ECLI:NL:RVS:2016:1396, Raad van State, 25-05-2016, 201507042/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-05-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 december 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum een aanvraag van Nova Valkenburgerstraat om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201507042/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 mei 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nova Valkenburgerstraat B.V. (hierna: Nova Valkenburgerstraat), gevestigd te Amersfoort,
    2. het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 augustus 2015 in zaak nr. 14/4613 in het geding tussen:
    
    Nova Valkenburgerstraat
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 december 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum een aanvraag van Nova Valkenburgerstraat om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 17 juni 2014 heeft het college, als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur, het door Nova Valkenburgerstraat daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 augustus 2015 heeft de rechtbank het door Nova Valkenburgerstraat daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Nova Valkenburgerstraat hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 april 2016, waar Nova Valkenburgerstraat, vertegenwoordigd door B. van den Berg en door mr. P. de Vries, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.E. Kenter, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Nova Valkenburgerstraat is sinds 1 april 2008 eigenaresse van de percelen aan de Valkenburgerstraat 14-16 te Amsterdam (hierna: de percelen). Vaststaat dat zij als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Groot Waterloo van 21 februari 2008 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en schade in de vorm van een vermindering van de waarde van de percelen heeft geleden, omdat het maximale bouwvolume op de percelen, in vergelijking met het aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voorafgaande planologische regime (hierna: het oude planologische regime), met 2.730 m³ is afgenomen. Niet in geschil is dat een deel van de schade voor rekening van Nova Valkenburgerstraat dient te worden gelaten, omdat ten tijde van de aankoop van de percelen voorzienbaar was dat het maximale bouwvolume met 2.468 m³ zou afnemen. Partijen zijn in hoger beroep verdeeld over het antwoord op de vraag of voor de afname van het maximale bouwvolume met 262 m³ van de percelen aan de zijde van het Nieuwegrachtje een tegemoetkoming in planschade kan worden toegekend.
    
    2. Aan het besluit van 3 december 2013 is een advies van het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur (hierna: het KOB) van 1 november 2013 ten grondslag gelegd. In dat advies is uiteengezet dat de schade voor het overgrote deel voor Nova Valkenburgerstraat ten tijde van de aankoop van de percelen voorzienbaar was en voor het overige met name voortvloeit uit de in het nieuwe bestemmingsplan gegeven bouwregels voor de gedeelten van de percelen die grenzen aan de woonpercelen van het Nieuwegrachtje. Op grond van de bouwregels mag op deze gedeelten geen gebouw meer worden opgericht en is de maximale bouwhoogte lager dan voorheen. Volgens het KOB vallen de beperkingen voor deze gedeelten binnen het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro). Bebouwing van deze gedeelten zou immers leiden tot een onevenredige benadeling voor de woningen aan het Nieuwegrachtje. De licht- en luchttoetreding zou bijzonder nadelig worden beïnvloed indien op circa 2 m uit de achtergevel bebouwing zou worden gerealiseerd. Dit zou zelfs leiden tot een situatie waarin de lichttoetreding in de woningen aan het Nieuwegrachtje minder zou worden dan in het maatschappelijke verkeer aanvaardbaar wordt geacht. In combinatie met de brief van het stadsdeel van 18 juli 2007, waarin een duidelijke relatie met de woningen aan het Nieuwegrachtje is gelegd, betekent dit dat de beperking in bouwmogelijkheden van de gronden onder het normale maatschappelijke risico valt, aldus het KOB.
    
    3. Naar het oordeel van de rechtbank valt de schade, voor zover deze voortvloeit uit de afname van het maximale bouwvolume met 262 m³ van de percelen aan de zijde van het Nieuwegrachtje, binnen het normale maatschappelijke risico. Daartoe heeft zij in de eerste plaats verwezen naar de inhoud van het verslag van de inspraakbijeenkomst van 15 februari 2007. Voorts heeft zij verwezen naar de in het burenrecht en in het Bouwbesluit vastgelegde normen over het bouwen op korte afstand van reeds aanwezige bewoonde gebouwen. Weliswaar heeft Nova Valkenburgerstraat in dit verband gesteld dat met bouwkundige voorzieningen zou kunnen worden bewerkstelligd dat de bewoners van het Nieuwegrachtje met hogere bouw instemmen, maar dat neemt niet weg dat de niet onrealistische mogelijkheid dat met de bewoners geen instemming zou worden bereikt, een risico voor haar was. Verder zien de beleidsopvattingen van het stadsdeel expliciet op de belangen van de bewoners van het Nieuwegrachtje en zijn deze beleidsopvattingen in lijn met de geldende jurisprudentie en daarom niet onverwacht voor een ervaren ontwikkelaar van kleinschalige projecten in stedelijke gebieden.
    
    Het hoger beroep van Nova Valkenburgerstraat
    
    4. Nova Valkenburgerstraat is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. Zij voert aan dat de rechtbank ten onrechte betekenis heeft gehecht aan het verslag van de inspraakbijeenkomst van 15 februari 2007. Voorts voert zij aan dat in het burenrecht veel toelaatbaar is als de eigenaren daarmee instemmen en dat het Bouwbesluit ruimte laat om gelijkwaardige oplossingen te vinden. Verder voert zij aan dat het stadsdeel ten tijde van de inspraakbijeenkomst geen formeel beleid had.
    
    4.1. Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wro blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
    
    4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7252), dient de vraag of en zo ja, in hoeverre schade tot het normale maatschappelijke risico behoort, te worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past.
    
    Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren.
    
    4.3. In het verslag van de inspraakbijeenkomst is vermeld dat namens tien bewoners van het Nieuwegrachtje is gepleit voor het opnemen van een bouwhoogte van 2 m achter de huizen van deze bewoners, dat zij het niet eens zijn met een bouwhoogte van 6 m die in het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan is voorgesteld, dat zij die bouwhoogte veel te hoog vinden en dat zij vragen om de situatie ter plaatse te bekijken om een goed beeld te krijgen. In dat verslag is als antwoord daarop vermeld dat die bouwhoogte in het geldende bestemmingsplan is opgenomen en dat aan dat bestemmingsplan rechten kunnen worden ontleend, maar dat de bouwhoogte voor het toekomstige bestemmingsplan opnieuw beoordeeld dient te worden en dat als blijkt dat het daarvoor nodig is de situatie ter plaatse te bekijken, dit zal gebeuren.
    
    4.4. Dat namens tien bewoners van woningen aan het Nieuwegrachtje is gevraagd om de maximale bouwhoogte op de aan deze woningen grenzende delen van de percelen tot 2 m te verlagen en dat daarop het antwoord is gegeven dat de maximale bouwhoogte voor het toekomstige bestemmingsplan opnieuw beoordeeld dient te worden, betekent op zichzelf nog niet, daargelaten dat niet duidelijk is wie dat antwoord heeft gegeven, dat het in de lijn der verwachtingen lag dat in het toekomstige bestemmingsplan aan het verzoek van de bewoners gevolg zou worden gegeven. Bij de vaststelling van het toekomstige bestemmingsplan zou de gemeenteraad het belang van Nova Valkenburgerstraat bij het behoud van de bestaande bebouwingsmogelijkheden van de percelen afwegen tegen een mogelijke aantasting van het woongenot van de bewoners van woningen aan het Nieuwegrachtje. Het college heeft in dit verband niet inzichtelijk gemaakt dat in de hier relevante periode was te verwachten dat het belang van de bewoners daarbij zou prevaleren en dat de inwerkingtreding van het toekomstige bestemmingsplan zou leiden tot een afname van het maximale bouwvolume met 262 m³ van de percelen aan de zijde van het Nieuwegrachtje. Verder leidt de verwijzing, door de rechtbank, naar de in het burenrecht en het Bouwbesluit vastgelegde normen over bouwen op korte afstand van reeds aanwezige bewoonde gebouwen, niet tot een ander oordeel. Nova Valkenburgerstraat heeft in dit verband onweersproken gesteld dat, voor zover het feitelijk gebruikmaken van de onder het oude planologische regime nog bestaande bebouwingsmogelijkheden van de percelen aan de zijde van het Nieuwegrachtje in strijd met die normen was, het mogelijk was om daarvoor een voor de bewoners aanvaardbare oplossing te vinden. Daarvan uitgaande, valt niet in te zien dat de gemeenteraad, bij de vaststelling van het toekomstige bestemmingsplan, met die mogelijkheid geen rekening zou houden.
    
    4.5. Voorts heeft het college niet inzichtelijk gemaakt dat de planologische ontwikkeling past in een gedurende langere tijd gevoerd ruimtelijk beleid.
    
    4.6. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank het college ten onrechte gevolgd in de conclusie dat de gestelde schade, voor zover deze niet voorzienbaar was, binnen het normale maatschappelijke risico valt. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het in de lijn der verwachtingen lag dat de bebouwingsmogelijkheden van de percelen aan de zijde van het Nieuwegrachtje bij de eerstvolgende bestemmingsplanwijziging zouden worden beperkt, zoals bij de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan daadwerkelijk is gebeurd.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Het incidenteel hoger beroep van het college
    
    5. Ter zitting van de Afdeling heeft het college toegelicht dat het incidenteel hoger beroep heeft ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van Nova Valkenburgerstraat gegrond is. Omdat het hoger beroep van Nova Valkenburgerstraat, gelet op het vorenstaande, gegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde vervuld.
    
    6. Het college betoogt dat de rechtbank, bij haar oordeel dat de schade voor rekening van Nova Valkenburgerstraat dient te worden gelaten, niet heeft onderkend dat die schade geheel voorzienbaar was.
    
    6.1. Ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro betrekken burgemeester en wethouders met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak bij hun beslissing op de aanvraag.
    
    6.2. In het verweerschrift van 29 januari 2015, gelezen in samenhang met de reactie van het KOB van 10 september 2014, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de door Nova Valkenburgerstraat gestelde schade ten tijde van de aankoop van de percelen niet geheel voorzienbaar was. Voorts betreft artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro geen voorschrift van openbare orde. Of de gestelde schade krachtens die bepaling geheel voor rekening van Nova Valkenburgerstraat dient te worden gelaten, behoort niet tot de door de rechtbank te verrichten ambtshalve toetsing. De rechtbank heeft derhalve geen oordeel gegeven over de vraag of ook de schade als gevolg van de vermindering van het maximale bouwvolume met 262 m³ voorzienbaar was. Zij zou buiten de grenzen van het geschil zijn getreden en in strijd met artikel 8:69 van de Awb hebben gehandeld door dat te doen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7. Het hoger beroep van Nova Valkenburgerstraat is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door Nova Valkenburgerstraat tegen het besluit van 17 juni 2014 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vernietigen. Dat betekent dat het college, met inachtneming van de overwegingen van de uitspraak van de Afdeling, opnieuw op het door Nova Valkenburgerstraat gemaakte bezwaar dient te beslissen. Daartoe dient het college, gelet op het volgende, een nader advies van een deskundige in te winnen.
    
    8. Niet in geschil is dat, zoals in het advies van het KOB van 1 november 2013 is uiteengezet, onder het nieuwe planologische regime wonen op de percelen bij recht is toegestaan, met uitzondering van de begane grond, zodat Nova Valkenburgerstraat in zoverre een voordeel bij de planologische verandering heeft. Daar staat tegenover dat de afname van het maximale bouwvolume van de percelen met 262m³ voor haar een nadeel oplevert. Het college dient, door middel van een taxatie van de waarden van dat voordeel en dat nadeel ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 25 december 2008, vast te stellen of Nova Valkenburgerstraat als gevolg van de planologische verandering per saldo planschade, bestaande uit een vermindering van de waarde van de percelen, heeft geleden.
    
    Voor zover dit onderzoek tot de conclusie leidt dat Nova Valkenburgerstraat planschade heeft geleden, mag die schade niet met verwijzing naar het verslag van de inspraakbijeenkomst van 15 februari 2007 krachtens artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro voor haar rekening worden gelaten. Uit dat verslag blijkt immers niet van een concreet voornemen van een daartoe bevoegd orgaan om de planologische situatie in het betrokken gebied te veranderen. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer uitspraak van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1359) is zodanig voornemen een vereiste om voorzienbaarheid te kunnen aannemen.
    
    9. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    10. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nova Valkenburgerstraat B.V. gegrond;
    
    II. verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam ongegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 augustus 2015 in zaak nr. 14/4613;
    
    IV. verklaart het door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nova Valkenburgerstraat B.V. bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
    
    V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 17 juni 2014;
    
    VI. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nova Valkenburgerstraat B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Hazen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2016
    
    452.