ECLI:NL:RVS:2025:1957, Raad van State, 30-04-2025, 202304673/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 januari 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen aan [partij A], [partij B], [partij C] en Bawitt B.V. een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming verleend voor het in werking hebben, wijzigen en uitbreiden van een melkrundveehouderij aan de [locatie] in Ten Boer.  [partij A] exploiteert een melkrundveehouderij aan de [locatie] in Ten Boer. Voor de exploitatie van de melkrundveehouderij is op 30 maart 2018 met toepassing van het Programma Aanpak Stikstof een natuurvergunning verleend. Op 8 april 2020 heeft [partij A] een natuurvergunning aangevraagd voor de wijziging van zijn bedrijf. Het college heeft de natuurvergunning op basis van een voortoets met intern salderen verleend. De aangevraagde situatie leidt volgens het college niet tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de PAS-vergunning.

202304673/1/R2.
    Datum uitspraak: 30 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van gedeputeerde staten van Groningen,
    2.       Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu (hierna: MOB en Leefmilieu), beide gevestigd in Nijmegen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 14 juni 2023 in zaak nr. 21/900 in het geding tussen:
    MOB en Leefmilieu
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 januari 2021 heeft het college aan [partij A], [partij B], [partij C] en Bawitt B.V. een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend voor het in werking hebben, wijzigen en uitbreiden van een melkrundveehouderij aan de [locatie] in Ten Boer.
    Bij uitspraak van 14 juni 2023 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    MOB en Leefmilieu hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college en MOB en Leefmilieu hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak samen met de zaak met nummer 202306994/1/R2 op 26 maart 2025 op zitting behandeld. Daar zijn het college, vertegenwoordigd door mr. S.J. van Winzum, advocaat in Den Haag en mr. B. Langedijk, en MOB en Leefmilieu, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener in Gennep, verschenen. Voorts is op de zitting [partij A] en [partij D], bijgestaan door mr. B. Timmermans, rechtsbijstandverlener in Assen, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 8 april 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [partij A] exploiteert een melkrundveehouderij aan de [locatie] in Ten Boer. Voor de exploitatie van de melkrundveehouderij is op 30 maart 2018 met toepassing van het Programma Aanpak Stikstof een natuurvergunning verleend (hierna: PAS-vergunning).
    Op 8 april 2020 heeft [partij A] een natuurvergunning aangevraagd voor de wijziging van zijn bedrijf. Het college heeft de natuurvergunning op basis van een voortoets met intern salderen verleend. De aangevraagde situatie leidt volgens het college niet tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de PAS-vergunning.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het beroep van MOB en Leefmilieu gegrond verklaard en de natuurvergunning vernietigd. De rechtbank heeft daar onder meer aan ten grondslag gelegd dat het college een referentiesituatie die ontleend is aan een PAS-vergunning niet in de voortoets mag betrekken. De rechtbank leidt uit het zogenoemde AquaPri-arrest van het Hof van Justitie (HvJ 10 november 2022, ECLI:EU:C:2022:864) af dat een vergunning waarvan vaststaat dat die niet voldoet aan de vereisten van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (hierna: Hrl), zoals een PAS-vergunning, niet zonder herbeoordeling die wel aan die vereisten voldoet, mag worden betrokken bij de verlening van een natuurvergunning voor de wijziging van een project.
    Het hoger beroep van het college
    4.       Het college kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat de PAS-vergunning niet mag worden betrokken bij het intern salderen in de voortoets. Aan dat oordeel ligt volgens het college een onjuiste lezing van het AquaPri-arrest ten grondslag. Uit dat arrest kan, zo stelt het college, niet worden afgeleid dat aan een PAS-vergunning - of een andere natuurvergunning waarvan de beoordeling naar de huidige inzichten gebrekkig is - geen referentiesituatie kan worden ontleend.
    4.1.    De Afdeling is met het college van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat aan een PAS-vergunning geen referentiesituatie kan worden ontleend. Dat kan wel, maar anders dan het college ten tijde van het instellen van het hoger beroep veronderstelde, kan de referentiesituatie die ontleend wordt aan een bestaande vergunde situatie niet worden betrokken in de voortoets. Intern salderen, ook met een PAS-vergunning, mag onder voorwaarden als mitigerende maatregel in een passende beoordeling worden betrokken.
    De Afdeling verwijst voor de motivering van dit oordeel naar de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923. In die uitspraak is onder 17-17.7 uiteengezet waarom de gevolgen van een bestaande vergunde situatie niet in de voortoets kunnen worden betrokken. Onder 18.2-18.7 van die uitspraak is ingegaan op de betekenis van het AquaPri-arrest voor het betrekken van toestemmingen die niet voldoen aan artikel 6, derde lid, van de Hrl, zoals PAS-vergunningen, in de passende beoordeling voor een nieuw project. Daar zijn ook de argumenten die MOB en Leefmilieu in deze zaak in hun schriftelijke uiteenzetting naar voren hebben gebracht besproken, zodat de Afdeling daar kortheidshalve naar verwijst.
    Het betoog van het college slaagt.
    5.       Het college heeft in een nadere reactie naar voren gebracht dat het Hof in het Eco-Advocacy-arrest (HvJ 15 juni 2023, ECLI:EU:C:2023:477) niet is teruggekomen van punt 83 uit het PAS-arrest ((HvJ 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882). Uit deze twee arresten kan volgens het college dan ook niet worden afgeleid dat de aanvraag voor een natuurvergunning bij de wijziging van een project betrekking moet hebben op het gehele project na wijziging, waarbij in de voortoets geen rekening mag worden gehouden met de bestaande vergunde situatie. De Afdeling gaat daar echter in de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 wel vanuit. Het college vraagt om verduidelijking van dit oordeel en de verhouding tussen de twee arresten.
    5.1.    De Afdeling leidt uit de rechtspraak van het Hof, waaronder het PAS-arrest, af dat een beoordeling op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn moet plaatsvinden als een activiteit niet meer kan worden beschouwd als één-en-hetzelfde project ten opzichte van het project waarvoor eerder een natuurvergunning of toestemming voor de referentiedatum is verleend. Als niet langer sprake is van één-en-hetzelfde project dan is sprake van een nieuw project waarvan moet worden beoordeeld of daarvoor een natuurvergunning nodig is.
    Het college merkt terecht op dat in de Logtsebaan-uitspraak staat dat het nieuwe project dan de wijziging van het project is. De Afdeling is daar in de uitspraak van 18 december 2024 op teruggekomen. In die uitspraak heeft de Afdeling immers uiteengezet dat het nieuwe project het gehele project na wijziging is. Dat de beoordeling van de vergunningplicht betrekking moet hebben op het gehele project na wijziging volgt naar het oordeel van de Afdeling uit de systematiek van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, dat uitgaat van een integrale beoordeling van projecten.
    5.2.    Zoals de Afdeling in 17-17.7 in de uitspraak van 18 december 2024 heeft uiteengezet leidt zij uit het Eco Advocacy-arrest af dat in de voortoets de gevolgen van het project op zich zelf beoordeeld moeten worden, dat wil zeggen zonder daarbij de positieve effecten van mitigerende maatregelen of de beëindiging of wijziging van een bestaande vergunde situatie te betrekken. Bij de beoordeling van de gevolgen van het project op zich zelf mag volgens het Hof rekening worden gehouden met onderdelen in het ontwerp van het project die daar inherent deel van uitmaken en die de schadelijke gevolgen van dat project beperken. De Afdeling leest hierin, anders dan het college, niet een verruiming van wat in een voortoets bij de beoordeling van de gevolgen van een project mag worden betrokken, maar juist een bevestiging dat die beoordeling alleen betrekking mag hebben op de gevolgen van het project op zich zelf.
    5.3.    In dit geval is een aanvraag voor een natuurvergunning gedaan voor de wijziging van het veebestand in de bestaande stallen en de uitbreiding van een ligboxenstal. Door deze wijzigingen is niet langer sprake van één-en-hetzelfde project ten opzichte van het project waarvoor eerder een natuurvergunning is verleend. Voor dat nieuwe project, dat de exploitatie van de gehele melkveehouderij na wijziging omvat, moet worden beoordeeld of een vergunning nodig is en zo ja of die kan worden verleend. Het college zal de aanvraag, die in dit geval al betrekking heeft op het gehele project na wijziging, opnieuw moeten beoordelen waarbij een vergelijking van de gevolgen van de beoogde situatie met de gevolgen die zijn toe te rekenen aan de bestaande natuurvergunde situatie (intern salderen) mag plaatsvinden in de passende beoordeling. Dat mag als ook voldaan wordt aan de overige eisen voor het betrekken van een mitigerende maatregel in de passende beoordeling.
    6.       MOB en Leefmilieu hebben in een nader stuk betoogd dat strengere eisen aan de invulling van de additionaliteitstoets moeten worden gesteld dan uiteengezet in 21.3 van de uitspraak van 18 december 2024, als in een passende beoordeling intern wordt gesaldeerd met een PAS-vergunning of andere natuurvergunning waarvan de beoordeling niet voldoet aan artikel 6, derde lid, van de Hrl.
    In hoger beroep is de - invulling van de - additionaliteitstoets niet aan de orde omdat die toets in het bestreden besluit niet is uitgevoerd en de uitspraak van de rechtbank daar niet over gaat. Het betoog van MOB is dus niet gericht tegen de aangevallen uitspraak en is ook geen reactie op het hoger beroep van het college. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding in te gaan op het betoog.
    Het incidenteel hoger beroep van MOB en Leefmilieu
    Emissies van dieseltractor, mestopslag en mestsilo in de referentiesituatie
    7.       MOB en Leefmilieu betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat emissies van een dieseltractor, mestopslag en mestsilo in de referentiesituatie mogen worden meegenomen, omdat deze inherent zouden zijn aan het project waarvoor de PAS-vergunning is verleend. MOB en Leefmilieu leiden uit de rechtspraak van de Afdeling af dat activiteiten die niet expliciet in de referentievergunning zijn genoemd, alleen deel uit kunnen maken van de referentiesituatie als die activiteiten noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van het in de referentievergunning vergunde project. Omdat er voor de dieseltractor, mestopslag en mestsilo ook andere oplossingen mogelijk zijn, mogen deze niet betrokken worden in de referentiesituatie.
    7.1.    De Afdeling volgt MOB en Leefmilieu niet in hun betoog. Het is vaste rechtspraak dat de emissies van transportbewegingen die inherent zijn aan een vergunde situatie mogen worden betrokken in de referentiesituatie (zie bijv. ABRvS 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2760). De emissies daarvan moeten worden bepaald op basis van reële en aannemelijke uitgangspunten. Zoals de rechtbank terecht stelt is het gebruik van een dieseltractor reëel en aannemelijk. Daarom mag de emissie van een dieseltractor betrokken worden in de referentiesituatie.
    De PAS-vergunning is verleend voor het in werking hebben en uitbreiden van een melkrundveehouderij. Op de tekening die deel uitmaakt van de PAS-vergunning zijn naast de stallen, de mestopslag en mestsilo weergegeven. Dat de emissies van de mestopslag en mestsilo in die vergunning niet zijn berekend en beoordeeld betekent niet dat de mestopslag en mestsilo geen onderdeel zijn van het in de PAS-vergunning vergunde project. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de emissies van de mestopslag en mestsilo in de referentiesituatie mogen worden betrokken.
    Het betoog slaagt niet.
    Realisatietermijn
    8.       MOB en Leefmilieu betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voorschrift 3 onder a een natuurdoel dient en dat het college het voorschrift daarom aan de vergunning kon verbinden.
    8.1.    Voorschrift 3 onder a luidt: "het emissiearmere stalsysteem A1.26 dient binnen 3 jaar na het onherroepelijk worden van onderhavige vergunning te zijn gerealiseerd".
    8.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college het voorschrift aan de vergunning kon verbinden. Het voorschrift verplicht niet tot het realiseren van het vergunde. Als het voorschrift niet wordt nageleefd, dan is het college bevoegd om de vergunning in te trekken op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder a, van de Wnb (nu: artikel 5.40, tweede lid, onder b, van de Omgevingswet). Anders dan MOB en Leefmilieu ziet de Afdeling niet in waarom het voorschrift niet in het belang van de natuur is (vergelijk ABRvS 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3569, onder 8.1).
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroepen
    9.       Het incidenteel hoger beroep van MOB en Leefmilieu is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. Omdat het college de beslissing van de rechtbank om de vergunning te vernietigen niet heeft bestreden heeft de gegrondverklaring van het hoger beroep geen gevolgen voor die beslissing.
    Het college moet een nieuw besluit op de aanvraag nemen. Daarbij moet het college deze uitspraak, de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze niet of tevergeefs is aangevochten en het beoordelingskader uit de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, in acht nemen. Zoals onder 1 van deze uitspraak is beschreven, is op dat besluit het recht van toepassing zoals dat onmiddellijk vóór 1 januari 2024 gold. Dat zijn in dit geval de relevante bepalingen over de verlening van een natuurvergunning uit de Wnb, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb). Daarbij geldt dat, in afwijking van het bepaalde in artikel 2.1 van de Rnb, de versie van AERIUS-Calculator moet worden gebruikt die op grond van artikel 1.4, eerste lid, van de Omgevingsregeling in samenhang gelezen met bijlage II bij de Omgevingsregeling, geldt op het moment van het nemen van het nieuwe besluit (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3356).
    9.1.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.2.    Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Groningen gegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu ongegrond;
    III.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Verbeek
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2025
    388