ECLI:NL:RBROT:2025:8043, Rechtbank Rotterdam, 07-07-2025, ROT 23/794, ROT 24/1205 en ROT 25/1108
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Exploitatievergunning coffeeshop. Beperking openingstijden vanwege school in de buurt. Toetsing van het afstandscriterium uit het [plaatselijke] coffeeshopbeleid.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROT 23/794, ROT 24/1205 en ROT 25/1108 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 juli 2025 in de zaken tussen
  
    
      
      [eiseres] h.o.d.n. [bedrijfsnaam] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. R.M. van Opstal en mr. J.B. Kloosterman),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de [gemeente] , de burgemeester, 
    (gemachtigde: mr. J.C. Avedissian, mr. C.W. de Jong).
    
    
  
  
    Samenvatting
    
    
      1. De burgemeester heeft bij drie afzonderlijke besluiten aan eiseres een exploitatievergunning verleend voor de duur van een jaar. Aan die vergunningen is de beperking gesteld dat eiseres niet tijdens schooltijden geopend mag zijn en in de aan dat besluit verbonden gedoogverklaring is een leeftijdsgrens van achttien jaar opgenomen. Eiseres is het hier niet mee eens en meent dat haar een exploitatievergunning verleend had moeten worden met een leeftijdsbeperking vanaf 21 jaar en ouder, zonder beperking van de reguliere openingstijden. Eiseres heeft daartegen drie beroepen ingediend. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de besluiten van de burgemeester. 
    
    
      1.1.
      De rechtbank heeft de beroepen op 7 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, vergezeld door [persoon A] en [persoon B] . De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vergezeld door [persoon C] en [persoon D] . Tevens is namens eiseres als deskundige verschenen [deskundige] .
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    
      2. Eiseres exploiteert sinds 19 april 1990 het cannabisverkooppunt, genaamd [bedrijfsnaam] (hierna: de coffeeshop), aan [adres 1] in [plaats] . 
    
    
      2.1.
      Op 3 februari 2020 heeft de burgemeester een exploitatievergunning aan eiseres verleend voor de duur van één jaar, met als toegestane openingstijden maandag tot en met zondag van 10:00 uur tot 22:00 uur.
    
    
      2.2.
      De burgemeester heeft op 5 februari 2020 een omgevingsvergunning verleend voor de vestiging van een school voor voortgezet onderwijs, het [college] (hierna: het [college] ), aan [adres 2] in [plaats] . De afstand van het [college] tot de coffeeshop bedraagt afgerond 195 meter hemelsbreed en de loopafstand bedraagt 227 meter.
    
    
      2.3.
      Met een besluit van 3 februari 2021 heeft de burgemeester aan eiseres een exploitatievergunning verleend en daarbij de beperking gesteld dat de coffeeshop niet tijdens schooltijden van het [college] geopend mag zijn, omdat niet is voldaan aan het afstandscriterium dat is neergelegd in het coffeeshopbeleid. Bij uitspraak van 9 maart 2021 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank dit besluit, voor zover het ziet op de beperking van de openingstijden, geschorst tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Met een besluit van 22 december 2021 heeft de burgemeester het bezwaar ongegrond verklaard. Het daartegen ingestelde beroep heeft deze rechtbank bij uitspraak van 29 december 2022  ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft eiseres hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Bij uitspraak van 23 april 2025 heeft de Afdeling uitspraak gedaan. 
    
    
      2.4.
      Eiseres heeft op 4 december 2021 verzocht om een vergunning voor reguliere openingstijden en gevraagd om aan die vergunning een leeftijdsgrens van 21 jaar voor de toegang en verkoop te verbinden. Met een besluit van 27 januari 2022 heeft de burgemeester deze aanvraag ingewilligd, met dien verstande dat aan eiseres een exploitatievergunning is verleend voor de duur van een jaar. Aan die vergunning is opnieuw een beperking van de reguliere openingstijden verbonden en in de aan het besluit verbonden gedoogverklaring is een leeftijdsgrens van achttien jaar opgenomen. Dit besluit is bij uitspraak van 7 maart 2022 door de voorzieningenrechter geschorst tot zes weken na de beslissing op het bezwaar van eiseres, voor zover dat ziet op de beperking van de reguliere openingstijden. Met een besluit van 28 december 2022 (bestreden besluit I) heeft de burgemeester het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer ROT 23/794.
    
    
      2.5.
      Bij haar aanvraag van 25 oktober 2022 heeft eiseres opnieuw verzocht om een vergunning voor de reguliere openingstijden en opnieuw gevraagd om aan die vergunning een leeftijdsgrens van 21 jaar voor de toegang en verkoop te verbinden. Met een besluit van 13 december 2022 heeft de burgemeester deze aanvraag ingewilligd, in die zin dat aan eiseres met ingang van 27 januari 2023 een vergunning is verleend voor een jaar, waaraan de beperking van de reguliere openingstijden is verbonden en is aan het besluit verbonden gedoogverklaring opgenomen dat voor toegang en verkoop strikte handhaving van de leeftijdsgrens van achttien jaar plaatsvindt. Bij uitspraak van 17 januari 2023 heeft de voorzieningenrechter dit besluit geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar, voor zover dat besluit voorziet in een beperking van de reguliere openingstijden. Met een besluit van 19 december 2023 (bestreden besluit II) heeft de burgemeester dat bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer ROT 24/1205.
    
    
      2.6.
      
        Op 19 oktober 2023 heeft eiseres opnieuw een aanvraag ingediend, waarbij zij heeft verzocht om een vergunning voor de reguliere openingstijden onder de beperking dat uitsluitend aan personen vanaf 21 jaar verkocht mag worden. Met een besluit van 11 december 2023 heeft de burgemeester deze aanvraag ingewilligd, en daarbij zijn opnieuw beperkingen aan de reguliere openingstijden verbonden en is de leeftijdsgrens opnieuw vastgesteld op achttien jaar. Ook dit besluit heeft de voorzieningenrechter met een uitspraak van 8 februari 2024 geschorst voor zover dat voorziet in een beperking van de reguliere openingstijden tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Met een besluit van 24 december 2024 (bestreden besluit III) heeft de burgemeester het bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld. Dit beroep staat bij de rechtbank geregistreerd onder nummer ROT 25/1108.
        3. De bestreden besluiten berusten op het standpunt dat de coffeeshop is gelegen op een afstand van 195 meter hemelsbreed van het [college] en dat de loopafstand 227 bedraagt en dat om die reden niet wordt voldaan aan het afstandscriterium dat is neergelegd in het [plaatselijke] coffeeshopbeleid 2013 en de Eerste wijziging (2017) van het [plaatselijke] coffeeshopbeleid (hierna samen: coffeeshopbeleid). Overeenkomstig dit beleid hanteert de burgemeester namelijk de regel dat, wanneer een coffeeshop binnen 200 meter hemelsbreed en 250 meter loopafstand van een school ligt, de coffeeshop niet tijdens schooltijden open mag zijn. In tegenstelling tot de adviezen van de bezwaarschriftencommissie, is de burgemeester van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om af te wijken van het coffeeshopbeleid en dat het handelen in overeenstemming met dit beleid niet leidt tot onevenredige gevolgen in relatie tot de doelstelling van het coffeeshopbeleid. Nu het beleid en het criterium duidelijk zijn, is de omstandigheid dat de overschrijding van het afstandscriterium gering zou zijn geen bijzondere omstandigheid. Dat de coffeeshop is gevestigd in een straat die niet aantrekkelijk zou zijn voor scholieren en niet in het zicht ligt, is ook niet bijzonder. De aantrekkelijkheid van een straat is bovendien niet een objectiveerbaar criterium en niet een vaststaande situatie, maar aan verandering onderhevig. Dat scholieren ook op andere manieren worden geconfronteerd met de verkoop en het gebruik van softdrugs, betekent volgens de burgemeester niet dat met het beleid geen bijdrage kan worden geleverd aan het voorkomen en ontmoedigen van softdrugsgebruik onder jongeren. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      4. Eiseres voert tegen de bestreden besluiten – kort samengevat weergegeven – aan dat onvoldoende is gemotiveerd dat zichtbaarheid van coffeeshops en (soft)drugsgebruik leidt tot normalisering van dat gebruik en tot normvervaging onder de jeugd. Daarnaast betoogt zij dat de gevolgen van de beperking van de openingstijden voor haar onevenredig zijn en dat niet is onderbouwd waarom geen vergunning vanaf 21 jaar verleend kan worden. 
    
    
      4.1.
      De Afdeling heeft in voormelde uitspraak van 23 april 2025 overwogen dat het afstandscriterium zoals opgenomen in het coffeeshopbeleid niet onevenredig is. Daartoe overweegt de Afdeling dat de burgemeester de belangen van coffeeshophouders in kaart heeft gebracht en afgezet tegen de bescherming van scholieren tegen de gevolgen van softdrugsgebruik. De daarbij gemaakte afweging is van een deugdelijke motivering voorzien. De burgemeester heeft hierover uiteengezet dat hij met het opnemen van het afstandscriterium in het coffeeshopbeleid heeft beoogd om het gebruik van softdrugs onder scholieren te ontmoedigen. Deze maatregel werpt volgens de burgemeester een drempel op voor scholieren om tijdens en direct na de schooluren softdrugs te kopen of te laten kopen. De burgemeester wil voorkomen dat scholieren worden geconfronteerd met de activiteiten van een coffeeshop, zodat zij die niet als normaal gaan zien. Volgens de Afdeling heeft de burgemeester bij de afweging tussen de belangen van coffeeshophouders en de bescherming van scholieren tegen de gevolgen van softdrugsgebruik meer gewicht mogen toekennen aan de met het afstandscriterium te dienen doelen. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de veiligheid en leefbaarheid van de buurt door de beperking van de openingstijden worden verminderd en dat het in het coffeeshopbeleid beoogde doel van het beschermen van scholieren niet wordt bereikt. Ook bestaat geen grond voor het oordeel dat het beleid onrechtmatig is omdat bij het opnemen van het afstandscriterium niet is voorzien in een overgangsperiode. De Afdeling komt daarnaast, onder verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank van 29 december 2022, tot de conclusie dat de burgemeester zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gevolgen van het beperken van de openingstijden voor eiseres wegens bijzondere omstandigheden niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. 
    
    
      4.2.
      De rechtbank sluit zich aan bij deze uitspraak. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres in de onderhavige procedures geen omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven af te wijken van de uitspraak van 23 april 2025 van de Afdeling. 
    
    
      4.3.
      Onder verwijzing naar die uitspraak is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de beperking van de openingstijden kan bijdragen aan de ontmoediging van softdrugsgebruik onder scholieren, aangezien deze een drempel opwerpt voor scholieren om tijdens en direct na schooluren softdrugs te kopen of te laten kopen en voorkomen wordt dat scholieren worden geconfronteerd met de activiteiten van een coffeeshop, zodat zij dat niet als normaal gaan zien. Anders dan eiseres betoogt heeft de burgemeester met de gegeven motivering voldoende toegelicht dat de beperking van openingstijden kan bijdragen aan de ontmoediging van softdrugsgebruik onder scholieren. 
    
    
      4.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester zich in de bestreden besluiten op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven af te wijken van het in het coffeeshopbeleid vervatte afstandscriterium. Eiseres heeft in deze procedures weliswaar expliciet verzocht om aan de vergunning een leeftijdsgrens van 21 jaar te verbinden – en in zoverre dus van het afstandscriterium af te wijken – en zij wijst erop dat zij niet verkoopt aan mensen onder de 21 jaar, maar de rechtbank ziet hierin geen grond voor het oordeel dat het onverminderd vasthouden aan het afstandscriterium voor eiseres onevenredig is in verhouding tot het met het beleid te dienen doelen. Nog daargelaten dat de Afdeling bij haar oordeel reeds heeft betrokken dat eiseres niet verkoopt aan personen jonger dan 21 jaar, heeft de burgemeester zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat een coffeeshop die open is tijdens schooltijden – ook als deze slechts toegankelijk is voor personen van 21 jaar of ouder – een onjuiste boodschap aan leerlingen/kwetsbare jongeren geeft en dat deze leeftijdsbeperking onverlet laat dat scholieren worden geconfronteerd met een open coffeeshop en dat personen van 21 jaar of ouder drugs kunnen kopen voor jongere leerlingen, wat de burgemeester juist tracht te voorkomen met het afstandscriterium. Hoewel eiseres terecht betoogt dat scholieren ook op andere manieren aan drugs kunnen komen, heeft de burgemeester zich ter zitting nog op het standpunt kunnen stellen dat juist voorkomen moet worden dat scholieren in hun dagelijkse leefomgeving in de buurt van scholen worden geconfronteerd met geopende coffeeshops. Verder heeft de burgemeester van belang kunnen achten dat het Openbaar Ministerie (OM) afwijking van het beleid met het hanteren van hogere en dus afwijkende leeftijdsgrens, zeer onwenselijk acht, met name vanwege de handhaafbaarheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Door verschillende gedoogvoorwaarden te hanteren, worden verschillende handhavingsregimes in het leven geroepen waar ook de verschillende opsporingsambtenaren mee te maken krijgen, terwijl de handhaafbaarheid gebaat is bij eenduidigheid. Voor zover eiseres wijst op door de gemeenteraad van [plaats] op 24 februari 2022 aangenomen moties, is daarin geen grond gelegen voor het oordeel dat het vasthouden aan het afstandscriterium in het geval van eiseres onevenredig is. Nog daargelaten dat deze moties reeds door de rechtbank zijn betrokken in haar eerdere uitspraak die reeds door de Afdeling is bevestigd, betreft een motie een politiek instrument waarmee de burgemeester wordt aangespoord zijn beleid aan te passen, maar waar de burgemeester niet juridisch aan is gebonden. Dat de moties zijn aangenomen, maakt dan ook niet dat de bestreden besluiten onrechtmatig zijn. 
    
    
      4.5.
      De rechtbank onderschrijft het oordeel van de Afdeling dat de burgemeester zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die vanwege onevenredige gevolgen aanleiding geven af te wijken van het coffeeshopbeleid. De burgemeester heeft een grote beoordelingsruimte bij de afweging van de relevante belangen. Zij heeft de maatregel noodzakelijk kunnen achten voor de bescherming van jongeren. Verder kan het afstandscriterium bijdragen aan het bereiken van de met het beleid nagestreefde bescherming van jongeren en is dat middel daarom geschikt om dat doel te bereiken. Wat betreft de evenwichtigheid heeft de burgemeester het financiële belang van eiseres minder zwaar mogen laten wegen dan de beleidsdoelstelling om softdrugsgebruik door jongeren te voorkomen en te ontmoedigen. De rechtbank neemt tot slot in aanmerking dat de verkoop van drugs nooit legaal is geweest en dat onzekerheid inherent is aan de branche waartoe eiseres behoort. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gevolgen van de bestreden besluiten voor eiseres niet onevenredig zijn in verhouding tot het met het beleid te dienen doelen. Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat eiseres zich de afgelopen jaren heeft kunnen voorbereiden op de gevolgen van de opgelegde beperkingen omdat die beperkingen in praktijk nauwelijks hebben gegolden omdat die steeds zijn geschorst door de voorzieningenrechter. Tot slot merkt de rechtbank op dat eisers inmiddels een exploitatievergunning heeft voor een andere locatie in [plaats] .
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    5. Op grond van het vorenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat de burgemeester eiseres op goede gronden een exploitatievergunning heeft verleend waaraan de beperking is gesteld dat eiseres niet tijdens schooltijden geopend mag zijn, waarbij bovendien een leeftijdsgrens geldt van 18 jaar. De beroepen zijn ongegrond. 
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. N.S.J. Letschert, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     ECLI:NL:RBROT:2021:1901.
  
  
     ECLI:NL:RBROT:2022:11414.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2025:1839.
  
  
     ECLI:NL:RBROT:2022:1732.
  
  
     ECLI:NL:RBROT:2023:192.
  
  
     ECLI:NL:RBROT:2024:751.