ECLI:NL:RVS:2019:252, Raad van State, 30-01-2019, 201709769/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 oktober 2016 heeft de burgemeester aan [appellante] een exploitatievergunning alcoholverstrekkend horecabedrijf met terras verleend.

201709769/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 november 2017 in zaak nr. 17/3364 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de burgemeester van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 oktober 2016 heeft de burgemeester aan [appellante] een exploitatievergunning alcoholverstrekkend horecabedrijf met terras verleend.
    
    Bij besluit van 17 mei 2017 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden] en mr. S.T. Blom, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J. Vogel en I. Erdogan, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    [appellante] is gevestigd aan het [locatie] in Amsterdam. Het café is gevestigd in een hoekpand en het bijbehorende terras bevindt zich zowel aan het Frederik Hendrikplantsoen als de Lodewijk Tripstraat. Op 21 juni 2016 heeft [appellante] een aanvraag ingediend om verlening van een exploitatievergunning met terras. Daarbij heeft [appellante] te kennen gegeven dat zij voor publiek geopend wenst te zijn op vrijdag en zaterdag tot 03:00 uur en de overige dagen tot 01:00 uur. De burgemeester heeft de aanvraag van [appellante] ingewilligd, maar met toepassing van de nota "Maatwerk met maten. Stedelijke kaders voor terrassenbeleid" van 30 juli 2012 (hierna: de nota Stedelijke kaders) de openingstijd van het terras van [appellante] in het zomerseizoen beperkt tot 23:00 uur en in het winterseizoen tot 20:00 uur. Daaraan heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat [appellante] in een woongebied ligt als bedoeld in de nota Stedelijke kaders. Hoewel het Frederik Hendrikplantsoen in bijlage C van de Horecanota stadsdeel West 2011 (hierna: de Horecanota West) als verkeersader wordt aangemerkt, is het gedeelte van het Frederik Hendrikplantsoen waaraan [appellante] is gevestigd, een rustige straat waaraan overwegend woningen en een park grenzen, aldus de burgemeester.
    
        [appellante] kan zich hierin niet vinden. Volgens [appellante] is de Horecanota West, waarin in ruimere openingstijden voor terrassen is voorzien, van toepassing.
    
    Toepasselijke beleid
    
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat bij het vaststellen van de openingstijden van terrassen de nota Stedelijke kaders voorgaat op de Horecanota West en dat de burgemeester daarom in zoverre van het in de nota Stedelijke kaders neergelegde beleid heeft mogen uitgaan.
    
        Zij voert aan dat de nota Stedelijke kaders geen beleid is, omdat in deze nota uitdrukkelijk ervan wordt uitgegaan dat het stadsdeelbeleid, in dit geval de Horecanota West, het beleid nader invult. Er staat immers in de nota Stedelijke kaders dat deze een handreiking is aan de stadsdelen voor handhaving en maatwerk in het terrassenbeleid. [appellante] stelt dat in de nota Stedelijke Kaders er ook vanuit wordt gegaan dat de stadsdelen de sluitingstijd van een terras na 23:00 uur kunnen vaststellen. Daarnaast stelt [appellante] onder verwijzing naar twee webpagina's van de website www.amsterdam.nl dat uit de communicatie door de burgemeester en de gemeente Amsterdam ook blijkt dat de stadsdelen verantwoordelijk zijn voor het terrassenbeleid binnen hun stadsdeel. Verder is volgens [appellante] de Horecanota West niet gewijzigd en is deze daarom nog steeds van kracht. Ook zijn de openingstijden van terrassen zoals opgenomen in de Horecanota West niet in strijd met de bepalingen van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: de APV). Nu de Horecanota West van toepassing is, had de burgemeester de openingstijden van het terras niet mogen beperken tot 23:00 uur in het zomerseizoen en 20:00 uur in het winterseizoen, aldus [appellante].
    
    3.1.     Artikel 3.14, tweede lid, en artikel 3.15, eerste lid, van de APV kennen de burgemeester de bevoegdheid toe om in het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat de openingstijden van het terras van het horecabedrijf te beperken. Gelet hierop is de burgemeester bevoegd om eigen beleid vast te stellen voor de uitoefening van die bevoegdheid.        Uit het Besluit tot vaststelling van de nota Stedelijke kaders van 30 juli 2012 (gepubliceerd op 1 augustus 2012 in Gemeenteblad 2012, afdeling 3B, nr. 105) blijkt dat de burgemeester hiermee heeft beoogd ter invulling van de aan hem op grond van artikel 3.14, tweede lid, en artikel 3.15, eerste lid, van de APV toekomende bevoegdheid beleid vast stellen. Ook staat in vorenbedoeld Besluit dat de burgemeester erop zal toezien dat de stadsdeelbesturen bij het opstellen van terrassenbeleid de nota Stedelijke kaders in acht nemen. In de nota Stedelijke kaders is in algemene termen uiteengezet op welke wijze de burgemeester zijn bevoegdheid zal uitoefenen om de openingstijden van terrassen te beperken. Deze algemene termen zijn voor herhaalde toepassing vatbaar en gaan over de bevoegdheid van de burgemeester.
    
    3.2.    Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de in de nota Stedelijke kaders neergelegde regels voor het vaststellen van de openingstijden van terrassen beleidsregels zijn in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht ter invulling van de bevoegdheid van de burgemeester om openingstijden voor terrassen vast te stellen. Dat in de nota Stedelijke kaders is vermeld dat het een handreiking biedt aan de stadsdelen, sluit niet uit dat er ook beleidsregels in de nota zijn vervat. De nota Stedelijke kaders bevat ook meer dan alleen de beleidsregels over de openingstijden van terrassen. Dat verder in de nota Stedelijke kaders rekening wordt gehouden met ruimere openingstijden van terrassen dan de openingstijden die de burgemeester heeft vastgesteld voor het terras van [appellante], hangt samen met het onderscheid dat in de nota wordt gemaakt tussen bepaalde gebieden en de daarop afgestemde openingstijden van terrassen. Daaruit kan, anders dan [appellante] stelt, niet worden afgeleid dat het aan de stadsdelen wordt overgelaten om de openingstijden van terrassen vast te stellen.          
    
    3.3.    Verder is de rechtbank er terecht van uitgegaan dat de nota Stedelijke kaders bij het vaststellen van de openingstijden van terrassen door de burgemeester het toepasselijke beleid betreft. Zoals hiervoor is overwogen, is de burgemeester bevoegd om eigen beleid vast te stellen voor de uitoefening van de aan hem toekomende bevoegdheid de openingstijden van terrassen te beperken. De burgemeester heeft er bovendien niet voor gekozen om zich in zoverre de Horecanota West eigen te maken, maar heeft juist daarop een voorbehoud gemaakt. Dit staat ook bij de publicatie van de Horecanota West in het Amsterdams Stadsblad van 23 november 2011 vermeld. Het betoog faalt.
    
    Woongebied of gemengd gebied
    
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het terras van het café is gelegen in een woongebied als bedoeld in de nota Stedelijke kaders. Zij voert aan dat de rechtbank terecht heeft vastgesteld dat het Frederik Hendrikplantsoen, waaraan het café is gevestigd, in Bijlage C van de Horecanota West wordt aangemerkt als verkeersader. In de Horecanota West wordt uitdrukkelijk onderscheid gemaakt tussen een woonwijk en verkeersaders, zodat het ondenkbaar is dat het stadsdeel heeft beoogd de locatie van [appellante] als woongebied of als woonwijk aan te wijzen. De locatie van [appellante] ligt dan ook in een gemengd gebied als bedoeld in de nota Stedelijke kaders waarin de burgemeester aanleiding had moeten zien de openingstijden van het terras ruimer vast te stellen, aldus [appellante].
    
    4.1.    In het besluit van 17 mei 2017 heeft de burgemeester toegelicht  dat de westzijde van het Frederik Hendrikplantsoen, waaraan [appellante] is gevestigd, een woongebied is en dat horeca beperkt aanwezig is. [appellante] is het enige horecabedrijf dat aan het Frederik Hendrikplantsoen en in de omliggende straten is gevestigd. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat [appellante] in een woongebied als bedoeld in de nota Stedelijke kaders ligt. Daarom heeft de burgemeester de openingstijden van het terras van [appellante] mogen beperken tot 23:00 uur in het zomerseizoen en tot 20:00 uur in het winterseizoen. Dat het Frederik Hendrikplantsoen in bijlage C van de Horecanota West wordt aangemerkt als een verkeersader, doet daaraan niet af. De burgemeester heeft zich op het standpunt mogen stellen dat [appellante] is gevestigd aan de westzijde van het Frederik Hendrikplantsoen en dat ten aanzien daarvan, anders dan ten aanzien van de oostzijde, niet kan worden geconcludeerd dat het een verkeersader is. Ter zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester nader toegelicht dat op de in Bijlage C opgenomen kaart het gedeelte van het Frederik Hendrikplantsoen waaraan [appellante] is gevestigd niet is aangemerkt als verkeersader, omdat dit gedeelte niet met de kleur paars is ingekleurd. Gelet hierop en op de door hem overgelegde foto's van de situatie ter plaatse en op basis van het hoofdnet OV en het hoofdnet auto, heeft de burgemeester mogen concluderen dat het terras van [appellante] is gelegen aan een rustige straat, waaraan overwegend woningen en een park grenzen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Gelijkheidsbeginsel
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester niet gehouden is zijn fouten te herhalen en dat daarom haar beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt.
    
        Zij voert aan dat de burgemeester aan de voorganger van het café, [bedrijf], een exploitatievergunning heeft verleend met toepassing van de Horecanota West. Dit resulteerde in ruimere openingstijden voor het terras van [bedrijf]. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, gaat het volgens [appellante] niet om een fout die de burgemeester heeft gemaakt, maar heeft hij met juistheid de Horecanota West toegepast.
    
    5.1.    De burgemeester heeft naar voren gebracht dat bij de verlening van de exploitatievergunning aan [bedrijf] ten onrechte geen aandacht is besteed aan de feitelijke situatie ter plaatse en dat in woongebieden de openingstijden van de terrassen in het zomerseizoen nu consequent worden beperkt tot 23:00 uur. De burgemeester heeft ook naar voren gebracht dat dit beleid strikt wordt gehandhaafd. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat voldoende is komen vast te staan dat de aan [bedrijf] vergunde sluitingstijd een fout betrof en dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:320) het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat de burgemeester een gemaakte fout moet herhalen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Rechtszekerheidsbeginsel
    
    6.    Tot slot betoogt [appellante] dat de rechtbank met haar uitspraak het rechtszekerheidsbeginsel heeft geschonden.
    
        Zij voert aan dat onomstotelijk vaststaat dat de Horecanota West voor het vaststellen van de openingstijden van het terras bepalend is, dat bij [bedrijf] dat beleid met juistheid is toegepast en dat in de communicatie door de burgemeester en de gemeente Amsterdam, voor zover het gaat om het horeca- en terrassenbeleid van het stadsdeel West, uitdrukkelijk wordt verwezen naar de Horecanota West. Gelet hierop had de burgemeester ook aan [appellante] bij de verlening van de exploitatievergunning de Horecanota West moeten toepassen, aldus [appellante].
    
    6.1.    Uit hetgeen hiervoor onder 3. tot en met 5.1. is overwogen, volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de burgemeester de openingstijden van het terras van [appellante] heeft mogen beperken tot 23:00 uur in het zomerseizoen en tot 20:00 uur in het winterseizoen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.J.L. Crombach, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Crombach
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2019
    
    689.  BIJLAGE
    
    Algemene Plaatselijke Verordening 2008
    
    Artikel 3.14 Openingstijden terrassen
    
    1. Het is verboden een terras voor bezoekers geopend te hebben of daarop bezoekers toe te laten op andere tijdstippen dan in de exploitatievergunning staan aangegeven.
    
    2. De burgemeester geeft in de exploitatievergunning voor een terras als tijdstip aan:
    
        a. in de periode van 1 maart tot 1 november uiterlijk 01.00 uur en in het weekend 02.00 uur;
    
        b. in de periode van 1 november tot 1 maart uiterlijk 24.00 uur.
    
    Artikel 3.15 Afwijkende openingstijden
    
    1. De burgemeester kan in het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat de openingstijden van het horecabedrijf beperken.
    
    2. De burgemeester kan gebieden aanwijzen waarin de in artikel 3.12 respectievelijk artikel 3.13 onder a genoemde openingstijden met een uur respectievelijk twee uur worden verlengd.
    
    3. De burgemeester kan als er naar zijn oordeel van bijzondere omstandigheden of bijzondere horecabedrijven sprake is de openingstijden verruimen, met dien verstande dat voor bijzondere omstandigheden een maximum geldt van vijf maal per horecabedrijf per jaar.
    
    Artikel 3.23A Nadere regels horecabedrijven
    
    Het college kan in het belang van de openbare orde, het woon- en leefklimaat, de veiligheid, de zedelijkheid of de gezondheid nadere regels stellen voor de exploitatie van horecabedrijven.
    
    Nota "Maatwerk met maten. Stedelijke kaders voor terrassenbeleid"
    
    […]
    
    2 De Amsterdamse terrassen: pluspunten, knelpunten en verantwoordelijkheden
    
    2.1 Afbakening en begrippen
    
    De voorliggende notitie met kaders voor terrassenbeleid is met name van toepassing op beleid ten aanzien van ongebouwde terrassen op of aan de openbare weg. Terrassen op een binnenterrein vormen een speciale categorie binnen het terrassenbeleid, waarop hieronder apart wordt ingegaan.
    
    Voorliggende notitie heeft als het gaat om het gebruik van het terras en de handhaving van terrasregels een bredere reikwijdte, die meer typen ongebouwde terrassen bestrijkt (waaronder verwarmde terrassen en winterterrassen).
    
    […]
    
    2.3 Stedelijke zonering
    
    Aangezien het stelsel van terrassenbeleid en regelgeving moet passen in de visie op de stad is in de workshops nagedacht over differentiatie in terrassenbeleid aan de hand van grootstedelijke zonering. De conclusie was, dat er bezien vanuit stedelijk en (inter)nationaal oogpunt in Amsterdam drie typen zones te onderscheiden zijn:
    
    1. uitgaansgebieden met een grote concentratie horeca, met een bovenlokale of zelfs internationale bekendheid en uitstraling.
    
    2. woongebieden met een lage concentratie horeca, veelal met een buurtfunctie
    
    3. gemengde gebieden waarin een mix van wonen, werken en horeca kenmerkend is.
    
    2.4 Betekenis van zonering voor het terrassenbeleid
    
    Vanuit stedelijk perspectief zijn er enkele uitgaansgebieden met een grote concentratie horeca, met een bovenlokale of zelfs internationale bekendheid en uitstraling. Voorbeelden hiervan zijn het Leidseplein en het Rembrandtplein. In uitgaansgebieden prevaleert de uitgaansfunctie boven wonen en zullen ten aanzien van de terrasexploitatie geen aanvullende gebiedsgerichte voorwaarden verplicht zijn. Dit laat onverlet, dat bij overtredingen van de terrasregels handhaving noodzakelijk is.
    
    In woongebieden prevaleert de woonfunctie. Gelet op de lage concentratie horeca is er geen aanleiding om gebiedsgericht nadere terrasregels te stellen.
    
    Betrokkenen zijn het er over eens, dat met name de terrassen in gemengde gebieden, waarin een mix van wonen en uitgaan bestaat, meer aandacht nodig hebben in beleid, vergunningverlening en handhaving.
    
    De stadsdeelbesturen bepalen op grond van hun bevoegdheid voor de inrichting van de openbare ruimte de indeling in bovengenoemde drie gebiedstypen.
    
    2.5 Knelpunten in de balans
    
    De drie zones uitgaansgebied/gemengd gebied/ woongebied zijn niet statisch van karakter. Het terrassenbeleid van de stadsdelen speelt hierin een rol. Een uitgebreid en gevarieerd horeca-aanbod maakt een gebied bruisend, en stadsdelen benutten in hun horecabeleid deze mogelijkheden. De laatste jaren heeft een uitbreiding van horeca en terrassen plaatsgevonden in diverse stadsdelen als gevolg waarvan het accent in sommige gebieden is verschoven. Gelet op het compacte karakter van de stad, zijn de wijzigingen van invloed op de balans in de openbare ruimte. Waar de mogelijkheid is voor een terras zal de ondernemer deze in de meeste gevallen benutten om zijn klanten een extra service te kunnen bieden. In gebieden waarin een woonfunctie die er van oudsher is geweest nu wordt gecombineerd met uitgaansfuncties kan deze balans verstoord raken, zeker als de uitgaansgelegenheden zich mogen verheugen in een toenemende populariteit en er zowel door de gemeente als door de ondernemers te weinig wordt gedaan om de daarmee gepaard gaande overlast voor de omgeving binnen aanvaardbare grenzen te houden.
    
    […]
    
    3.5. APV-wijziging ten behoeve van borging en handhaving van maatwerk Differentiatie per type gebied
    
    In gebieden die kwetsbaar zijn voor overlast, zijn afspraken tussen ondernemer en omwonenden over de exploitatie van het terras een vereiste, gelet op de balans in de openbare ruimte. Zoals eerder is aangegeven zijn er drie typen gebieden, te weten uitgaansgebieden, gemengde gebieden en woongebieden. Bij de gemengde gebieden is onderscheid te maken tussen gebieden die kwetsbaar zijn en gebieden waar dreigende overlast niet aan de orde is. Voor kwetsbare gebieden zijn preventieve afspraken bij nieuwe, gewijzigde of verlengde vergunningverlening gewenst. Naast het onderscheid in gebieden, is door de afschaffing van het terrassenseizoen, bij het toepassen van de sluitingstijd van terrassen ook een onderscheid gemaakt in zomerterrassen en winterterrassen. […]
    
    Uitgaansgebied: uitgaan prevaleert boven wonen, hetgeen inhoudt dat de norm wat betreft sluitingstijd van een zomerterras is gesteld op 01.00 uur doordeweeks en 02.00 uur in het weekeinde. Voor winterterrassen, terrassen die worden geëxploiteerd in de periode november tot maart, geldt een maximale sluitingstijd van 24:00 uur. […]
    
    Gemengd gebied: uitgaan en wonen dienen met elkaar in balans te zijn, hetgeen inhoudt dat afhankelijk van de specifieke lokale situatie, de norm wat betreft sluitingstijd van het terras varieert. Voor gebieden waar dreigende overlast niet aan de orde is wordt de norm voor zomerterrassen vastgesteld hetzij op 23.00 uur, hetzij later, maar uiterlijk tot 01.00 uur doordeweeks en 02.00 uur in het weekeinde. Voor winterterrassen geldt een uiterste sluitingstijd van 24:00 uur. Voor gebieden die kwetsbaar zijn voor overlast wordt de norm voor zomerterrassen gesteld op 23.00 uur en voor winterterrassen op 20:00 uur, hetzij later wanneer dit op grond van maatwerkafspraken met omwonenden mogelijk is.
    
    Woongebied: wonen prevaleert boven uitgaan, hetgeen inhoudt dat de norm voor sluitingstijd van een zomerterras wordt gesteld op 23.00 uur. Voor een winterterras wordt de norm op 20:00 uur gesteld.
    
    Horecanota stadsdeel West 2011
    
    Bijlage C: Overzicht winkelstraten, horecaconcentratiegebieden en verkeersaders (incl. kaart)
    
    C3) Verkeersaders in West
    
    (Dit zijn de drukkere, verkeersgeleidende straten in het stadsdeel, op basis van Hoofdnet OV en Hoofdnet Auto. De winkelstraten die tot de verkeersaders behoren zijn niet in deze lijst opgenomen, aangezien zij al de status ‘winkelstraat’ hebben).
    
    […]
    
    - Frederik Hendrikplantsoen
    
    […]