ECLI:NL:RVS:2016:997, Raad van State, 13-04-2016, 201502849/3/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 februari 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Herontwikkeling Warder 52" vastgesteld.

201502849/3/R6.
    Datum uitspraak: 13 april 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant 1A] en [appellant 1B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant 1]), wonend te Warder, gemeente Zeevang,
    2. de stichting Stichting Behoud Waterland (hierna: SBW), gevestigd te Broek in Waterland, gemeente Waterland,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Zeevang,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 februari 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Herontwikkeling Warder 52" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant 1] en SBW beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Erfgoed B.V. en Landschappelijk Bouwen B.V. en het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    SBW, de raad en Erfgoed B.V. en Landschappelijk Bouwen B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2015, waar [appellant 1], SBW, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door drs. P.G.T.M. Aalbers, werkzaam bij de gemeente, en mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts zijn het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door G.J.M. Ballast, M.J.H. Heck Msc. en mr. D. Westerwal, allen werkzaam bij de provincie, en Erfgoed B.V. en Landschappelijk Bouwen B.V., beide vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [directeur], als partij gehoord.
    
    Bij tussenuitspraak van 14 oktober 2015 in zaak nr. 201502849/1/R6 (hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 17 februari 2015 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 26 november 2015 heeft de raad ter uitvoering van de tussenuitspraak het bestemmingsplan "Herontwikkeling Warder 52" opnieuw vastgesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [appellant 1] en SBW hun zienswijze over de wijze waarop het gebrek is hersteld naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    De tussenuitspraak
    
    1. De Afdeling heeft in overweging 4.11 en 4.12 van de tussenuitspraak overwogen dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt wat de gezamenlijke oppervlakte van de bestaande bebouwing op het perceel bedraagt en dat de raad niet afdoende heeft gemotiveerd dat het plan leidt tot een vermindering van het bebouwde oppervlak door een netto-afname van de bebouwing zoals is vereist in artikel 16 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening (hierna: de PRV).
    
    2. Gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak zijn de beroepen van SBW en [appellant 1] gegrond. Het besluit van 17 februari 2015 dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    3. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na verzending van de tussenuitspraak met inachtneming van de overwegingen 4.11 en 4.12 inzichtelijk te maken wat de gezamenlijke oppervlakte van de voorheen aanwezige agrarische bebouwing bedraagt. Verder heeft de Afdeling de raad opgedragen inzichtelijk te maken dat het plan leidt tot een maximaal bebouwde oppervlakte kleiner dan de gezamenlijke oppervlakte van de voorheen aanwezige agrarische bebouwing, dan wel het plan aan te passen zodat het leidt tot een vermindering van het bebouwde oppervlak door een netto-afname van bebouwing als bedoeld in artikel 16, eerste lid, onder a, van de PRV.
    
    Het besluit van 26 november 2015
    
    4. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad bij besluit van 26 november 2015 het bestemmingsplan "Herontwikkeling Warder 52" opnieuw vastgesteld. Daarbij heeft hij op de verbeelding het bouwvlak ten behoeve van de rijtjeswoningen verkleind. In de planregels is een maximaal bebouwingsoppervlak van de woningen opgenomen. Verder is in de begripsbepaling een definitie van het begrip ‘bebouwingsoppervlak’ opgenomen. Tot slot is de plantoelichting aangevuld met een paragraaf over de oppervlakten van de agrarische gebouwen en bouwwerken op het perceel en de maximale oppervlakten van de woningen en bijgebouwen waarin het plan voorziet.
    
    5. Het besluit van 26 november 2015 is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede onderwerp van het geding.
    
    Strijd met artikel 16, eerste lid, onder a, van de PRV
    
    6. SBW betoogt dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 16, eerste lid, onder a, van de PRV omdat de oppervlakte van de nieuwbouw groter is dan de oppervlakte van de agrarische bebouwing op het perceel. SBW voert aan dat de raad ten onrechte 1.070 m² aan sleufsilo’s als bestaande agrarische bebouwing heeft aangemerkt. Volgens SBW gaat het daarbij voor een groot deel om erfverhardingen omdat niet overal keerwanden aan de fundering waren bevestigd. Om die reden kan bij dat deel niet van een sleufsilo en evenmin van een bouwwerk worden gesproken. SBW betoogt verder dat onduidelijk is wat de oppervlakte van de nieuwbouw bedraagt. Hiertoe voert zij aan dat uit de planregels volgt dat de oppervlakte per woning maximaal 145 m² mag bedragen, maar dat in de plantoelichting een kleinere oppervlakte per rijtjeswoning wordt vermeld. Het plan is om die reden rechtsonzeker, aldus SBW.
    
    6.1. Ingevolge artikel 2, onder e, van de PRV wordt onder bebouwing verstaan één of meerdere gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde.
    
    Ingevolge artikel 2, onder hh, wordt onder een Ruimte voor Ruimte-regeling verstaan een regeling, gericht op een aantoonbare en duurzame verbetering van de ruimtelijke kwaliteit door de bouw van woningen als compensatie voor de sloop van landschappelijk storende en/of niet-passende bebouwing of functies onder de voorwaarde dat dit leidt tot een vermindering van het bebouwde oppervlak.
    
    Ingevolge artikel 16, eerste lid, onder a, kan een bestemmingsplan voorzien in de mogelijkheid van nieuwe woningen ter compensatie van storende bebouwing of functies buiten het bestaand bebouwd gebied als voorzien is in een Ruimte voor Ruimte-regeling. Deze regeling voorziet in ieder geval in een vermindering van het bebouwde oppervlak door een netto-afname van bebouwing.
    
    6.2. Ten behoeve van de woningen is de bestemming "Wonen" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 7, lid 7.1, van de planregels zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. woningen;
    
    met de daarbij behorende:
    
    f. gebouwen;
    
    g. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
    
    Ingevolge lid 7.2.1, gelden voor het bouwen van woningen de volgende regels:
    
    a. woningen mogen uitsluitend binnen de bouwvlakken worden gebouwd;
    
    i. het maximum bebouwingsoppervlak van een woning mag niet meer bedragen dan 145 m².
    
    Ingevolge lid 7.2.2, onder b, mag de gezamenlijke oppervlakte van de bijgebouwen en/of uitbreidingen per woning niet meer bedragen dan 10 m², met dien verstande dat uitsluitend bij vrijstaande woningen de gezamenlijke oppervlakte van de bijgebouwen en/of uitbreidingen per woning 25 m² mag bedragen.
    
    6.3. Het plan voorziet in 2 twee-onder-een-kapwoningen, 6 vrijstaande woningen en 6 rijtjeswoningen.
    
    Voor de vrijstaande woningen en de twee-onder-een-kapwoningen zijn bouwvlakken variërend van ongeveer 220 m² tot 360 m² opgenomen. Op grond van artikel 7, lid 7.2.1, onder i, mag het maximum bebouwingsoppervlak echter niet meer dan 145 m² per woning bedragen. De maximale oppervlakte van deze woningen is daarmee begrensd tot 1.160 m².
    
    Ten behoeve van de rijtjeswoningen is één bouwvlak opgenomen met een oppervlakte van ongeveer 438 m². Weliswaar is een maximum bebouwingsoppervlak van 145 m² per woning toegestaan, maar de planregels schrijven tevens voor dat de woningen binnen het bouwvlak worden gerealiseerd. Anders dan SBW betoogt, is de gezamenlijke maximale oppervlakte van de rijtjeswoningen niet rechtsonzeker, nu deze wordt begrensd door het bouwvlak.
    
    Bij de rijtjeswoningen en twee-onder-een-kapwoningen mag verder 10 m² aan bijgebouwen worden gerealiseerd. Voor de vrijstaande woningen geldt een maximum van 25 m² aan bijgebouwen per woning.
    
    Uit het voorgaande volgt dat de totale oppervlakte van de nieuwe bebouwing 1.828 m² bedraagt.
    
    6.4. In overweging 4.11 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat, zoals onder meer volgt uit de uitspraak van 28 mei 2014 in zaak nr. 201308896/1/A1, sleufsilo’s als bouwwerk als bedoeld in de modelbouwverordening dienen te worden aangemerkt. De Afdeling heeft voorts in de tussenuitspraak aan de hand van stukken van Erfgoed B.V. en Landschappelijk Bouwen B.V. aannemelijk geacht dat aan de fundering keerwanden bevestigd waren en dat derhalve gesproken kan worden van sleufsilo’s die als bouwwerk moeten worden aangemerkt.
    
    De Afdeling overweegt dat behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet kan worden terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het oordeel in de tussenuitspraak moet worden uitgegaan dat de sleufsilo’s mogen worden betrokken bij de gezamenlijke oppervlakte van de bestaande agrarische bebouwing op het perceel.
    
    In de tabel in de plantoelichting waarin de oppervlakten van de bestaande agrarische gebouwen en bouwwerken zijn opgenomen staat dat de sleufsilo’s een gezamenlijke oppervlakte van 1.070 m² hadden. Uit de tabel volgt verder dat op het perceel 1.200 m² aan gebouwen op het perceel stonden. SBW heeft de aanwezigheid van die gebouwen niet bestreden. Evenmin heeft zij de oppervlakte van 1.200 m² van de gebouwen bestreden. De gezamenlijke oppervlakte van de gebouwen en de sleufsilo’s is 2.270 m². Nu het plan voorziet in 1.828 m² nieuwbouw, is sprake van een vermindering van het bebouwde oppervlak door een netto-afname van de bebouwing als bedoeld in artikel 16, eerste lid, onder a, van de PRV. Of enige van de overige bouwwerken op het perceel, waaronder de duiker en de mestplaat waarvan de aanwezigheid op het perceel door SBW is bestreden, bij de gezamenlijke oppervlakte van de agrarische bebouwing mochten worden betrokken, behoeft niet te worden beantwoord.
    
    Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 16, eerste lid, onder a, van de PRV. Het betoog faalt.
    
    Strijd met artikel 16, eerste lid, onder c, van de PRV
    
    7. [appellant 1] betoogt dat het plan in strijd met artikel 16, eerste lid, onder c, van de PRV voorziet in meer bebouwing dan noodzakelijk is om de sloop van de agrarische bebouwing te realiseren. Hij voert daartoe aan dat de kosten en opbrengsten van het plan in de exploitatieopzet niet reëel zijn. In het bijzonder zijn de opbrengsten uit de verkoop van de kavels te laag geraamd. Weliswaar is hierover in de tussenuitspraak reeds een oordeel gegeven, maar in dit geval bestaat volgens [appellant 1] aanleiding om van de tussenuitspraak op dit punt terug te komen. Daartoe voert hij aan dat hij bij zijn zienswijze op het herstelbesluit nadere bewijsmiddelen, waaronder verkoopbrochures, heeft overgelegd. Die maken volgens hem alsnog aannemelijk dat vergelijkbare kavels in de omgeving voor een hogere verkoopprijs worden aangeboden. Volgens [appellant 1] is het in strijd met de beginselen van een behoorlijke rechtspleging als deze bewijsmiddelen niet bij het oordeel worden betrokken. Nu de raad immers bij de tussenuitspraak in de gelegenheid is gesteld het besluit te herstellen, dient ook hij in de gelegenheid te worden gesteld zijn betoog op punten nader te onderbouwen. [appellant 1] voert ook aan dat hij er niet van op de hoogte was dat op hem de bewijslast rustte om aannemelijk te maken dat in gelijke gevallen in de omgeving een hogere verkoopprijs wordt gehanteerd.
    
    7.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, onder c, van de PRV zijn bij toepassing van een Ruimte-voor-Ruimteregeling niet meer woningen toegestaan dan noodzakelijk is om de sloop van de storende bebouwing of functies te realiseren.
    
    7.2. In overweging 5.6 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling geconcludeerd dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat in strijd met artikel 16, eerste lid, onder c, van de PRV in meer woningen wordt voorzien dan noodzakelijk is om de sloop van de agrarische bedrijfsbebouwing op het perceel te financieren.
    
    Zoals hiervoor onder 6.4 is overwogen kan behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet worden terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde. Dat de raad in de tussenuitspraak in de gelegenheid is gesteld het gebrek in het bestreden besluit te herstellen, betekent niet dat [appellant 1] na de tussenuitspraak in de gelegenheid dient te worden gesteld zijn beroepschrift op punten waarover in de tussenuitspraak een eindoordeel is gegeven nader te onderbouwen. De Afdeling heeft gebruik gemaakt van de in de artikelen 8:51a en 8:80a van de Awb gegeven mogelijkheid om bij tussenuitspraak toepassing te geven aan de bestuurlijke lus. Met de bestuurlijke lus wordt beoogd binnen een redelijke termijn tot een definitieve beslechting van het geschil te komen. De wetgever heeft het belang van een finale geschilbeslechting onderkend en de bestuursrechter in artikel 8:41a van de Awb opgedragen daaraan zoveel mogelijk bij te dragen. Zonder toepassing van de bestuurlijke lus zou de raad na de enkele vernietiging van het plan door de Afdeling een nieuw besluit kunnen nemen met herstel van het geconstateerde gebrek, waartegen beroep zou kunnen worden ingesteld. Op die manier kent de beslechting van het geschil echter een langer tijdsverloop. In het kader van de toepassing van de bestuurlijke lus kunnen in de tussenuitspraak eindbeslissingen worden gegeven, zoals de Afdeling ten aanzien van de beroepsgrond over artikel 16, eerste lid, onder c, van de PRV heeft gedaan. Gelet op de rechtszekerheid van de bij het geschil betrokken partijen en de efficiënte en finale geschilbeslechting past het in beginsel niet dat beroepsgronden die in de tussenuitspraak zijn verworpen nadien opnieuw worden beoordeeld. Daarmee zou immers het gezag van de tussenuitspraak op dit punt worden miskend en het doel van de bestuurlijke lus worden ondermijnd. Voor zover [appellant 1] heeft betoogd dat hij ongelijk wordt behandeld, overweegt de Afdeling dat ook de raad in beginsel is gehouden aan eindbeslissingen in de tussenuitspraak met betrekking tot het constateerde gebrek in het bestreden besluit. Van een ongelijke behandeling is derhalve geen sprake. Dat de raad de gelegenheid krijgt een gebrek in het bestreden besluit te herstellen is inherent aan de bestuurlijke lus.
    
    De Afdeling overweegt verder dat de bewijslast dat sprake is van vergelijkbare gevallen rust op degene die zich daarop beroept. [appellant 1] heeft voordat tussenuitspraak is gedaan voldoende gelegenheid gehad zijn beroep op deze gevallen te onderbouwen. Dat [appellant 1] na de tussenuitspraak in deze procedure niet in de gelegenheid wordt gesteld nadere bewijsmiddelen in te dienen is niet in strijd met enig beginsel van behoorlijke rechtspleging.
    
    Het betoog faalt.
    
    Slot
    
    8. De beroepen tegen het besluit van 26 november 2015 waarbij het bestemmingsplan "Herontwikkeling Warder 52" opnieuw is vastgesteld, zijn ongegrond. Dit betekent dat planologisch geen belemmeringen bestaan voor ontwikkeling van de voorziene woningen op het perceel.
    
    9. De raad dient ten aanzien van [appellant 1] en SBW op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Voor zover SBW om vergoeding van kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand heeft verzocht, bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding. Van beroepsmatig verleende rechtsbijstand is sprake indien de proceshandelingen worden uitgevoerd door een rechtshulpverlener. Aan dit uitgangspunt wordt niet voldaan nu het beroepschrift van SBW en de overige stukken die door haar in deze procedure zijn ingediend, op eigen titel zijn opgesteld. Voorts is SBW op de zitting niet door een rechtshulpverlener vertegenwoordigd.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen tegen het besluit van de raad van de gemeente Zeevang van 17 februari 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Herontwikkeling Warder 52" gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Zeevang van 17 februari 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Herontwikkeling Warder 52";
    
    III. verklaart de beroepen tegen het besluit van de raad van de gemeente Zeevang van 26 november 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Herontwikkeling Warder 52" ongegrond;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Zeevang tot vergoeding van bij [appellant 1A] en [appellant 1B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 38,44 (zegge: achtendertig euro en vierenveertig cent), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    veroordeelt de raad van de gemeente Zeevang tot vergoeding van bij de stichting Stichting Behoud Waterland in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 28,04 (zegge: achtentwintig euro en vier cent);
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Zeevang aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) voor [appellant 1A] en [appellant 1B], met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander, en € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) voor de stichting Stichting Behoud Waterland vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bošnjaković, griffier.
    
    w.g. Koeman w.g. Bosnjakovic
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2016
    
    410-821.