ECLI:NL:RVS:2019:1756, Raad van State, 29-05-2019, 201805457/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 maart 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het samenvoegen van de woningen op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in Rotterdam, het uitbouwen van de bestaande garage aan de zijgevel en het realiseren van drie terrassen op het achtererf.

201805457/1/A1.
    Datum uitspraak: 29 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Rotterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 juni 2018 in zaak
    nr. 17/4848 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 maart 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het samenvoegen van de woningen op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in Rotterdam, het uitbouwen van de bestaande garage aan de zijgevel en het realiseren van drie terrassen op het achtererf.
    Bij besluit van 26 oktober 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een oprit en het maken van een inrit op het perceel [locatie 1] in Rotterdam.
    Bij besluit van 19 juli 2017 heeft het college de door [appellante] gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 1 maart 2016 en 26 oktober 2016 ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 juni 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2019, waar [appellante] en het college, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman en V.C.M. Feber-van den Berg, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. B.P.W.F. Razenberg, advocaat te Rotterdam.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De regelgeving die ten grondslag ligt aan de hierna volgende overwegingen is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
    2.    Bij besluit van 1 maart 2016 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten het bouwen van een bouwwerk op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Hierbij heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid en derde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Het bouwplan voorziet in het verbouwen van twee woningen tot één woning en het uitbouwen van de bestaande garage aan de zijgevel met 3 m. Daarnaast voorziet het bouwplan in het realiseren van dakkappellen op het voor- en achterdak en drie terrassen op het achtererf. Verder wordt de woning  voorzien van een nieuwe gevel en dak en worden de kozijnen vernieuwd.
        Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kern en Plassen" rust op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] gedeeltelijk de bestemming "Woningen" en gedeeltelijk de bestemming "Tuin".
        Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan voor een deel van de terrassen en de uitbouw van de bestaande garage in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft met toepassing van artikel 4, eerste en derde lid, van bijlage II van het Bor, de omgevingsvergunning verleend.
        Bij besluit van 26 oktober 2016 is op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de bestaande oprit en het verbreden van een inrit, zodat de oprit tevens voor het uit te bouwen deel van de garage komt te liggen.
        [appellante] woont aan [locatie 3], op ongeveer 50 m afstand van de percelen [locatie 1] en [locatie 2]. Zij kan zich niet met de verleende omgevingsvergunningen verenigen.
    Woning
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het verbouwen van twee woningen tot één woning in strijd is met het bestemmingsplan. Daartoe voert zij aan dat op grond van artikel 3 van de planvoorschriften gronden met de bestemming "Woningen" zijn bestemd voor woningen, zodat één zelfstandige woning niet is toegestaan. Daarnaast wijst zij op de plansystematiek, waarbij in tegenstelling tot de bestemming "Woningen" voor gronden met de bestemming "Woningen III" artikel 5, lid 10.1, van de planvoorschriften een regeling voor vervangende nieuwbouw bevat. Verder wijst zij op de omstandigheid dat het gebouw op twee bouwpercelen staat, waarbij per bouwperceel maar één woning is toegestaan. Ook verwijst zij naar de plantoelichting en de bedoeling van de planwetgever om de bestaande bebouwing en het bestaande gebruik te conserveren. Voorts wijst zij erop dat het bouwplan in strijd is met de anti-dubbeltelbepaling van artikel 2, derde lid, van de planvoorschriften. Tot slot is het bouwplan een ingrijpende vernieuwing waar een bestemmingsplanwijziging voor nodig is, zodat de uitgebreide voorbereidingsprocedure had moeten worden toegepast, aldus [appellante].
    3.1.    In artikel 3 van de planvoorschriften staat weliswaar dat gronden met de bestemming "Woningen" bestemd zijn voor woningen, maar zoals de rechtbank terecht heeft overwogen volgt hieruit niet de eis dat er op gronden met deze bestemming meerdere woningen moeten staan. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat een bestemmingsplan slechts verbods- en geen gebodsbepalingen kan bevatten. Daargelaten of in dit geval sprake is van vervangende nieuwbouw, kan uit de omstandigheid dat in artikel 5, lid 10.1, van de planvoorschriften een specifieke regeling is opgenomen voor de bestemming "Woningen III" niet worden afgeleid dat voor gronden met de bestemming "Woningen" vervangende nieuwbouw niet is toegestaan. De voorschriften die op deze bestemming betrekking hebben sluiten vervangende nieuwbouw niet uit. Ook ontbreken voorschriften op grond waarvan per bouwperceel één woning is toegestaan. Blijkens de plankaart is op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] één bouwvlak aangeduid. De beoogde woning is voorzien binnen dit bouwvlak.
        Wat betreft het beroep van [appellante] op de toelichting op het bestemmingsplan overweegt de Afdeling dat, zoals onder meer volgt uit de uitspraak van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1653, de toelichting geen bindend onderdeel is van een bestemmingsplan en dat zij derhalve als zodanig geen concreet toetsingskader voor een aanvraag om omgevingsvergunning vormt. De stelling van [appellante] dat uit de plantoelichting volgt dat de planwetgever de bedoeling heeft gehad om de bestaande bebouwing en het bestaande gebruik te conserveren kan haar daarom niet baten.
        Wat betreft het beroep van [appellante] op de anti-dubbeltelbepaling van artikel 2, derde lid, van de planvoorschriften, overweegt de Afdeling dat deze bepaling voorkomt dat grond voor de bouwmogelijkheden meermalen in aanmerking wordt genomen, zodat er geen extra bouwmogelijkheden ontstaan. Die situatie doet zich hier niet voor, omdat het bouwplan voorziet in de verbouw van twee bestaande woningen in één zelfstandige woning en niet in een extra woning.
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het verbouwen van twee woningen tot één woning niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hiervoor is dan ook geen herziening van het bestemmingsplan nodig.
        Het betoog faalt.
    Terrassen
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college door verlening van de omgevingsvergunning voor het realiseren van de terrassen het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Wat betreft het vertrouwensbeginsel voert zij aan dat zij erop mocht vertrouwen dat zij door de planvoorschriften zou worden beschermd en dat zij door schending van dit vertrouwen in een slechtere positie is terechtgekomen. Wat betreft het gelijkheidsbeginsel voert zij aan dat zij het onrechtvaardig vindt dat het college haar destijds geen omgevingsvergunning voor de bouw van een diep terras heeft verleend.
    4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] onvoldoende heeft onderbouwd dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. De inhoud van een bestemmingsplan kan niet afdoen aan de aan het college op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo toekomende bevoegdheid om van een bestemmingsplan af te wijken. Dat het college van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, maakt dan ook op zichzelf niet dat het afwijken in strijd is met het vertrouwensbeginsel.
        Wat betreft het gelijkheidsbeginsel heeft de rechtbank terecht overwogen dat in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding kan worden gevonden voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met dit beginsel. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de situatie van [locatie 3] niet overeenkomt met de situatie op de percelen [locatie 1] en [locatie 2], omdat het perceel aan de Straatweg reikt tot achter het perceel van [locatie 3]. Hierdoor heeft het woon- en leefklimaat van bewoners aan de Straatweg een rol gespeeld bij de besluitvorming over het terras op [locatie 3]. De achterkant van het perceel [locatie 1] en [locatie 2] grenst aan het water van de Bergse Achterplas en niet aan een woonperceel.
        Het betoog faalt.
    Relativiteitsvereiste
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college wat betreft de terrassen toepassing heeft kunnen geven aan artikel 4, derde lid, van bijlage II van het Bor. Daartoe voert zij aan dat de terrassen geen afzonderlijke bouwwerken zijn, omdat zij boven het souterrain zijn gesitueerd en daarmee deel uitmaken van het bestaande hoofdgebouw. Verder stelt [appellante] dat de terrassen op andere punten in strijd zijn met het bestemmingsplan dan waarvoor het college een afwijkingsvergunning heeft verleend. Daartoe voert zij aan dat de terrassen, voor zover gelegen in de bestemming "Tuin", hoger dan 0,2 m boven het maaiveld zijn gesitueerd. Voor zover de terrassen zijn gelegen in de bestemming "Woningen" wijst zij erop dat de terrassen verder dan 2,5 m van de oorspronkelijke achtergevel zijn gesitueerd. Hierdoor wordt de in artikel 4, derde lid, van bijlage II van het Bor, genoemde maximale oppervlakte van 50 m² overschreden.
        Ook betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan in strijd is met het Bouwbesluit 2012. In dat verband wijst zij op artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012, omdat de percelen [locatie 1] en [locatie 2] niet bereikbaar zijn voor hulpverleningsdiensten. Tot slot wijst zij op artikel 8.2 van het Bouwbesluit 2012, waaraan het college volgens haar ten onrechte niet heeft getoetst.
    5.1.    De Afdeling ziet zich eerst voor de vraag gesteld of het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde relativiteitsvereiste eraan in de weg staat dat [appellante] zich wat betreft de terrassen met succes kan beroepen op artikel 4, derde lid, van bijlage II van het Bor en artikel 6.37 en artikel 8.2 van het Bouwbesluit 2012.
    5.2.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    5.3.    Artikel 4, derde lid, van bijlage II van het Bor strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening, waaronder begrepen een goed woon- en leefklimaat. Ter zitting heeft [appellante] verklaard dat zij geen zicht heeft op de terrassen, geen inbreuk op haar privacy vreest en alleen maar tegen de omgevingsvergunning wat de terrassen betreft opkomt omdat zij zelf geen omgevingsvergunning heeft gekregen voor een door haar gewenst terras. [appellante] wordt daarom als gevolg van de terrassen niet getroffen in haar belang bij een goede ruimtelijke ordening, waaronder een goed woon- en leefklimaat. Dit betekent dat het belang van [appellante] niet wordt geschaad door een eventuele schending van artikel 4, derde lid, van bijlage II van het Bor, zodat haar betoog niet kan leiden tot vernietiging van het besluit van 19 juli 2017.
    5.4.    De Afdeling overweegt dat artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012 voorschriften bevat die gaan over een goede bereikbaarheid van een bouwwerk voor hulpverleningsdiensten. Deze norm strekt in dit geval tot bescherming van de belangen van de gebruikers van de woning op de percelen [locatie 1] en [locatie 2]. [appellante] woont op het perceel [locatie 3] op ongeveer 50 m afstand van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] en tussen de bebouwing op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] en de woning van [appellante] is veel onbebouwde ruimte, zodat de belangen van [appellante] niet worden geschaad door een eventuele schending van artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012. Bovendien is niet gebleken dat het bouwplan gevolgen heeft voor de bereikbaarheid van het perceel [locatie 3] voor de brandweer en andere hulpverleningsdiensten.
        Het bepaalde in artikel 8.2 van het Bouwbesluit 2012 heeft betrekking op het treffen van maatregelen ter voorkoming van onveilige situaties tijdens bouw- of sloopwerkzaamheden en het voorkomen van letsel van personen op een aangrenzend perceel, of beschadiging dan wel belemmering van wegen, werken of roerende zaken die zich in de omgeving van het bouw- of sloopterrein bevinden. De Afdeling is van oordeel dat deze bepaling niet strekt tot bescherming van de belangen van [appellante], omdat [locatie 3] niet grenst aan de percelen [locatie 1] en [locatie 2]. De omstandigheid dat op de parkeerplaats voor haar woning bouwmaterialen werden afgeleverd, maakt deze plaats niet tot een bouwterrein. Verder is niet gebleken dat belangen daadwerkelijk zijn geschaad door een belemmering van wegen, werken of roerende zaken.
    5.5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht, maar op onjuiste gronden, geconcludeerd dat het beroep van [appellante] op artikel 4, derde lid, van bijlage II van het Bor en artikel 6.37 en artikel 8.2 van het Bouwbesluit 2012, niet kan leiden tot vernietiging van het besluit van 19 juli 2017.
        Het betoog faalt.
    Oprit
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwen van een oprit en het maken van een inrit onderdeel had moeten uitmaken van het bouwplan waar op 6 januari 2016 vergunning voor is gevraagd. Dit kan later niet alsnog apart worden vergund, aldus [appellante]. De Afdeling begrijpt dit betoog zo dat zij een beroep doet op het bepaalde in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo.
    6.1.    De aanvraag van 31 augustus 2016 heeft betrekking op het verbreden van een bestaande inrit. Er is sprake van één activiteit, waarvoor op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo een vergunningplicht geldt. Er is geen onlosmakelijke samenhang met de activiteiten waarvoor op grond van artikel 2.1 van de Wabo bij besluit van 1 maart 2016 vergunning is verleend, omdat het verbreden van de bestaande inrit fysiek is te onderscheiden van de bij besluit van 1 maart 2016 vergunde activiteiten. De rechtbank heeft in het betoog van [appellante] dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college ten onrechte aan het bepaalde in artikel 2.7 van de Wabo voorbij is gegaan.
        Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    8.    Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Soede
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
    270-855.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
        Artikel 8:69a luidt:
    "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
        Artikel 2.1 luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]."
        Artikel 2.2 luidt:
    "1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
    […]
    e. een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen,
    […]."
        Artikel 2.7 luidt:
    "1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project.
    […]."
        Artikel 2.12 luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,
    […]."
    Besluit omgevingsrecht
        Artikel 4 van bijlage II van het Bor luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    3. een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 10 m, en
    b. de oppervlakte niet meer dan 50 m²;
    […]."
    Bouwbesluit 2012
        Artikel 6.37 luidt:
    "1. Tussen de openbare weg en ten minste een toegang van een bouwwerk voor het verblijven van personen ligt een verbindingsweg die geschikt is voor voertuigen van de brandweer en andere hulpverleningsdiensten.
    […]."
        Artikel 8.2 luidt:
    "Bij het uitvoeren van bouw- of sloopwerkzaamheden worden maatregelen getroffen ter voorkoming van:
    a. letsel van personen op een aangrenzend perceel of aan het bouw- of sloopterrein grenzende openbare weg, openbaar water of openbaar groen;
    b. letsel van personen die het bouw- of sloopterrein onbevoegd betreden, en
    c. beschadiging of belemmering van wegen, van in de weg gelegen werken en van andere al dan niet roerende zaken op een aangrenzend perceel of op een aan het bouw- of sloopterrein grenzende openbare weg, openbaar water of openbaar groen."
    Bestemmingsplan "Kern en Plassen"
        Artikel 2, derde lid, luidt:
    "Grond die eenmaal in aanmerking is genomen bij het toestaan van een bouwplan waaraan uitvoering is gegeven of alsnog kan worden gegeven, blijft bij de beoordeling van latere bouwplannen buiten beschouwing."
        Artikel 3 luidt:
    "1. De gronden aangewezen voor "Woningen" zijn bestemd voor:
    a. woningen, incl. inpandige bergingen/stallingsgarages;
    […]
    g. bouwwerken, zoals vermeld onder de bouwregeling;
    2. Op de in het eerste lid genoemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten behoeve van de aldaar genoemde functies.
    […]
    2.2. (gebouwde terrassen aan de woningen [locatie 3] t/m 6. Deze terrassen mogen aan de oorspronkelijke zijgevel niet dieper zijn dan 3 meter en aan de oorspronkelijke achtergevel niet dieper dan 2,5 meter."
        Artikel 5, lid 10.1, luidt:
    "Een hoofdgebouw (incl. aanbouw aan de zijgevel(s)) dient bij een perceelbreedte van minder dan 17 meter een afstand tot de zijdelingse perceelsgrenzen aan te houden van 15 % van de breedte van het bouwperceel. De breedte van een bouwperceel wordt hierbij gemeten ter hoogte van de voorgevelbouwgrens."