ECLI:NL:RVS:2018:198, Raad van State, 24-01-2018, 201609477/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 september 2015 heeft de burgemeester aan [vergunninghoudster] vergunning verleend voor de exploitatie van de [horeca-inrichting] aan de [locatie] te Den Haag.

201609477/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Den Haag,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 november 2016 in zaak nr. 16/2498 in het geding tussen:
    
    [appellant A]
    
    en
    
    de burgemeester van Den Haag.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 september 2015 heeft de burgemeester aan [vergunninghoudster] vergunning verleend voor de exploitatie van de [horeca-inrichting] aan de [locatie] te Den Haag.
    
    Bij besluit van 16 februari 2016 heeft de burgemeester het door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 november 2016 heeft de rechtbank het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2017, waar [appellant A] en de burgemeester, vertegenwoordigd door G.J. Broekhuis, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigden], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op 15 juni 2015 is een aanvraag gedaan om een exploitatievergunning voor de horeca-inrichting. Volgens de aanvraag gaat het om een bistro, een lichte vorm van horeca. Bij het besluit van 25 september 2015 heeft de burgemeester exploitatievergunning verleend. Daarbij heeft de burgemeester in aanmerking genomen dat de bistro niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
    
        De bistro is geopend van 15:00 tot 23:00 uur. In de bistro worden volgens de aanvraag ondersteunend aan de maaltijden alcoholische dranken geschonken. Ook heeft de bistro een wijnbar. [appellanten] wonen in de directe nabijheid van de bistro en stellen onaanvaardbare overlast te ondervinden van de horeca-activiteiten.
    
    Het hoger beroep, voor zover ingesteld door [appellant B]
    
    2.    Artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht luidt: "Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld."
    
        Artikel 6:24 luidt: "Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld."
    
    2.1.    [appellant B] heeft tegen het besluit van 16 februari 2016 geen beroep bij de rechtbank ingesteld. Voor het oordeel dat [appellant B] redelijkerwijs niet kan worden verweten geen beroep bij de rechtbank te hebben ingesteld bestaat geen grond. Gelet op artikel 6:13, in samenhang gelezen met artikel 6:24 van de Awb, dient het hoger beroep, voor zover dat door [appellant B] is ingesteld, niet-ontvankelijk te worden verklaard.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de bistro, zoals daarvoor een exploitatievergunning is aangevraagd, niet in strijd is met het bestemmingsplan. De burgemeester heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de bistro onder horeca-categorie licht valt als bedoeld in artikel 1, onder 60, van de planregels. Over de wijnbar heeft de burgemeester verklaard dat die in de bistro niet is toegestaan. Voor zover alcoholhoudende dranken worden verstrekt als zelfstandige activiteit, heeft de rechtbank geoordeeld dat het om een handhavingskwestie gaat die in de beroepsprocedure niet ter beoordeling staat. Voorts heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat de exploitatie van de bistro geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor het woon- en leefklimaat voor omwonenden, aldus de rechtbank.
    
    Wettelijk kader
    
    4.    Artikel 2:28 van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Den Haag (hierna: Apv) luidt:
    
    "1. Het is verboden een horeca-inrichting te exploiteren zonder exploitatievergunning van de burgemeester.
    
    […].
    
    5. De burgemeester weigert of trekt de exploitatievergunning in indien:
    
    a. de vestiging of de exploitatie van de horeca-inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan;
    
    […].
    
    6. De burgemeester kan de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen, indien:
    
    a. naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting door de aanwezigheid van de horeca-inrichting nadelig wordt beïnvloed;
    
    […]"
    
    4.1.    In het bestemmingsplan "Binnenhof e.o" heeft het perceel aan de Denneweg 83 de bestemming "Gemengd-1". Artikel 5, lid 5.1, van de planregels luidt: "De voor "Gemengd-1" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    uitsluitend op de begane grondlaag:
    
    […];
    
    c. horeca in de categorie "licht" van de Staat van Horeca-categorieën als opgenomen in Bijlage 2 van de regels van dit plan en zoals nader bepaald in lid 5.5.
    
    […]"
    
        Artikel 1 luidt: "In deze regels wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    1.60 horeca-inrichting:
    
    a. een inrichting geheel of gedeeltelijk gericht op het bedrijfsmatig verstrekken van bereide gerechten, of dranken, al dan niet ter plaatse te nuttigen en/of het aanvullend aanbieden van vermaak;
    
    b. een inrichting gericht op het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie, een (studenten)sociëteit, een automatenhal, een ontmoetingscentrum, een feestzaal/partycentrum, en een hotel of bed & breakfast, maken geen onderdeel uit van de bij deze definitie behorende categorie-indeling en de 'Staat van Horeca-categorieën', tenzij in de bestemmingsomschrijving van het betreffende artikel anders is bepaald. Dit geldt ook voor inrichtingen waar horeca in ondergeschikte zin plaatsvindt.
    
        Binnen deze definitie worden, gebaseerd op de staat van horeca-categorieën opgenomen als bijlage 2 bij deze regels, de volgende categorieën horeca-inrichtingen onderscheiden:
    
    categorie licht:
    
    horeca-inrichtingen, waaraan volgens de bij deze regels behorende 'Staat van Horeca-categorieën' de categorie Licht wordt toebedeeld. Over het algemeen betreft het horeca-inrichtingen, waarvan de exploitatie aansluit bij winkelvoorzieningen en voornamelijk gericht is op het winkelend publiek en omliggende kantoren. De openingstijden liggen van maandag tot en met zondag tussen 07.00 uur en 23.00 uur. Het aanbieden van vermaak maakt geen onderdeel uit van de exploitatie.
    
        Het gaat om horeca-inrichtingen, waarbij de exploitatie onder andere gericht is op:
    
    • verstrekken van al dan niet ter plaatse bereide maaltijden en etenswaren. Alcoholische dranken worden slechts ondersteunend aan de maaltijd geschonken, of;
    • het verstrekken van niet-alcoholische dranken;
    
        Horecavormen die onder deze categorie vallen zijn onder andere: lunchroom/broodjeszaak, cafetaria/snackbar, koffieconcept/koffiehuis, ijssalons en take away / maaltijdbezorging.
    
    categorie middelzwaar:
    
    Horeca-inrichtingen, waaraan blijkens de bij deze regels behorende 'Staat van Horeca-categorieën' de categorie middelzwaar wordt toebedeeld. De openingstijden liggen van maandag tot en met woensdag en zondag tussen 07.00 en 02.00 uur en donderdag tot en met zaterdag tussen 07.00 en 02.30 uur.
    
        Het betreft horeca-inrichtingen, waarbij de exploitatie onder andere gericht is op:
    
    • het nuttigen van ter plaatse bereide etenswaren. Alcoholische dranken worden slechts ondersteunend aan de maaltijd geschonken, of;
    • het verstrekken van niet-alcoholische dranken, of;
    • het verstrekken van alcoholische dranken voor zover de openingstijden zijn beperkt tot 23.00 uur, of;
    • het aanbieden van vermaak voor zover de openingstijden zijn beperkt tot 23.00 uur.
    
        Een horecavorm die binnen deze categorie valt is onder andere een restaurant.
    
    4.2.    In de staat van horeca-categorieën is vermeld dat winkelondersteunende horeca wordt gezien als een lichte vorm van horeca. Daarbij gaat het vooral om het serveren van maaltijden gedurende de openingstijden van detailhandel en/of het drinken van alcoholvrije dranken, zoals koffie of thee. Indien deze vorm van horeca in winkelstraten is gelegen veroorzaakt het weinig zelfstandig aantrekkend verkeer. Er zijn immers al horeca-inrichtingen in de straat of in de nabijheid aanwezig. Verder gaat het om een exploitatievorm waar zittend aan tafels wordt geconsumeerd, zodat de bezoekersfrequentie laag is. Indien bij winkelondersteunende horeca maaltijden worden geserveerd en uitsluitend daarbij en ondergeschikt daaraan alcoholische dranken worden geschonken is dat toegestaan en blijft het tot 23:00 uur een lichte vorm van horeca, na 23:00 uur wordt het middelzwaar.
    
        Voorts zijn de in de planregels opgenomen categorieën van horeca-inrichtingen in de staat van horeca-categorieën van een nadere omschrijving voorzien. Een restaurant wordt als volgt omschreven: "een inrichting, gericht op het bedrijfsmatig, voor gebruik ter plaatse, verstrekken van bereide gerechten, in combinatie met het verstrekken van alcoholische en niet-alcoholische dranken. De horecacategorie van een dergelijke inrichting is afhankelijk van zowel de openingstijden als de vraag of er alcoholische dranken worden geschonken. Bij openingstijden tot 23:00 uur en het schenken van uitsluitend niet-alcoholische dranken valt de inrichting onder categorie licht. Bij openingstijden na 23:00 uur en/of het schenken van alcoholische dranken valt de inrichting onder horecacategorie middelzwaar. Een petit-restaurant, restauratie, crêperie, pannenkoekenhuis en poffertjeszaak worden met een restaurant gelijkgesteld."
    
    Het hoger beroep, voor zover ingesteld door [appellant A]
    
    5.    [appellant A] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de bistro een horeca-inrichting is, die onder de categorie middelzwaar valt. In dit verband voert hij aan dat in de bistro alcoholische dranken worden geschonken. Volgens [appellant A] valt een bistro onder de reikwijdte van de definitie van een restaurant die in de staat van horeca-categorieën bij de planregels is opgenomen. Volgens de definitie van restaurant valt een restaurant onder horeca-categorie middelzwaar indien daar alcoholische dranken worden geschonken. Voorts voert [appellant A] aan dat een bistro niet is opgenomen in de rij voorbeelden van een horeca-inrichting van categorie licht, die in artikel 1, onder 60, van de planregels is vermeld.
    
    5.1.    De burgemeester stelt zich op het standpunt dat de bistro onder de horeca-categorie licht valt. De bistro is een winkelondersteunende horeca-inrichting. Voor zover in de bistro alcoholhoudende dranken worden verstrekt als zelfstandige activiteit, zal daartegen handhavend worden opgetreden, aldus de burgemeester.
    
    Beoordeling
    
    6.    Op het aanvraagformulier is als antwoord op de vraag welk type horeca-inrichting [vergunninghoudster] wil vestigen een bistro vermeld. Als omschrijving van de activiteiten is het verstrekken van maaltijden gedurende lunch en diner vermeld en het verstrekken van bijpassende dranken met speciale aandacht voor wijn en wijn-spijs combinaties. De bistro valt onder de reikwijdte van de definitie van restaurant in de staat van horeca-categorieën. De bistro is voorts op een locatie gevestigd waar in de nabije omgeving detailhandel aanwezig is. Uit de planregels, in samenhang gelezen met de staat van horeca-categorieën, volgt dat, voor zover het om een winkelondersteunende horeca-inrichting gaat die tot 23:00 uur is geopend, een restaurant onder de horeca-categorie licht valt indien ondersteunend aan maaltijden alcoholische dranken worden geschonken. Het betoog van [appellant A] dat de bistro een horeca-inrichting is van de categorie middelzwaar, omdat daar alcoholische dranken worden geschonken, gaat daaraan voorbij. Dat een bistro in artikel 1, onder 60, aanhef en onder a, van de planregels niet wordt genoemd als voorbeeld van een horeca-inrichting van categorie licht, betekent niet dat een bistro niet onder die categorie kan vallen. De opsomming van voorbeelden is niet limitatief. Nu de bistro, zoals aangevraagd en vergund, onder de horeca-categorie licht valt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat die niet in strijd is met artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder c, van de planregels. Gelet op het voorgaande is er geen grond voor het oordeel dat de burgemeester de exploitatievergunning op grond van artikel 2:28, vijfde lid, onder a, van de Apv had moeten weigeren.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slotsom
    
    7.    Het hoger beroep, voor zover ingesteld door [appellant B], is niet-ontvankelijk. Het hoger beroep, voor zover ingesteld door [appellant A], is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep, voor zover ingesteld door [appellant B], niet-ontvankelijk;
    
    II.    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Man
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2018
    
    629.