ECLI:NL:RVS:2019:4391, Raad van State, 24-12-2019, 201903390/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 mei 2018 heeft de burgemeester aan de stichting Folkloristisch Pinksterfeest (hierna: SFP) een evenementenvergunning onder voorschriften verleend voor de Pinksteractiviteiten 2018 te Schiermonnikoog.

201903390/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Comité Dierennoodhulp (hierna: het Comité), gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 maart 2019 in zaak nr. 18/3247 in het geding tussen:
    het Comité
    en
    de burgemeester van Schiermonnikoog.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 mei 2018 heeft de burgemeester aan de stichting Folkloristisch Pinksterfeest (hierna: SFP) een evenementenvergunning onder voorschriften verleend voor de Pinksteractiviteiten 2018 te Schiermonnikoog.
    Bij besluit van 12 september 2018 heeft de burgemeester het door het Comité daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 maart 2019 heeft de rechtbank het door het Comité daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het Comité hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het Comité heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2019, waar het Comité, vertegenwoordigd door [gemachtigden] en bijgestaan door W.B. Vermaat en S.T. Westendorp, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.C. Baarda, zijn verschenen. Voorts is ter zitting SFP, vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De in de uitspraak aangehaalde wetgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
    2.    De burgemeester heeft aan SFP een evenementenvergunning met voorschriften verleend voor het tijdens het folkloristische pinksterfeest "Kallemooi" (hierna: Kallemooi) plaatsen van een mast op 19 mei 2018 om 23.30 uur aan de Willemshof, het geplaatst mogen houden van de mast tot en met dinsdagavond 22 mei 2018 en voor het strijken van de mast op 22 mei 2018 in de avond.
    Het Comité heeft tegen deze vergunning bezwaar gemaakt omdat de te plaatsen mast tijdens Kallemooi wordt gebruikt om daarin een mand met een haan op te hangen en deze drie dagen op 18 m hoogte te laten hangen. Daarmee wordt volgens het Comité het welzijn van de haan geschaad. Het Comité vindt dat de vergunning daarom niet verleend had mogen worden.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank stelt vast dat dierenwelzijn niet als afwijzingsgrond voor een evenementenvergunning is opgenomen in artikel 1:8 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Schiermonnikoog (hierna: de APV). In zoverre biedt de APV geen grondslag om de gevraagde vergunning te weigeren. Anders dan het Comité ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat dierenwelzijn valt onder de bescherming van het milieu, zoals genoemd in artikel 1:8, aanhef en onder d, van de APV. In dat kader acht de rechtbank van belang dat de APV vooral een openbare orde en overlastverordening is. Het milieubegrip is gerelateerd aan overlast van de omgeving of het milieu. De door het Comité gestelde aantasting van het dierenwelzijn valt hier niet onder. Voor zover er sprake zou zijn van dierenmishandeling, zou de weigeringsgrond openbare orde een rol kunnen spelen. De rechtbank is evenwel van oordeel dat gelet op de getroffen maatregelen hiervan geen sprake is. De rechtbank noemt in dit verband, onderzoek door dierenarts, monitoring, contact met RVO, voldoende beschutting, voedsel en water. De rechtbank is voorts van oordeel dat de door het Comité overgelegde rapportage van J. Van Rooijen (pluimveegedrags- en welzijnsbioloog) evenmin tot het oordeel kan leiden dat in dit geval sprake zou zijn van dierenmishandeling. De rechtbank oordeelt dat de APV in dit geval geen mogelijkheden geeft om de evenementenvergunning te weigeren. Voor zover het Comité meent dat het dierenwelzijn in geding is, zal zij met een beroep op de Wet dieren om handhaving kunnen verzoeken.
    De rechtbank concludeert dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen aanleiding bestaat de gevraagde vergunning te weigeren.
    Hoger beroep
    4.    Het Comité betoogt dat de rechtbank eraan voorbijgaat dat de APV op grond van artikel 121 van de Gemeentewet niet in strijd mag zijn met wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen. Met het afgeven van de evenementenvergunning wordt toestemming gegeven voor het verrichten van handelingen met een haan die in strijd zijn met de Wet dieren en het Besluit houders van dieren. De burgemeester handelt met het afgeven van de vergunning dus in strijd met hogere regelgeving.
    4.1.    Artikel 1.8 in samenhang met artikel 2:14 van de APV bevat geen bepalingen die in strijd zijn met de Wet dieren. Dat het mogelijk zou kunnen zijn dat tijdens een evenement waarvoor vergunning verleend is, gehandeld wordt in strijd met de Wet dieren, maakt niet dat de APV in strijd is met de Wet dieren. Voor handhaving van voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens de Wet dieren bevat hoofdstuk 8 van die wet zelf een grondslag. De bevoegdheid tot bestuurlijke handhaving van dergelijke voorschriften berust bij de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
    5.    Verder betoogt Het Comité dat de rechtbank ten onrechte van oordeel is dat geen sprake is van dierenmishandeling en daarom de vergunning niet hoefde te worden geweigerd op grond van de openbare orde. Volgens het Comité is wel degelijk sprake van dierenmishandeling en daarom strijd met de openbare orde omdat zonder redelijk doel het welzijn van de haan wordt benadeeld. Dat is in strijd met artikel 2.1 van de Wet dieren, dat betrekking heeft op dierenmishandeling. Ook is niet aan de eisen van artikel 1.6 van het Besluit houders dieren voldaan, omdat de haan onvoldoende ruimte heeft voor zijn fysiologische en ethologische behoeften, aldus het Comité.
    Ter zitting heeft het Comité nog betoogd dat de vergunning in strijd is met de zedelijkheid.
    5.1.    Het vergunningenstelsel voor evenementen is in de APV opgenomen met het oog op de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de openbare orde en veiligheid zoals die in de Gemeentewet is verwoord. De bevoegdheden van de burgemeester zijn, voor zover thans van belang, neergelegd in de artikelen 172 en 174 van de Gemeentewet en hebben betrekking op de handhaving van de openbare orde en veiligheid en het toezicht op voor publiek toegankelijke plaatsen en vermakelijkheden.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4117 bestaat volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 172 van de Gemeentewet de handhaving van de openbare orde door de burgemeester uit het feitelijk herstellen en bewaren van de openbare orde (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 49). Die openbare orde wordt beheerst door een complex van rechtsregels, dat betrekking heeft op het gewenste niveau van orde en rust in het openbare leven (Kamerstukken II 1988/89, 19 403, nr. 10, p. 88-89; Kamerstukken II 1989/90, 19 403, nr. 16, p. 38). Met het begrip "openbare orde" wordt derhalve in het kader van de bevoegdheden van de burgemeester gedoeld op het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven ter plaatse. Ook de uitvoering van het toezicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, waaronder mede begrepen de in het derde lid genoemde uitvoering van verordeningen - bijvoorbeeld het beoordelen van aanvragen voor evenementenvergunningen - dient plaats te vinden binnen de marges van dit beperkte "openbare orde"-begrip (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 148-149, en Kamerstukken II 1989/90, 19 403, nr. 16, p. 39).
    De bepalingen waarop het Comité zich beroept gaan over het voorkomen van aantasting van dierenwelzijn. Gelet op de beperkte reikwijdte van het begrip "openbare orde" hebben die belangen onvoldoende relatie met de openbare orde. Ook zijn die belangen niet zo nauw verweven met de belangen die artikel 2:14 van de APV beoogt te beschermen dat de burgemeester reeds daarom gehouden was die belangen bij de beoordeling van de aanvraag om een evenementenvergunning mee te wegen. Eventuele aantasting van het dierenwelzijn, kan daarom niet tot het weigeren van de vergunning leiden. Ook het specialiteitsbeginsel, neergelegd in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, noopt tot een dergelijk oordeel. Op grond van dat beginsel mag een bestuursorgaan slechts de belangen waarvoor de desbetreffende regeling in het leven is geroepen bij zijn afweging betrekken.
    Het betoog van het Comité dat de vergunning in strijd met de zedelijkheid is en deze daarom geweigerd had moeten worden, slaagt niet omdat zedelijkheid niet als weigeringsgrond in artikel 1:8 of artikel 2:14 van de APV is opgenomen.
    De burgemeester heeft zich gelet op het voorgaande op het standpunt mogen stellen dat het door de stichting aangevoerde geen grond oplevert voor weigering van de vergunning.
    Het betoog faalt.
    6.    De rechtbank heeft er terecht op gewezen dat het Comité voor handhaving van de Wet dieren een verzoek tot handhaving kan doen bij de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Het Comité heeft toegelicht dat het een dergelijk verzoek heeft gedaan, maar dat dat afgewezen is. Tegen een weigering tot handhaving kan het Comité rechtsmiddelen aanwenden, hetgeen in de rede ligt omdat het om een jaarlijks terugkerend evenement gaat.
    Slotsom
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Rietberg
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2019
    725.
     
    Bijlage
     
    APV
    Artikel 1:8 Weigeringsgronden
    1. Een vergunning of ontheffing kan in ieder geval worden geweigerd in het belang van:
    a. de openbare orde;
    b. de openbare veiligheid;
    c. de volksgezondheid;
    d. de bescherming van het milieu;
    e. het karakter van het dorp en het eiland.
    […]
    Artikel 2:14 Evenement
    1.   Het is verboden zonder of in afwijking van een vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren.
    […]
    Wet dieren
    Artikel 2.1. Dierenmishandeling
    1 Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen.
    […]
    3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen voorts gedragingen worden aangewezen die in ieder geval worden gerekend tot de verboden gedragingen, bedoeld in het eerste lid.
    […]
    Artikel 2.2. Houden van dieren
    […]
    9. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de uitvoering van bindende EG-maatregelen over het houden van dieren behorende tot bij die maatregel aangewezen diersoorten of diercategorieën.
    10. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het onderwerp, bedoeld in het negende lid, voor dieren of voor dieren behorende tot bepaalde diersoorten of diercategorieën, regels worden gesteld die betrekking hebben op onder meer:
    […]
    b. de ruimte of het terrein waar dieren worden gehouden, waaronder:
    1°. de afmeting, uitvoering en vormgeving;
    2°. de wanden, de vloer en de grond;
    3°. de voorzieningen, waaronder de voeder- en drinkwatervoorziening;
    4°. de verlichting, luchtverversing en verwarming;
    5°. het onderbrengen of afzonderen van zieke dieren, dieren die mogelijk met een besmettelijke ziekteverwekker zijn besmet, of dieren met een bepaalde gezondheidstoestand;
    […]
    c. de wijze waarop dieren worden gehouden, waaronder:
    1°. het vastleggen of aangebonden houden van dieren;
    2°. het gescheiden houden van dieren, al naar gelang de leeftijd, het geslacht of de soort;
    3°. het groeperen van dieren;
    4°. het aantal dieren dat in één ruimte wordt gehouden, en
    5°. de ruimte waarover dieren kunnen beschikken;
    d. de verzorging, de behandeling, het africhten, de voedering en de drenking van dieren;
    Besluit houders dieren
    Artikel 1.3. Verboden gedragingen ten aanzien van dieren
    Als gedragingen als bedoeld in artikel 2.1, derde lid, van de wet worden aangewezen:
    a. het zich ontdoen van een dier;
    b. het schoppen van een dier;
    c. het zodanig slaan van een dier dat dit letsel ten gevolge heeft;
    d. het onderwerpen van een dier aan een explosieve, bijtende of brandende stof;
    e. het weiden van een dier op niet beweidbaar land of, anders dan voor korte duur, weiden op slecht beweidbaar land;
    f. het zich vervoeren of verplaatsen, het zich laten vervoeren of laten verplaatsen of een ander doen vervoeren of doen verplaatsen op een dier of in of op een vervoermiddel dat wordt voortbewogen door een dier, indien dat vervoeren of verplaatsen de krachten van dat dier kennelijk te boven gaat, of indien het dier daartoe kennelijk niet geschikt is;
    g. het gebruik van of het vastbinden of aanlijnen van een dier met een voorwerp waarmee het dier door middel van scherpe uitsteeksels pijn kan worden toegebracht.
    Artikel 1.6. Houden van dieren
    1. De bewegingsvrijheid van een dier wordt niet op zodanige wijze beperkt dat het dier daardoor onnodig lijden of letsel wordt toegebracht.
    2. Een dier wordt voldoende ruimte gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften.
    3. Een dier wordt, indien het niet in een gebouw wordt gehouden, bescherming geboden tegen slechte weersomstandigheden, gezondheidsrisico’s en zo nodig roofdieren.
    4. De houder van een dier dat in een gebouw of kooi wordt gehouden, draagt er zorg voor dat het dier daaruit niet kan ontsnappen.
    Artikel 1.7 Verzorgen van dieren
    Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:
    […]
    d. een toereikende behuizing heeft onder voldoende hygiënische omstandigheden;
    e. een voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier;
    f. toegang heeft tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan zijn behoefte aan water kan voldoen;
    g. voldoende verse lucht of zuurstof krijgt.
    Artikel 1.8. Behuizing
    1. Een ruimte waarin een dier wordt gehouden, wordt voldoende verlicht en verduisterd om aan de ethologische en fysiologische behoeften van het dier te voldoen.
    2. Behuizingen, waaronder begrepen de vloer, waarin een dier verblijft en inrichtingen voor de beschutting voor een dier zijn op zodanige wijze ontworpen, gebouwd en onderhouden dat bij de dieren geen letsel of pijn wordt veroorzaakt en bevatten geen scherpe randen of uitsteeksels waaraan het dier zich kan verwonden.
    3. In de ruimte waarin een dier wordt gehouden, worden geen materialen en, in voorkomend geval, bodemdekking gebruikt die ongeschikt of schadelijk zijn voor het dier.
    4. De materialen, bedoeld in het derde lid, kunnen eenvoudig worden gereinigd en ontsmet.