ECLI:NL:RVS:2020:1012, Raad van State, 08-04-2020, 201902283/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 oktober 2017 heeft de burgemeester van Utrecht besloten het pand aan de [locatie] te Utrecht met onmiddellijke ingang in zijn geheel te (laten) sluiten voor de duur van twaalf maanden. [appellant] exploiteerde vanuit het pand aan de [locatie] te Utrecht een reisbureau met de naam [bedrijf]. In het pand was tevens een ‘money transfer agentschap’ gevestigd, waar klanten contant geld over kunnen laten boeken via Western Union naar een andere persoon of bedrijf in binnen- of buitenland. De burgemeester heeft op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening Utrecht 2010 en met gebruikmaking van de Beleidsregel "Sluiting van voor het publiek openstaande gebouwen",  besloten tot onmiddellijke sluiting van het pand voor de duur van twaalf maanden. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat het pand naamsbekendheid heeft in het criminele circuit. Het pand wordt in verband gebracht met underground banking en levert een ernstig gevaar op voor de openbare orde, veiligheid en zedelijkheid.

201902283/1/A3.
    Datum uitspraak: 8 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats], handelend onder de naam "[bedrijf]",
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 14 februari 2019 in zaak nr. 18/2903 in het geding tussen:
    [bedrijf]
    en
    de burgemeester van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 oktober 2017 heeft de burgemeester besloten het pand aan de [locatie] te Utrecht met onmiddellijke ingang in zijn geheel te (laten) sluiten voor de duur van twaalf maanden.
    Bij besluit van 28 juni 2018 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft, in een andere samenstelling dan nu, beperkte kennisneming van het door de burgemeester ingediende stuk gerechtvaardigd geacht en [appellant] gevraagd om toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    [appellant] heeft de Afdeling geen toestemming verleend om mede op basis van dit stuk uitspraak te doen.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2020, waar [appellant], bijgestaan door J. Stoker, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door R. Wiersma, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] exploiteerde vanuit het pand aan de [locatie] te Utrecht een reisbureau met de naam [bedrijf]. In het pand was tevens een ‘money transfer agentschap’ gevestigd, waar klanten contant geld over kunnen laten boeken via Western Union naar een andere persoon of bedrijf in binnen- of buitenland. De burgemeester heeft op grond van artikel 2:46, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Utrecht 2010 (hierna: de APV) en met gebruikmaking van de Beleidsregel "Sluiting van voor het publiek openstaande gebouwen" (hierna: de Beleidsregel), besloten tot onmiddellijke sluiting van het pand voor de duur van twaalf maanden. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat het pand naamsbekendheid heeft in het criminele circuit. Het pand wordt in verband gebracht met underground banking en levert een ernstig gevaar op voor de openbare orde, veiligheid en zedelijkheid.
    Beoordeling gronden
    2.    [appellant] komt allereerst op tegen de tussenbeslissing van de geheimhoudingskamer van de rechtbank. Volgens [appellant] is de rechtbank niet op valide gronden tot het vergaande oordeel gekomen dat onthouding van de bestuurlijke rapportage gerechtvaardigd is. Toewijzing van het verzoek van de burgemeester om beperkte kennisneming van het stuk staat volgens [appellant] op gespannen voet met het ‘fair trial’ beginsel van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), nu hij geen volledige inzage krijgt in het procesdossier.
    2.1.    Ingevolge artikel 8:29, eerste lid, van de Awb kunnen partijen die verplicht zijn stukken over te leggen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend de bestuursrechter van die stukken kennis zal mogen nemen. Uit het derde lid van dit artikel volgt dat de bestuursrechter beslist of de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
        De rechtbank heeft geoordeeld dat beperkte kennisneming van de bestuurlijke rapportage gerechtvaardigd is. De Afdeling heeft, in een andere samenstelling dan deze, net als de rechtbank, geheimhouding van de bestuurlijke rapportage gerechtvaardigd geacht. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank artikel 8:29 van de Awb onjuist heeft toegepast.
    2.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 5 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2286) bevat artikel 6 van het EVRM minimumnormen voor een eerlijke procesvoering, doch zijn deze niet absoluut. De nationale wetgever mag met het oog op een goede procesorde of ter bescherming van het algemeen belang of belangen van derden, procedurevoorschriften en beperkingen stellen, mits het eerlijke karakter van de procesvoering daarmee niet in essentie wordt aangetast. De regeling van artikel 8:29 van de Awb is met zodanige waarborgen omkleed, dat het recht op een eerlijke procesvoering daarmee niet in essentie wordt aangetast. Dat betekent dat artikel 6 van het EVRM niet dwingt tot afwijzing van het verzoek van de burgemeester om beperkte kennisneming van de bestuurlijke rapportage.
    2.3.    Het betoog faalt.
    3.    Voorts betwist [appellant] dat er een connectie is met georganiseerde criminaliteit. Hij stelt zich gemotiveerd tegen de verwijten van de burgemeester te hebben verzet. Voor de verdachtmakingen is in het dossier geen of in onvoldoende mate steun te vinden. De aangevallen uitspraak is volgens hem onvoldoende gemotiveerd.
    3.1.    Artikel 2:46, eerste lid, van de APV luidt als volgt:
        "De burgemeester kan een voor het publiek openstaand gebouw of een bij dat gebouw behorend erf als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, of voor het publiek openstaande gebouwen en/of de daarbij behorende erven in bepaald gebied, in het belang van de openbare orde, veiligheid, gezondheid of zedelijkheid of als er naar zijn oordeel sprake is van bijzondere omstandigheden voor een bepaalde duur geheel of gedeeltelijk sluiten."
        Volgens de Beleidsregel worden criminele activiteiten, zoals heling, witwassen, zedendelicten, geweldsincidenten, aantreffen van en handel in vuurwapens, arbeidsuitbuiting, (de aanwezigheid van slachtoffers van) mensenhandel, illegale gokactiviteiten en het faciliteren van criminele activiteiten, aangemerkt als een gevaar voor de openbare orde, veiligheid, gezondheid of zedelijkheid, wanneer zij in of vanuit een voor publiek toegankelijk gebouw plaatsvinden. Doel van de sluiting is, naast het wegnemen van het gevaar voor de openbare orde, om de loop naar een pand voor criminele activiteiten (en het faciliteren daarvan) eruit te halen. De naamsbekendheid van een pand voor dergelijke activiteiten moet worden doorbroken. De activiteiten kunnen dan ook niet door een rechtsopvolger worden voortgezet. Door middel van een sluiting kan dit worden bereikt.
    Uit de Beleidsregel volgt verder dat de bevoegdheid om een gebouw of meerdere gebouwen te sluiten ingrijpend en daarom een uiterst middel is. Waar mogelijk moeten eerst andere mogelijkheden overwogen en (eventueel) toegepast worden om de criminele activiteiten en/of de zware overlast te beëindigen. Pas als dat niet mogelijk is of onvoldoende effect sorteert, kan tot sluiting worden overgegaan, aldus de Beleidsregel.
    3.2.    De burgemeester heeft besloten tot sluiting van het pand nadat de politie op 24 oktober 2017 bij het bedrijf aan de Amsterdamsestraatweg 91 een inval heeft gedaan. Aanleiding was een landelijk onderzoek naar geldtransactiekantoren. De actie was gericht tegen het witwassen van crimineel geld via dit soort kantoren.
        [appellant] heeft geen toestemming gegeven om mede op grond van de bestuurlijke rapportage uitspraak te doen, zodat de Afdeling bij de beoordeling van het hoger beroep geen kennis van de bestuurlijke rapportage heeft kunnen nemen. Uit het besluit van 25 oktober 2017, het verweerschrift in bezwaar van 27 maart 2018 - waarin de bestuurlijke rapportage is verwerkt - en het besluit van 28 juni 2018, volgt dat de burgemeester het volgende aan de sluiting ten grondslag heeft gelegd:
    - Het reisbureau heeft weliswaar zijn eigen omzet en functie, maar lijkt ook een verhullende functie te hebben. De reisgidsen die in de vitrines lagen waren zeer verouderd. Veelal afkomstig uit de jaren 2006-2009. Voor de burgemeester is het aannemelijk dat sprake is van het fenomeen ‘underground banking’.
    - Er lag € 9.500,00 aan contanten in een bureaulade achterin het pand.
    - Bij het geld lag tevens een verboden wapen: een vlindermes. Dit is een overtreding van de Wet wapens en munitie.
    - Tevens lag daar een (geladen) alarmpistool. Weliswaar hoeft dit niet direct een overtreding te zijn van de Wet wapens en munitie, maar een dergelijk wapen in een reisbureau dan wel een kantoor voor het verzenden van geld is buitengewoon ongewenst, mede nu dit pistool ook nog was geladen.
    - Het pand was voorzien van een zeer geavanceerd camerasysteem (meerdere camera’s intern).
    - Er zijn meerdere identiteitsbewijzen aangetroffen waarvan de herkomst in eerste instantie niet duidelijk was. Uit nader onderzoek is gebleken dat er negentien identiteitsbewijzen zijn aangetroffen van achttien verschillende personen. Vijftien daarvan zijn als vermist/gestolen opgegeven. Uit onderzoek is vervolgens gebleken dat elf identiteitsbewijzen zijn gebruikt om money transfer mee te verrichten. Eén document is daarvoor gebruikt nadat aangifte is gedaan van vermissing.
    - Er zijn twee besmeurde briefjes van € 50,00 aangetroffen. Deze briefjes waren bedekt met onuitwisbare verf die op dit briefgeld komt wanneer dit wordt gestolen, bijvoorbeeld bij een overval of een plofkraak.
    - Er zijn veel Meldingen Ongebruikelijke Transacties over het bedrijf. Dit betreft ongewoon grote transacties.
    - De inspecteur constateerde dat er geldleningen bij [appellant] dan wel via [bedrijf] zijn afgesloten die buiten de boeken zijn gehouden. Zo werd gezien dat er zeer summiere overeenkomsten waren over leningen van € 70.000,00 en € 100.000,00. De burgemeester acht dit zonder meer ongebruikelijk en zeer opvallend en ongewenst. Er blijken verschillende schuldbekentenissen te zijn waarvan de achtergrond niet te achterhalen is. Zeker van iemand in de financiële sector mag worden verwacht dat leningen en overeenkomsten goed en zorgvuldig worden gedocumenteerd.
    - De inspecteur vernam dat er transacties via Western Union hebben plaatsgevonden die binnenlands waren. Dat is opvallend aangezien een transactie via Western Union relatief veel geld kost in verhouding tot een normale banktransactie. Uit de rapportage en latere vragen aan de politie hierover blijkt dat er tenminste 191 transacties zijn gedaan zonder tussenkomst van Western Union. Dit betreft een totaal van ongeveer tienduizenden euro’s. Van de 191 transacties bleken er 151 transacties te zijn gedaan ten behoeve van betalingen van rekeningen, zoals gas, water, licht en/of huur. Uit nader onderzoek in de politiesystemen naar de adressen van deze panden is gebleken dat in ieder geval 78 van deze 151 transacties (52%) direct te linken zijn aan in totaal achttien verschillende ontmantelde hennepkwekerijen. Daarbij is het mogelijk dat het percentage hoger ligt omdat niet alle adressen in het onderzoek bekend zijn geworden en het tevens mogelijk is dat niet alle hennepkwekerijen zijn ontdekt. De burgemeester acht dit percentage dermate hoog, dat hij zich op het standpunt stelt dat er terecht is besloten het pand te sluiten.
    3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 28 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2795) komen de gevolgen van een weigering om toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, te verlenen in beginsel voor rekening van degene die toestemming heeft geweigerd. Omdat de Afdeling door de weigering van de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb geen kennis heeft kunnen nemen van de bestuurlijke rapportage, mag zij in beginsel uitgaan van de hiervoor weergegeven feiten en omstandigheden zoals deze volgen uit het besluit van 25 oktober 2017, het verweerschrift in bezwaar van 27 maart 2018 en het besluit van 28 juni 2018. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat [appellant] niet strafrechtelijk is vervolgd voor alle elementen die uit de bestuurlijke rapportage naar voren komen dat niet anders maakt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:300) doet de handelwijze van de politie en het openbaar ministerie na het sluitingsbevel niet af aan de grondslag van het door de burgemeester gegeven bevel, te weten de bescherming van de openbare orde en veiligheid. Om aan te tonen dat hij niets te maken heeft met de aangetroffen schuldbekentenissen heeft [appellant] ter zitting een voorbeeld van een dergelijke akte meegenomen waaruit zou blijken dat hij daarbij geen partij was. Nu de Afdeling niet in staat is de bestuurlijke rapportage in te zien, kan evenwel niet worden vastgesteld dat deze akte dezelfde is als de akte die daarin genoemd wordt. Ook hetgeen [appellant] overigens heeft aangevoerd ter weerlegging van voormelde feiten en omstandigheden biedt onvoldoende grond voor het oordeel dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij die activiteiten en de relatie met het pand aannemelijk acht. Al deze feiten en omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, maken dat de burgemeester op basis daarvan mocht aannemen dat het pand in verband kan worden gebracht met criminele activiteiten, zodat hij gebruik kon maken van de bevoegdheid om het pand op grond van artikel 2:46 van de APV te sluiten.
    3.4.    Het betoog faalt.
    4.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester in dit geval voor een sluiting voor de duur van twaalf maanden heeft kunnen kiezen. Daartoe voert hij aan dat hij geen opzet heeft gehad om criminele activiteiten te faciliteren.
    4.1.    In het geval dat een overtreder geen verwijt valt te maken, gaat de burgemeester, gelet op de Beleidsregel, over tot sluiting van een pand voor zes maanden. In het geval dat de overtreder wel een verwijt valt te maken, of indien zich een exces voordoet, gaat de burgemeester over tot een sluiting van het pand gedurende twaalf maanden.
        Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester in dit geval voor een sluiting voor de duur van twaalf maanden heeft kunnen kiezen. Dat [appellant] stelt niet met opzet te hebben gehandeld, neemt niet weg dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat sprake is van grove nalatigheid die maakt dat [appellant] een verwijt valt te maken omdat hij vanuit het pand aan de hiervoor onder 3.2. genoemde ondermijnende activiteiten heeft deelgenomen of die activiteiten heeft gefaciliteerd. [appellant] heeft onvoldoende kunnen verklaren waarom bijvoorbeeld een money transfer is verricht met een identiteitsbewijs dat al als vermist was opgegeven. Voorts heeft de burgemeester daaraan ten grondslag gelegd dat [appellant] niet direct actie heeft ondernomen op het moment dat hij de besmeurde bankbiljetten aantrof en gewezen op de buiten Western Union om verrichte transacties die zijn te koppelen aan hennepkwekerijen. Omdat de Afdeling door de weigering van de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb geen kennis heeft kunnen nemen van de bestuurlijke rapportage, gaat zij ervan uit dat de burgemeester daarin voldoende grondslag heeft kunnen vinden om uit te gaan van deze omstandigheden.
        In hoger beroep heeft [appellant] evenmin aannemelijk gemaakt dat met een kortere sluitingsperiode had kunnen worden volstaan. Dat er aandacht voor de sluiting van het pand is geweest in de media en dat hij heeft toegezegd te stoppen met zijn activiteiten voor Western Union is daarvoor onvoldoende. Afgezien van het feit dat [appellant] veel transacties heeft verricht zonder tussenkomst van Western Union is de enkele toezegging te stoppen met deze transacties onvoldoende, omdat dit niet valt te controleren.
    4.2.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
    w.g. Sevenster    w.g. Van Deventer-Lustberg
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2020
    587.