ECLI:NL:RVS:2018:594, Raad van State, 21-02-2018, 201700971/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 oktober 2015 heeft het college 4 ID 2 B.V. onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen een termijn van twee maanden het gebruiken of laten gebruiken (bijvoorbeeld door het geven of laten geven van bijeenkomsten, workshops en cursussen) van de veldschuur aan de Heusdensebaan 109a te Oisterwijk in strijd met het bestemmingsplan te staken en gestaakt te houden.

201700971/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk,
    2.    4 ID 2 B.V., gevestigd te Oisterwijk,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 december 2016 in zaak nr. 16/3883 in het geding tussen:
    
    4 ID 2 B.V.
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 oktober 2015 heeft het college 4 ID 2 B.V. onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen een termijn van twee maanden het gebruiken of laten gebruiken (bijvoorbeeld door het geven of laten geven van bijeenkomsten, workshops en cursussen) van de veldschuur aan de Heusdensebaan 109a te Oisterwijk in strijd met het bestemmingsplan te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 17 mei 2016 heeft het college het door 4 ID 2 B.V. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 december 2016 heeft de rechtbank het door 4 ID 2 B.V. daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 mei 2016 vernietigd en het besluit van 27 oktober 2015 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en 4 ID 2 B.V. hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S. Bijsterveld en E.M. Verschuren, en 4 ID 2 B.V., vertegenwoordigd door mr. M. Bos, advocaat te 's-Hertogenbosch, [persoon A] en [persoon B], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    4 ID 2 B.V. houdt zich bezig met het geven van advies, training en tijdelijk management of bestuur ten behoeve van organisatie-ontwikkeling. Zij is eigenaar van het perceel Heusdensebaan 109a waarop verschillende gebouwen staan, waaronder een deel van een boerderij, een veldschuur, een monumentale Vlaamse schuur en een garage. Bij besluit van 3 oktober 2005 heeft het college aan [persoon A] vrijstelling verleend met het doel het gebruik van het pand Heusdensebaan 109 als organisatiebureau mogelijk te maken.
    
        Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van 28 mei 2014 is door een toezichthouder van het college op 11 juli 2014 geconstateerd dat verschillende gebouwen op het perceel Heusdensebaan 109a worden gebruikt voor bedrijfsactiviteiten van de rechtsvoorgangster van 4 ID 2 B.V.. Bij besluit van 27 oktober 2015 is het college vervolgens overgegaan tot handhavend optreden en heeft het college 4 ID 2 B.V. gelast binnen een termijn van twee maanden het gebruiken of laten gebruiken (bijvoorbeeld door het geven of laten geven van bijeenkomsten, workshops en cursussen) van de veldschuur op het perceel in strijd met het bestemmingsplan te staken en gestaakt te houden. Per constatering zal 4 ID 2 B.V een dwangsom van € 5.000,00 verbeuren met een maximumbedrag van € 30.000,00.
    
        4 ID 2 B.V. stelt, onder verwijzing naar een bij besluit van 3 oktober 2005 aan [persoon A] verleende vrijstelling, dat het gebruik dat zij van het perceel maakt is toegestaan en het college derhalve niet bevoegd is wegens strijd met het bestemmingsplan handhavend op te treden. Omdat niet vastgesteld kan worden dat sprake is van een overtreding ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en herroept het primaire besluit en wijst het handhavingsverzoek af. Dit betekent volgens de rechtbank dat het college vervolgens geen nieuw besluit hoeft te nemen.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat het adres Heusdensebaan 109a ten tijde van het besluit van 3 oktober 2005 bekend stond als Heusdensebaan 109 en dat niet in geschil is dat het gebruik dat 4 ID 2 B.V. maakt van het perceel Heusdensebaan 109a in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied".
    
        Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat het college met het vrijstellingsbesluit vrijstelling heeft verleend met het doel het gebruik van het pand Heusdensebaan 109 als organisatiebureau mogelijk te maken en dat niet in geschil is dat op het perceel Heusdensebaan 109a meerdere onroerende zaken staan, zodat niet zonder meer duidelijk is waarop de vrijstelling voor het pand Heusdensebaan 109 ziet. Volgens de rechtbank maakt de omstandigheid dat een toezichthouder van het college in 2002 het terrein heeft bezocht en heeft geconstateerd dat alleen een deel van de boerderij werd gebruikt voor bedrijfsactiviteiten niet dat de vrijstelling logischerwijs uitsluitend ziet op het deel van de boerderij waarvan 4 ID 2 B.V. eigenaar is. Dit blijkt volgens de rechtbank evenmin uit de aanvraag om vrijstelling. Daarnaast blijkt volgens de rechtbank uit diverse stukken waarnaar in de aanvraag wordt verwezen dat niet alleen het deel van de boerderij van 4 ID 2 B.V. in gebruik was voor bedrijfsactiviteiten, maar ook de op het perceel aanwezige veldschuur. Dat blijkt ook uit een brief van 6 juni 2005 aan het college waarin een uitleg wordt gegeven over het feitelijke gebruik. De rechtbank overweegt dat voor zover het voor het college onvoldoende duidelijk was waarop de aanvraag om vrijstelling precies zag of wat de feitelijke situatie was, het naar het oordeel van de rechtbank op de weg had gelegen van het college om daarover meer duidelijkheid te vragen bij de aanvrager om vrijstelling.
    
        De rechtbank concludeert dat onvoldoende duidelijk is dat de bij besluit van 3 oktober 2005 verleende vrijstelling uitsluitend ziet op het deel van de boerderij dat door 4 ID 2 B.V. wordt gebruikt en niet (ook) op de veldschuur. De rechtbank concludeert vervolgens dat het college niet bevoegd is handhavend op te treden.
    
    Strekking vrijstellingsbesluit
    
    3.    Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bij besluit van 3 oktober 2005 verleende vrijstelling uitsluitend ziet op de boerderij op het perceel Heusdensebaan 109a en dat het college bevoegd is handhavend op te treden tegen het gebruik van de veldschuur op het perceel voor bedrijfsactiviteiten. Het college voert hiertoe aan dat de rechtbank onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de tekst van het vrijstellingsbesluit. In het besluit van 3 oktober 2005 staat dat vrijstelling wordt verleend met als doel het gebruik van het pand Heusdensebaan 109 als organisatiebureau mogelijk te maken. Uit deze omschrijving blijkt dat de vrijstelling uitsluitend ziet op één gebouw op het perceel, te weten de boerderij die deels wordt gebruikt voor bedrijfsactiviteiten. Voorts voert het college aan dat alleen de tekst van het besluit van 3 oktober 2005 van belang is voor de beantwoording van de vraag hoe ver dit besluit strekt, gelet op het rechtszekerheidsbeginsel, nu derden niet beschikken over de onderliggende stukken. Voor zover deze onderliggende stukken toch kunnen worden meegenomen wijst het college er op dat uit de stukken niet blijkt hoe de aanwezige gebouwen afzonderlijk worden gebruikt, maar door de aanvrager uitsluitend te kennen is gegeven welke gebouwen aanwezig waren ten tijde van de aanvraag. Dat alleen een deel van de boerderij werd gebruikt voor bedrijfsactiviteiten blijkt volgens het college ook uit toezichtcontroles op 11 december 2002.
    
        4 ID 2 B.V. betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat onvoldoende duidelijk is dat de vrijstelling uitsluitend ziet op het deel van de boerderij dat door 4 ID 2 B.V. wordt gebruikt en niet ook op de veldschuur. Volgens 4 ID 2 B.V. is de reikwijdte van de vrijstelling voldoende duidelijk en heeft de rechtbank ten onrechte niet geconcludeerd dat geen sprake was van een overtreding.
    
    3.1.    Bij brief van 1 september 2004 verzoekt [persoon A] het college binnenplanse vrijstelling te verlenen met betrekking tot het gebruik van een deel van het pand Heusdensebaan 109. In het besluit van 3 oktober 2005 staat vervolgens dat het college op 7 september 2004 een verzoek van de heer [persoon A] heeft ontvangen betreffende het gebruik van een gedeelte van het pand Heusdensebaan 109 als organisatiebureau. Volgens het besluit heeft het perceel Heusdensebaan betrekking op het bestemmingsplan "Buitengebied Oisterwijk, deel Oisterwijk" en heeft hierin de bestemming "semi- en niet agrarische bedrijven" met de subbestemming "dierenartsenpraktijk". Het gedeeltelijk gebruiken van het pand Heusdensebaan 109 als organisatiebureau is niet rechtstreeks toegestaan. Het college besluit: "Medewerking te verlenen aan een vrijstelling als bedoeld in artikel 10.4.1 van het bestemmingsplan "Buitengebied Oisterwijk, deel Oisterwijk" met het doel het gebruik van het pand Heusdensebaan 109 als organisatiebureau mogelijk te maken." Het college heeft het besluit als volgt ter inzage gelegd: "het college is voornemens vrijstelling te verlenen op grond van artikel 10.4.1 van het bestemmingsplan "Buitengebied Oisterwijk, deel Oisterwijk" voor wat betreft de bestemming voor het in gebruik nemen van een organisatieadviesbureau op het adres Heusdensebaan 109 te Oisterwijk".
    
    3.2.    Partijen zijn verdeeld over de vraag of, met het besluit van 3 oktober 2005 waarbij in ieder geval vrijstelling is verleend voor het gebruik van de voormalige boerderij als organisatiebureau, ook het gebruik van het hele perceel als organisatiebureau is toegestaan. Daarbij verschillen partijen van mening over de uitleg van het begrip pand. Het college verwijst in dit verband naar het Van Dale Groot woordenboek waarin het begrip pand, onder andere, wordt omschreven als "gebouw". 4 ID 2 B.V. verwijst in dit kader naar het Groot Woordenboek Hedendaags Nederlands, Van Dale waarin onder het begrip pand wordt verstaan "perceel, huis".
    
    3.3.    In het besluit van 3 oktober 2005 is niet omschreven wat onder het begrip pand dient te worden verstaan. Daarom ziet de Afdeling, bij gebrek aan andere aanknopingspunten, aanleiding om aan te sluiten bij het algemeen spraakgebruik. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat met het begrip pand zoals opgenomen in het besluit van 3 oktober 2005, gelet op het algemeen spraakgebruik, uitsluitend het gebruik van de boerderij als organisatiebureau wordt bedoeld en niet vrijstelling is verleend ten behoeve van het gebruik van het gehele perceel als organisatiebureau. De Afdeling neemt voorts in aanmerking dat in de door 4 ID 2 B.V. aangehaalde begripsomschrijving van het begrip pand een directe relatie met een gebouw, te weten een huis, wordt gelegd, en ook in zoverre geen aanleiding behoeft te worden gezien voor de conclusie dat het begrip pand betrekking heeft op onbebouwde grond dan wel het gehele perceel. Het voorgaande zou alleen anders zijn indien ondubbelzinnig uit het besluit, dan wel de daarbij behorende stukken en tekeningen, zou blijken dat de vrijstelling op het gehele perceel betrekking heeft. Dat is evenwel niet het geval. Daarbij is van belang dat uit de tekst van het besluit van 3 oktober 2005 blijkt dat voor een deel van het pand Heusdensebaan 109 een gebruikswijziging is aangevraagd en dat in het verzoek van [persoon A] van 7 september 2004 eveneens te kennen is gegeven dat een deel van het pand wordt gebruikt voor andere doeleinden dan ingevolge het bestemmingsplan is toegestaan. Dat [persoon A] en [persoon C] in een brief van 6 juni 2005 gezamenlijk te kennen hebben gegeven wat de beoogde ontwikkelingen voor het perceel zijn, betekent nog niet dat het besluit eveneens betrekking heeft op hetgeen zij in de toekomst voor ogen hebben.
    
        Het college is gelet op het voorgaande bevoegd handhavend op te treden tegen het gebruik dat 4 ID 2 B.V. maakt van de veldschuur en de rechtbank heeft derhalve ten onrechte overwogen dat onvoldoende duidelijk is dat het besluit van 3 oktober 2005 uitsluitend ziet op de boerderij die door 4 ID 2 B.V. wordt gebruikt en niet ook op de veldschuur.
    
        Het betoog van het college slaagt en hetgeen door 4 ID 2 B.V. in het incidenteel hoger beroep is aangevoerd faalt.
    
    Slot en conclusie
    
    4.    Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het hoger beroep van 4 ID 2 B.V. is ongegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 27 oktober 2015 van het college alsnog ongegrond verklaren.
    
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk gegrond;
    
    II.    verklaart het hoger beroep van 4 ID 2 B.V ongegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 december 2016 in zaak nr. 16/3883;
    
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Vermeulen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2018
    
    700.