ECLI:NL:RVS:2018:3370, Raad van State, 17-10-2018, 201800939/1/A1 en 201800940/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2016 heeft de staatssecretaris, op verzoek van [appellante sub 1], een bijzondere emissiefactor voor een ligboxenstal aan [locatie] (hierna: de stal), voorzien van het door Bos Benelux ontwikkelde Aeromix-systeem, vastgesteld op 9,1 kg ammoniak (NH3) per dierplaats per jaar.

201800939/1/A1 en 201800940/1/A1.
    Datum uitspraak: 17 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
    2. Bos Benelux B.V., gevestigd te Dordrecht,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Nederland van 22 december 2017 in zaken nrs. 16/3272 en 16/3791 in de gedingen tussen:
    
    [appellante sub 1],
    Bos Benelux
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 februari 2016 heeft de staatssecretaris, op verzoek van [appellante sub 1], een bijzondere emissiefactor voor een ligboxenstal aan [locatie] (hierna: de stal), voorzien van het door Bos Benelux ontwikkelde Aeromix-systeem, vastgesteld op 9,1 kg ammoniak (NH3) per dierplaats per jaar.
    
    Bij besluit van 11 juli 2016 heeft de staatssecretaris de door [appellante sub 1] en Bos Benelux daartegen gemaakte bezwaren beide gegrond verklaard en de bijzondere emissiefactor voor de stal vastgesteld op 8,0 kg NH3 per dierplaats per jaar.
    
    Bij uitspraken van 22 december 2017 heeft de rechtbank de door [appellante sub 1] en Bos Benelux daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken hebben [appellante sub 1] en Bos Benelux hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante sub 1] en Bos Benelux hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 18 juli 2018, waar [appellante sub 1] en Bos Benelux, beide vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. F.H. Damen, advocaat te Rotterdam, en vergezeld door [persoon A] en [persoon B], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.H. Verheul-Verkaik en ing. M.M.J. Pijnenburg, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante sub 1] heeft de staatssecretaris verzocht een bijzondere emissiefactor als bedoeld in artikel 3 van de Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: de Rav) vast te stellen voor het in de stal toe te passen Aeromix-systeem. Dit systeem is ontwikkeld door Bos Benelux. Het reduceert de ammoniakemissie door de mest in de mestkelder dagelijks te mixen met luchtbellen. De stal van [appellante sub 1] zal, na installatie van het Aeromix-systeem, dienen als een van de proefstallen voor dit systeem. Indien voor vier proefstallen met dit systeem een bijzondere emissiefactor is vastgesteld, heeft de staatssecretaris de mogelijkheid om voor dat systeem een voorlopige emissiefactor vast te stellen. Indien voldoende meetgegevens voorhanden zijn, kan het systeem als huisvestingssysteem met een bijbehorende definitieve emissiefactor worden opgenomen in de Rav.
    
        Voor de vaststelling van de gevraagde bijzondere emissiefactor heeft de staatssecretaris gebruik gemaakt van het in opdracht van Bos Benelux uitgebrachte en door [appellante sub 1] bij de aanvraag overgelegde onderzoeksrapport "Effect van het Aeromix-systeem op ammoniakemissie in een melkveestal: Verkennend onderzoek op Dairy Campus" van Wageningen UR Livestock Research uit 2014 (hierna: het WUR-rapport). Aan de hand van dit rapport is de staatssecretaris uitgegaan van een reducerende werking van het systeem op de ammoniakemissie van gemiddeld 51%. Vanwege onzekerheden over de precieze hoogte van deze emissiereductie in de praktijk heeft hij daarop een veiligheidsmarge toegepast die hij in het besluit op bezwaar heeft verlaagd naar 16%. Dit heeft geleid tot een veronderstelde reductie van 43%. Vervolgens heeft de staatssecretaris het referentiepunt bepaald door de te verwachten ammoniakemissie in de stal in de situatie zonder Aeromix-systeem te berekenen. Daarbij heeft hij de emissiefactor die in de Rav is opgenomen voor melkveestallen in overige huisvestingssystemen van 13 kg NH3 per dierplaats per jaar als uitgangspunt genomen. Daarop heeft hij, gelet op de specifieke eigenschappen van de stal, met name de van de standaardomvang afwijkende oppervlakte van de dierplaatsen van 4,2 m2 per dierplaats, met behulp van het "AmmoniakEmissie Model V2.0" (hierna: het ammoniakmodel) een correctie toegepast. Deze aldus gecorrigeerde berekening heeft de staatssecretaris geleid tot de conclusie dat in de situatie zonder Aeromix-systeem in de stal moet worden uitgegaan van een ammoniakemissie van 14,1 kg NH3 per dierplaats per jaar. Door daarop een reductie van 43% toe te passen is de staatssecretaris gekomen tot een bijzondere emissiefactor voor de stal van 8,0 kg NH3 per dierplaats per jaar.
    
        [appellante sub 1] en Bos Benelux kunnen zich hiermee niet verenigen. Volgens hen had de staatssecretaris een lagere bijzondere emissiefactor voor de stal moeten vaststellen.
    
    Referentiepunt, toepassing ammoniakmodel
    
    2.    [appellante sub 1] en Bos Benelux betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris had moeten uitgaan van het referentiepunt zoals opgenomen in het WUR-rapport. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft WUR niet slechts een verkennend onderzoek verricht.
    
    De door WUR verrichte metingen zijn nauwkeuriger dan berekeningen, mede gelet op de geconditioneerde omstandigheden waaronder de metingen zijn verricht. De Technische adviescommissie Rav (TacRav), die de staatssecretaris over de bijzondere emissiefactor heeft geadviseerd, heeft om die reden ook voorgesteld metingen te laten verrichten. De uitgevoerde metingen zijn betrouwbaar en maken duidelijk dat met het Aeromix-systeem een gereduceerde ammoniakemissie, neerkomend op 3,7 kg NH3 per dierplaats per jaar, wordt behaald. Daar komt bij dat het door de staatssecretaris toegepaste ammoniakmodel ongeschikt is om de effecten van het Aeromix-systeem door te rekenen. Ook heeft de rechtbank miskend dat de staatssecretaris ten onrechte heeft nagelaten de lagere zuurgraad van de mest die met het Aeromix-systeem wordt bereikt in te voeren in het ammoniakmodel. Bovendien staan het ammoniakmodel en de daarmee bepaalde emissiefactoren in de Rav ter discussie, omdat de berekeningen aan de hand van het ammoniakmodel in de praktijk veelal onbetrouwbaar blijken te zijn, aldus [appellante sub 1] en Bos Benelux.
    
    2.1.    De Afdeling overweegt dat de ammoniakemissie per dierplaats per jaar mede afhankelijk is van de eigenschappen van de ruimte waarbinnen de dierplaatsen zich bevinden. De staatssecretaris mocht bij het vaststellen van de bijzondere emissiefactor voor de stal dan ook rekening houden met de eigenschappen van die stal. Niet in geschil is dat de referentiekelder in het WUR-rapport een geconditioneerde kelder was, die niet was gemodelleerd naar de stal, en daarvan in relevante opzichten verschilde. De ammoniakemissie vanuit de stal zonder Aeromix-systeem kan dan ook niet geacht worden gelijk te zijn aan de gemeten ammoniakemissie vanuit de referentiekelder zonder Aeromix-systeem in het WUR-rapport. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de staatssecretaris het referentiepunt voor het vaststellen van de bijzondere emissiefactor voor die stal moest ontlenen aan de referentiekelder in het WUR-rapport.
    
        Voor zover het betoog ertoe strekt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris het WUR-rapport ten onrechte terzijde heeft geschoven in weerwil van het voorstel van de TacRav om metingen te laten verrichten en in weerwil van de betrouwbaarheid van de metingen, gaat dat eraan voorbij dat de staatssecretaris wat betreft de te verwachten procentuele reductie van ammoniakemissie met toepassing van het Aeromix-systeem in vergelijking met een situatie zonder Aeromix-systeem, de conclusies uit het WUR-rapport als uitgangspunt heeft genomen.
    
    2.2.    De rechtbank heeft verder terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de staatssecretaris niet het ammoniakmodel had mogen toepassen om het referentiepunt te bepalen. Voor zover het ammoniakmodel ongeschikt is om de effecten van het Aeromix-systeem te berekenen, laat dat onverlet dat met het ammoniakmodel kan worden berekend welke ammoniakemissie vanuit de stal van [appellante sub 1] is te verwachten zonder toepassing van het Aeromix-systeem, zoals de staatssecretaris heeft gedaan. Anders dan [appellante sub 1] en Bos Benelux suggereren, waren van die situatie geen metingen voorhanden nu, zoals hiervoor overwogen, de metingen in het WUR-rapport voor de situatie zonder Aeromix-systeem betrekking hadden op een van deze stal afwijkende referentiekelder. Ook heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de staatssecretaris een lagere zuurgraad in het ammoniakmodel had moeten invoeren. Daargelaten de vraag of het Aeromix-systeem tot een lagere zuurgraad van de mest leidt, gaat het bij het bepalen van het referentiepunt immers om de situatie zonder effecten van het Aeromix-systeem.
    
        Verder heeft de rechtbank op juiste gronden overwogen dat de door [appellante sub 1] en Bos Benelux bedoelde lopende discussie omtrent de betrouwbaarheid van de emissiefactoren en het ammoniakmodel vooralsnog niet heeft geleid tot aanpassing van de emissiefactoren in de Rav of wijziging van het ammoniakmodel. Gelet daarop kon van de staatssecretaris niet worden verlangd dat hij bij het bepalen van het referentiepunt een daarvan afwijkende methode toepaste.
    
        Het betoog faalt.
    
    Reductiepercentage
    
    3.    [appellante sub 1] en Bos Benelux betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris ten onrechte aan de hand van het WUR-rapport tot de conclusie is gekomen dat bij toepassing van het Aeromix-systeem een reductie van ammoniakemissie van 51% kan worden behaald. Hoewel in de conclusie van het WUR-rapport wordt uitgegaan van een reductie van 51%, blijkt uit figuur 4.1 in het WUR-rapport dat een reductie van 61% is gemeten. [appellante sub 1] en Bos Benelux voeren aan dat in het WUR-rapport niet is verklaard op grond waarvan correctie van dit percentage heeft plaatsgevonden. Zij wijzen er op dat in paragraaf 4.2 van het WUR-rapport staat dat de correcties beperkte gevolgen hebben voor de emissiereductie. Uit gesprekken die zij met WUR hebben gevoerd, hebben zij begrepen dat het ongekend hoge emissiereducerende effect van het Aeromix-systeem, dan wel statistische correcties van de gemeten waarden waarbij de hoogste en laagste gemeten waarden zijn geschrapt, in de conclusie hebben geleid tot een correctie naar 51%. Dat laat onverlet dat een reductie van 61% is gemeten. De staatssecretaris had die reductie dan ook als uitgangspunt moeten nemen, aldus [appellante sub 1] en Bos Benelux.
    
    3.1.    Voor zover, zoals [appellante sub 1] en Bos Benelux stellen, uit figuur 4.1 in het WUR-rapport kan worden afgeleid dat een gemiddelde emissiereductie van 61% is gemeten, betreft het blijkens het onderschrift bij dit figuur ongecorrigeerde meetresultaten. De omstandigheid dat volgens [appellante sub 1] en Bos Benelux niet duidelijk is hoe de correctie naar 51% tot stand is gekomen, terwijl in paragraaf 4.2 van het WUR-rapport staat dat de correcties beperkte gevolgen hebben voor de emissiereductie, laat onverlet dat de gecorrigeerde meetgegevens die ten grondslag liggen aan de in tabel 4.2 weergegeven gemiddelden uitwijzen dat, zoals ook in de conclusies vermeld, de ammoniakreductie in de proefperiode 51% bedroeg, met een standaarddeviatie (de gemiddelde afwijking van de afzonderlijke meetwaarden ten opzichte van het totale gemiddelde) van 32%. In hetgeen [appellante sub 1] en Bos Benelux over de achtergrond van de correctie naar voren hebben gebracht, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de staatssecretaris niet had mogen afgaan op de conclusies en had moeten twijfelen aan de juistheid van de toegepaste correctie. Dat geldt temeer nu het WUR-rapport door [appellante sub 1] zelf aan de staatssecretaris is overgelegd.
    
        Het betoog faalt.
    
    Veiligheidsmarge
    
    4.    [appellante sub 1] en Bos Benelux betogen dat de staatssecretaris bij het vaststellen van de bijzondere emissiefactor ten onrechte een veiligheidsmarge heeft toegepast op de in het WUR-rapport vermelde gemiddelde emissiereductie van 51%. Daartoe voeren zij aan dat in dit percentage reeds een veiligheidsmarge besloten ligt, nu dit percentage de uitkomst is van een toegepaste correctie. Daar komt bij dat het toepassen van een veiligheidsmarge in verband met de standaarddeviatie in dit geval niet geëigend was, omdat het gemeten gemiddelde door het grote aantal metingen een zeer hoge betrouwbaarheidsinterval van 98% heeft. Verder kan uit figuur 4.4 van het WUR-rapport worden afgeleid dat juist de metingen van de situatie met het Aeromix-systeem een veel gelijkmatiger beeld laten zien dan de metingen van de situatie zonder Aeromix-systeem, aldus [appellante sub 1] en Bos Benelux.
    
        Ook in de gestelde onzekerheid van het werkingsprincipe van het Aeromix-systeem mocht de staatssecretaris volgens [appellante sub 1] en Bos Benelux geen aanleiding vinden voor het aanhouden van een veiligheidsmarge, nu kan worden aangenomen dat de emissiereductie samenhangt met verlaging van de zuurgraad van de mest. Verder voeren zij aan dat een beschrijving van het Aeromix-systeem reeds als perspectiefvolle en milieuvriendelijke emissiereducerende maatregel voor vleeskalveren is onderkend in het kader van de Maatlat Duurzame Veehouderij (hierna: de MDV) en is opgenomen op de milieulijst, behorende bij de Regeling tot wijziging van de Aanwijzingsregeling willekeurige afschrijving en investeringsaftrek milieu-investeringen (hierna: de MIA/Vamil). Ter verdere onderbouwing van de effectieve werking van het Aeromix-systeem hebben [appellante sub 1] en Bos Benelux in hoger beroep het rapport "Expert Report Effects and Efficiency of the AeroMix System" van Biorganics GmbH van 8 maart 2018 overgelegd. Verder wijzen zij op andere beschikkingen van de staatssecretaris waarbij een bijzondere emissiefactor is vastgesteld voor een systeem met een soortgelijke werking als het Aeromix-systeem. Bij besluit van 10 augustus 2016 heeft de staatsecretaris voor een dergelijk systeem een bijzondere emissiefactor vastgesteld die neerkomt op een emissiereductie van 63%, aldus [appellante sub 1] en Bos Benelux.
    
    4.1.    De Afdeling stelt voorop dat de staatssecretaris, door een bijzondere emissiefactor vast te stellen en zich daarbij te baseren op het WUR-rapport, is uitgegaan van een ammoniakemissie reducerende werking van het Aeromix-systeem. Deze werking is op zichzelf niet in geschil. Wel in geschil is in hoeverre vaststaat in welke mate het systeem werkt.
    
    4.2.    Onder de conclusies in paragraaf 5.1 van het WUR-rapport is vermeld dat het gemeten emissieverschil ten opzichte van de referentieafdeling tijdens de proefperiode van 5 weken gemiddeld 51% bedroeg en dat sprake was van een aanzienlijke spreiding in de emissiereductie tussen afzonderlijke meetdagen, neerkomend op een standaarddeviatie van 32%. Verder is vermeld dat de ammoniakemissie van de Aeromix afdeling een veel wisselender verloop liet zien dan de ammoniakemissie van de referentieafdeling en dat hiervoor geen duidelijke verklaring is te geven. Onder de aanbevelingen in paragraaf 5.2 staat onder meer dat nader onderzoek naar de effectiviteit van het systeem onder verschillende omstandigheden en om het principe achter de emissiereducties vast te stellen, sterk wordt aanbevolen.
    
    4.3.    In het in de beroepsprocedure bij de rechtbank uitgebrachte deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening staat dat de vastgestelde grote spreiding in de dagelijkse emissiereductie, leidend tot een standaarddeviatie van 32%, maakt dat de kans groot is dat de emissiereductie van het Aeromix-systeem wordt overschat wanneer wordt uitgegaan van een reductie van 51%. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat de staatssecretaris in deze onzekerheid over de emissiereductie geen aanleiding mocht vinden om een veiligheidsmarge toe te passen. Uit het WUR-rapport blijkt dat, anders dan [appellante sub 1] en Bos Benelux hebben aangevoerd, het reductiepercentage van 51% waartoe is geconcludeerd niet het resultaat is van een correctie waarin de standaarddeviatie reeds is verwerkt. Verder bieden de conclusies van het WUR-rapport geen aanleiding om aan te nemen dat de standaarddeviatie in dit geval van zodanig geringe betekenis is voor het inschatten van de kans dat de werkelijke emissiereductie zal afwijken van de bedoelde 51%, dat deze het toepassen van een veiligheidsmarge niet kan rechtvaardigen.
    
    4.4.    In het deskundigenbericht staat verder dat aanleiding voor voorzichtigheid bestaat omdat in het WUR-rapport staat dat het werkingsprincipe van het systeem nog niet helder is en nader onderzoek onder verschillende omstandigheden wordt aanbevolen. Bovendien zijn de metingen verricht in een proefopstelling en is er nog geen zekerheid welke reductie, en variatie daarin, in een praktijksituatie wordt behaald. In de stelling van [appellante sub 1] en Bos Benelux dat de emissiereductie die met het Aeromix-systeem wordt behaald samenhangt met verlaging van de zuurgraad van de mest, heeft de rechtbank geen grond hoeven te vinden voor een ander oordeel, reeds omdat daarmee nog geen volledige verklaring van het werkingsprincipe van het Aeromix-systeem is gegeven. Ook de enkele gestelde omstandigheid dat het systeem, gelet op de MDV en de MIA/Vamil, reeds is aangemerkt als perspectiefvolle en milieuvriendelijke emissiereducerende maatregel, wat daar ook van zij, betekent niet dat de staatssecretaris geen rekening mocht houden met de onzekerheid omtrent de hoogte van de te behalen emissiereductie in de praktijk. Voor zover [appellante sub 1] en Bos Benelux zich in dit verband verder beroepen op het rapport van Biorganics, overweegt de Afdeling dat, daargelaten de vraag in hoeverre dit rapport de onzekerheden omtrent de te behalen emissiereductie met het Aeromix-systeem in de praktijk wegneemt, dit rapport eerst in hoger beroep is overgelegd, zodat de staatssecretaris het niet heeft kunnen betrekken bij de vaststelling van de bijzondere emissiefactor. Op de staatssecretaris rustte niet de plicht om naar aanleiding van deze onzekerheden zelf nader onderzoek te doen.
    
    4.5.    Voor zover [appellante sub 1] en Bos Benelux zich hebben beroepen op een besluit van de staatssecretaris van 10 augustus 2016, waarbij deze een bijzondere emissiefactor heeft vastgesteld voor een systeem met een soortgelijke werking als het Aeromix-systeem in een andere stal en daarbij is uitgegaan van een emissiereductie van 63%, heeft de staatssecretaris toegelicht dat het een fout betrof. Hij heeft onweersproken gesteld dat hij ter correctie op 20 september 2016 een nieuw besluit heeft genomen, waarin hij is uitgegaan van een emissiereductie van 43%. Hierin kan dan ook geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de staatssecretaris in het geval van [appellante sub 1] en Bos Benelux van een te laag reductiepercentage is uitgegaan.
    
    4.6.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat de door de staatssecretaris toegepaste veiligheidsmarge van 16%, zijnde de helft van de standaarddeviatie, onredelijk hoog is. De staatssecretaris kon dan ook in redelijkheid uitgaan van een emissiereductie van 43% en de bijzondere emissiefactor voor de stal vaststellen op 8,0 kg NH3 per dierplaats per jaar.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slotoverwegingen
    
    5.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel
    voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018
    
    727.=