ECLI:NL:RVS:2018:956, Raad van State, 21-03-2018, 201700874/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 februari 2015 heeft de burgemeester de op 1 september 2014 aan [wederpartij] verleende vergunning voor de exploitatie van [coffeeshop] aan de [locatie] te Rotterdam ingetrokken.

201700874/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de burgemeester van Rotterdam,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 december 2016 in zaken nrs. 15/6385 en 16/3678 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    de burgemeester.
    
    Procesverloop
    
    Zaak nr. 15/6385
    Bij besluit van 2 februari 2015 heeft de burgemeester de op 1 september 2014 aan [wederpartij] verleende vergunning voor de exploitatie van [coffeeshop] aan de [locatie] te Rotterdam ingetrokken.
    
    Bij besluit van 8 oktober 2015 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Zaak nr. 16/3678
    Bij besluit van 8 oktober 2015 heeft de burgemeester de aanvraag van [wederpartij] van 11 juli 2015 om een vergunning voor de exploitatie van [coffeeshop] afgewezen.
    
    Bij besluit van 21 april 2016 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Zaak nr. 15/6385 en zaak nr. 16/3678
    Bij uitspraak van 15 december 2016 heeft de rechtbank de door [wederpartij] tegen de besluiten op bezwaar van 8 oktober 2015 en van 21 april 2016 ingestelde beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en de primaire besluiten van 2 februari 2015 en van 8 oktober 2015 herroepen. Daarbij heeft de rechtbank bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat [wederpartij] dient te worden behandeld als ware hij in het bezit van een exploitatievergunning en dat deze voorziening vervalt zodra de Afdeling uitspraak doet op het hoger beroep. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2018, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. I.M. van der Heijden, advocaat te Den Haag, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. I.A. Kamans, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [wederpartij] exploiteert de [coffeeshop] sinds 1 juli 1990. Op 22 mei 2014 heeft het Landelijk Bureau Bibob (hierna: het Bureau) desgevraagd advies uitgebracht in het kader van een onderzoek op basis van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob) naar [wederpartij] en de exploitatie van de coffeeshop. Bij besluit van 1 september 2014 heeft de burgemeester een exploitatievergunning aan [wederpartij] verleend ten behoeve van de exploitatie van de coffeeshop. Op 11 juni 2015 heeft het Bureau een aanvullend advies uitgebracht. Op basis van de in de adviezen neergelegde bevindingen van het Bureau heeft de burgemeester aannemelijk geacht dat [wederpartij] betrokken was bij hennepteelt en dat hij een voorraad softdrugs buiten de coffeeshop aanhield. Gelet hierop heeft hij zich op het standpunt gesteld dat ernstig gevaar bestaat dat een exploitatievergunning voor de coffeeshop mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet bibob. Voorts heeft de burgemeester op basis van de in de adviezen neergelegde bevindingen van het Bureau aannemelijk geacht dat [wederpartij] heeft gehandeld in strijd met de administratieplicht van artikel 52 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: de Awr). Gelet op de betrokkenheid bij de hennepteelt, het aanhouden van een voorraad softdrugs buiten de coffeeshop en het handelen in strijd met de administratieplicht, heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat ernstig gevaar bestaat dat een exploitatievergunning voor de coffeeshop mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob. Gelet op het vorenstaande heeft de burgemeester besloten de exploitatievergunning van [wederpartij] in te trekken en een nieuwe exploitatievergunning te weigeren.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat [wederpartij] zelf betrokken is geweest bij een hennepkwekerij. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het Bibob-advies slechts een citaat uit een rapport van de Belastingdienst bevat, maar geen nadere beschrijving van de betrokkenheid van [wederpartij] en geen toetsbare (ondertekende) verklaring van hemzelf bevat. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de enkele omstandigheid dat de boekhouding van [wederpartij] erop wijst dat een groter dan toegestane handelshoeveelheid buiten de coffeeshop is aangehouden, in samenhang met de constatering dat de landelijke AHOJG-criteria zijn nageleefd, zonder bijkomende omstandigheden onvoldoende is om de intrekking en weigering van een exploitatievergunning voor een coffeeshop wegens ernstig gevaar te rechtvaardigen. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de burgemeester in dit geval het vermoeden heeft kunnen hebben dat [wederpartij] de administratieplicht niet heeft nageleefd. Volgens de rechtbank gaat het evenwel om oudere gedragingen. De burgemeester heeft niet aannemelijk gemaakt dat het handelen in strijd met de administratieplicht door verdere onregelmatigheden in de belastingaangiften en het administreren van handelsvoorraden tot na 2010 heeft voortgeduurd. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat in de besluiten tot intrekking en weigering van een exploitatievergunning onvoldoende is gemotiveerd dat ernstig gevaar bestaat als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet bibob.
    
    Hoger beroep
    
    3.    De burgemeester kan zich niet met de uitspraak van de rechtbank verenigen en is daartegen in hoger beroep gekomen. De door hem in hoger beroep aangevoerde gronden hebben betrekking op de oordelen van de rechtbank over de betrokkenheid bij de hennepteelt, het aanhouden van een voorraad softdrugs buiten de coffeeshop en de schending van de administratieplicht. De Afdeling zal deze gronden hieronder bespreken.
    
    Betrokkenheid bij hennepteelt
    
    4.    De burgemeester voert aan dat de rechtbank ten onrechte niet aannemelijk heeft geacht dat [wederpartij] zelf betrokken is geweest bij de kweek van hennep. [wederpartij] heeft tegenover de Belastingdienst over zijn betrokkenheid verklaard en deze verklaring wordt ondersteund door het feit dat [wederpartij] in de jaren 2007 tot en met 2009 hogere brutowinstmarges heeft gemaakt dan gebruikelijk in de branche. De burgemeester voert voorts aan dat [wederpartij] tevens heeft verklaard dat de hennepkwekerij in oktober 2009 is ontmanteld, waarna hij nog over een voorraad beschikte. Dit deel van de verklaring wordt volgens de burgemeester ondersteund door de constatering dat in de administratie vanaf 1 januari 2010 hogere inkoopprijzen zijn gehanteerd.
    
    4.1.    [wederpartij] heeft in dit verband aangevoerd dat de hogere brutowinstmarges in de jaren 2007 tot en met 2009 worden verklaard door het feit dat hij goede afspraken had met een hennepkwekerij. In verband met de op de gegevens van de Belastingdienst gebaseerde constatering dat de brutowinstmarge in 2010 lager was dan gebruikelijk in de branche, voert hij aan dat hij met de Belastingdienst is overeengekomen dat de inkoopwaarde van de softdrugs in het jaar 2010 met € 40.000,- werd verlaagd. Dat hij vanaf 1 januari 2010 hogere inkoopprijzen heeft gehanteerd, is een direct gevolg van deze overeenkomst. Ter zitting heeft [wederpartij] voorts nog aangevoerd dat de burgemeester uit het rapport ten onrechte de conclusie heeft getrokken dat hij na de ontmanteling van de hennepkwekerij nog een voorraad van drie maanden had. In dit verband heeft hij naar voren gebracht dat het gezien de hoeveelheid hennep die hij per dag verkoopt voor hem onmogelijk is om de hennep van één hennepkwekerij te betrekken. Daarnaast heeft hij naar voren gebracht dat het onwaarschijnlijk is dat een hennepkwekerij zo groot is dat deze hem van een voorraad voor drie maanden kan voorzien.  
    
    4.2.    In het Bibob-advies van 22 mei 2014 wordt geciteerd uit een rapport van de Belastingdienst van 6 april 2012 over een op 23 november 2011 naar de coffeeshop ingesteld boekenonderzoek. De burgemeester heeft de betrokkenheid van [wederpartij] bij de hennepteelt afgeleid uit het volgende citaat: "De brutowinstmarges zijn in de jaren 2007 tot en met 2009 hoger dan gebruikelijk is in de branche. In 2010 is die marge juist lager dan gebruikelijk is in de branche. [wederpartij] verklaarde in dit verband dat hij tot oktober 2009 betrokken was bij de kweek van softdrugs en als gevolg hiervan zijn producten goedkoper kon aanschaffen dan gebruikelijk is in de branche. In oktober 2009 werd de betreffende kwekerij ontmanteld en vanaf dat moment kon niet meer voor de (relatief) lage prijzen worden ingekocht. [wederpartij] heeft er vervolgens voor gekozen om, mede in verband met de nog beschikbare voorraad, de hogere inkoopprijzen van de softdrugs niet eerder dan januari 2010 in zijn administratie tot uiting te laten komen. Toen zijn ook de verkoopprijzen verhoogd. [wederpartij] is niet bereid om nadere informatie te verstrekken m.b.t de gewijzigde inkoopprocedure. Zijn verklaring omtrent de ontmanteling van kwekerijen waar hij (financieel) bij betrokken was, kan dan ook niet worden getoetst."
    
    4.3.    Uit de in het rapport van de Belastingdienst weergeven verklaring van [wederpartij] kan niet worden afgeleid dat en op welke wijze hij daadwerkelijk betrokken was bij de kweek van de hennep als door de burgemeester is aangenomen. De inhoud van dit rapport sluit de uitleg van [wederpartij] dat hij goede zakelijke afspraken over levering door de hennepkweker had, niet uit. De in het Bibob-advies niet nader onderbouwde constatering dat de bruto winstmarges van de coffeeshop hoger zijn dan gebruikelijk in de branche, doet evenmin iets af aan deze uitleg. Anders dan de burgemeester stelt, volgt uit de tekst van het rapport niet per se dat [wederpartij] een voorraad van drie maanden had die afkomstig was van de ontmantelde hennepkwekerij en dat dat de reden was om de inkoopprijzen per 1 januari 2010 te verhogen. De burgemeester heeft dan ook ten onrechte steun voor zijn standpunt over de betrokkenheid van [wederpartij] bij een hennepkwekerij gevonden in hetgeen in het rapport over het aanhouden van een voorraad en de hogere inkoopprijzen per 1 januari 2010 is vermeld.
    
    4.4.    Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester niet aannemelijk heeft gemaakt dat [wederpartij] zelf berokken is geweest bij een hennepkwekerij.
    
    Aanhouden voorraad softdrugs buiten de coffeeshop
    
    5.    De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het aanhouden van een groter dan toegestane handelsvoorraad buiten de coffeeshop in het verleden, op zichzelf onvoldoende redengevend is om tot intrekking en weigering van de exploitatievergunning over te gaan. Dat [wederpartij] een voorraad buiten de coffeeshop had, blijkt uit de in het rapport van de Belastingdienst vermelde constatering dat [wederpartij] vanaf 2012 een administratie van de voorraad buiten de coffeeshop is gaan bijhouden. Andere aanwijzingen in dit verband zijn volgens de burgemeester de verklaring van [wederpartij] dat hij na de ontmanteling van de in 4.2 genoemde hennepkwekerij in oktober 2009 een voorraad had en het feit dat de hogere inkoopprijzen vervolgens pas vanaf januari 2010 in de administratie tot uitdrukking zijn gebracht. Daarbij komt dat [wederpartij] in beroep heeft betoogd dat het aanhouden van een voorraad absoluut noodzakelijk is voor het op economisch verantwoorde wijze kunnen exploiteren van een coffeeshop, aldus de burgemeester.
    
    5.1.    De burgemeester heeft het vermoeden dat [wederpartij] een handelsvoorraad buiten de coffeeshop aanhield, ontleend aan de in het rapport van 6 april 2012 neergelegde bevinding van de Belastingdienst dat vanaf 1 januari 2012 een voorraadadministratie wordt bijgehouden en de in dat rapport weergegeven verklaring van [wederpartij]. Dit vermoeden wordt niet ondersteund door concrete waarnemingen van een bevoegde instantie, bijvoorbeeld over aard en omvang van de voorraad en de betrokkenheid van [wederpartij] daarbij. De Afdeling verwijst daarbij ook naar hetgeen zij onder 4.3 heeft overwogen. Tijdens verschillende controles in de coffeeshop heeft de politie vastgesteld dat [wederpartij] de op grond van de landelijke AHOJG-criteria toegestane handelsvoorraad van 500 gram in de coffeeshop niet heeft overschreden. Reeds hierom is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat onvoldoende aanleiding bestaat om aan te nemen dat ernstig gevaar bestaat dat de exploitatievergunning voor de coffeeshop mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten of strafbare feiten te plegen.
    
    Handelen in strijd met de Awr
    
    6.    De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de handelingen in strijd met de Awr onvoldoende zijn om de conclusie te rechtvaardigen dat ernstig gevaar bestaat dat de exploitatievergunning voor de coffeeshop mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob. Daarbij heeft de rechtbank volgens de burgemeester ten onrechte van belang geacht dat het om oudere gedragingen gaat en dat niet aannemelijk is dat het handelen in strijd met de Awr na 2010 heeft voortgeduurd. De burgemeester voert aan dat de rechtbank in dit verband een verkeerde betekenis heeft toegekend aan de door de Belastingdienst afgegeven verklaringen van goed betalingsgedrag. Op grond van deze verklaringen mag worden aangenomen dat [wederpartij] in het desbetreffende jaar de aan hem opgelegde belastingaanslagen heeft betaald, maar niet tevens dat hij aan de administratieverplichting heeft gedaan.
    
    6.1.    In het rapport van 6 april 2012 heeft de Belastingdienst vastgesteld dat de inkoopprijzen theoretisch worden vastgesteld op basis van de verkopen, dat het vastgestelde brutowinstpercentage van 2010 significant lager is dan mag worden verwacht en dat er geen voorraadadministratie is bijgehouden. Het oordeel van de rechtbank dat de burgemeester hieraan het vermoeden heeft kunnen ontlenen dat [wederpartij] in strijd met de administratieplicht van artikel 25 van de Awr heeft gehandeld, is in hoger beroep niet bestreden. De Afdeling is evenwel met de rechtbank van oordeel dat dit handelen op zichzelf onvoldoende is om de conclusie te rechtvaardigen dat ernstig gevaar bestaat dat de exploitatievergunning voor de coffeeshop mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de rapporteur nog vóór het indienen van de aangifte Inkomstenbelasting over het jaar 2010 met [wederpartij] is overeengekomen dat de inkoopwaarde softdrugs van 2010 met € 40.000 wordt verlaagd en dat de brutowinst van dat jaar met hetzelfde bedrag wordt verhoogd. De Belastingdienst heeft [wederpartij] in 2011 en 2012 vervolgens verklaringen van betalingsgedrag verstrekt, waarin wordt verklaard dat [wederpartij] alle verschuldigde belasting en premies heeft betaald. Niet is gebleken dat [wederpartij] na 2010 opnieuw in strijd met de administratieplicht heeft gehandeld.
    
    Conclusie
    
    7.    Gelet op het vorenstaande is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat onvoldoende is gemotiveerd dat ernstig gevaar bestaat dat de exploitatievergunning voor de [coffeeshop] door [wederpartij] mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet bibob, of strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b. De burgemeester heeft dan ook niet in redelijkheid kunnen besluiten om de aan [wederpartij] verleende exploitatievergunning voor de coffeeshop in te trekken en zijn aanvraag voor een nieuwe exploitatievergunning te weigeren.
    
    7.1.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De in de aangevallen uitspraak getroffen voorlopige voorziening vervalt met het doen van deze uitspraak. Daarom ziet de Afdeling aanleiding om een nieuwe voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht te treffen, die inhoudt dat [wederpartij] dient te worden behandeld als ware hij in het bezit van een exploitatievergunning met dezelfde gedoogcriteria als opgenomen in zijn exploitatievergunning van 1 september 2014, kenmerk cv.C.0037301.2014. Deze voorziening vervalt zodra de burgemeester heeft beslist op de aanvraag om een exploitatievergunning van [wederpartij] van 11 juli 2015.
    
    7.2.    De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat [wederpartij] dient te worden behandeld als ware hij in het bezit van een exploitatievergunning met dezelfde gedoogcriteria als die zijn opgenomen in zijn exploitatievergunning van 1 september 2014, kenmerk cv.C.0037301.2014;
    
    III.    bepaalt dat deze voorziening vervalt zodra de burgemeester van Rotterdam heeft beslist op de aanvraag om een exploitatievergunning van [wederpartij] van 11 juli 2015;
    
    IV.    veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V.    bepaalt dat van de burgemeester van Rotterdam een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. Binnema
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2018
    
    589.