ECLI:NL:RVS:2019:32, Raad van State, 09-01-2019, 201709731/3/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 oktober 2017 heeft het college locaties aangewezen voor de plaatsing van ondergrondse afvalcontainers (hierna: ORAC’s) voor de inzameling van restafval in Swifterbant.

201709731/3/A1.
    Datum uitspraak: 9 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellante B], beiden wonend te Swifterbant, gemeente Dronten (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Dronten,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 oktober 2017 heeft het college locaties aangewezen voor de plaatsing van ondergrondse afvalcontainers (hierna: ORAC’s) voor de inzameling van restafval in Swifterbant.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.C. van Dongen en F.S. Mantes, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    In de gemeente Dronten wordt overgestapt naar een systeem waarbij huishoudelijk restafval wordt ingezameld via ORAC’s. Bij het besluit van 31 oktober 2017 heeft het college onder meer locatie 23 (hierna: de locatie) aangewezen voor de plaatsing van een ORAC. Deze locatie is gelegen in de groenstrook die zich bevindt tussen de woning van [appellant] aan de [locatie 1] en de woning op [locatie 2].
    
    2.    In beroep betoogt [appellant] dat het besluit van 31 oktober 2017 niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en dat het college ontoereikende informatie over de procedure heeft verschaft. Daartoe stelt hij dat op de gemeentelijke website niets is terug te vinden over de gang van zaken met betrekking tot het plaatsen van ORAC's. Daarnaast stelt hij dat hij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld een zienswijze in te dienen of bezwaar te maken tegen het besluit van 31 oktober 2017, waarbij onder meer is besloten om de locatie van de aanvankelijk voor de woning aan de [locatie 3] geplande ORAC's te wijzigen naar de locatie naast zijn woning. Bovendien ontbrak een rechtsmiddelenclausule in het besluit en de brief van 1 november 2017. Op het op 12 november 2017 ingediende bezwaarschrift heeft [appellant] niets van het college gehoord.
    
    2.1.    Het college heeft op 2 mei 2017 het conceptlocatieplan ondergrondse containers voor, onder meer, Swifterband vastgelegd. Dat conceptplan is vastgesteld op basis van de, door het college op 21 december 2016 vastgestelde, richtlijnen voor het opstellen van een locatieplan.
    
        Bij brief van 24 april 2017 verzonden aan alle woonadressen in Swifterband heeft het college bewoners uitgenodigd voor een informatiebijeenkomst op 15 en 16 mei 2017 over de plaatsing van ORAC's. De bij opstelling van het plan gehanteerde richtlijnen en het conceptlocatieplan zijn met deze brief verzonden.
    
        Het conceptlocatieplan is voor een termijn van zes weken van 9 mei tot en met 20 juni 2017 ter inzage gelegd bij de publieksbalie van het gemeentehuis. Het was tevens beschikbaar via de gemeentelijke website. De terinzagelegging is melding gemaakt op de gemeentelijke website en in het lokale huis-aan-huisblad, waarbij is aangegeven op welke wijze zienswijzen konden worden ingediend.
    
        Op basis van de ingediende zienswijzen heeft het college, voor zover hier van belang, besloten om de locatie van de aanvankelijk voor de woning aan de [locatie 3] geplande ORAC's te wijzigen naar de locatie naast de woning van [appellant]. Bij brief van 1 november 2017 heeft het college [appellant] hierover geïnformeerd. Het besluit is op 14 november 2017 gepubliceerd op de gemeentelijke website en op 15 november 2017 in het huis-aan-huisblad. Op 28 november 2017 is het besluit bekend gemaakt in het digitale gemeenteblad.
    
    2.2.    Op grond van het voorgaande dient te worden geconcludeerd dat de bewoners van Swifterband op adequate wijze op de hoogte zijn gesteld van het conceptlocatieplan en afdoende de gelegenheid hebben gehad hun zienswijze tijdens de informatiebijeenkomsten, dan wel schriftelijk naar voren te brengen. Niet is gebleken dat belanghebbenden in het algemeen, of [appellant] in het bijzonder, niet op de hoogte waren van de mogelijkheid een zienswijze op het conceptlocatieplan in te dienen of onvoldoende in de gelegenheid zijn gesteld van die mogelijkheid gebruik te maken. Voorts bestond voor het college geen verplichting om het besluit, waarin een aantal locaties van ORAC's waren gewijzigd, wederom ter inzage te leggen voor een nieuwe ronde van zienswijzen of daarvoor een bezwaarprocedure in te stellen.
    
        Hoewel begrijpelijk is dat [appellant] zijn standpunten bij de besluitvorming in de bestuurlijke fase betrokken had willen zien worden, liet de inrichting van het wettelijk systeem daarvoor in dit geval geen ruimte. Er bestond voor het college dan ook geen aanleiding te beslissen op het door [appellant] gemaakte bezwaar. Dat [appellant] daardoor onredelijk in zijn belangen is geschaad, kan niet worden gevolgd, nu tegen het besluit een rechtsmiddel openstond, namelijk het instellen van beroep.
    
        De omstandigheid dat ten onrechte een rechtsmiddelenclausule ontbrak in het besluit of in de brief waarbij dat aan [appellant] is aangeboden, maakt niet dat het besluit daardoor voor vernietiging in aanmerking komt. Deze omstandigheid kan in voorkomend geval - als daardoor te laat een rechtsmiddel is aangewend tegen het desbetreffende besluit - van belang zijn voor de verschoonbaarheid van een te laat ingediend rechtsmiddel. Die situatie doet zich hier echter niet voor, nu [appellant] tijdig beroep heeft ingesteld tegen het besluit. Voor zover [appellant] meent dat het besluit niet op correcte wijze bekend is gemaakt, geldt daarvoor hetzelfde.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    [appellant] heeft vervolgens betoogd dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld door de ORAC reeds op 21 november 2017 te plaatsen, alvorens het besluit bekend was gemaakt op 28 november 2017.
    
        Dit betoog is op zichzelf juist en deze gang van zaken is te betreuren, doch het ziet op de uitvoering van het besluit. Omdat in voorliggende procedure het besluit zelf, en niet de uitvoering daarvan, onderwerp van het geschil is, kan het betoog niet slagen.
    
    4.    [appellant] heeft betoogd dat het toetsingskader op basis waarvan de locaties zijn gekozen niet openbaar is. De richtlijnen, aan de hand waarvan locaties zijn gekozen, hadden op voorgeschreven wijze bekend moeten worden gemaakt. Het is bovendien niet helder welke concrete richtlijnen hebben geleid tot de keuze om de locatie van de aanvankelijk voor de woning aan de [locatie 3] geplande ORAC's te wijzigen naar de gekozen locatie en deze in aantal terug te brengen van twee naar één. Dit zal leiden tot overlast door toenemende verkeersdruk en capaciteitsproblemen, aldus [appellant].
    
    4.1.    In zijn verweerschrift heeft het college aangegeven dat de wijziging van de locatie van ORAC het gevolg is van een zienswijze waarin is aangegeven dat de locatie voor de woning aan de [locatie 3] te dicht op die woning was gelegen en de ORAC's aldaar direct in de zichtlijn vanuit de woonkamer zouden liggen. Hierop is aan de hand van de richtlijnen gekomen tot de gekozen locatie. De woonsituatie en de oriëntering van de woning en de tuin van [appellant] is zodanig dat de gekozen locatie niet of nauwelijks nadelen oplevert. De ORAC wordt niet voor de woning geplaatst, maar op grotere afstand naast de woning. De woning en de tuin zijn bovendien niet gericht op de groenstrook waarin de locatie gelegen is en vanuit de woonkamer is geen zicht op de ORAC.
    
        Voorts heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het aantal ORAC's kon worden teruggebracht van twee naar één in verband met een betere spreiding in de straat en de wijk. Er bestaat geen aanleiding te vrezen voor een gebrek aan capaciteit, nu de ORAC wordt geopend met een pasje en wordt bijgehouden hoe vaak deze wordt gebruikt, zodat tijdig kan worden geleegd. Indien desondanks zou blijken dat de enkele ORAC niet voldoet, kan besloten een tweede container bij te plaatsen. De stelling dat de plaatsing van de ORAC meer autoverkeer met zich zal brengen kan evenmin worden gevolgd, aldus het college. De Ridderspoorlaan is geen grote ontsluitingsweg voor Swifterband-Zuid. Bovendien zullen bewoners, voor zover deze met de auto een vuilniszak wegbrengen, daarvoor niet een aparte rit maken, maar daarvoor een reeds geplande rijbeweging gebruiken. Een toename van de verkeersdrukte valt dan ook niet te verwachten.
    
    4.2.    Anders dan [appellant] betoogt kan de vaststelling door het college van de voor het locatieplan gebruikte richtlijnen niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb; de in deze uitspraak genoemde artikelen uit die wet zijn als bijlage behorende bij deze uitspraak aangehecht), waarop artikel 3:41 en 3:42 van die wet van toepassing zijn. De vaststelling van die richtlijnen was immers niet op enig rechtsgevolg gericht, maar diende slechts ter ondersteuning van een later te nemen besluit. Overigens zijn die richtlijnen kennelijk bij de brief van 24 april 2017 aan [appellant] verzonden, zodat hij daarmee bekend moest worden geacht.
    
        Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom ervoor is gekozen om de locatie van de aanvankelijk voor de woning aan de [locatie 3] geplande ORAC's te wijzigen naar de gekozen locatie of dat het college niet in redelijkheid voor die locatie heeft kunnen kiezen. Gelet op de ligging van de ORAC ten opzichte van en de afstand daarvan tot de naastgelegen woning levert deze op de gekozen locatie minder nadelige gevolgen op dan op de locatie voor de [locatie 3]. Voorts heeft het college het onbestreden standpunt ingenomen dat door wijziging van de locatie een betere spreiding van ORAC's binnen het plaatsingsgebied wordt bereikt, waardoor met plaatsing van een enkele ORAC kan worden volstaan. Dat daardoor onevenredige hinder door verkeersdrukte zou ontstaan of een gebrek aan capaciteit dreigt , is naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant] heeft vervolgens betoogd dat het onduidelijk is of het pasjessysteem voor het gebruik van de ORAC de privacy van de gebruiker voldoende waarborgt.
    
    5.1.    Het college heeft aangegeven dat het pasjessysteem niet is ingevoerd bij de ingebruikname van de ORAC's, maar reeds in 2006 is ingevoerd voor het afleveren van afval bij de milieustraat. Voor het gebruik van de ORAC's is de werking van de pas uitgebreid. Met de pas kan in de gehele gemeente restafval in de ORAC's worden gestort, waarbij enkel wordt geregistreerd dat de container wordt geopend (met het oog op de controle van de vullingsgraad), maar niet wie de pas waar gebruikt. Er worden dan ook op geen enkele wijze persoonsgegevens geregistreerd of op andere wijze bewerkt.
    
        De Afdeling ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de door het college verstrekte informatie. Nu [appellant] niet concreet heeft onderbouwd dat en op welke wijze door het gebruik van de pas van onrechtmatige inbreuk op de privacy sprake zou zijn, faalt het betoog.
    
    6.    [appellant] heeft betoogd dat het college niet tot plaatsing van de ORAC kon overgaan, nu het niet beschikt over een omgevingsvergunning voor het plaatsen daarvan.
    
    6.1.    Artikel 2 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht luidt:
    
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op: […]
    
    18. een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, voor zover het betreft: […]
    
    e. een container voor het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    1. niet hoger dan 2 m, en
    
    2. indien bovengronds geplaatst: de oppervlakte niet meer dan 4m² […]"
    
    6.2.    Nu de bovengrondse inwerpzuilen van de overigens ondergronds geplaatste ORAC niet hoger is dan 2 m, is voor daarvoor geen omgevingsvergunning vereist. Reeds daarom stond het ontbreken van een omgevingsvergunning niet in de weg aan de plaatsing van de ORAC.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] heeft ten slotte betoogd dat een wettelijke basis voor het besluit van 31 oktober 2017 ontbreekt. Daartoe stelt hij dat ten tijde van belang de thans ook nog geldende Afvalstoffenverordening 2016 gemeente Dronten van kracht was, maar dat geen daarop gebaseerd uitvoeringsbesluit bestond dat voorzag in de mogelijkheid over te gaan tot de plaatsing van ORAC's in Swifterband. Het Uitvoeringsbesluit Afvalstoffenverordening 2010 was gebaseerd op de Afvalstoffenverordening 2010 gemeente Dronten, die is vervangen door de Afvalstoffenverordening 2016, en had dus geen werking meer. Eerst op 24 juli 2018 is het Uitvoeringsbesluit Afvalstoffenverordening 2016 bekend gemaakt, dat voorziet in de ingebruikname van ORAC's in Swifterband vanaf 1 januari 2018. Voorts meent [appellant] dat de Afvalstoffenverordening 2016 nimmer in werking is getreden, nu daarin niet is opgenomen op welke termijn na bekendmaking deze in werking treedt.
    
    7.1.    [appellant] heeft terecht betoogd dat ten tijde van belang geen afdoende wettelijke basis bestond voor een besluit tot ingebruikname van ORAC's in Swifterband. De Afvalstoffenverordening 2016 voorzag slechts in de mogelijkheid voor het college om daaromtrent nadere regels te stellen, maar van die gelegenheid was ten tijde van het besluit nog geen gebruik gemaakt. Het betoog van het college dat op dat moment het Uitvoeringsbesluit Afvalstoffenverordening 2010 nog van kracht was, doet daaraan niet af, reeds omdat daarin niet was voorzien in de mogelijkheid in Swifterband ORAC's in gebruik te nemen.
    
        Het betoog slaagt.
    
    8.    Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover dat ziet op locatie 23. Gelet op het navolgende ziet de Afdeling, in het licht van artikel 8:41a van de Awb, echter aanleiding om te bepalen dat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van dat besluit, voor zover dat is vernietigd, geheel in stand zullen worden gelaten.
    
    9.    Het Uitvoeringsbesluit Afvalstoffenverordening 2016, waarin wordt voorzien in de plaatsing van ORAC's, is inmiddels in werking getreden. Er bestaat derhalve niet langer grond voor het oordeel dat een afdoende wettelijke basis voor plaatsing van de ORAC ontbreekt.
    
        Voorts kan niet worden geoordeeld dat, zoals [appellant] heeft betoogd, de Afvalstoffenverordening 2016, waarop het uitvoeringsbesluit is gebaseerd, nimmer in werking is getreden, omdat in artikel 24 daarvan niet zou zijn gespecificeerd op welk moment na bekendmaking deze in werking treedt. Uit die bepaling wordt voldoende duidelijk dat de verordening direct, dat wil zeggen de eerstvolgende dag, na bekendmaking in werking treedt.
    
        Conclusie
    
    10.    Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit, voor zover dat ziet op locatie 23, dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit, voor zover dat is vernietigd, geheel in stand blijven.
    
    11.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij worden de reiskosten voor het bijwonen van het beroep vastgesteld op € 81,76.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dronten van 31 oktober 2017, voor zover dat ziet op locatie 23;
    
    III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit, voor zover dat is vernietigd, geheel in stand blijven;
    
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dronten tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 81,76 (zegge: éénentachtig euro en zesenzeventig cent);
    
    V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Dronten aan [appellant A] en [appellante B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    
    w.g. Polak    w.g. Verbeek
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2019
    
    574.  Bijlage
    
    Artikel 1: 3, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling".
    
    Artikel 3:41, eerste lid, van de Awb luidt: "De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager."
    
    Artikel 3:41, tweede lid, van de Awb luidt: "Indien de bekendmaking van het besluit niet kan geschieden op de wijze als voorzien in het eerste lid, geschiedt zij op een andere geschikte wijze".
    
    Artikel 3:42, eerste lid, van de Awb luidt: "De bekendmaking van besluiten van een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in de Staatscourant, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald".
    
    Artikel 3:42, tweede lid, van de Awb luidt: "De bekendmaking van besluiten van een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze. Elektronische bekendmaking vindt uitsluitend plaats in een van overheidswege uitgegeven blad, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald".
    
    Artikel 3:42, derde lid, van de Awb luidt: "Indien alleen van de zakelijke inhoud wordt kennisgegeven, wordt het besluit tegelijkertijd ter inzage gelegd. In de kennisgeving wordt vermeld waar en wanneer het besluit ter inzage ligt".
    
    Artikel 8:41a, van de Awb luidt: "De bestuursrechter beslecht het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief".
    
    Artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb luidt: "De bestuursrechter kan bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven".