ECLI:NL:RVS:2019:2017, Raad van State, 26-06-2019, 201807409/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juni 2017 heeft de burgemeester Beach Club Vroeger gelast het door haar geëxploiteerde strandpaviljoen van 2 tot en met 4 juni 2017 en 9 tot en met 11 juni 2017 gesloten te houden.

201807409/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 juni 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Beach Club Vroeger B.V., gevestigd te Haarlem, en [appellant A], wonend te Zandvoort (hierna: tezamen en in enkelvoud Beach Club Vroeger),
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 25 juli 2018 in zaak nr. 18/654 in het geding tussen:
    Beach Club Vroeger
    en
    de burgemeester van de gemeente Bloemendaal.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 juni 2017 heeft de burgemeester Beach Club Vroeger gelast het door haar geëxploiteerde strandpaviljoen van 2 tot en met 4 juni 2017 en 9 tot en met 11 juni 2017 gesloten te houden.
    Bij besluit van 2 januari 2018 heeft de burgemeester het door Beach Club Vroeger daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 juli 2018 heeft de rechtbank het door Beach Club Vroeger daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Beach Club Vroeger hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2019, waar Beach Club Vroeger, vertegenwoordigd door mr. M.L.M. Frantzen, advocaat te Amstelveen, vergezeld door [gemachtigde], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R. Lever, advocaat te Leiden, vergezeld door J.M. Poppe en T.J.P. Gilein, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Beach Club Vroeger exploiteert op het strand van Bloemendaal een strandpaviljoen. Op 28 mei 2017 faciliteerde Beach Club Vroeger samen met Beachclub Fuel het evenement ‘Sweets’. Bij dit evenement ontstonden ongeregeldheden omdat bezoekers de beachclubs niet meer mochten betreden. De burgemeester heeft vervolgens een noodbevel gegeven. Na het geven van het noodbevel kon de Mobiele Eenheid van de politie ingrijpen en een einde maken aan de ongeregeldheden.
    1.1.    Het uit de hand gelopen feest is voor de politie de aanleiding geweest om een bestuurlijke rapportage, op basis van ambtsedig opgemaakte processen-verbaal, op te stellen. Uit deze rapportage volgt dat bij een overleg tussen de gemeente, de politie en de horecagelegenheden op het strand van Bloemendaal op 24 mei 2017 door de bedrijfsleider van Beach Club Vroeger werd medegedeeld dat er 4.500 tot 5.000 bezoekers werden verwacht voor ‘Sweets’. Volgens onderzoek van de politie waren, onder andere door afgifte van vrijkaarten en zogeheten ‘lady-tickets’, meer kaarten uitgegeven dan toegezegd. Volgens dat onderzoek was dat eerder gebeurd bij evenementen op 27 maart 2016, 12 juni 2016 en 27 juni 2016. De politie heeft vervolgens op 28 mei 2017 omstreeks 21:15 uur besloten beide strandpaviljoens te sluiten omdat het toelaten van bezoekers niet meer veilig was. Enkele minuten later ontstonden ongeregeldheden waaraan de Mobiele Eenheid een einde heeft gemaakt. Hierbij zijn tien personen aangehouden.
    Besluitvorming
    2.    Omdat op basis van de bevindingen van de politie volgens de burgemeester was gebleken dat de openbare orde was aangetast en Beach Club Vroeger niet kon garanderen dat op korte termijn geen verstoringen van de openbare orde zouden plaatsvinden, heeft de burgemeester op grond van artikel 2.30 van de Algemene plaatselijke verordening Bloemendaal 2017 (hierna: APV) op 1 juni 2017 Beach Club Vroeger gelast het strandpaviljoen voor twee weekenden, 2 tot en met 4 juni 2017 en 9 tot en met 11 juni 2017, te sluiten. Bij zijn besluit op bezwaar is de burgemeester niet van zijn standpunt afgeweken.
    Het oordeel van de rechtbank
    3.    De rechtbank heeft geconstateerd dat de burgemeester in zijn besluit op bezwaar weliswaar niet op het betoog van Beach Club Vroeger ten aanzien van het gelijkheidsbeginsel is ingegaan, maar heeft dat gebrek, gelet op de toelichting van de burgemeester, gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Voor het overige heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester Beach Club Vroeger voor twee weekenden mocht sluiten.
    Het hoger beroep
    4.    Beach Club Vroeger betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester de beachclub voor twee weekenden mocht sluiten. De bestuurlijke rapportage berust namelijk op onjuistheden. Zo gaat de bestuurlijke rapportage uit van teveel uitgegeven kaarten, terwijl daar geen bewijs voor is. In Beach Club Vroeger en Beachclub Fuel was plaats voor in totaal 5.500 personen. Er zijn ook niet meer dan 5.500 kaarten uitgegeven, zo volgt uit verkoopstatistieken. De burgemeester heeft de bestuurlijke rapportage op onjuiste waarde geschat. Daarbij heeft de burgemeester ten onrechte eerdere incidenten op 27 maart, 12 en 27 juni 2016 betrokken, omdat op die dagen de openbare orde niet in het geding was. Er was namelijk nooit een gevaar voor de openbare orde. De burgemeester heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat dat gevaar nu wel zou bestaan. Daarnaast is de sanctie van de burgemeester te kwalificeren als een punitieve sanctie. De rechtbank heeft in dat verband ten onrechte overwogen dat, gelet op de tekst van het besluit, de sluiting een herstelsanctie betreft. Het besluit vermeldt namelijk niet welke overtreding is begaan en welk voorschrift is overtreden. Dit is in strijd met artikel 5:9 van de Awb. Ook heeft de burgemeester Beach Club Vroeger ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld om te worden gehoord of zienswijzen naar voren te brengen, hoewel geen sprake was van vereiste spoed. Op 31 mei 2017 is in een strandoverleg besproken dat er geen sprake was van een risico voor de openbare orde. De rechtbank is daar ten onrechte aan voorbij gegaan. Verder heeft de burgemeester geen inzichtelijke belangenafweging gemaakt. Tot slot, omdat Beach Club Vroeger geen officiële waarschuwingen heeft gehad voor de vermoedelijke incidenten in 2016, had de burgemeester ook Beachclub Fuel moeten sluiten voor twee weekenden. De burgemeester heeft in gelijke gevallen ongelijk gehandeld, aldus Beach Club Vroeger.
    Wettelijk kader
    5.    Artikel 4:8, eerste lid, van de Awb luidt: ‘Voordat een bestuursorgaan een aanvraag tot het geven van een beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst, stelt het de aanvrager in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    a. de afwijzing zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen, en
    b. die gegevens afwijken van gegevens die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt. ‘
        Artikel 4:11, aanhef en onder a, van de Awb luidt: ‘Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 achterwege laten voor zover:
    a. de vereiste spoed zich daartegen verzet.’
        Artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb luidt: ‘In deze wet wordt verstaan onder: herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.’
        Artikel 2.30, eerste lid, van de APV luidt: ‘De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid of in geval van bijzondere omstandigheden voor een of meer horecabedrijven tijdelijk andere dan de krachtens artikel 2.29 geldende sluitingstijden vaststellen of tijdelijk sluiting bevelen.’
    Beoordeling van het hoger beroep
    6.    Niet in geschil is dat op 28 mei 2017 sprake was van een ernstige aantasting van de openbare orde. In het belang van de openbare orde kan de burgemeester tijdelijk sluiting van een horecagelegenheid bevelen. De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester op basis van de bestuurlijke rapportage mocht aannemen dat Beach Club Vroeger niet kon garanderen dat in de weekenden van 2 tot en met 4 juni 2017 en 9 tot en met 11 juni 2017, op welke data opnieuw feesten zouden plaatsvinden, geen openbare ordeverstoringen zouden plaatsvinden. Met de enkele stelling dat de bestuurlijke rapportage op onjuistheden berust, heeft Beach Club Vroeger niet aannemelijk gemaakt dat die rapportage onjuist is en dat de burgemeester zich er daarom niet op mocht baseren. Evenmin heeft Beach Club Vroeger aannemelijk gemaakt dat de openbare orde in die weekenden niet verstoord zou worden. Uit de bestuurlijke rapportage volgt dat er teveel kaarten zijn uitgegeven voor ‘Sweets’. Binnen Beach Club Vroeger mochten 2.500 personen aanwezig zijn. In Beachclub Fuel lag dit aantal op 3.000 personen. Uit de door Beach Club Vroeger in beroep overgelegde registratie van het aantal gescande kaarten volgt weliswaar dat er 3.484 kaarten zijn gescand, maar Beach Club Vroeger heeft bij de rechtbank verklaard dat de organisatie van ‘Sweets’ later begon met het scannen van kaarten. Dat betekent dat de registratie van het aantal gescande kaarten onbetrouwbaar is. Verder volgt uit de door Beach Club Vroeger ingebrachte registratie van het aantal verkochte kaartjes dat er 5466 tickets zijn verkocht, waarvan in totaal 560 kaartjes ladytickets bedroegen. Die ladytickets waren geldig voor twee dames. Dit betekent dat 6026 personen een toegangsbewijs hadden om het evenement bij te wonen. Daarnaast volgt uit de bestuurlijke rapportage dat voor ‘Sweets on the beach’ op 26 juni 2016 ook teveel kaarten zijn uitgegeven. Op die dag zijn problemen voorkomen, doordat de beveiliging de toegang tot Beach Club Vroeger heeft gesloten. Bij brief van 14 juli 2016 is Beach Club Vroeger, naar aanleiding van het evenement op 26 juni 2016, voor de laatste keer gewaarschuwd om dergelijke incidenten te voorkomen omdat die incidenten tot verstoring van de openbare orde leiden.
    6.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester, omdat hij op basis van de bestuurlijke rapportage mocht aannemen dat Beach Club Vroeger niet kon garanderen dat in de weekenden van 2 tot en met 4 juni 2017 en 9 tot en met 11 juni 2017 geen openbare ordeverstoringen zouden plaatsvinden, Beach Club Vroeger voor die weekenden op grond van artikel 2.30 van de APV mocht sluiten. Die sluiting is, anders dan Beach Club Vroeger betoogt, geen punitieve sanctie, maar een openbare orde-maatregel. Het besluit tot sluiting is er namelijk op gericht te voorkomen dat in Beach Club Vroeger georganiseerde feesten opnieuw uit de hand zouden lopen en dus een verstoring van de openbare orde zouden opleveren. Daarbij heeft de burgemeester van belang mogen achten dat het onduidelijk was of er opnieuw teveel kaarten uitgegeven zouden worden voor de feesten die in de twee weekenden gepland stonden. Duidelijk was dat er 2500 kaarten waren verkocht, maar onzeker was of de organisatie zich aan die aantallen zou houden.
        De rechtbank heeft ook terecht geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid Beach Club Vroeger niet in de gelegenheid hoefde te stellen om te worden gehoord. Op grond van artikel 4:11, aanhef en onder a, van de Awb kan de burgemeester namelijk van het horen afzien, indien de vereiste spoed zich daartegen verzet. In dit geval dateert de bestuurlijke rapportage van 31 mei 2017 en het besluit tot sluiting van Beach Club Vroeger van 1 juni 2017. Hoewel het de voorkeur had verdiend om eerst in overleg met elkaar te treden, heeft de burgemeester in dit geval gezien de ernst van de verstoringen van de openbare orde en de geboden spoed, vanwege feesten die gepland stonden in het weekend van 2 tot en met 4 juni 2017, mogen afzien van het horen. Indien Beach Club Vroeger wel in de gelegenheid zou worden gesteld om te worden gehoord, zou dit de besluitvormingsprocedure hebben vertraagd, waardoor het risico bestond dat de openbare orde verstoord zou worden. Dat in een strandoverleg op 31 mei 2017, waarbij een ambtenaar namens de burgemeester aanwezig is geweest, niet is gesproken over een sluiting van Beach Club Vroeger vanwege verstoring van de openbare orde, maakt niet dat de burgemeester niet op basis van de bestuurlijke rapportage, die kennelijk later die dag bij de burgemeester is binnengekomen, mocht aannemen dat vereiste spoed bestond. Evenmin is gebleken dat de burgemeester een onvoldoende inzichtelijke belangenafweging heeft gemaakt. Beach Club Vroeger heeft immers op 14 juli 2016 een waarschuwing gehad omdat bij het gelijksoortige evenement ‘Sweets on the beach’, een evenement van dezelfde organisatie als het evenement van 28 mei 2017, teveel kaarten waren uitgegeven. Daarnaast was het niet duidelijk of Beach Club Vroeger voor de twee weekenden kon garanderen dat de openbare orde niet verstoord zou worden. Er zouden namelijk soortgelijke feesten worden georganiseerd waarbij veel bezoekers werden verwacht. In het kader van de belangenafweging mag ook worden aangenomen dat de ambtenaar die namens de burgemeester bij het strandoverleg aanwezig was, de burgemeester heeft ingelicht over de inhoud van dat overleg. Hoewel duidelijk is dat Beach Club Vroeger door de sluiting de voor die twee weekenden geplande evenementen moest afgelasten en daardoor financiële schade zou lijden, heeft de burgemeester het belang van de openbare orde zwaarder mogen laten wegen.
        Verder is niet gebleken dat de burgemeester in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Beach Club Vroeger heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat bij Beachclub Fuel soortgelijke omstandigheden aan de orde waren. Daargelaten de vraag of Beachclub Fuel gesloten moest worden vanwege verstoringen van de openbare orde, neemt dat niet weg dat de burgemeester bevoegd was om ten aanzien van Beach Club Vroeger een sluitingsmaatregel op te leggen om daarmee de openbare orde te handhaven. Anders dan Beachclub Fuel heeft Beach Club Vroeger, zoals hiervoor is gebleken, eerder een waarschuwing gehad omdat teveel kaarten voor ‘Sweets on the beach’ waren uitgegeven. Omdat de burgemeester in zijn besluit op bezwaar niet op het gelijkheidsbeginsel is ingegaan, maar in zijn verweerschrift en ter zitting bij de rechtbank zijn standpunt heeft toegelicht waarop Beach Club Vroeger heeft kunnen reageren, heeft de rechtbank terecht dit motiveringsgebrek gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
        Het betoog faalt.
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    w.g. Michiels    w.g. Klein
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2019
    176-857.