaatrechtelijke regeling, tenzij uitdrukkelijk anders is aangegeven;
    b. die afwijken van een uitgebracht extern advies;
    c. met financiële gevolgen waarvoor geen (toereikende) begrotingspost is."
    2. […]"
    4.2.    De besluiten van 17 oktober 2017 en 7 maart 2018 zijn geen besluiten als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het Mandaatbesluit, omdat geen sprake is van één van de omstandigheden zoals genoemd onder a, b of c. De strekking van de besluiten is immers niet dat er wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Dat de besluiten krachtens mandaat zijn genomen is derhalve niet in strijd met artikel 2 van het Mandaatbesluit.
        Het betoog faalt.
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat in de omschrijving van "bedrijfswoning" in artikel 1.15 van de planvoorschriften niet de eis mag worden gesteld dat de huisvesting van een persoon noodzakelijk is. Die eis betreft in wezen een gebruiksregel die op grond van de Regeling Standaarden Ruimtelijke Ordening 2012 niet in een begripsbepaling, maar in een planregel moet worden opgenomen. Bovendien kan aan begripsbepalingen niet zelfstandig worden getoetst bij de beoordeling van bouwaanvragen, aldus [appellante]. Zij wijst hierbij op de uitspraken van de Afdeling van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3071, en van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3264.
    5.1.    Uit artikel 1.2.6 van het Besluit ruimtelijke ordening en de Regeling Standaarden Ruimtelijke Ordening 2012 volgt dat een bestemmingsplan moet zijn vormgegeven overeenkomstig de SVBP 2012 (Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012). In de SVBP 2012 is voorgeschreven dat in hoofdstuk 1 van de planregels de begrippen worden verklaard die in de planregels voorkomen en een nadere omschrijving behoeven. In hoofdstuk 2 worden bestemmingsregels opgenomen, waaronder specifieke gebruiksregels.
    5.2.    Anders dan [appellante] stelt, bevat artikel 1.15 van de planregels geen gebruiksregel, maar een omschrijving van het begrip bedrijfswoning. Volgens die omschrijving is pas sprake van een bedrijfswoning, als huisvesting daar, gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein, noodzakelijk is. Er is geen rechtsregel die zich verzet tegen een dergelijke definiëring en evenmin tegen de toetsing daaraan van aanvragen om bouw-omgevingsvergunningen. Het college heeft dus terecht getoetst of wordt voldaan aan het noodzakelijkheidsvereiste.
    De zaken waarop de uitspraken van de Afdeling van 19 september 2018 en 10 oktober 2018 betrekking hebben, zijn niet vergelijkbaar met de onderhavige zaak. In de uitspraak van 19 september 2018 ging het om de regel dat naast een bedrijfswoning een bedrijf van een bepaalde milieucategorie is toegelaten. In de uitspraak van 10 oktober 2018 ging het om een aanduiding van een bebouwingspercentage op de verbeelding van een bestemmingsplan. In de onderhavige zaak gaat het om een element van de begripsomschrijving ‘bedrijfswoning’.
        Het betoog faalt.
    6.    [appellante] betoogt - kort weergegeven - dat de rechtbank heeft miskend dat het college in de besluiten van 17 oktober 2017 en 7 maart 2018 onvoldoende heeft gemotiveerd waarom met de aangeleverde informatie de noodzaak van een bedrijfswoning niet is aangetoond. Het college heeft geen inzicht verschaft in hetgeen volgens hem minimaal is vereist om de noodzaak van een bedrijfswoning aan te nemen. Om die reden heeft [appellante] geen deskundigenrapport (kunnen) laten opmaken. Pas in het verweerschrift bij de rechtbank is een uitgebreidere motivering gegeven, maar nog steeds is niet duidelijk wanneer wordt voldaan aan het vereiste van noodzakelijkheid. De besluiten zijn daarom in strijd met onder meer het motiveringsbeginsel, aldus [appellante]. Volgens haar wil het college geen bedrijfswoning bij de jachtwerf en is daarom sprake van een categorische uitsluiting, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1697) is voor de vraag naar de noodzaak van een bedrijfswoning van belang of de bedrijfsprocessen ter plaatse zoveel tijd en aandacht opeisen, dat op grond daarvan een redelijk belang om op het perceel te wonen aanwezig moet worden geacht. Het is aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat dat belang bestaat.
        Het college stelt zich, mede gelet op deze jurisprudentie, op het standpunt dat het niet aan hem is om aan te tonen waarom geen sprake is van noodzaak. Voor zover het college in dit standpunt kan worden gevolgd, laat dit onverlet dat het college bij de weigering van de vergunning inzichtelijk dient te maken waarom [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de bedrijfswoning noodzakelijk is. Dat heeft het college in dit geval niet gedaan. In het besluit van 7 maart 2018 heeft het college, onder verwijzing naar niet nader genoemde jurisprudentie van de Afdeling, overwogen dat [appellante] met de door haar aangeleverde informatie niet heeft aangetoond dat een bedrijfswoning noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering en/of de bedrijfsprocessen. Voor alle punten die [appellante] in haar stellingen noemt, zijn andere maatregelen denkbaar, aldus het college in het besluit. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college hiermee onvoldoende inzicht gegeven waarom de gevraagde bedrijfswoning niet kan worden toegestaan. Het gaat volgens de hiervoor genoemde uitspraak van 28 juni 2017 immers ook om het redelijk belang van de aanvrager om op het desbetreffende perceel te wonen. Dat belang kan ook bestaan indien andere maatregelen, zoals het aannemen van personeel, kunnen worden genomen. Voor zover het college stelt dat in het verweerschrift bij de rechtbank een nadere motivering is gegeven, overweegt de Afdeling dat het college daarin het belang van [appellante] bij een bedrijfswoning niet kenbaar heeft meegewogen. Evenmin is daarin voldoende aandacht besteed aan de omstandigheid dat het hier gaat om een vervanging van een bestaande woning bij de jachthaven, die al een aantal jaren door de directeur van de exploitant van de jachthaven en zijn gezin wordt bewoond. Verder is van belang dat [appellante] ter zitting van de rechtbank heeft aangegeven dat beheerswerkzaamheden van de jachtwerf wekelijks 60 tot 70 uur beslaan. Dit is door het college niet bestreden. Dat deze werkzaamheden, naar het college stelt, door ingehuurd personeel kunnen worden verricht, maakt niet zonder meer dat daarmee een bedrijfswoning
    - uit bedrijfseconomisch oogpunt - niet noodzakelijk zou kunnen zijn en doet ook niet zonder meer af aan het redelijk belang dat [appellante] bij een bedrijfswoning kan hebben. Verder heeft het college door uitlatingen op de zitting van de rechtbank en de hoorzitting in bezwaar ten minste de indruk gewekt dat bij de jachthaven nimmer een bedrijfswoning kan worden vergund. Voor zover het college deze opvatting huldigt, is deze niet in overeenstemming met het bestemmingsplan, dat immers uitdrukkelijk een bedrijfswoning op het perceel toestaat.
        De conclusie is dat het besluit van 7 maart 2018 niet is gebaseerd op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 7 maart 2018 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor vernietiging in aanmerking.
        Het college dient met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Indien het college het oordeel dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan handhaaft, moet het de vergunningaanvraag op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo tevens aanmerken als een aanvraag voor een vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c. Het college dient dan te beoordelen of vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 mogelijk is. In dat geval kan het besluit, gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Mandaatbesluit, niet in mandaat worden genomen.
    8.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 10 september 2018 in zaak nr. 18/1977;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zutphen van 7 maart 2018, kenmerk 113412;
    V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zutphen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.116,67 (zegge: tweeduizend honderdzestien euro en zevenenzestig cent), waarvan € 2.048,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zutphen aan [appellante] de door hem betaalde griffierechten ten bedrage van € 846,00 (zegge: achthonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Van Ravels    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2019
    190-929.