ECLI:NL:RVS:2020:3067, Raad van State, 23-12-2020, 201903566/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 17 april 2018 heeft Schoolbestuur voor primair en voortgezet onderwijs tussen Lauwers en Eems-stichting (hierna: de stichting) een verzoek van [appellante] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur om toezending van documenten gedeeltelijk afgewezen. [appellante] heeft op grond van de Wob verzocht om toezending van documenten over - kort gezegd - benoemingen van een aantal bestuurders door gemeenteraden of een gemeenschappelijk orgaan, volmachten die in notariële akten zijn vermeld en verleende toestemming voor wijzigingen van de statuten van de stichting.

201903566/1/A3.
    Datum uitspraak: 23 december 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 maart 2019 in zaak nr. 18/2765 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    Schoolbestuur voor primair en voortgezet onderwijs tussen Lauwers en Eems-stichting (hierna: de stichting).
    Procesverloop
    Bij brief van 17 april 2018 heeft de stichting een verzoek van [appellante] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) om toezending van documenten gedeeltelijk afgewezen.
    Bij brief van 24 juli 2018 heeft de stichting het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de als besluit aangemerkte brief van 24 juli 2018 vernietigd, het bezwaar van [appellante] tegen de brief van de stichting van 17 april 2018 niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de als besluit aangemerkte brief van 24 juli 2018. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De stichting heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2019, waar [appellante] en de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door [gemachtigde B], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante] heeft op grond van de Wob verzocht om toezending van documenten over - kort gezegd - benoemingen van een aantal bestuurders door gemeenteraden of een gemeenschappelijk orgaan, volmachten die in notariële akten zijn vermeld en verleende toestemming voor wijzigingen van de statuten van de stichting.
    Regelgeving
    2.    De relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Wob, de Wet op het primair onderwijs (hierna: de Wpo) en de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de Wvo) zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat de Wob ingevolge artikel 1a, eerste lid, van die wet alleen van toepassing is op bestuursorganen. Het begrip bestuursorgaan in dit artikel is gelijk aan het begrip bestuursorgaan in artikel 1:1 van de Awb. De stichting is geen krachtens publiekrecht ingesteld orgaan van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Voor beantwoording van de vraag of de stichting een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is, is bepalend of een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1691, volgt dat bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een specifieke publieke taak van de stichting doorslaggevend is het criterium of de Wpo-beslissingen van het bevoegd gezag betrekking hebben op het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten in de vorm van voor bezwaar en beroep vatbare besluiten. Het Wob-verzoek van [appellante] ziet niet op dergelijke beslissingen. Daarom is de stichting, voor zover het gaat om de taken waarop het verzoek om informatie ziet, niet met enig openbaar gezag bekleed. Hieruit volgt dat de stichting ter zake van de in het Wob-verzoek vermelde bestuurlijke aangelegenheden niet als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb is aan te merken. Dit betekent dat de stichting het bezwaar van [appellante] tegen de brief van 17 april 2018 niet-ontvankelijk had moeten verklaren. De rechtbank heeft daarom het beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 24 juli 2018 vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Bestaan stichting
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat een stichting met de naam "Schoolbestuur voor primair en voortgezet onderwijs tussen Lauwers en Eems-stichting" niet bestaat.
    4.1.    Zoals de Afdeling ook heeft overwogen in de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2020:2963, bestaat een stichting met de naam "Schoolbestuur voor primair en voortgezet onderwijs tussen Lauwers en Eems-stichting". Alleen in een procedure bij de burgerlijke rechter kan aan de orde komen of bij de oprichting van de stichting of bij de wijziging van de statuten aan alle vereisten is voldaan.
        Het betoog faalt.
    Vertegenwoordigingsbevoegdheid [gemachtigde A] en [gemachtigde B]
    5.    Verder betoogt [appellante] dat [gemachtigde A] niet bevoegd is om de stichting te vertegenwoordigen omdat hij niet rechtsgeldig is benoemd als directeur-bestuurder. Daarom was hij ook niet bevoegd om [gemachtigde B] te machtigen om de stichting in deze procedure te vertegenwoordigen.
    5.1.    Zoals de Afdeling ook heeft overwogen in de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2020:2963, is [gemachtigde A] op 10 april 2017 benoemd als lid van het dagelijks bestuur (directeur-bestuurder) van de stichting. Zowel de beroepsprocedure als deze hogerberoepsprocedure dateren van na die datum. Toen was [gemachtigde A] dus benoemd tot directeur-bestuurder. Of die benoeming aan alle statutaire eisen voldoet, staat in deze procedure niet ter beoordeling. In zijn hoedanigheid als directeur-bestuurder was [gemachtigde A] bevoegd om de stichting te vertegenwoordigen en om [gemachtigde B] te machtigen om dat te doen.
        Het betoog faalt.
    Ontbreken wettelijke bepalingen
    6.    Verder betoogt [appellante] dat in de aangevallen uitspraak onder het kopje 'Toepasselijke regelgeving' ten onrechte alleen bepalingen uit de Wob zijn vermeld. Omdat de stichting scholen voor zowel primair onderwijs als voortgezet onderwijs in stand houdt, had de rechtbank ook bepalingen uit de Wpo en de Wvo moeten vermelden.
    6.1.    De stichting heeft blijkens haar statuten ten doel het verzorgen, in stand houden en verbreden van het openbaar primair en voortgezet onderwijs als bedoeld in artikel 48 van de Wpo en artikel 42b van de Wvo in Noord-Groningen. Niet in geschil is dat behalve de Wpo ook de Wvo van toepassing is op de stichting. Dat in de uitspraak niet alle relevante wettelijke bepalingen zijn vermeld, is echter geen grond voor vernietiging van die uitspraak.
        Het betoog faalt.
    Besluitkarakter reactie op verzoek
    7.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte de reactie van de stichting op haar verzoek niet heeft aangemerkt als besluit. De rechtbank heeft ten onrechte verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1691. Deze uitspraak gaat over een ander soort stichting, namelijk een samenwerkingsverband als bedoeld in artikel 18a van de Wpo. In plaats daarvan had de rechtbank een vergelijking moeten maken met de uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3128, omdat die wel over een vergelijkbare stichting gaat. Verder heeft de griffier van de rechtbank eerder de brief van 17 april 2018 aangemerkt als besluit waartegen bezwaar openstond, om welke reden de griffier destijds het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek ter behandeling als bezwaarschrift heeft doorgezonden aan de stichting. Verder staat in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wpo en de Wvo (Kamerstukken II 1994/95, 24 138, nr. 3, blz. 6): "Alle besluiten die door (een orgaan van) de stichting of de openbare rechtspersoon worden genomen, vallen onder de reikwijdte van de Awb." De Wob is van toepassing op alle handelingen - dat wil zeggen op publiekrechtelijke rechtshandelingen, privaatrechtelijke rechtshandelingen en feitelijke handelingen - van een stichting als bedoeld in artikel 48 van de Wpo en artikel 42b van de Wvo. Ook als dat betoog niet wordt gevolgd, is ten minste op een deel van de gevraagde informatie de Wob van toepassing. Dat geldt in elk geval voor de benoeming van directeur-bestuurders door gemeenteraden of een gemeenschappelijk orgaan, aldus [appellante].
    7.1.    Gelet op artikel 1a, eerste lid, van de Wob is deze wet alleen van toepassing op bestuursorganen. Het begrip 'bestuursorgaan' in dit artikel is gelijk aan het begrip 'bestuursorgaan' in artikel 1:1 van de Awb.
    7.2.    De stichting is, zoals ook niet in geschil is, geen orgaan van een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. De stichting is immers krachtens privaatrecht ingesteld.
    7.3.    Voor beantwoording van de vraag of een privaatrechtelijke rechtspersoon zoals de stichting een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is, is bepalend of die privaatrechtelijke rechtspersoon met enig openbaar gezag is bekleed. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379 en ECLI:NL:RVS:2014:3394), is dat het geval voor zover aan de privaatrechtelijke rechtspersoon een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is de privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan. Deze toetsingsmaatstaf is ook opgenomen in de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1691, waarnaar de rechtbank heeft verwezen. Dat die uitspraak een andersoortige stichting betreft, betekent niet dat de rechtbank ten onrechte naar deze uitspraak heeft verwezen.
    7.4.    Zoals onder 6.1 al is overwogen, heeft de stichting blijkens haar statuten ten doel het verzorgen, in stand houden en verbreden van het openbaar primair en voortgezet onderwijs als bedoeld in artikel 48 van de Wpo en artikel 42b van de Wvo in Noord-Groningen. Gelet op artikel 1 van de Wpo en artikel 1 van de Wvo is de stichting het bevoegd gezag van verschillende scholen voor primair en voortgezet onderwijs. Ingevolge artikel 48, vijfde lid, van de Wpo en artikel 42b, vijfde lid, van de Wvo oefent de stichting alle taken en bevoegdheden van het bevoegd gezag uit. Slechts voor zover deze bevoegdheden strekken tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten, is de stichting bestuursorgaan. De Afdeling preciseert hiermee haar rechtspraak ten opzichte van de uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3128. De door [appellante] geciteerde passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wpo en de Wvo geeft geen aanleiding om anders te oordelen. Uit deze passage volgt niet dat de wetgever heeft beoogd om voor een stichting die een openbare school voor primair of voortgezet onderwijs in stand houdt af te wijken van de Awb, in die zin dat alle handelingen van een dergelijke stichting als besluiten in de zin van de Awb zouden moeten worden aangemerkt. In de context van de geciteerde passage staat met zoveel woorden dat bij zogenoemde b-organen - zoals in dit geval de stichting - alleen het uitoefenen van de publiekrechtelijke bevoegdheden onder de Awb valt en dus niet het feitelijk handelen en het handelen krachtens privaatrecht. [appellante] wordt daarom niet gevolgd in haar betoog dat de Wob van toepassing is op alle handelingen van een stichting voor openbaar primair of voortgezet onderwijs.
    7.5.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het verzoek van [appellante] geen betrekking heeft op bij wettelijk voorschrift aan de stichting toegekende publiekrechtelijke bevoegdheden tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten. De stichting is dan ook, voor zover het gaat om de onderwerpen waarop het verzoek ziet, niet met enig openbaar gezag bekleed en dus geen bestuursorgaan. Ambtshalve overweegt de Afdeling dat de brief van 24 juli 2018 daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is, omdat het geen beslissing van een bestuursorgaan is. De rechtbank heeft zich daarom ten onrechte bevoegd geacht om kennis te nemen van het door [appellante] tegen die brief ingestelde beroep.
        Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtbank onbevoegd verklaren.
    9.    De stichting dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. De griffier van de Raad van State zal aan [appellante] met toepassing van artikel 8:114 van de Awb het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 maart 2019 in zaak nr. 18/2765;
    III.    verklaart de rechtbank onbevoegd om van het bij haar ingestelde beroep kennis te nemen;
    IV.    veroordeelt Schoolbestuur voor primair en voortgezet onderwijs tussen Lauwers en Eems-stichting tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 59,65 (zegge: negenenvijftig euro en vijfenzestig cent);
    V.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2020
    640.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:1
    1 Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
    a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
    b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
    […]
    Artikel 1:3
    Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    […]
    Wet openbaarheid van bestuur
    Artikel 1a
    1 Deze wet is van toepassing op de volgende bestuursorganen:
    a. Onze Ministers;
    b. de bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie;
    c. bestuursorganen die onder de verantwoordelijkheid van de onder a en b genoemde organen werkzaam zijn;
    d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd.
    […]
    Wet op het primair onderwijs
    Artikel 1
    In deze wet wordt verstaan onder:
    […]
    bevoegd gezag van volgens deze wet bekostigde scholen: voor wat betreft
    a. een openbare school:
    […]
    4°. de stichting, bedoeld in artikel 17 of artikel 48;
    […]
    Artikel 48
    1 Een gemeenteraad kan besluiten dat een of meer openbare scholen in de gemeente in stand worden gehouden door een stichting die zich ten doel stelt het in stand houden van een of meer openbare scholen, al dan niet te zamen met openbare scholen als bedoeld in de Wet op de expertisecentra of openbare scholen als bedoeld in de Wet op het voortgezet onderwijs.
    […]
    5 De stichting oefent alle taken en bevoegdheden van het bevoegd gezag uit.
    6 Onverminderd het vierde lid voorzien de statuten in ieder geval in een regeling omtrent:
    a. de samenstelling, werkwijze en inrichting van het bestuur van de stichting,
    b. de wijze van benoeming, herbenoeming, schorsing en ontslag van de bestuursleden, met dien verstande dat de leden van het bestuur worden benoemd door de gemeenteraad of gemeenteraden en dat ten minste een derde gedeelte, doch geen meerderheid, van die leden wordt benoemd op bindende voordracht van de ouders van de leerlingen die zijn ingeschreven op de betrokken school of scholen,
    […]
    7 De statuten van de stichting kunnen slechts worden gewijzigd na instemming van de desbetreffende gemeenteraad of gemeenteraden.
    […]
    Wet op het voortgezet onderwijs
    Artikel 1
    Deze wet verstaat onder:
    […]«het bevoegd gezag» : voor wat betreft:
    a. een openbare school:
    […]
    4°. de stichting, bedoeld in artikel 42b of artikel 53c;
    […]
    Artikel 42b
    1 Een gemeenteraad kan besluiten dat een of meer openbare scholen in de gemeente in stand worden gehouden door een stichting die zich ten doel stelt het in stand houden van een of meer openbare scholen, al dan niet te zamen met openbare scholen als bedoeld in de Wet op het primair onderwijs of de Wet op de expertisecentra.
    […]
    5 De stichting oefent met uitzondering van de besluitvorming over de opheffing van een openbare school alle taken en bevoegdheden van het bevoegd gezag uit.
    6 Onverminderd het vierde lid, voorzien de statuten in ieder geval in een regeling omtrent:
    a. de samenstelling, werkwijze en inrichting van het bestuur van de stichting, 
    b. de wijze van benoeming, herbenoeming, schorsing en ontslag van de bestuursleden, met dien verstande dat de leden van het bestuur worden benoemd door de gemeenteraad of gemeenteraden en dat ten minste een derde gedeelte, doch geen meerderheid, van die leden wordt benoemd op bindende voordracht van de ouders van de leerlingen die zijn ingeschreven op de betrokken school of scholen,
    […]
    7 De statuten van de stichting kunnen slechts worden gewijzigd na instemming van de desbetreffende gemeenteraad of gemeenteraden.
    […]