ECLI:NL:RVS:2023:2559, Raad van State, 05-07-2023, 202302442/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 maart 2023 heeft de raad van de gemeente Breda het bestemmingsplan "Binnenstad, Marksingel 1" vastgesteld. Het plan voorziet in de herontwikkeling van een bestaand kantoorgebouw tot een appartementengebouw in de binnenstad van Breda. Beoogd is om op de verdiepingen in totaal maximaal 33 appartementen te realiseren en om op de begane grond te voorzien in plintfuncties, zoals bijvoorbeeld detailhandel en dienstverlening. Het plan staat de toevoeging van een extra bouwlaag toe. [verzoeker] woont op het perceel [locatie]. Dit perceel grenst aan de noordzijde van het plangebied. Hij kan zich niet vinden in het plan, omdat hij vreest voor aantasting van zijn woon- en leefklimaat als gevolg hiervan. Initiatiefnemer Interesting Vastgoed is eigenaar van het plangebied en ook de ontwikkelaar voor de beoogde herontwikkeling.

202302442/2/R2.
    Datum uitspraak: 5 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    [verzoeker], wonend te Breda,
    en
    de raad van de gemeente Breda,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 maart 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Binnenstad, Marksingel 1" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [verzoeker] beroep ingesteld.
    [verzoeker] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad en [verzoeker] hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 8 juni 2023, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. M.J. Eurlings, en de raad, vertegenwoordigd door ing. M. Scholten en mr. M. van der Made, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Interesting Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door mr. M. Brul en [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       Het plan voorziet in de herontwikkeling van een bestaand kantoorgebouw tot een appartementengebouw in de binnenstad van Breda. Beoogd is om op de verdiepingen in totaal maximaal 33 appartementen te realiseren en om op de begane grond te voorzien in plintfuncties, zoals bijvoorbeeld detailhandel en dienstverlening. Het plan staat de toevoeging van een extra bouwlaag toe.
    [verzoeker] woont op het perceel [locatie]. Dit perceel grenst aan de noordzijde van het plangebied. Hij kan zich niet vinden in het plan, omdat hij vreest voor aantasting van zijn woon- en leefklimaat als gevolg hiervan.
    Initiatiefnemer Interesting Vastgoed is eigenaar van het plangebied en ook de ontwikkelaar voor de beoogde herontwikkeling.
    3.       Met het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening beoogt [verzoeker] te bereiken dat het bestemmingsplan wordt geschorst totdat op het beroep is beslist en daarmee te voorkomen dat een omgevingsvergunning voor het bouwen van de extra bouwlaag en het realiseren de woningen wordt verleend.
    Spoedeisendheid
    4.       Initiatiefnemer Interesting Vastgoed heeft ter zitting aangegeven dat hij zo snel mogelijk na de inwerkingtreding van het plan wil starten met het realiseren van de beoogde herontwikkeling en daartoe de benodigde omgevingsvergunning zal aanvragen. Omdat de omgevingsvergunning dan op basis van dit plan kan worden verleend, bestaat een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening.
    Beoordeling van het verzoek
    Bouwmogelijkheden
    5.       [verzoeker] betoogt dat de raad ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom het plan voorziet in een extra bouwlaag. Verder stelt hij dat het plan onduidelijk is, omdat voor een deel van het bouwvlak ten onrechte geen maximaal toegestane hoogte is vastgelegd in het plan. Ook is volgens [verzoeker] niet gemotiveerd waarom de kantoorfunctie op de verdieping is gewijzigd in een woonfunctie.
    5.1.    In het voorliggende plan heeft het perceel de bestemming "Gemengd 1". Ter plaatse zijn maximaal 33 woningen toegestaan. Het bouwvlak ligt op dezelfde locatie als in het vorige plan. Binnen het bouwvlak geldt voor een deel een maximale bouwhoogte van 18 meter. Voor het overige deel van het bouwvlak, namelijk de randen aan de zuidwest-, zuid- en zuidoostzijde van het bouwvlak en het vierkante vlak aan de noordzijde, geldt een maximale bouwhoogte van 14 meter.
    Wat betreft het betoog dat voor een deel van het bouwvlak ten onrechte geen maximaal toegestane hoogte is vastgelegd in het plan, heeft [verzoeker] ter zitting aangegeven dat hij bij nader inzien vindt dat dit punt duidelijk geregeld is in het plan.
    5.2.    In het vorige bestemmingsplan "Binnenstad" uit 2013 had het perceel de bestemming "Gemengd 1". Wonen op de verdieping was toegestaan, met dien verstande dat er maar één woning per bouwlaag was toegestaan. De maximaal toegestane bouwhoogte was 14 meter.
    5.3.    De plantoelichting vermeldt dat er voor de gemeente Breda tot 2025 een woningbouwopgave geldt van 8.275 woningen. Het plan voorziet ten opzichte van de planologische mogelijkheden van het vorige plan in de toevoeging van ongeveer 30 wooneenheden aan de woningvoorraad. Met het plan wordt invulling gegeven aan de concrete behoefte aan woningen. Het transformeren van bestaande gebouwen met een niet-woonfunctie en het optoppen van bestaande gebouwen zijn oplossingen om aan de woningbouwopgave te voldoen. De raad heeft er op gewezen dat het gaat om de transformatie van een bestaand kantoorgebouw naar een appartementengebouw met plintfuncties in de binnenstad, zodat sprake is van het toevoegen van wooneenheden op een inbreidings- en herstructureringslocatie.
    Wat betreft de bouwmogelijkheden heeft de raad er op gewezen dat ten opzichte van het vorige plan met het voorliggende plan de maximale bouwhoogte voor een deel van het bouwvlak met 4 m is toegenomen. De toename van de maximale bouwhoogte maakt het mogelijk om het bestaande gebouw uit te breiden met één extra woonlaag om zo te kunnen voorzien in meer wooneenheden. Deze extra woonlaag is alleen toegestaan op een deel van het bouwvlak. Verder is geen sprake van een verplaatsing van het bouwvlak; het bouwvlak blijft voorzien op ongeveer 18 m van het perceel van [verzoeker]. In de plantoelichting staat dat de beoogde bebouwing, wat betreft ruimtelijke opzet, schaal en maatvoering, aansluit bij de omgeving. De raad heeft verder aangegeven dat hij vanuit stedenbouwkundig oogpunt de toename van de maximaal toegestane bouwhoogte met 4 meter voor een deel van het bouwvlak aanvaardbaar heeft geacht, omdat de randen van de singels in Breda worden gekenmerkt door verschillende hoogteaccenten. Wat betreft bouwmogelijkheden voor bouwwerken buiten het bouwvlak heeft de raad ter zitting toegelicht dat artikel 3.2.2, onder d, van de planregels limitatief moet worden opgevat, zodat alleen de daarin vermelde geringe bouwwerken zijn toegestaan.
    5.4.    De voorzieningenrechter ziet, gelet op het vorenstaande, op voorhand geen grond voor het oordeel dat de raad niet heeft gemotiveerd waarom het plan voorziet in een extra bouwlaag en waarom de kantoorfunctie op de verdieping is gewijzigd in een woonfunctie.
    Woon- en leefklimaat
    6.       [verzoeker] betoogt dat de realisatie van het in het plan voorziene appartementengebouw leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat bij zijn perceel. Hij wijst op de onaanvaardbare aantasting van zijn privacy vanwege inkijk, geluidoverlast en parkeeroverlast bij zijn perceel. [verzoeker] voert aan dat de raad heeft miskend dat het plan leidt tot een onaanvaardbaar verlies van privacy als gevolg van de verandering van een kantoorfunctie naar een woonfunctie. [verzoeker] vreest verder voor een onaanvaardbare toename van geluid vanwege de effecten van de geluidweerkaatsing bij zijn perceel. [verzoeker] heeft ter zitting naar voren gebracht dat in de oude situatie op het binnenterrein een grote boom stond, waarvan een geluiddempend effect uitging. Hij zou in de nieuwe situatie graag één of meer bomen op het binnenterrein zien om de geluidweerkaatsing bij zijn perceel te verminderen. Wat betreft de vrees voor parkeeroverlast bij zijn perceel stelt [verzoeker] dat de raad onvoldoende is ingegaan op de parkeerbehoefte voor de plintfuncties. 
    -Privacy
    6.1.    De raad erkent dat de beoogde ontwikkeling, waarbij het voormalige kantoorgebouw wordt getransformeerd naar een woongebouw en het bestaande gebouw wordt uitgebreid met één bouwlaag, gevolgen heeft voor het woon- en leefklimaat van [verzoeker], maar stelt dat er geen sprake is van een zodanig onaanvaardbare aantasting dat daarom moet worden afgezien van het toestaan van appartementen op deze locatie. De raad wijst er in dit verband op dat de in het voorliggende plan toegestane functies voor de begane grond al waren toegestaan bij en zijn overgenomen uit het vorige bestemmingsplan "Binnenstad" uit 2013. Voor de begane grond vinden er geen wijzigingen plaats. Verder wijst de raad erop dat bij dat plan ook de woonfunctie op de verdiepingen al was toegestaan.
    Over de gestelde onaanvaardbare aantasting van de privacy heeft de raad erop gewezen dat de kortste afstand tussen het perceel van [verzoeker] en het voorziene appartementengebouw ongeveer 18 meter is. Verder ligt het plangebied in stedelijk gebied, namelijk in de binnenstad van Breda. Mede gelet op deze omstandigheden stelt de raad zich op het standpunt dat enige aantasting van de privacy bij het perceel van [verzoeker] aanvaardbaar is.
    6.2.    De voorzieningenrechter overweegt dat niet uitgesloten is dat de realisering van het appartementengebouw zal leiden tot enige vermindering van de privacy bij het perceel van [verzoeker]. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad zich echter op het standpunt mogen stellen dat dit niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van [verzoeker]. Hierbij neemt de voorzieningenrechter ook in aanmerking dat het gaat om een inbreidingslocatie in de binnenstad van Breda en dat de raad heeft aangegeven dat de afstand van het voorziene appartementengebouw tot het perceel van [verzoeker] en de gekozen bouwhoogte van het voorziene appartementengebouw (deels maximaal 14 meter en deels maximaal 18 meter) niet ongebruikelijk zijn in de binnenstedelijke omgeving in Breda.
    -Geluidoverlast vanwege weerkaatsing
    6.3.    Over de vrees dat het plan zal leiden tot een onaanvaardbare toename van geluid bij het perceel van [verzoeker] vanwege geluidweerkaatsing heeft de raad er nogmaals op gewezen dat de in het plan toegestane functies voor de begane grond al waren toegestaan bij en zijn overgenomen uit het vorige bestemmingsplan. Bij dat plan was ook de woonfunctie op de verdiepingen al toegestaan. De raad heeft er in de zienswijzennota op gewezen dat er dus al geluideffecten van stemmen en verkeer/parkeren mogelijk waren. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het wijzigen van de gebruiksmogelijkheden op de verdiepingen en het toevoegen van een extra bouwlaag niet zullen leiden tot een onaanvaardbare toename van geluidbelasting bij het perceel van [verzoeker]. De geluideffecten zullen ook na het realiseren van het plan voornamelijk bestaan uit normale woongeluiden, zoals stemgeluid en verkeers-/parkeergeluid. Daarbij stelt de raad dat, gelet op de functies die op grond van het vorige plan al waren toegestaan, een eventuele toename van het verkeers-/parkeergeluid op het parkeerterrein bij het appartementengebouw niet aanzienlijk zal zijn. Dit soort geluiden bij het perceel van [verzoeker] zijn volgens de raad aanvaardbaar binnen een stedelijke omgeving.
    De raad heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de geluidweerkaatsing in de nieuwe situatie naar verwachting juist niet zal verslechteren in vergelijking met de bestaande situatie. De raad heeft in dit verband toegelicht dat de gevel van het gebouw in de bestaande situatie aan de zijde van het binnenterrein volledig vlak is. Dit kan zorgen voor hinderlijke geluidweerkaatsing. In de nieuwe situatie worden aan de gevel aan het binnenterrein uitkragende balkons geplaatst. Hierdoor wijzigt de gevel van een vlakke gevel naar een gevel met een profilering (de uitkragende balkons). Dit zorgt er volgens de raad voor dat het opvallende geluid meer wordt verdeeld wordt dan in de huidige situatie, zodat er, ook bij het perceel van [verzoeker], minder directe reflecties zullen zijn. Daarnaast stelt de raad dat het toevoegen van een extra bouwlaag geen significant effect zal hebben op de geluidweerkaatsing bij het binnenterrein. De geluidweerkaatsing daar wordt volgens de raad namelijk bepaald door het totale ensemble van gebouwen dat grenst aan het binnenterrein. De optopping heeft daar maar een zeer beperkt aandeel in, aldus de raad.
    6.4.    De voorzieningenrechter kan de raad volgen in zijn standpunt dat er in de bestaande situatie bij het kantoorgebouw al geluideffecten vanwege stemgeluid en verkeers-/parkeergeluid zijn. De voorzieningenrechter wijst er echter op dat er bij een kantoorgebouw vooral overdag geluideffecten zijn. Nu met de beoogde ontwikkeling het kantoorgebouw wordt gewijzigd in een woongebouw met 33 woningen, overweegt de voorzieningenrechter dat de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening inzichtelijk had moeten maken dat bij het perceel van [verzoeker] ook in de avond en nachtperiode geen sprake is van een onaanvaardbare toename van geluid als gevolg van het plan. Hierbij is van mede belang dat het perceel van [verzoeker] direct naast het plangebied ligt en dat de uitkragende balkons zijn gericht naar het binnenterrein, waar het perceel van [verzoeker] aan grenst. Verder is van belang dat er parkeerplaatsen zijn voorzien direct naast zijn perceel.
    Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad met de gegeven motivering in het kader van een goede ruimtelijke ordening onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat het plan, wat betreft het aspect geluid vanwege geluidweerkaatsing, niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat bij het perceel van [verzoeker]. De voorzieningenrechter betwijfelt of het plan op dit punt in de bodemprocedure stand zal houden. In de bodemprocedure zal door de Afdeling moeten worden uitgemaakt of in zoverre een gebrek aan het plan kleeft. 
    -Parkeeroverlast vanwege plintfuncties
    6.5.    Over de vrees voor parkeeroverlast vanwege de plintfuncties heeft de raad er op gewezen dat de in het plan toegestane functies voor de begane grond niet worden uitgebreid ten opzichte van het vorige bestemmingsplan. Verder heeft de raad uiteengezet dat het parkeren voor de plintfuncties in de bestaande situatie al plaatsvindt in de openbare ruimte en dat dat ook zo zal blijven gelden na de herontwikkeling. Daarnaast heeft de raad er ter zitting op gewezen dat in de omgeving van het plangebied al sprake is van gereguleerd parkeren, juist ter voorkoming van parkeeroverlast.
    6.6.    Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de raad, gelet op het vorenstaande, voldoende ingegaan op de gestelde vrees voor parkeeroverlast vanwege de plintfuncties. De voorzieningenrechter heeft niet de verwachting dat wat is aangevoerd op dit punt in de bodemprocedure zal leiden tot het oordeel dat als gevolg van het plan sprake zal zijn van een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat bij het perceel van [verzoeker].
    M.e.r.-beoordelingsbesluit en m.e.r.-beoordelingsnotitie
    7.       [verzoeker] betoogt dat aan het plan ten onrechte geen inhoudelijk, gemotiveerd en expliciet m.e.r.-beoordelingsbesluit ten grondslag is gelegd. [verzoeker] betoogt verder dat de m.e.r.-beoordelingsnotitie inhoudelijk onvoldoende is.
    7.1.    De plantoelichting vermeldt dat het plan voorziet in een herontwikkeling van een kantoorgebouw tot een woongebouw met plintfuncties en maakt 33 woningen mogelijk. Het plan maakt een extra verdieping op het bestaande gebouw mogelijk. Daarmee wordt voorzien in de realisatie van een stedelijk ontwikkelingsproject, als bedoeld in categorie 11.2, onderdeel D, van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.). De plantoelichting vermeldt verder dat met de beoogde herontwikkeling de in categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. opgenomen drempelwaarden niet worden overschreden en dat er zelfs ruimschoots onder die drempelwaarden wordt gebleven. Omdat de drempelwaarden niet worden overschreden is bij de voorbereiding van het plan een vormvrije m.e.r.-beoordeling uitgevoerd. Deze is opgenomen in de m.e.r.-beoordelingsnotitie "Vormvrije m.e.r.-beoordeling, Binnenstad, Marksingel 1", die als bijlage 1 bij de plantoelichting gevoegd. Volgens het college hoeft er geen milieueffectrapportage te worden opgesteld. De raad wijst erop dat het college hiertoe op 20 mei 2022 een m.e.r.-beoordelingsbesluit heeft genomen. Daarbij is het wethoudersvoorstel van 9 mei 2022 door het college geaccordeerd. Daarin staat, onder verwijzing naar de p[verzoeker]tukken over de gebieds- en milieuonderzoeken die bij de voorbereiding van het plan zijn uitgevoerd, waaronder de m.e.r.-beoordelingsnotitie, dat er als gevolg van het beoogde plan geen belangrijke nadelige milieugevolgen zijn te verwachten en dat er dus geen sprake is van een m.e.r.-plicht.
    In de m.e.r.-beoordelingsnotitie is in verschillende hoofdstukken inhoudelijk ingegaan op de kenmerken van het project, de plaats van het project en de kenmerken van de potentiële effecten. Op grond daarvan is geconcludeerd dat het project niet leidt tot milieueffecten van een dusdanige omvang dat sprake is van belangrijke nadelige milieugevolgen en dat het opstellen van een milieueffectrapportage niet nodig is.
    7.2.    Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter op voorhand geen aanleiding voor de verwachting dat [verzoeker] in de bodemprocedure zal worden gevolgd in zijn betogen over het m.e.r. beoordelingsbesluit en de m.e.r.-beoordelingsnotitie of dat deze betogen zullen leiden tot vernietiging van het plan. 
    Conclusie
    8.       Gezien hetgeen onder 6.4 is overwogen, acht de voorzieningenrechter het niet uitgesloten dat het bestemmingsplan in de bodemprocedure wordt vernietigd. Daarnaast zou een afwijzing van het verzoek om voorlopige voorziening onomkeerbare gevolgen kunnen hebben.
    9.       Op basis van wat onder 6.4 en 8 is overwogen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het bestemmingsplan te schorsen.
    Het verzoek van [verzoeker] wordt dus toegewezen.
    Het voorgaande betekent dat het plan, totdat uitspraak is gedaan in de bodemprocedure, niet het toetsingskader vormt voor de beslissing(en) om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen.
    10.     De raad moet de proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Breda van 16 maart 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Binnenstad, Marksingel 1";
    II.       veroordeelt de raad van de gemeente Breda tot vergoeding bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      gelast dat de raad van de gemeente Breda aan [verzoeker] het door hem voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R.S.D. Ramrattansing, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzieningenrechter
    w.g. Ramrattansing
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2023
    408