ECLI:NL:RVS:2019:157, Raad van State, 23-01-2019, 201800562/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Op 7 juni 2016 heeft [appellant] bij het college een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het wijzigen van het gebruik van het pand op het perceel [locatie] te Hazerswoude-Rijndijk (hierna: het pand).

201800562/1/A1.
    Datum uitspraak: 23 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Hazerswoude-Rijndijk, gemeente Alphen aan den Rijn,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 december 2017 in zaak nr. 17/5259 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn.
    
    Procesverloop
    
    Op 7 juni 2016 heeft [appellant] bij het college een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het wijzigen van het gebruik van het pand op het perceel [locatie] te Hazerswoude-Rijndijk (hierna: het pand).
    
    Bij brief van 26 juli 2017 heeft [appellant] beroep ingesteld wegens het niet tijdig door het college nemen van een beslissing op zijn aanvraag.
    
    Bij uitspraak van 13 december 2017 heeft de rechtbank naar aanleiding van het door [appellant] ingestelde beroep wegens niet tijdig beslissen geoordeeld dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven en dat het college niet in gebreke was gebleven die omgevingsvergunning bekend te maken. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.J. Turenhout, advocaat te Alphen aan den Rijn, en het college, vertegenwoordigd door R.A. Noorhoff en J. van der Velden, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] is eigenaar van het pand. Dit pand, een grote boerderij, is een rijksmonument.
    
        [appellant] heeft op 7 juni 2016 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend die er toe strekt het gebruik van het pand te wijzigen van wonen naar verhuur als recreatief groepsverblijf. Het pand is al opgedeeld in meerdere woongedeelten, die bestaan uit een woonkamer, een slaapkamer en een badkamer. Uit de aanvraag blijkt dat het pand niet verbouwd of anderszins gewijzigd hoeft te worden.
    
        Bij brief van 7 juni 2016 heeft het college de ontvangst van de aanvraag bevestigd. Bij brief van 14 juli 2016 heeft het college te kennen gegeven dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure op de aanvraag van toepassing is, omdat advies moet worden ingewonnen bij de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, als adviseur Rijksdienst voor het cultureel erfgoed.
    
        Het college heeft [appellant] vervolgens bij brief van 18 juli 2016 verzocht zijn aanvraag uit te breiden met onder meer de activiteiten bouwen, slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een beschermd monument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht en het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën van gevallen. Verder heeft het college te kennen gegeven dat een aantal gegevens voor de beoordeling van de aanvraag ontbreken.
    
        Bij besluit van 7 september 2016 heeft het college de aanvraag van [appellant] van 7 juni 2016 buiten behandeling gesteld, omdat de door [appellant] bij de aanvraag verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Tegen dit besluit heeft [appellant] geen bezwaar gemaakt.
    
        [appellant] heeft het college vervolgens bij e-mail van 14 september 2016 verzocht om zijn aanvraag aan te houden. Het college heeft daarop medegedeeld dat de aanvraag buiten behandeling is gesteld en dat aanhouding daarvan niet meer mogelijk is.
    
    2.    Bij brief van 17 juli 2017 heeft [appellant] het college in gebreke gesteld, wegens het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning op zijn aanvraag van 7 juni 2016. Hij stelt zich op het standpunt dat op de aanvraag niet de uitgebreide maar de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, omdat hij geen omgevingsvergunning heeft gevraagd voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het college had volgens hem daarom uiterlijk 17 augustus 2016 deze van rechtswege gegeven omgevingsvergunning bekend moeten maken.
    
        [appellant] heeft vervolgens op 26 juli 2017 beroep ingesteld wegens het niet tijdig bekendmaken van de hiervoor bedoelde van rechtswege gegeven omgevingsvergunning.
    
        Bij uitspraak van 13 december 2017 heeft de rechtbank, samengevat, geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is op de aanvraag van [appellant] en dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven.
    
    Toepasselijk wettelijk kader
    
    3.    De van toepassing zijnde relevante wet- en regelgeving staat in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in gebreke is gebleven een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning, voor het gebruik van het pand voor verhuur als recreatief groepsverblijf, bekend te maken. Daartoe voert hij aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, hij alleen een aanvraag heeft ingediend om omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, waarop de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Het college diende daarom binnen acht weken te beslissen op de aanvraag van [appellant] en nu het dat niet heeft gedaan is volgens hem op 3 augustus 2016 een omgevingsvergunning van rechtswege gegeven. Dat het college bij besluit van 7 september 2016 heeft besloten om de aanvraag van 7 juni 2016 buiten behandeling te stellen, kan volgens hem niet verhinderen dat er een omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven, die het college bekend had moeten maken.
    
        Voor zover de Afdeling van oordeel zou zijn dat hij wel een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo heeft ingediend, stelt hij zich op het standpunt dat de door hem aangevraagde werkzaamheden, voor zover het het rijksmonument betreft, niet omgevingsvergunningplichtig zijn.
    
    4.1.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de aanvraag van [appellant] niet ook als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo kan worden aangemerkt. Door [appellant] is alleen een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, hetgeen mogelijk is op grond van artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. Op grond van artikel 2.7, eerste lid, tweede volzin, van de Wabo bestaat namelijk de mogelijkheid om voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten, een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in te dienen. Wanneer de aanvraag toch steeds zou moeten worden aangemerkt als tevens een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld onder f, zou dit het bepaalde in artikel 2.7, eerste lid, tweede volzin, van de Wabo tot een dode letter maken.
    
        Het betoog slaagt in zoverre. Gelet op het hiernavolgende leidt het echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1952) is de beantwoording van de vraag of op een aanvraag om omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, gelet op artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag van toepassing is. Het college heeft hierin derhalve geen keuze, maar dient de voorbereidingsprocedure toe te passen die uit de Wabo voortvloeit. Door [appellant] is een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van het gebruik van het pand van wonen naar verhuur als recreatief groepsverblijf. De Afdeling is van oordeel dat met toepassing van artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, omgevingsvergunning kan worden verleend voor het gebruik dat door [appellant] is aangevraagd, omdat de aanvraag in overeenstemming is met het bepaalde in voornoemd artikel, wat het college ter zitting heeft bevestigd. Dat betekent dat op de aanvraag de reguliere voorbereidingsprocedure van acht weken van toepassing is. Het college heeft [appellant] echter bij brief van 18 juli 2016 gevraagd om zijn aanvraag aan te vullen. Het heeft met die brief de beslistermijn met zes weken verlengd, als bedoeld in artikel 3.9, tweede lid, van de Wabo. Dat betekent dat het college uiterlijk op 14 september 2016 een besluit diende te nemen op de aanvraag van [appellant]. Het college heeft bij besluit van 7 september 2016 de aanvraag van [appellant] buiten behandeling gelaten, zodat geen omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven.
    
        [appellant] kan niet worden gevolgd in zijn betoog dat een besluit tot buitenbehandelingstelling van een aanvraag niet kan verhinderen dat een omgevingsvergunning van rechtswege wordt gegeven. Artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb bepaalt dat wanneer niet tijdig wordt beslist op een aanvraag tot het geven van een beslissing, die gevraagde beschikking van rechtswege is gegeven. Met het besluit van 7 september 2016 is op de aanvraag van 7 juni 2016 tijdig een besluit genomen, zodat geen omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het betoog van [appellant], dat de rechtbank de e-mail van [persoon] van 14 september 2016 ten onrechte niet als bezwaar tegen het besluit van 7 september 2016 heeft aangemerkt, heeft hij voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dat betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond.
    
    Slot
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het hoger beroep van [appellant] ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    
    w.g. Michiels    w.g. Kamphorst-Timmer
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2019
    
    776.  BIJLAGE
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c en f, luidt:
    
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
    f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
    
    Artikel 2.7 luidt:
    
    1 Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
    
    2 Een aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, mag slechts op één inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort betrekking hebben.
    
    Artikel 2.12 luidt:
    
    1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    
    b. indien de activiteit in strijd is met het exploitatieplan: met toepassing van de daarin opgenomen regels inzake afwijking;
    
    c. indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan;
    
    d. indien de activiteit in strijd is met een voorbereidingsbesluit: met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking.
    
    2 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3°.
    
    Artikel 3.7 luidt:
    
    1 Deze paragraaf is van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 daarop van toepassing is.
    
    2 In afwijking van het eerste lid is deze paragraaf tevens van toepassing op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in artikel 3.10, derde lid.
    
    Artikel 3.9 luidt:
    
    1 Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking:
    
    a. doet het mededeling van die beschikking op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag, en
    
    b. zendt het in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen de daarbij aangewezen bestuursorganen een afschrift van die beschikking.
    
    2 Het bevoegd gezag kan de in het eerste lid bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. Het maakt zijn besluit daartoe bekend binnen de eerstbedoelde termijn. Het doet daarvan tevens zo spoedig mogelijk mededeling op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.
    
    3 Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen waarin de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag wegens strijd met een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie is uitgezonderd van de toepassing van de eerste volzin.
    
    4 Het bevoegd gezag doet zo spoedig mogelijk mededeling van de bekendmaking, bedoeld in artikel 4:20c van de Algemene wet bestuursrecht, op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 4:20b, eerste lid:
    
    Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.