ECLI:NL:RVS:2019:597, Raad van State, 27-02-2019, 201804846/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 april 2017 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het met het bestemmingsplan "De Scherpenhof 1996" (hierna: het bestemmingsplan) strijdige gebruik van het perceel aan de [locatie 1] in Terwolde, kadastraal bekend gemeente Nijbroek, sectie […], nummer […], te beëindigen en beëindigd te houden.

201804846/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Terwolde, gemeente Voorst,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 2 mei 2018 in zaak nr. 17/5788 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Voorst.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 april 2017 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het met het bestemmingsplan "De Scherpenhof 1996" (hierna: het bestemmingsplan) strijdige gebruik van het perceel aan de [locatie 1] in Terwolde, kadastraal bekend gemeente Nijbroek, sectie […], nummer […], te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 14 september 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 12 juni 2018 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na deze uitspraak.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2019, waar [appellant A], bijgestaan door mr. R.A. Oosterveer, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door ing. R. Mensink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    [appellant] stelt sinds begin jaren '90 op het recreatiepark "De Scherpenhof" (hierna: het recreatiepark) aan de [locatie 1] in Terwolde te wonen. Aanvankelijk woonde hij in een chalet op perceel [locatie 2]. In 2002 is hij verhuisd naar een chalet op het nabijgelegen perceel [locatie 1]. Met ingang van 16 april 2009 staat [appellant] in de basisregistratie personen (hierna: brp; voorheen: gemeentelijke basisadministratie) ingeschreven als bewoner van het recreatiepark. Op grond van het bestemmingsplan rust op de gronden van het recreatiepark de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden". Permanente bewoning is op deze gronden niet toegestaan. Bij een controle op 24 maart 2015 is gebleken dat [appellant] niettemin permanent op perceel [locatie 1] woont. Daarop is het college tot handhaving overgegaan. Volgens [appellant] is dit onterecht. Hij stelt zich op het standpunt dat het in het bestemmingsplan opgenomen gebruiksovergangsrecht in zijn geval van toepassing is omdat hij al vóór het van rechtskracht worden van het bestemmingsplan op 1 september 1999 (hierna: de peildatum) permanent op het recreatiepark woonde.
    2.    Artikel 4, lid a, van de planvoorschriften luidt:
        "De gronden op de kaart aangewezen voor "verblijfsrecreatieve doeleinden" zijn bestemd voor de bedrijfsmatige exploitatie van recreatiewoningen, stacaravans en kampeermiddelen, met de daarbij behorende voorzieningen - waaronder begrepen een dienstwoning, ontsluitingspaden en -wegen, voet- en fietspaden, groen-, spel-, sport- en parkeervoorzieningen - met daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken en terreinen."
    Artikel 11 luidt:
        "A. Het is verboden gronden of opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
    B. Onder strijdig gebruik als bedoeld in lid A wordt in ieder geval verstaan het gebruik van de in artikelen 3 en 4 genoemde recreatiewoningen, stacaravans, trekkershutten, kamphuizen en kampeermiddelen voor permanente bewoning.
    C. Het gebruik van gronden en opstallen, strijdig met het tijdstip van het van rechtskracht worden daarvan, mag worden gehandhaafd. (…)"
    3.    Op grond van het bestemmingsplan rust op de gronden waarbinnen perceel [locatie 1] is gelegen de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden". Niet in geschil is dat het gebruik van dit perceel voor permanente bewoning in strijd is met het bestemmingsplan. De vraag die voorligt is of het gebruik van perceel [locatie 1] voor permanente bewoning wordt beschermd door het in artikel 11, lid C, van de voorschriften opgenomen overgangsrecht (hierna: het gebruiksovergangsrecht). Hiervoor is van belang of het strijdige gebruik reeds vóór de peildatum bestond en nadien is voortgezet.
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat de permanente bewoning door [appellant] van perceel [locatie 1] niet onder het gebruiksovergangsrecht valt. Daargelaten de betekenis van de verhuizing van [appellant] naar een ander perceel op het park in 2002, heeft hij volgens de rechtbank niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij reeds vóór de peildatum permanent op het recreatiepark woonde. De bevestiging namens het college dat [appellant] onder het gebruiksovergangsrecht valt, kan volgens de rechtbank ook niet worden aangemerkt als een concrete en ondubbelzinnige toezegging gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Het college was dan ook bevoegd handhavend op te treden, aldus de rechtbank. Er is volgens de rechtbank geen sprake van concreet zicht op legalisering omdat het college niet bereid is om daaraan mee te werken, en ook het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Het college heeft in redelijkheid kunnen besluiten tot handhavend optreden, aldus de rechtbank.
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet onder het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan valt, reeds omdat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij vóór de peildatum al permanent op het recreatiepark woonde. [appellant] voert daartoe aan dat tussen het college en hem niet ter discussie staat dat hij reeds voor die datum permanent op het recreatiepark woonde. Volgens [appellant] gaat het in deze zaak alleen nog om de vraag of zijn verhuizing binnen het recreatiepark in 2002 maakt dat hij niet langer onder het gebruiksovergangsrecht valt. Hij voert aan dat het college het gebruiksovergangsrecht te beperkt uitlegt door te stellen dat sprake moet zijn van onafgebroken gebruik vóór en na de peildatum van hetzelfde stuk grond en dezelfde opstal. Hij wijst erop dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik steeds heeft plaatsgevonden binnen één en hetzelfde bestemmingsvlak en dat de planwetgever er zelf voor heeft gekozen om dat vlak niet nader op te delen.
    5.1.    In het besluit op bezwaar van 14 september 2017 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellant] niet onder het gebruiksovergangsrecht valt. Weliswaar woont hij al sinds begin jaren '90 op het recreatiepark, maar hij heeft met zijn verhuizing in 2002 van perceel [locatie 2] naar perceel [locatie 1] zijn bestaande gebruiksovergangsrecht prijsgegeven. Volgens het college is door de verhuizing geen sprake meer van onafgebroken gebruik van hetzelfde stuk grond en dezelfde opstal. Ter zitting van de Afdeling heeft het college bevestigd dat het college er in deze procedure wel steeds van is uitgegaan dat [appellant] al van vóór de peildatum permanent op het recreatiepark woont.
        Gelet op het voorgaande is de rechtbank, door te overwegen dat [appellant] niet onder het gebruiksovergangsrecht valt omdat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij al vóór de peildatum permanent op het recreatiepark woonde, buiten de omvang van het geschil als bedoeld in artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht getreden.
    5.2.    Niettemin heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] niet onder het gebruiksovergangsrecht valt. Met het gebruiksovergangsrecht wordt beoogd, uit een oogpunt van rechtszekerheid, een op de peildatum bestaand gebruik van gronden en opstallen dat in strijd is met het bestemmingsplan, gedurende een overbruggingsperiode in stand te laten. In het algemeen geldt dat overgangsrecht uitzonderingsrecht is en dat dit daarom beperkt moet worden uitgelegd. Er zijn geen aanknopingspunten dat dit niet geldt voor het hier aan de orde zijnde gebruiksovergangsrecht. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het gebruiksovergangsrecht alleen onafgebroken gebruik, vóór en na de peildatum, van hetzelfde stuk grond en dezelfde opstal beschermt. Er is geen grond voor het oordeel dat het gebruiksovergangsrecht ook het met het bestemmingsplan strijdige, opeenvolgende gebruik van verschillende stukken grond die zijn gesitueerd binnen hetzelfde bestemmingsvlak beschermt.
        Niet in geschil is dat [appellant] in 2002 - en dus na de peildatum - binnen het recreatiepark van perceel [locatie 2] naar perceel [locatie 1] is verhuisd. Daarmee staat vast dat hij niet al van vóór de peildatum permanent verblijf heeft op hetzelfde stuk grond, als bedoeld in artikel 11, lid C, van de planvoorschriften. Daarom is het gebruiksovergangsrecht niet op hem van toepassing. Dat volgens [appellant] zijn adres in de brp steeds "[locatie 1]" is gebleven en zijn adres in die zin ongewijzigd is gebleven, doet daaraan niet af, nog daargelaten dat [appellant] eerst met ingang van 16 april 2009 op dit adres is ingeschreven.
    5.3.    Het betoog faalt.
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn beroep op het vertrouwensbeginsel ten aanzien van een e-mailbericht van H.E. Oussoren, juridisch beleidsadviseur handhaving van de gemeente Voorst, van 6 januari 2017 niet slaagt. Hij voert hiertoe aan dat hem in dit e-mailbericht zonder omhaal is meegedeeld dat hij binnenkort een brief zal ontvangen met de bevestiging dat hij onder het gebruiksovergangsrecht valt. Dat Oussoren, nadat hem nieuwe gegevens bekend waren geworden, bij e-mailbericht van 10 januari 2017 te kennen heeft gegeven dat hij nog met [appellant] wil spreken voordat het college kan bevestigen of het gebruiksovergangsrecht van toepassing is, doet aan het definitieve karakter van de e-mail van 6 januari 2017 niet af, aldus [appellant].
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2675, is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    6.2.    In het e-mailbericht van 6 januari 2017 is vermeld:
        "Binnenkort ontvangt u van ons een brief met de bevestiging dat u met uw vrouw onder het gebruiksovergangsrecht valt van bestemmingsplan De Scherpenhof 1996."
    6.3.    Niet in geschil is dat Oussoren bevoegd is om ter zake namens het college te beslissen en dat de mededeling in het e-mailbericht van 6 januari 2017 aan het college is toe te rekenen. Ter zitting van de Afdeling heeft het college voorts bevestigd dat dit e-mailbericht een concrete, ondubbelzinnige toezegging inhoudt dat [appellant] een bevestiging zou ontvangen dat hij onder het gebruiksovergangsrecht valt, waaraan [appellant] rechtens te honoreren verwachtingen kon ontlenen.
    6.4.    Het vertrouwensbeginsel strekt echter niet zo ver dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. Er kunnen belangen aanwezig zijn die zwaarder wegen dan het belang van [appellant] en het honoreren van het bij hem opgewekte vertrouwen. In dit geval is daarvan sprake. De permanente bewoning van het perceel is in strijd met het bestemmingsplan en er bestaat geen concreet zicht op legalisering daarvan. Het algemeen belang is in zoverre gediend bij handhavend optreden. Verder heeft Oussoren reeds kort na verzending van het e-mailbericht van 6 januari 2017, namelijk bij e-mailbericht van 10 januari 2017, aan [appellant] bericht dat hij nieuwe informatie heeft ontvangen. Die informatie ging over de verhuizing van [appellant] in 2002 naar een ander perceel op het recreatiepark, terwijl het college er tot dan toe voetstoots van was uitgegaan dat [appellant] steeds op een en hetzelfde perceel had gewoond. Oussoren heeft [appellant] daarom laten weten dat meer onderzoek nodig was voordat het college [appellant] een formele brief zou sturen over de vraag of hij onder het gebruiksovergangsrecht valt. Uit dat nadere onderzoek, bestaande uit een gesprek op 12 januari 2017 tussen Oussoren en [appellant], is naar voren gekomen dat [appellant] niet al van vóór de peildatum onafgebroken permanent op hetzelfde stuk grond en in dezelfde opstal heeft gewoond. Verder is van belang dat [appellant], zoals hij ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, naar aanleiding van het e-mailbericht van 6 januari 2017, voorafgaand aan de ontvangst van het e-mailbericht van 10 januari 2017 geen handelingen heeft verricht of nagelaten, waardoor hij nadeel of schade heeft geleden.
    6.5.    Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het college niet mocht terugkomen op de mededeling in het e-mailbericht van 6 januari 2017. Het college heeft aan het algemeen belang bij handhavend optreden tegen met het bestemmingsplan strijdige permanente bewoning een zwaarder gewicht mogen toekennen dan aan het belang van [appellant] bij honorering van de bij hem gerechtvaardigd gewekte verwachtingen. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel er niet toe leidt dat het aangevallen besluit moet worden vernietigd.
    6.6.    Het betoog faalt.
    7.    Volgens [appellant] heeft het college beslist dat een andere bewoner van het recreatiepark, [bewoner A], wel onder het gebruiksovergangsrecht valt, terwijl deze ook niet al van vóór de peildatum onafgebroken op dezelfde grond en in dezelfde opstal heeft gewoond. [appellant] heeft dit betoog alleen onderbouwd met een verklaring van [bewoner B], eveneens (voormalig) bewoner van het recreatiepark. Daarin staat dat [bewoner A] op enig moment in de ter zake doende periode in Ede heeft gewoond en aldaar ook ingeschreven heeft gestaan. [appellant] heeft ter zitting van de Afdeling desgevraagd verklaard dat hij dit niet zelf van [bewoner A] heeft vernomen.
        Het college heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat het gebruiksovergangsrecht op [bewoner A] van toepassing wordt geacht omdat uit onderzoek aannemelijk is geworden dat [bewoner A] wel degelijk al van vóór 1 september 1999 permanent op zijn perceel heeft gewoond. Onder meer zou [bewoner A] volgens het college steeds al zijn post op het recreatiepark hebben ontvangen.
    7.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] met alleen de niet met bewijsstukken gestaafde verklaring van [bewoner B] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college er ten onrechte vanuit gaat dat [bewoner A] onder het gebruiksovergangsrecht valt en dat sprake is van een ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen. Daarnaast overweegt de Afdeling dat voor zover de conclusie van het college ten aanzien van [bewoner A] op een onjuiste voorstelling van de feiten berust, een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat het college een gemaakte fout moet herhalen.
    7.2.    Het betoog faalt.
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Dijken, griffier.
    w.g. Michiels    w.g. Van Dijken
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2019
    595.