ECLI:NL:RVS:2019:417, Raad van State, 13-02-2019, 201802761/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 maart 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van de beheersverordening "Stadscentrum" (hierna: de beheersverordening) ten behoeve van de kamergewijze verhuur van de woning op het perceel [locatie 1] te Wageningen (hierna: het perceel).

201802761/1/A1.
    Datum uitspraak: 13 februari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Wageningen,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 februari 2018 in zaak nr. 17/4955 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Wageningen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 maart 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van de beheersverordening "Stadscentrum" (hierna: de beheersverordening) ten behoeve van de kamergewijze verhuur van de woning op het perceel [locatie 1] te Wageningen (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 14 augustus 2017 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 24 maart 2017, onder verbetering van de motivering daarvan, gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 23 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [vergunninghouder] en [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2019, waar [appellant A] en [appellant B], beiden in persoon, en het college, vertegenwoordigd door A.G.J. Polman, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. J.P.M. van Beers, advocaat te Den Bosch, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    Op 14 februari 2017 heeft [vergunninghouder] een aanvraag ingediend om verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van de beheersverordening ten behoeve van de kamergewijze verhuur van de woning op het perceel [locatie 1] te Wageningen. [appellant A] en [appellant B] zijn woonachtig aan het [locatie 2] onderscheidenlijk [locatie 3] te Wageningen. Het Emmapark is een aan de rand van het centrum gelegen straat die toegang geeft tot het centrum. Een deel van het verkeer van en naar het westelijk deel van het stadscentrum komt via het Emmapark.
    
    2.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat niet is voldaan aan artikel 8, lid 8.2.1, van de regels behorende bij de beheersverordening, ingevolge waarvan kamergewijze verhuur van kamers in woningen en woonhuizen slechts is toegestaan indien sprake is van een maximum van 15% kamerverhuurpanden binnen een straal van 50 meter (hierna: het 15%-criterium).
    
        Volgens [appellant A] en [appellant B] is de situatie in de omgeving van het Emmapark anders dan uit de Basisregistratie adressen en gebouwen (hierna: BAG) en de Basisregistratie Personen (hierna: BRP) blijkt. Er is niet voldaan aan het 15%-criterium, omdat het college de panden aan de Markt 14A en Markt 18 ten onrechte niet als kamerverhuurpanden heeft meegenomen in de berekeningen. Volgens [appellant A] en [appellant B] blijkt uit stempassen dat op de desbetreffende adressen drie, onderscheidenlijk vier huurders woonachtig zijn. Deze informatie komt volgens [appellant A] en [appellant B] overeen met in e-mails van de eigenaren van de desbetreffende panden vermelde informatie. [appellant A] en [appellant B] betogen voorts dat het college ten onrechte een van de bewoners van Markt 18 niet heeft meegerekend in het kader van de vraag of dit pand meetelt als kamerverhuurpand, omdat hij buiten de door het college gehanteerde leeftijdscategorie tussen de 17 en 25 jaar valt. [appellant A] en [appellant B] wijzen er in dit verband op dat de regeling voor kamergewijze verhuur geen leeftijdscategorie kent.
    
        Voorts dienen de panden Emmapark 1B, 1C en 1D volgens [appellant A] en [appellant B] ook als kamerverhuurpanden te worden beschouwd. Het betreffen drie aangeklede kamers met een eigen douche, wc en keukenblok in een pand met een gemeenschappelijke voordeur.
    
        Daarnaast is Markt 2B, dat is gelegen boven de horecagelegenheid aan de Markt 2H, een appartement waarin drie personen elk een afzonderlijke huishouding voeren.
    
        Voorts heeft het college Markt 12-12A-12B ten onrechte geteld als twee woningen, terwijl feitelijk sprake is van horeca op nummer 12, een woning op nummer 12A en opslag op nummer 12B, zodat slechts sprake is van één woning. Markt 14-14A is volgens [appellant A] en [appellant B] ook slechts aan te merken als één woning, nu op nummer 14 eveneens sprake is van horeca.
    
         Het voorgaande in aanmerking genomen heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen, aldus [appellant A] en [appellant B].
    
    2.1.    Aan het perceel is op grond van de beheersverordening de bestemming "Woondoeleinden" toegekend. Tussen partijen is niet in geschil dat kamerverhuur op grond van die bestemming niet is toegestaan.
    
    2.2.    Artikel 2.12 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1o. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    (…)."
    
        In artikel 1.13 van de regels behorende bij de beheersverordening wordt onder "woning" verstaan: "een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden."
    
        Artikel 8, lid 8.2.1, luidt: "Het bevoegd gezag kan door middel van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde over het toegestane gebruik binnen de in lid 8.1.1 genoemde bestemmingen en kamergewijze verhuur van kamers in woningen en woonhuizen toestaan met inachtneming van het volgende:
    
    a. Kamerverhuur is alleen toegestaan in woningen die conform de bestemming zijn toegestaan;
    
    b. Kamerverhuur mag niet leiden tot onevenredige aantasting van het
    
    woon- en leefklimaat, waarbij getoetst wordt aan de volgende aspecten:
    
    1. bij woningen wordt een maximum gehanteerd van maximaal 15% kamerverhuurpanden binnen een straal van 50 meter. Hierbij worden alle reeds bestaande kamerverhuurpanden en studentencomplexen meegenomen;
    
    2. bij woonhuizen wordt een vergunning geweigerd als in 2 woningen boven, onder of naast het woonhuis ook al kamers worden verhuurd.
    
    (…)."
    
    2.3.    Het college heeft toegelicht dat de bewoningsgegevens worden getoetst aan een ieder half jaar te leveren geanonimiseerd overzicht van bewoners van woningen. Dit overzicht wordt beperkt tot panden met drie of meer bewoners in de leeftijdscategorie 17 jaar en ouder en jonger dan 25 jaar. Bij het verlenen van de onderhavige omgevingsvergunning is uitgegaan van de BRP-gegevens van september 2016. Hieruit is naar voren gekomen dat binnen een straal van 50 meter vanaf [locatie 1] 30 adressen als woning moesten worden aangemerkt conform de BAG. In twee panden vond kamergewijze verhuur plaats. Omdat 15% van 30 woningen ruimte biedt voor 4,5 kamerverhuurpanden, paste [locatie 1] volgens het college als derde kamerverhuurpand binnen de 15%-norm.
    
        Op verzoek van de Bezwarencommissie Algemene zaken van de gemeente Wageningen is deze telling door de Omgevingsdienst De Vallei (hierna: de Omgevingsdienst) gecontroleerd. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in een memo van 22 juni 2017 en houden dezelfde conclusie in, te weten dat [locatie 1] het derde kamerverhuurpand is, terwijl er ruimte is voor 4,5 kamerverhuurpanden.
    
    2.4.     Naar het oordeel van de Afdeling kan het college, bij de beantwoording van de vraag of wordt voldaan aan het 15%-criterium, wat de adresgegevens en ingeschreven personen betreft op zichzelf de BAG en de BRP in beginsel als uitgangspunt nemen.
    
        De Afdeling stelt vast dat [appellant A] en [appellant B] in bezwaar (onder meer) gemotiveerd en met overlegging van concrete gegevens, hebben aangevoerd waarom volgens hen niet is voldaan aan het 15%-criterium, zoals opgenomen in artikel 8, lid 8.2.1, van de regels behorende bij de beheersverordening.
    
        Ter zitting heeft het college desgevraagd bevestigd dat de Omgevingsdienst in verband met de tegen het besluit van 24 maart 2017 gemaakte bezwaren, op 22 juni 2017 de toetsing zoals die bij het verlenen van de omgevingsvergunning is uitgevoerd, heeft gecontroleerd. Er is daarbij wederom uitgegaan van de BRP-gegevens van september 2016. Het college heeft ter zitting aangegeven dat, hoewel per 1 april 2017 een geactualiseerd overzicht van de BRP-gegevens beschikbaar was, de BRP-gegevens van september 2016 ten grondslag zijn gelegd aan het besluit op bezwaar van 14 augustus 2017.
    
        De Afdeling stelt voorop dat de bezwaarschriftenprocedure is bedoeld voor een volledige heroverweging die het bestuursorgaan in de gelegenheid stelt eventuele gebreken te herstellen. Het besluit op bezwaar dient te worden genomen met inachtneming van de feiten en omstandigheden op het moment van heroverweging.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat het college, in aanmerking genomen hetgeen [appellant A] en [appellant B] in bezwaar ten aanzien van de vraag of is voldaan aan het
    
    15%-criterium naar voren hebben gebracht, bij de totstandkoming van het besluit van 14 augustus 2017 ten onrechte niet de meest actuele
    
    BRP-gegevens heeft betrokken. Gelet hierop is het betreffende besluit op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen.
    
        Ten aanzien van de door het college gehanteerde werkwijze bij toetsing aan het 15%-criterium hebben [appellant A] en [appellant B] er voorts terecht op gewezen dat in de regels behorende bij de beheersverordening, noch in de "Beleidsregels Kamergewijze verhuur Wageningen 2015-2018" (hierna: de Beleidsregels) een leeftijdscategorie 17 jaar en ouder en jonger dan 25 jaar is opgenomen. In de Beleidsregels is uitdrukkelijk aangegeven dat er naast studenten ook andere doelgroepen zoals arbeidsmigranten, jongeren, PhD-ers (promovendi) en alleenstaanden (bijvoorbeeld na echtscheiding) zijn die gebruik maken van kamergewijze verhuur. Gelet hierop heeft het college in het kader van de toetsing of wordt voldaan aan het 15%-criterium ten aanzien van de vraag of sprake is van kamergewijze verhuur, ten onrechte uitsluitend panden meegerekend indien 3 of meer bewoners daarvan in de leeftijdscategorie tussen 17 en 25 jaar staan ingeschreven.
    
        Het voorgaande in aanmerking genomen heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte niet onderkend dat het besluit van 14 augustus 2017, in strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht, onvoldoende is gemotiveerd.
    
        Het betoog slaagt.
    
    3.    Het hoger beroep is gegrond. De overige hoger beroepsgronden behoeven geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van 14 augustus 2017 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het college dient opnieuw op de bezwaren tegen het besluit van 24 maart 2017 te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 februari 2018 in zaak nr. 17/4955;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wageningen van 14 augustus 2017, kenmerk ODDV/17.0103518;
    
    IV.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Wageningen op om binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit bekend te maken;
    
    V.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Wageningen te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Wageningen aan [appellant A] en [appellant B] het betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    
    w.g. Helder    w.g. Melenhorst
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2019
    
    490.