ECLI:NL:RVS:2020:1578, Raad van State, 08-07-2020, 201901017/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 mei 2018 heeft de raad van de gemeente Zuidplas het verzoek van [appellante] om het bestemmingsplan "[locatie]" te herzien afgewezen. [appellante] exploiteert een agrarisch bedrijf op het perceel [locatie] te Zevenhuizen. Het bedrijf bestaat uit een varkenshouderij met onder andere een voorziening ter verwerking van rest- en zijstromen uit de levensmiddelenindustrie. [appellante] verwerkt daarbij niet alleen reststromen ten behoeve van brijvoerproductie voor varkensvoer, maar ook zijstromen kaas afkomstig uit de productie van kaas, die zij na verwerking geschikt maakt als product/grondstof voor menselijke consumptie. Volgens [appellante] stelt de raad zich ten onrechte op het standpunt dat deze kaasverwerking in strijd is met het bestemmingsplan. [appellante] heeft de raad om herziening van dat plan verzocht. Zij heeft gevraagd hierin de termen ‘verwerking’ en ‘zij- en reststromen’ te verduidelijken.

201901017/1/R3.
    Datum uitspraak: 8 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd te Zevenhuizen,
    en
    de raad van de gemeente Zuidplas,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 mei 2018 heeft de raad het verzoek van [appellante] om het bestemmingsplan "[locatie]" te herzien afgewezen.
    Bij besluit van 18 december 2018 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. D. Korsse, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante] exploiteert een agrarisch bedrijf op het perceel [locatie] te Zevenhuizen. Het bedrijf bestaat uit een varkenshouderij met onder andere een voorziening ter verwerking van rest- en zijstromen uit de levensmiddelenindustrie. [appellante] verwerkt daarbij niet alleen reststromen ten behoeve van brijvoerproductie voor varkensvoer, maar ook zijstromen kaas afkomstig uit de productie van kaas, die zij na verwerking geschikt maakt als product/grondstof voor menselijke consumptie. Volgens [appellante] stelt de raad zich ten onrechte op het standpunt dat deze kaasverwerking in strijd is met het bestemmingsplan "[locatie]", zoals dit is vastgesteld door de raad op 9 december 2014. [appellante] heeft de raad om herziening van dat plan verzocht. Zij heeft gevraagd hierin de termen ‘verwerking’ en ‘zij- en reststromen’ te verduidelijken, zodat in het bestemmingsplan uitdrukkelijk ruimte wordt geboden voor de kaasverwerking ten behoeve van menselijke consumptie. De raad heeft dit verzoek afgewezen en het bezwaar tegen dit besluit ongegrond verklaard.
    Toetsingskader
    2.    Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
    Strijd met het bestemmingsplan
    3.    [appellante] betoogt primair dat de verwerking van de rest- en zijstromen uit de levensmiddelenindustrie ten behoeve van menselijke consumptie niet in strijd is met het plan "[locatie]".
        Artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder c, van de planregels staat volgens [appellante] toe dat de voor "Agrarisch" aangewezen gronden worden gebruikt ten behoeve van een voorziening ter verwerking van rest- en zijstromen uit de levensmiddelenindustrie, met een capaciteit van ten hoogste 80.000 m3 per jaar. In het plan is niets bepaald over de eindbestemming van de rest- en zijstromen die [appellante] verwerkt, zodat de raad ten onrechte stelt dat reststromen uit de levensmiddelenindustrie uitsluitend mogen worden verwerkt ten behoeve van brijvoerproductie. Het woord brijvoer wordt niet vermeld in artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder c, van de planregels, maar wel onder b. Volgens [appellante] blijkt hieruit dat de definitie van brijvoer niet van belang is voor het bepaalde onder c. De verwijzing door de raad naar de bedoeling van deze planregel, zoals verwoord in de plantoelichting, is volgens [appellante] onvoldoende om aan te nemen dat de verwerking van rest- en zijstromen uit de levensmiddelenindustrie alleen is toegestaan ten behoeve van de brijvoerproductie. In de plantoelichting mag in dit geval geen beperking van de gebruiksmogelijkheden worden gelezen die in de planregels zelf niet is terug te vinden. [appellante] verwijst hierbij naar de uitspraken van de Afdeling van 4 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:670, en van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682.
        [appellante] voert aan dat het plan destijds is vastgesteld om de bestaande bedrijfsvoering mogelijk te maken. Daarbij wijst zij erop dat er voor de vaststelling van het plan overleg heeft plaatsgevonden over de definiëring van rest- en zijstromen, waarbij onder zijstromen moet worden verstaan producten die nog geschikt zijn voor menselijke consumptie. De raad hanteert een te beperkte interpretatie door verwerking van rest- en zijstromen alleen te interpreteren als de productie van brijvoer. Een dergelijke inperking van bedrijfsactiviteiten achteraf is niet toegestaan, aldus [appellante].
        Daarnaast is het volgens [appellante] niet mogelijk om in een bestemmingsplan de bestemming van een product te bepalen, omdat dit niet ruimtelijk relevant is. Het maakt voor de gevolgen van het verwerkingsproces voor de omgeving niet uit of de verwerkte rest- en zijstromen als varkensvoer in de vorm van brijvoer of als grondstoffen voor nieuwe levensmiddelen voor menselijke consumptie worden verkocht. Dit blijkt ook uit het besluit op bezwaar van het college van gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland van 15 november 2018 in het kader van een tegen haar bedrijfsvoering gerichte handhavingsprocedure, aldus [appellante].
    3.1.    De raad verwijst voor zijn standpunt over de betekenis van verwerking van rest- en zijstromen uit de levensmiddelenindustrie naar de plantoelichting van het op 9 december 2014 vastgestelde plan, waarin nadrukkelijk wordt verwezen naar de opdracht van de Afdeling uit 2011 (uitspraak van 10 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR4627) om naast de varkenshouderij ook de productie van brijvoer te legaliseren. Naar aanleiding van deze uitspraak is in het bestemmingsplan "[locatie]" expliciet opgenomen dat in het verlengde van de aan de gronden van het perceel toegekende agrarische bestemming, de restproductie die afkomstig is van de in het bedrijf aanwezige brijvoerfabriek verkocht mag worden aan derden. De termen "zij- en reststromen" en "verwerking" moeten naar de mening van de raad nadrukkelijk in die context worden gelezen en beoordeeld. Volgens de raad richt het geldende bestemmingsplan zich niet op het verwerken van rest- en zijstromen uit de levensmiddelenindustrie ten behoeve van menselijke consumptie. Binnen het bestemmingsplan is verwerking van rest- en zijstromen uit de levensmiddelenindustrie alleen ten behoeve van de varkenshouderij toegestaan, dat wil zeggen puur voor agrarisch gebruik, aldus de raad.
        Daarnaast wil de raad de reikwijdte van het geldende bestemmingsplan niet oprekken vanwege de beoogde toekomstige ontwikkeling van de Zuidplaspolder met initieel 4.000 woningen, die grotendeels binnen de hindercirkel van het bedrijf van [appellante] zijn voorzien. Het past binnen de beleidsvrijheid van de raad om een bestemmingsplan al dan niet aan te passen. Nu er ook andere mogelijkheden zijn om de productie van kaas voor menselijke consumptie aan te vragen, meent de raad dat het verzoek om herziening van het plan terecht is afgewezen.
    3.2.    Aan de gronden ter plaatse van de [locatie] te Zevenhuizen is met het plan "[locatie]" de bestemming "Agrarisch" en de functieaanduiding "intensieve veehouderij" toegekend.
        Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt:
    "De voor 'Agrarisch' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. een intensieve varkenshouderij met ten hoogste 5844 vleesvarkens ter plaatse van de aanduiding 'intensieve veehouderij';
    b. een brijvoerproductie-voorziening met een capaciteit van ten hoogste 17.000 m3/jaar;
    c. een voorziening ter verwerking van rest- en zijstromen uit de levensmiddelenindustrie, met een capaciteit van ten hoogste 80.000 m3/jaar;
    […]."
    3.3.    In paragraaf 1.1 van de plantoelichting is het volgende opgenomen:
    "Op het perceel [locatie] te Zevenhuizen is [appellante] (vanaf nu: [appellante]) gevestigd. Dit bedrijf houdt varkens en produceert brijvoer. Beide activiteiten vinden plaats op de onderhavige locatie. De productie van brijvoer voor derden is niet expliciet toegestaan in het vigerend bestemmingsplan 'Het Nieuwe Midden'. De Raad van State heeft bij uitspraak van 10 augustus 2011 het besluit van de raad van gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle tot vaststelling van dit vigerend bestemmingsplan vernietigd aangaande dit punt. De Raad van State droeg tevens aan de gemeente Zuidplas op om het bestemmingsplan op dit punt te herzien, door het toestaan van de productie van brijvoer op het perceel [locatie]. Daartoe dient onderhavig bestemmingsplan.
    Tevens heeft [appellante] een omgevingsvergunning aangevraagd, welke ziet op de bouw van enkele opstallen, een brijvoerproductiecapaciteit van 97.000 m3/jaar en het plaatsen van gaswassers op de varkensstallen. De gemeente Zuidplas heeft besloten het bestemmingsplan in overeenstemming te brengen met de aangevraagde omgevingsvergunning. Doel van dit plan is derhalve een juridisch-planologisch kader te bieden voor de bestaande situatie en de aangevraagde omgevingsvergunning."
    3.4.    Volgens vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682) heeft de niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. De Afdeling zal beoordelen of artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder c, van de planregels op zichzelf voldoende duidelijk is.
        Uit artikel 3, lid 3.1, van de planregels blijkt waar de gronden waar de bestemming "Agrarisch" op rust voor bestemd zijn. Het artikel bestaat uit drie delen: het deel onder a ziet op de intensieve varkenshouderij en het maximum aantal te houden vleesvarkens, dat onder b op de brijvoerproductie en dat onder c op de verwerking van rest- en zijstromen uit de levensmiddelenindustrie. Dit betreffen drie afzonderlijke categorieën aan gebruiksfuncties die binnen de bestemming "Agrarisch" zijn toegestaan. Naar het oordeel van de Afdeling is de tekst van artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder c, van de planregels op zichzelf voldoende duidelijk. De Afdeling ziet niet in dat het bepaalde onder c zich beperkt tot de brijvoerproductie; de planregel sluit de verwerking van rest- en zijstromen uit de levensmiddelenindustrie als product/grondstof voor menselijke consumptie, zoals deze in het bedrijf van [appellante] plaatsvindt, niet uit. De verwerking van de zijstromen kaas ten behoeve van menselijke consumptie is een vorm van verwerking van zijstromen uit de levensmiddelenindustrie en valt daarmee onder artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder c, van de planregels. Uit de plantoelichting blijkt bovendien dat de productie van brijvoer in het agrarisch bedrijf van [appellante] ook ten behoeve van derden is toegestaan. Daarbij komt dat de uitvoer van de in het bedrijf verwerkte levensmiddelen voor de menselijke consumptie geen andere ruimtelijke effecten heeft dan de uitvoer van brijvoer voor derden.
        Nu de Afdeling op grond van de bovenstaande overweging van oordeel is dat de verwerking van de zijstromen kaas ten behoeve van menselijke consumptie niet in strijd is met de planregels van het geldende bestemmingsplan "[locatie]", behoeven de beroepsgronden van [appellante] over het ontbreken van ruimtelijke bezwaren tegen de verwerking van de zijstromen kaas ten behoeve van menselijke consumptie en het beroep op de Dienstenrichtlijn geen bespreking meer.
        Het betoog slaagt.
    Conclusie
    4.    De raad heeft aan de weigering om het plan te herzien de motivering ten grondslag gelegd dat de verwerking van de zijstromen kaas ten behoeve van menselijke consumptie in strijd is met het geldende bestemmingsplan "[locatie]" en dat het onwenselijk is om deze activiteit toe te staan. De Afdeling heeft onder 3.4 overwogen dat deze verwerking niet in strijd is met de bij het plan behorende planregels. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling daarom aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
        De Afdeling ziet evenwel aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht geheel in stand te laten om de volgende reden. Hoewel de motivering van het bestreden besluit onjuist is, mocht de raad de aanvraag van [appellante] om het bestemmingsplan "[locatie]" te herzien, afwijzen. Omdat de desbetreffende verwerking niet in strijd is met het bestemmingsplan, is de gewenste herziening niet nodig om de verwerking van kaas mogelijk te maken. Daarom mocht de raad de herziening van het plan weigeren en het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaren. Nadere besluitvorming door de raad is niet nodig.
    Proceskosten
    5.    De raad dient op de hierna te vermelden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Zuidplas van 18 december 2018 tot het ongegrond verklaren van de bezwaren van [appellante] tegen het besluit van de raad van 15 mei 2018, waarbij het verzoek om het plan "[locatie]" te herzien is afgewezen;
    III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Zuidplas tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    gelast dat de raad van de gemeente Zuidplas aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. A. ten Veen en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2020
    159-944.