ECLI:NL:RVS:2018:3349, Raad van State, 17-10-2018, 201708493/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juli 2016 heeft de burgemeester een machtiging verleend aan de toezichthoudend ambtenaren van de gemeente om zonder toestemming van de bewoners binnen te treden in de woning op het adres [locatie] te Amsterdam.

201708493/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de burgemeester van Amsterdam,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 augustus 2017 in zaak nr. 17/2403 in het geding tussen:
    
    [partij]
    
    en
    
    de burgemeester.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 juli 2016 heeft de burgemeester een machtiging verleend aan de toezichthoudend ambtenaren van de gemeente om zonder toestemming van de bewoners binnen te treden in de woning op het adres [locatie] te Amsterdam.
    
    Bij besluit van 2 maart 2017 heeft de burgemeester het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 maart 2017 vernietigd en bepaald dat de burgemeester een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 8 november 2017 heeft de burgemeester, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw het door [partij] tegen het besluit van 11 juli 2016 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2018, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.D.B. Bakels en mr. J. Hagen-Pot, en [partij], bijgestaan door mr. M.A.J. van Riessen, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
        Wet- en regelgeving
    
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
        Inleiding
    
        2.    Op 14 januari 2015 heeft de gemeente Amsterdam een melding ontvangen dat het pand aan de [locatie] als hotel wordt verhuurd. Deze melding is voor de gemeente aanleiding geweest om een onderzoek te starten naar dit adres. Uit dit onderzoek is onder meer gebleken dat [partij] eigenaar is van het pand, maar geen bewoner, en dat er vier mensen stonden ingeschreven op het adres. Vervolgens heeft er op 21 mei 2015 een huisbezoek plaatsgevonden. Tijdens dit onderzoek heeft de toezichthoudend ambtenaar geconstateerd dat het pand werd gebruikt als logiesverblijf voor toeristen. Om het gebruik als logiesverblijf te staken, heeft het algemeen bestuur van de Bestuurscommissie Centrum (nu: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam) bij besluit van 17 augustus 2015 aan [partij] als eigenaar van de woning een last onder dwangsom opgelegd. In het kader van controle of aan die last is voldaan, heeft de burgemeester ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Algemene wet op het binnentreden (hierna: de Awbi) bij besluit van 11 juli 2016 een machtiging tot binnentreden afgegeven. Bij besluit van 2 maart 2017 heeft de burgemeester het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat [partij] als eigenaar, niet zijnde bewoner, geen belanghebbende is bij dit besluit.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat uit artikel 12 van de Grondwet, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, van de Awbi, voortvloeit dat het grondrecht strekkende tot de onschendbaarheid van de woning slechts aan de bewoner van een woning toekomt. De belangen van derden, met inbegrip van de eigenaar, niet zijnde bewoner, zullen in beginsel niet, behoudens bijzondere omstandigheden, rechtstreeks betrokken zijn bij de verlening van een machtiging op grond van artikel 3, tweede lid, van de Awbi. De rechtbank heeft overwogen dat zich hier een bijzondere omstandigheid voordoet, omdat bij besluit van 17 augustus 2015 aan [partij] een last onder dwangsom is opgelegd. Verder heeft de rechtbank overwogen dat uit de stukken blijkt dat het de bedoeling van de burgemeester was om in de woning binnen te treden in het kader van een controle of aan de last gevolg is gegeven. Volgens de rechtbank is hiermee het belang van [partij] als eigenaar en adressaat van de last onder dwangsom bij het besluit van 11 juli 2016 betrokken.
    
    Het hoger beroep
    
    4.    De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [partij] als eigenaar van de woning, niet zijnde bewoner, belanghebbende bij het besluit van 11 juli 2016 is. De burgemeester voert aan dat de omstandigheid dat [partij] geadresseerde is van een eerder besluit van het algemeen bestuur geen bijzondere omstandigheid is die maakt dat [partij] belanghebbende is bij dit besluit. Zelfs niet nu dit eerdere besluit verband houdt met het gebruik van de woning. Ook ziet de burgemeester niet welk belang van [partij] betrokken had moeten worden bij het besluit van 11 juli 2016. Verder betoogt de burgemeester dat de rechtbank heeft miskend dat [partij] zijn bezwaar tegen het besluit van 11 juli 2016 te laat heeft ingediend.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    4.1.     De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat uit artikel 12 van de Grondwet, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, van de Awbi, voortvloeit dat het grondrecht strekkende tot de onschendbaarheid van de woning alleen aan de bewoner van een woning toekomt. De belangen van derden, met inbegrip van de eigenaar, niet zijnde bewoner, zullen in beginsel niet, behoudens bijzondere omstandigheden, rechtstreeks betrokken zijn bij de verlening van een machtiging krachtens artikel 3, tweede lid, van de Awbi (zie uitspraak van 23 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9184). Uit de uitspraak van 23 januari 2013 blijkt echter ook dat de vermelde bepalingen uitsluitend het woonrecht van de bewoner beschermen en niet het recht op de eigendom van het pand (zie eveneens de uitspraken van de Afdeling van 25 april 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA3706 en van 9 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD6722). Zoals ter zitting is vastgesteld was [partij] geen bewoner van de woning toen de machtiging tot binnentreden werd verleend. Hierdoor kan hij in beginsel niet als belanghebbende bij het besluit van 11 juli 2016 worden aangemerkt. Dat [partij] als verhuurder van de woning niet ieder feitelijk belang bij een ongestoord woongenot van zijn huurders kan worden ontzegd, maakt niet dat dit belang een rechtstreeks belang bij het besluit tot verlening van de machtiging is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2007). Anders dan de rechtbank heeft overwogen kan dit belang ook niet worden gevonden in het door [partij] gestelde belang van controle in verband met een eerdere aan hem opgelegde last onder dwangsom. Een machtiging tot binnentreden wordt doorgaans ten behoeve van controle afgegeven, zodat kan worden vastgesteld of in een woning zich daadwerkelijk een illegale situatie voordoet. Die situatie is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan zijn belang rechtstreeks bij de verlening van een machtiging op grond van artikel 3, tweede lid, van de Awbi betrokken is.
    
        Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat [partij] belanghebbende is bij het besluit van 11 juni 2016.
    
        Het betoog slaagt.
    
    5.    Gelet op hetgeen onder 4 is overwogen, behoeft het betoog van de burgemeester voor het overige geen bespreking.
    
    Slotsom
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [partij] tegen het besluit van 2 maart 2017 ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren.
    
    7.    De burgemeester heeft het besluit van 8 november 2017 genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is aan dat besluit de grondslag komen te ontvallen. Om die reden zal de Afdeling het vernietigen.
    
    Proceskosten
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 augustus 2017 in zaak nr. 17/2403;
    
    III.    verklaart het in die zaak ingestelde beroep van [partij] ongegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de burgemeester van Amsterdam van 8 november 2017, kenmerk HG.1.17.0744.001.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Langeveld-Mak
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018
    
    317-859.  BIJLAGE - Wettelijk kader
    
    Grondwet
    
        Artikel 12
    
    1. Het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is alleen geoorloofd in de gevallen bij of krachtens de wet bepaald, door hen die daartoe bij of krachtens de wet zijn aangewezen.
    
    2. Voor het binnentreden overeenkomstig het eerste lid zijn voorafgaande legitimatie en mededeling van het doel van het binnentreden vereist, behoudens bij de wet gestelde uitzonderingen.
    
    3. Aan de bewoner wordt zo spoedig mogelijk een schriftelijk verslag van het binnentreden verstrekt. Indien het binnentreden in het belang van de nationale veiligheid of dat van de strafvordering heeft plaatsgevonden, kan volgens bij de wet te stellen regels de verstrekking van het verslag worden uitgesteld. In de bij de wet te bepalen gevallen kan de verstrekking achterwege worden gelaten, indien het belang van de nationale veiligheid zich tegen verstrekking blijvend verzet.
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
        Artikel 1:2
    
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    […]
    
        Artikel 3:41
    
    1. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
    
    […]
    
        Artikel 6:19
    
    1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    
    […]
    
        Artikel 6:24
    
    Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.
    
    Algemene wet op het binnentreden
    
        Artikel 2
    
    1. Voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is een schriftelijke machtiging vereist, tenzij en voor zover bij wet aan rechters, rechterlijke colleges, leden van het openbaar ministerie, burgemeesters, gerechtsdeurwaarders en belastingdeurwaarders de bevoegdheid is toegekend tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner. De machtiging wordt zo mogelijk getoond.
    
    […]
    
        Artikel 3
    
    […]
    
    2. Voor zover de wet niet anders bepaalt, is de burgemeester bevoegd tot het geven van een machtiging tot binnentreden in een woning gelegen binnen zijn gemeente voor andere doeleinden dan strafvordering.
    
    […]