ECLI:NL:RVS:2025:469, Raad van State, 10-02-2025, 202408078/1/R1 en 202408078/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 december 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Brunssum aan BPD Ontwikkeling B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van 80 appartementen aan de Opzichter 2 tot en met 162 in Brunssum. BPD wil aan de Opzichter 2 tot en met 162 in Brunssum 80 appartementen realiseren voor de sociale en middenhuur. Het college heeft daarvoor een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen met toepassing van artikel 2.10 van de Wabo. [appellant] is het daar niet mee eens. Hij woont in de omgeving van het bouwplan en vreest met name dat de appartementen zullen leiden tot parkeeroverlast.  [appellant] betoogt dat de beheersverordening uit 2017 onverbindend is, omdat BPD bij de totstandkoming van die beheersverordening ongeoorloofde invloed heeft uitgeoefend op de inhoud daarvan. In een conceptversie van beheersverordening was een beperking van het aantal woningen op de locatie opgenomen en was het niet mogelijk om daar appartementen te realiseren.

202408078/1/R1 en 202408078/2/R1.
    Datum uitspraak: 10 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Brunssum,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg (hierna: de rechtbank) van 19 november 2024 in zaken nrs. 24/3914, 24/3934, 24/4151 en 24/4154 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Brunssum.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 december 2023 heeft het college aan BPD Ontwikkeling B.V. (hierna: BPD) een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van 80 appartementen aan de Opzichter 2 tot en met 162 in Brunssum.
    Bij besluit van 2 juli 2024 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 november 2024, ECLI:NL:RBLIM:2024:8341, heeft de rechtbank onder meer het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Tevens heeft [appellant] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college en BPD hebben schriftelijke uiteenzettingen ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op zitting behandeld op 23 januari 2025, waar [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Brunssum, vertegenwoordigd door mr. B.A.L. Dinjens en mr. H.D. Lelieveld, zijn verschenen. Voorts is op zitting BPD, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. F. Onrust, advocaat in Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Overgangsrecht Omgevingswet
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 29 september 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       BPD wil aan de Opzichter 2 tot en met 162 in Brunssum 80 appartementen realiseren voor de sociale en middenhuur. Het college heeft daarvoor een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen met toepassing van artikel 2.10 van de Wabo. [appellant] is het daar niet mee eens. Hij woont in de omgeving van het bouwplan en vreest met name dat de appartementen zullen leiden tot parkeeroverlast.
    Oordeel van de voorzieningenrechter
    4.       De voorzieningenrechter is van oordeel dat het hoger beroep ongegrond is. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze berust. Het verzoek moet daarom worden afgewezen. De voorzieningenrechter zal hierna motiveren hoe hij tot dit oordeel is gekomen aan de hand van de behandeling van de volgende onderwerpen:
    - toepasselijkheid van de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw);
    - gronden die buiten beschouwing worden gelaten;
    - de verbindendheid van de beheersverordeningen;
    - parkeren.
    Toepasselijkheid van de Chw
    5.       [appellant] stelt zich op het standpunt dat de Chw niet van toepassing is in deze zaak. Volgens hem heeft de Afdeling dan ook ten onrechte een brief aan hem gestuurd waarin staat dat de Chw van toepassing is op deze zaak. Het college en de rechtbank hebben in de bezwaar- en beroepsfase niet tegen hem gezegd dat de Chw van toepassing is op deze zaak.
    5.1.    De voorzieningenrechter laat in het midden of de Chw van toepassing is op deze zaak, omdat dat niet uitmaakt. Ook als de Chw van toepassing is, wordt [appellant] daardoor namelijk niet beperkt in zijn procedurele rechten in hoger beroep. Dat zit zo. In artikel 1.6a van de Chw is bepaald dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd. Daaruit volgt dat in zaken waarop de Chw van toepassing is niet voor het eerst in hoger beroep beroepsgronden kunnen worden aangevoerd. Maar ook in omgevingsrechtelijke zaken waarop de Chw niet van toepassing is, kunnen beroepsgronden in beginsel niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Dit wordt de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep genoemd. De voorzieningenrechter wijst daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2853. [appellant] heeft in hoger beroep nieuwe beroepsgronden aangevoerd maar die moeten hoe dan ook buiten beschouwing worden gelaten vanwege deze grondentrechter. De voorzieningenrechter zal dat hieronder nader uitleggen.
    Gronden die buiten beschouwing worden gelaten
    6.       Het college en BPD betogen dat [appellant] in hoger beroep meerdere nieuwe beroepsgronden heeft aangevoerd die hij niet bij de rechtbank heeft aangevoerd. Zo heeft [appellant] pas in hoger beroep aangevoerd dat de beheersverordening uit 2018 en de voorganger daarvan, de beheersverordening "Woongebied 1e herziening" van 12 december 2017 (hierna: de beheersverordening uit 2017), onverbindend zijn. Een andere appellant heeft dit aangevoerd bij de rechtbank, maar deze appellant heeft geen hoger beroep ingesteld. Het college en BPD wijzen erop dat [appellant] bij de rechtbank alleen beroepsgronden heeft aangevoerd over het parkeren.
    6.1.    [appellant] heeft pas in hoger beroep beroepsgronden aangevoerd over participatie, bodemsanering en de gevolgen van de omgevingsvergunning voor een mijnschacht van de voormalige mijn Emma, archeologische waarden, flora en fauna en de inrichting van de openbare ruimte, waaronder het trottoir. Ook heeft hij pas in hoger beroep aangevoerd dat onduidelijk is of de vergunning ook gaat over het kadastrale perceel Brunssum, sectie F, nummer 443. Zoals hiervoor onder 5.1 is overwogen, kunnen in het omgevingsrecht beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgronden niet voor. BPD is belanghebbende in deze zaak en wordt als ontwikkelaar benadeeld door de nieuwe beroepsgronden. De voorzieningenrechter zal deze beroepsgronden daarom niet inhoudelijk bespreken.
    [appellant] heeft ook pas in hoger beroep aangevoerd dat de beheersverordeningen uit 2017 en 2018 onverbindend zijn. Daarop is de grondentrechter echter niet van toepassing, omdat de rechter binnen de omvang van het geding op grond van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb ambtshalve moet vaststellen welk recht op het geding van toepassing is. De voorzieningenrechter wijst ter vergelijking op de uitspraak van de Afdeling van 15 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI1086, onder 2.7.3. 
    De verbindendheid van de beheersverordeningen
    7.       [appellant] betoogt dat de beheersverordening uit 2017 onverbindend is, omdat BPD bij de totstandkoming van die beheersverordening ongeoorloofde invloed heeft uitgeoefend op de inhoud daarvan. In een conceptversie van beheersverordening was een beperking van het aantal woningen op de locatie opgenomen en was het niet mogelijk om daar appartementen te realiseren. Vervolgens is dit na overleg met BPD gewijzigd in het ontwerp dat ter inzage is gelegd. Daarmee is BPD volgens [appellant] voorgetrokken ten opzichte van andere belanghebbenden, zoals hemzelf. Omdat de beheersverordening uit 2017 onverbindend is, is de beheersverordening uit 2018 volgens hem ook onverbindend. Deze is volgens hem in strijd met artikel 3.38 van de Wro. De voorzieningenrechter vat dit zo op dat volgens [appellant] de mogelijkheid van 80 appartementen op de locatie op het moment dat de beheersverordening uit 2018 werd vastgesteld, door de onverbindendheid ervan niet het planologisch toegestane gebruik vormde.
    7.1.    Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.
    7.2.    Artikel 3.38, eerste lid, van de Wro, luidt: "Onverminderd de gevallen waarin bij of krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist, kan de gemeenteraad in afwijking van artikel 3.1 voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld."
    7.3.    De voorzieningenrechter is van oordeel dat de rechtbank de beheersverordening uit 2018 terecht niet onverbindend heeft verklaard. Het betoog van [appellant] slaagt dus niet. De voorzieningenrechter zal dit oordeel hierna motiveren.
    7.4.    De voorzieningenrechter kan zich vinden in wat de rechtbank over deze kwestie heef vastgesteld onder 12.10 tot en met 12.12 van haar uitspraak. Kort samengevat heeft de rechtbank in die overwegingen vastgesteld dat de mogelijkheid van 80 appartementen ter plaatse al was opgenomen in de beheersverordening uit 2017, de daarvoor geldende beheersverordening "Woongebied" uit 2013 en het laatst geldende bestemmingsplan uit 2008. Deze mogelijkheid was dus op het moment dat de beheersverordening uit 2018 werd vastgesteld het planologisch toegestane gebruik.
    In wat [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd, bestaat geen aanleiding om hier anders over te oordelen. Daarvoor is in de eerste plaats van belang dat, anders dan [appellant] aanvoert, de beheersverordening uit 2017 niet onverbindend is. Dat naar aanleiding van overleg met BPD wijzigingen zijn doorgevoerd in het ontwerp van de beheersverordening uit 2017 dat ter inzage is gelegd, is niet in strijd met hogere regelgeving, een algemeen rechtsbeginsel of een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Bovendien wijst de voorzieningenrechter erop dat als de beheersverordening uit 2017 wel onverbindend zou zijn, dit niet betekent dat de mogelijkheid van 80 appartement niet het planologisch toegestane gebruik vormde. Er zou dan namelijk worden teruggevallen op de beheersverordening uit 2013 en daarin was, zoals gezegd, ook de mogelijkheid van 80 appartementen ter plaatse opgenomen. [appellant] heeft verder in hoger beroep erop gewezen dat in de beheersverordening 2018 ter plaatse een gevellijn is opgenomen in plaats van de voorgevelrooilijn die in het laatste bestemmingsplan uit 2008 was opgenomen. Maar dit is geen inhoudelijke verruiming, omdat de gevellijn op de verbeelding ter plaatse overeenkomt met de voorgevelrooilijn op de plankaart van het laatste bestemmingsplan.
    7.5.    De rechtbank heeft wel ten onrechte onder 12.4 van haar uitspraak geoordeeld dat uit artikel 3.38 van de Wro volgt dat in een beheersverordening geen onbenutte mogelijkheden uit een ontwikkelingsgericht bestemmingsplan mogen worden opgenomen. Dit oordeel is niet in overeenstemming met de rechtspraak van de Afdeling. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:741, onder 11.1 namelijk geoordeeld dat op grond van artikel 3.38 van de Wro in een beheersverordening niet alleen het feitelijke, bestaande gebruik mag worden vastgelegd, maar ook het planologisch toegestane gebruik dat op het moment van de vaststelling van de beheersverordening nog niet het feitelijk gerealiseerde gebruik is. Zoals hiervoor is overwogen, was de mogelijkheid van 80 appartementen ter plaatse op het moment dat de beheersverordening uit 2018 werd vastgesteld het planologisch toegestane gebruik. Alleen al daarom is de beheersverordening uit 2018 op dit punt in overeenstemming met artikel 3.38 van de Wro. Maar dit vormt geen reden om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen.
    Parkeren
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het bouwplan terecht heeft getoetst aan de parkeernormen in de beheersverordening uit 2018 in plaats van aan de parkeernormen uit de Parkeernota Brunssum 2022.
    8.1.    De voorzieningenrechter overweegt dat [appellant] dit betoog ook in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op dit betoog ingegaan. [appellant] heeft in hoger beroep geen redenen aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de gemotiveerde beoordeling van dit betoog in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De voorzieningenrechter kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 14.1 tot en met 14.5 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    De voorzieningenrechter voegt daaraan nog het volgende toe. [appellant] heeft in hoger beroep erop gewezen dat in de Facetbeheersverordening "Kamerbewoning, woningsplitsing en parkeren" van 12 december 2023 wel is bepaald dat moet worden getoetst aan de parkeernormen uit de Parkeernota Brunssum 2022. Deze beheersverordening gold op het moment dat het besluit op bezwaar werd genomen. De voorzieningenrechter overweegt daarover dat het bevoegd gezag in beginsel bij het nemen van een besluit weliswaar het op dat moment geldende recht moet toepassen. Maar bij wijze van uitzondering moet het bevoegd gezag het ten tijde van het indienen van een aanvraag om vergunning nog wél, maar ten tijde van het besluit daarop, niet meer geldende recht toepassen indien ten tijde van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen. Dat is het geval als het desbetreffende bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende planologische regime en de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of artikel 4.3, derde lid, van de Wro en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was, dan wel een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan dan wel beheersverordening ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan niet in overeenstemming was. De voorzieningenrechter wijst daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2619, onder 3.1. In dit geval wordt aan deze uitzondering op de hoofdregel voldaan, zodat het bouwplan terecht niet is getoetst aan de Facetbeheersverordening en de parkeernormen uit de Parkeernota Brunssum 2022.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ton onrechte niet heeft onderkend dat een deel van de parkeerplaatsen die in de aanvraag zijn opgenomen niet kan worden gerealiseerd. Hij wijst er daarbij op dat een benodigde omgevingsvergunning voor de aanleg van een aantal parkeerplaatsen ten behoeve van de appartementen nog niet is verleend. Het is volgens hem niet aannemelijk dat die omgevingsvergunning voor de aanleg van de parkeerplaatsen kan worden verleend. Volgens [appellant] zijn een aantal van de benodigde parkeerplaatsen ook voorzien tussen de voorgevel en de openbare weg. Op grond van artikel 29.3, aanhef en onder i, van de regels van de beheersverordening uit 2018 mag echter niet worden geparkeerd tussen de voorgevel en de openbare weg. Dat heeft de rechtbank volgens hem ten onrechte niet onderkend.
    9.1.    De voorzieningenrechter stelt voorop dat het college de omgevingsvergunning voor de bouw van de appartementen kon verlenen zonder een omgevingsvergunning voor de aanleg van de parkeerplaatsen. Dit zijn namelijk geen twee onlosmakelijke activiteiten als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, zodat de vergunningen voor deze twee activiteiten los van elkaar kunnen worden verleend. De voorzieningenrechter wijst daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3265, onder 7.2. Op de zitting heeft het college bevestigd dat de aanlegvergunning nog niet is verleend. Dat voor de aanleg geen vergunning kan worden verleend, zoals [appellant] betoogt, daargelaten of dat juist is, kan dan ook niet leiden tot de conclusie dat de verleende omgevingsvergunning, vanwege het ontbreken van de aanlegvergunning, onrechtmatig is.
    Dat neemt niet weg dat de in de aanvraag opgenomen parkeerplaatsen wel daadwerkelijk gerealiseerd en gebruikt moeten kunnen worden, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld. De voorzieningenrechter wijst ter vergelijking op de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2234, onder 5.5 en de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:937, onder 5.1. De rechtbank heeft daarover onder 16.1 en 17.2 van haar uitspraak geoordeeld dat aannemelijk is dat de in de aanvraag opgenomen parkeerplaatsen daadwerkelijk gerealiseerd en gebruikt kunnen worden. [appellant] heeft in hoger beroep geen redenen aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat dit oordeel onjuist of onvolledig zou zijn. De voorzieningenrechter kan zich vinden in dit oordeel van de rechtbank.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze berust.
    11.     Omdat direct uitspraak wordt gedaan in de hoofdzaak wordt het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. Voor het treffen van een voorlopige voorziening bestaat namelijk geen grond meer.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Van Breda
    voorzieningenrechter
    w.g. Van Driel Kluit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2025
    703