ECLI:NL:RVS:2025:1281, Raad van State, 26-03-2025, 202303873/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe heeft bij afzonderlijke besluiten van 16 juli 2020, 11 september 2020, 19 september 2020, 19 november 2020 en 12 maart 2021 omgevingsvergunningen verleend voor het plaatsen van chalets op percelen in het voormalig recreatiepark Residence Tergouw. De omgevingsvergunningen zijn verleend voor de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo. De aanvragen voor het plaatsen van de chalets zijn in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oosterhout, Park Tergouw". De strijdigheid met het bestemmingsplan heeft onder andere betrekking op de minimale afstand tussen de hoofdgebouwen, de afstand tot de zijdelingse perceelgrenzen en de toegestane breedte van een aantal chalets. Het college is voor de bouwplannen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo van het bestemmingsplan afgeweken.

202303873/1/R4.
    Datum uitspraak: 26 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Belangenvereniging Bewoners Residence Tergouw, gevestigd in Oosterhout (Gld.), gemeente Overbetuwe,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 2 mei 2023 in zaak nrs. 22/5577, 22/5578, 22/5579, 22/5581, 22/5583 en 22/5584 in het geding tussen:
    de belangenvereniging
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 juli 2020 heeft het college aan [vergunninghouder A] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een chalet op het perceel [locatie 1] in Oosterhout.
    Bij besluit van 11 september 2020 heeft het college aan [vergunninghouder B] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een chalet op het perceel [locatie 2] in Oosterhout
    Bij besluit van 19 september 2020 heeft het college aan [vergunninghouder C] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een chalet op het perceel [locatie 3] in Oosterhout.
    Bij besluit van 19 november 2020 heeft het college aan [vergunninghouder D] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een chalet op het perceel [locatie 4] in Oosterhout.
    Bij besluit van 12 maart 2021 heeft het college aan [vergunninghouder E] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een chalet op het perceel [locatie 5] in Oosterhout.
    Bij besluit van 12 maart 2021 heeft het college aan [vergunninghouder F] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een chalet op het perceel [locatie 6] in Oosterhout.
    Bij zes besluiten van 31 augustus 2021 heeft het college de door de belangenvereniging daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 mei 2023 heeft de rechtbank de door de belangenvereniging daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de zes besluiten van 31 augustus 2021 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van deze besluiten in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft de belangenvereniging hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De belangenvereniging en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 januari 2025, waar de belangenvereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.P. Hoegee, advocaat in Nijmegen, en het college vertegenwoordigd door R.M. Willemse en P.J.N.L. Spaan, bijgestaan door mr. M.J. Tunnissen, advocaat in Arnhem, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvragen om omgevingsvergunningen zijn alle in 2020 ingediend. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het college heeft bij afzonderlijke besluiten van 16 juli 2020, 11 september 2020, 19 september 2020, 19 november 2020 en 12 maart 2021 omgevingsvergunningen verleend voor het plaatsen van chalets op percelen in het voormalig recreatiepark Residence Tergouw. De omgevingsvergunningen zijn verleend voor de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo. De aanvragen voor het plaatsen van de chalets zijn in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oosterhout, Park Tergouw". De strijdigheid met het bestemmingsplan heeft onder andere betrekking op de minimale afstand tussen de hoofdgebouwen, de afstand tot de zijdelingse perceelgrenzen en de toegestane breedte van een aantal chalets. Het college is voor de bouwplannen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo van het bestemmingsplan afgeweken.
    Bij zes besluiten van 31 augustus 2021 heeft het college de bezwaren van de belangenvereniging ongegrond verklaard en de besluiten van 16 juli 2020, 11 september 2020, 19 september 2020, 19 november 2020 en 12 maart 2021 in stand gelaten.
    De rechtbank heeft de door de belangenvereniging tegen de besluiten van 31 augustus 2021 ingestelde beroepen gegrond verklaard en die besluiten vernietigd. De rechtsgevolgen van die besluiten zijn door de rechtbank in stand gelaten. De rechtbank overweegt dat het college in de besluiten van 31 augustus 2021 niet heeft onderkend dat de "Beleidsregel planologische afwijkingsmogelijkheden gemeente Overbetuwe 2017" (hierna: de beleidsregel) niet kon worden toegepast en dat het college in deze zaken specifiek had moeten beslissen of de afwijking van het bestemmingsplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van de omgevingsvergunningen in stand gelaten, omdat het college naar het oordeel van de rechtbank in de besluiten op bezwaar, de verweerschriften en op de zitting goed heeft uitgelegd waarom de omgevingsvergunningen niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening en voldoen aan de criteria uit artikel 2, eerste lid, van de beleidsregel. Verder is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat de omgevingsvergunningen niet in strijd met redelijke eisen van welstand zijn verleend.
    Wettelijk kader
    3.       Voor het relevante wettelijk kader wordt verwezen naar de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Toepassing van de beleidsregel
    4.       De belangenvereniging betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunningen heeft mogen verlenen voor de chalets. In dat verband voert zij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvragen niet in overeenstemming zijn met de artikelen 5.1.1 en 5.1.2 van de beleidsregel en dat het college alleen al daarom de omgevingsvergunningen niet mocht verlenen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen biedt de beleidsregel volgens haar geen ruimte voor een toets aan artikel 2 van de beleidsregel, los van een toets aan de artikelen 5.1.1 en 5.1.2 van de beleidsregel. Het bepaalde in artikel 2 geldt volgens haar als aanvulling op het bepaalde in de artikelen 5.1.1 en 5.1.2 van de beleidsregel. Nu de aanvraag niet voldoet aan de artikelen 5.1.1 en 5.1.2 wordt dus niet toegekomen aan een toets aan artikel 2 van de beleidsregel, aldus de belangenvereniging. De toelichting bij artikel 2 van de beleidsregel maakt dit volgens haar niet anders, omdat aan die toelichting, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet wordt toegekomen, omdat de tekst van artikel 2 van de beleidsregel op zichzelf duidelijk is.
    4.1.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de "zone bijbehorende bouwwerken" als bedoeld in de beleidsregel, voor de percelen niet kan worden bepaald, vanwege het ontbreken van een bouwvlak op de verbeelding. Dat betekent dat niet aan de artikelen 5.1.1 en 5.1.2 van de beleidsregel kan worden voldaan, omdat daarin een verwijzing wordt gemaakt naar "de zone bijbehorende bouwwerken". Met de belangenvereniging is de Afdeling van oordeel dat een aanvraag in zo’n geval niet aan artikel 2, eerste lid, onder a tot en met e, van de beleidsregel kan worden getoetst. Uit de woorden "alleen" in combinatie met "in ieder geval" in artikel 2 volgt naar het oordeel van de Afdeling dat daaraan alleen wordt toegekomen als wordt voldaan aan het bepaalde in de artikelen 5 t/m 11. Omdat de tekst van de eerste volzin van artikel 2 duidelijk is, wordt naar het oordeel van de Afdeling niet toegekomen aan de toelichting bij de beleidsregel. Anders dan de belangenvereniging betoogt, betekent het enkele feit dat niet aan de artikelen 5.1.1 en 5.1.2 kan worden getoetst, niet dat het college alleen al om die reden de omgevingsvergunning had moeten weigeren. Hierbij is het volgende van belang. Uit artikel 2 van de beleidsregel volgt dat alleen een omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht als wordt voldaan aan de beleidsregel. In dit geval kunnen geen omgevingsvergunningen worden verleend met toepassing van artikel 5.1.1, over bijbehorende bouwwerken, of artikel 5.1.2, over het uitbreiden van woningen buiten het bouwvlak, van de beleidsregel. Dat betekent dat het college alleen door toepassing te geven aan de hardheidsclausule in artikel 12 van de beleidsregel die dezelfde formulering kent als artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kan meewerken aan de bouwplannen. Voor toepassing van deze clausule moet per aanvraag worden beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het toepassen van de beleidsregel onevenredig is in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Op de zitting heeft het college gezegd dat een dergelijke individuele afweging nog niet is gemaakt. De Afdeling is van oordeel dat de besluiten van 31 augustus 2021 in zoverre onvoldoende zijn gemotiveerd.
    Het betoog slaagt.
    Welstand
    5.       De belangenvereniging betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat alleen het beeldkwaliteitsplan dat geldt voor het Park Tergouw het toetsingskader is voor de vraag of de omgevingsvergunningen in overeenstemming zijn met redelijke eisen van welstand. Zij wijst erop dat in de Welstandsnota Overbetuwe 2016 (hierna: de welstandsnota) staat dat voor de gebieden waarvoor een beeldkwaliteitsplan is vastgesteld voor de nieuwbouw van bouwwerken het beeldkwaliteitsplan geldt als welstandsnota. Verder staat in de welstandnota weliswaar dat bij nieuwbouw vernieuwing mogelijk is, maar daarin staat ook dat voor Park Tergouw de bestaande beeldkwaliteit het uitgangspunt blijft. Omdat de omgevingsvergunningen toestaan dat materialen gebruikt worden die afwijken van wat in het beeldkwaliteitsplan is toegestaan, zijn deze volgens de belangenvereniging in strijd met redelijke eisen van welstand verleend. Zij stelt zich op het standpunt dat zij gemotiveerd heeft aangevoerd dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens het beeldkwaliteitsplan geldende criteria. Onder die omstandigheden had het college de welstandsadviezen niet zonder nadere toelichting mogen overnemen en aan de bestreden besluiten ten grondslag mogen leggen.
    5.1.    Anders dan de belangenvereniging heeft aangevoerd, volgt uit de welstandsnota niet dat voor het Park Tergouw alleen moet worden getoetst aan het beeldkwaliteitsplan. In paragraaf 3.2 van de welstandsnota staat dat voor de gebieden waarvoor een beeldkwaliteitsplan is vastgesteld en die nog in ontwikkeling zijn, voor de nieuwbouw van bouwwerken het beeldkwaliteitsplan geldt in plaats van de welstandsnota. In paragraaf 4.2.2 staat dat zodra deze gebieden uitontwikkeld zijn, de beeldkwaliteitsplannen niet meer van kracht zijn. Het college heeft toegelicht dat Park Tergouw geen gebied is dat nog in ontwikkeling is. Dit standpunt is door de belangenvereniging niet gemotiveerd bestreden. Dat betekent dat voor het antwoord op de vraag of de bouwplannen in overeenstemming zijn met redelijke eisen van welstand, moet worden getoetst aan de criteria in de welstandsnota.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    5.2.    De Afdeling is verder van oordeel dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat het college mocht afgaan op het algemene advies van de commissie Ruimtelijke Kwaliteit van 9 maart 2021 en de individuele adviezen van deze commissie van 9 maart 2021 voor het perceel [locatie 5], 9 maart 2021 voor het perceel [locatie 6], van 9 juli 2020 voor het perceel [locatie 1], van 10 september 2020 voor het perceel [locatie 2], van 23 juli 2020 voor het perceel [locatie 3] en van 12 november 2020 voor het perceel [locatie 4], waarin is gemotiveerd dat de bouwplannen in overeenstemming zijn met redelijke eisen van welstand. In de welstandsnota staat dat vernieuwing mogelijk is en dat voor het gebied Park Tergouw de bestaande beeldkwaliteit het uitgangspunt is. In haar adviezen heeft de commissie Ruimtelijke Kwaliteit ook betrokken dat uit de bouwplannen volgt dat andere materialen worden gebruikt dan die in het beeldkwaliteitsplan worden genoemd en zij komt tot de conclusie dat de welstandsnota ruimte laat voor vernieuwing. Uit de welstandsadviezen volgt dat bij de beoordeling van de bouwplannen rekening is gehouden met de bestaande beeldkwaliteit en is gemotiveerd waarom de gekozen materialen niet in strijd zijn met redelijke eisen van welstand. De belangenvereniging heeft niet een advies van een deskundig te achten persoon of instantie overgelegd. De belangenvereniging heeft weliswaar gemotiveerd aangevoerd waarom de bouwplannen in strijd zijn met de welstandsnota, maar de commissie Ruimtelijke Kwaliteit heeft in de adviezen, zoals hiervoor is overwogen, gemotiveerd uiteengezet waarom de gekozen materialen niet in strijd zijn met redelijke eisen van welstand. De Afdeling ziet daarom in wat door de belangenvereniging is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet zonder nadere toelichting de welstandsadviezen had mogen overnemen.
    Het betoog slaagt in zoverre ook niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van de besluiten van 31 augustus 2021 in stand heeft gelaten. Het college moet met inachtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten nemen op de bezwaren van de belangenvereniging, gemaakt tegen de besluiten van 16 juli 2020, 11 september 2020, 19 september 2020, 19 november 2020 en 12 maart 2021.
    Judiciële lus
    7.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuwe besluiten alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskostenveroordeling
    8.       Het college moet de proceskosten van de belangenvereniging vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 2 mei 2023 in zaak nrs. 22/5577, 22/5578, 22/5579, 22/5581, 22/5583 en 22/5584, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van de besluiten van 31 augustus 2021 in stand blijven;
    III.      bepaalt dat tegen de te nemen nieuwe besluiten alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe tot vergoeding van bij de Belangenvereniging Bewoners Residence Tergouw in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe het door de Belangenvereniging Bewoners Residence Tergouw betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    w.g. Jurgens
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kamphorst-Timmer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2025
    776-1152
     
    WETTELIJK KADER
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a.       indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    (…)
    Besluit omgevingsrecht
    1.       een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a.       niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    b.       de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
    (…)
    Beleidsregel planologische afwijkingsmogelijkheden gemeente Overbetuwe 2017
    Artikel 2 Algemene afweging/financiële bepalingen
    1 Burgemeester en wethouders kunnen een vergunning alleen verlenen als een aanvraag voldoet aan
    het in artikel 5 tot en met 11 van deze beleidsregel bepaalde en in ieder geval aan de volgende criteria voor zover van toepassing op de specifieke aanvraag:
    a. er vindt geen onevenredige aantasting plaats van het woon- en leefmilieu,
    b. er mag geen sprake zijn van aantasting van de ruimtelijke kwaliteit,
    c. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende percelen mogen niet onevenredig worden beperkt;
    d. de activiteit mag voor de omliggende bedrijven niet tot gevolg hebben dat zij in  hun bestaande
    milieurechten worden beperkt,
    e. er vindt geen onevenredige aantasting plaats van de verkeersafwikkeling  de verkeersveiligheid en parkeersituatie ter plaatse.