ECLI:NL:RVS:2022:401, Raad van State, 09-02-2022, 201903497/3/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 februari 2019 heeft de raad van de gemeente De Ronde Venen het bestemmingsplan "Buitengebied-West" vastgesteld. Met het plan wordt een actualisatie beoogd van het juridisch-planologisch kader voor het westelijke deel van het buitengebied van de gemeente De Ronde Venen. Voor het grootste deel van het plangebied gold voorheen het bestemmingsplan "Buitengebied De Ronde Venen", vastgesteld door de raad bij besluit van 22 september 2005, goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Utrecht bij besluit van 9 mei 2006. De planologische regeling van dat bestemmingsplan is nadien materieel bezien voortgezet onder de "Beheersverordening buitengebied", vastgesteld door de raad bij besluit van 28 september 2017.

201903497/3/R4.
    Datum uitspraak: 9 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Waverveen, gemeente De Ronde Venen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente De Ronde Venen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 februari 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied-West" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben onder meer [appellanten] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 23 november 2020, waar onder meer [appellanten], vertegenwoordigd door mr. E.M. Oskam, en de raad, vertegenwoordigd door S. Hambuckers, L. Baars, S. den Breejen en M. van der Meulen, zijn verschenen.
    Na de zitting is het beroep van [appellanten] afgesplitst van de andere beroepen. Bij uitspraak van 10 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2484,
    heeft de Afdeling geoordeeld over de overige beroepen tegen het plan.
    De meervoudige kamer van de Afdeling heeft de verdere behandeling van de zaak verwezen naar een enkelvoudige kamer.
    De zaak is behandeld door de Afdeling op de nadere zitting van 17 januari 2022, waar [appellanten], bijgestaan door mr. T. van der Weijde, en de raad, vertegenwoordigd door S. Hambuckers zijn verschenen.
    Overwegingen
    Bijlage
    1.       De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bij deze uitspraak behorende bijlage. Ten behoeve van de leesbaarheid zijn bepaalde planregels ook in de uitspraak zelf weergegeven.
    Het plan
    2.       Met het plan wordt een actualisatie beoogd van het juridisch-planologisch kader voor het westelijke deel van het buitengebied van de gemeente De Ronde Venen.
    3.       Voor het grootste deel van het plangebied gold voorheen het bestemmingsplan "Buitengebied De Ronde Venen", vastgesteld door de raad bij besluit van 22 september 2005, goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Utrecht bij besluit van 9 mei 2006. De planologische regeling van dat bestemmingsplan is nadien materieel bezien voortgezet onder de "Beheersverordening buitengebied", vastgesteld door de raad bij besluit van 28 september 2017.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Beoordeling van het beroep
    5.       [appellanten] zijn bewoners van het perceel [locatie 1] in Waverveen. Ten oosten van hun perceel liggen de percelen [locatie 2] en [locatie 3]. Deze percelen hebben een woonbestemming. Direct ten westen van het perceel van [appellanten] ligt het perceel [locatie 4]. Dit perceel is bestemd voor verblijfsrecreatie. [appellanten] komen in beroep op tegen de bestemming "Tuin - Landschappelijk" voor de gronden ten zuiden en ten oosten van de percelen [locatie 3], [locatie 2], [locatie 1] en [locatie 4]. Deze gronden zijn in gebruik als tuin bij de onderscheidenlijke percelen.
    6.       [appellanten] betogen dat de gronden ten zuiden en ten oosten van de percelen [locatie 3], [locatie 2], [locatie 1] en [locatie 4] ten onrechte zijn bestemd voor "Tuin - Landschappelijk". In het voorheen geldende bestemmingsplan was aan deze gronden de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en/of natuurwaarde" toegekend. [appellanten] vrezen voor de aantasting van de landschappelijke waarden van deze gronden en de naaste omgeving als gevolg van de gewijzigde bestemming. De bestemming "Tuin - Landschappelijk" biedt namelijk de mogelijkheid erfafscheidingen te bouwen met een maximale bouwhoogte van 1 m. Ook twijfelen [appellanten] aan de juridische houdbaarheid van artikel 22.3 van de planregels waarin is vastgesteld dat de gronden met de bestemming "Tuin - Landschappelijk" niet aangemerkt kunnen worden als "erf" in de zin van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Volgens [appellanten] is niet uitgesloten dat deze gronden deel uitmaken van het "erf" van de relevante (woon)percelen, zodat vergunningvrij bouwen ter plaatse mogelijk is. De verruiming van de bouw- en gebruiksmogelijkheden is volgens [appellanten] in strijd met het beleid als vastgelegd in de gemeentelijke Landschapsnota. Ten slotte stellen [appellanten] dat in een vaststellingsovereenkomst van 27 september 2017 tussen hen en de gemeente is vastgelegd dat de betreffende gronden open grasland zullen blijven.
    6.1.    Volgens de raad is de bestemming "Tuin - Landschappelijk" passend bij de woonfunctie van de percelen [locatie 3] en [locatie 2]. In het geval van het perceel [locatie 4] gaat het om een recreatiewoning. In de planregels is vastgelegd dat de gronden met de bestemming "Tuin - Landschappelijk" onder meer zijn bestemd voor behoud, versterking en ontwikkeling van landschapswaarden. Op deze gronden mag niet worden gebouwd, met uitzondering van erfafscheidingen met een hoogte van maximaal 1 m, wat geen of minimale gevolgen heeft voor de openheid van het omliggende landschap. In de planregels is nadrukkelijk vastgelegd dat deze gronden geen "erf" zijn, aldus de raad.
    6.2.    In artikel 22.1 van de planregels is vastgelegd dat de voor "Tuin - Landschappelijk" aangewezen gronden onder meer zijn bestemd voor tuinen, groen en water en voor behoud, versterking en ontwikkeling van landschapswaarden in de vorm van openheid en verkavelingspatronen.        
    In artikel 22.2 van de planregels is vastgelegd dat op gronden met de bestemming "Tuin - Landschappelijk" bouwwerken uitsluitend zijn toegestaan in de vorm van erfafscheidingen, met een bouwhoogte van ten hoogste 1 m. In artikel 22.3 is bepaald dat deze gronden niet worden beschouwd als "erf" in de zin van artikel 1 van bijlage II behorende bij het Bor, zoals dat artikel luidt op het moment van de datum van inwerkingtreding van dit plan.
    6.3.    Over de vrees van [appellanten] voor de gevolgen van vergunningvrij bouwen op gronden met de bestemming "Tuin - Landschappelijk", overweegt de Afdeling dat in artikel 22.3 van de planregels is vastgelegd dat deze gronden geen deel uitmaken van het "erf". Uit de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:571, volgt dat artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor, zich niet verzet tegen een planregeling waarin de omvang en ligging van het "erf" ten dienste van het gebruik van het hoofdgebouw nader wordt gereguleerd. De planwetgever kan in het plan vastleggen dat bepaalde gronden - in de omgeving van het hoofdgebouw - geen deel uitmaken van het erf, zodat de bepalingen, die vergunningvrij bouwen in de zin van artikel 2 van bijlage II van het Bor mogelijk maken, voor deze gronden niet van toepassing zijn. Hierbij geldt dat een planregeling die in zijn algemeenheid, dus zonder acht te slaan op de locatie-specifieke omstandigheden, vergunningvrij bouwen aan banden legt, niet aanvaardbaar is. De raad moet deugdelijk motiveren dat een planregeling die de wettelijke mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen beperkt, gelet op de locatie-specifieke omstandigheden, strekt tot een goede ruimtelijke ordening.
    In de plantoelichting staat dat bij het actualiseren van het bestemmingsplan op meerdere locaties is geconstateerd dat voormalige agrarische gronden in gebruik zijn genomen als tuin bij aangrenzende woningen. Omdat het onrealistisch is dat het agrarisch gebruik hier nog terugkeert, is in dit bestemmingsplan de keuze gemaakt om de desbetreffende gronden ook als zodanig te bestemmen. Daarbij weegt mee dat het gebruik als tuin een zeer beperkte invloed heeft op de omgeving. Dat geldt echter niet voor situaties waarin bebouwing wordt gerealiseerd.
    Aan de gronden ten zuiden van de percelen [locatie 3], [locatie 2], [locatie 1] en [locatie 4] was in het vorige bestemmingsplan een agrarische bestemming toegekend. Voor die bestemming gold als uitgangspunt dat bebouwing binnen het bouwvlak geconcentreerd diende te worden. De agrarische gronden buiten de bouwvlakken zorgden voor een groot deel voor de kenmerkende openheid van het polderlandschap. De gemeente beoogt deze waarde zorgvuldig te beschermen. Om die reden is voor de desbetreffende stroken grond een specifieke tuinbestemming opgenomen, waarmee wel het gebruik als tuin wordt toegestaan, maar bebouwing slechts zeer beperkt mogelijk wordt gemaakt. In overeenstemming met dit uitgangspunt is voor de bestemming "Tuin - Landschappelijk" vastgelegd dat deze gronden niet als "erf" aangemerkt worden in het kader van vergunningvrij bouwen, aldus de plantoelichting.
    De Afdeling is van oordeel dat de raad een deugdelijke verantwoording heeft gegeven van zijn beslissing de gronden met de bestemming "Tuin - Landschappelijk" uit te zonderen van het erf bij de (woon)percelen aan de Nessersluis. In wat [appellanten] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 22.3 van de planregels niet het door de raad beoogde gevolg heeft. De uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0146, waarop [appellanten] hebben gewezen, ziet op een situatie waarin in het bestemmingsplan juist niet is vastgelegd dat bepaalde gronden niet tot het erf behoren. Het betoog slaagt niet.       
    6.4.    Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de bouwmogelijkheden op de gronden met de bestemming "Tuin - Landschappelijk" gering zijn, aangezien deze gronden geen deel uitmaken van het "erf" van de percelen aan de Nessersluis. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de planregeling voor deze gronden niet zal leiden tot de aantasting van de openheid van het landschap of tot een ernstige beperking van het uitzicht van [appellanten] vanwege de (toegenomen) bouw- en gebruiksmogelijkheden voor deze gronden. Het betoog slaagt niet.
    6.5.    In hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met het gemeentelijk beleid of de genoemde vaststellingsovereenkomst. Reeds hierom faalt het betoog.
    7.       [appellanten] betogen dat in het plan voorzien had moeten worden in de bestemming "Water" voor een deel van het voorheen aanwezige boezemkanaal stroomafwaarts van hun woning, ten zuiden van de percelen [locatie 3] en [locatie 2]. Dit deel van het kanaal is in het verleden gedempt zonder de daartoe op grond van het voorheen geldende planologische regime vereiste aanlegvergunning, aldus [appellanten].
    7.1.    Volgens de raad is aan het deel van het (gedempte) boezemkanaal ten zuiden van de percelen [locatie 3] en [locatie 2] de bestemming
    "Tuin - Landschappelijk" toegekend. Hiermee heeft de raad het bestaande gebruik van deze gronden als tuin als zodanig bestemd. Dat het oppervlaktewater op deze gronden is gedempt, is volgens de raad ruimtelijk aanvaardbaar. Volgens de raad heeft het dempen van het kanaal geen gevolgen voor de waterafvoer, omdat ter plaatse een duiker is aangelegd. De voor "Tuin - Landschappelijk" aangewezen gronden zijn onder meer bestemd voor water, zodat planologisch bezien op deze gronden oppervlaktewater nog steeds is toegelaten, aldus de raad.
    7.2.    Het genoemde boezemkanaal loopt ten zuiden van het perceel van [appellanten]. Aan de gronden ter plaatse is de bestemming "Water" toegekend. Niet in geschil is dat het kanaal voorheen "doorliep" in oostelijke richting, ten zuiden van de percelen [locatie 3] en [locatie 2]. Het deel ten zuiden van deze percelen is echter in het verleden gedempt. Uit de luchtfoto blijkt dat de watergang thans feitelijk ophoudt ter hoogte van het perceel van [appellanten]. Naar het oordeel van de Afdeling kan in het midden blijven of de demping in het verleden  is uitgevoerd zonder de daartoe vereiste aanlegvergunning. Het antwoord op die vraag is namelijk niet bepalend voor het oordeel of de belangen van [appellanten] zich verzetten tegen de nu gelegde bestemming. Door aan de gronden van het (voormalige) kanaal de bestemming "Tuin - Landschappelijk" toe te kennen heeft de raad het bestaande gebruik van deze gronden als tuin bij de percelen [locatie 2] en [locatie 3] als zodanig bestemd. Hiervoor is al geoordeeld dat de bestemming "Tuin - Landschappelijk" niet leidt tot de aantasting van de openheid van het omliggende landschap en tot een ernstige beperking van het uitzicht van [appellanten] vanwege de (toegenomen) bouw- en gebruiksmogelijkheden voor deze gronden. Het betoog slaagt niet.    
    8.       [appellanten] hebben op zitting gesteld dat artikel 22.4.1, onder e, van de planregels onduidelijk is. In deze bepaling is een uitzondering opgenomen voor de vergunningplicht voor aanlegactiviteiten.
    In artikel 22.4.1 van de planregels is vastgelegd dat het verboden is om op of in de gronden met de bestemming "Tuin - Landschappelijk" zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning bepaalde werken, geen bouwwerk zijnde, of werkzaamheden uit te voeren. Het verbod heeft blijkens de bepaling onder e, betrekking op "het aanleggen van bestratingen of andere oppervlakteverhardingen met een oppervlakte groter dan 50 m², paden uitgezonderd". De raad heeft ter zitting toegelicht dat de maximale oppervlakte van 50 m² gerelateerd moet worden aan ieder (afzonderlijk) perceel. De Afdeling is van oordeel dat het duidelijk is dat de raad heeft beoogd deze oppervlaktemaatstaf te relateren aan ieder afzonderlijk perceel en niet aan het totaal van de gronden met de bestemming "Tuin - Landschappelijk", die immers ook elders in het plangebied voorkomt. Wat naar normaal spraakgebruik onder een "pad" moet worden verstaan is naar het oordeel van de Afdaling eveneens duidelijk. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellanten] ongegrond.
    Proceskosten
    10.     De raad behoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Milosavljević, griffier.
    w.g. Schueler
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Milosavljević
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2022
    739.
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1, eerste lid
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […].
    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 1, eerste lid
    In deze bijlage wordt verstaan onder:
    achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden.
    Artikel 2
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    10. tuinmeubilair, mits niet hoger dan 2,5 m;
    11. een sport- of speeltoestel voor uitsluitend particulier gebruik, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 2,5 m, en
    b. uitsluitend functionerend met behulp van de zwaartekracht of de fysieke kracht van de mens;
    Planregels
    Artikel 22 Tuin - Landschappelijk
    22.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Tuin - Landschappelijk' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. tuinen;
    b. groen en water;
    c. behoud, versterking en ontwikkeling van landschapswaarden in de vorm van:
    1. openheid;
    2. verkavelingspatronen.
    22.2 Bouwregels
    Op deze gronden mag worden gebouwd en gelden de volgende regels:
    a. bouwwerken zijn uitsluitend toegestaan in de vorm van erfafscheidingen, met een bouwhoogte van ten hoogste 1 m.
    22.3 Specifieke gebruiksregels
    Deze gronden dienen niet te worden beschouwd als erf in de zin van artikel 1 van bijlage II behorende bij het Besluit omgevingsrecht, zoals dat artikel luidt op het moment van de datum van inwerkingtreding van dit plan.
    22.4 Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
    22.4.1 Uitvoeringsverbod zonder omgevingsvergunning
    Het is verboden op of in de gronden met de bestemming
    ‘Tuin - Landschappelijk’ zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerk zijnde, of de volgende werkzaamheden uit te voeren:
    a. het aanleggen, veranderen of dempen van wateren en waterlopen, alsmede het verwijderen van oevervegetaties;
    b. de aanleg van harde oeverbeschoeiingen, dammen of, stuwen;
    c. het verwijderen, kappen, rooien of beschadigen van bomen of andere houtgewassen die ten tijde van het in werking treden van het plan aanwezig zijn;
    d. het planten van bomen of andere houtige gewassen, ter plaatse waar gronden hiermee niet beplant waren ten tijde van het in werking treden van het plan;
    e. het aanleggen van bestratingen of andere oppervlakteverhardingen met een oppervlakte groter dan 50 m², paden uitgezonderd.
    22.4.3 Voorwaarde voor een omgevingsvergunning
    De werken of werkzaamheden als bedoeld in lid 22.4.1 zijn slechts toelaatbaar, indien daardoor de landschapswaarden zoals bedoeld in lid 22.1 niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast.